Instrumentos de reabilitação urbana: as Sociedades de
Reabilitação Urbana
Sofia Ribeiro Cabral
Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em
Engenharia Civil
Júri
Presidente:
Prof. Doutora Ana Paula Patrício Teixeira Ferreira Pinto França de Santana
Orientador:
Prof. Doutora Maria Beatriz Marques Condessa
Vogais:
Prof. Doutora Inês dos Santos Flores Barbosa Colen
Prof. Doutor José Álvaro Pereira Antunes Ferreira
Novembro de 2013
AGRADECIMENTOS
Expresso aqui os meus agradecimentos sinceros a todos aqueles que, directa ou indirectamente,
contribuíram para a elaboração deste estudo.
À Professora Beatriz Condessa, orientadora científica desta dissertação, pelo acompanhamento,
disponibilidade, incentivo, paciência e apoio demonstrados ao longo de todo este trabalho,
merecendo a minha profunda gratidão e admiração.
À Universidade Técnica de Lisboa e à Caixa Geral de Depósitos pela Bolsa de Iniciação à
Investigação Científica concedida no âmbito do Projecto REABOPRA – Reabilitação do Parque
Edificado: Regras para Boas Práticas.
À Lisboa Ocidental SRU, em particular à Dra. Ana Sofia Franco, Técnica de Acção Social, pelo envio
atempado das plantas relativas à execução da reabilitação SRU, fundamentais para as conclusões
deste trabalho.
Ao Observatório da Habitação e da Reabilitação Urbana (OHRU) pela disponibilização dos dados
estatísticos relativos aos programas de apoio à reabilitação urbana. Agradeço em particular ao Dr.
Ricardo Guedes pela simpatia e disponibilidade.
À Câmara Municipal de Lisboa, nomeadamente à Arq. Teresa Duarte, Chefe de Divisão da
Reabilitação Urbana, pelos esclarecimentos acerca da Estratégia de Reabilitação Urbana de Lisboa.
À Arq. Rosário Salema por me ter encaminhado na direcção certa e à Arq. Sara Godinho, sem a
ajuda da qual não teria sido possível a obtenção de determinadas informações.
À Porto Vivo SRU, particularmente ao Dr. José Pacheco Sequeira, Técnico Superior do Núcleo de
Estudos e Planeamento Urbano, pela amabilidade e por ter prestado, com prontidão, as informações
solicitadas.
À Arq. Ana Pinho, que muito tem contribuído para o estudo da reabilitação urbana em Portugal, pela
inspiração.
À Eng. Célia Pedro, autora da dissertação Eficácia dos Programas de Apoio de Reabilitação do
Edificado em Portugal, por me ter facultado a sua obra em formato digital, que tanto facilitou a sua
consulta.
À Dra. Carla Henriques, da Évora Viva SRU, que amavelmente respondeu às minhas questões.
Aos meus amigos, por todo o apoio. Quero agradecer especialmente ao José Pedro Baptista pelo
carinho, compreensão e motivação e ao Diogo Pereira pela ajuda imprescindível na revisão e
impressão deste documento.
i
À minha família, pela constante preocupação, pelos conselhos e pelo incentivo. Agradeço em
especial aos meus tios Diogo Vassalo, Isabel Vassalo, João Cabral, Luís Cabral e Margarida
Menezes Ferreira.
À minha mãe Teresa, ao meu pai Nuno e ao meu irmão Miguel pela força e apoio incondicional desde
sempre. Sem eles nada disto seria possível.
Dedico este trabalho às minhas avós, que muitas saudades deixaram.
ii
RESUMO
A revitalização e regeneração dos centros urbanos têm merecido destaque no debate político nos
últimos anos, pelo seu mérito na melhoria das condições habitacionais, sociais e ambientais, mas
também como instrumento de promoção da economia, principalmente no sector da construção que
enfrenta uma profunda contracção.
Em Portugal, a evolução das cidades tem sido condicionada por circunstâncias que não têm permitido
fazer uma intervenção integrada sobre o tecido urbano. Por um lado, a explosão demográfica ocorrida
em meados do século passado conduziu a um desenvolvimento excessivo das periferias. Por outro
lado, as características do mercado de arrendamento têm servido de justificação para a degradação
do parque habitacional, devido às sucessivas leis de congelamento de rendas que descapitalizaram
os proprietários dos edifícios.
Para combater o abandono dos núcleos urbanos, tem sido envidado um grande esforço legislativo,
sobretudo desde o início dos anos 90. Actualmente vigora o Novo Regime Jurídico da Reabilitação
Urbana que sublinha a importância da integração e coordenação do processo de reabilitação, com a
finalidade de alcançar soluções coerentes entre os aspectos funcionais, económicos, sociais,
culturais e ambientais. Este regime permite aos municípios a constituição de Sociedades de
Reabilitação Urbana (SRU), empresas usualmente de capital municipal com eventual contribuição
estatal, que visam incentivar a intervenção de promotores privados, e cujo objectivo é promover
activamente a reabilitação urbana nas suas áreas de intervenção.
A presente dissertação desenvolve a análise aos instrumentos de reabilitação urbana, focando as
Sociedades de Reabilitação Urbana e procedendo ao estudo de caso da Lisboa Ocidental SRU.
Palavras-chave: Reabilitação Urbana; Sociedades de Reabilitação Urbana; Habitação; Mercado de
Arrendamento.
iii
ABSTRACT
Revitalizing and regenerating urban centers have been highlights in political debate for the last years,
due to its merits in improving the living, social and environmental situation and also as an instrument
used for promoting economy, especially in the construction sector which is facing a tremendous
contraction.
In Portugal, the development of the cities has been conditioned by circumstances that have not
allowed an integrated intervention on the urban area. On one hand, the demographic explosion
th
occurred in mid 20 Century originated an excessive growth of the outskirts. On the other hand, the
characteristics of the rental market have been a justification for the buildings’ degradation, resulting of
successive laws approved to freeze rent prices and therefore preventing the capitalization of the
buildings' owners.
In order to fight the abandonment of the inner city, a huge legislative effort has been made especially
since the early 90’s. Nowadays, the New Juridical Regime for Urban Regeneration is in effect and
underlines the importance of integrating and coordinating the regeneration process, to reach coherent
solutions regarding the functional, economic, social, cultural and environmental aspects. This regime
enables municipal councils to create Sociedades de Reabilitação Urbana (SRUs), publicly owned
urban regeneration companies, intended to incentivize the participation of private investors, with the
aim to actively promote the urban regeneration in their areas of intervention.
The current dissertation analyses the instruments of urban regeneration, focusing on these urban
regeneration companies and presenting a case study: Lisboa Ocidental SRU.
Keywords: Urban Regeneration Companies; Urban Regeneration; Housing; Rental Market.
iv
ÍNDICE
1.
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 1
1.1. JUSTIFICAÇÃO ................................................................................................................................. 1
1.2. OBJECTIVOS ................................................................................................................................... 2
1.3. ORIENTAÇÕES METODOLÓGICAS ...................................................................................................... 3
1.4. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ......................................................................................................... 3
2.
REABILITAÇÃO URBANA.............................................................................................................. 5
2.1. ANTECEDENTES E EVOLUÇÃO DOS CONCEITOS................................................................................. 5
2.2. O CONCEITO ACTUAL DE REABILITAÇÃO URBANA............................................................................ 12
3.
A REABILITAÇÃO URBANA EM PORTUGAL ............................................................................ 15
3.1. O PARQUE HABITACIONAL NACIONAL ............................................................................................. 15
3.1.1.
Evolução do Parque Habitacional ................................................................................... 16
3.1.2.
Idade do Parque Habitacional ......................................................................................... 19
3.1.3.
Regime de Ocupação ...................................................................................................... 20
3.1.4.
O Sector da Construção e o Peso da Reabilitação ......................................................... 22
3.2. ENQUADRAMENTO NACIONAL ......................................................................................................... 24
3.3. PROGRAMAS DE APOIO À REABILITAÇÃO URBANA ........................................................................... 39
3.3.1.
Recria ............................................................................................................................... 40
3.3.2.
Rehabita........................................................................................................................... 41
3.3.3.
Recriph ............................................................................................................................. 42
3.3.4.
Solarh ............................................................................................................................... 43
3.3.5.
Prohabita.......................................................................................................................... 44
3.3.6.
Avaliação dos Programas ................................................................................................ 46
3.4. O ARRENDAMENTO........................................................................................................................ 49
4.
3.4.1.
O Parque Habitacional Arrendado ................................................................................... 50
3.4.2.
Enquadramento Legal ..................................................................................................... 53
OS REGIMES JURÍDICOS DA REABILITAÇÃO URBANA......................................................... 57
4.1. ANTECEDENTES: O DECRETO-LEI N.º 104/2004, DE 7 DE MAIO ....................................................... 57
4.2. O NOVO REGIME JURÍDICO DA REABILITAÇÃO URBANA ................................................................... 61
4.2.1.
O Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro ............................................................... 62
4.2.2.
A Lei n.º 32/2012, de 14 de Agosto ................................................................................. 69
4.3. SÍNTESE COMPARATIVA ................................................................................................................. 72
v
5.
AS SOCIEDADES DE REABILITAÇÃO URBANA....................................................................... 75
5.1. AS SRU DE LISBOA ....................................................................................................................... 75
5.2. PORTO VIVO, SRU ........................................................................................................................ 79
5.3. OUTRAS SRU ............................................................................................................................... 81
6.
ESTUDO DE CASO: LISBOA OCIDENTAL, SRU ....................................................................... 85
6.1. OBJECTIVOS E ESTRATÉGIA ........................................................................................................... 85
6.2. ÁREA DE REABILITAÇÃO URBANA ................................................................................................... 87
6.2.1.
Unidades de Intervenção ................................................................................................. 87
6.2.2.
Plano de Pormenor .......................................................................................................... 88
6.3. DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS / PROGRAMAS DE EXECUÇÃO........................................................... 89
6.3.1.
Caracterização das Unidades de Intervenção ................................................................. 90
6.3.2.
Estratégia de Intervenção ................................................................................................ 98
6.4. EXECUÇÃO DA REABILITAÇÃO ...................................................................................................... 103
7.
CONCLUSÕES E DESENVOLVIMENTOS FUTUROS .............................................................. 111
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................... 117
ANEXOS................................................................................................................................................... I
I. EDIFICADO EXISTENTE: ESTADO DE CONSERVAÇÃO E PROPOSTAS DE INTERVENÇÃO.......................... III
II. ESPAÇO PÚBLICO: PROPOSTAS DE INTERVENÇÃO ............................................................................. XI
III. EXECUÇÃO DA REABILITAÇÃO: EMPREITADAS PÚBLICAS .................................................................XVII
IV. EXECUÇÃO DA REABILITAÇÃO: EMPREITADAS DE PARTICULARES................................................... XXIII
vi
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – Evolução dos principais indicadores em Portugal ............................................................... 16
Figura 2 – Famílias e alojamentos familiares clássicos em Portugal.................................................... 18
Figura 3 – Taxa de variação das famílias e dos alojamentos familiares clássicos em Portugal .......... 18
Figura 4 – Alojamentos novos construídos por 1000 habitantes .......................................................... 18
Figura 5 – Alojamentos por 1000 habitantes......................................................................................... 18
Figura 6 – Edifícios segundo a época de construção ........................................................................... 19
Figura 7 – Alojamentos por época de construção dos edifícios ........................................................... 19
Figura 8 – Alojamentos vagos na União Europeia ................................................................................ 21
Figura 9 – Regime de propriedade na União Europeia ......................................................................... 22
Figura 10 – Sector da construção em Portugal em 2011 ...................................................................... 23
Figura 11 – Edifícios concluídos segundo o tipo de obra ..................................................................... 23
Figura 12 – Sector da construção nos quinze países do Euroconstruct da Europa Ocidental em
2011 ....................................................................................................................................................... 24
Figura 13 – Evolução do número de fogos contratados para reabilitação ............................................ 48
Figura 14 – Alojamentos familiares clássicos arrendados, segundo a época do contrato de
arrendamento ........................................................................................................................................ 51
Figura 15 – Alojamentos familiares clássicos arrendados ou subarrendados segundo o escalão etário
do arrendatário ...................................................................................................................................... 51
Figura 16 – Alojamentos por época do contrato e segundo o escalão etário do arrendatário ............. 51
Figura 17 – Alojamentos familiares clássicos arrendados ou subarrendados segundo o escalão do
valor mensal da renda ........................................................................................................................... 52
Figura 18 – Alojamentos por época do contrato e segundo o escalão do valor mensal da renda ....... 52
Figura 19 – Modo de actuação das SRU segundo o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio ............ 61
Figura 20 – O processo de reabilitação segundo o Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro ....... 68
Figura 21 – Áreas das SRU de Lisboa na planta da cidade ................................................................. 75
Figura 22 – Zona de Intervenção e Unidades Operativas de Reabilitação da Baixa Pombalina, SRU 76
Figura 23 – Área de intervenção da Porto Vivo, SRU ........................................................................... 79
Figura 24 – Distribuição das AOR no interior da ZIP ............................................................................ 80
Figura 25 – Identificação das AIP ......................................................................................................... 80
Figura 26 – Delimitação das sete ARU na ZIP...................................................................................... 81
Figura 27 – Área Consolidada, Área a Planear e Área de Extensão da ARU ...................................... 86
Figura 28 – Unidades de Intervenção ................................................................................................... 88
Figura 29 – Área de intervenção do Plano de Pormenor da Calçada da Ajuda ................................... 89
Figura 30 – Estado de Conservação e Proposta de Intervenção no Edificado da UI 3 – Memória.... 101
Figura 31 – Proposta de Intervenção no Espaço Público da UI 3 – Memória .................................... 101
Figura 32 – Reabilitação do Espaço Público....................................................................................... 106
vii
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 – Evolução e taxas de variação dos principais indicadores em Portugal .............................. 16
Tabela 2 – Estado de conservação dos edifícios em 2001, por época de construção ......................... 20
Tabela 3 – Evolução e taxas de variação dos alojamentos familiares segundo a forma de ocupação 20
Tabela 4 – Evolução e taxas de variação dos alojamentos familiares de residência habitual segundo o
regime de propriedade .......................................................................................................................... 21
Tabela 5 – Evolução das políticas nacionais da reabilitação urbana e seus instrumentos .................. 39
Tabela 6 – Enquadramento legal do programa RECRIA ...................................................................... 41
Tabela 7 – Enquadramento legal do programa REHABITA.................................................................. 42
Tabela 8 – Enquadramento legal do programa RECRIPH ................................................................... 43
Tabela 9 – Enquadramento legal do programa SOLARH ..................................................................... 44
Tabela 10 – Enquadramento legal do programa PROHABITA ............................................................. 46
Tabela 11 – Aplicação dos programas de apoio à reabilitação urbana em Portugal............................ 47
Tabela 12 – Estado de conservação dos alojamentos clássicos arrendados em 2001, por escalão de
renda...................................................................................................................................................... 53
Tabela 13 – Análise comparada dos Regimes Jurídicos da Reabilitação Urbana ............................... 73
Tabela 14 – Número de Sociedades de Reabilitação Urbana por localização geográfica em 2011 .... 81
Tabela 15 – Unidades de Intervenção .................................................................................................. 88
Tabela 16 – Caracterização geral das Unidades de Intervenção ......................................................... 92
Tabela 17 – Caracterização construtiva do edificado ........................................................................... 94
Tabela 18 – Imóveis Classificados ........................................................................................................ 95
Tabela 19 – Categorias de Interesse Patrimonial ................................................................................. 96
Tabela 20 – Valor patrimonial do edificado ........................................................................................... 97
Tabela 21 – Níveis de intervenção no edificado existente .................................................................. 100
Tabela 22 – Estimativa orçamental das intervenções previstas ......................................................... 102
Tabela 23 – Calendarização do processo de reabilitação .................................................................. 103
Tabela 24 – Orçamentos de Tesouraria e de Financiamento ............................................................. 105
viii
ACRÓNIMOS
ACRRU – Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística
ARU – Área de Reabilitação Urbana
BEI – Banco Europeu de Investimento
BPSRU – Baixa Pombalina, Sociedade de Reabilitação Urbana
CEE – Comunidade Económica Europeia
CML – Câmara Municipal de Lisboa
EPUL – Empresa Pública de Urbanização de Lisboa
FDU – Fundos de Desenvolvimento Urbano
FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FFH – Fundo de Fomento da Habitação
GAT – Gabinetes de Apoio Técnico
GTL – Gabinetes Técnicos Locais
IGESPAR – Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico
IHRU – Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana
1
INE – Instituto Nacional de Estatística
JESSICA – Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas
LBPOTU – Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo
NRAU – Novo Regime do Arrendamento Urbano
NRJRU – Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana
OHRU – Observatório da Habitação e da Reabilitação Urbana
ORU – Operação de Reabilitação Urbana
PER – Programa Especial de Realojamento
PGU – Planos Gerais de Urbanização
PMOT – Planos Municipais de Ordenamento do Território
POLIS – Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Cidades
PP – Plano de Pormenor
PPRU – Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana
PRAUD – Programa de Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas
PRID – Programa de Recuperação de Imóveis Degradados
PROHABITA – Programa de Financiamento para Acesso à Habitação
PRU – Programa de Reabilitação Urbana
QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional
RAU – Regime do Arrendamento Urbano
RECRIA – Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados
RECRIPH – Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em
Regime de Propriedade Horizontal
REHABITA – Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas
RJERU – Regime Jurídico Excepcional da Reabilitação Urbana
1
De acordo com o Decreto-Lei n.º 223/2007, de 30 de Maio, o IHRU resulta da reestruturação e redenominação
do antigo Instituto Nacional de Habitação (INH), tendo nele sido integrados o Instituto de Gestão e Alienação do
Património Habitacional do Estado (IGAPHE) e parte da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais
(DGEMN).
ix
RJIGT – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
RJUE – Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação
SAAL – Serviço de Apoio Ambulatório Local
SEALOT – Secretaria de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território
SEHU – Secretaria de Estado da Habitação e Urbanismo
SOLARH – Programa de Apoio Financeiro Especial para a Reabilitação de Habitações
SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana
UE – União Europeia
x
1. INTRODUÇÃO
1.1. JUSTIFICAÇÃO
A cidade é feita de somatórios e sucessões, é construída, destruída e reconstruída, conforme as
circunstâncias e necessidades. A constante mutação faz com que não seja um produto acabado, mas
um reflexo das características do lugar, das pessoas que a habitam, da vontade dos poderes e da
perícia dos que a constroem.
O crescimento económico torna a cidade num polo de atracção para populações rurais ou de outros
meios urbanos. No passado, não só em Portugal, estas migrações conduziram ao desenvolvimento
das cidades para as periferias, em movimentos muitas vezes desorganizados e irreflectidos. As
explosões demográficas originaram também o agravamento da dimensão dos problemas de saúde e
de pobreza dos habitantes. A resolução destas situações passou quase sempre por operações de
renovação urbana, contemplando a demolição de edifícios e sem preocupação pela ruptura e
fragmentação do tecido social existente.
O desenvolvimento das periferias é indissociável do abandono dos núcleos urbanos, agravado pelas
políticas de congelamento de rendas adoptadas em Portugal desde 1910. É opinião corrente que a
adopção sucessiva deste tipo de políticas contribuiu para a descapitalização dos proprietários e
consequente degradação do edificado habitacional, sobretudo em Lisboa e no Porto.
Nos últimos anos, a revitalização e regeneração dos centros urbanos entrou no discurso político,
impulsionando a criação de diversos instrumentos jurídicos para enfrentar obstáculos identificados na
intervenção no espaço urbano.
Os objectivos e âmbito dessa intervenção têm vindo a sofrer diversas mutações ao longo dos últimos
séculos. Abandonaram-se as noções de restauro e de reparação para se abraçarem as políticas
locais de reabilitação, legalmente enquadradas, com objectivos económicos, sociais e ambientais.
Actualmente, a intervenção urbana extravasa a dimensão territorial, focando-se também nas
populações residentes, procurando potenciar a economia, a coesão social e a construção de uma
identidade local comum, respeitando a diversidade cultural.
Em Portugal, ao contrário da tendência que se vem registando noutros países europeus, o sector da
construção tem apostado mais na construção nova do que na reabilitação, na expansão dos
aglomerados e não na colmatação e reabilitação de áreas consolidadas.
É neste contexto que surgem as Sociedades de Reabilitação Urbana (SRU), instrumentos
empresariais com poderes de autoridade e de polícia administrativa como os de expropriação e de
1
licenciamento, por via dos quais se promove o procedimento de reabilitação urbana. A figura das
SRU foi criada em 2004 pelo Regime Jurídico Excepcional da Reabilitação Urbana, sendo
actualmente enquadrada pelo Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana.
Dada a conjuntura económica actual e o potencial que a reabilitação urbana encerra em si para
revitalizar as cidades e dinamizar a economia, revela-se, deste modo, oportuno tentar analisar as
potencialidades e debilidades destes instrumentos de reabilitação urbana e do seu enquadramento
legal.
1.2. OBJECTIVOS
O objectivo principal da presente dissertação é compreender de que forma as Sociedades de
Reabilitação Urbana têm contribuído para a reabilitação urbana em Portugal e analisar as
potencialidades e debilidades destes instrumentos. No entanto, para cumprir este propósito, importa
atingir diversos objectivos específicos e alcançar uma compreensão global do tema abrangente que é
a reabilitação urbana.
Hoje, a intervenção no espaço urbano é muito mais do que uma preservação de reminiscência do
valor intrínseco do património histórico. Deste modo, o primeiro objectivo passa pela explicação e
diferenciação de conceitos relacionados com o tema, nomeadamente a evolução das abordagens da
intervenção na cidade.
Em segundo lugar, interessa analisar as características do parque habitacional nacional, na vertente
temporal, construtiva e de forma de ocupação, recorrendo a indicadores demográficos, de alojamento
e do sector da construção, bem como proceder a uma comparação com outros países europeus. Esta
análise visa deduzir quais as maiores fragilidades e as suas causas.
A multiplicidade de instrumentos legislativos e jurídicos criados ao longo dos anos para balizar a
reabilitação urbana merece também um estudo cuidado, enquadrando histórica e legalmente os
diversos instrumentos, enumerando e diferenciando os diferentes programas de apoio.
Por fim, é imprescindível a análise e comparação dos regimes jurídicos da reabilitação urbana,
enquadrando legalmente a figura das Sociedades de Reabilitação Urbana, bem como analisar, de um
modo geral, a actividade das SRU constituídas e, em particular, efectuar o estudo de caso de uma
delas.
2
1.3. ORIENTAÇÕES METODOLÓGICAS
“Falar de SRU implica falar das diversas dimensões do conceito de revitalização urbana, e cada uma
dessas dimensões envolve áreas de conhecimento específicas e muito extensas” (Silva, 2007, p. 2).
Para alcançar os objectivos propostos foi necessário adquirir um conhecimento amplo das diversas
vertentes que compõem a reabilitação urbana. Como tal, numa primeira fase de enquadramento do
tema, procedeu-se a uma exaustiva pesquisa bibliográfica de forma a conhecer o estado da arte. A
par desta pesquisa, dada a natureza do assunto em análise, foi também fundamental a consulta de
inúmeros diplomas legais para corroborar e articular cronologicamente a informação encontrada, bem
como para enquadrar legalmente as Sociedades de Reabilitação Urbana.
A fase seguinte consistiu numa recolha de dados estatísticos nacionais – ao nível de instituições
como o Instituto Nacional de Estatística (INE) e o Observatório da Habitação e da Reabilitação
Urbana (OHRU) – e europeus – em fontes como Housing Statistics in the European Union e
Euroconstruct. Concluída a pesquisa estatística procedeu-se ao tratamento e análise da informação
recolhida, o que se traduziu em múltiplos gráficos e tabelas que permitiram caracterizar o parque
habitacional nacional e comparar a situação com a de outros países europeus.
Seja ao nível do estado da arte, dos dados estatísticos ou da legislação, ao longo do processo de
execução desta dissertação continuaram a surgir novos conteúdos e informações. Importa assim
sublinhar que as orientações metodológicas nem sempre se processaram na sequência aqui descrita
pois procurou-se apresentar as informações mais actuais, embora por vezes não tenha sido possível.
Seguidamente procedeu-se ao levantamento de todas as SRU constituídas. Dada a quantidade de
informação, optou-se por abordar com maior detalhe apenas uma delas, tendo sido escolhida como
estudo de caso a Lisboa Ocidental SRU. Para o estudo desta SRU, efectuou-se uma análise
minuciosa de toda a sua documentação disponível.
A última fase corresponde ao culminar deste percurso de pesquisa e reflexão, tendo consistido no
cruzamento de toda a informação recolhida, que permitiu extrair as principais conclusões da presente
dissertação.
1.4. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
A estrutura da presente dissertação está organizada em sete capítulos, correspondendo ao primeiro
esta introdução onde se define o âmbito de estudo, objectivos a alcançar e orientações
metodológicas.
O segundo capítulo pretende esclarecer em que consiste actualmente a reabilitação urbana através
de uma análise da sua evolução, desde a sua origem até se tornar no processo complexo e
3
abrangente que é hoje, terminando com uma definição actual deste conceito, bem como uma
explanação dos seus objectivos e meios de actuação.
O terceiro capítulo é dedicado à reabilitação urbana em Portugal e inicia-se com a caracterização do
parque habitacional ao nível da sua evolução, idade e regime de ocupação, incluindo também uma
análise do sector da construção orientada para o peso da reabilitação e comparações com a situação
europeia. Considerou-se igualmente importante enquadrar a evolução e a experiência nacional no
âmbito da reabilitação, não só ao nível de conceitos com também da legislação e das políticas que
lhe estão associadas. Segue-se uma abordagem com maior detalhe aos programas de reabilitação
urbana que, além de antecederem as Sociedades de Reabilitação Urbana, também se articulam com
estas. Outro tema que mereceu destaque, dada a sua conexão ao tema principal deste estudo, foi o
do arrendamento, tanto no que concerne ao parque habitacional como aos diplomas legais que lhe
dizem respeito.
No quarto capítulo procede-se a uma análise e comparação dos regimes jurídicos da reabilitação
urbana, enquadrando assim a figura das Sociedades de Reabilitação Urbana.
O quinto capítulo vem efectuar um balanço das Sociedades de Reabilitação Urbana constituídas
antes de se proceder a uma análise mais detalhada de apenas uma delas no capítulo seguinte.
O sexto capítulo corresponde então ao estudo de caso de uma Sociedade de Reabilitação Urbana, a
Lisboa Ocidental SRU. Para tal, pretendeu-se analisar a sua constituição, âmbito de actuação e
metodologias de acção, tudo isto de acordo com o enquadramento legal exposto no terceiro capítulo.
Termina-se este estudo com uma avaliação da execução da reabilitação levada a cabo pela SRU.
No sétimo e último capítulo, são apresentadas as principais conclusões extraídas desta dissertação e
incluídas sugestões para desenvolvimentos futuros.
Por fim, de forma a complementar o sexto capítulo, são incluídas em anexo plantas referentes ao
estado de conservação, propostas de intervenção e execução da reabilitação da área de intervenção
da Lisboa Ocidental SRU.
4
2. REABILITAÇÃO URBANA
A reabilitação urbana é muito mais do que uma simples definição. Como tal, este capítulo pretende
esclarecer em que consiste actualmente esta temática através de uma análise da sua evolução,
desde a sua origem até se tornar no processo complexo e abrangente que é hoje.
Para uma melhor compreensão, a noção de reabilitação urbana exige ser colocada em perspectiva,
considerando-se relevante começar com uma resumida abordagem aos seus antecedentes. Assim,
apresenta-se como ponto de partida desta dissertação uma breve introdução histórica sobre alguns
dos momentos, protagonistas e factores que marcaram ou de algum modo influenciaram ou
contribuíram para a origem e evolução da reabilitação urbana, em particular no contexto europeu.
Importa também definir o actual conceito de reabilitação urbana e os pressupostos que lhe estão
subjacentes.
2.1. ANTECEDENTES E EVOLUÇÃO DOS CONCEITOS
“A génese da reabilitação urbana, não é seguramente recente” (Metello, 2008, p. 9).
Os cuidados e a preocupação para com a conservação do património arquitectónico existem já há
muitos séculos, designadamente a necessidade da sua preservação para as gerações futuras.
Todavia, tal prática restringiu-se, durante muito tempo, apenas aos monumentos atribuídos de
importantes valores históricos (Paiva et al., 2006).
Segundo Paiva et al. (2006, p. 8), até ao século XVIII a noção de restauro abrangia “qualquer
intervenção visando a reutilização de construções disponíveis, as quais eram recuperadas e
renovadas espontaneamente e de acordo com os paradigmas arquitectónicos, os saberes e as
normas construtivas vigentes nos diversos tempos”.
Recuando até à Grécia clássica, o restauro surge como uma funcionalidade espiritual, um
restabelecimento no monumento da relação com a natureza ou divindade. Trata-se principalmente de
uma reutilização, de uma recuperação dos objectos, não tanto pelas suas funções mas mais pela
espiritualidade que representam. Na Roma antiga restaurar significava reparar e refazer com formas
mais grandiosas baseadas nas exigências do momento, com o objectivo de perpetuar a memória e a
glória do povo romano, imortalizando-o. Já na Idade Média, os trabalhos de conservação eram muito
esporádicos e destinavam-se exclusivamente a manterem vivas as lendas e as superstições, mais do
que os valores históricos.
5
Desde a Idade Média até ao Renascimento, continuam a praticar-se apenas transformações sobre as
obras do passado, novas adaptações e reconstruções mais ou menos drásticas. Humanismo e
Renascimento, ao reclamarem-se herdeiros da antiguidade, foram, no entanto, muito pouco
respeitadores do passado no sentido em que o amor pela antiguidade provocou vastas destruições
com a finalidade de serem isolados os pormenores mais significativos de um monumento.
Durante o período neoclássico acentua-se o culto pelos monumentos e, por sua vez, iniciam-se os
primeiros restauros que tendem a valorizar o monumento, não com a finalidade de uma melhor
função mas enquanto obra que detém um interesse como realização artística ou recordação histórica
2
(Fundamentação Teórica do Restauro ).
Com a Revolução Industrial, diversos factores contribuíram para alterações significativas no espaço
urbano na Europa. A diminuição da mortalidade e consequente aumento demográfico, bem como a
melhoria da mobilidade e a industrialização, deram origem a uma redistribuição populacional e das
actividades pelo território e a um rápido crescimento da população nas cidades. Todavia, a principal
preocupação era a adaptação das estruturas urbanas ao forte desenvolvimento industrial e as
propostas de planeamento urbano que surgiram destinavam-se essencialmente a resolver questões
habitacionais, condições sanitárias e de mobilidade (Magalhães, 2000). Ou seja, os tecidos antigos
passam a ser notados mas como sinónimo de insalubridade, obsolescência e inadequação, chegando
mesmo a ser considerados como um entrave à evolução da sociedade contemporânea.
Consequentemente, a sua destruição era vista como uma opção mais vantajosa do que a sua
conservação, o que veio mais tarde fundamentar as grandes operações de renovação urbana
realizadas na Europa depois da Segunda Guerra Mundial (Pinho, 2009).
Além do mais, o romantismo desta época introduz, por vezes, atitudes excessivamente puristas e
redutoras no que concerne ao restauro. Os monumentos são encarados como objectos de admiração
e, para tal, isolados como pedestais através da destruição das edificações envolventes,
desagregando-os do tecido a que pertenciam (Paiva et al., 2006).
É sobretudo no século XIX que os conceitos de património e respectiva conservação são
admiravelmente ampliados após polémicas em torno das metodologias a aplicar na sua prática e que
tiveram como protagonistas John Ruskin e Viollet-le-Duc a Camilo Boito, entre outros (Paiva et al.,
2006). Como testemunha do desenvolvimento da Inglaterra e das transformações da Europa na
sequência da Revolução Industrial, Ruskin opõe-se à produção industrial enquanto causa de
alienação e despersonalização, defendendo também eloquentemente a conservação dos tecidos
históricos e da arquitectura antiga mais modesta e mencionando, pela primeira vez, a noção de
2
património urbano histórico (Fundamentação Teórica do Restauro ; Magalhães, 2000). No entanto,
foi somente um século depois que se generalizou a preocupação para com a salvaguarda e
reabilitação dos tecidos antigos e não apenas dos considerados monumentos históricos e, só umas
2
Fundamentação Teórica do Restauro. Disponível em:
http://5cidade.files.wordpress.com/2008/04/fundamentacao-teorica-do-restauro.pdf.
Novembro de 2011.
6
Consultado
a
17
de
décadas depois disso, é que a reabilitação passou a abranger todas as áreas da cidade, incluindo as
não históricas (Pinho, 2009).
Também no século XIX, surge uma doutrina sustentada por Camilo Boito e Gustavo Giovannoni, que
defende uma maior relevância das obras de manutenção e de consolidação, suscitando o predomínio
teórico da escola italiana, predomínio este reforçado posteriormente pela publicação da obra
fundamental Teoria del Restauro, de Cesare Brandi. Tal doutrina consolida-se mas a sua expansão é
morosa, sendo os seus princípios recolhidos apenas em 1931 na Conferência Internacional de
Atenas, da qual resulta a Carta de Atenas do Restauro, o primeiro documento internacional sobre a
conservação patrimonial e adoptado em 1932 pela Sociedade das Nações. Desta conferência,
promovida pelo Conselho Internacional dos Museus (ICOM), derivaram diversos princípios relevantes
no que diz respeito à salvaguarda, conservação e restauro dos monumentos históricos
2
(Fundamentação Teórica do Restauro ; Pinho, 2009).
Em Itália, também em 1931, é publicada a primeira Carta del Restauro, cuja segunda versão, de
1972, se encontra ainda em vigor e reflecte as propostas teóricas essenciais de Brandi (Paiva et al.,
2006).
Em 1933 realizou-se em Atenas o IV Congresso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM) no
qual se adoptou outra Carta de Atenas, a Carta de Atenas do Urbanismo, também fundamental mas
de carácter muito distinto (Paiva et al., 2006; Pinho, 2009).
Um importante contributo, quer para Carta de Atenas do Restauro quer para a Carta Italiana do
Restauro, foi o de Gustavo Giovannoni. O seu trabalho teórico e prático foi essencial para o
nascimento da reabilitação urbana e os seus princípios são ainda hoje fundamentais neste campo. É
a Giovannoni a quem se deve a criação do conceito de património urbano, defendendo que a
conservação devia ser entendida numa perspectiva de conjunto, existindo complementaridade entre o
monumento e a envolvente. Apesar de admiravelmente precursores, os seus princípios não foram
aceites de imediato (Pinho, 2009).
É notória a evolução e alargamento do conceito de património ao longo do tempo. Gradualmente e
envolvendo diversos momentos, protagonistas e escolas de pensamento, a cidade histórica vai sendo
cada vez mais abrangida pela actuação da conservação. O património monumental vai progredindo
e dilatando, deste modo, até ao património urbano e elevando assim o espaço da cidade histórica à
categoria de “património” sendo então, pela primeira vez, reconhecido um valor intrínseco aos tecidos
antigos constituídos por arquitectura menor e de acompanhamento. Contudo, tal progressão é
morosa e ocorre em momentos e espaços diferentes, estendendo-se o período de afirmação deste
novo conceito entre meados do século XIX e quase até à Segunda Guerra Mundial (Paiva et al.,
2006).
A Segunda Guerra Mundial e consequentes destruições massivas implicaram uma necessidade e
uma urgência de reconstrução sem precedentes. Tais necessidades traduziram-se então numa rápida
urbanização das periferias, privilegiando-se a demolição das áreas urbanas semi-destruídas.
7
Desencadearam-se assim múltiplas operações de renovação urbana caracterizadas, em geral, pela
demolição e substituição do edificado existente por construção nova, implicando assim alterações
profundas do tecido urbano e mudanças estruturais ao nível morfo-tipológico, funcional e social. Por
outro lado, o realojamento das populações nas periferias foi consumado sem qualquer preocupação
qualitativa e tudo isto se reflectiu numa enorme quantidade de novas zonas habitacionais com níveis
de qualidade de projecto, construtiva e ambiental bastante baixos (Madeira, 2009; Paiva et al., 2006;
Pinho, 2009).
Apesar de toda a mudança de atitude a nível ideológico em relação ao património e às áreas urbanas
de interesse histórico, até ao início da década de sessenta as estratégias para a sua salvaguarda
foram restritivas, culturalmente muito selectivas e marginais (Paiva et al., 2006; Pinho, 2009).
Em 1964, as ideias e a influência da escola italiana da conservação reflectem-se directamente na
Carta Internacional sobre a Conservação e o Restauro de Monumentos e Sítios, mais conhecida por
Carta de Veneza, consequência das resoluções tomadas no II Congresso Internacional de
3
Arquitectos e Técnicos dos Monumentos Históricos, no qual foi fundado o ICOMOS . O seu carácter
internacional assinala a importância da salvaguarda do património cultural pelos povos, enquanto
património comum a ser transmitido ao futuro na sua completa integridade. Por outro lado, acaba
assim a noção de monumento histórico entendido como uma criação isolada, o qual como ambiente
urbano e paisagístico constitui testemunho de uma civilização em particular (Fundamentação Teórica
2
do Restauro ; Paiva et al., 2006).
No final da década de 60 e no início da década de 70, viveu-se um período de convulsão e assistiu-se
a uma tomada de consciência, associada às crescentes preocupações ambientais, de que os
recursos naturais são finitos. A nível cultural, constatou-se uma perda de identidade da cidade e o
seu despovoamento, consequência dos processos de renovação urbana e expansão suburbana. É
então neste contexto, das políticas habitacionais e urbanas, que a reabilitação passa a ter relevância
(Madeira, 2009; Pinho, 2009).
Nesta época, a dilatação do conceito de património levantou novas questões associadas à dimensão
social e funcional dos tecidos urbanos, dando assim origem a um novo conceito designado por
reabilitação – um novo tipo de intervenção que permitia que edifícios ou grupos de edifícios mais
modestos mantivessem a sua função em condições dignas e adequadas aos requisitos actuais,
preservando simultaneamente os elementos de interesse cultural. Por outro lado, a dimensão social
destas intervenções advém do facto de que os edifícios a reabilitar estavam em grande parte
habitados, surgindo assim uma política de conservação integrada do património arquitectónico, como
resposta à degradação física dos tecidos antigos (Pinho, 2009).
Gradualmente, por toda a Europa, as operações de reabilitação urbana – “recuperação e
beneficiação de áreas degradadas (históricas ou não) nas suas várias dimensões (física, social,
económica e ambiental) ” (Madeira, 2009, p. 10) – começaram a suceder às anteriores operações de
3
International Council on Monuments and Sites
8
renovação urbana. Estas operações começaram a ser enquadradas urbanística e normativamente
por leis como a Lei Malraux, de 4 de Agosto de 1962, que foi determinante no contexto das políticas
urbanas de reabilitação. Esta lei francesa privilegiou a preservação e recuperação dos conjuntos
urbanos com valor arquitectónico ou histórico, sobrepondo-se às anteriores estratégias substitutivas
da renovação urbana. A referida legislação permitiu salvaguardar importantes áreas urbanas através
da sua delimitação, para cada uma das quais se aplicaria um regulamento específico pormenorizado,
limitando consideravelmente as possibilidades de construção, demolição ou alteração do edificado e
definindo normas para as intervenções a realizar.
Todavia, em algumas experiências na Europa neste período, ficou clara a importância
socioeconómica e cultural inerente às operações de reabilitação urbana que, ao ser desprezada em
algumas intervenções onde predominava o restauro do edificado, resultou em processos de grave
4
injustiça social .
A necessidade de articular a dimensão física da reabilitação com a intervenção de apoio social foi
indispensável para a elaboração de um novo tipo de planos de reabilitação urbana. Neste contexto,
foi pioneiro o plano da cidade de Bolonha, cujo objectivo principal foi a reconstrução da cidade sobre
si mesma salvaguardando, simultaneamente, a continuidade das populações residentes. Pouco a
pouco, por toda a Europa, a reabilitação urbana afirmou-se como “uma nova política de
requalificação das urbes existentes onde se insere um conjunto de acções coerentes e orquestradas,
destinadas a potenciar os valores socioeconómicos, ambientais e funcionais de determinadas áreas
urbanas, e a, consequentemente, elevar de forma significativa a qualidade de vida das populações
residentes.” (Paiva et al., 2006, p. 19)
A Carta de Amesterdão, de 1975, foi um documento fundamental neste âmbito ao estabelecer, pela
primeira vez, os princípios da conservação integrada subjacentes à reabilitação (Madeira, 2009). No
ano seguinte, o Comité de Ministros do Conselho da Europa (CMCE) adopta a Resolução (76) 28.
Segundo Pinho (2009, p. 70): “Esta resolução é sem dúvida o documento mais amplo e sistematizado
sobre a conservação integrada adoptado nestas décadas. Apresenta um conjunto de definições e
princípios que devem estar subjacentes à criação de políticas nacionais de conservação integrada e
as medidas necessárias para a sua implementação.” Como tal, no âmbito de uma política de
conservação integrada, surge então a reabilitação urbana como resposta ao declínio físico, social e
económico dos tecidos históricos (Paiva et al., 2006).
A evolução da reabilitação nos anos 80 caracterizou-se pelo alargamento do seu âmbito e dos seus
objectivos de actuação, bem como pela preocupação a nível social e ambiental. A reabilitação
progrediu de um modo de actuação em edifícios para todo um complexo processo de intervenção em
áreas urbanas degradadas e em declínio, integrando objectivos e acções em diversas áreas
sectoriais e abordando um leque muito alargado de problemas. Contudo, algumas intervenções em
tecidos urbanos construídos foram nefastas em termos sociais e tiveram como consequências a
4
Fenómeno geralmente conhecido por gentrificação – promoção do êxodo das populações residentes e a sua
substituição por novos estratos socioeconómicos mais elevados.
9
desertificação nocturna, a insegurança urbana, a expulsão da população anterior, a segregação e a
exclusão social e o surgimento de conflitos. Assim, a procura da coesão social torna-se num dos
objectivos fundamentais das políticas urbanas, constatando-se o papel positivo que a reabilitação
podia ter ao nível social ao assegurar a estabilidade através da preservação dos valores sociais e
culturais das comunidades locais.
A reestruturação socioeconómica e as políticas de desenvolvimento urbano previamente realizadas
tiveram graves consequências para o ambiente e para as condições de vida. Surge então uma
consciencialização ambiental e a percepção de que o crescimento das cidades não era sinónimo de
qualidade mas usualmente o seu inverso, descobrindo-se a necessidade de qualificar a cidade
existente e controlar a sua expansão. Reconhece-se ainda a interdependência entre as várias
dimensões do desenvolvimento tais como a degradação física e ambiental, a pobreza, o desemprego,
a perda de identidade cultural, entre outros fenómenos, constatando-se que o desenvolvimento
económico pode muitas vezes ser estimulado pela reabilitação urbana ao aumentar a atractividade da
cidade.
A descentralização do poder torna-se também um objectivo neste período, dando maior relevância
aos poderes e políticas locais como forma de reforçar a democracia e aproximar a decisão do
cidadão. É também fomentada a participação da população em todas as fases do processo de
reabilitação, contribuindo para o bom decurso e o sucesso a longo prazo das intervenções (Paiva et
al., 2006; Pinho, 2009).
No final desta década, “a reabilitação urbana assumia-se como um processo multissectorial, local,
continuado e de longo prazo, cujo principal objectivo era a melhoria do bem-estar, das condições e
das perspectivas de vida das populações” (Pinho, 2009, p. 159) e cujo âmbito e objectivos tinham
atingido praticamente o nível no qual ainda hoje se encontram.
A década de noventa assistiu ao culminar de muitos dos conceitos e ideias que foram
progressivamente surgindo nos anos anteriores. Objectivos como crescimento económico ou
desempenho foram reconhecidos como meios para atingir os fins e o ambiente e os recursos, bem
como a conservação patrimonial, passam a ser encarados como objectivos principais. Nasce uma
consciencialização do papel que o sector privado pode ter no financiamento das políticas de
intervenção na cidade. Finalmente, a reabilitação passa a ser considerada como uma alternativa
vantajosa, em termos económicos e ambientais, à construção nova e à expansão urbana, deixando
de ser vista como um obstáculo ao desenvolvimento (Paiva et al., 2006; Pinho, 2009; Rosário, 2010).
Em resposta aos crescentes problemas ambientais adopta-se um novo conceito que dominou toda
esta década, o conceito de desenvolvimento sustentável, definido pela primeira vez no relatório
5
Brundtland em 1987 como o “desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente, sem
comprometer a capacidade das gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades” (cit.
por Pinho (2009, p. 138)). Este novo modelo de desenvolvimento ganha especial importância no que
5
World Commission on Environment and Development – Our common future: Report of the World Commission
on Environment and Development.
10
diz respeito ao turismo – actividade em pleno crescimento e considerada como uma oportunidade
para desenvolver as potencialidades sociais e económicas das regiões – ao corroborar que o valor
intrínseco do ambiente, natural ou construído, é superior ao seu valor como recurso turístico e, como
tal, é fundamental uma estratégia de turismo sustentável.
A liberalização dos mercados e a crescente globalização resultaram num acentuar das desigualdades
ao nível da riqueza gerada e o desenvolvimento sustentável torna-se muito mais do que a conciliação
do crescimento económico com a protecção do ambiente, integrando preocupações e objectivos
sociais e culturais.
A reabilitação urbana torna-se assim num dos instrumentos privilegiados ao nível das políticas
urbanas e do desenvolvimento sustentável, contribuindo para os seus objectivos nas mais diversas
áreas (Paiva et al., 2006; Pinho, 2009).
No virar do milénio, à semelhança do que acontecera na década anterior, as tendências que tinham
surgido previamente continuaram a acentuar-se. Contudo, verificaram-se paralelamente avanços e
retrocessos que modificaram a sociedade a diversos níveis.
A globalização conduziu a uma deslocalização incessante das indústrias na procura de mão-de-obra
a baixo custo. Simultaneamente, surgem outras tendências como a mão-de-obra especializada em
bens e serviços de qualidade, métodos de produção com menor recurso a mão-de-obra e o aumento
do trabalho em part-time, temporário, precário e com baixa remuneração. Tudo isto contribuiu para
um aumento do desemprego e da disparidade entre grupos socioprofissionais e elevou o crescimento
económico e a criação de emprego às principais preocupações. Consequentemente, os objectivos
económicos sobrepuseram-se aos restantes, em particular sobre as dimensões social e cultural.
De referir ainda que, face às necessidades de reduzir a despesa pública, o investimento privado
ganhou cada vez mais relevância para alcançar objectivos do desenvolvimento. As parcerias públicoprivadas foram então consideradas como um instrumento capaz de potenciar a eficiência da acção
pública, de atrair mais investimento e de estabilizar o mercado embora tenha ficado sublinhada a
necessidade de assegurar transparência, interesse público, boa aplicação dos fundos públicos,
qualidade e competência através de um enquadramento legal claro e eficaz.
A par da globalização, factores como alterações sociais e demográficas, movimentos migratórios,
reestruturação económica, bem como um recuo nos compromissos políticos assumidos ao nível da
exclusão social e do desenvolvimento sustentável, tiveram como consequência um agravamento dos
problemas ambientais, sociais e económicos que, por sua vez, se repercutiram nos problemas das
áreas urbanas degradadas e em declínio.
Apesar do agravamento dos seus problemas, assiste-se ao fortalecimento do papel desempenhado
pelas cidades no que diz respeito à economia, ao conhecimento, ao desenvolvimento, à
acessibilidade, entre outros. Com efeito, as cidades foram adquirindo maior autonomia e poder e foi
11
reconhecida a sua importância e a da reabilitação urbana no que concerne às políticas europeias
(Conselho da Europa, 2004; Pinho, 2009).
Concluindo, foi notória a evolução da reabilitação urbana desde os anos sessenta até à actualidade.
Houve uma progressiva dilatação do seu conceito bem como dos seus intervenientes: o que surgiu
como um instrumento de conservação do património cultural reservado a especialistas, gradualmente
ultrapassou este âmbito e tornou-se num “processo integrado de intervenção em áreas urbanas
específicas, que tem por objectivo principal instigar uma dinâmica de mudança na área em causa,
integrando-a no processo de desenvolvimento urbano global, tendo por base um conjunto de
princípios e objectivos específicos, e operando segundo uma metodologia que integra a participação
e os recursos de múltiplos actores” (Pinho, 2009, p. 741). Actualmente, a reabilitação urbana é
considerada uma política de coesão e um dos principais instrumentos do desenvolvimento urbano
sustentável, sendo indispensável para o seu sucesso um conjunto de instrumentos operacionais e um
enquadramento legal e regulamentar favorável (Pinho, 2009).
2.2. O CONCEITO ACTUAL DE REABILITAÇÃO URBANA
Sucintamente, o conceito de reabilitação urbana emerge de dois factores: do alargamento do conceito
de património e do reconhecimento dos perigos de obliteração que enfrentam as áreas urbanas
antigas. Tal como descrito anteriormente, este conceito sofreu uma notável evolução a nível de
objectivos, âmbito de actuação e métodos de intervenção por forma a responder aos crescentes
desafios de âmbito social, económico e ambiental. No entanto, esta evolução traduz-se muitas vezes
numa má e incompleta interpretação do conceito, resultando em intervenções que ficam aquém da
reabilitação urbana (Paiva et al., 2006). Deste modo, após uma abordagem à génese e evolução do
conceito de reabilitação urbana, considerou-se necessária uma breve clarificação da sua definição
actual, objectivos e meios de actuação.
O Conselho da Europa é a instituição internacional de referência no que à reabilitação urbana
concerne. Com uma abordagem coerente e abrangente, a actividade desenvolvida por esta instituição
nesta área não é igualada por nenhuma outra organização internacional. Em 2004, o Conselho da
Europa publicou o Guidance on Urban Rehabilitation, considerado actualmente o documento mais
abrangente e sistematizado sobre reabilitação urbana (Pinho, 2009). Como tal, este ponto tem como
fonte precisamente este documento, no qual é proposta uma definição actual do conceito de
reabilitação urbana:
“A reabilitação urbana é um processo de revitalização ou regeneração urbana a médio ou a
longo prazo. É acima de tudo um acto político, com vista à melhoria dos componentes do
espaço urbano e do bem-estar e qualidade de vida de toda a população. Os seus desafios
humanos e territoriais requerem a implementação de políticas locais (e. g. política do
património cultural e de conservação integrada, política de coesão territorial e de
12
ordenamento do território, política ambiental e de desenvolvimento sustentável). A
reabilitação, portanto, é parte de um projecto urbano/plano de desenvolvimento urbano, que
implica uma abordagem integrada, envolvendo todas as políticas urbanas.” (Conselho da
Europa, 2004, p. 75)
6
Dada a complexidade dos processos e a quantidade de actores envolvidos, a reabilitação urbana é,
antes de mais, um processo político que actua simultaneamente sobre o espaço urbano como
território e seus habitantes. Com efeito, é possível distinguir duas metas principais da reabilitação
urbana: melhorar a qualidade do território urbano, sobretudo em áreas degradadas ou em declínio, e
promover a realização e maior bem-estar e qualidade de vida de toda a população. A tais metas
correspondem, respectivamente, duas categorias de objectivos: territoriais e humanos. Contudo, a
qualificação do ambiente urbano não é um fim em si mas um meio de melhorar a qualidade de vida e
o bem-estar de todos os indivíduos e comunidades, sem qualquer tipo de discriminação e, deste
modo, as referidas metas são indissociáveis.
Assim, ao nível territorial, os objectivos da reabilitação urbana são os seguintes:

Garantir a conservação integrada do património cultural;

Asseverar o direito a uma habitação satisfatória e adequada para todos;

Promover a coesão territorial;

Contribuir para o desenvolvimento sustentável das cidades através da gestão cautelosa do
ambiente.
Estes interesses territoriais pressupõem a implementação de políticas adequadas no âmbito do
património cultural, da habitação, do ordenamento do território e do ambiente.
Embora não sejam tão perceptíveis e mensuráveis quanto os objectivos territoriais, os compromissos
humanos que seguidamente se enunciam são fundamentais e devem ser inerentes a qualquer
operação de reabilitação urbana:

Desenvolvimento local impulsionando o potencial económico dos bairros urbanos;

Coesão social ou equilíbrio entre diferentes grupos sociais;

Respeito pela diversidade cultural como alicerce de uma identidade local comum.
Analogamente, estes compromissos humanos exigem políticas económicas, sociais e culturais
adequadas. A reabilitação urbana implica assim uma abordagem integrada, multi-sectorial, coerente e
coesa de todas as políticas urbanas.
De modo a dar resposta aos desafios, alcançar os referidos objectivos da reabilitação urbana e
garantir o seu sucesso, é essencial estabelecer quais os meios de actuação necessários para a
concretização das várias fases do processo:
6
Traduzido por Pinho (2009, p. 594).
13

A intervenção da reabilitação como parte integrante da política urbana;

Autoridades públicas como motor do processo;

Apoio de uma equipa técnica interdisciplinar;

Envolvimento da população;

Instrumentos legais apropriados;

Disponibilidade de recursos financeiros;

Ter em consideração o factor tempo.
Estes meios englobam aspectos de ordem política, humana, legal e financeira, devem ser adaptados
a cada projecto e estar subjacentes a todo o processo de reabilitação urbana e, além disso, devem
obedecer a um conjunto de princípios democráticos:

Respeito pelos direitos humanos;

Preeminência do debate democrático;

Desenvolvimento de procedimentos e de instituições democráticas.
Outro factor a ter em conta é a aprovação política de cada fase do processo de reabilitação urbana:
análise, estratégia e implementação (Conselho da Europa, 2004; Paiva et al., 2006; Pinho, 2009).
Concluindo, actualmente um processo de reabilitação urbana não se cinge à realização de trabalhos
de conservação em edifícios ao integrar estratégias de revitalização e modernização das áreas
urbanas, históricas ou não. Os factores económicos e sociais tornaram-se inerentes a este processo
e, por sua vez, o património cultural tornou-se um recurso essencial para assegurar a qualidade de
vida, a coesão social e o desenvolvimento económico (Paiva et al., 2006).
14
3. A REABILITAÇÃO URBANA EM PORTUGAL
“Falar hoje das dinâmicas habitacionais, e das políticas de habitação é difícil pois estamos em plena
transformação, quer do funcionamento dos mercados, quer, por essa via, das formas como se
colocam as administrações públicas perante a actual crise de sobreprodução imobiliária” (Guerra,
2011, p. 41). Apesar desta dificuldade, o presente capítulo tem como objectivo analisar a reabilitação
urbana em Portugal, abordando aspectos como o estado de degradação do parque habitacional, o
arrendamento e a evolução e experiência ao nível de políticas e programas no âmbito desta temática,
bem como o seu enquadramento legal.
3.1. O PARQUE HABITACIONAL NACIONAL
Como ponto de partida deste capítulo, importa proceder a uma análise quantitativa da situação
existente ao nível do parque habitacional e da sua evolução nas últimas décadas. A caracterização
do parque edificado é fundamental para perceber as transformações registadas nos últimos anos e de
que forma se articulam os diversos indicadores estatísticos sobre a construção e a habitação
nacional. Sempre que oportuno foi realizado um enquadramento destes dados a nível europeu.
A caracterização do parque habitacional português e respectiva evolução teve como fonte principal os
últimos Recenseamentos da População e da Habitação, nomeadamente os Resultados Provisórios
dos Censos 2011, dado que, à data de consulta, não tinham sido ainda publicados os Resultados
Definitivos. Contudo, esta publicação não inclui todos os indicadores pelo que, na ausência destes, o
estudo cingiu-se aos Censos de 2001 ou a estimativas do Instituto Nacional de Estatística (INE).
Para uma análise da evolução do sector da habitação recorreu-se aos dados dos Censos desde o 1º
7
Recenseamento da Habitação , de 1970, enquanto noutros pontos se pretendeu caracterizar a
situação actual ao abranger apenas os dados das duas últimas décadas.
De mencionar que os conceitos relativos à habitação utilizados pelos Censos sofreram importantes
alterações no decurso das últimas décadas e que, embora por vezes os indicadores não sejam
rigorosamente comparáveis, são representativos da realidade nacional (Paiva et al., 2006).
No que concerne ao enquadramento europeu, nem sempre foi possível obter dados de todos os
países. Como tal, a comparação da situação portuguesa é realizada com a União Europeia “dos
8
9
quinze” (UE15) ou "dos vinte e sete” (UE27) ou ainda, no caso do sector da construção, com os
7
Os valores relativos a 1970 devem ser encarados como uma aproximação e não como valores reais dado que o
1º Recenseamento da Habitação consiste numa estimativa efectuada com base numa amostra de 20% do
universo em estudo (Paiva et al., 2006).
8
Quinze países europeus que aderiram à UE antes de 2004.
9
Vinte e sete países que, à data, integravam a UE.
15
quinze países da Europa Ocidental que integram o Euroconstruct. Chama-se ainda a atenção para o
facto de que as datas de recolha dos dados de cada país nem sempre coincidem.
3.1.1. EVOLUÇÃO DO PARQUE HABITACIONAL
Para uma caracterização quantitativa geral do parque habitacional nacional nas últimas décadas,
foram recolhidos os dados dos indicadores considerados mais pertinentes, dados estes apresentados
na Tabela 1 e ilustrados na Figura 1.
Tabela 1 – Evolução e taxas de variação dos principais indicadores em Portugal
(Fonte: INE, Censos 1970, 1981, 1991, 2001 e 2011)
Alojamentos
População
Residente
Ano
Famílias
Clássicas
Edifícios
Familiares
Clássicos
Não Clássicos
Colectivos
Total
10
1970
8.663.252
2.345.225
3.130.854
2.702.215
32.050
5.645
2.748.995
1981
9.833.014
2.924.443
2.507.706
3.382.884
46.391
6.358
3.435.633
1991
9.867.147
3.147.403
2.861.719
4.154.974
27.642
11.306
4.193.922
2001
10.356.117
3.650.757
3.160.043
5.019.425
27.319
8.178
5.054.922
2011
10.561.614
4.044.100
3.543.595
5.858.439
6.951
12.601
5.877.991
1970-1981
13,5%
24,7%
-19,9%
25,2%
44,7%
12,6%
25,0%
1981-1991
0,3%
7,6%
14,1%
22,8%
-40,4%
77,8%
22,1%
1991-2001
5,0%
16,0%
10,4%
20,8%
-1,2%
-27,7%
20,5%
2001-2011
2,0%
10,8%
12,1%
16,7%
-74,6%
54,1%
16,3%
1970
1981
1991
2001
2011
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
População Residente
Famílias Clássicas
Edifícios
Alojamentos
Figura 1 – Evolução dos principais indicadores em Portugal
(Fonte: INE, Censos 1970, 1981, 1991, 2001 e 2011)
O incremento da população residente e consequente aumento do número de famílias reflecte-se no
forte crescimento do parque habitacional em Portugal desde o primeiro recenseamento à habitação,
10
Este número total de alojamentos inclui ainda 9.085 alojamentos mal definidos. Como alojamento mal definido
considera-se o alojamento que, embora situado em prédio, por deficiência de notação, não são conhecidas todas
as suas características (INE, 1973).
16
realizado em 1970. Uma das excepções a este desenvolvimento é o decréscimo do número de
edifícios na década de 70, o que segundo Melo (2009) se poderá dever a edifícios antigos que
tenham sido demolidos. A partir daí, o ritmo de crescimento dos alojamentos tem sido sempre
superior ao dos edifícios ao longo das décadas, o que indica um aumento da dimensão média destes
últimos. De facto, o número de alojamentos por edifício era de 1,4 em 1981 e desde então tem
aumentado cerca de 10% por década, até este número ter alcançado o valor de 1,7 em 2011 (INE,
2011b).
No que diz respeito aos alojamentos colectivos, as suas taxas de variação têm sido inconstantes de
década para década.
O aumento de alojamentos não clássicos e consequente alargamento da população a viver em
barracas nas décadas de setenta e oitenta, deveu-se a um surto de construção clandestina originado
pelo atraso na oferta de habitação acessível, em particular nas duas grandes áreas metropolitanas do
país (Guerra, 2011). A partir deste período o número deste tipo de alojamentos tem vindo a diminuir,
resultado de diversos programas de realojamento, alguns dos quais abordados neste capítulo. De
salientar o decréscimo de 27.319 para 6.951 alojamentos familiares não clássicos verificado na última
década, que corresponde a uma taxa de variação de -74,6%.
Nas últimas décadas, a evolução do número de famílias foi largamente superada pela dinâmica
habitacional. Em 1970 e 1981, o número de alojamentos era ligeiramente superior ao número de
famílias, tal como é possível observar na Figura 2. Contudo, esta situação relativamente equilibrada
tem evoluído para uma condição excedente, em que o número de fogos é largamente superior ao
número de famílias (Guerra, 2008a). O aumento do número de alojamentos tem sido de tal ordem
que os números em 2011 correspondem a mais do dobro dos de 1970. Na Figura 3 constata-se a
superioridade da taxa de crescimento dos alojamentos face à taxa de crescimento do número de
famílias nas últimas três décadas. Apesar de elevada, é de referir a progressiva diminuição da taxa
de variação dos alojamentos, o que reflecte uma redução do ritmo construtivo, em particular no
período de 2001 a 2011.
17
Famílias Clássicas
Famílias Clássicas
Alojamentos Familiares Clássicos
Alojamentos Familiares Clássicos
24,7% 25,2%
6.000.000
22,8%
20,8%
5.000.000
16,7%
16,0%
4.000.000
3.000.000
10,8%
7,6%
2.000.000
1.000.000
0
1970
1981
1991
2001
2011
1970-1981 1981-1991 1991-2001 2001-2011
Figura 2 – Famílias e alojamentos familiares
Figura 3 – Taxa de variação das famílias e dos
clássicos em Portugal
alojamentos familiares clássicos em Portugal
(Fonte: INE, Censos 1970, 1981, 1991, 2001 e 2011)
(Fonte: INE, Censos 1970, 1981, 1991, 2001 e 2011)
A nível internacional, Portugal tem registado uma tendência que não acompanha a média da “Europa
dos quinze”, como se verifica na Figura 4. Desde 1990 que o número anual de alojamentos
construídos por mil habitantes em Portugal tem sido sempre superior à média europeia, o que
denuncia a preferência pela construção de novos alojamentos em detrimento da reabilitação dos
existentes. De facto, de acordo com a Figura 5, Portugal apresenta o valor mais elevado de
alojamentos por mil habitantes, embora seja necessário ter em conta a data de recolha dos dados de
cada país.
Portugal
UE15
12
2001
2004
2009
2011
Portugal
Espanha
Finlândia
França
Grécia
Dinamarca
Alemanha
Suécia
Itália
Bélgica
Reino Unido
Áustria
Holanda
Luxemburgo
Irlanda
10
8
6
4
2
0
1980 1985 1990 1995 2000 2006 2007 2008
0
100
200
300
400
500
600
Figura 4 – Alojamentos novos construídos por
Figura 5 – Alojamentos por 1000 habitantes
1000 habitantes (Fonte: Housing Statistics in the
(Fonte: Housing Europe Review 2012; Housing
European Union 2010)
Statistics in the European Union 2010)
18
3.1.2. IDADE DO PARQUE HABITACIONAL
A dinâmica construtiva das últimas décadas faz com que uma parte muito significativa do parque
habitacional português seja relativamente recente. Actualmente, o índice de envelhecimento dos
edifícios
11
é de 1,9, o que significa que o número de edifícios construídos até 1960 é menos do dobro
daqueles que foram construídos após 2001 (INE, 2011b). Em 2011, 61% dos edifícios recenseados
foram construídos após 1970, enquanto a percentagem correspondente a uma época de construção
anterior a 1919 se reduz a 6% (Figura 6). De acordo com os resultados do Recenseamento da
Habitação de 2001, a idade média dos edifícios a nível nacional era 34 anos.
Em Portugal, a distribuição de alojamentos por época de construção dos edifícios apresenta um
comportamento inverso à média europeia, ao registar menor percentagem de alojamentos em
edifícios antigos e maior nos mais recentes (Figura 7). Segundo Paiva et al. (2006), existe ainda a
agravante de Portugal não ter sofrido destruições massivas das guerras mundiais, como sucedeu
com outros países europeus. Como exemplo, a percentagem de alojamentos em edifícios anteriores
a 1919 é de 14% na Alemanha e 17% em França, contra os 7%
12
registados em Portugal (Dol et al.,
2010).
Portugal
6%
UE27
28%
8%
29%
Antes de 1919
22%
De 1919 a 1945
25%
De 1946 a 1970
26%
20%
16%
13%
11%
10%
7%
19%
16%
15%
De 1971 a 1990
32%
De 1991 a 2011
Antes de De 1919 De 1946 De 1971 De 1981 Depois
1919
a 1945 a 1970 a 1980 a 1990 de 1991
Figura 6 – Edifícios segundo a época de
Figura 7 – Alojamentos por época de construção dos
13
construção (Fonte: INE, Censos 2011)
edifícios
(Fonte: Housing Statistics in the European Union 2010)
Apesar do parque edificado nacional ser relativamente jovem, em 2001 apresentava consideráveis
necessidades de reparações. No geral, do total de edifícios recenseados apenas 59% não tinham
necessidade de reparação enquanto 38% necessitavam de reparações e 3% se encontravam muito
degradados. Ou seja, mais de um milhão de edifícios necessitavam de reparações e noventa e dois
11
Índice de envelhecimento dos edifícios: número de edifícios construídos até 1960/número de edifícios
construídos após 2001 (INE, 2011b).f7
12
Estimativa.
13
Dados relativos à União Europeia com os seguintes estados-membros e data de recolha dos dados: Áustria,
Bélgica, Dinamarca, Estónia Finlândia, Holanda (2009); Letónia, Luxemburgo, Portugal, Suécia (2008);
Alemanha, França (2006); Hungria, Malta, República Checa (2005); Reino Unido (2004/5); Eslovénia (2004);
Irlanda, Lituânia, Polónia, Roménia (2002); Chipre, Eslováquia, Espanha, Grécia, Itália (2001). Sem dados para a
Bulgária. De referir que os dados relativos a Portugal são apenas uma estimativa pois à data não eram ainda
conhecidos estes resultados dos Censos de 2011.
19
mil encontravam-se em avançado estado de degradação. Como seria expectável, as necessidades
de reparação são proporcionais à idade do edificado (Tabela 2). Conclui-se assim que o já reduzido
património habitacional histórico em Portugal se encontrava num estado de conservação muito
precário em 2001, com 40% a necessitar de obras médias ou grandes e 15% a ameaçar a ruína (INE,
2002; Paiva et al., 2006).
Tabela 2 – Estado de conservação dos edifícios em 2001, por época de construção
(Fonte: INE, Censos 2001)
Com necessidade de reparação
Época de
Construção
Sem
necessidade de
reparação
Pequenas
reparações
Reparações
médias
Grandes
reparações
Muito
degradado
Antes de 1919
20%
25%
22%
18%
15%
De 1919 a 1960
33%
31%
20%
11%
5%
De 1961 a 1980
59%
27%
10%
3%
1%
De 1981 a 1990
76%
18%
4%
2%
0%
De 1991 a 2001
88%
9%
2%
1%
0%
Total
59%
22%
10%
5%
3%
3.1.3. REGIME DE OCUPAÇÃO
Do total de alojamentos familiares recenseados em 2011, 68% encontravam-se ocupados como
residência habitual enquanto 19% estavam afectos a uso secundário e 13% vagos. Face à última
década, estes resultados traduzem um aumento muito significativo no número de alojamentos vagos
(mais 35%), de residências secundárias (mais 23%) e também de residência habitual (mais 12%).
Verifica-se ainda que a importância dos alojamentos de residência habitual tem vindo a diminuir
contra um aumento conjunto dos alojamentos de residência secundária e os vagos (Tabela 3). De
evidenciar o elevado número de alojamentos vagos (734.846), dos quais 110.207 se destinam ao
arrendamento (INE, 2011a; 2011b).
Tabela 3 – Evolução e taxas de variação dos alojamentos familiares segundo a forma de ocupação
(Fonte: INE, Censos 2011)
Ano
Residência Habitual
Residência Secundária
Vago
1991
3.083.154 (74%)
659.172 (16%)
440.291 (10%)
2001
3.578.548 (71%)
924.419 (18%)
543.777 (11%)
2011
3.997.378 (68%)
1.133.166 (19%)
734.846 (13%)
1991-2001
16%
40%
24%
2001-2011
12%
23%
35%
A Figura 8 ilustra a percentagem de alojamentos vagos nos países da União Europeia, cuja média
ronda os 11,5%. Contudo, há que ter em consideração que a data de recolha dos dados de cada país
nem sempre é a mesma e que a contagem dos alojamentos vagos não é consensual. Ou seja, alguns
20
países incluem também as residências secundárias, o que explica os valores mais elevados,
nomeadamente Grécia, Malta e Chipre.
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
* sem dados
Grécia
Malta
Chipre
Espanha
Itália
Portugal
Irlanda
República Checa
Eslováquia
Eslovénia
Finlândia
Letónia
Estónia
Alemanha
Dinamarca
França
Hungria
Polónia
Lituânia
Reino Unido
Luxemburgo
Suécia
Holanda
Áustria*
0
Bélgica*
0,05
Figura 8 – Alojamentos vagos na União Europeia
(Fonte: Housing Statistics in the European Union 2010; INE, Censos 2011)
No que diz respeito ao regime de propriedade, na década de noventa generalizou-se em todo o
território nacional o acesso à casa própria (Paiva et al., 2006). Com efeito, em 2011 cerca de 73%
dos alojamentos de residência habitual estavam ocupados pelo proprietário enquanto 20% estavam
sob o regime de arrendamento. As restantes situações, tais como empréstimos ou outras,
representavam 7% das residências (Tabela 4) (INE, 2011b). Todavia, o forte acréscimo da habitação
em regime de propriedade reflectiu-se no aumento do endividamento das famílias (Guerra, 2011).
Tabela 4 – Evolução e taxas de variação dos alojamentos familiares de residência habitual segundo o
regime de propriedade (Fonte: INE, Censos 2011)
Ano
Proprietário ou Co-proprietário
Arrendamento ou Subarrendamento
Outros
1991
1.978.087 (65%)
841.528 (28%)
235.897 (8%)
2001
2.688.469 (76%)
740.425 (21%)
122.335 (3%)
2011
2.931.931 (73%)
786.904 (20%)
271.592 (7%)
1991-2001
36%
-12%
-48%
2001-2011
9%
6%
122%
A nível europeu, a tendência geral da maioria dos países tem sido o aumento da ocupação em
propriedade e a diminuição, ou pelo menos a estabilização, do mercado de arrendamento. Existem
diversas razões que permitiram este acesso à habitação por meio da aquisição, “desde os factores
culturais, às dimensões mais articuladas com a expansão dos rendimentos das famílias a que
acresce a abundância da oferta e uma relativa estabilidade nos preços de venda” (Guerra, 2008a, p.
30). Este incremento foi impulsionado pelas políticas públicas de apoio ao crédito para compra – em
detrimento do incentivo ao arrendamento – e coincidiu com um período de forte crescimento do
parque habitacional. Contudo, este investimento público na promoção do acesso à propriedade tem
21
apresentado um declínio acentuado devido ao controlo orçamental assumido na União Europeia
(Guerra, 2008a).
Na Figura 9 é possível comparar os regimes de propriedade nos países da UE. De referir o caso da
Alemanha, o único país onde o arrendamento é superior à ocupação pelo proprietário. No entanto,
segundo Voss (2012), o objectivo principal das políticas habitacionais deste país é seguir a tendência
europeia. Em muitos dos países da Europa Central e de Leste, as elevadas percentagens de
habitação própria devem-se à privatização do parque habitacional após a queda do comunismo
(Pittini et al., 2011).
Figura 9 – Regime de propriedade na União Europeia
(Fonte: Housing Europe Review 2012)
Em Portugal, as políticas de arrendamento reflectiram-se directamente no estado de conservação do
parque habitacional. Como tal, considerou-se que este regime de ocupação deve ser alvo de uma
análise mais aprofundada, a qual se apresenta posteriormente no subcapítulo 3.4. O Arrendamento.
3.1.4. O SECTOR DA CONSTRUÇÃO E O PESO DA REABILITAÇÃO
Em Portugal, o segmento com maior peso produtivo do sector da construção civil e obras públicas em
2011 foi o das obras de engenharia (34%), seguido das obras de reabilitação de edifícios com uma
representação de 26%. Os segmentos da construção de edifícios residenciais e não residenciais
tiveram um peso de 20% cada, o que significa que a construção de novos edifícios totalizou 40% da
produção total (Figura 10).
22
Na Figura 11 está representada a evolução das obras concluídas em edifícios a nível nacional no
período de 1990 a 2011, onde se distinguem duas fases de crescimento. Entre 1993 – ano em que se
iniciou a descida sustentada das taxas de juro no crédito à habitação – e 2002 assistiu-se a um
crescimento significativo da construção nova e, simultaneamente, a uma relativa estabilidade das
reabilitações do edificado. A partir de 2003 é notória a ligeira quebra nas obras de reabilitação,
associada a uma tendência de diminuição acentuada das construções novas. Apesar do forte surto
construtivo anterior, a crise imobiliária fez-se sentir nesta década, agravando-se sucessivamente
desde 2008. No entanto, fundamentalmente em resultado desta quebra das construções novas, temse verificado uma crescente importância relativa das reabilitações face ao total de obras concluídas
(Guerra, 2008a; Guerra, 2011; INE, 2012).
Obras de Reabilitação
Construção Nova
70.000
Obras de
engenharia
34%
60.000
50.000
40.000
Edifícios
residenciais
20%
30.000
Reabilitação
de edifícios
Edifícios
26%
não
residenciais
20%
20.000
10.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0
Figura 10 – Sector da construção em
Figura 11 – Edifícios concluídos segundo o tipo de obra
14
Portugal em 2011
(Fonte: INE, Anuário Estatístico de Portugal 2010, Estatísticas da
(Fonte: Euroconstruct 2012)
Construção e Habitação 2011)
Apesar deste aumento do peso da reabilitação de edifícios no sector da construção, Portugal continua
a ser dos países europeus com este segmento menos desenvolvido. No total da produção dos países
em análise, a reabilitação do edificado tem um peso de 43%, atingindo mesmo valores superiores a
50% na Alemanha, Itália e Dinamarca (Figura 12). Segundo Paiva et al. (2006), na maioria dos países
europeus, o segmento da reabilitação do edificado é o mais dinâmico e produtivo e o que registou
maior crescimento nas últimas décadas.
14
De referir que esta análise incide somente no conceito mais restrito da reabilitação do edificado, que
compreende a conclusão de obras de alteração, ampliação e reconstrução.
23
Euroconstruct 15
Alemanha
Itália
Dinamarca
Suécia
França
Bélgica
Noruega
Holanda
Espanha
Finlândia
Reino Unido
Irlanda
Suiça
Portugal
Áustria
Reabilitação de Edifícios
Edifícios Residenciais
Edifícios Não Residenciais
Obras de Engenharia
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Figura 12 – Sector da construção nos quinze países do Euroconstruct da Europa Ocidental em 2011
(Fonte: Euroconstruct 2012)
De acordo com Guerra et al. (2008a, p. 92), “a reduzida expressão do segmento da reabilitação em
Portugal é explicada por alguns factores, como a emigração, o êxodo rural, a debilidade do mercado
de arrendamento e as facilidades de acesso ao crédito para aquisição de habitação, características
que marcam os últimos anos”. Os mesmos autores defendem ainda que as subidas das taxas de juro
a par da dificuldade dos jovens em arranjar um emprego não precário e da dificuldade crescente em
colocar no mercado as casas em segunda mão, pode acabar, a prazo, por se repercutir positivamente
no mercado do arrendamento.
3.2. ENQUADRAMENTO NACIONAL
Cada país, cidade e até mesmo bairro difere entre si, não existindo uma solução única e exemplar
aplicável a todas as circunstâncias. Como tal, cada país define as suas leis e estabelece as normas
necessárias ao controlo do processo de crescimento/desenvolvimento de acordo com as suas
especificidades, com o objectivo de encontrar uma solução adequada às suas características, embora
por vezes exista uma propensão para procurar nos modelos internacionais os instrumentos e técnicas
para a resolução dos problemas (Madeira, 2009). No entanto, a experiência de cada país no domínio
da reabilitação urbana não evolui de forma isolada, sendo necessário considerar o enquadramento
internacional anteriormente descrito ao analisar a experiência nacional no âmbito da reabilitação.
Por outro lado, a reabilitação e a habitação estão intrinsecamente relacionadas ao convergirem para
os mesmos fins. Como tal, não é possível falar da reabilitação urbana em Portugal sem aludir a
temáticas como a habitação e o arrendamento.
24
À semelhança da evolução da reabilitação ao nível internacional, este ponto tem assim como
finalidade abordar a nível nacional este tema, através de uma descrição dos programas e políticas
mais relevantes. Alguns destes aspectos são objecto de estudo mais detalhado nos pontos seguintes
e, deste modo, serão aqui apenas brevemente descritos, nomeadamente no que concerne ao
arrendamento e aos programas de apoio à reabilitação urbana e, sobretudo, no que diz respeito às
Sociedades de Reabilitação Urbana e respectivo enquadramento legal, assunto central do presente
estudo.
Foi durante a década de 60 do século XX que começou a assistir-se em Portugal a um progressivo
despertar para uma nova perspectiva de intervenção na cidade existente. Contudo, os seus
antecedentes não devem ser descurados. O texto deste subcapítulo organiza-se por décadas, desde
os anos sessenta até à actualidade: o século XXI.
Antecedentes
As preocupações e cuidados com a necessidade de preservar o património arquitectónico estão
estabelecidas na sociedade portuguesa há muito tempo, sendo exemplo disso o Alvará de Lei de 20
de Agosto de 1721, que encarregava as câmaras e vilas do reino de conservar os monumentos e
estabelecia sanções para o seu não cumprimento. Todavia, à semelhança do que aconteceu nos
outros países, essa realidade não teve ao longo dos tempos a devida aplicação e acompanhamento
no edificado habitacional, classificado ou não, e tais preocupações cingiram-se durante muito tempo
apenas ao património monumental (Aguiar et al., 1997).
Para enquadrar o tema da conservação e reabilitação do edificado habitacional, importa remontar a
meados do século XIX, quando a Revolução Industrial se fez sentir em Portugal. Por sua vez, a
industrialização deu origem ao êxodo rural, o que se traduziu num significativo aumento demográfico
e, consequentemente, num crescimento urbano até então nunca verificado, em particular em Lisboa e
no Porto, reforçando o papel polarizador que estas cidades já evidenciavam. Contudo, a sobrecarga
demográfica teve inevitavelmente uma expressão negativa na periferia urbana e foi criado o Plano
Geral de Melhoramentos, obrigatório para as duas cidades anteriormente referidas, embora não
tenham sido realizados de imediato. Acresce que grande parte das intervenções realizadas visava
apenas a resolução dos problemas de saúde e pobreza em que viviam os habitantes dos centros
urbanos, tendo por base um urbanismo higienista e funcionalista baseado na reconstrução (Madeira,
2009).
Em 1903 foi aprovado o Regulamento de Salubridade das Edificações Urbanas
15
que concedia
poderes de polícia administrativa das edificações urbanas às câmaras municipais (Metello, 2008).
Com a instauração da República, em 1910, a extinção das ordens religiosas e abolição dos títulos
nobiliárquicos teve consequências ao nível do abandono, ruína, mudança de funções ou
15
Decreto de 14 de Fevereiro de 1903.
25
aproveitamento indevido de património edificado. Por outro lado, com o intuito de fomentar as obras
públicas, surgem neste contexto instrumentos jurídicos para definir um regime de expropriações. É
assim regulada a expropriação por utilidade pública através da Lei de 26 de Julho de 1912, que
incluía a salvaguarda do património artístico – “monumentos históricos ou antiguidades nacionais
quando na posse de entidades que não cuidassem da sua conservação”
16
– e pela Lei n.º 438, de 15
de Setembro de 1915, é concedida às câmaras municipais a faculdade de expropriar qualquer edifício
cujo proprietário se recusasse a efectuar as obras por si deliberadas. Contudo, as grandes obras
públicas foram rapidamente remetidas para segundo plano devido à instabilidade política e social que
se fazia sentir a nível nacional e também devido à crise económica internacional procedente da
Primeira Guerra Mundial (Bastardo, 1997; Madeira, 2009).
Com o golpe militar de 28 de Maio de 1926 e a ascensão de Salazar ao poder, foi tomado um
conjunto de medidas com o objectivo de estabilizar a economia mas que acabou por se traduzir numa
estagnação do país. A par disso, o Estado Novo apostou, essencialmente, no desenvolvimento das
colónias e, consequentemente, Portugal apresentava baixos índices de crescimento económico.
Estes dois factores contribuíram para uma migração para África e América do Sul que se fez sentir
em todo o território nacional. Simultaneamente, e uma vez mais, assiste-se também a migrações do
interior para o litoral, em particular para Lisboa e Porto. Progressivamente, surgem alguns avanços
legislativos com o intuito de resolver necessidades de alojamento e concentração urbana.
Em 1934, é introduzida na legislação portuguesa a figura dos Planos Gerais de Urbanização
17
(PGU) . Estes planos primavam pelo cuidado das áreas centrais e defendiam a necessidade de
áreas residenciais de baixa densidade devidamente enquadradas. Porém, tal contribuiu para um
aumento significativo dos preços dos terrenos e para a consequente expulsão dos estratos
populacionais economicamente mais débeis para fora dos perímetros urbanos (Madeira, 2009).
Durante o Estado Novo, as poucas intervenções urbanas desenvolvidas centravam-se em algumas
áreas privilegiadas, nomeadamente os centros históricos, onde continuava a ser favorecido o
monumento enquanto elemento isolado. Tais intervenções eram também excessivamente
centralizadas, invariavelmente de iniciativa estatal, sobrepondo-se muitas vezes a legítimos
interesses locais e só integrando iniciativas dos particulares quando estas interessavam a
personalidades de grande destaque para o regime (Paiva et al., 2006).
Enquanto as periferias cresciam, o centro consolidado era alvo de constantes operações de
renovação urbana cujo objectivo era unicamente demolir, mesmo que tal significasse a ruptura e
fragmentação do tecido social existente. Foi apenas após inúmeras demolições que foi realizado um
estudo urbano pela Direcção Geral de Urbanização (DGU) mas que não veio a alterar a situação
existente.
16
17
Lei de 26 de Julho de 1912, art. 2.º, n.º 10.
Decreto-Lei n.º 24802, de 21 de Dezembro de 1934.
26
Na época, o então Ministro das Obras Públicas, Eng. Duarte Pacheco, foi responsável pelos
Programas de Habitação Social entre os quais se destaca Casas de Renda Económica (1945) e
Casas de Renda Limitada (1947).
Em 1948, foi colocada a questão da renovação urbana através da Lei n.º 2030, de 22 de Junho, que
previa a possibilidade de expropriação, quer por utilidade pública quer face a previsíveis inércias dos
proprietários, bem como a elaboração de Planos Gerais de Reconstrução. Contudo, estes planos não
foram eficazes enquanto instrumentos de gestão territorial ao permitirem aos municípios expropriar,
em muitos casos, para obter mais-valias económicas e aos proprietários a constante demolição de
edifícios e posterior construção de novos edifícios de rendas mais elevadas.
Na década de 40 foram ainda estabelecidas algumas medidas legais que, perpetuadas no tempo, se
revelaram extremamente gravosas para a conservação e manutenção do edificado, nomeadamente
no que concerne ao congelamento das rendas dos imóveis arrendados, tal como será depois
explanado (Madeira, 2009).
No final desta década e no início dos anos 50 houve uma significativa alteração na política
habitacional do Estado devido a mudanças de natureza económica e social decorrentes da Segunda
Guerra Mundial. A década de cinquenta foi caracterizada por um processo de planeamento pouco
eficaz e um progressivo aumento de problemas dos quais se destaca a questão do alojamento. O
êxodo rural torna-se cada vez mais expressivo e surge assim o Plano de Melhoramentos para a
Cidade do Porto
18
– conferindo à Câmara Municipal do Porto poderes nos domínios da renovação e
reabilitação urbana e impulsionando a primeira iniciativa de vulto no domínio da renovação urbana tal
como fora concebida pela Lei n.º 2030 – e o Plano de Construção de Novas Habitações da Cidade
19
de Lisboa , enquanto os restantes municípios permaneciam sujeitos à Lei n.º 2030 (Aguiar et al.,
1997; Madeira, 2009).
Reconhecida a necessidade de se actualizarem as disposições do Regulamento de Salubridade das
Edificações Urbanas, em 1951 é aprovado o Regulamento Geral das Edificações Urbanas
(RGEU), através do Decreto-Lei n.º 38382, de 7 de Agosto, que foi posteriormente revisto por vários
diplomas legais. Neste regulamento é evidente o dever de conservação, ao decretar que “as
edificações existentes deverão ser reparadas e beneficiadas pelo menos uma vez em cada período
de oito anos, com o fim de remediar as deficiências provenientes do seu uso normal e de as manter
em boas condições de utilização”
20
e que, independentemente dessas obras, as câmaras municipais
poderão, em qualquer altura, precedendo vistoria, determinar a execução de obras necessárias para
21
corrigir más condições de salubridade, solidez ou segurança contra o risco de incêndio .
18
Decreto-Lei n.º 40616, de 28 de Maio de 1956.
Decreto-Lei n.º 42454 de 18 de Agosto de 1959.
20
Decreto-Lei n.º 38382, de 7 de Agosto, art. 9.º
21
Artigo 10.º
19
27
A Década de 60
Nos anos 60, muitos recursos foram absorvidos com a guerra colonial, limitando o crescimento
económico até então verificado. Por outro lado, o crescimento demográfico e urbano, aliado à
insuficiência dos planos de urbanização em vigor, conduziram à definição do loteamento
22
como
operação urbanística. Apesar de ter permitido a resolução de inúmeros problemas habitacionais, tal
traduziu-se muitas vezes numa construção isenta de qualidade dada a ausência de infraestruturas,
quando não foram respeitados os seus contornos legais. Nesta década surge ainda o Plano de
Fomento Intercalar (1965-1967), segundo o qual a habitação passa a estar explicitamente inscrita
nas estratégias públicas de planeamento do desenvolvimento económico e social.
É durante esta década que progressivamente se assiste ao despertar de uma nova perspectiva de
intervenção na cidade existente e finalmente se começa a reconhecer a importância da integração
dos aspectos socioeconómicos, culturais, ambientais e físicos. Gradualmente, os conceitos
aproximam-se do que se preconizava já por toda a Europa e são realizados eventos importantes a
nível nacional para o desenvolvimento desta temática (Madeira, 2009). Apesar da evolução
conceptual verificada, os novos princípios não foram operacionalizados ao nível da prática da
intervenção na cidade existente (Paiva et al., 2006).
O problema da habitação mantinha-se, o que levou à criação do Fundo de Fomento da Habitação
23
(FFH) . Todavia, esta instituição, ao iniciar uma campanha de promoção pública de habitação
essencialmente na periferia dos grandes centros urbanos, contribuiu para o alargamento destas áreas
sem que os municípios pudessem intervir (Madeira, 2009).
A Década de 70
Em 1970, importa salientar a publicação da Lei dos Solos
24
que definia uma política de solos
tendente a diminuir o custo dos terrenos para construção. No ano seguinte, surge a figura de Plano
de Pormenor (PP), definida pelo Decreto n.º 561/71, e posteriormente a figura de Plano de
Pormenor de Renovação Urbana
25
que incumbia as Câmaras e o então FFH da elaboração e da
execução de Planos de Urbanização (PU) e de PP que visassem a renovação de áreas urbanas
sobreocupadas ou com más condições de salubridade, solidez, estética ou segurança contra risco de
incêndio.
A Revolução de 25 de Abril de 1974 veio alterar as circunstâncias e as questões sociais adquirem
uma importância e uma visibilidade acrescidas. Apesar do clima de instabilidade foram tomadas
22
“ (…) operação ou o resultado da operação que tenha por objecto ou tenha tido por efeitos a divisão de lotes
de um ou vários prédios fundiários, situados em zonas urbanas ou rurais, para venda ou locação simultânea
destinada à construção de habitação ou de estabelecimentos comerciais ou industriais.” (Art. 1.º do Decreto-Lei
n.º 46673, de 29 de Novembro de 1965)
23
Decreto-Lei n.º 49033, de 28 de Maio de 1969.
24
Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro.
25
Decreto-Lei n.º 8/73, de 8 de Janeiro.
28
medidas que visavam atenuar as dificuldades a nível habitacional agravadas pelo desaparecimento
do mercado de arrendamento, consequência do congelamento das rendas em todo o país. O
congelamento das rendas traduziu-se na progressiva diminuição dos rendimentos dos proprietários
dos imóveis habitacionais arrendados e consequente exclusão das suas obrigações de conservação
dos edifícios que, segundo o RGEU, eram da sua responsabilidade. Tal teve graves consequências
que se repercutem até à actualidade, ao negligenciar a necessária manutenção do parque arrendado,
o mais expressivo na época (Madeira, 2009; Paiva et al., 2006). Este assunto será abordado mais à
frente com maior detalhe.
Logo em 31 de Julho do referido ano, foi lançado o Serviço de Apoio Ambulatório Local (SAAL),
integrado no âmbito do FFH, que consistia num “corpo técnico especializado (…) para apoiar, através
das câmaras municipais, as iniciativas de populações mal alojadas no sentido de colaborarem na
transformação dos próprios bairros, investindo os próprios recursos latentes e, eventualmente,
26
monetários” . Com efeito, este projecto integrava o esforço de arquitectos e moradores, em que os
primeiros projectavam e os segundos construíam, enquanto o Estado financiava os materiais de
construção. Apesar do centro de actuação do SAAL ter sido a construção de habitação, foram
realizadas intervenções que apostaram na reabilitação do existente e na manutenção dos valores e
recursos presentes. Esta foi uma iniciativa breve mas muito intensa, incluindo já princípios que só
foram introduzidos ao nível da reabilitação urbana no contexto europeu nos anos 80 (Melo; Pinho,
2009).
Ainda no mesmo ano, é de referir a criação do Comissariado para a Renovação Urbana da Área
Ribeira Barredo (CRUARB), de uma importância e pioneirismo excepcional a nível nacional ao ser a
primeira iniciativa da Administração Central para implementar no terreno uma intervenção de
reabilitação urbana. O CRUARB passou por alterações significativas ao longo da sua existência,
sendo uma delas a passagem da sua tutela para o Município do Porto na década de oitenta. De
destacar que um dos pontos altos da sua actuação foi o sucesso da candidatura do centro histórico
do Porto à UNESCO para classificação como Património Mundial em 1991
O programa SAAL tinha tido como objectivo reduzir a concentração de meios nos grandes centros e
promover o apoio técnico por todo o território. Este apoio foi efectivado de forma mais perene,
embora não tão específica, com a criação dos Gabinetes de Apoio Técnico (GAT)
27
em 1976. Com
o objectivo de conceder aos municípios o apoio técnico necessário para a realização dos projectos e
o acompanhamento das obras, estes gabinetes desempenharam um papel muito importante até à
sua extinção em Outubro de 2008, particularmente no que respeita ao apoio às autarquias de
menores dimensões (Pinho, 2009).
28
Também em 1976, foi lançado o Programa para a Recuperação de Imóveis Degradados (PRID) ,
“destinado à concessão de empréstimos e subsídios para obras de reparação, conservação e
26
Ponto 1 do Despacho conjunto dos Ministérios da Administração Interna e do Equipamento Social e do
Ambiente, publicado em Diário do Governo, Série I, n.º 182, de 6 de Agosto de 1974.
27
Formalizados legalmente em 1979 pelo Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março.
28
Decreto-Lei n.º 704/76, de 30 de Setembro.
29
beneficiação do património habitacional nacional público e privado, urbano e rural, incluindo as
29
relativas à ligação às redes de abastecimento de água e electricidade e esgotos” .
30
No mesmo ano, com a revisão da Lei dos Solos , surgem duas figuras importantes com a finalidade
de intervir no património edificado de zonas históricas das cidades: Área Crítica de Recuperação e
Reconversão Urbanística (ACRRU)
31
e Medidas Preventivas. Como tal, a Lei dos Solos passou a
ser um importante instrumento de intervenção em áreas degradadas ao permitir, com delimitação de
ACRRU, a realização de obras de beneficiação ou recuperação de edifícios e ainda alargar o poder
de intervenção dos municípios em áreas degradadas, designadamente, no âmbito das operações de
reabilitação.
A Década de 80
Na década de 80, multiplicam-se as conferências, seminários e encontros sobre políticas de
reabilitação dos centros urbanos e a salvaguarda do património construído e rapidamente a questão
da reabilitação passou para preocupações políticas (Madeira, 2009).
Em 1982, o Decreto-Lei n.º 208/82, de 26 de Maio, veio definir as linhas mestras do regime do Plano
Director Municipal (PDM) como instrumento de ordenamento do território, figura introduzida pela
primeira vez pela Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro (Lei das atribuições das autarquias e competências
32
dos respectivos órgãos) .
33
No ano seguinte foi relançado o PRID , dado os resultados alcançados terem ficado aquém do
esperado, no qual se previa a criação de linhas de crédito para financiar a recuperação de imóveis
habitacionais degradados. No entanto, três anos depois, o seu grau de realização, em relação à
totalidade das verbas previstas, continuava abaixo dos 50%, devido aos encargos associados à
realização das obras não serem compensados pelas rendas recebidas e ao facto de grande parte dos
inquilinos dispor de fracos recursos económicos (Aguiar et al., 1997). Este programa foi a primeira
experiência nacional de apoio sistemático à reabilitação de edifícios, sobretudo em centros históricos
onde o avançado estado de degradação era mais evidente. Contudo, o PRID acabou por ser extinto
por falta de verbas no final desta década.
Na sequência do PRID, surge em 1985 o Programa de Reabilitação Urbana (PRU)
34
para apoio
técnico e financeiro aos municípios e que segundo o qual, ao sugerir uma intervenção mais
29
Artigo 1.º
Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro.
31
“Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou
insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as
deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam
uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar,
eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações.” (Art. 41.º do Decreto-Lei n.º
794/76, de 5 de Novembro)
32
Decreto-Lei n.º 208/82, de 26 de Maio, Preâmbulo.
33
Decreto-Lei n.º 449/83, de 26 de Dezembro.
34
Instituído pelo Despacho n.º 4/SEHU/85, de 22 de Janeiro.
30
30
abrangente, o imóvel isolado deixa de ser a principal preocupação. Assim, foi finalmente reconhecida
a insuficiência da política de reabilitação edifício a edifício e iniciou-se o necessário enquadramento
da reabilitação. Com o PRU surge a primeira geração de Gabinetes Técnicos Locais (GTL),
dirigidos para o lançamento e gestão de processos de reabilitação e cujo papel foi fundamental
devido ao seu vasto âmbito de acção. Estes gabinetes tinham como objectivo o desenvolvimento de
diagnósticos, propostas e projectos de reabilitação para as áreas urbanas degradadas; a promoção
da recuperação de edifícios; dirigir a execução dos trabalhos; definir a gestão financeira dos
processos; solucionar questões de realojamento; entre outras (Madeira, 2009). A par do SAAL e dos
GAT, os GTL, como estruturas de carácter local compostas por equipas multidisciplinares que
actuavam com a população, representaram uma nova abordagem à reabilitação em Portugal (Paiva
et al., 2006).
35
No final deste ano foi também publicada a Lei do Desbloqueamento do Arrendamento , que
representou uma importante medida para a melhoria da situação de degradação progressiva do
parque habitacional, ao permitir a correcção extraordinária das rendas, fixadas antes de 1980, bem
como a possibilidade da sua actualização aquando da realização de obras de conservação e
beneficiação e ainda a possibilidade de recurso ao subsídio de renda por parte de famílias
insolventes
(Madeira,
2009).
Contudo,
embora
percentualmente
elevadas,
as
correcções
extraordinárias das rendas incidiam sobre taxas tão baixas que não permitiram ter qualquer reflexo
nos rendimentos quer dos arrendatários, quer dos proprietários, pelo que se manteve o estado de
inércia que tem caracterizado o mercado do arrendamento urbano (Aguiar et al., 1997).
Em 1988, o PRU é substituído pelo Programa de Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas
36
(PRAUD) , para recuperação de áreas urbanas degradadas, históricas ou não, e do património
construído. Este programa destinava-se a conceder apoio técnico e financeiro às câmaras municipais
para a realização de operações de reabilitação ou renovação urbana e respectivas acções de
preparação e acompanhamento, apoio esse que consistia numa comparticipação a fundo perdido,
com instalação ou não de GTL. Surgem assim os GTL de segunda geração. No que concerne à
candidatura ao apoio do PRAUD, esta era bastante mais exigente já que implicava a delimitação das
áreas de intervenção e a indicação genérica do seu valor histórico, cultural, social e urbanístico, bem
como do seu estado de degradação; o esclarecimento de condicionamentos; a especificação das
necessidades de infra-estruturas e equipamentos públicos ou a identificação da existência de
espaços e edifícios não utilizados; a elaboração de um plano de pormenor, se inexistente; o
estabelecimento de um programa de realojamento; entre outros. Apesar de algumas limitações, é
notável a intensa actividade de apoio técnico interdisciplinar às autarquias desenvolvida nos últimos
vinte anos por mais de uma centena de GTL, na perspectiva da reabilitação integrada. Infelizmente,
este sucesso não foi acompanhado por um apoio financeiro que permitisse a concretização das suas
propostas em obras, constituindo uma contrariedade aos programas em causa (Madeira, 2009; Paiva
et al., 2006). Por outro lado, Pinho (2009, p. 959) conclui que, “do ponto de vista da reabilitação
35
36
Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro.
Despacho n.º 1/SEALOT/88 – D.R. II Série. 16 (20-01-1988).
31
urbana (…) o PRAUD, ao contrário do PRU, nunca foi verdadeiramente um instrumento para a sua
promoção” face à “desadequação de âmbito e de metodologia”, ao “carácter sectorial” e ao apoiar a
renovação urbana. Acrescenta ainda que foi provavelmente devido ao facto deste programa actuar
somente na dimensão física em áreas antigas, que “o conceito de reabilitação urbana em Portugal
continua a remeter na maioria dos casos para este tipo de actuação” (2009, p. 961).
É a partir daqui que surge legislação que será objecto de uma análise mais detalhada nos pontos
seguintes.
Ainda em 1988, num contexto em que os resultados alcançados pelo PRID eram pouco satisfatórios,
este programa foi reconvertido no Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de
Imóveis Arrendados (RECRIA)
37
com vista apoiar a execução de obras de conservação e
recuperação de edifícios habitacionais degradados, cuja renda tivesse sido objecto de correcção
38
extraordinária , apoio esse concedido por meio de uma comparticipação a fundo perdido do Estado e
dos municípios nos custos das obras (Paiva et al., 2006; Silva, 2007).
A Década de 90
39
A década de noventa inicia-se com a aprovação do Regime do Arrendamento Urbano (RAU) , com
o intuito de dinamizar este mercado. Tal veio abranger a possibilidade de serem celebrados contratos
de duração limitada, restituindo ao arrendamento a sua fixação temporária essencial, bem como
incentivar a realização de obras e a fiscalização do estado dos edifícios (Aguiar et al., 1997).
Ainda em 1990, a revisão do PRAUD
40
veio consolidar as regras e esclarecer o seu campo de
aplicação, melhorando em alguns aspectos e simplificando o processo. Contudo, uma vez mais, os
objectivos pretendidos não foram atingidos e assistiu-se a um crescente desinteresse no apresentar
de candidaturas devido à baixa taxa de aprovação (Madeira, 2009; Pedro, 2004).
Com a inserção de Portugal na Comunidade Económica Europeia (CEE) ainda na década anterior,
advieram fundos que permitiram avançar com a execução de operações de reabilitação direccionadas
aos centros históricos e não só. Como tal, a partir dos anos 90, grande parte das iniciativas no âmbito
da reabilitação urbana foram programas e intervenções de carácter excepcional, delimitadas no
41
espaço e no tempo, e financiadas por fundos comunitários, tais como o Valis , a EXPO 98, o
URBAN, o INTERREG, o Programa Especial de Realojamento (PER), o Programa Integrado de
42
Qualificação das Áreas Suburbanas da Área Metropolitana de Lisboa (PROQUAL), o LUDA e,
mais recentemente, o Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Cidades
(POLIS) (Madeira, 2009; Paiva et al., 2006).
37
Decreto-Lei n.º 4/88, de 14 de Janeiro.
No âmbito da Lei do Desbloqueamento do Arrendamento (Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro).
39
Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro.
40
Despacho n.º 23/90, de 6 de Novembro, da SEALOT.
41
Estudo e Plano Estratégico de Preservação do Património Arquitectónico e Urbanístico de Lisboa.
42
Projecto Internacional de Investigação LUDA – Large Urban Distressed Areas.
38
32
43
O PER , com o objectivo de erradicar as barracas e consequente realojamento da população nelas
residente, com especial incidência nas áreas de Lisboa e do Porto, veio solucionar o problema de
vários bairros de barracas espalhados pelo país, bem como das respectivas famílias a viver
precariamente (Melo, 2009).
Por outro lado, mais do que procurar soluções para problemas específicos, durante os anos seguintes
foram sucessivamente adaptados programas com o intuito de ampliar o seu âmbito, aumentar as
taxas e obras alvo de comparticipação ou alterar os procedimentos de candidatura, numa lógica em
que o objectivo se centra mais na obtenção de financiamento do que na resolução de problemas
concretos (Madeira, 2009; Paiva et al., 2006).
Assim, em 1996, quase uma década após a criação do RECRIA e por forma a colmatar situações não
contempladas na legislação anterior, as suas especificações foram adaptadas para as áreas urbanas
antigas declaradas como áreas críticas de intervenção e para os prédios em regime de propriedade
horizontal, surgindo assim o Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas
Antigas (REHABITA)
44
e o Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na
Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal (RECRIPH)
45
,
respectivamente. De referir que o REHABITA se distingue dos outros programas ao não se restringir
a um edifício isolado mas antes abrangendo uma escala urbanística.
No final desta década surge ainda o Programa de Solidariedade e Apoio à Recuperação de
46
Habitação (SOLARH) , inicialmente para apoiar pequenas reparações de casas habitadas por
idosos fora das áreas urbanas e posteriormente reformulado para promover a reabilitação do parque
habitacional e estimular a colocação no mercado de inúmeros fogos devolutos (Madeira, 2009; Pedro,
2004).
De referir também nesta década a criação da Lei de Bases da Política de Ordenamento do
47
Território e de Urbanismo (LBPOTU) , a definição do Regime Jurídico dos Instrumentos de
Gestão Territorial (RJIGT)
48
e o estabelecimento do Regime Jurídico da Urbanização e
49
Edificação (RJUE) .
A LBPOTU “define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar
uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização,
designadamente no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e
cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados
50
urbanos” . No que diz respeito à reabilitação urbana, a política de ordenamento do território e de
urbanismo assume como fim “racionalizar, reabilitar e modernizar os centros urbanos e promover a
43
Decreto-Lei n.º 163/93, de 7 de Maio.
Decreto-Lei n.º 105/96, de 31 de Julho.
45
Decreto-Lei n.º 106/96, de 31 de Julho.
46
Decreto-Lei n.º 7/99, de 8 de Janeiro.
47
Criada pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e parcialmente alterada pela Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto.
48
Surge pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, tendo sido posteriormente alterado diversas vezes.
49
Criado pelo Decreto -Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro e posteriormente alterado várias vezes.
50
Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, art. 1.º, n.º 2.
44
33
coerência dos sistemas em que se inserem”
51
e tem ainda como objectivo promover a reabilitação e a
revitalização dos centros históricos e dos elementos de património cultural classificados, bem como a
52
recuperação ou reconversão de áreas degradadas .
O RJIGT veio desenvolver as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, ao
definir o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão
territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação
53
dos instrumentos de gestão territorial . Inicialmente muito tímido na abordagem à reabilitação, refere
apenas que as operações de demolição, conservação e reabilitação das construções existentes são
estabelecidas pelo plano de pormenor
54
e que aos programas de acção territorial cabe determinar as
operações de reabilitação, reconversão, consolidação e extensão urbana a realizar nas unidades
55
operativas de planeamento e gestão . Posteriormente, nas suas sucessivas alterações e à medida
que vão surgindo regimes jurídicos de reabilitação urbana, o RJIGT vai englobando cada vez mais
esta temática e os novos instrumentos que daí advêm.
Na sequência do RJIGT foi estabelecido o RJUE, que visava uma revisão dos regimes jurídicos do
licenciamento municipal de loteamentos urbanos, obras de urbanização e de obras particulares,
obedecendo a um propósito de simplificação legislativa. Este regime consagra expressamente o
princípio da protecção do existente em matéria de obras de edificação, retomando assim um princípio
já aflorado nas disposições do Regulamento Geral das Edificações Urbanas mas esquecido nas
sucessivas revisões do regime do licenciamento municipal de obras particulares. Além do mais, “dá
um passo importante na recuperação do património construído, já que, sem impor um sacrifício
desproporcional aos proprietários, o regime proposto permite a realização de um conjunto de obras
susceptíveis de melhorar as condições de segurança e salubridade das construções existentes”.
56
Século XXI
57
Logo no início do século, foi criado o já referido Programa POLIS , com o objectivo de “melhorar a
qualidade de vida nas cidades, através de intervenções nas vertentes urbanística e ambiental,
melhorando a atractividade e competitividade de pólos urbanos que têm um papel relevante na
58
estruturação do sistema urbano nacional” , tudo isto com base em parcerias, especialmente entre o
Governo e as câmaras municipais. Em Março de 2002, foi lançado o supracitado PROQUAL, de
forma a responder aos fenómenos de fragmentação territorial e de exclusão social na Área
Metropolitana de Lisboa através do financiamento de projectos que visassem a implementação de
51
Artigo 3.º, alínea f).
Artigo 6.º, n.º 1.
53
Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, art. 1.º.
54
Artigo 91.º, n.º 1, alínea f).
55
Artigo 121.º, n.º 2, alínea b).
56
Decreto -Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, Preâmbulo.
57
Decreto-Lei n.º 119/2000, de 4 de Julho.
58
Número 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio.
52
34
intervenções de reabilitação e requalificação urbana, sobretudo de áreas suburbanas degradadas
(Rosário, 2010).
Através do Decreto-Lei n.º104/2004, de 7 de Maio, surge o Regime Jurídico Excepcional da
Reabilitação Urbana (RJERU) de Zonas Históricas e de ACRRU. Este regime jurídico veio
responsabilizar os municípios pelas intervenções de reabilitação urbana e possibilitar-lhes a
constituição de Sociedades de Reabilitação Urbana (SRU), instrumento empresarial com poderes
de autoridade e de polícia administrativa como os de expropriação e de licenciamento, por via do qual
59
se promove o procedimento de reabilitação urbana . Dado este ser o tema central do presente
estudo, será analisado com maior detalhe a partir do capítulo 4. Os Regimes Jurídicos da
Reabilitação Urbana.
Em 2004 foi também criado o Programa de Financiamento para Acesso à Habitação
(PROHABITA) que “visa a resolução de situações de grave carência habitacional de agregados
familiares residentes no território nacional”
60
e pretende substituir a prazo o PER (Guerra, 2008b).
Remonta ainda a este ano o ante-projecto de Decreto-Lei que criaria o Programa Especial de Apoio à
Reabilitação Urbana designado por REABILITA (Reg. 08/2004-MCALHDR) e que propunha reunir os
diversos programas de apoio e incentivo a acções de conservação e recuperação do património
habitacional edificado. Mais tarde, protelada tal proposta, mantém-se a intenção de criar um novo
regime destinado a condensar os diversos programas de apoio à reabilitação, desta vez denominado
PROREABILITA. Contudo, até à data, nunca chegou a ser criado semelhante programa. De referir
ainda que, segundo o Plano Estratégico de Habitação (Guerra, 2008b), tais programas foram
surgindo à medida que as necessidades foram sendo identificadas, pelo que a unificação da
legislação num único diploma pressuporia a alteração da sua própria lógica.
61
Dois anos depois, é aprovado o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU 2006) , que
estabelece um regime especial de actualização das rendas antigas. Ainda neste âmbito, de referir o
lançamento do Programa Porta 65 Jovem
62
em 2007 para apoiar financeiramente os jovens no
acesso ao arrendamento.
De mencionar, também em 2007, a publicação do Programa Nacional da Política de Ordenamento
do Território (PNPOT)
63
e a aprovação do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN),
para o período 2007-2013, no qual se destaca a Agenda Operacional para a Valorização do Território,
nos domínios do Programa Operacional Temático para a Valorização do Território (POVT).
A figura do PNPOT foi criada no âmbito do sistema de gestão territorial pela LBPOTU e
posteriormente regulamentada pelo RJIGT. Este programa é um “instrumento de desenvolvimento
territorial de natureza estratégica que estabelece as grandes opções com relevância para a
59
Decreto-Lei n.º104/2004, de 7 de Maio, Preâmbulo.
Decreto-Lei n.º 135/2004, de 3 de Junho, art. 1.º, n.º 1.
61
Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro.
62
Decreto-Lei n.º 308/2007, de 3 de Setembro.
63
Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro.
60
35
organização do território nacional, consubstancia o quadro de referência a considerar na elaboração
dos demais instrumentos de gestão territorial e constitui um instrumento de cooperação com os
64
demais Estados-Membros para a organização do território da União Europeia” . Para além de
grandes linhas orientadoras, o PNPOT integra um conjunto de objectivos mais específicos, de entre
os quais se destaca a promoção de um desenvolvimento urbano mais compacto, a contenção da
construção dispersa e a estruturação da urbanização difusa. Dado existir uma clara associação entre
o crescimento das periferias e o abandono dos núcleos urbanos centrais, uma das medidas para
atingir este objectivo passa por “incentivar novas parcerias para o desenvolvimento de programas
integrados de reabilitação, revitalização e qualificação das áreas urbanas, reforçar e agilizar o papel
das Sociedades de Reabilitação Urbana e rever o enquadramento fiscal e financeiro das operações
65
integradas nestes programas” . Outras medidas prioritárias deste programa compreendem ainda a
elaboração e implementação do Plano Estratégico de Habitação (PEH), bem como a conclusão do
PER e o desenvolvimento de programas municipais de resposta às graves carências habitacionais,
reforçando a solução de reabilitação do parque devoluto em detrimento da construção nova.
Na sequência do regime jurídico anterior, surge em 2009 o Novo Regime Jurídico da Reabilitação
Urbana (NRJRU) através do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, que veio revogar o
Decreto-Lei n.º104/2004, de 7 de Maio. Este novo regime – objecto de análise mais detalhada no
subcapítulo 3.5. – tem como objectivo proceder ao enquadramento normativo da reabilitação urbana
ao nível programático, procedimental e de execução. Complementarmente, estabelece dois novos
conceitos: Área de Reabilitação Urbana (ARU) – “cuja delimitação pelo município tem como efeito
determinar a parcela territorial que justifica uma intervenção integrada no âmbito deste diploma” – e
Operação de Reabilitação Urbana (ORU) – “correspondente à estruturação concreta das
66
intervenções a efectuar no interior da respectiva área de reabilitação urbana” .
Mais recentemente, à escala europeia, foi criado o Joint European Support for Sustainable
Investment in City Areas (JESSICA), instrumento financeiro promovido pela Comissão Europeia e
desenvolvido pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) (POVT, 2012). Trata-se de uma iniciativa
comunitária que possibilita aos Estados-Membros a utilização de verbas atribuídas no âmbito dos
Fundos Estruturais, designadamente o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) para
a criação de Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU), destinados a apoiar operações sustentáveis
de reabilitação, inseridas no contexto de programas integrados de desenvolvimento urbano. Nos FDU
deverão participar organismos públicos nacionais mas também instituições privadas, em regime de
67
parceria . Por conseguinte, a nível nacional, o BEI e o Governo Português anunciaram a criação de
três FDU destinados a apoiar a regeneração urbana num conjunto de regiões do país, num total de
130 milhões de euros: 64 milhões de euros atribuídos ao Banco BPI, 50 milhões de euros concedidos
64
Artigo 1.º, n.º 2.
Declaração de rectificação n.º 80-A/2007, de 7 de Setembro, Programa de Acção: objectivo específico n.º 3.3,
medida prioritária n.º 4.
66
Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, Preâmbulo.
67
Iniciativa Jessica. IHRU. Disponível em:
http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/reabilitacao/jessica/menujessica_2011.html. Consultado a 29 de Abril de
2012.
65
36
68
ao consórcio CGD/IHRU e um montante de 16 milhões de euros para o Turismo de Portugal . Os
recursos públicos mobilizados na âmbito desta iniciativa permitem alavancar recursos privados e,
segundo o então Secretário de Estado Adjunto da Economia e Desenvolvimento Regional, António
Almeida Henriques, este projecto de reabilitação vai poder contar com um fundo total de mil milhões
de euros. Aos referidos 130 milhões, acumulam-se 200 milhões por parte de bancos que se
mobilizaram e ainda 670 milhões de investidores privados que posteriormente se candidatarão a
estes mesmos fundos. Este mecanismo de engenharia financeira baseia-se no princípio de
recuperação e reaplicação dos fundos concedidos, não aplicando quaisquer verbas a fundo perdido,
multiplicando dessa forma o montante inicial investido. Entre os beneficiários finais poderão estar
Sociedades de Reabilitação Urbana, Municípios, Associações de Municípios, promotores imobiliários
ou particulares. Em Portugal, o processo de implementação da iniciativa JESSICA teve início em
Novembro de 2008. Contudo, segundo Almeida Henriques, este programa só foi impulsionado mais
recentemente e os fundos alocados ao JESSICA têm que ser investidos ainda no âmbito do QREN ou
seja, até ao final de 2013. Almeida Henriques revelou também que, no total, 91 projectos de
reabilitação urbana por todo o país, num investimento global de 382 milhões de euros, foram
candidatados a esta iniciativa em Abril de 2012 (Lusa; POVT, 2012). A recente aplicação do JESSICA
não permite ainda avaliar a sua eficácia.
No início de 2012, o Governo apresentou à Assembleia da República iniciativas legislativas relativas à
reabilitação urbana – Proposta de Lei n.º 24/XII que “procede à alteração ao Decreto-Lei n.º
307/2009, de 23 de Outubro, que estabelece o regime jurídico da reabilitação urbana, e ao Código
69
Civil ” – e ao arrendamento urbano – Proposta de Lei n.º 38/XII que “procede à revisão do regime
jurídico do arrendamento urbano, alterando o Código Civil, o Código de Processo Civil
70
e a Lei n.º
6/2006, de 27 de Fevereiro”. A 14 de Agosto foi então consagrado o Novo Regime do
Arrendamento Urbano (NRAU 2012), através da Lei n.º 31/2012, e publicada a primeira alteração ao
Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, pela Lei n.º 32/2012.
Por último, no que respeita ao enquadramento fiscal da reabilitação, o Governo entendeu oportuno
consagrar um conjunto de benefícios fiscais com o intuito de fomentar as operações de requalificação
urbana, desafiando os particulares a intervirem mais activamente no processo e ao estabelecimento
de parcerias com as entidades públicas. Nesse sentido, começou por ser criado o Regime
71
Extraordinário de Apoio à Reabilitação Urbana, aprovado pelo Orçamento do Estado para 2008 .
72
Com o Orçamento do Estado para 2009 , tais benefícios passaram a ser designados Incentivos à
73
Reabilitação Urbana e a estar previstos no Artigo 71.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais . Estes
incentivos fiscais abrangem prédios arrendados com rendas antigas e prédios urbanos localizados
em ARU, que sejam objecto de acções de reabilitação iniciadas após 1 de Janeiro de 2008 e
68
Programa JESSICA. Banco BPI. Disponível em:
http://www.bancobpi.pt/pagina.asp?s=2&a=7&f=321&e=756&opt=e. Consultado a 30 de Abril de 2012.
69
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344, de 25 de Novembro de 1966.
70
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44129, de 28 de Dezembro de 1961.
71
Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro.
72
Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro.
73
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho.
37
concluídas até 31 de Dezembro de 2020. Nestes termos, os benefícios fiscais são os seguintes:
dedução à colecta, em sede de IRS, de 30% dos encargos suportados pelo proprietário relacionados
com a reabilitação, até ao limite de 500 euros; mais-valias tributadas à taxa autónoma de 5%, quando
estas sejam inteiramente decorrentes da alienação de imóveis reabilitados em ARU; rendimentos
prediais tributados à taxa de 5% após a realização das obras de recuperação; isenção de IMI por um
período de cinco anos, a contar do ano, inclusive, da conclusão da reabilitação, o qual pode ser
prorrogado por mais cinco anos; isenção do IMT na primeira transmissão onerosa de imóvel
reabilitado em ARU, destinado exclusivamente a habitação própria e permanente. Paralelamente foi
também criado um conjunto de benefícios para Fundos de Investimento Imobiliário em reabilitação
urbana, designadamente a isenção de IRC, desde que pelo menos 75% dos seus activos sejam
imóveis sujeitos a acções de reabilitação em ARU, e a tributação das unidades de participação à taxa
74
especial de 10%, em sede de IRS ou de IRC .
Síntese Conclusiva
A evolução das preocupações relativas à reabilitação urbana em Portugal é evidente no
enquadramento precedente. Analogamente ao progresso internacional neste âmbito, a nível nacional
verificou-se uma transformação gradual que partiu da conservação do património monumental e se
estendeu ao património edificado habitacional. Contudo, segundo Paiva et al. (2006, p. 37), “a opção
política pela excepcionalidade da reabilitação urbana não apetrechou o país com os necessários
instrumentos técnicos, administrativos, regulamentares e financeiros adequados a uma prática mais
global da reabilitação, como sucedeu na maioria dos países europeus”.
A legislação portuguesa começou por abordar timidamente a preocupação com a reabilitação urbana,
mencionando-a em diversos documentos legais, tendo progressivamente contemplado cada vez mais
esta temática. Durante muito tempo foi privilegiada a construção nova e, a par disto, o congelamento
das rendas contribuiu em grande medida para o estado de degradação do parque habitacional.
Ultimamente o assunto da reabilitação urbana tem sido cada vez mais discutido, o que se deve a uma
tomada de consciência por parte do poder político das suas responsabilidades face ao referido estado
de degradação (Pedro, 2004). Por outro lado, a conjuntura económica do País tem vindo a inverter a
situação, ao fomentar a reabilitação urbana em detrimento da construção nova, o que se tem
reflectido na legislação.
Ao analisar o enquadramento nacional, em particular no que diz respeito ao século XXI, verifica-se
ainda uma tentativa de compatibilizar, coordenar e integrar a reabilitação urbana na política de
cidades. À medida que a legislação é revista, verifica-se também a intenção de a aperfeiçoar,
simplificar e mesmo de unificar os casos que apresentam um carácter disperso. Em suma, é visível,
por um lado, o esforço de sinergia das políticas públicas e, por outro, a tentativa de fusão legislativa.
74
Benefícios Fiscais. IHRU. Disponível em:
http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/reabilitacao/apoios/incentivosfiscais.html. Consultado a 25 de Setembro
de 2012.
38
Sinteticamente, na Tabela 5 é possível observar a evolução ao longo dos anos em Portugal dos
programas e regimes jurídicos no âmbito da reabilitação urbana, bem como os respectivos
instrumentos por eles criados.
Tabela 5 – Evolução das políticas nacionais da reabilitação urbana e seus instrumentos
Ano
1970
1974
1976
1985
1988
1990
1993
1996
1999
Programas e Legislação














2004
2006
2007
2009
2012






Lei dos Solos
Serviço de Apoio Ambulatório Local (SAAL)
Programa de Recuperação de Imóveis Degradados (PRID)
Revisão da Lei dos Solos – Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU)
Programa de Reabilitação Urbana (PRU) – Gabinetes Técnicos Locais (GTL)
Lei do Desbloqueamento do Arrendamento
Programa de Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas (PRAUD) – Substitui PRU
Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (RECRIA) –
Substitui PRID
Regime de Arrendamento Urbano (RAU)
Programa Especial de Realojamento (PER)
Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (REHABITA)
Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em
Regime de Propriedade Horizontal (RECRIPH)
Programa de Solidariedade e Apoio à Recuperação de Habitação (SOLARH)
Regime Jurídico Excepcional da Reabilitação Urbana (RJERU) – Sociedades de Reabilitação
Urbana (SRU)
Programa de Financiamento para Acesso à Habitação (PROHABITA)
Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU 2006)
Programa Porta 65 Jovem
Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (NRJRU) – Área de Reabilitação Urbana (ARU) e
Operação de Reabilitação Urbana (ORU)
Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU 2012)
Alteração do Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (NRJRU)
Do total das acções descritas, alguns programas alcançaram ou têm alcançado maior sucesso do que
outros, contudo, no geral, o seu carácter restrito e pontual tem-se revelado insuficiente. Assim, ano
após ano, têm sido criados, alterados e revogados programas e regimes jurídicos com o objectivo de
definir uma política de habitação e reabilitação urbana coerente e eficaz.
Recentemente, destacam-se os regimes jurídicos da reabilitação urbana, que serão aprofundados
mais adiante neste estudo.
3.3. PROGRAMAS DE APOIO À REABILITAÇÃO URBANA
No seguimento do enquadramento nacional, este subcapítulo aborda com maior detalhe os
programas do Estado destinados a conceder apoio à reabilitação urbana introduzidos previamente,
nomeadamente o RECRIA, o REHABITA, o RECRIPH, o SOLARH e o PROHABITA. Embora o
PROHABITA seja um programa de apoio à habitação, articula-se “com outras dimensões das
políticas urbanas, designadamente a reabilitação e o incentivo ao arrendamento” (Guerra, 2008b, p.
67) e, como tal, é incluído neste subcapítulo.
39
Não se pretende fazer uma apresentação exaustiva sobre cada um dos programas mas uma síntese
das suas condições específicas e exigências, bem como das respectivas conclusões no que diz
respeito à sua eficácia.
3.3.1. RECRIA
O Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (RECRIA) tem
como objectivo o financiamento da execução das obras de conservação e beneficiação que permitam
a recuperação de fogos e imóveis em estado de degradação, através da concessão de incentivos
quer pelo Estado quer pelos municípios.
Para beneficiar deste programa, é indispensável que as obras sejam realizadas num edifício que
possua, no mínimo, uma fracção habitacional cuja renda tenha sido alvo de correcção extraordinária
nos termos da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro. Nestas condições, os incentivos previstos abrangem
fogos e partes comuns de edifícios onde se procedam a obras de conservação ordinária ou
extraordinária ou ainda a obras de beneficiação, que se enquadrem na lei geral ou local e que sejam
necessárias para a concessão da licença de utilização. Importa referir que tais incentivos não são
acumuláveis com quaisquer outros programas, subsídios ou comparticipações concedidos pelo
Estado, salvo os benefícios atribuídos ao abrigo do Programa SOLARH, onde, em caso de
cumulação, será realizada uma redução proporcional.
Além dos senhorios e proprietários de fogos, cuja renda tenha sido objecto de correcção
extraordinário, têm também acesso ao programa os inquilinos e os municípios que substituam os
senhorios na realização das referidas obras, em fogos susceptíveis da correcção atrás referida.
As obras efectuadas no âmbito do RECRIA beneficiam de comparticipação a fundo perdido,
concedida através do Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) e do município onde se
situa o imóvel, cujo valor é calculado nos termos do estabelecido no Decreto-Lei nº 329-C/2000, de
75
22 de Dezembro .
Este programa é enquadrado pelos diplomas legais enumerados na Tabela 6.
75
RECRIA, IHRU. Disponível em: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/reabilitacao/apoios/recria.html.
Consultado a 3 de Junho de 2012.
40
Tabela 6 – Enquadramento legal do programa RECRIA
Decreto-Lei n.º 4/88, de 14 de Janeiro – cria o RECRIA
Decreto-Lei n.º 197/92, de 22 de Setembro – reformula o RECRIA e revoga o Decreto-Lei n.º 4/88
Decreto-Lei n.º 104/96, de 31 de Julho – primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 197/92
Decreto-Lei n.º 418/99, de 21 de Outubro – introduz alterações no Código do IVA e harmoniza-o com a Lei
Geral Tributável. As empreitadas realizadas no âmbito do RECRIA passam a ser tributadas à taxa reduzida
Decreto-Lei n.º 329-A/2000, de 22 de Dezembro – altera o regime de renda condicionada
Decreto-Lei n.º 329-C/2000, de 22 de Dezembro (suplemento) – revoga os Decretos-Lei n.º 197/92, de 22 de
Setembro, e 104/96, de 31 de Julho
3.3.2. REHABITA
O Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (REHABITA) é uma
extensão do Programa RECRIA que visa apoiar financeiramente os municípios na recuperação de
zonas urbanas antigas e cujo acesso pressupõe a celebração de acordos de colaboração entre o
IHRU, as Câmaras Municipais e outras instituições de crédito autorizadas.
Este programa pretende apoiar a execução de obras de conservação, de beneficiação ou de
reconstrução de edifícios habitacionais bem como acções de realojamento provisório ou definitivo daí
recorrentes, no âmbito de operações municipais de reabilitação urbana.
O REHABITA é aplicável aos núcleos urbanos históricos declarados como Áreas Críticas de
Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU), nos termos do art.º 41.º do Decreto-Lei n.º
794/76, de 5 de Novembro, que possuam planos de urbanização, planos de pormenor ou
regulamentos urbanísticos aprovados. É também aplicável aos centros urbanos antigos reconhecidos
nos termos dos números 2 e 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 426/89, de 6 de Dezembro, diploma
que aprovou as Medidas Cautelares de Segurança contra Riscos de Incêndio em Centros Urbanos
Antigos.
No que concerne às condições de financiamento, as obras comparticipadas pelo RECRIA que se
encontrem integradas no REHABITA têm direito a um acréscimo de 10%, atribuído a título de fundo
perdido, suportado pelo IHRU e pelas autarquias participantes, nos mesmos moldes do RECRIA.
Quando as obras visem a adequação ao disposto nas Medidas Cautelares de Segurança contra
Riscos de Incêndio em Centros Urbanos Antigos, o valor da comparticipação prevista no n.º 4 do
artigo 6.º do RECRIA é aumentado 10%.
41
Tal como no RECRIA, nos casos em que as autarquias se substituam aos senhorios ou proprietários
na realização das obras, estas poderão recorrer a empréstimos bonificados para financiar o valor das
76
obras não comparticipadas .
É importante referir que o Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, que consagra o Novo Regime
Jurídico da Reabilitação Urbana, veio revogar o capítulo XI do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de
Novembro, que define as ACRRU e, segundo o qual, estas áreas devem ser convertidas em uma ou
mais Áreas de Reabilitação Urbana (ARU).
Este programa é enquadrado pelos diplomas legais enumerados na Tabela 7.
Tabela 7 – Enquadramento legal do programa REHABITA
Decreto-Lei nº 105/96, de 31 de Julho – cria o REHABITA
Decreto-Lei n.º 329-A/2000, de 22 de Dezembro – altera o regime de renda condicionada
Decreto-lei n.º 329-B/2000, de 22 de Dezembro – introduz alterações no REHABITA
3.3.3. RECRIPH
O Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos
em Regime de Propriedade Horizontal (RECRIPH) tem por objectivo apoiar financeiramente a
execução de obras de conservação e beneficiação nas partes comuns de edifícios antigos,
constituídos em regime de propriedade horizontal.
Têm acesso a este programa as administrações de condomínio que procedam a obras nas partes
comuns e os condóminos que procedam a obras nas fracções autónomas de edifícios construídos até
à data da entrada em vigor do RGEU, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38382, de 7 de Agosto de 1951,
ou após essa data, desde que a licença de utilização tenha sido emitida até 1 de Janeiro de 1970.
Além disso, para serem elegíveis, os edifícios urbanos deverão ser compostos no mínimo por quatro
fracções autónomas, podendo uma das fracções ser afecta ao exercício de uma actividade de
comércio ou a uma pequena indústria hoteleira aberta ao público.
No que diz respeito às condições de financiamento, o RECRIPH comparticipa até 20% do montante
total das obras, valor esse suportado 60% pelo IHRU e 40% pelo município. O IHRU poderá ainda
conceder um financiamento aos condóminos com prazo de reembolso máximo de 10 anos e cujo
limite não poderá exceder o valor não comparticipado das obras. Adicionalmente, os condóminos
podem aceder a um financiamento para a concretização de obras em fracções autónomas, desde que
já tenham sido realizadas todas as obras necessárias de conservação ordinária e extraordinária nas
76
REHABITA, IHRU. Disponível em: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/reabilitacao/apoios/rehabita.html.
Consultado a 3 de Junho de 2012.
42
partes comuns do edifício ou tenha havido deliberação da assembleia de condóminos para a
execução de tais obras. O valor das comparticipações poderá ainda ser aumentado em 10% caso as
obras visem a adaptação do edifício às Medidas Cautelares de Segurança contra Riscos de Incêndio
77
em Centros Urbanos Antigos, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 426/89, de 6 de Dezembro .
Este programa é enquadrado pelos diplomas legais enumerados na Tabela 8.
Tabela 8 – Enquadramento legal do programa RECRIPH
Decreto-Lei n.º 106/96, de 31 de Julho – estabelece o RECRIPH
Portaria n.º 711/96, de 9 de Dezembro – fixação do valor de acréscimo de comparticipação a atribuir no âmbito
do RECRIPH
3.3.4. SOLARH
Inicialmente designado por Programa de Solidariedade e Apoio à Recuperação de Habitação
(SOLARH), este programa foi alterado dois anos após a sua criação para ser denominado Programa
de Apoio Financeiro Especial para a Reabilitação de Habitações, alargando o objecto de
elegibilidade aos fogos devolutos. Apesar desta alteração, a sigla original do programa mantém-se
(Guerra, 2008b).
Este programa destina-se a financiar, sob a forma de empréstimo sem juros a conceder pelo IHRU, a
realização de obras de conservação ordinária ou extraordinária e de beneficiação nos seguintes
casos: habitação própria permanente de indivíduos ou agregados familiares; habitações devolutas de
que sejam proprietários os municípios, as instituições particulares de solidariedade social, as pessoas
colectivas de utilidade pública administrativa que prossigam fins assistenciais e as cooperativas de
habitação e construção; habitações devolutas de que sejam proprietárias pessoas singulares.
O SOLARH pretende ir além da reabilitação do parque habitacional, tendo ainda como objectivo a
criação de condições que permitam estimular a colocação no mercado de arrendamento de inúmeros
fogos devolutos propriedade das entidades acima referidas ou de pessoas singulares.
O apoio financeiro deste programa pode igualmente ser concedido às pessoas e entidades referidas
para realização de obras de conservação ordinária ou extraordinária e de beneficiação nas partes
comuns de edifícios urbanos em regime de propriedade horizontal.
No que concerne às condições de acesso, as obras de conservação e beneficiação a realizar em
habitação própria e permanente têm como condição prévia os limites do rendimento anual bruto da
pessoa ou agregado familiar candidatas a este programa. Além destes requisitos, à data de
apresentação da candidatura, a habitação objecto das obras a financiar deve ser propriedade de um
77
RECRIPH, IHRU. Disponível em: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/reabilitacao/apoios/recriph.html.
Consultado a 3 de Junho de 2012.
43
ou mais membros do agregado familiar há, pelo menos, cinco anos. Outra condição é que nenhum
dos membros do agregado familiar pode ser proprietário, no todo ou em quota superior a 25%, de
outro edifício ou fracção autónoma destinada à habitação, nem, em qualquer caso, receber
rendimentos decorrentes da propriedade de qualquer bem imóvel. Outro dos requisitos é que nenhum
dos membros do agregado familiar possua qualquer empréstimo em curso destinado à realização de
obras na habitação a financiar.
Podem candidatar-se à realização de obras de conservação e de beneficiação em habitações
devolutas pessoas singulares que sejam titulares da propriedade plena ou do direito de superfície do
edifício e da habitação objecto das obras a financiar e que no edifício que integra a habitação ou
habitações a financiar exista, no mínimo, uma habitação com arrendamento cuja renda tenha sido
objecto, ou fosse susceptível, de correcção extraordinária nos termos da Lei n.º 46/85, de 20 de
Setembro.
Embora existam várias condições para aprovação do apoio financeiro, importa destacar que este
pode ser concedido apenas uma vez, em relação a cada habitação, com montante máximo
78
correspondente ao custo máximo das obras, até ao limite de 11.971,15 € .
Este programa é enquadrado pelos diplomas legais enumerados na Tabela 9.
Tabela 9 – Enquadramento legal do programa SOLARH
Decreto-Lei n.º 7/99, de 8 de Janeiro – cria o SOLARH – regula a concessão de apoio financeiro especial para
a realização de obras
Decreto-Lei n.º 39/2001, de 9 de Fevereiro – revoga o Decreto-Lei n.º 7/99
Decreto-Lei n.º 25/2002, de 11 de Fevereiro – altera a redacção do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 39/2001
3.3.5. PROHABITA
O Programa de Financiamento para Acesso à Habitação (PROHABITA), criado em 2004, tem
como objectivo a resolução de situações de grave carência habitacional de agregados familiares
residentes no território nacional. Posteriormente, em 2007, os seus objectivos foram alargados e este
programa passou a abranger a requalificação de bairros sociais degradados ou desprovidos de
equipamentos. Este programa é concretizado mediante a celebração de acordos de colaboração
entre os Municípios ou Associações de Municípios e o IHRU.
Como tal, importa explicitar que uma situação de grave carência habitacional corresponde a uma
“situação de residência permanente de agregados familiares em edificações, partes de edificações ou
estruturas provisórias, caracterizadas por graves deficiências de solidez, segurança, salubridade ou
78
SOLARH, IHRU. Disponível em: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/reabilitacao/apoios/solarh.html.
Consultado a 3 de Junho de 2012.
44
sobrelotação, bem como as situações de necessidade de alojamento urgente, definitivo ou
temporário, de agregados familiares sem local para habitar em virtude da destruição total ou parcial
79
das suas habitações ou da demolição das edificações ou estruturas provisórias em que residiam” .
As entidades que podem beneficiar de financiamento ao abrigo dos acordos de colaboração do
PROHABITA são as seguintes: Regiões Autónomas, associações de municípios e municípios
outorgantes dos acordos de colaboração; serviços da administração directa do Estado, institutos
públicos e entidades públicas empresariais de capitais exclusivamente públicos com atribuições no
âmbito territorial das Regiões Autónomas e competências para a promoção e gestão de habitação
social; empresas públicas regionais e municipais, por si ou em representação da respectiva Região
ou município desde que detenham, nos termos legais ou estatutários, os poderes necessários para a
contratação do financiamento, incluindo a prática de todos os actos com este relacionados;
instituições particulares de solidariedade social e cooperativas de habitação e construção, desde que
estabeleçam um protocolo com o município.
Para ter acesso à atribuição de uma habitação ao abrigo deste programa, os agregados familiares
devem
cumprir cumulativamente as seguintes
condições: serem
considerados agregados
carenciados nos termos do Decreto-Lei n.º 54/2007, de 12 de Março; nenhum dos seus membros
deter, a qualquer título, outra habitação na área metropolitana do concelho do respectivo alojamento
ou em concelho limítrofe deste, nem ter inscrita para efeitos fiscais, de segurança social ou outra
residência permanente no território nacional; nenhum dos seus membros estar a usufruir de apoios
financeiros públicos para fins habitacionais.
No que diz respeito às condições de financiamento no âmbito do PROHABITA, estas encontram-se
estabelecidas nos artigos 15.º a 16.º-c) do Decreto-Lei n.º 135/2004, de 3 de Junho, na redacção
dada pelo Decreto-Lei n.º 54/2007, de 12 de Março, variando com a solução adoptada para a
concretização do acordo de colaboração. Segundo o artigo 12.º deste último diploma, ao abrigo de
um acordo de colaboração podem ser concedidos financiamentos às entidades beneficiárias para os
seguintes fins:

Aquisição de habitações e das partes acessórias das mesmas;

Aquisição de empreendimentos habitacionais de custos controlados;

Aquisição e infra-estruturação de terrenos e/ou construção de empreendimentos de habitação
de custos controlados;

Aquisição de edifícios ou de parte de edifícios devolutos degradados e realização de obras
para a respectiva reabilitação;

Realização de obras de reabilitação de edifícios ou fracções autónomas de edifícios
devolutos ou arrendados, propriedade das entidades beneficiárias;

Arrendamento de edifícios ou de fracções autónomas de edifícios urbanos destinados a
habitação;
79
Decreto-Lei n.º 54/2007, artigo 3.º, n.º 1, alínea a).
45

Incorporação de soluções de sustentabilidade e de acessibilidade no processo de construção
ou de reabilitação.
Este programa é enquadrado pelos diplomas legais enumerados na Tabela 10.
Tabela 10 – Enquadramento legal do programa PROHABITA
Decreto-Lei nº 135/2004, de 3 de Junho – cria o PROHABITA
Decreto-Lei nº 54/2007 de 12 de Março – primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 135/2004, de 3 de Junho
3.3.6. AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS
Para efectuar uma breve análise dos programas enunciados foram requeridos dados estatísticos
actualizados ao Observatório da Habitação e da Reabilitação Urbana (OHRU). Estes dados foram
complementados com informação publicada na Dissertação de Mestrado em Construção de Célia
Pedro (2004): Eficácia dos programas de apoio de reabilitação do edificado em Portugal.
Os dados estatísticos disponibilizados permitiram elaborar a Tabela 11, que sintetiza a informação
relativamente a cada um dos programas desde a sua criação até ao ano 2011. Importa realçar que os
dados relativos a cada programa dizem respeito aos processos contratualizados em cada ano, sendo
portanto previsões, e que não são monitorizados os empréstimos da banca. Devido à ausência de
dados no que concerne ao número de fogos contratados no âmbito do programa SOLARH no período
de 1999 a 2003, optou-se por incluir também o número de candidaturas contratadas. No que diz
respeito ao PROHABITA, os dados incluídos na tabela referem-se ao número de fogos contratados e
respectivo valor comparticipado apenas nas vertentes da reabilitação ou de aquisição e reabilitação,
não se incluindo aqui a totalidade das acções abrangidas pelo programa.
46
Tabela 11 – Aplicação dos programas de apoio à reabilitação urbana em Portugal
(Fonte: OHRU, 2012; Pedro, 2004)
RECRIA
Ano
Fogos
1988
218
1989
1990
REHABITA
Comparticipação
IHRU** (€)
CM (€)
Fogos
RECRIPH
Comparticipação
IHRU** (€)
CM (€)
Fogos
SOLARH
Comparticipação
IHRU** (€)
CM (€)
Candidaturas
Fogos
PROHABITA
Empréstimo
IHRU** (€)
171.493
114.329
488
672.734
448.489
600
1.054.551
703.034
1991
1.338
2.930.364
1.953.576
1992
1.635
4.011.543
2.674.362
1993
2.145
6.869.265
4.579.510
1994
1.409
4.818.236
3.212.157
1995
1.992
7.399.471
4.932.981
1996
2.877
11.613.043
7.742.029
1997
2.284
9.346.204
6.230.863
465
2.662.894
1.775.263
162
83.715
55.810
1998
1.050
4.749.226
3.166.151
592
3.367.589
2.245.059
315
164.082
109.388
1999
1.227
4.882.398
3.254.932
512
3.312.954
2.208.636
566
326.488
217.659
66
-
577.968
2000
842
2.923.800
1.949.200
411
2.343.970
1.562.647
426
302.311
201.541
249
-
2.142.733
2001
768
2.835.397
1.890.265
429
2.553.583
1.702.389
591
278.150
185.433
288
-
2.629.112
2002
883
3.401.923
2.267.949
257
1.937.904
1.291.936
681
408.696
272.464
232
-
2.482.802
2003*
184
1.103.778
735.852
30
407.755
271.836
232
113.256
75.504
105
-
9.001.066
2004
473
3.778.528
1.817.172
35
1.127.725
424.748
105
283.843
96.812
196
197
2.199.937
2005
569
4.190.320
2.724.982
115
1.920.030
1.198.303
191
175.378
111.395
152
156
1.783.146
2006
345
3.061.782
1.974.000
98
908.196
610.534
264
183.195
116.070
123
124
2007
332
2.829.281
1.886.184
45
799.468
532.979
129
62.128
41.419
134
147
2008
314
2.981.609
1.987.737
28
494.732
329.298
75
72.624
41.801
124
2009
289
3.070.232
2.046.540
41
538.890
354.147
150
113.405
73.884
2010
207
1.823.121
1.215.412
7
173.419
115.613
131
74.768
49.858
2011
113
900.774
600.363
28
802.477
534.985
Total 22.582
91.419.073
60.108.070
* Valores referentes ao período até 31 de Maio
3.093 23.351.587 15.158.371
11
4.029
4.811
2.646.850
** INH e IGAPHE até 2007
47
3.207
1.652.245
Fogos
Comparticipação
IHRU** (€)
16
240.773
1.270.747
951
2.731.270
1.553.729
1.153
4.561.267
136
1.446.273
2.001
9.656.589
130
136
1.592.443
3.830
15.254.903
175
176
2.039.622
1.636
5.745.756
114
114
1.324.374
948
3.974.324
2.088
1.186
30.043.952
10.535
42.164.882
Para uma análise mais clara dos dados tabelados, apresenta-se seguidamente a Figura 13, que
representa a evolução do número de fogos contratados no âmbito dos programas de reabilitação em
estudo.
RECRIA
REHABITA
RECRIPH
SOLARH
PROHABITA
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003*
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
0
* Valores referentes até 31 de Maio
Figura 13 – Evolução do número de fogos
80
contratados para reabilitação
Dos programas em análise, o RECRIA, que foi o primeiro a ser criado, foi também o que atingiu maior
grau de aplicação. Inicialmente, este programa teve uma adesão modesta embora crescente. Em
1992, a alteração legislativa
81
veio alargar o universo das intervenções e contribuir para tal
crescimento. Contudo, tal adesão decresceu sistematicamente após publicação do Decreto-Lei n.º
104/96, de 31 de Julho – que veio conferir poder às autarquias para substituírem os senhorios na
promoção de obras em edifícios degradados – e nem a sua revogação, pelo Decreto-Lei n.º 329C/2000, de 22 de Dezembro, conseguiu inverter a tendência decrescente (Madeira, 2009). Segundo
Pedro (2004), podem ser enunciados diversos factores que condicionaram a aplicação deste
programa: desconhecimento; dificuldades de ordem burocrática; escassez de verba por parte da
Administração Local; processo de candidatura excessivamente elaborado; desinteresse pela
reabilitação; condicionamentos
jurídicos; falta de competência técnica
dos
intervenientes;
discordância face à exigência de apresentação, ou não, de projecto de alterações; condicionamentos
associados à fiscalização e desenrolar das intervenções; insuficiência de apoios camarários à
disposição dos requerentes; escassez de promoção do RECRIA por parte da Administração Central.
No que concerne ao REHABITA, tratando-se de uma extensão do RECRIA, mantêm-se os motivos
invocados no parágrafo anterior como justificação para a reduzida adesão a este programa. Todavia,
o principal obstáculo na aplicação do REHABITA prende-se com a obrigatoriedade de estabelecer um
80
À excepção do programa SOLARH que, por ausência de dados, se apresenta o número de candidaturas
contratadas. De notar que a cada candidatura pode corresponder mais do que um fogo, logo o número de fogos
seria sempre igual ou superior ao número de candidaturas.
81
Decreto-Lei n.º 197/92, de 22 de Setembro.
48
protocolo com a Administração Central que inclui a definição de zona declarada como ACRRU. Tal
obrigatoriedade implica o levantamento das condições de habitabilidade dos edifícios, a definição das
condições socioeconómicas da população residente e a elaboração de um plano de pormenor para a
área em questão, requisitos estes excessivos face às capacidades técnicas e financeiras de grande
parte dos municípios.
Tal como registado relativamente aos programas anteriores, também o RECRIPH evidencia carências
regulamentares. O desconhecimento da existência deste programa foi apontado, uma vez mais, como
factor condicionante. Por outro lado, a obrigatoriedade dos edifícios terem sido construídos antes da
entrada em vigor do RGEU ou de terem licença de utilização emitida antes de 1970, constitui motivo
suficiente para excluir grande parte dos edifícios em propriedade horizontal que carecem de obras de
reabilitação das suas partes comuns. Outro factor discriminatório prende-se com a exigência de que o
edifício possua mais do que quatro fracções autónomas e só uma das fracções é que poderá estar
afecta à actividade comercial ou de pequena indústria hoteleira aberta ao público. Acresce ainda a
escassez da percentagem de verba a conceder a fundo perdido, de apenas 20% do valor das obras
(Pedro, 2004).
À semelhança dos outros programas, a falta de divulgação do SOLARH foi um dos factores
enunciados por Pedro (2004) como justificação para o reduzido número de fogos reabilitados no
âmbito deste programa. Outra dificuldade é burocrática e deve-se ao elevado número de casos nos
quais a situação predial não está devidamente regularizada, regularização esta demorada e
dispendiosa.
Por último, como já foi referido, embora o PROHABITA seja um programa vocacionado para o
realojamento de famílias carenciadas, o forte investimento verificado na reabilitação do edificado
permite considerá-lo também como um programa de reabilitação (OHRU, 2009a). De facto, desde a
sua criação, mas exceptuando o primeiro ano de funcionamento do programa, anualmente o número
de fogos contratualizados ao abrigo da vertente da reabilitação do PROHABITA tem sido sempre
superior ao número de fogos contratualizados pelos outros quatro programas de reabilitação em
análise.
Ainda que as comparticipações tenham vindo a diminuir nos últimos anos, consequência da actual
situação económica, à data de consulta todos estes programas continuavam activos.
3.4. O ARRENDAMENTO
Dado que “a reabilitação urbana e o mercado de arrendamento constituem domínios estratégicos e
essenciais, cuja estreita conexão se afigura indiscutível e que, por isso, reclamam um tratamento
49
82
integrado” , este subcapítulo pretende desenvolver a temática do arrendamento e explicar a sua
relação com a degradação do parque habitacional nacional.
3.4.1. O PARQUE HABITACIONAL ARRENDADO
Como foi mencionado no subcapítulo 3.1.3, no que concerne ao regime de propriedade, em 2011
apenas 20% dos alojamentos familiares clássicos de residência habitual encontravam-se arrendados
ou subarrendados, o que corresponde a 786.904 alojamentos e a um aumento de 6,3% face a 2001.
Segundo os Censos de 2011, os contratos de arrendamento com duração indeterminada assumem a
maior expressão, perfazendo 56,5% do total. Seguem-se os contratos com prazo certo, com uma
representação de 33,5%, e os de renda social ou apoiada, com 8,2%. Por último, com reduzido peso,
1,8% dos contratos são de subarrendamento.
As entidades proprietárias dos alojamentos arrendados são, maioritariamente, particulares ou
empresas privadas (81,2%). As autarquias locais perfazem 9,6%, os ascendentes ou descendentes
dos arrendatários aproximadamente 4,6% e o Estado, institutos públicos ou instituições sem fins
lucrativos apenas 3,4%. Quase sem expressão encontram-se as empresas públicas e as
cooperativas de habitação, ambas com 0,6%.
Ainda de acordo com os Censos de 2011, verifica-se que são as famílias de menor dimensão que
mais recorrem ao arrendamento, dado que 32,7% dos alojamentos familiares de residência habitual
arrendados são ocupados por famílias clássicas de duas pessoas e 26,5% por famílias unipessoais
(INE, 2011a).
Em Portugal, a elevada percentagem de alojamentos de residência habitual ocupados pelo
proprietário é atribuída a um conjunto de factores, dos quais se destacam “as restrições da oferta no
mercado de arrendamento privado resultante do prolongado controlo das rendas e da rigidez, até
1990, do regime jurídico de arrendamento” (Guerra, 2011, p. 54). Segundo Borges (2012, p. 96), “o
mercado de aquisição de casa própria era muito mais competitivo do que o mercado de
arrendamento”. Todavia, o processo inverteu-se e, actualmente, é maior a procura de arrendamento
do que a oferta existente, sobretudo nas grandes áreas metropolitanas (Guerra, 2011).
Como tal, o mercado de arrendamento nacional é caracterizado por uma clara fractura: de um lado
alojamentos arrendados antes de 1990 (ou seja, antes da publicação do já referido Regime do
83
Arrendamento Urbano (RAU) ), com rendas congeladas e muito baixas, frequentemente com graves
carências de segurança e conforto, habitados por uma população maioritariamente idosa, de baixos
rendimentos e protegida por uma legislação que lhe garante o direito de transmissibilidade do
contrato; por outro, um reduzido número de alojamentos livres no mercado, com rendas muito mais
82
83
Proposta de Lei n.º 24/XII, Exposição de Motivos.
Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro.
50
elevadas (Guerra, 2008a). Embora o número de contratos de arrendamento celebrados antes de
1990 tenha decrescido de 429.335 em 2001 para 255.536 em 2011, verifica-se que tais contratos
representam ainda 33% do total de arrendamentos (Figura 14).
772.700
720.878
291.543
Entre 2006 e 2011
362.605
40%
67%
Entre 2001 e 2005
Entre 1991 e 2000
43.315
89.277
124.401
Entre 1987 e 1990
65.282
26.468
83.556
60%
Entre 1975 e 1986
261.619
Antes de 1975
33%
145.512
2001
2011
Figura 14 – Alojamentos familiares clássicos arrendados, segundo a época do contrato de
84
arrendamento
(Fonte: Adaptado de INE, Censos 2001 e 2011)
Com efeito, a maioria dos contratos antigos é com inquilinos com mais de 65 anos (60%) enquanto a
idade dos arrendatários é inferior a 40 anos em metade dos contratos celebrados entre 2006 e 2011
(Figura 16). No total dos alojamentos arrendados, 53,8% dos arrendatários têm 50 anos ou mais
(Figura 15).
2.495
0,3%
88.467
11,2%
289.492
36,8%
18%
60%
Menos de 20 anos
34%
21%
20 a 29 anos
138.532
17,6%
30 a 39 anos
40 a 49 anos
27%
50%
31%
50 a 59 anos
134.166
17%
65 anos ou mais
50 a 64 anos
40 a 49 anos
133.752
17%
11%
19%
60 anos ou mais
3%
6%
Menos de 40 anos
20%
Antes de 1990 Entre 1991 e
2005
Entre 2006 e
2011
Época do contrato
Figura 15 – Alojamentos familiares clássicos
Figura 16 – Alojamentos por época do contrato e
arrendados ou subarrendados segundo o escalão
segundo o escalão etário do arrendatário
etário do arrendatário (Fonte: INE, Censos 2011)
(Fonte: INE, Censos 2011; MAMAOT, 2012)
No que diz respeito aos valores mensais da renda, estes são inferiores a 100 euros em 31% dos
alojamentos arrendados em Portugal (Figura 17), facto este agravado quando se analisam os
contratos anteriores a 1990, onde a percentagem ascende aos 70%. Tais valores contrastam com o
84
Os alojamentos subarrendados não têm época de celebração de contrato.
51
número de contratos celebrados desde 2006, onde 85% dos arrendatários pagam pelo menos 200
euros de renda mensal, sendo que 19% ultrapassam mesmo os 500 euros (Figura 18).
80.100
10%
57.741
7%
149.380
19%
Menos de 50€
1%
7%
6%
5%
6%
16%
18%
26%
23%
19%
13%
400€ a 499,99€
50 a 99,99€
31%
100 a 199,99€
92.940
12%
159.504
20%
132.693
17%
300€ a 399,99€
200€ a 299,99€
200 a 299,99€
22%
300 a 399,99€
114.546
15%
500€ ou mais
100€ a 199,99€
22%
44%
11%
400 a 499,99€
500€ ou mais
Antes de 1990
15%
10%
3% 2%
Entre 1991 e
2005
Entre 2006 e
2011
50€ a 99,99€
Menos de 50€
Época do contrato
Figura 17 – Alojamentos familiares clássicos
Figura 18 – Alojamentos por época do contrato e
arrendados ou subarrendados segundo o escalão
segundo o escalão do valor mensal da renda
do valor mensal da renda (Fonte: INE, Censos 2011)
(Fonte: INE, Censos 2011; MAMAOT, 2012)
85
Através da apreciação dos dados dos Censos de 2001 , Paiva et al. (2006, p. 74) concluíram que
“existe uma relação directa entre o escalão de renda e o estado de conservação dos alojamentos”,
sendo imperativa a análise do parque habitacional arrendado aquando do estudo da temática da
reabilitação urbana.
De facto, o estado de degradação dos alojamentos agrava-se consideravelmente nos escalões de
renda muito baixos, como é possível constatar na Tabela 12. A título de exemplo, somente 30% dos
alojamentos com rendas inferiores a 34,91 euros não necessitava de reparações, enquanto nos
escalões mais elevados este valor era superior a 60%. Por sua vez, 17% dos alojamentos do escalão
mais baixo precisavam de grandes reparações ou já se encontravam muito degradados, enquanto no
escalão mais alto este valor era apenas 3%.
Do total dos alojamentos arrendados, somente 44% não necessitava de reparações enquanto 22%
careciam de reparações médias ou grandes e 4% estavam mesmo muito degradados. Os restantes
30% necessitavam de pequenas reparações. Comparando com a ocupação pelo proprietário, a
percentagem de alojamentos que não necessitavam de reparações sobe para 68%, baixando para
21% a percentagem de alojamentos que careciam de pequenas reparações, para 10% de reparações
médias ou grandes e para 1% de alojamentos muito degradados. Segundo os mesmos autores, esta
análise veio confirmar que “o parque habitacional arrendado é o mais afectado pela degradação dos
edifícios”.
85
À data ainda não tinham sido publicados dados dos Censos de 2011 que permitissem efectuar semelhante
análise.
52
Tabela 12 – Estado de conservação dos alojamentos clássicos arrendados em 2001, por escalão de renda
(Fonte: INE, Censos 2001)
Com necessidade de reparação
Escalão de renda
Sem
necessidade de
reparação
Pequenas
reparações
Reparações
médias
Grandes
reparações
Menos de 34,91€
30%
32%
21%
11%
6%
De 34,92 a 99,75€
42%
33%
16%
7%
3%
Muito
degradado
De 99,76 a 199,51€
51%
29%
13%
5%
2%
De 199,52 a 399,03€
62%
25%
9%
3%
1%
Mais de 399,04€
66%
23%
7%
2%
1%
Total
44%
30%
15%
7%
4%
Verifica-se assim a importância que a descapitalização dos senhorios tem na degradação do parque
habitacional arrendado em Portugal. Paiva et al. (2006) acrescentam ainda que tal problema se
agrava no caso do património histórico, dado que em 2001 tanto o regime de arrendamento como os
baixos escalões de renda tinham maior predominância nos edifícios antigos.
3.4.2. ENQUADRAMENTO LEGAL
O regime de arrendamento urbano está consagrado no Direito nacional desde há muitos séculos e,
desde então, têm sido múltiplas as suas alterações, consubstanciadas em inúmeros diplomas
aprovados durante os últimos 145 anos, o que denota a instabilidade gerada em torno deste regime e
86
da sua prática .
A primeira intervenção legislativa sobre o congelamento das rendas foi através do Decreto de 11 de
Novembro de 1910, após a proclamação da República, que congelou as rendas pelo prazo de um
ano. Quatro anos mais tarde, a Primeira Guerra Mundial foi determinante nas intervenções
legislativas no arrendamento. Logo em 23 de Novembro de 1914, o Decreto n.º 1079 congelava as
rendas nos contratos existentes e nos novos contratos – contornando o despejo por conveniência do
senhorio, uma vez que o novo contrato deveria manter a renda anterior –, com a excepção das
rendas de montante elevado, e obrigava o senhorio a arrendar os prédios devolutos. O Decreto n.º
4499, de 27 de Junho de 1918, veio regular a matéria do arrendamento urbano, tentando pôr fim à
multiplicidade de diplomas existentes na matéria, mantendo o congelamento das rendas e a proibição
dos despejos por conveniência do senhorio. Nos anos sequentes, foram diversas as alterações
legislativas no sentido de tentar actualizar as rendas. Contudo, tais actualizações ou eram de carácter
transitório ou acabaram por ser suspensas. A Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, veio admitir a
actualização
das
rendas
mas
manteve
o
seu
congelamento
em
Lisboa
e
no
Porto.
Consequentemente, aquando da Revolução de 1974, existiam numerosas rendas nas duas principais
86
Proposta de Lei n.º 34/X, Exposição de Motivos.
53
cidades que não eram actualizadas desde o pós-guerra em 1945. Ainda em 1974, o congelamento
das rendas foi alargado a todo o País, desta vez aliado ao dever de arrendar.
A publicação da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro, decretou o princípio da actualização anual de
todas as rendas e, para compensar tais aumentos, foi instituído o subsídio de renda para os
87
arrendatários de baixo rendimento . Contudo, embora percentualmente elevadas, as actualizações
incidiram sobre bases tão baixas que não se repercutiram nos rendimentos dos arrendatários nem
melhoraram as condições dos senhorios (Melo, 2009). Além do mais, esta intervenção pecou por ser
tardia, dado que a partir desta altura começaram a ser estruturados os incentivos para aquisição de
casa própria (Fréchaut, 2011).
Em 1990 surge então o Regime do Arrendamento Urbano (RAU) através do Decreto-Lei n.º 321B/90, de 15 de Outubro. Entre outras alterações, o RAU repôs o carácter temporário do
arrendamento, ao permitir a celebração de contratos de duração limitada, e propôs o combate à
degradação dos imóveis, ao regular o regime de obras. Todavia, este regime não apresentou
soluções eficazes para a resolução do problema do congelamento de rendas, mantendo
essencialmente a aplicação da legislação anterior para os contratos celebrados antes de 1990,
permitindo assim o agravamento da degradação do parque habitacional devido ao baixo nível de
rendas (Borges, 2012).
Como tal, a aprovação do Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU 2006) através da Lei n.º
6/2006, de 27 de Fevereiro, teve como principal objectivo solucionar as questões relativas aos
arrendamentos anteriores a 1990, estabelecendo um regime especial de actualização para estes
casos, bem como minimizar os conflitos entre as partes e criar mecanismos para a resolução dos
mesmos (OHRU, 2009b). Se, por um lado, esta reforma do arrendamento introduziu alterações
consideráveis nos contratos novos, por outro, não atingiu os resultados esperados no que respeita
aos contratos antigos nem foi capaz de dinamizar a reabilitação urbana. Tal justifica-se, em parte,
pela excessiva complexidade do processo de actualização das rendas antigas
88
e que, ao incluir uma
avaliação fiscal do imóvel de modo a que o valor da renda reflicta o valor do bem, implicava
disponibilidade financeira do proprietário para conseguir actualizar a sua renda (Fréchaut, 2011). A
avaliação exigia ainda uma articulação entre múltiplos intervenientes e o faseamento da actualização
de renda recaía, na maioria das situações, em dez anos (OHRU, 2009b). Apesar do NRAU ter
agilizado as acções de despejo em caso de ausência de pagamento, tal continua a ser um processo
demasiado moroso e complexo (Fréchaut, 2011).
Actualmente, a crescente procura de arrendamento e a ausência de oferta a preços acessíveis
vieram demonstrar ser imperativa a revisão deste regime. Neste sentido, o Novo Regime do
Arrendamento Urbano (NRAU 2012), publicado pela Lei n.º 31/2012, de 14 de Agosto, veio
introduzir diversas medidas com o intuito de dinamizar o mercado de arrendamento nacional, entre as
quais se destacam: maior liberdade para as partes estipularem a duração dos contratos; maior relevo
87
88
Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, Preâmbulo.
Proposta de Lei n.º 38/XII, Exposição de Motivos.
54
na negociação das partes na actualização das rendas antigas; redução da duração do período de
transição dos contratos antigos para o novo regime; novo regime para execução de obras em prédios
89
arrendados e procedimento especial de despejo .
Concluindo, “tem sido o congelamento das rendas que tem impossibilitado a renovação, a reabilitação
e a requalificação urbana, por ter entorpecido a capacidade económica do proprietário para a
realização das obras necessárias à conservação dos prédios, o que levou a situações calamitosas de
degradação do património urbano, algumas em estado de iminente ruína.”
90
Ainda que não seja
possível resolver a curto prazo deficiências acumuladas ao longo de várias décadas (Fréchaut, 2011),
a reforma do arrendamento urbano foi assumida como um objectivo prioritário no domínio da
habitação, de forma a contribuir para a redução do endividamento das famílias e do desemprego,
88
bem como para a requalificação e revitalização das cidades, dinamizando o sector da construção .
89
Reforma do Arrendamento Urbano – Apresentação, IHRU. Disponível em:
http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/LeidoArrendamentoUrbano/ApresentacaoLau.html. Consultado a 19 de
Setembro de 2012.
90
Proposta de Lei n.º 34/X, Exposição de Motivos, p. 9.
55
56
4. OS REGIMES JURÍDICOS DA REABILITAÇÃO URBANA
Este capítulo tem como objectivo explanar os mais recentes regimes jurídicos da reabilitação urbana
em Portugal, enquadrando assim a figura das Sociedades de Reabilitação Urbana. Após abordagem
aos diplomas que constituem os referidos regimes, considerou-se pertinente incluir algumas
considerações e efectuar uma breve análise comparada.
4.1. ANTECEDENTES: O DECRETO-LEI N.º 104/2004, DE 7 DE MAIO
A crescente deterioração de diversas áreas urbanas do País tornou urgente uma intervenção do
Estado de modo a contrariar tal evolução. Focando as zonas urbanas históricas bem como as áreas
críticas de recuperação e reconversão urbanística e tendo em vista a sua conservação, recuperação
e readaptação, surgiu assim o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio. Através deste diploma foi
aprovado o Regime Jurídico Excepcional da Reabilitação Urbana (RJERU) para as áreas
mencionadas e estabelecido o enquadramento legal de actuação das Sociedades de Reabilitação
Urbana, tudo isto em articulação com o regime do arrendamento e com os incentivos concedidos pelo
Governo.
Em primeiro lugar, dois conceitos importantes são aqueles que dizem respeito às zonas históricas e
às áreas críticas. Tal relevância prende-se com o facto das operações de reabilitação a realizar neste
âmbito terem sido consideradas obras de interesse público urgente. Consideram-se como zonas
históricas as assim classificadas em plano municipal de ordenamento do território (PMOT) ou, na
omissão deste, as delimitadas por deliberação da Assembleia Municipal, mediante a aprovação de
um plano de pormenor. No que diz respeito às áreas críticas de recuperação e reconversão
91
urbanística (ACRRU), este conceito foi definido anteriormente .
Outro conceito que importa aqui definir é o de reabilitação urbana que, segundo este diploma,
consiste no “processo de transformação do solo urbanizado, compreendendo a execução de obras de
construção, reconstrução, alteração, ampliação, demolição e conservação de edifícios, tal como
definidas no RJUE, com o objectivo de melhorar as suas condições de uso, conservando o seu
carácter fundamental, bem como o conjunto de operações urbanísticas e de loteamento e obras de
92
urbanização que visem a recuperação de zonas históricas e de ACRRU” .
Este regime veio, antes de mais, atribuir a responsabilidade pelo procedimento da reabilitação urbana
aos municípios e, em segundo lugar, conferir a esses municípios meios efectivos de intervenção. Tal
traduziu-se na possibilidade de constituição de Sociedades de Reabilitação Urbana (SRU),
entidade empresarial dotada de poderes de autoridade e de polícia administrativa e através do qual
91
92
Ver ponto 3.2. Enquadramento Nacional – A Década de 70.
Artigo 1.º, número 2 do Decreto-Lei em análise.
57
93
se promove a reabilitação urbana das referidas zonas . Estas entidades surgem como meio de
incentivar economicamente a intervenção dos promotores privados no processo de reabilitação
através da celebração de um contrato de reabilitação urbana.
As Sociedades de Reabilitação Urbana são empresas municipais nas quais o município detém a
totalidade do capital social. No entanto, em casos de excepcional interesse público, as SRU podem
adoptar a configuração de sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos com
participação municipal e estatal. Deste modo, todo o processo de reabilitação é controlado pelos
poderes públicos.
Um dos princípios deste enquadramento legal é a ponderação dos direitos e obrigações dos
proprietários, não descurando os direitos dos arrendatários. Como tal, as intervenções de reabilitação
urbana devem ser prioritariamente levadas a cabo pelos proprietários. De acordo com o legislador,
estes vêem salvaguardados os respectivos direitos quando solicitam que o município ou a SRU
constituída para o efeito proceda às obras programadas e, em caso de expropriação, beneficiam
também do direito de preferência na eventualidade de o imóvel ser colocado à venda depois de
reabilitado.
Dado o carácter urgente da reabilitação urbana a nível nacional, este regime jurídico veio ainda
simplificar alguns procedimentos e reduzir prazos legais. Deste modo, as operações urbanísticas
executadas pelas SRU estão isentas de licenciamento e autorização, carecendo apenas de
aprovação da câmara municipal após audição das entidades exteriores ao município (que devam
emitir parecer, autorização ou aprovação).
No âmbito de procedimentos regulados por este diploma, as competências das SRU passam por
licenciar e autorizar operações urbanísticas, expropriar e constituir servidões administrativas de bens
imóveis destinados à reabilitação urbana, proceder a operações de realojamento e fiscalizar as obras
de reabilitação urbana. Cabe ainda às SRU exercer determinadas competências previstas na Lei dos
Solos tais como tomar posse administrativa de imóveis em ACRRU (para demolição ou obras de
beneficiação ou reparação) e, quando necessário, proceder ao despejo de tais imóveis. De referir que
tais poderes são transferidos dos municípios para as SRU exclusivamente para o procedimento de
reabilitação urbana e apenas após aprovação de um documento estratégico.
Sempre que seja necessário ou conveniente, compete à câmara municipal a decisão de elaboração
de um Plano de Pormenor para realização das operações de reabilitação urbana. Quando a
operação urbanística da SRU se insere em zona para a qual não existe plano de pormenor, a SRU
deve notificar a câmara municipal para que esta decida se é necessária a elaboração de tal
instrumento (e que poderá ser encarregue à SRU).
O procedimento da reabilitação urbana levado a cabo pelas SRU compreende o apoio e incentivo
aos proprietários na reabilitação dos seus imóveis, bem como a sua informação sobre
comparticipações financeiras públicas ou bonificações de crédito existentes.
93
Excluindo bens imóveis afectos a uso militar.
58
Aquando da constituição de uma SRU, devem ser estabelecidos os limites geográficos das
respectivas zonas de intervenção sujeitas a reabilitação urbana. Por sua vez, a reabilitação nestas
zonas é realizada mediante a definição de unidades de intervenção que geralmente correspondem
a um quarteirão, pátio ou rua ou, em casos particulares, a um edifício. Uma vez definida a unidade de
intervenção e, se for o caso, aprovado o plano de pormenor, cabe à SRU elaborar um Documento
Estratégico (DE) – garantindo o direito de participação dos interessados – ou abrir concurso para
apresentação de propostas deste documento. Tal proposta poderá ainda ser directamente
apresentada à SRU pela totalidade dos proprietários em causa. No documento estratégico devem
constar:

Definição dos edifícios a reabilitar e a extensão das intervenções neles previstas;

Indicação dos proprietários e arrendatários;

Projecto base de intervenção com as opções estratégicas em matéria de reabilitação:
habitação, acessibilidades, equipamentos, infra-estruturas ou espaço público (explicando
sumariamente as opções de modo a reflectir a ponderação entre os diversos interesses
públicos relevantes);

Planificação e estimativa orçamental;

Indicação dos eventuais interessados em colaborar com os proprietários na recuperação dos
imóveis;

Auto de vistoria do estado de segurança de cada uma das edificações: segurança,
salubridade e estética (realizada pela SRU ou entidade por esta aceite).
Após conclusão deste documento, a SRU deverá notificar os proprietários e arrendatários e promover
a dinamização do processo, para que os proprietários assumam a sua responsabilidade de
reabilitação. Relativamente àqueles cuja propriedade esteja prevista para expropriação (para
arruamentos ou equipamentos públicos), a SRU deverá iniciar as negociações.
Na sequência da notificação, os proprietários podem assumir directamente a reabilitação dos imóveis
– celebrando um contrato com a SRU em que se estabelecem os prazos para a execução das obras
– ou encarregar a SRU de tal reabilitação, mediante compromisso de pagamento acrescido de uma
comissão de gestão e demais taxas.
Na ausência de acordo com os proprietários, a reabilitação do edifício ou de parte deste fica a cargo
da SRU. Para o efeito, a SRU deve adquirir a propriedade daqueles que não consentiram a
reabilitação ou mesmo do edifício quando se trate de partes comuns. Caso se revele necessário, a
SRU poderá proceder à expropriação dos imóveis ou fracções a reabilitar. As expropriações para
execução das operações de reabilitação urbana previstas no diploma em análise são consideradas
de utilidade pública e de carácter urgente, revertendo a propriedade dos imóveis a favor da SRU e
podendo esta tomar posse administrativa imediata. Tal como já referido, os antigos proprietários dos
bens expropriados têm direito de preferência na alienação após reabilitação.
59
No que concerne ao arrendamento habitacional, este caduca com a expropriação. Nestas
circunstâncias, o arrendatário pode optar por uma habitação cujas características sejam semelhantes
94
às da anterior ou por indemnização satisfeita de uma só vez . No caso de imóveis que não sejam
demolidos ou que, se demolidos, sejam reconstruídos para habitação, os arrendatários podem optar
pela suspensão do contrato de arrendamento durante tal período, seguindo-se o regime de
actualização de renda previsto. Outra opção é a da manutenção do contrato, com aumento de renda,
quando não seja necessário desocupar a fracção durante as obras. É importante referir que, após
expropriação, existe o direito de preferência dos arrendatários habitacionais em qualquer
arrendamento que o proprietário pretenda celebrar.
No caso de arrendamentos comerciais em que se mantenha a utilização comercial após reabilitação,
o arrendatário pode optar entre a indemnização por caducidade do arrendamento e a reocupação da
fracção nos termos de um novo contrato de arrendamento com uma renda actualizada.
Nesta fase de procedimento, surge então a possibilidade da SRU celebrar um contrato de
reabilitação urbana com parceiros privados (escolhidos através de concurso público) “nos termos do
qual as partes, dotadas de uma quase plena liberdade negocial, ajustarão os termos em que o
promotor privado procederá às operações de reabilitação urbana”
95
das unidades de intervenção
definidas ou parte destas. Na ausência de contrato, compete à SRU a promoção directa da
reabilitação urbana.
Relativamente aos poderes de fiscalização das SRU, estes incluem assegurar o cumprimento dos
contratos de reabilitação urbana por parte dos parceiros privados bem como fiscalizar a execução das
obras de reabilitação.
Sinteticamente, o modo de actuação das SRU é esquematizado na Figura 19.
Para a execução da reabilitação urbana, poderão ainda ser constituídos fundos de investimento
imobiliário fechados de subscrição particular, subscrição esta em dinheiro ou através da entrega de
edifícios ou fracções a reabilitar.
Por último, a extinção de uma SRU deve ocorrer “sempre que estiver concluída a reabilitação urbana
da zona de intervenção, revertendo os bens da empresa extinta para os seus accionistas na
proporção das respectivas participações sociais”
96
. A extinção é da competência da assembleia
municipal sob proposta da câmara municipal – no caso de empresas total ou maioritariamente
municipais – ou resulta da decisão conjunta dos Ministros das Finanças, das Obras Públicas,
Transportes e Habitação e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente.
Como nota final, é de salientar que os municípios podem optar por seguir o regime previsto neste
diploma mesmo sem intervenção de SRU.
94
Artigo 30.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro e republicado pela
Lei n.º 56/2008, de 4 de Setembro.
95
Preâmbulo.
96
Artigo 8.º, n.º 2.
60
Elaboração plano
de pormenor
Definição
estudos de base






Definição
da zona de
intervenção
Elaboração documento
estratégico
Elaborado por
proprietários ou pela SRU
Definição dos edifícios e extensão das intervenções;
Indicações dos proprietários;
Auto de vistoria;
Projecto base de intervenção;
Planificação e estimativa orçamental;
Indicação dos eventuais interessados em colaborar com os proprietários.
Elaboração
estudos de
base
Elaboração
documento
estratégico
Comunicação
aos
proprietários
Com acordo com proprietário
Proprietário executa
reabilitação
Sem acordo com proprietário
SRU expropria
SRU executa
reabilitação
SRU compra
SRU executa reabilitação – concurso público
empreitada
parceria
Figura 19 – Modo de actuação das SRU segundo o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio
(Fonte: Silva, 2007)
4.2. O NOVO REGIME JURÍDICO DA REABILITAÇÃO URBANA
Os objectivos de requalificação e revitalização das cidades, a par da qualificação do parque
habitacional degradado, convergem na reabilitação urbana, componente fundamental da política das
cidades e de habitação. A legislação existente neste âmbito correspondia sobretudo à disciplina das
áreas de intervenção das Sociedades de Reabilitação Urbana e à figura das áreas críticas de
recuperação e reconversão urbanística, apresentando um carácter disperso e assistemático.
É neste contexto que surge o Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (NRJRU), através do
Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, que tem como objectivo central proceder ao
enquadramento normativo da reabilitação urbana ao nível programático, procedimental e de
execução. Como tal, vem substituir o regime que regula as SRU, centrado na sua constituição,
funcionamento, atribuições e poderes, revogando assim o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio,
97
bem como o Capítulo XI da Lei dos Solos, que regula as ACRRU .
97
Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, Preâmbulo.
61
4.2.1. O DECRETO-LEI N.º 307/2009, DE 23 DE OUTUBRO
O Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana pretende solucionar cinco grandes desafios à
reabilitação urbana: articular o dever de reabilitação dos privados com a responsabilidade pública;
garantir a complementaridade e coordenação entre os diversos actores; diversificar os modelos de
gestão das intervenções; agilizar os procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas e
equilibrar os direitos dos proprietários com a necessidade de remover os obstáculos à reabilitação.
98
Para tal, o NRJRU obedece a diversos princípios, alguns dos quais enunciados de seguida . O
primeiro princípio responsabiliza os proprietários e demais titulares por assegurarem e financiarem a
reabilitação dos respectivos imóveis e fracções. Segue-se o princípio da subsidiariedade da acção
pública, que significa que as entidades públicas promovem directamente acções de reabilitação
urbana de espaços privados apenas quando os proprietários não o façam. Segundo o princípio da
contratualização, a concertação entre a iniciativa pública e a privada é efectuada através de
concessões ou contratos de reabilitação urbana. É de destacar ainda o princípio da protecção do
existente que admite intervenções no edificado que não cumpram todas as normas vigentes à data da
sua concretização, desde que não agravem desconformidades pré-existentes ou tenham como
resultado a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação. Tal princípio permite
também intervenções que criem ou agravem desconformidades caso a melhoria das condições de
desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação for muito superior à
desconformidade.
Comparativamente ao regime jurídico anterior, o NRJRU parte de um conceito de reabilitação urbana
mais amplo, destacando não só a vertente imobiliária ou patrimonial da reabilitação como também a
integração e coordenação da intervenção, com a finalidade de alcançar soluções coerentes entre os
aspectos funcionais, económicos, sociais, culturais e ambientais das áreas a reabilitar. Deste modo,
define reabilitação urbana como “a forma de intervenção integrada sobre o tecido urbano existente,
em que o património urbanístico e imobiliário é mantido, no todo ou em parte substancial, e
modernizado através da realização de obras de remodelação ou beneficiação dos sistemas de infraestruturas urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos ou verdes de utilização colectiva e de
99
obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição dos edifícios” .
Segundo o NRJRU, a reabilitação urbana é promovida pelos municípios através da delimitação de
áreas de reabilitação urbana. Por Área de Reabilitação Urbana (ARU) deve entender-se “a área
territorialmente delimitada que, em virtude da insuficiência, degradação ou obsolescência dos
edifícios, das infra-estruturas, dos equipamentos de utilização colectiva e dos espaços urbanos e
verdes de utilização colectiva, designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez,
segurança, estética ou salubridade, justifique uma intervenção integrada, podendo ser delimitada em
instrumento próprio ou corresponder à área de intervenção de um plano de pormenor de reabilitação
98
Os outros princípios são: princípio da solidariedade intergeracional; princípio da sustentabilidade; princípio da
integração; princípio da coordenação; princípio da justa ponderação e o princípio da equidade.
99
Artigo 2.º, alínea j) do Decreto-Lei em análise.
62
urbana”
100
. A esta delimitação é associada a exigência da determinação dos objectivos e da
estratégia de intervenção, sendo ainda definido o tipo de operação de reabilitação urbana a realizar e
escolhida a entidade gestora. As ARU podem abranger áreas e centros históricos, património cultural
imóvel classificado (ou em vias de classificação) e respectivas zonas de protecção, áreas urbanas
degradadas ou zonas urbanas consolidadas.
A delimitação de ARU em Instrumento Próprio compete à assembleia municipal, sob proposta da
câmara municipal, sendo o seu projecto sujeito a apreciação do IHRU e posteriormente submetido a
discussão pública.
No que concerne ao Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana (PPRU), a sua elaboração é da
competência da câmara municipal e o seu objecto passa por estabelecer “a estratégia integrada de
actuação e as regras de uso e ocupação do solo e dos edifícios necessárias para promover e orientar
a valorização e modernização do tecido urbano e a revitalização económica, social e cultural na sua
área de intervenção”
101
. Caso exista previamente uma ARU prevalece a área de intervenção do
PPRU. Uma significativa simplificação dos procedimentos de licenciamento e comunicação prévia das
operações urbanísticas na área de intervenção destes planos é a dispensa de audição das entidades
públicas a consultar sempre que tais entidades tenham dado parecer favorável ao mesmo.
O PPRU obedece ao disposto no RJIGT com as especificidades introduzidas pelo NRJRU. Deste
modo, além do conteúdo material próprio dos PP, o PPRU deve adoptar um conteúdo material
específico que compreende os seguintes elementos:

Delimitação de unidades de execução (UE);

Identificação e articulação dos principais projectos a desenvolver em cada UE;

Princípios e regras de uso do solo e dos edifícios;

Identificação e classificação sistemática dos edifícios, das infra-estruturas urbanas, dos
equipamentos e dos espaços urbanos e verdes de utilização colectiva de cada UE,
estabelecendo as suas necessidades e finalidades de reabilitação ou prevendo a sua
demolição.
Seja a delimitação feita através de instrumento próprio ou de PPRU, a câmara municipal pode
encarregar uma empresa do sector empresarial local da preparação do projecto e respectivos
elementos.
A aprovação de uma ARU obriga a que o município defina os benefícios fiscais associados aos
impostos municipais sobre o património – designadamente o imposto municipal sobre imóveis (IMI) e
o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT) – e confere aos proprietários o
direito de acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana.
100
101
Artigo 2.º, alínea b).
Artigo 22.º.
63
A definição de uma ARU deve ser devidamente fundamentada através do enquadramento nas
opções de desenvolvimento urbano do município, da definição do tipo de operação de reabilitação
urbana e respectivo instrumento de programação. Como tal, a cada Área de Reabilitação Urbana
corresponde uma Operação de Reabilitação Urbana (ORU) – “o conjunto articulado de intervenções
visando, de forma integrada, a reabilitação urbana de uma determinada área”
102
. Por sua vez, numa
lógica de flexibilidade e de forma a possibilitar uma resposta mais adequada aos diversos casos
concretos existentes, existem dois tipos de ORU, cuja definição se segue.
A ORU Simples trata-se de uma “intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área,
dirigindo-se primacialmente à reabilitação do edificado, num quadro articulado de coordenação e
apoio da respectiva execução”
103
, sendo orientada por uma estratégia de reabilitação urbana
104
.
Este tipo de ORU deve ser realizado preferencialmente pelos proprietários (ou titulares de outros
direitos, ónus ou encargos) dos imóveis existentes na área abrangida pela operação, podendo
desenvolver-se com o apoio da entidade gestora ou em administração conjunta com esta.
A ORU Sistemática consiste numa “intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área,
dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação das infra-estruturas, dos equipamentos e dos
espaços verdes e urbanos de utilização colectiva, visando a requalificação e revitalização do tecido
urbano, associada a um programa de investimento público”
um programa estratégico de reabilitação urbana
106
105
. Este tipo de ORU é enquadrado por
e as suas intervenções devem ser activamente
promovidas pelas respectivas entidades gestoras. A sua execução pode desenvolver-se directamente
pela entidade gestora ou através de administração conjunta entre esta e os proprietários. Outra opção
é a de execução por meio de parcerias com entidades privadas através de uma concessão de
reabilitação urbana
107
ou de um contrato de reabilitação urbana
108
. Acrescenta-se ainda que, nas
ORU sistemáticas, a delimitação de ARU tem como imediata consequência a declaração de utilidade
pública da expropriação ou da venda forçada dos imóveis existentes, bem como da constituição das
servidões necessárias.
Ainda no âmbito das ORU sistemáticas, no caso de serem realizadas em ARU correspondente a
PPRU, podem ser delimitadas as já referidas unidades de execução. Quando as ARU são
aprovadas em instrumento próprio, podem ser delimitadas unidades de intervenção – sendo tal
102
Artigo 2.º, alínea h).
Artigo 8.º, n.º 2.
104
A estratégia de reabilitação urbana deve incluir: opções estratégicas de reabilitação urbana da ARU; prazo de
execução; definição de prioridades e objectivos; modelo de gestão e de execução; quadro de apoios e incentivos
às acções de reabilitação executadas pelos proprietários; condições de aplicação dos instrumentos de execução
de reabilitação urbana; poderes delegados na entidade gestora (quando não é o município) ou quais não são
delegados na SRU; se for o caso, necessidade de elaborar, rever ou alterar PPRU.
105
Artigo 8.º, n.º 3.
106
Além dos elementos incluídos numa estratégia de reabilitação urbana, o programa estratégico deve ainda
estabelecer o programa da ORU (identificando e distinguindo as acções estruturantes de reabilitação urbana a
adoptar), descrever o programa de investimento público e definir o programa de financiamento.
107
Nos termos previstos no RJIGT.
108
Pode ser celebrado com entidades públicas ou privadas para a elaboração, coordenação e execução de
projectos de reabilitação. Pode prever a transferência para a entidade contratada dos direitos de comercialização
ou a aquisição (posse plena ou direito de superfície) dos imóveis reabilitados. Deve regular os prazos, as
obrigações e a distribuição de encargos e de contrapartidas entre os contratantes.
103
64
delimitação facultativa e da competência da entidade gestora – que consistem na “fixação em planta
cadastral dos limites físicos do espaço urbano a sujeitar a intervenção, com identificação de todos os
prédios abrangidos, podendo corresponder à totalidade ou a parte de uma área de reabilitação
urbana ou, em casos de particular interesse público, a um edifício”
109
. O acto de delimitação de
unidades de intervenção inclui um programa de execução que pretende:

Explicar sumariamente os fundamentos subjacentes à ponderação dos diversos interesses
públicos e privados relevantes;

Identificar os edifícios a reabilitar, o seu estado de conservação e a extensão das
intervenções neles previstas;

Identificar os respectivos proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos;

Definir e calendarizar as várias acções de reabilitação urbana a adoptar;

Concretizar o financiamento da ORU no âmbito da unidade de intervenção;

Especificar o regime de execução da ORU a utilizar na unidade de intervenção.
A entidade gestora das operações de reabilitação urbana pode corresponder ao próprio município
ou a uma entidade do sector empresarial local existente ou a criar
110
, sendo que, nestes casos, o
município delega os poderes que lhe são investidos pelo NRJRU. Caso tal entidade de tipo
empresarial tiver por objecto social exclusivo a gestão de operações de reabilitação urbana, esta
reveste a qualidade de Sociedade de Reabilitação Urbana, situação em que se presumem
delegados determinados poderes, salvo indicação em contrário. De mencionar que a aprovação de
uma ARU obriga a respectiva entidade gestora a promover a ORU definida.
Para acompanhamento e avaliação da operação de reabilitação urbana, a entidade gestora deve
elaborar anualmente um relatório de monitorização enquanto a câmara municipal fica incumbida de
realizar um relatório de avaliação da execução dessa operação a cada cinco anos da sua vigência.
Os relatórios devem ser submetidos à apreciação da assembleia municipal.
Para efeitos de execução da ORU, a entidade gestora pode exercer poderes relativos ao controlo
das operações urbanísticas tais como: licenciamento, comunicação prévia e autorização de
utilização; inspecções e vistorias; medidas de tutela da legalidade urbanística; cobrança de taxas e
recepção de cedências e compensações.
No que diz respeito aos instrumentos de política urbanística, a entidade gestora pode utilizar os
seguintes: imposição da obrigação de reabilitar e obras coercivas; empreitada única; demolição de
edifícios; direito de preferência e arrendamento forçado. No caso de operações de reabilitação urbana
sistemática, sendo ainda de acrescentar: servidões; expropriação; venda forçada e reestruturação da
propriedade.
Dos instrumentos enumerados, é de destacar o especialmente inovador e polémico mecanismo da
venda forçada – como alternativa à expropriação – que permite à entidade gestora vender o edifício
109
110
Artigo 34.º, n.º2.
A criação deve ser aprovada simultaneamente com a aprovação da ARU.
65
ou fracção (autónoma) em hasta pública sempre que os proprietários não cumpram a sua obrigação
de reabilitação depois de notificados para o efeito. Deste modo, o edifício ou fracção é vendido a
quem oferecer melhor preço e se dispuser a cumprir a obrigação de reabilitação no prazo
estabelecido. Para tal, a entidade gestora e o município dispõem de direito de preferência. O
proprietário pode optar por alienar o edifício ou fracção a terceiros, mantendo-se a obrigação de
reabilitação no prazo estabelecido. Caso o arrematante ou adquirente não inicie a reabilitação do
imóvel no prazo de seis meses ou não a conclua no devido prazo, a entidade gestora deve proceder
à sua expropriação ou retomar o procedimento de venda forçada, informando o primitivo proprietário.
Por último, se a hasta pública ficar deserta, cabe à entidade gestora adquirir o imóvel (pelo preço em
que foi avaliado) e reabilitá-lo nos prazos previstos, sob pena de reversão para o primitivo
proprietário.
Quando o proprietário de um imóvel não cumpre o seu dever de reabilitação e a entidade gestora
executa directamente as obras de reabilitação necessárias, esta última pode recorrer ao
arrendamento forçado (mediante concurso público) por um prazo de cinco anos sempre que o
proprietário não reembolse o custo das obras num prazo de quatro meses ou não arrende o imóvel
(por um prazo mínimo de cinco anos) e afecte as rendas ao pagamento de tais despesas. O
proprietário pode opor-se ao arrendamento requerendo a venda forçada ou a expropriação.
Acrescem ainda outros instrumentos de política urbanística tais como a determinação do nível de
conservação de um prédio urbano (ou fracção) localizado em ARU, a identificação de prédios (ou
fracções) devolutos, a possibilidade de criação de um regime especial de taxas municipais para
incentivar a realização de operações urbanísticas e a constituição de fundos de compensação com o
objectivo de receber e pagar as compensações devidas.
Em matéria de financiamento, o NRJRU prevê a possibilidade de concessão de apoios financeiros
por parte do Estado e dos municípios aos proprietários, às entidades gestoras e a terceiros que
promovam acções de reabilitação urbana, incluindo as de dinamização e modernização das
actividades económicas. As entidades gestoras podem ainda contrair empréstimos destinados ao
financiamento das ORU. Para a execução das ORU poderão ser constituídos fundos de investimento
imobiliário, cuja subscrição pode ser efectuada em dinheiro ou através da entrega de prédios ou
fracções a reabilitar. A entidade gestora da ORU pode participar nos referidos fundos.
Finalmente, em relação ao âmbito temporal das ARU, o NRJRU estabelece que a ARU delimitada
em instrumento próprio vigora pelo prazo fixado na estratégia ou no programa estratégico de
reabilitação urbana, com possibilidade de prorrogação
111
, enquanto a ARU definida em PPRU vigora
pelo prazo de execução do mesmo. Em qualquer caso, a ARU não pode vigorar por prazo superior a
quinze anos. Contudo, tal não impossibilita que, findo tais prazos, seja determinada nova ORU para a
área em questão.
111
Aprovada pela assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal.
66
Por sua vez, a extinção das Sociedades de Reabilitação Urbana deve ocorrer sempre que
estiverem concluídas todas as ORU a seu cargo ou quando caducar a delimitação da área ou áreas
de reabilitação urbana em que a SRU opera.
Resumidamente, o processo de reabilitação segundo o diploma em análise é esquematizado na
Figura 20.
Por último, destacam-se algumas das disposições transitórias, nomeadamente no que concerne às
áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística e às Sociedades de Reabilitação Urbana.
As ACRRU podem ser convertidas em uma ou mais ARU. A sua conversão opera-se por deliberação
da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, englobando a aprovação do instrumento
de programação da ORU ou mediante aprovação de PPRU que inclua na sua área de intervenção a
ACRRU em causa. Se a conversão não ocorrer no prazo de dois anos a contar da entrada em vigor
do presente diploma
112
, a ACRRU caduca. Porém, a caducidade não prejudica o exercício dos
direitos aos benefícios fiscais, ou outros, entretanto adquiridos.
As Sociedades de Reabilitação Urbana constituídas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de
Maio prosseguem o seu objecto social até à sua extinção, podendo ser designadas como entidades
gestoras em ORU e regendo-se pelo regime do sector empresarial local ou do Estado, consoante a
maioria do capital social seja detido pelo município ou pelo Estado. Para efeitos do NRJRU,
consideram-se equiparados:

As zonas de intervenção das SRU já existentes às ARU;

As unidades de intervenção já existentes com documentos estratégicos aprovados às
unidades de intervenção reguladas no NRJRU;

Os contratos de reabilitação urbana celebrados ao abrigo do Diploma de 2004 aos regulados
no NRJRU.
A reabilitação urbana das SRU já constituídas é “enquadrada pelos instrumentos de programação e
de execução aprovados de acordo com o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio, designadamente os
documentos estratégicos das unidades de intervenção”
113
. Adicionalmente, estas SRU consideram-se
investidas nos poderes relativos ao controlo das operações urbanísticas e nos instrumentos de
execução de política urbanística previstos no NRJRU, estes últimos com as seguintes
especificidades:

Para a totalidade da zona de intervenção – imposição da obrigação de reabilitar e obras
coercivas, demolição de edifícios, direito de preferência e arrendamento forçado;

Para as áreas das unidades de intervenção com documentos estratégicos aprovados –
empreitada única, servidões, expropriação, venda forçada e reestruturação da propriedade.
112
113
Em vigor 60 dias após a data da sua publicação, ou seja, a 22 de Dezembro de 2009.
Artigo 79.º, n.º 4, alínea a).
67
Município
SRU
Se objecto social
exclusivo é
gestão de ORU
Entidade Gestora
Entidade do sector
empresarial local
Instrumentos de execução de ORU:
- Controlo das operações urbanísticas
- Instrumentos de política urbanística
Se ORU Sistemática:
Benefícios fiscais
Instrumento
Próprio
Unidades de
Intervenção
PPRU
Unidades de
Execução
Programa de
Execução
Área de Reabilitação Urbana
(ARU)
Operação de Reabilitação Urbana
(ORU)
ORU Simples
Reabilitação do edificado
Com apoio da entidade gestora
Realizadas pelos proprietários
Em administração conjunta
com entidade gestora
ORU Sistemática
Reabilitação do edificado e qualificação das
infra-estruturas, equipamentos e espaços
verdes urbanos de utilização colectiva
Promovidas pela entidade gestora
Execução directa
Em administração conjunta com proprietários
Parcerias com entidades privadas
Instrumentos de programação:
Estratégia de reabilitação urbana
Programa estratégico de reabilitação urbana
Concessão de
reabilitação
urbana
Figura 20 – O processo de reabilitação segundo o Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro
68
Contrato de
reabilitação
urbana
O NRJRU exige que, no prazo de cinco anos após entrada em vigor do presente diploma, os
municípios efectuem a conversão das zonas de intervenção das SRU já constituídas em uma ou mais
áreas de reabilitação urbana – através da aprovação da respectiva estratégia ou programa
estratégico de reabilitação urbana – sob pena da sua caducidade. A conversão pode ser faseada
quando se opte por mais do que uma ARU e as SRU podem ser encarregues de preparar o projecto
de delimitação de ARU ou o projecto de PPRU.
4.2.2. A LEI N.º 32/2012, DE 14 DE AGOSTO
A Lei n.º 32/2012, de 14 de Agosto veio proceder à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 307/2009,
de 23 de Outubro, que estabelece o NRJRU, bem como à 54.ª alteração ao Código Civil, com a
finalidade de simplificar os procedimentos administrativos em matéria de reabilitação de acordo com o
Memorando de Entendimento celebrado entre Portugal e a União Europeia, o Banco Central Europeu
e o Fundo Monetário Internacional. Estas medidas tinham sido já previstas na Resolução do
Conselho de Ministros n.º 20/2011, de 23 de Março.
Segundo a Proposta de Lei n.º 24/XII, o procedimento de criação de áreas de reabilitação urbana
previsto pelo NRJRU tem-se revelado demasiado complexo, como a sua aplicação tem demonstrado.
Acresce ainda que apenas são consideradas operações de reabilitação urbana aquelas que forem
efectuadas no âmbito de uma ARU. Deste modo, a presente Lei tem como objectivo “eliminar os
constrangimentos que têm obstado à implementação de uma efectiva política de reabilitação urbana,
imprimindo maior celeridade à realização das iniciativas de reabilitação e promovendo o investimento
114
dos particulares”
.
Para a consecução destes objectivos, a revisão do NRJRU pode ser discriminada em quatro
domínios:

Flexibilização e simplificação do procedimento de criação de áreas de reabilitação urbana;

Criação de um procedimento simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas;

Criação de um regime especial de operações de reabilitação urbana isoladas;

Criação ou simplificação de medidas complementares à reabilitação urbana.
No que respeita ao procedimento de criação de áreas de reabilitação urbana, a presente lei vem
consagrar a possibilidade do seu faseamento. Assim, a aprovação da delimitação de uma ARU passa
a poder ser efectuada em momento anterior à aprovação da respectiva ORU (no prazo máximo de
três anos, sob pena de caducidade da delimitação), sem prejuízo da admissibilidade da sua
aprovação simultânea. A aprovação da delimitação – da competência da assembleia municipal, sob
proposta da câmara municipal – deve ser devidamente fundamentada e conter: memória descritiva e
justificativa (que inclui os objectivos estratégicos); planta com a delimitação da área abrangida e
114
Proposta de Lei n.º 24/XII, Exposição de Motivos, p. 2.
69
quadro dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais (IMI e IMT). O acto de aprovação,
integrando os referidos elementos, é então publicado em Diário da República, remetido ao IHRU por
meios electrónicos e divulgado na página electrónica do município.
As operações de reabilitação urbana continuam a ser aprovadas através de instrumento próprio ou
PPRU, sendo o projecto remetido ao IHRU (por meios electrónicos) para emissão de parecer não
vinculativo no prazo de quinze dias e submetido a discussão pública nos termos do RJIGT. Aquando
do acto de aprovação, deve ser designada a entidade gestora (quando não for a câmara municipal).
Mantém-se o âmbito temporal previsto inicialmente no NRJRU, sendo agora definido para a ORU (em
vez da ARU). Por conseguinte, a extinção das Sociedades de Reabilitação Urbana deve ocorrer
sempre que estiverem concluídas ou caducarem todas as ORU a seu cargo.
Para o controlo prévio de operações urbanísticas, é criado “um procedimento simplificado,
marcado pela agilidade e linearidade, eliminando-se os obstáculos à realização de obras conformes
com plano de pormenor de reabilitação urbana previamente aprovado e que, nos termos gerais,
sigam o procedimento de comunicação prévia”
115
. Neste sentido, a decisão sobre a comunicação
prévia é centralizada numa única entidade pública, que pode ser o município – podendo ser criada
uma unidade orgânica flexível, interna ao município, constituída especialmente para apreciar o
procedimento simplificado de controlo prévio – ou a entidade gestora.
A comunicação prévia é apresentada ao município que, por sua vez, a remete – de imediato e por
meios electrónicos – à respectiva entidade gestora (caso esta não seja o município). Decorrido o
prazo de quinze dias úteis, se a entidade gestora não rejeitar a comunicação prévia, considera-se a
mesma admitida, podendo o interessado iniciar as obras. De referir a dispensa de realização de
consultas e de solicitação de qualquer parecer, autorização ou aprovação a entidades externas ou a
serviços da organização autárquica municipal
116
.
Em diversas situações, o cumprimento de algumas regras de construção mais recentes torna a
execução de uma obra de reabilitação difícil ou mesmo inexequível, dado o seu desajuste para
construções antigas. Como tal, é detalhado o regime específico de protecção do existente,
complementando o disposto inicialmente neste âmbito no NRJRU. Deste modo, nas condições
definidas anteriormente no ponto 4.2.1, podem ser efectuadas intervenções no edificado que não
cumpram todas as normas vigentes quando estas são devidamente identificadas e fundamentadas
mediante termo de responsabilidade pelo técnico autor do projecto legalmente habilitado. Às referidas
condições, a presente lei vem ainda acrescentar a necessidade de garantir a segurança estrutural e
sísmica do edifício.
Concluída a operação urbanística, é requerida a autorização de utilização nos termos do RJUE – com
a simplificação procedimental prevista no NRJRU – e o município tem dez dias úteis para ordenar a
realização de vistoria. Findo tal prazo sem vistoria, o termo de responsabilidade, acompanhado do
115
116
Proposta de Lei n.º 24/XII, Exposição de Motivos, p. 3.
Excepto em caso de demolição de património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação.
70
requerimento de autorização de utilização e do comprovativo de apresentação de ambos à entidade
gestora, vale como autorização de utilização (substituindo o alvará de utilização). Desta forma, é
valorizada a responsabilidade dos técnicos, não descurando a possibilidade de intervenção do
município, quando necessário.
Uma outra alteração imposta por este diploma e que importa referir foi que o proprietário deixa de
poder opor-se ao arrendamento forçado requerendo a venda forçada ou a expropriação.
A presente lei vem ainda estabelecer um regime especial da reabilitação urbana, que regula as
operações de reabilitação urbana isoladas, compreendendo as intervenções urbanísticas que
incidam sobre edifícios ou fracções, localizados ou não em ARU, cuja construção tenha sido
concluída há pelo menos trinta anos e que, em virtude da sua insuficiência, degradação ou
obsolescência, se justifique uma intervenção de reabilitação destinada a conferir adequadas
características de desempenho e segurança
117
. Este regime é aplicável às intervenções que,
cumulativamente, preservem as fachadas principais do edifício, mantenham os seus elementos
arquitectónicos e estruturais de valor patrimonial, bem como o número de pisos e a configuração da
cobertura, e não reduzam a sua resistência estrutural. A estas operações urbanísticas é aplicado o
procedimento simplificado de controlo prévio atrás mencionado.
Por
último,
a
alteração
legislativa
em
análise
consagra
ainda
as
seguintes
medidas
complementares à reabilitação urbana:

Previsão de um regime sancionatório contraordenacional mais rigoroso que o regime geral,
como contrapartida da maior responsabilização dos técnicos (MAMAOT, 2012);

Simplificação do procedimento de constituição da propriedade horizontal no caso de
operações urbanísticas de reabilitação urbana, dispensando-se a intervenção do município (o
técnico habilitado pode certificar que estão reunidos os requisitos legais, mediante termo de
responsabilidade);

Alteração da maioria necessária para realização de certas obras de valorização – colocação
de ascensores e instalação de gás canalizado – nas partes comuns de edifícios que tenham
pelo menos oito fracções autónomas;

Protecção dos cidadãos portadores de deficiências ao possibilitar a qualquer condómino, que
tenha no seu agregado familiar uma pessoa com mobilidade condicionada, a colocação de
rampas de acesso e plataformas elevatórias (mediante comunicação ao administrador do
condomínio e observância das normas técnicas legalmente previstas);

Uniformização dos critérios para determinação do estado de conservação dos imóveis
(aplicando-se-lhes as regras de determinação do nível de conservação dos prédios e
fracções autónomas arrendados).
117
Este regime não é aplicável a imóveis classificados ou em vias de classificação ou localizados em áreas
urbanas de génese ilegal (AUGI) (salvo se estiverem incluídos em ARU). No entanto, aplica-se – com algumas
especificidades – a imóveis em zonas de protecção e que não estejam classificados ou em vias de classificação,
excepto quando importem novas aberturas de vãos na fachada ou na cobertura.
71
4.3. SÍNTESE COMPARATIVA
O Regime Jurídico da Reabilitação Urbana começou por ser de carácter excepcional, estando
limitado às áreas de intervenção das Sociedades de Reabilitação Urbana – nomeadamente zonas
urbanas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, dado serem as áreas
mais degradadas das cidades – para ser cada vez mais abrangente.
Tal evolução é notória logo na definição de reabilitação urbana. Parte-se de um conceito próximo da
recuperação do edificado, ou seja, englobando apenas a dimensão física do processo complexo e
abrangente que é a reabilitação urbana, para um conceito mais amplo. Esta nova definição defende
uma intervenção integrada, não descurando os “aspectos funcionais, económicos, sociais, culturais e
ambientais das áreas a reabilitar”
118
, aproximando-se assim à definição de referência do Conselho da
Europa (2004) enunciada anteriormente no subcapítulo 2.2.
Enquanto o primeiro regime das Sociedades de Reabilitação Urbana recorria à Lei dos Solos para a
definição das suas zonas de intervenção, é o novo regime que define o objecto das áreas de
reabilitação urbana bem como os procedimentos a seguir para sua delimitação e aprovação. Com
efeito, o NRJRU engloba um conjunto vasto e especial de normas, define uma estrutura comum a
todos os projectos de reabilitação urbana, estabelece metodologias de intervenção e apresenta um
conjunto de instrumentos jurídicos de intervenção dos quais se destacam, pela sua inovação, o
arrendamento forçado e a venda forçada (Meirelles, 2010). O novo regime revela-se assim mais
autónomo, o que está de acordo com Silva (2010, pp. 10, 11), que afirma que “a reabilitação urbana
deve ser entendida como uma política autónoma da política de ordenamento do território, com
princípios e regras próprios” e que “nasce da necessidade de dar efectividade a outras políticas”.
Apesar das alterações legislativas, foram salvaguardadas as SRU anteriormente criadas. Assim, foi
estabelecido um regime transitório, de modo a que, no prazo de cinco anos, as zonas de intervenção
das SRU constituídas ao abrigo do anterior regime sejam convertidas em uma ou mais ARU.
Segundo a Porto Vivo SRU (2012), algumas das competências das Sociedades de Reabilitação
Urbana reguladas no Decreto-Lei n.º 104/2004 eram vagas e imprecisas, não havendo atribuição
expressa de determinadas competências necessárias à reabilitação urbana e à execução dos
documentos estratégicos. Por sua vez, no Decreto-Lei n.º 307/2009, os instrumentos de execução
estão bem definidos e alguns destes foram clarificados, designadamente a possibilidade de executar
obras coercivas (sem ter que recorrer ao procedimento da Lei dos Solos), de reestruturação da
propriedade e de recurso à expropriação. A Porto Vivo SRU realça ainda a definição de princípios de
iniciativa e de monitorização periódica das operações por parte do município.
118
Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, Preâmbulo.
72
No que concerne à última alteração legislativa, de acordo com o Parecer da Porto Vivo SRU
119
, a
flexibilização e simplificação da delimitação de ARU permite agilizar o processo de reabilitação. Com
efeito, o procedimento de delimitação de ARU em instrumento próprio exigia um conhecimento
detalhado do território a intervir ao conter a definição da estratégia ou programa estratégico, sendo
necessariamente moroso, em particular em áreas de grande dimensão. Dado que a morosidade
deste processo constituía um obstáculo aos investidores, proprietários e entidades gestoras, as
alterações introduzidas traduzem-se num incentivo à reabilitação. A par de tais alterações, de realçar
a criação do regime especial da reabilitação urbana que também permite uma simplificação
procedimental, bem como a dinamização da reabilitação, estimulando a captação de investimento. A
Porto Vivo SRU veio ainda sugerir a possibilidade de corresponder mais do que uma ORU a cada
ARU, na medida em que existem realidades distintas numa ARU extensa e importa adequar as
operações às necessidades de reabilitação, mas tal alteração não foi aprovada.
A Lei n.º 32/2012, de 14 de Agosto, veio assim criar ou simplificar diversas medidas e procedimentos
para uma maior celeridade no processo da reabilitação e com o objectivo de maximizar o
investimento nesta vertente.
Por fim, sumariamente, é apresentada na Tabela 13 uma análise comparada entre os dois Regimes
Jurídicos da Reabilitação Urbana e respectivos diplomas legais.
Tabela 13 – Análise comparada dos Regimes Jurídicos da Reabilitação Urbana
(Adaptado de Oliveira et al., 2011)
Regime
Jurídico
Diploma Legal
Entidade
Gestora
Competências
Regime Jurídico Excepcional da
Reabilitação Urbana (RJERU)
Decreto-Lei n.º 104/2004,
de 7 de Maio
Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana
(NRJRU)
Decreto-Lei n.º 307/2009,
Lei n.º 32/2012,
de 23 de Outubro
de 14 de Agosto
 Município
 Empresa do sector empresarial local (não
necessariamente uma SRU)
Poderes relativos ao controlo das operações
urbanísticas:
 Licenciamento, comunicação prévia e autorização
de utilização;
 Inspecções e vistorias;
 Medidas de tutela da legalidade urbanística;
 Cobrança de taxas;
 Recepção de cedências e compensações.
 Município
 SRU
 Licenciar e autorizar operações
urbanísticas;
 Expropriar e constituir servidões
administrativas de bens imóveis
destinados à reabilitação urbana;
 Proceder a operações de
realojamento;
 Fiscalizar as obras de reabilitação
urbana;
 Posse administrativa de imóveis
(para demolição ou obras de
beneficiação ou reparação);
 Despejo temporário ou para
demolições.
Instrumentos de política urbanística:
 Empreitada única;
 Imposição da obrigação de
reabilitar e obras coercivas;
Tacitamente
 Demolição de edifícios;
delegados
 Direito de preferência;
 Arrendamento forçado;
 Servidões;
 Expropriação;
Só em ORU
 Venda forçada;
Sistemática
 Reestruturação da propriedade.
119
Parecer sobre o projecto de alteração do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro. Disponível em:
http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=36501. Consultado a 14 de
Agosto de 2012.
73
Regime
Jurídico
Diploma Legal
Área de
Intervenção
Operação
Regime Jurídico Excepcional da
Reabilitação Urbana (RJERU)
Decreto-Lei n.º 104/2004,
de 7 de Maio
 Zona Urbana Histórica (PDM)
 ACRRU (Lei dos Solos)
Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana
(NRJRU)
Decreto-Lei n.º 307/2009,
Lei n.º 32/2012,
de 23 de Outubro
de 14 de Agosto
ARU
(A cada ARU corresponde uma ORU)
(Definição de Unidades de
Intervenção: quarteirão, pátio ou
rua)
Delimitação através de
instrumento próprio ou
PPRU
Possibilidade de
faseamento (no prazo
máximo de três anos)
 ORU Simples:
Reabilitação edificado
(realizadas
preferencialmente pelos
proprietários)
Às ORU Simples e
Sistemática acresce:
Operações de Reabilitação Urbana
 ORU Sistemática:
Intervenção integrada de
reabilitação urbana de
uma área (promovidas
pela entidade gestora)
Instrumentos
ARU:
 Documento Estratégico
(Após delimitação da Unidade de
Intervenção)
(Com a definição de conteúdo
próprio)
 Instrumento Próprio
(ORU Sistemática: são definidas Unidades de
Intervenção  Programa de Execução)
 PP
(A SRU deve notificar a CM para
que esta decida se é necessária a
elaboração de PP)
Procedimento Especial de
Licenciamento e Autorização
Operações
Urbanísticas
Âmbito
Temporal
Regime especial da
reabilitação urbana:
Operações de
Reabilitação Urbana
Isoladas
(edifícios ou fracções,
localizados ou não em
ARU, construídos há pelo
menos 30 anos)
ORU:
 PPRU
(ORU Sistemática: são definidas Unidades de
Execução)
 Redução dos prazos;
 Criação de uma Comissão
Especial de Apreciação.
A SRU extingue-se quando estiver
concluída a reabilitação urbana da
zona de intervenção
74
Remissão para o RJUE
com as especificidades
previstas no NRJRU
Acrescenta um
Procedimento
Simplificado de Controlo
Prévio de Operações
Urbanísticas
 ARU delimitada em
instrumento próprio:
Vigora pelo prazo fixado
na estratégia ou no
programa estratégico de
reabilitação urbana, com
possibilidade de
prorrogação.
 ARU definida em
PPRU:
Vigora pelo prazo de
execução do mesmo.
 ORU aprovada através
de instrumento próprio:
Vigora pelo prazo fixado
na estratégia ou no
programa estratégico de
reabilitação urbana, com
possibilidade de
prorrogação.
 ORU aprovada através
de PPRU:
Vigora pelo prazo de
execução do mesmo.
Em qualquer dos casos,
a ARU não pode vigorar
por prazo superior a
quinze anos.
Em qualquer dos casos,
a ORU não pode vigorar
por prazo superior a
quinze anos.
A SRU extingue-se após
conclusão das ORU ou
caducar a delimitação
das ARU.
A SRU extingue-se
quando concluírem ou
caducarem as ORU.
5. AS SOCIEDADES DE REABILITAÇÃO URBANA
Segundo o Instituto Nacional de Estatística (2012), em 2011 existiam 20 Sociedades de Reabilitação
Urbana em Portugal. Como tal, este capítulo tem como objectivo abordar genericamente algumas
dessas SRU antes de se proceder a uma análise mais detalhada de apenas uma delas no capítulo
seguinte.
De facto, em 2011 estavam identificadas 132 Áreas Críticas de Recuperação e Reconversão
Urbanística, 62 das quais em centro histórico (47%) e 70 localizadas fora do centro histórico (53%).
De referir que a região de Lisboa liderava em número de ACRRU, com um total de 56, sendo a sua
principal localização em centro histórico (59%). No que concerne a Áreas de Reabilitação Urbana, em
2011 existiam 83, 24 das quais resultantes da conversão de ACRRU (INE, 2012).
5.1. AS SRU DE LISBOA
No seguimento da publicação do Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio, o Município de Lisboa criou
três Sociedades de Reabilitação Urbana: a Baixa Pombalina SRU; a Lisboa Ocidental, SRU e a SRU
Oriental (Figura 21).
SRU Oriental
Baixa Pombalina, SRU
Lisboa Ocidental, SRU
Figura 21 – Áreas das SRU de Lisboa na planta da cidade (Adaptado de Milão, 2006)
75
A Baixa Pombalina, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M., abreviadamente designada por
BPSRU, foi constituída em Junho de 2004 como empresa pública, com o capital social de cinco
milhões de euros, participando a Autarquia de Lisboa com 51% – realizado em numerário – e a
Empresa Pública de Urbanização de Lisboa (EPUL), com 49% – por via da entrega de quatro
edifícios situados na área de intervenção da SRU e que necessitavam de obras de reabilitação
(Tribunal de Contas, 2009). Esta associação do Município a uma empresa pública e não ao Estado
(através do INH, actual IHRU) deveu-se, segundo o Director Técnico desta SRU (Trindade, 2005), à
grande dimensão e esforço financeiro, económico e de gestão associados à missão da BPSRU.
A BPSRU tinha como objecto a promoção da reabilitação urbana das zonas históricas e das ACRRU
de Lisboa situadas na sua Zona de Intervenção – que contemplava as áreas urbanas da Baixa, São
Paulo e Alfama e abrangia uma área de 98,95 hectares, incluindo a totalidade da zona que se
propunha candidatar a Património Mundial.
Com o intuito de proceder à elaboração de Documentos Estratégicos, a BPSRU fragmentou a
informação por três níveis de planeamento e, para cada nível, previam-se duas componentes
distintas: o diagnóstico e a proposta de intervenção. O Nível 1 tinha como objecto de estudo a
totalidade da Zona de Intervenção. No Nível 2 foram identificadas áreas com características comuns,
as Unidades Operativas de Reabilitação Urbana (UOR), com o propósito de caracterizar o espaço
público e os conjuntos edificados que o definiam. Por último, no Nível 3, foi definido o quarteirão
como a unidade base para a elaboração dos Documentos Estratégicos (Unidade de Intervenção)
(Milão, 2006; Silva, 2007; Trindade, 2005). A Figura 22 ilustra a Zona de Intervenção da BPSRU e
respectivas UOR.
Figura 22 – Zona de Intervenção e Unidades Operativas de Reabilitação da Baixa Pombalina, SRU
(Fonte: Trindade, 2005)
76
Segundo o Relatório de Auditoria à Baixa Pombalina, SRU centrado no exercício de 2006 (embora
estendido em algumas vertentes aos exercícios de 2005 e 2007), os seus Documentos Estratégicos
nunca chegaram a ser elaborados. Tais documentos constituiriam o suporte essencial à prossecução
da reabilitação urbana na medida em que permitiriam à SRU proceder a eventuais licenciamentos e
cobrar as respectivas taxas. Consequentemente, a BPSRU ficou privada de auferir receitas e, apesar
de não dispor de capacidade financeira, procedeu à reabilitação de um dos edifícios do seu
património recebido da EPUL, na Rua Nova do Carvalho. Face aos custos, a BPSRU teve
necessidade de recorrer aos capitais próprios e alienar os imóveis que compunham o seu património.
No final de 2007, o resultado das suas actividades traduziu-se em prejuízos acumulados devido à
“inexistência de orientações estratégicas claras, decorrentes do exercício da função accionista” e à
“falta de dotação de meios essenciais à prossecução da sua actividade” (Tribunal de Contas, 2009, p.
6). Após a referida auditoria, no final de 2008, foi deliberada a extinção desta entidade.
A Lisboa Ocidental, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M., foi constituída em Julho de
2004 pela Câmara Municipal de Lisboa (CML) e é uma empresa de capital integralmente municipal.
Tem como objectivo a promoção da reabilitação urbana na sua Área de Reabilitação Urbana que
compreende áreas das Freguesias de Santa Maria de Belém, Ajuda e Alcântara e abrange uma área
no solo de 81 hectares, integrando aproximadamente 1.300 edifícios e 5.990 fracções
120
. Esta SRU
será objecto de estudo mais detalhado no capítulo seguinte.
A SRU Oriental – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M., foi constituída a 23 de Março de 2005
com o capital de um milhão de euros, detido em 51% pelo Município de Lisboa e em 49% pela EPUL,
à semelhança da Baixa Pombalina, SRU. Porém, neste caso, a participação da EPUL foi realizada
em numerário enquanto a da CML foi realizada através da transferência de vários imóveis localizados
na área de intervenção da SRU.
A SRU Oriental pretendia implementar uma política de requalificação e revalorização que permitisse
inverter a tendência de abandono e degradação do património da zona oriental de Lisboa. A sua área
de intervenção correspondia a quatro zonas dispersas e afastadas entre si nas Freguesias de
Marvila, Beato, São João e Santa Maria dos Olivais e que perfaziam um total de 213,3 hectares –
englobando dez áreas históricas, com uma superfície de 60,1 hectares, e quatro ACRRU, que
totalizavam 153,2 hectares (Milão, 2006; Tavares, 2008).
Das três Sociedades de Reabilitação Urbana de Lisboa, apenas a Lisboa Ocidental prosseguiu os
seus fins enquanto “a SRU Oriental e a da Baixa Pombalina limitaram a sua intervenção à elaboração
de alguns estudos e vistorias”, nunca chegando a elaborar os seus Documentos Estratégicos e
120
Fonte: http://www.lisboaocidentalsru.pt. Consultado a 5 de Novembro de 2012.
77
“acabando em 2008 e 2009 por serem extintas por constituírem um pesado encargo financeiro para o
Município sem efeitos efectivos na reabilitação” (CML, 2011, p. 41). Ainda de acordo com a CML, as
três SRU despenderam cerca de 14 milhões de euros entre 2002 e 2006 e apenas foram reabilitados
dois edifícios do património municipal (na Rua Nova do Carvalho e o edifício das instalações da
Lisboa Ocidental, SRU).
Em 2009, a Assembleia Municipal aprovou, através da Deliberação n.º 31/AML, de 28 de Abril, que
todas as ACRRU existentes na cidade fossem consideradas áreas de reabilitação urbana, para
efeitos da aplicação dos benefícios fiscais para a reabilitação previstos no artigo 99.º do Orçamento
do Estado para 2009. Mais recentemente, a Estratégia de Reabilitação Urbana de Lisboa 2011/2024
(CML, 2011), desenvolvida e elaborada em paralelo com a revisão do PDM, veio propor a
classificação de toda a área consolidada da cidade – excluindo as áreas recentemente urbanizadas,
as construções recentes, os cemitérios e equipamentos públicos de grandes dimensões – como Área
de Reabilitação Urbana. Tal proposta da CML foi então aprovada pela Assembleia Municipal, após
consulta pública e parecer do IHRU, e a aprovação da delimitação da ARU de Lisboa foi publicada a
26 de Abril de 2012. De acordo com o NRJRU, a ARU foi delimitada através de instrumento próprio e
foi definido o tipo de operação de reabilitação urbana como ORU Simples, sendo deste modo
enquadrada pela Estratégia de Reabilitação Urbana. No entanto, algumas áreas da cidade carecem
de intervenção mais profunda e de forma articulada e integrada, onde seria mais adequada a
realização de ORU Sistemática, devido à degradação do conjunto do edificado e/ou do espaço
público ou por razões sociais e económicas ou ambientais. Nestes casos, serão delimitadas áreas de
reabilitação urbana – destacadas da actual ARU de Lisboa – para cada ORU Sistemática, dado que,
nos termos do NRJRU, a cada ARU só pode corresponder uma ORU. Independentemente do tipo de
ORU, está então garantido o acesso a benefícios fiscais, regime de taxas municipais, apoios
financeiros e à aplicação dos instrumentos de execução da política urbanística prevista no NRJRU e
no PDM.
A referida versão da Estratégia de Reabilitação Urbana de Lisboa estabelece que as ORU Simples
serão desenvolvidas ou acompanhadas pela CML (caso se tratem, respectivamente, de iniciativa
municipal ou privada), enquanto as ORU Sistemática serão coordenadas pela Lisboa Ocidental, SRU.
Contudo, tal pressupunha a alteração da área de intervenção da SRU, alargando-a a toda a área
delimitada como ARU, bem como a alteração dos seus estatutos. Deste modo, a versão final desta
Estratégia é omissa no que concerne ao papel da Lisboa Ocidental na ARU da cidade, esclarecendo
apenas que o Município se assume como entidade gestora e desenvolverá a ORU simples na
modalidade de execução directa por sua iniciativa. Segundo informação da Divisão de Reabilitação
Urbana do Departamento de Planeamento e Reabilitação Urbana da CML, actualmente não se
perspectiva que a Estratégia de Reabilitação Urbana em questão afecte a Lisboa Ocidental, SRU e
respectiva área de intervenção. Acresce ainda que “o Município de Lisboa não dispõe, até à data, de
nenhuma área de reabilitação urbana sistemática”
121
121
Contacto via e-mail em Novembro de 2012.
78
.
5.2. PORTO VIVO, SRU
O já referido Comissariado para a Renovação Urbana da Área Ribeira Barredo (CRUARB)
122
esteve
em funcionamento até 2003, altura em que foi extinto. Em sua substituição, embora em moldes e com
objectivos muito diferentes (Pinho, 2009), surgiu a Porto Vivo, SRU – Sociedade de Reabilitação
Urbana da Baixa Portuense S.A. (doravante abreviadamente designada por Porto Vivo), constituída a
27 de Novembro de 2004. Seguidamente, procede-se então a uma breve análise a esta SRU, tendo
como fonte principal o website da Porto Vivo
123
e os documentos nele contidos.
A Porto Vivo é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, com a participação de
60% do IHRU e 40% da Câmara Municipal do Porto (CMP), que tem como missão conduzir o
processo de reabilitação urbana da Baixa Portuense. A sua área de intervenção corresponde à
ACRRU do Porto, a área central da cidade – que abrange as freguesias da Sé, Miragaia, S. Nicolau,
Massarelos, Bonfim, Cedofeita e Santo Ildefonso – com uma superfície de 1000 hectares, ou seja,
aproximadamente 25% da área do concelho. Dada esta extensão, por razões operacionais, foi
delimitada uma área menor, denominada Zona de Intervenção Prioritária (ZIP), onde é concentrado o
esforço de reabilitação urbana e que corresponde a cerca de metade da ACRRU (Figura 23).
Figura 23 – Área de intervenção da Porto Vivo, SRU
(Fonte: http://www.portovivosru.pt/sub_menu_1_3.php)
122
123
Ver ponto 3.2. Enquadramento Nacional – A Década de 70.
http://www.portovivosru.pt.
79
O modelo escolhido pela SRU para os estudos de base designa-se Masterplan, documento de
enquadramento e de orientação do processo de reabilitação urbana da Baixa do Porto, no qual são
delineados os objectivos e as metas a atingir e se definem os instrumentos operativos e a estratégia
territorial, com eleição de prioridades.
Primeiro, foi delimitada a referida ZIP – onde se concentravam os maiores problemas de reabilitação
do edificado – que engloba o Centro Histórico do Porto (classificado como Património da
Humanidade), a Baixa tradicional e áreas substanciais das freguesias do Bonfim, Santo Ildefonso,
Massarelos e Cedofeita, correspondentes ao crescimento da cidade nos séculos XVIII e XIX. Dentro
da ZIP foram identificadas Áreas de Operações de Revitalização (AOR), áreas com alguma
homogeneidade de características e funcionalidades, de oportunidades e constrangimentos, que
merecem um tratamento integrado (Figura 24). Por sua vez, dentro das AOR, foram constituídos
espaços preferenciais de acção, denominados Áreas de Intervenção Prioritária (AIP), tal como
ilustrado na Figura 25. Finalmente, é nas AIP que surgem as Unidades de Intervenção.
Figura 24 – Distribuição das AOR no interior da ZIP
Figura 25 – Identificação das AIP
(Fonte: Porto Vivo SRU, 2005)
(Fonte: Porto Vivo SRU, 2005)
A Porto Vivo começou por eleger cinco “quarteirões-piloto” (não decorrentes de AOR/AIP) como as
primeiras unidades de intervenção, de forma a testar a aplicação do Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7
de Maio. Actualmente, esta SRU está a intervir em 34 quarteirões (32 Unidades de Intervenção), com
graus de realização diversos, mas em contínuo crescimento.
Com a instituição do NRJRU através do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, e respectivo
regime de transição, a CMP aprovou a 22 de Fevereiro de 2011 o Projecto Preliminar de Conversão
da Zona de Intervenção Prioritária em Áreas de Reabilitação Urbana, que estabelece os termos de
conversão da ZIP em sete ARU (Figura 26) e o respectivo faseamento temporal para a sua
constituição. Em Junho 2012, foi então aprovada em Assembleia Municipal a Delimitação da Área de
Reabilitação Urbana do Centro Histórico do Porto em Instrumento Próprio. Segundo a Porto Vivo
(2012, p. 74), de acordo com o faseamento estabelecido e os termos do regime transitório do NRJRU,
“é de prever que a reabilitação urbana da Baixa do Porto esteja concluída em 2030”.
80
Figura 26 – Delimitação das sete ARU na ZIP (Fonte: Porto Vivo SRU, 2012)
5.3. OUTRAS SRU
Na Tabela 14 é possível analisar a distribuição geográfica das 20 SRU existentes em Portugal em
2011, de acordo com o INE.
Tabela 14 – Número de Sociedades de Reabilitação Urbana por localização geográfica em 2011
(Fonte: http://www.ine.pt)
Região (NUTS II)
Concelho
SRU
Norte
Porto
Coimbra
Viseu
Seia
Almeida
Covilhã
Ourém
Lisboa
Évora
Serpa
Almeirim
Alpiarça
Azambuja
Cartaxo
Golegã
Rio Maior
Santarém
Olhão
Portimão
Vila da Praia da Vitória
1
Centro
Lisboa
Alentejo
Algarve
Região Autónoma dos Açores
Portugal
6
1
9
2
1
20
81
A Nova Covilhã, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M. é uma empresa municipal
constituída a 5 de Novembro de 2004 que tem por objecto a promoção da reabilitação e da
reconversão do património edificado do concelho da Covilhã (Esgalhado, 2005). No entanto, de
acordo com o website do Município da Covilhã
124
, esta estrutura não se encontra em funcionamento.
A SERPOBRA – Sociedade de Desenvolvimento Local e Reabilitação Urbana, E.M., de capital
integralmente municipal, foi constituída a 24 de Janeiro de 2005
125
para promover a reabilitação
urbana do Centro Histórico de Serpa. Em 2008, surge o Programa Municipal de Apoio à Reabilitação
da Habitação no Concelho de Serpa
126
– dando prioridade às intervenções em habitações de
agregados familiares com menores rendimentos e com residentes com problemas de mobilidade,
idosos e menores a cargo, tendo também em consideração o estado de conservação do imóvel –
cujas obras se encontram a cargo da SERPOBRA
127
.
A SRU Seia Viva – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M. foi aprovada pela Câmara e Assembleia
Municipal, respectivamente, a 26 de Janeiro e 11 de Fevereiro de 2005 (e os seus Estatutos foram
publicados em Diário da República a 4 de Janeiro de 2006) com a finalidade de recuperar centenas
de edifícios degradados, situados sobretudo nos centros históricos das freguesias do concelho
128
.
A Coimbra Viva SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana S.A. foi constituída a 28 de Janeiro de
2005, sendo o seu capital social detido em 51% pelo IHRU e em 49% pela Câmara Municipal de
Coimbra. O objectivo desta SRU é a promoção da reabilitação urbana da zona de intervenção
definida como Centro Histórico do Município de Coimbra, designadamente a área da Baixa, que
abrange uma área de 14 hectares, dividida em oito zonas prioritárias. A 29 de Novembro de 2012, foi
publicado em Diário da República o aviso de abertura para o período de discussão pública dos
Projectos de Delimitação das Áreas de Reabilitação Urbana Coimbra Baixa e Coimbra Rio e
respectivos Projectos de Operações de Reabilitação Urbana através de Instrumento Próprio
129
.
Ainda em 2005, a 15 de Dezembro, surge a Viseu Novo – SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana
de Viseu, S.A., cujo capital social é subscrito pela Câmara Municipal de Viseu em 55% e pelo IHRU
em 45%. Esta SRU iniciou efectivamente a sua actividade a 15 de Setembro de 2006 com o objectivo
conduzir o processo de reabilitação urbana da ACRRU de Viseu, onde se inclui na totalidade a Zona
Histórica, que perfaz uma área de 8 hectares
130
. De um universo de 650 imóveis que constituem a
ACRRU, verificou-se que 200 deles se encontravam degradados (Henriques, 2006).
124
http://www.cm-covilha.pt/simples/?f=4910. Consultado a 14 de Janeiro de 2013.
Publicado em Diário da República a 8 de Agosto de 2005. Inicialmente constituída como SERPOBRA – SRU
– Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M., tendo alterado posteriormente os seus estatutos e designação.
126
Regulamento publicado em Diário da República pelo Aviso n.º 28599/2008 a 28 de Novembro, II Série.
127
Fonte: http://www.cm-serpa.pt/artigos.asp?id=1460. Consultado a 14 de Janeiro de 2013.
128
Fonte:
http://www.portadaestrela.com/index.asp?idEdicao=171&id=7824&idSeccao=1444&Action=noticia.
Consultado a 30 de Janeiro de 2013.
129
Fonte: http://www.coimbravivasru.pt.
130
Fonte: http://www.viseunovo.pt.
125
82
A 15 de Fevereiro de 2006 foi constituída a SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana da Cova da
Iria, E.M., tendo posteriormente alterado os seus estatutos
131
bem como a sua denominação social,
passando a designar-se SRUFÁTIMA – Sociedade de Reabilitação Urbana de Fátima, E.E.M. A
SRUFÁTIMA tem como único accionista o Município de Ourém e a sua área de intervenção engloba a
ACRRU de Fátima, com uma área de 103,68 hectares, e a ACRRU de Aljustrel, de 16 hectares. A
conversão da ACRRU de Fátima em ARU foi aprovada em Assembleia Municipal a 22 de Dezembro
de 2011 (e publicada em Diário da República a 14 de Fevereiro de 2012) e está em curso o processo
de conversão da ACRRU de Aljustrel em ARU
132
.
A Évora Viva, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana E.M., formalmente constituída a 19 de
Outubro de 2007, é uma empresa municipal cujo objectivo é promover a reabilitação urbana do
Centro Histórico de Évora, área de 113 hectares classificada como ACRRU. O Município de Évora
contratou a Parque EXPO para a elaboração do estudo de enquadramento estratégico Évora:
Recuperar o Processo Histórico (2008) com a finalidade de conceber uma operação de reabilitação e
revitalização urbana para a área em questão, a ser concretizada num prazo de 10 anos. Mais tarde,
também com o objectivo de regenerar o Centro Histórico, foi aprovado o Programa Acrópole XXI,
apoiado pelo QREN – uma parceria de onze entidades, entre as quais a Évora Viva, SRU. Além de
estudos e projectos, esta SRU estabeleceu ainda protocolos com instituições bancárias. Contudo,
não chegou a passar à fase de execução de tais projectos, dado que, em 2012, foi iniciado o
processo de extinção da empresa, encontrando-se apenas em funcionamento até todas as dívidas
serem saldadas. O Programa Acrópole XXI prossegue sem a Évora Viva, SRU
133
.
A Lezíria do Tejo, SRU – LT, Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M. é a primeira SRU
Intermunicipal, presentemente participada por nove municípios da região da Lezíria do Tejo. Esta
SRU foi criada a 21 de Dezembro de 2009, participada apenas por dois municípios, Santarém e
Coruche, com o objectivo de promover a reabilitação nas respectivas ACCRU. A 25 de Janeiro de
2011, dá-se a entrada no capital social da LT por mais sete municípios: Almeirim, Alpiarça, Azambuja,
Cartaxo, Chamusca, Golegã e Rio Maior
134
. Os nove municípios aprovaram nas suas assembleias
municipais a delimitação de áreas de reabilitação urbana. No total foram constituídas 32 ARU
abrangendo uma área total de 584,18 hectares, com 8.998 imóveis. Para tal, o trabalho da SRU
divide-se em duas fases. A primeira fase corresponde ao período de 2011 a 2013 para a constituição
de 10 ARU, cujo levantamento está terminado e se encontram em fase de elaboração dos programas
estratégicos. De 2013 a 2015, prevê-se a constituição de 22 delimitações de ARU, iniciando-se os
levantamentos de campo
135
.
131
Após publicação do Regime Jurídico do Sector Empresarial Local, através da Lei 53-F/2006, de 29 de
Dezembro, as empresas municipais tiveram que adaptar os seus estatutos à nova legislação.
132
Fonte: http://www.sru.pt.
133
Informações prestadas pela Évora Viva, SRU mediante conversa telefónica, a 30 de Janeiro de 2013.
134
De notar que a Tabela 14 faz corresponder a cada um dos Municípios de Almeirim, Alpiarça, Azambuja,
Cartaxo, Golegã, Rio Maior e Santarém uma SRU, totalizando sete SRU existentes na região da Lezíria do Tejo
em 2011, quando, na realidade, a nove Municípios corresponde apenas uma.
135
Fonte: http://www.leziriatejosru.eu.
83
A 5 de Março de 2010, foi concretizado o processo de fusão de quatro empresas municipais – entre
as quais a Portimão Renovada SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.M.
136
– numa única
sociedade anónima de capital integralmente municipal, a Portimão Urbis SGRU – Sociedade de
Gestão e Reabilitação Urbana, E.M. S.A., constituindo-se (não exclusivamente) como entidade
gestora das operações de reabilitação urbana no Município de Portimão (Tribunal de Contas, 2011).
Deste modo, a área de intervenção sujeita a reabilitação urbana gerida pela Portimão Urbis SGRU é
a mesma área de intervenção da SRU, que abrange a zona antiga de Portimão, declarada como
ACRRU, com aproximadamente 17 hectares
137
.
Da pesquisa realizada no âmbito deste trabalho, a conclusão aparente é que muitas das SRU
referenciadas pelo INE (Tabela 14) apresentam baixo grau de execução ou não registam qualquer
actividade, o que justifica a disparidade ao nível de informação acerca das SRU existentes. Por
exemplo, não foi possível obter quaisquer dados referentes à SRU – Sociedade de Reabilitação
Urbana de Olhão da Restauração, E.E.M. ou apurar a existência de SRU em Almeida ou na Vila da
Praia da Vitória.
Por outro lado, à semelhança da SRU de Portimão, também outras SRU foram incorporadas em
empresas de objecto mais alargado. Apesar de não estarem contabilizadas nos dados do INE em
análise (Tabela 14), de referir o caso dos municípios de Gaia e de Vila Real de Santo António. A
CidadeGaia, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.E.M. (a par da GaiaSocial – Entidade
Empresarial Municipal de Habitação, E.E.M.), foi incorporada na GAIURB, E.E.M., a qual se passou a
designar por GAIURB – Urbanismo e Habitação, E.E.M.
138
. Em Vila Real de Santo António, na
sequência da aprovação do NRJRU, o Município optou por fundir a VRSA, SRU – Sociedade de
Reabilitação Urbana, E.M., S.A. com a VRSA, SGU – Sociedade de Gestão Urbana E.M., S.A., atenta
a desnecessidade de existência de uma SRU autónoma. Nestes termos, a VRSA SGU herdou todas
as competências da VRSA SRU, tornando-se, nos termos do NRJRU, entidade gestora da ARU
136
Subscrita pelo Município de Portimão em 51% e pela Portimão Urbis SGU, E.M. em 49%.
Fonte: http://www.porti.pt/noticias/281-area-de-intervencao. Consultado a 31 de Janeiro de 2013.
138
Fonte: http://www.gaiurb.pt.
139
Fonte: http://vrsa-sgu.pt.
137
84
139
.
6. ESTUDO DE CASO: LISBOA OCIDENTAL, SRU
Após uma breve análise das SRU existentes, este capítulo pretende abordar com maior detalhe uma
delas. Assim, como estudo de caso, foi seleccionado a Lisboa Ocidental, SRU – Sociedade de
Reabilitação Urbana, E.M.
Foram diversos os motivos que conduziram a esta opção. Como já mencionado, esta é a única
Sociedade de Reabilitação Urbana actualmente em funcionamento em Lisboa, dado que a autarquia
decidiu extinguir tanto a SRU Oriental como a Baixa Pombalina SRU. Por um lado, foi condicionante a
facilidade no acesso à informação, pelos dados disponíveis no respectivo website
140
e ainda pela
proximidade física. Também determinante foi uma visita guiada pelo Eng. Jorge Evans, Director
Técnico da Lisboa Ocidental SRU, à área de intervenção desta SRU realizada pela Associação
Ofícios do Património e da Reabilitação Urbana
141
no âmbito das tertúlias «Falar Lisboa».
Das Sociedades de Reabilitação Urbana existentes, a Lisboa Ocidental SRU foi das primeiras a ser
constituída, o que pressupõe mais experiência em relação às SRU mais recentes. Nesta situação, a
par da Lisboa Ocidental SRU, de destacar também a Porto Vivo SRU. Esta última é provavelmente a
SRU cujo processo de reabilitação se encontra mais avançado e também aquela com maior teor de
informação disponível no seu website. Contudo, tal significa que a Porto Vivo SRU é, frequentemente,
o caso de estudo eleito no âmbito desta temática, salvo raras excepções, o que constitui outro motivo
para esta análise recair sobre a Lisboa Ocidental SRU.
Embora cada SRU tenha as suas particularidades, o estudo de caso aqui apresentado, sobre uma
SRU específica, procura assim contribuir para uma compreensão global do modo de funcionamento
destes instrumentos de reabilitação urbana. Para tal, pretendeu-se analisar a sua constituição, âmbito
de actuação e metodologias de acção, tudo isto de acordo com o enquadramento legal exposto
anteriormente.
Seguidamente, procede-se à análise da Lisboa Ocidental SRU, tendo como fonte principal o
respectivo website e os documentos nele contidos, bem como a informação cedida pela SRU.
6.1. OBJECTIVOS E ESTRATÉGIA
A Lisboa Ocidental, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana, E.E.M., doravante designada por
Lisboa Ocidental, foi constituída em Julho de 2004 pela Câmara Municipal de Lisboa, nos termos do
então vigente Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio. Esta empresa, de capital integralmente
municipal, tem como objecto social promover a reabilitação urbana da sua Área de Reabilitação
140
141
http://www.lisboaocidentalsru.pt
http://oprurb.org
85
Urbana, que envolve, actualmente, áreas das Freguesias de Santa Maria de Belém, Ajuda e
Alcântara.
Em conformidade com o disposto nos Estatutos da Empresa e tendo em conta a legislação de
enquadramento das SRU e a política de reabilitação urbana da CML, a Lisboa Ocidental definiu a sua
estratégia de intervenção, incluída nos Instrumentos de Gestão Previsional de 2005, que foi
formalmente aprovada pela CML a 23 de Fevereiro de 2005. Apesar das alterações legislativas, a
nível de enquadramento estratégico mantêm-se, no essencial, os principais pressupostos e vectores
de desenvolvimento consagrados nos referidos Estatutos, nomeadamente a missão, estratégia e
objectivos da empresa.
No que diz respeito à sua missão, esta assenta em três vectores fundamentais:

Promover a reabilitação da sua ARU;

Criar factores de atractividade sustentada que valorizem a ARU nos planos social, cultural e
económico;

Dinamizar e coordenar iniciativas e recursos públicos e privados.
Tendo em consideração as características da sua área de intervenção inicial, a Lisboa Ocidental
começou por dividi-la em duas: a Área Consolidada – que integra tecido urbano consolidado, com
estados de conservação distintos, onde não se prevêem alterações ou ampliações significativas dos
volumes edificados – e a Área a Planear – que integra edifícios e terrenos espacialmente
relacionados, com dimensão e capacidade construtiva significativas. Posteriormente, em Setembro de
2005, a CML deliberou o alargamento da zona de intervenção e esta área adicional foi denominada
Área de Extensão. Na Figura 27 estão representadas estas áreas dentro da delimitação da ARU.
Área Consolidada
Área a Planear
Área de Extensão
Figura 27 – Área Consolidada, Área a Planear e Área de Extensão da ARU
(Fonte: http://www.lisboaocidentalsru.pt/default.aspx?module=ArtigoDisplay&ID=24&substateactive=2)
86
Foram então definidas estratégias de reabilitação específicas para as áreas em questão:

Área Consolidada e Área de Extensão – Promover e desenvolver operações para a
reabilitação generalizada do edificado e dos espaços públicos, o que passa pela constituição
de Unidades de Intervenção (UI) e pela elaboração e aprovação dos respectivos
Documentos Estratégicos;

Área a Planear – Promover a elaboração de um Plano de Pormenor, tendo em vista a
criação de um pólo dinamizador da valorização, qualificação e desenvolvimento sustentado
de toda a Área de Reabilitação Urbana, dada a necessidade de inverter as tendências de
envelhecimento e desertificação, através da oferta de produtos residenciais incluindo fogos
dimensionados para jovens.
6.2. ÁREA DE REABILITAÇÃO URBANA
A área de intervenção da Lisboa Ocidental foi integralmente declarada área crítica de recuperação e
reconversão urbanística pelo Decreto n.º 9/2005, de 23 de Março, tendo sido posteriormente
convertida em área de reabilitação urbana, tal como referido no capítulo anterior. Contudo, de acordo
com o NRJRU, a SRU tem ainda que preparar e aprovar, neste caso, o seu Programa Estratégico de
Reabilitação Urbana, que deverá integrar o seu Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana.
A ARU da Lisboa Ocidental ocupa uma área no solo de 81 hectares, integrando cerca de 1.300
edifícios e 5.990 fracções e, de acordo com os dados disponíveis à data da sua constituição
(Recenseamento de 2001), tinha aproximadamente 9.300 moradores.
6.2.1. UNIDADES DE INTERVENÇÃO
De acordo com a estratégia definida para reabilitação da Área de Consolidação e da Área de
Extensão, as Unidades de Intervenção definidas pela Lisboa Ocidental são as enumeradas na Tabela
15 e representadas na Figura 28. Dado serem estas as áreas com um grau de execução mais
avançado no presente estudo de caso, serão analisadas com maior detalhe no subcapítulo seguinte.
87
Tabela 15 – Unidades de Intervenção
(Fonte: http://www.lisboaocidentalsru.pt)
1.Largo da Paz
2.Mercês Norte
3.Memória
3A.Correnteza
4.Mercês Sul
5.João Castilho
6.Pereira da Silva Oeste
7.Pereira da Silva Este
8.Boa Hora Norte
9.Boa Hora Sul
Unidades de Intervenção
10.Calhariz
11.Belém
12.Embaixador Poente
13.Embaixador Nascente
15.Salésias
16.Calhariz Este
17.Aliança Operária Oeste
18.Aliança Operária Este
19.Tapada
20.Alcântara
Figura 28 – Unidades de Intervenção
(Fonte: http://www.lisboaocidentalsru.pt/default.aspx?module=ArtigoDisplay&ID=29&substateactive=10)
6.2.2. PLANO DE PORMENOR
No que concerne à Área a Planear e respectiva estratégia de reabilitação urbana, a elaboração do
Plano de Conservação, Reconstrução e Reabilitação Urbana Lisboa Ocidental – Belém foi aprovada
pela CML em Março de 2006
142
, tendo sido confiada à Lisboa Ocidental a sua execução técnica.
Em Janeiro de 2010, a CML deliberou revogar a decisão de elaborar este Plano
143
, considerando que
o contexto urbanístico no qual foi definida a área de intervenção sofreu alterações relevantes na sua
envolvente que justificam a sua ampliação e que põem em causa os respectivos Termos de
142
143
Deliberação n.º 128/CM/2006, de 29 de Março de 2006.
Proposta n.º 30/2010.
88
Referência já aprovados. Como tal, na mesma proposta, a CML determinou ainda iniciar o
procedimento de elaboração do Plano de Pormenor da Calçada da Ajuda – cuja área de intervenção,
de uma forma geral, integra e alarga a área do anterior Plano – e aprovar os respectivos Termos de
Referência. Por indicação da CML foi mantida a mesma equipa, sendo o processo de elaboração do
Plano coordenado e gerido pelos serviços de planeamento da CML e pela Lisboa Ocidental.
De acordo com os Planos de Actividades da Lisboa Ocidental, a Proposta Preliminar do Plano foi
aprovada pelos serviços municipais em 2011, tendo sido então elaborada a Proposta de Plano que, à
data, ainda se encontra em apreciação (Lisboa Ocidental SRU, 2013b).
A área de intervenção do Plano de Pormenor da Calçada da Ajuda situa-se na freguesia de Santa
Maria de Belém e circunscreve-se a uma área de cerca de 38,2 hectares (Figura 29).
Figura 29 – Área de intervenção do Plano de Pormenor da Calçada da Ajuda
(Fonte: http://www.lisboaocidentalsru.pt/default.aspx?module=ArtigoDisplay&ID=49&substateactive=11)
6.3. DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS / PROGRAMAS DE EXECUÇÃO
Após definição de cada Unidade de Intervenção, a Lisboa Ocidental solicitou à CML a dispensa de
elaboração dos respectivos Planos de Pormenor e comunicou aos proprietários a possibilidade de
apresentarem propostas de Documentos Estratégicos. Na ausência de tais propostas, a SRU
procedeu à elaboração dos Projectos Base.
Tal como referido, o Diploma de 2004 que enquadrava as SRU foi substituído pelo Novo Regime
Jurídico da Reabilitação Urbana, o qual designa como Programas de Execução os documentos
equivalentes, em conteúdo e objectivos, aos Documentos Estratégicos. Aquando desta alteração
89
legislativa, encontrava-se ainda em processo de elaboração o Documento Estratégico da UI 3 –
Memória que, com algumas adaptações, passou a subordinar-se ao NRJRU e a qualificar-se como
um Programa de Execução. Para todas as outras Unidades de Intervenção tinham sido já elaborados
e aprovados Documentos Estratégicos à luz do Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio, exceptuando
a UI 15 – Salésias, abrangida pelo Plano de Pormenor da Calçada da Ajuda.
De forma a incluir todos os requisitos impostos pela legislação atrás estudada, os referidos
documentos estão organizados em cinco volumes:

Volume I – Peças Escritas;

Volume II – Peças Desenhadas;

Volume III – Edifícios a Reabilitar, Extensão das Intervenções e Titulares de Direitos Reais;

Volume IV – Vistorias;

Volume V – Entidades Interessadas em Colaborar na Reabilitação Urbana
144
.
O presente estudo procurará, nesta fase, analisar os aspectos abordados nos documentos
estratégicos/programas de execução das unidades de intervenção existentes
145
.
6.3.1. CARACTERIZAÇÃO DAS UNIDADES DE INTERVENÇÃO
Uma das componentes fundamentais de cada documento corresponde ao levantamento e diagnóstico
da situação actual. Para tal, a metodologia de recolha de informação levada a cabo pela Lisboa
Ocidental passou pela realização de vistorias aos edifícios, fracções e espaços públicos, inquéritos
socioeconómicos aos moradores, levantamentos fotográficos e ainda consultas efectuadas na 3ª
Conservatória do Registo Predial e no 7º Bairro Fiscal de Lisboa.
Este ponto procura assim traduzir o levantamento de dados de cada Unidade de Intervenção patente
nos respectivos documentos estratégicos/projectos de execução, de forma a permitir uma análise
global da área abrangida antes da intervenção da SRU, bem como uma posterior comparação com a
execução da reabilitação. Para melhor compreensão, a maior parte dos dados foi organizada em
diversas tabelas que serão analisadas seguidamente.
Em conjunto com as vistorias aos edifícios e fracções, foram realizados inquéritos socioeconómicos
aos moradores. Estes inquéritos foram efectuados apenas a quem se disponibilizou para o efeito, não
contemplando assim todos os residentes das unidades de intervenção. De acordo com a informação
recolhida, os idosos representavam uma percentagem importante dos inquiridos, bem como os
reformados e pensionistas. Ao nível das qualificações, grande parte dos inquiridos tinha completado
apenas o 1º ciclo do ensino básico. Como problemas identificados pelos residentes, de destacar
144
Com excepção do Programa de Execução da UI 3 – Memória cujo Volume V corresponde ao Estudo de
Reorganização Urbanística para a Área Envolvente à Igreja da Memória, do Arquitecto Gonçalo Byrne.
145
Documentos Estratégicos/Programas de Execução disponíveis em:
http://www.lisboaocidentalsru.pt/default.aspx?module=ArtigoDisplay&ID=50&substateactive=14.
90
aspectos como a necessidade de conservação e limpeza das ruas e jardins, a falta de equipamentos
destinados a idosos e a insuficiência de lugares de estacionamento.
Na Tabela 16 são caracterizadas, de um modo geral, as unidades de intervenção existentes. As vinte
2
unidades de intervenção constituídas totalizam uma área de 396.616 m – sendo 39.1% da qual
2
espaço público – e uma área bruta de construção de 523.273 m . Tal área abrange 1.098 edifícios,
que corresponde a 5.680 fracções de uso predominantemente habitacional (85.5%). Embora não
conste na referida tabela, o uso das fracções não habitacionais passa maioritariamente pelo
comércio, restauração e serviços. No que concerne ao número de edifícios desocupados, existiam 61
no total.
À informação que consta na Tabela 16, de acrescentar que, das fracções habitacionais existentes,
foram vistoriadas 2.553, não tendo sido possível vistoriar as restantes. Deste levantamento, em
relação à situação contratual dos ocupantes, conclui-se que metade das fracções estavam
arrendadas, 36.9% encontravam-se ocupadas pelo proprietário e as restantes estavam desocupadas
(9.9%), devolutas (3.1%) ou noutras situações. À semelhança do que se passa com a habitação, no
caso das 564 fracções não habitacionais vistoriadas, predomina o arrendamento (61.9%), seguindose a ocupação pelo proprietário (27.8%).
Ao analisar estes dados importa realçar que a inexistência de documento estratégico ou plano de
execução da UI 15 – Salésias e consequente ausência de dados repercute-se em algumas
observações. Outro factor a ter em conta é que em algumas das categorias nem sempre foi possível
apurar informação para a totalidade dos edifícios. Deste modo, as conclusões referem-se apenas aos
edifícios vistoriados.
91
Tabela 16 – Caracterização geral das Unidades de Intervenção
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Unidade de Intervenção
Área
2
(m )
12.000
1. Largo da Paz
11.500
2. Mercês Norte
33.855
3. Memória
2.646
3A. Correnteza
11.287
4. Mercês Sul
11.500
5. João Castilho
18.400
6. Pereira da Silva Oeste
13.500
7. Pereira da Silva Este
16.450
8. Boa Hora Norte
16.800
9. Boa Hora Sul
23.900
10. Calhariz
22.050
11. Belém
8.750
12. Embaixador Poente
10.000
13. Embaixador Nascente
25.650
15. Salésias
31.952
16. Calhariz Este
17. Aliança Operária Oeste 12.481
32.600
18. Aliança Operária Este
34.575
19. Tapada
46.720
20. Alcântara
Total
396.616
Área
Total do
Espaço
Público
2
(m )
5.400
4.200
24.216
874
4.150
5.600
4.050
3.500
7.300
7.200
12.200
8.950
2.700
2.550
7.978
5.545
12.461
18.860
17.461
155.195
Fracções
Freguesia
Ajuda
Ajuda
Ajuda
Santa Maria de Belém
Ajuda
Ajuda
Ajuda
Ajuda
Ajuda
Ajuda
Ajuda
Santa Maria de Belém
Santa Maria de Belém
Santa Maria de Belém
Ajuda
Ajuda
Ajuda
Alcântara
Alcântara
Alcântara
Edifícios
54
71
43
10
73
44
58
46
54
40
65
78
39
37
16
77
31
92
80
90
1.098
Habitacionais
Não
Habitacionais
135
190
129
26
194
165
270
257
210
268
375
158
121
108
32
265
327
626
597
404
4.857
13
20
21
1
37
12
35
14
53
43
39
105
30
30
54
33
55
69
159
823
92
Área Bruta
de
Construção
2
Total (m )
9.680
14.449
18.051
2.532
16.384
14.917
29.174
23.155
20.807
23.979
32.348
26.169
14.962
18.945
1.094
36.885
27.355
52.680
68.368
71.339
523.273
Pisos (N.º de Edifícios)
Abaixo
Acima do solo
do solo
1
2
12
5
4
3
5
5
13
19
19
14
2
18
13
14
9
7
1
11
16
4
2
16
3
4
5 ou
mais
21
2
37
9
1
12
8
5
4
1
32 15
1
13 11
1
9 14
8
28
9
7
16 21
3
6
10 16
6
10
15 23
6
4
28 25
5
0
15 14
6
1
17 14
3
8
36 15
1
1 16
14
18 21 17 24
12
2
4
7 27
40
5 12 26 28
18
108 202 344 292 130
1
2
1
4
9
3
5
15
35
21
18
38
Edifícios
Desocupados
1
7
5
5
1
7
3
2
2
1
3
5
2
1
7
38
6
33
3
34
1
271 15
7
2
3
61
5
12
2
A Tabela 17 caracteriza o edificado no que concerne ao sistema construtivo, datas de construção e
estado de conservação.
No que diz respeito ao sistema construtivo dos edifícios observados, constata-se que predomina a
construção em alvenaria com estrutura de madeira (57%). Os edifícios com estrutura de betão
armado representam 26% do total, seguindo-se os edifícios com estrutura mista (16%) (sistema
estrutural que inclui dois ou mais sistemas diferentes). Existem apenas três edifícios em alvenaria de
pedra e nenhum de estrutura metálica. Além da UI 15, que não é aqui analisada, não foram
observados quatro edifícios.
A par do sistema construtivo é possível analisar as datas aproximadas de construção desse edificado.
Do levantamento efectuado pela SRU resulta que, provavelmente, 47% dos edifícios observados
foram construídos entre o século XVI e XIX (inclusive), 46% nos três primeiros quartéis do século XX
e apenas 7% desde 1975, o que explica os dados do parágrafo anterior.
Estes dados reflectem-se no estado de conservação do parque edificado abrangido. Para tal análise
foram definidas nos documentos em estudo as seguintes categorias:

Bom – Edifício em bom estado de conservação;

Razoável – Edifício com necessidade de obras de manutenção, nomeadamente, pinturas,
pequenas reparações em acabamentos e limpeza de telhados;

Mau – Edifício com sinais de deterioração ao nível das infra-estruturas, acabamentos, vãos,
caixilharias, pinturas, com necessidade de reparação de coberturas, mas não apresentando,
aparentemente, riscos ao nível da segurança geral do edifício e dos seus moradores;

Muito Mau – Edifício com graves problemas estruturais que possam pôr em risco a segurança
dos moradores;

Ruína – Edifício que não pode ser utilizado por questões de segurança e ou salubridade.
Enquanto 30% do edificado se encontrava em bom estado de conservação, quase 40% necessitava
de obras de manutenção. De destacar que 325 edifícios, o que corresponde aos restantes 30%,
foram classificados como estando em mau ou muito mau estado de conservação ou até mesmo em
ruína. Não foram observados três edifícios.
93
Tabela 17 – Caracterização construtiva do edificado
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Sistema Construtivo
Alvenaria
Unidade de Intervenção
1. Largo da Paz
2. Mercês Norte
3. Memória
3A. Correnteza
4. Mercês Sul
5. João Castilho
6. Pereira da Silva Oeste
7. Pereira da Silva Este
8. Boa Hora Norte
9. Boa Hora Sul
10. Calhariz
11. Belém
12. Embaixador Poente
13. Embaixador Nascente
15. Salésias
16. Calhariz Este
17. Aliança Operária Oeste
18. Aliança Operária Este
19. Tapada
20. Alcântara
Total
Edifícios
54
71
43
10
73
44
58
46
54
40
65
78
39
37
16
77
31
92
80
90
1.098
Datas Aproximadas de Construção
Estrutura
Com
De
De
Estrutura de
Pedra
Betão
Madeira
38
7
52
11
1
25
8
10
35
10
29
6
1
26
18
23
1
25
15
13
23
30
30
64
32
5
28
8
42
26
29
45
26
33
46
1
65
14
3
615
283
XVI
Mista XVII
9
8
9
28
8
13
22
14
3
5
14
1
1
8
2
21
1
10
177
XVIII
12
18
5
2
11
5
3
-
20
XIX
6
33
16
20
2
23
27
15
8
40
23
22
1
5
9
9
25
19
14
34
1
141
26
41
341
7
20
Estado de Conservação
XX (Quartel)
94
XXI
1º
2º
3º
4º
11
12
4
5
3
10
2
1
1
1
10
7
6
4
15
1
2
3
1
1
5
5
3
7
7
12
10
44
7
26
153
7
3
14
32
19
14
9
6
1
22
5
8
157
7
8
28
3
2
15
26
25
20
13
190
Bom Razoável Mau
1
13
9
1
1
6
3
21
1
62
1
3
1
1
1
14
6
10
5
2
10
8
25
16
11
10
6
30
11
22
23
11
36
47
38
327
15
21
19
4
30
13
24
21
27
18
35
17
13
11
28
17
38
26
31
408
17
24
9
1
19
10
4
8
12
10
12
18
9
1
11
3
10
3
14
195
Muito
Ruína
Mau
14
13
7
3
9
11
4
1
2
9
10
4
2
12
7
2
6
116
Em
Obra
1
1
2
1
2
1
4
1
1
1
2
1
1
1
1
1
2
2
2
1
1
2
1
14
19
As tabelas seguintes permitem analisar o valor patrimonial dos imóveis que integram as Unidades de
Intervenção existentes. Na Tabela 18 são enumerados os 83 imóveis e conjuntos edificados
assinalados como de interesse histórico, arquitectónico e/ou ambiental pelo Instituto de Gestão do
Património Arquitectónico e Arqueológico (IGESPAR) e/ou em Carta Municipal do Património.
Embora a UI 11 – Belém seja a que apresente o maior número de imóveis classificados, de destacar
que a UI 3 – Memória compreende o único Monumento Nacional da ARU da Lisboa Ocidental, a
Igreja da Memória.
Tabela 18 – Imóveis Classificados
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Valor Patrimonial
Unidade de Intervenção
1. Largo da Paz
Imóveis Classificados
(IGESPAR e/ou Carta Municipal do Património)
• Chafariz do Largo da Paz.
2. Mercês Norte
3. Memória
• Igreja da Memória – Largo da Memória;
• Chafariz de Alcolena – Calçada do Galvão;
• Salão de Portugal – Travessa da Paz.
3A. Correnteza
4. Mercês Sul
5. João Castilho
• Edifícios de habitação – Calçada da Ajuda, 39-51.
6. Pereira da Silva Oeste
7. Pereira da Silva Este
8. Boa Hora Norte
9. Boa Hora Sul
• Panificadora Ajudense – Travessa da Boa Hora, 39.
10. Calhariz
11. Belém
•
•
•
•
•
•
•
•
12. Embaixador Poente
• Edifício de habitação – Rua da Junqueira, 522-534, Calçada da Ajuda, 4-12;
• Frente de Rua – Rua da Junqueira, 282 a 534 (excepto 382-390 e 362- 374);
13. Embaixador Nascente
• Edifício de habitação – Rua da Junqueira, 380;
• Edifício de habitação – Rua da Junqueira, 318-322;
• Frente de Rua – Rua da Junqueira, 282 a 534 (excepto 382-390 e 362-374).
Memória do Chão Salgado – Largo do Chão Salgado;
Edifício de habitação – Rua de Belém, 84-94; Travessa das Galinheiras, 2-6;
(Antiga) Ermida de Nossa Senhora da Conceição – Travessa Marta Pinto, 21;
Palácio – Rua de Belém, 101; Travessa da Praça, 12; Rua Vieira Portuense, 86-90;
Edifício de habitação – Rua de Belém, 5-9;
Edifício de habitação – Rua Vieira Portuense 40-42;
Edifício de habitação – Rua de Belém 24-28; Travessa Marta Pinto 6-8;
Conjunto Urbano – Rua Vieira Portuense, 2 a 92 e Rua de Belém 11 a 99;
15. Salésias
-
16. Calhariz Este
17. Aliança Operária Oeste
18. Aliança Operária Este
19. Tapada
20. Alcântara
• Igreja de São Pedro de Alcântara – Calçada da Tapada, 5;
• Escola Ferreira Borges – Rua José Dias Coelho, 27-29; Calçada da Tapada, 35-37.
95
Para os edifícios não classificados foram definidas nos documentos em estudo as categorias de
Interesse Patrimonial descritas e ilustradas na Tabela 19.
Tabela 19 – Categorias de Interesse Patrimonial
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Edifícios de Qualidade
Edifícios que apresentam características arquitectónicas e
construtivas representativas de uma época e/ou denotam
qualidades compositivas arquitectónicas de interesse, bem como
um cuidado especial na selecção e aplicação de materiais de
acabamento, de qualidade comprovadas.
Edifícios de Acompanhamento
Edifícios que apesar de não apresentarem qualidade
arquitectónica e construtiva notável, contribuem para a coesão da
imagem urbana do conjunto em que se inserem.
Edifícios Dissonantes Parciais
Edifícios que apresentam alguns aspectos que se tornam
dissonantes, tanto ao nível do próprio edifício (por exemplo:
alterações de volumetria original e alteração de proporções de
vãos originais), como do conjunto edificado a que pertencem.
Edifícios Dissonantes Totais
Edifícios que, quer pelas suas características arquitectónicas e
construtivas, quer pela sua volumetria, ou até mesmo por
alterações à sua traça original, se apresentam totalmente
dissonantes no conjunto a que pertencem.
Edifícios Sem Interesse
Edifícios que não apresentam qualidades arquitectónicas e
construtivas relevantes.
96
A Tabela 20 quantifica o edificado por categoria de interesse patrimonial, tendo-se incluído também o
número de edifícios classificados atrás referenciados. Os edifícios assinalados como de interesse ou
de qualidade têm uma representação de 15.5%, tendo a maioria sido categorizada como de
acompanhamento (55.8%).
Tabela 20 – Valor patrimonial do edificado
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Valor Patrimonial
Unidade de Intervenção
Edifícios
Edifícios
Classificados
De
De
Dissonantes Dissonantes Sem
Qualidade Acompanhamento Parciais
Totais
Interesse
1. Largo da Paz
54
2
39
5
2
6
2. Mercês Norte
71
5
41
19
1
5
3. Memória
43
2
30
1
2
6
3A. Correnteza
10
5
4
1
4. Mercês Sul
73
1
51
15
1
5
5. João Castilho
44
30
4
5
1
6. Pereira da Silva Oeste
58
4
33
14
6
1
7. Pereira da Silva Este
46
14
31
1
8. Boa Hora Norte
54
3
39
9
3
9. Boa Hora Sul
40
32
4
2
1
10. Calhariz
65
43
4
3
13
11. Belém
78
38
2
31
6
12. Embaixador Poente
39
19
1
12
4
2
13. Embaixador Nascente
37
16
15. Salésias
16
-
16. Calhariz Este
2
2
1
1
11
7
2
1
-
-
-
-
-
77
15
26
5
4
26
17. Aliança Operária Oeste
31
2
18
1
4
6
18. Aliança Operária Este
92
5
50
1
2
34
19. Tapada
80
4
38
1
11
26
20. Alcântara
Total
90
2
22
41
8
4
12
1.098
80
87
600
110
54
144
A toda a informação tabelada, de acrescentar que, no geral, existia alguma ocupação de logradouros
e saguões e, como tal, as áreas cobertas existentes no interior dos quarteirões eram em número
superior às que se encontravam inscritas nas certidões prediais e matriciais.
No que diz respeito ao espaço público, circulação e estacionamento, embora a circulação de tráfego
automóvel fosse ordenada, o estacionamento era insuficiente, realizando-se em diversos locais em
cima dos passeios demasiado estreitos e originando problemas de circulação aos peões. De facto, no
total das unidades de intervenção em estudo, o número de lugares de estacionamento formais era
864 contra 2.298 informais, a maioria dos quais nos passeios e nas vias de circulação. Verificavam-se
ainda carências ao nível de sombreamento arbóreo, iluminação pública, mobiliário urbano, ecopontos
e caixotes do lixo.
97
6.3.2. ESTRATÉGIA DE INTERVENÇÃO
“A componente da definição da estratégia de intervenção é a mais importante de todo o processo da
SRU. É nesta fase que são determinados os aspectos que condicionarão a forma, a função e os
aspectos técnicos que as futuras intervenções de reabilitação dos edifícios terão de cumprir.” (Silva,
2007, p. 123)
Tendo em consideração o estado de cada Unidade de Intervenção nas categorias atrás analisadas
foram definidas as opções estratégicas que seguidamente se transcrevem, comuns a todos os
Documentos Estratégicos/Programas de Execução existentes.
No que concerne ao edificado, a estratégia passa por:

“Defender e valorizar os elementos edificados de valor arquitectónico ou urbanístico,
requalificando-os arquitectónica e funcionalmente, visando a melhoria das suas condições de
habitabilidade, salubridade, segurança e conforto, com a finalidade de, não só fixar a
população residente, mas também, atrair novos moradores;

Manter a estrutura morfológica, as tipologias urbanas e a função primordialmente habitacional
dos edifícios;

Salvaguardar os valores patrimoniais em presença e a imagem urbana tradicional,
nomeadamente ao nível da estrutura urbana e dos materiais e acabamentos;

Promover a eliminação ou integração dos elementos dissonantes;

Promover a desocupação dos logradouros e saguões ou a legalização da sua ocupação;

Considerar a demolição e substituição de edifícios apenas em situações de interesse público,
ruína iminente e edifícios sem interesse urbanístico arquitectónico ou cultural, tanto
individualmente como para o conjunto em que se integram;

Admitir o aumento de cérceas, de acordo com o definido no PDM, de forma a melhorar a
imagem das frentes edificadas e incentivar as acções de reabilitação dos edifícios com
possibilidades de ampliação.”
Já no que diz respeito ao espaço público as opções são as seguintes:

“Defender e valorizar o espaço público através da sua requalificação e reestruturação;

Preservar
as
características
morfológicas
e
de
ambiente
e
imagem
urbana,
nomeadamente as qualificadoras da imagem do “Bairro”;

Melhorar as condições ambientais e a acessibilidade viária e pedonal, tentando, sempre
que possível, suprimir as barreiras urbanísticas a pessoas com mobilidade condicionada;

Renovar o mobiliário urbano;

Reordenar o estacionamento;

Promover a requalificação do comércio tradicional e a instalação de actividades
comerciais qualificadas.”
98
A definição dos edifícios a reabilitar e a extensão das intervenções neles previstas encontram-se
exaustivamente descritas, por edifício, nos Volumes III e IV dos documentos em análise. No entanto,
para a reabilitação da globalidade do edificado, foram definidas propostas para os quatro níveis de
intervenção abaixo enumerados e depois quantificados na Tabela 21. Tais níveis de reabilitação
dependem do estado de conservação dos edifícios, atrás caracterizado.

Ligeira – O nível de reabilitação ligeira aplica-se a edifícios em razoável estado de
conservação;

Média – O nível de reabilitação média aplica-se a edifícios em mau estado de conservação.
Além dos trabalhos já referidos para os edifícios em razoável estado de conservação, a
reabilitação média pode incluir ainda:

Reparação ou substituição das carpintarias e caixilharias;

Reparação
ou
reforço
de
alguns
elementos
estruturais,
fundamentalmente
pavimentos;

Reparação generalizada dos revestimentos exteriores e interiores, da cobertura e
paredes interiores e exteriores;

Substituição ou reparação das instalações eléctricas e hidráulicas e beneficiação das
partes comuns;

Melhoria das condições de habitabilidade com especial relevo das relacionadas com
a utilização de cozinhas e instalações sanitárias.

Profunda – O nível de reabilitação profunda aplica-se a edifícios em muito mau estado de
conservação. Além dos trabalhos já referidos para a reabilitação ligeira e média, inerentes
aos edifícios em razoável e mau estado de conservação, a reabilitação profunda pode ter
implicações estruturais, nas circulações verticais e horizontais e nos revestimentos e
acabamentos das construções;

Demolição – Intervenção indicada para edifícios em ruína ou em muito mau estado, sem
interesse urbanístico arquitectónico ou cultural, tanto individualmente como para o conjunto
em que se integram ou em casos de manifesto interesse público.
Foi ainda definida a classificação Urgente, que inclui as intervenções em edifícios que se encontrem
em risco de ruína e/ou que estejam a danificar os edifícios contíguos.
99
Tabela 21 – Níveis de intervenção no edificado existente
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Edificado Existente
Níveis de Intervenção
Unidade de Intervenção
Edifícios
Sem
Intervenção
Ligeira
Média
Demolição Intervenção
Urgente
Profunda
e Nova
Construção
1. Largo da Paz
54
7
15
17
11
4
15
2. Mercês Norte
71
12
21
24
13
1
15
3. Memória
43
6
18
5
5
9
6
3A. Correnteza
10
2
4
1
3
4. Mercês Sul
73
11
30
19
9
4
14
5. João Castilho
44
9
13
10
10
1
11
6. Pereira da Silva Oeste
58
26
24
4
4
3
7. Pereira da Silva Este
46
16
21
8
1
1
8. Boa Hora Norte
54
13
27
12
2
9. Boa Hora Sul
40
10
18
10
10. Calhariz
65
8
32
11
11. Belém
78
32
17
18
12. Embaixador Poente
39
13
13
9
4
13. Embaixador Nascente
37
22
11
1
3
15. Salésias
16
-
-
-
-
-
-
16. Calhariz Este
77
24
27
11
11
1
15
17. Aliança Operária Oeste
31
11
17
3
18. Aliança Operária Este
92
37
38
10
7
19. Tapada
80
49
26
3
2
20. Alcântara
90
38
31
14
6
2
5
1.098
346
403
190
103
37
151
Total
3
5
2
3
2
12
14
10
1
11
11
6
4
7
2
Observa-se assim que 32% do edificado não necessitava de qualquer tipo de intervenção, enquanto
37% necessitava de uma intervenção ligeira e 30% carecia de uma intervenção média, profunda ou
mesmo demolição e reconstrução. No total, a intervenção era urgente em 151 edifícios.
Por forma a evidenciar ainda mais a relação entre o estado de conservação do edificado e os níveis
de intervenção previstos, inclui-se na Figura 30, a título de exemplo, as respectivas plantas da UI 3 –
Memória. As plantas das restantes Unidades de Intervenção podem ser consultadas no Anexo I.
Outra planta disponível nos Documentos Estratégicos/Programas de Execução de cada Unidade de
Intervenção corresponde ao Nível de Intervenção do Espaço Público, tal como exemplificado na
Figura 31. Considerou-se pertinente incluir também as plantas para as restantes UI no Anexo II para
posteriormente permitir uma comparação com a execução da reabilitação.
100
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
Figura 30 – Estado de Conservação e Proposta de Intervenção no Edificado da UI 3 – Memória
(Fonte: Lisboa Ocidental SRU, 2011a)
Figura 31 – Proposta de Intervenção no Espaço Público da UI 3 – Memória
(Fonte: Lisboa Ocidental SRU, 2011a)
Embora as propostas de reabilitação tenham sido desenvolvidas para cada unidade de intervenção,
foi necessário estudar as áreas urbanas adjacentes, designadamente, para fundamentar as propostas
relativas ao espaço público e equipamentos. Algumas das propostas apresentadas e assinaladas só
101
fazem sentido quando analisadas em conjunto com as propostas dos Documentos Estratégicos das
Unidades de Intervenção adjacentes.
A par da reabilitação do edificado, a Lisboa Ocidental considerou essencial para a requalificação do
espaço público o reordenamento do estacionamento, o que passa por formalizar os lugares de
estacionamento à superfície e proibir o estacionamento ao longo dos percursos pedonais, com o
objectivo de melhorar a mobilidade, segurança e qualidade de vida dos residentes. Naturalmente, tal
medida teria como resultado a eliminação de lugares de estacionamento que, mesmo sendo informais
ou ilegais, eram efectivos, pelo que foi proposta a construção de parques de estacionamento para
compensar os lugares de estacionamento perdidos.
Os documentos estratégicos/planos de execução incluem ainda a estimativa orçamental das
intervenções previstas, seguidamente sintetizada na Tabela 22. Tais valores foram calculados com
base no custo de construção sem IVA de acordo com o tipo de intervenção e não incluindo custos
como aquisição de imóveis, indemnizações, realojamentos, projecto, gestão e fiscalização,
comercialização, taxas e licenças administrativas.
Tabela 22 – Estimativa orçamental das intervenções previstas
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Unidade de Intervenção
Estimativa Orçamental das Intervenções
Edificado
Espaço Público
Total
1. Largo da Paz
3.269.150 €
405.000 €
3.674.150 €
2. Mercês Norte
4.884.700 €
315.000 €
5.199.700 €
3. Memória
3.515.200 €
-
146
3.515.200 €
968.850 €
15.240 €
984.090 €
4. Mercês Sul
4.109.350 €
311.250 €
4.420.600 €
5. João Castilho
3.306.750 €
325.334 €
3.632.084 €
6. Pereira da Silva Oeste
2.292.600 €
303.750 €
2.596.350 €
7. Pereira da Silva Este
2.974.700 €
262.500 €
3.237.200 €
8. Boa Hora Norte
3.583.350 €
620.000 €
4.203.350 €
9. Boa Hora Sul
3.825.600 €
1.416.250 €
5.241.850 €
10. Calhariz
5.953.850 €
950.000 €
6.903.850 €
11. Belém
5.101.000 €
2.429.500 €
7.530.500 €
12. Embaixador Poente
3.206.350 €
202.500 €
3.408.850 €
13. Embaixador Nascente
1.748.250 €
191.250 €
1.939.500 €
3A. Correnteza
15. Salésias
-
-
-
16. Calhariz Este
2.334.372 €
206.695 €
2.541.067 €
17. Aliança Operária Oeste
1.584.475 €
110.900 €
1.695.375 €
18. Aliança Operária Este
2.580.500 €
249.220 €
2.829.720 €
19. Tapada
2.737.400 €
110.900 €
2.848.300 €
20. Alcântara
7.097.000 €
349.220 €
7.446.220 €
65.073.447 €
8.774.509 €
73.847.956 €
Total
146
“Relativamente ao “Espaço Público e Novos Edifícios”, face à natureza desta operação de reabilitação que,
sendo desenvolvida através de um loteamento municipal, depende de procedimentos negociais com privados e
também de procedimentos específicos de licenciamento, não se considerou que se pudesse, nesta fase,
apresentar uma estimativa com um grau de probabilidade aceitável.” (Lisboa Ocidental SRU, 2011, p. 34)
102
De acordo com a legislação estudada anteriormente, as intervenções de reabilitação do edificado da
tabela em análise são da responsabilidade dos respectivos proprietários, devendo ser asseguradas
através de capitais próprios, financiamento bancário ou recorrendo aos programas de apoio do IHRU,
enquanto a SRU tem o dever de executar a totalidade das intervenções no espaço público.
Por fim, a calendarização prevista para tais intervenções é apresentada na Tabela 23. Em algumas
unidades de intervenção esta planificação inclui todo o processo de reabilitação, desde a aprovação
do projecto base do documento estratégico, passando pela reabilitação do edificado existente e até à
reabilitação do espaço público. Contudo, nas unidades de intervenção cujos documentos estratégicos
foram aprovados primeiro, a calendarização inicia-se apenas após conclusão de tais documentos.
Tabela 23 – Calendarização do processo de reabilitação
(Fonte: Documentos Estratégicos/Programas de Execução das Unidades de Intervenção)
Unidade de Intervenção
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1. Largo da Paz
2. Mercês Norte
3. Memória
3A. Correnteza
4. Mercês Sul
5. João Castilho
6. Pereira da Silva Oeste
7. Pereira da Silva Este
8. Boa Hora Norte
9. Boa Hora Sul
10. Calhariz
11. Belém
12. Embaixador Poente
13. Embaixador Nascente
15. Salésias
16. Calhariz Este
17. Aliança Operária Oeste
18. Aliança Operária Este
19. Tapada
20. Alcântara
6.4. EXECUÇÃO DA REABILITAÇÃO
De acordo com Silva (2007), a execução da reabilitação corresponde à fase de projecto de execução,
de apreciação do projecto pelo município e da empreitada. Deste modo, este último ponto do estudo
de caso tem como finalidade caracterizar, de um modo geral, toda a actividade da Lisboa Ocidental
até à data bem como efectuar o seu balanço. Para tal foram consultados documentos da SRU como
103
os Relatórios e Contas – elaborados no princípio de cada ano – e os Planos de Actividades –
executados no final de cada ano prevendo a actividade do ano seguinte.
147
Antes de mais, importa actualizar os dados da ARU. De acordo com a informação mais recente
apresentada na conferência Reabilitação Urbana e Espaço Público (Lisboa Ocidental SRU, 2013b), a
ARU inclui agora um total de 1.334 edifícios e 6.443 fracções.
As principais despesas da Lisboa Ocidental podem ser divididas em duas categorias. Por um lado, as
despesas ao nível da reabilitação urbana, que abrangem desde a elaboração dos documentos
estratégicos/planos de execução e do plano de pormenor até à reabilitação do espaço público e do
edificado municipal ou expropriado. Por outro, todas as despesas de funcionamento da Empresa,
sendo o valor mais significativo respeitante a gastos com o pessoal. De notar que a SRU iniciou a sua
actividade em 2004 com 8 trabalhadores, tendo posteriormente reforçado os seus recursos humanos.
A equipa é actualmente constituída por 12 trabalhadores e pelo Conselho de Administração –
composto por um membro executivo e dois não executivos (e sem remuneração).
No que diz respeito ao financiamento que tem possibilitado a execução da reabilitação, as principais
receitas da Empresa provêm de dois contratos-programa:
•
Contrato-Programa IHRU/BEI – Contrato-Programa celebrado entre a CML e a SRU em 2009
com a finalidade de conceder a esta última os meios financeiros necessários ao cumprimento
das obrigações emergentes (juros e amortizações) do Contrato de Financiamento Sob a
Forma de Abertura de Crédito. Este Contrato de Financiamento
148
foi celebrado com o IHRU,
também em 2009, no valor de 16.1 milhões de euros disponibilizados pelo BEI para financiar
operações de reabilitação do espaço público, de edifícios municipais e de edifícios a
expropriar destinados ao mercado de arrendamento.
•
Contratos-Programa Anuais – Sendo a Lisboa Ocidental uma empresa do Sector Empresarial
Local com o objecto social exclusivo de gerir operações de reabilitação urbana e, dada a
natureza comercial dos seus poderes e instrumentos, os custos de funcionamento da SRU
são suportados pelo Município de Lisboa, através de Contratos-Programa, apresentados
anualmente para apreciação e decisão do executivo municipal.
Outros rendimentos passam pelos juros obtidos da aplicação das disponibilidades financeiras de
curto prazo, venda de edifícios reabilitados, entre outros.
Seguidamente, para representar o que foi explanado, apresenta-se na Tabela 24 a compilação dos
dados respeitantes aos orçamentos de tesouraria e de financiamento da SRU, dados estes que se
consideraram ser os mais relevantes para uma melhor compreensão da actividade da empresa.
147
Esta caracterização não pretende ser exaustiva. Para mais detalhes, os referidos documentos estão
disponíveis para consulta na página web da SRU.
148
“Esta linha de crédito apresenta condições excepcionais, nomeadamente, em termos de taxa de juro, de
prazo de pagamento (30 anos) e de período de carência de amortização (10 anos)” (Deliberação n.º 2/2009 da
CML aprovada a 24 de Março – Lisboa Ocidental, SRU: Contrato-programa com CMLisboa e contrato de
financiamento com IHRU, p.2)
104
Tabela 24 – Orçamentos de Tesouraria e de Financiamento (Fonte: Planos de Actividades Anuais)
Orçamentos de Tesouraria e Financiamento
(€)
Saldo de Tesouraria Inicial
1. Despesas
1.1. Despesas de Reabilitação Urbana
Documentos Estratégicos/Prog. Execução
Plano de Pormenor
Reabilitação Espaço Público
Reabilitação Edifícios Municipais
Reabilitação Edifícios Ocupados e Devolutos
Outras Actividades de Reabilitação Urbana
1.2. Despesas de Funcionamento
2005
2006
874.812 1.169.048
2007
Real
2008
2010
2011
Estim.
2012
908.985
837.997 1.195.195
1.040.188
2.496.487
3.109.276
3.404.886
276.549
8.110.222
3.816.443
18.230.185
480.996
2009
Previsão
2013
2014
Total
-
85.966
140.280
412.003
222.449
147.929
1.237.930
1.968.550
2.088.413
77.614
69.660
66.107
58.000
75.067
87.496
47.052
0
0
0
0
36.778
70.931
0
0
63.704
0
233.500
0
404.913
0
2.787
70.000
0
731.982
1.582.700
967.482
3.453.180
830.512
7.708.625
8.352
12.610
187.000
0
0
32.477
174.945
758.120
3.117.676
1.657.292
5.948.472
0
0
0
0
2.880
385.975
100.149
362.811
1.305.866
1.328.639
3.486.320
0
18.445
17.965
164.449
0
0
0
0
0
0
200.859
69.982
640.505
655.749
699.620
548.525
561.286
530.637
493.054
518.908
566.068
570.111
5.784.463
Pessoal
Imobilizado "de Funcionamento"
Fornecimentos e Serviços Externos
Outras
1.3. Pagamento de Suprimentos
440.465
412.427
508.186
441.653
422.732
455.654
416.727
395.148
428.077
428.077
4.349.146
23.200
4.828
1.464
14.446
41.897
2.478
0
7.000
7.210
7.426
109.949
874.681
Total das Despesas
2. Receitas
Contratos Programa Anuais
Contrato Programa IHRU/BEI
Aumento de Capital Social
Suprimentos
Venda Edifícios Devolutos
Outras
63.600
50.558
52.192
89.705
96.657
72.505
76.327
113.754
127.775
131.608
113.240
187.936
137.778
2.721
0
0
0
3.006
3.006
3.000
450.687
0 1.000.000
0
0
0
0
0
0
0
0
1.000.000
726.471 1.796.029 1.111.623
770.974
709.215
1.768.567
2.461.604
2.607.321
8.676.290
4.386.554
25.014.648
500.000 1.000.000 1.100.000
0
515.000
661.000
510.000
260.000
260.000
0
4.806.000
0
0
0
0
0
0
73.500
146.900
286.000
506.400
0 1.000.000
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.000.000
1.000.000
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.000.000
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.866.848
1.866.848
20.707
35.966
40.635
28.172
39.208
38.143
137.841
67.931
67.953
67.553
544.109
Total das Receitas
Cash-Flow Económico
3. Empréstimo IHRU/BEI
Recebimentos Empréstimo
Pagamentos Empréstimo
Encargos Financeiros
Proveitos Financeiros
1.020.707 1.535.966 1.040.635 1.128.172
554.208
699.143
647.841
401.431
474.853
2.220.401
9.723.357
Saldo Final
294.236
-260.063
-70.988
357.198
0
0
0
0
0
2.500.000
2.500.000
2.500.000
5.000.000
3.600.000
16.100.000
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6.569
73.448
73.500
146.900
286.000
586.417
0
0
0
0
0
32.292
0
75.000
220.000
144.000
471.292
1.169.048
908.985
837.997 1.195.195 1.040.188
2.496.487
3.109.276
3.404.886
276.549
1.568.396
Taxa de Juro Previsional Média do Empréstimo IHRU/BEI:
Taxa de Juro Previsional Média das aplicações de tesouraria:
1,36%
4,00%
2,00%
4,00%
105
-155.007 -1.069.424 -1.813.763 -2.205.890 -8.201.437 -2.166.153 -15.291.291
-
É possível observar geralmente o grau de execução da reabilitação do espaço público na ARU na
Figura 32. Enquanto as empreitadas em diversas Unidades de Intervenção já se encontram
concluídas, existem ainda várias a decorrer e outras por iniciar. Para uma análise mais detalhada,
foram incluídas em anexo as plantas relativas à execução da reabilitação das empreitadas públicas
(Anexo III), bem como das empreitadas particulares (Anexo IV). Estas plantas foram disponibilizadas
directamente pela Lisboa Ocidental no início de Fevereiro do presente ano. Uma breve comparação
destas figuras com as plantas respeitantes às propostas de intervenção no edificado existente (Anexo
I) e no espaço público (Anexo II) permite uma noção mais exacta do que realmente já foi efectuado e
do que ainda está por reabilitar, o que será abordado com maior pormenor seguidamente.
Concluída
Em curso
A iniciar em 2013
A iniciar em 2014
Plano de Pormenor
Figura 32 – Reabilitação do Espaço Público (Fonte: Lisboa Ocidental SRU, 2013b)
De acordo com as plantas disponibilizadas e segundo a documentação da Lisboa Ocidental, foram ou
estão a ser executadas empreitadas de reabilitação do espaço público e renovação das
infraestruturas nas seguintes Unidades de Intervenção:

UI 9 – empreitada concluída em Maio de 2011 que incluiu a reabilitação dos pavimentos,
passeios e infraestruturas e o regramento do estacionamento em todas as ruas da UI, bem
como a construção de uma zona de lazer, de um parque infantil e de uma zona de
estacionamento de superfície;

UI 3 – concluída em 2010 a empreitada do Parque Público de Estacionamento Provisório da
Memória, com 93 lugares de estacionamento de superfície gratuitos, com a finalidade de
oferecer estacionamento alternativo durante a execução das obras de reabilitação do espaço
público, que prevê um parque de estacionamento subterrâneo;
106

UI 6, 7, 8 e 10 – empreitada concluída no 1º trimestre de 2012 que, à semelhança da UI 9,
incluiu a reabilitação dos pavimentos, passeios e infraestruturas e o regramento do
estacionamento em todas as ruas das UI, bem como a construção de uma zona de lazer e
estadia;

UI 15 – concluída no 3º trimestre de 2012 a empreitada do Parque Público de
Estacionamento Provisório das Salésias, com 115 lugares de estacionamento de superfície
gratuitos, com a finalidade de oferecer estacionamento alternativo durante a execução das
obras de reabilitação do espaço público e até à implementação do Plano de Pormenor da
Calçada da Ajuda;

UI 1, 2, 4 e 5 – empreitada em curso, iniciada no 1º trimestre de 2012, semelhante ao nível de
intervenção nas UI 6, 7, 8 e 10.
No total, encontra-se concluída ou em curso a reabilitação e renovação das infraestruturas de 51.633
2
m de espaço público, o que corresponde a cerca de 33% da área total do espaço público das
unidades de intervenção (não incluindo contudo a UI 15 – Salésias). No que diz respeito às UI 3A, 16,
17, 18, 19, 20, uma análise às plantas no Anexo II que ilustram as propostas de intervenção no seu
espaço público, demonstra que o nível de intervenção na quase totalidade das suas áreas foi
classificado como ligeiro.
A Lisboa Ocidental (2013b) tem procedido à reabilitação de edifícios municipais, encontrando-se 3 na
fase de projecto, 3 em obra e 2 concluídos. Constata-se também que a SRU recorreu à expropriação
para um total de 8 edifícios, dos quais 2 se encontram em fase de projecto, 5 em obra e 1 concluído.
O Plano de Actividades de 2013 demonstra que, no seguimento de processos de expropriação ou de
venda forçada, diversos proprietários manifestaram intenção de celebrar Acordos de Reabilitação.
Embora a documentação da Lisboa Ocidental se foque mais na execução da reabilitação do espaço
público, sendo esta levada a cabo pela SRU, é possível analisar, no geral, os dados respeitantes à
reabilitação do edificado. O Relatório e Contas de 2012 permite concluir que foram reabilitados 174
edifícios, que se encontram 15 em obra e que estão em curso processos de controlo prévio relativos
a mais 76 edifícios. No total, tais operações correspondem à reabilitação de 265 edifícios, com cerca
2
de 153.727 m , e a um investimento estimado superior a 29,3 milhões de euros. É de realçar que, em
concordância com o previsto no enquadramento legal das SRU, a quase totalidade destes edifícios foi
reabilitada pelos respectivos proprietários.
Os dados analisados previamente indicavam que existiam aproximadamente 330 edifícios (ou seja,
30% do edificado total das UI) que apresentavam um estado de conservação mau, muito mau ou
mesmo em ruína, o que por sua vez correspondia a níveis de intervenção médios, profundos ou
mesmo para demolição e reconstrução. Comparativamente, os 265 edifícios reabilitados, em obra ou
em processo de controlo prévio, equivalem a 80% destes 330 edifícios. Contudo, uma análise mais
cuidada às plantas em anexo, permite constatar que ainda existem diversos edifícios por reabilitar
daqueles que foram classificados como em mau ou muito mau estado de conservação ou em ruína.
Por outro lado, foram já reabilitados edifícios em razoável estado de conservação, que necessitavam
107
de intervenções ligeiras. Face aos dados disponíveis, conclui-se não ser possível uma avaliação
rigorosa ao nível do edificado do que realmente já foi reabilitado e do que ainda necessita de
reabilitação.
No que à calendarização concerne, a previsão, conforme a Tabela 23, era que até ao final de 2014 a
intervenção nas unidades de intervenção estivesse concluída. No entanto, após estudo da execução
da reabilitação e, apesar de já muito ter sido efectuado, verifica-se que ainda existe bastante por
reabilitar, não só no que diz respeito ao edificado – da responsabilidade dos respectivos proprietários
– como também ao espaço público – a cargo da SRU. Importa sublinhar que, dada a reabilitação do
espaço público, dos edifícios municipais e dos edifícios a expropriar para arrendar ser financiada pelo
empréstimo do IHRU/BEI e este ter sido celebrado em 2009, só a partir daí puderam ser iniciados os
procedimentos para levar a cabo tal reabilitação. Como referido, o Plano de Pormenor, ao qual
corresponde a uma área significativa da ARU da SRU, ainda se encontra em apreciação. Segundo a
Lisboa Ocidental (2008b, pp. 11-12), “este Plano de Pormenor é essencial para o êxito da operação
de reabilitação (…) da Lisboa Ocidental, na medida em que permitirá: inverter a tendência de
envelhecimento da população e a desertificação da área, pela oferta de novos produtos residenciais;
valorizar e qualificar toda a zona, através da instalação de equipamentos de cultura e lazer e da
requalificação do espaço público; e aumentar, assim, a sua atractividade em termos económicos,
residenciais e turísticos”.
Seguidamente enumeram-se alguns dos atrasos que, segundo os Relatórios e Contas da SRU,
justificam os desvios ao nível financeiro e da calendarização.

Atrasos verificados nas empreitadas de reabilitação do espaço público, devido à existência
em obra de imprevistos não detectáveis em fase de projecto;

Atrasos verificados no lançamento das novas empreitadas, decorrentes das indefinições
quanto ao respectivo financiamento;

Atrasos na elaboração dos projectos de reabilitação dos edifícios municipais e da SRU;

Atrasos na apreciação e decisão do Plano de Pormenor;

Atrasos na transferência das verbas previstas no âmbito dos Contratos-Programa.
Resumidamente apresentam-se os dados analisados que reflectem os resultados da actividade da
Lisboa Ocidental na sua ARU (Lisboa Ocidental SRU, 2013a; 2013b):
•
Reabilitação de 8 edifícios municipais (incluindo uma escola e um teatro): 2 concluídos, 3 em
obra, 3 em projecto;
•
Adquiridos 8 edifícios no âmbito de processos de expropriação: 1 concluído, 5 em obra, 2 em
projecto;
•
Reabilitados 174 edifícios, 15 em obra, estando em curso processos de controlo prévio
relativos a mais 76 edifícios – o que corresponde à reabilitação de 265 edifícios (cerca de
2
153.727 m ) e a um investimento estimado superior a 29,3 milhões de euros;
•
Prazos de controlo prévio definidos na lei cumpridos;
108
•
2
Concluída ou em curso a reabilitação e renovação das infraestruturas de 51.633 m de
espaço público;
•
Concluídos 2 parques de estacionamento gratuitos, com um total de 208 lugares: Parque
Público de Estacionamento Provisório da Memória (UI 3 – 93 lugares) e Parque Público de
Estacionamento Provisório das Salésias (UI 15 – 115 lugares).
Para terminar este capítulo, na impossibilidade de realizar uma entrevista à Lisboa Ocidental devido à
sua reduzida equipa e muito intensa actividade, considerou-se importante referir uma entrevista da
autoria de Santos (2008, pp. 106-109), colocada à Dra. Ana Sofia Franco, Técnica de Acção Social
da SRU, a 31 de Julho de 2008, da qual se salientam os seguintes aspectos:

A principal vantagem das competências em matéria de licenciamento e autorização
delegadas às SRU é a rapidez dos procedimentos;

A celeridade procedimental da Lisboa Ocidental passa também pela delimitação de unidades
de intervenção mais abrangentes, não se limitando apenas a um quarteirão, o que se reflecte
na elaboração dos seus documentos estratégicos/programas de execução.

As SRU tiveram um papel efectivo na agilização dos processos directamente nas suas zonas
de intervenção e também indirectamente, ao libertarem os respectivos municípios de uma
boa quantidade de processos;

Comparativamente aos serviços municipais, a SRU proporciona um acompanhamento mais
próximo e personalizado e menos burocrático, acompanhando cada processo integralmente e
procurando as soluções mais adequadas;

A SRU tem conseguido contribuir para a revitalização económica e social da sua zona, o que
é bastante visível em alguns locais específicos: “Nas zonas bairristas, conseguiu-se manter o
mesmo espírito e verifica-se ao mesmo tempo um rejuvenescimento dos habitantes.
Economicamente, verifica-se mais investimento e o estabelecimento de novos comerciantes.
Alcântara, neste aspecto, tem sido a zona mais complicada, porque é a mais consolidada”;

Concluindo, “há maior celeridade dos processos, muito em parte, devido a haver menos
burocracias; as condições de vida nas respectivas zonas melhoraram e houve a consequente
revitalização dessas zonas”.
109
110
7. CONCLUSÕES E DESENVOLVIMENTOS FUTUROS
Foram necessárias várias décadas, factores, acontecimentos e protagonistas para o conceito de
reabilitação urbana alcançar a sua actual definição. Cingindo-se outrora apenas à dimensão física do
património, hoje em dia corresponde a um processo complexo e abrangente, envolvendo múltiplos
actores, englobando todas as políticas urbanas e com uma indissociável vertente social e cultural. A
reabilitação urbana destaca-se assim como um meio essencial de promoção da qualidade de vida da
população e um dos principais instrumentos do desenvolvimento urbano sustentável, entre diversas
outras vantagens. Para o seu sucesso, conclui-se ser fundamental a sua correcta aplicação, não
descurando nenhuma das suas dimensões.
No que diz respeito ao parque habitacional nacional, embora as taxas de crescimento da população
residente se tenham mantido baixas e estáveis nas últimas três décadas, o mesmo não se verifica ao
nível do edificado. Constatou-se que a facilidade no acesso a casa própria através dos incentivos ao
crédito para aquisição de habitação, acompanhado pela estagnação do mercado de arrendamento
devido ao congelamento das rendas, impulsionaram de sobremaneira o forte crescimento do parque
habitacional. Tal contribuiu para que, actualmente, o número de alojamentos existentes seja
largamente superior ao número de famílias, o que em termos de regime de ocupação corresponde a
um aumento não só de residências secundárias como de fogos vagos e que, por outro lado, se traduz
numa baixa percentagem de fogos arrendados e numa predominância da ocupação pelo proprietário.
Comparativamente, este crescimento da edificação reflecte-se no enquadramento a nível europeu,
ficando Portugal muito acima das médias, seja em relação a índices de construção, a fogos vagos ou
no que concerne à ocupação pelo proprietário, e apresentando assim um comportamento contrário à
tendência observada noutros países ao registar menor percentagem de alojamentos em edifícios
antigos e maior nos mais recentes. A conjuntura económica do país, e consequente crise imobiliária
que se tem feito sentir na última década, tem contribuído para uma crescente importância relativa da
reabilitação face às novas construções. Contudo, verifica-se que Portugal continua a ser dos países
europeus com este segmento menos desenvolvido e com um dos parques habitacionais mais
recentes. A preferência nacional pela construção nova em detrimento da reabilitação do edificado
existente tem-se traduzido numa constante expansão das periferias e no acentuar da degradação do
parque habitacional mais antigo. Melo (2009, p. 72) acrescenta que “as Políticas de Habitação em
Portugal têm sido vocacionadas para a resolução de problemas existentes e não na tentativa de criar
medidas que evitassem o aparecimento desses mesmos problemas” e que “a Administração Pública
teve um papel mais direccionado para a habitação social, nomeadamente através da criação de
programas e medidas de erradicação de barracas e realojamento de famílias nessas condições”,
facto este confirmado pelos dados estatísticos indicados no presente estudo.
A abordagem da legislação nacional à temática da reabilitação urbana vai evoluindo ao longo do
tempo. Começou por ser pontual para passar a estar dispersa por inúmeros diplomas legais bastante
distintos. O carácter disperso, aliado à complexidade do processo que é a reabilitação urbana, tem
111
recentemente conduzido a um esforço para alcançar uma política de reabilitação mais coerente e
integrada. De facto, o panorama nacional neste âmbito vai progredindo pouco a pouco, assistindo-se
a uma tomada de consciência por parte do poder político face à questão da degradação do parque
habitacional. Na prática, têm sido diversos os programas de apoio à reabilitação urbana em Portugal
e verifica-se que, embora alguns tenham alcançado maior sucesso do que outros, têm sido
insuficientes e acabam por ser extintos geralmente devido à falta de suporte financeiro.
No caso particular dos programas analisados como o RECRIA, o REHABITA, o RECRIPH e o
SOLARH, foram diversos os factores que condicionaram a sua aplicação. Destacam-se assim
dificuldades de ordem burocrática, escassez de verbas por parte da Administração Local, processos
de
candidatura
demasiado
complexos,
insuficiência
de
apoios
camarários
disponíveis,
condicionamentos jurídicos, desconhecimento devido à falta de divulgação dos programas pela
Administração Central e insuficiente competência técnica dos intervenientes.
Ao caracterizar o mercado de arrendamento em Portugal é possível constatar as graves
consequências do congelamento das rendas introduzido pela primeira vez em 1910. Esta medida
contribuiu enormemente para o estado de degradação do parque habitacional pois, ao descapitalizar
os proprietários devido aos reduzidos valores de renda recebidos, estes viram-se sem meios para
cumprir o seu dever de conservação dos respectivos imóveis. Tais factos são corroborados pelos
dados estatísticos que demonstram a existência de uma relação directa entre o escalão de renda e o
estado de conservação dos alojamentos. A legislação neste âmbito até agora não foi capaz de
realmente resolver tais problemas. Neste sentido, o mais recente NRAU de 2012 veio trazer
vantagens para os contratos celebrados sob este regime, ao possibilitar maior liberdade para as
partes estipularem a duração dos contratos, maior relevo na negociação das partes na actualização
das rendas antigas, redução da duração do período de transição dos contratos antigos para o novo
regime, novo regime para execução de obras em prédios arrendados e procedimento especial de
despejo. Embora a situação esteja a progredir, existe ainda uma discrepância entre os alojamentos
com rendas antigas muito baixas, frequentemente com graves carências de segurança e conforto, e
um reduzido número de alojamentos de renda livre no mercado, com rendas muito mais elevadas. Tal
oferta é ainda insuficiente e desadequada para dar resposta à crescente procura de arrendamento.
As SRU apresentam aspectos inovadores face às anteriores políticas e programas existentes neste
âmbito e permitem mesmo a sua articulação com alguns destes, ao funcionarem como fonte de
financiamento para a SRU. Comparativamente, alguns dos principais problemas atrás referidos que
programas como o RECRIA, REHABITA, RECRIPH e SOLARH apresentavam foram solucionados ou
minorados, particularmente no que concerne ao excesso de burocracia, condicionamentos jurídicos e
competência técnica. No que diz respeito ao financiamento, cuja escassez de verbas municipais tem
levado à extinção de múltiplos programas, além de preverem a possibilidade de concessão de apoios
financeiros por parte do Estado e dos municípios, as SRU apresentam mais opções ao poderem
contrair empréstimos destinados ao financiamento das ORU, celebrar protocolos com instituições
bancárias, permitir a constituição de fundos de investimento imobiliário e estabelecer parcerias com
parceiros privados. Segundo Silva (2007, p. 199), a vantagem para os privados de tais parcerias
112
consiste no “retorno do investimento, através da promoção imobiliária dos fogos reabilitados,
convenientemente expropriados por utilidade pública”. Outros aspectos inovadores passam pelos
poderes relativos ao controlo das operações urbanísticas e pelos seus instrumentos de política
urbanística, como por exemplo a expropriação. De destacar ainda que o processo de reabilitação, em
vez se circunscrever a intervenções prédio a prédio, privilegia tal operação por unidade de
intervenção (Condessa, 2011).
O Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio, apresentava algumas debilidades e pontos que
necessitavam de ser melhorados. De acordo com Condessa (2011), o investimento público nas infraestruturas e espaços públicos não garante por si só o investimento privado na reabilitação, ou seja,
são necessários mais incentivos para captar o interesse dos privados. A autora alerta também para
aspectos como a não previsão de mecanismos perequativos pelos Documentos Estratégicos (tendo
em conta que as suas características e escala de análise são semelhantes às de um PP) bem como
para a necessidade de compatibilizar as estratégias de reabilitação dos centros urbanos com as
limitações a impor no crescimento descontrolado das periferias, acrescentando ainda que este regime
privilegiava a conservação do edificado e património e não incluía as outras vertentes da reabilitação
urbana. Milão (2006, p. 138) está em concordância com alguns destes aspectos ao afirmar que “no
caso das SRU é perceptível que o financiamento é reduzido, e a acção sócio-cultural é inexistente”, e
também Guerra (2011, p. 201) reforça que “é identificada como vantagem a sua intervenção dirigida a
uma área específica da cidade e a sua capacidade de identificação e implementação de parcerias”,
contudo, “uma das suas grandes desvantagens, é não se dotarem de instrumentos financeiros
adequados à intervenção que propõem realizar, facto que penaliza os seus resultados”. Já a Porto
Vivo SRU (2012) refere que algumas das competências das SRU reguladas eram vagas e
imprecisas, não havendo atribuição expressa de determinadas competências necessárias à
reabilitação urbana e à execução dos documentos estratégicos.
O Novo Regime Jurídico da Reabilitação Urbana surge deste modo para colmatar as falhas do seu
predecessor, começando desde logo por sublinhar a importância da integração e coordenação de
todo o processo de reabilitação urbana, com a finalidade de alcançar soluções coerentes entre os
aspectos funcionais, económicos, sociais, culturais e ambientais das áreas a reabilitar. No DecretoLei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, os instrumentos de execução estão bem definidos e alguns
destes foram clarificados, surgindo também novos mecanismos, como a venda e o arrendamento
forçado. Constata-se também uma melhor articulação e coerência relativamente aos instrumentos de
gestão territorial em vigor.
O Regime Jurídico da Reabilitação Urbana começou por ser de carácter excepcional para ser cada
vez mais abrangente e autónomo. De facto, enquanto o RJERU se cingia às áreas de intervenção
das Sociedades de Reabilitação Urbana, nomeadamente zonas urbanas históricas (classificadas em
PMOT) e ACRRU (definidas através da Lei dos Solos), o NRJRU salvaguardou a figura das SRU mas
passou a definir o objecto das áreas de reabilitação urbana, bem como os procedimentos a seguir
para sua delimitação e aprovação. Surgem assim os novos conceitos de ARU e ORU. Embora tenha
sido mantida a figura das SRU, enquanto no RJERU a entidade gestora era o município ou uma SRU,
113
de acordo com o NRJRU pode ser o município ou uma empresa do sector empresarial local, não
necessariamente uma SRU. Neste novo regime, de sublinhar a importância do princípio da protecção
do existente que admite intervenções no edificado que não cumpram todas as normas vigentes à data
da sua concretização (mediante determinadas condições), eliminando deste modo alguns obstáculos
à reabilitação de edifícios mais antigos.
Todavia, o procedimento de criação de ARU previsto pelo Decreto-Lei n.º 307/2009 revelou-se
demasiado complexo e o facto de apenas serem consideradas operações de reabilitação urbana
aquelas que forem efectuadas no âmbito de uma ARU constitui um entrave à reabilitação. Deste
modo, constata-se a relevância da Lei n.º 32/2012, de 14 de Agosto, que corresponde à primeira
alteração do NRJRU, ao criar ou simplificar diversas medidas e procedimentos para uma maior
celeridade no processo da reabilitação e com o objectivo de maximizar o investimento neste âmbito.
Esta alteração legislativa permitiu assim flexibilizar e simplificar o procedimento de criação das ARU,
facilitar o procedimento de controlo prévio de operações urbanísticas, criar um regime especial de
operações de reabilitação urbana isoladas e ainda estabelecer um conjunto de medidas
complementares à reabilitação urbana.
De um modo geral, tal como tem sido exposto, esta evolução dos regimes jurídicos da reabilitação
urbana tem sido positiva. Porém, existe um aspecto muito importante e polémico a destacar no que
concerne à coerência na distribuição equitativa de direitos e obrigações. Se por um lado o
congelamento das rendas descapitalizou os proprietários, por outro os regimes jurídicos em análise
vêm salientar a sua responsabilidade na conservação dos seus imóveis, sob pena de expropriação,
venda ou arrendamento forçado. Ou seja, a legislação penalizou os proprietários durante décadas e
agora vem encarregá-los de resolver os problemas de degradação do parque edificado. Estas são
circunstâncias complexas e delicadas e cada situação deve ser analisada per se e muito bem
ponderada antes de se recorrer aos referidos instrumentos de política urbanística. Segundo Silva
(2007, p. 204), aos arrendatários “é concedido o privilégio de poderem coexistir com a mudança
positiva que todo o processo representa, isentos de qualquer contribuição, e continuando a usufruir
de direitos que mais ninguém dispõe na sociedade actual” enquanto aos proprietários “é imposta a
obrigação de concordarem com todo o processo e de contribuírem para a sua viabilidade por
iniciativa própria ou forçada”. Reconhece-se deste modo a importância extrema de se solucionar a
problemática ao nível do arrendamento por forma a minorar os entraves a uma efectiva reabilitação.
Valente et al. (2010) concluem que a resolução do estado de degradação do parque habitacional
nacional deve passar mais pela prevenção e por incentivos à reabilitação e menos por medidas
repressivas dos proprietários.
No que diz respeito às Sociedades de Reabilitação Urbana existentes, a conclusão aparente é que a
maior parte delas apresentam baixo grau de execução ou não registam qualquer actividade. Contudo,
a dificuldade em encontrar informação acerca de diversas SRU constitui um entrave a uma análise
mais completa. De referir que o quadro de crise que afecta o País tem-se repercutido na redução das
receitas municipais provenientes do Orçamento de Estado, o que por sua vez se reflecte numa
diminuição de verbas para as SRU. Constata-se ainda que algumas SRU foram incorporadas em
114
empresas de objecto mais alargado, que existem mais ARU do que SRU e denota-se cada vez mais
uma tendência para a gestão das ARU ser efectuada pelos próprios municípios ou mesmo por
empresas do sector empresarial local (que não SRU).
A análise do estudo de caso da Lisboa Ocidental SRU permitiu demonstrar a sua eficácia na medida
em que realmente promove a reabilitação do parque habitacional degradado, seja ao nível do espaço
público ou das empreitadas de particulares. Com efeito, verificou-se uma grande adesão por parte
dos proprietários em realizarem as obras indicadas nos Documentos Estratégicos/Planos de
Execução, o que se traduz no grau de execução nesta vertente, e que, de acordo com a própria SRU
(2008b, p. 11), “comprova, com resultados concretos e quantificáveis, que as opções estratégicas e a
actuação da Empresa são adequadas à sua missão e aos propósitos que presidiram à sua criação”.
No que concerne à execução da reabilitação do espaço público, embora esteja longe de estar
concluída, também aqui são visíveis os resultados da actuação da Lisboa Ocidental. O apoio
prestado pela SRU tem como fundamento uma equipa técnica especializada que começa por
proceder aos estudos de base, impulsionando assim todo o processo de reabilitação. Contudo, toda a
sua operação implica custos, nomeadamente no que diz respeito à necessidade de capital social para
constituição da empresa, bem como de recursos humanos e financeiros. Por outro lado, da entrevista
de Santos (2008) à Lisboa Ocidental conclui-se que, comparativamente aos municípios, a SRU
apresenta como vantagens um acompanhamento mais próximo, acessível e menos burocrático,
aliado a uma celeridade procedimental e agilização processual, esta última directa e indirectamente,
ao libertar a respectiva Câmara Municipal de uma boa quantidade de processos. Globalmente, a
apreciação à actuação da SRU e respectivos resultados é positiva, sendo de aludir à sua
preocupação por uma abordagem integrada, mas convém ter em consideração todos os pesados
encargos inerentes ao seu processo, desde os estudos necessários à definição da estratégia e os
custos de suporte da própria SRU, até à execução da reabilitação.
Este estudo permitiu concluir que as Sociedades de Reabilitação Urbana surgem mais como um
instrumento dinamizador de processos dado que a reabilitação dos imóveis continua a ser da
responsabilidade dos proprietários.
Por fim, a presente dissertação termina com uma breve nota acerca de possíveis desenvolvimentos
futuros. A abrangência e variedade das diversas vertentes abordadas neste estudo conduziram a que
nem sempre tenha sido possível aprofundar detalhada e rigorosamente todos os temas. Por outro
lado, dada a natureza de tais temáticas e o seu carácter dinâmico, por vezes não foi possível
apresentar a informação mais actual. Deste modo seria interessante desenvolver os seguintes
aspectos:

Analisar e acompanhar os resultados da aplicação dos últimos regimes jurídicos da
reabilitação urbana e do arrendamento, dada a sua indissociabilidade e o facto de serem
relativamente recentes;

Acompanhar mais de perto o funcionamento do estudo de caso, por forma a identificar e
investigar quais as dificuldades e o que poderia ser feito para a sua minoração, bem como
115
perceber realmente quais os impactos que as sucessivas alterações legislativas têm surtido a
este nível;

Comparar as metodologias e resultados de diferentes entidades gestoras – SRU, municípios
e empresas do sector empresarial local (que não SRU) – na condução dos processos de
reabilitação nas ARU;

Estudar outras possibilidades de fomentar o investimento na reabilitação urbana, seja público
ou privado, dado que a sua reduzida expressão constitui um dos maiores obstáculos neste
sector;

Proceder a uma análise comparativa entre as SRU e os modelos europeus na forma como
são conduzidos e financiados os processos de reabilitação urbana e avaliar de que maneira
tais modelos podem contribuir para melhorar o instrumento SRU.
Como conclusão final, a reabilitação urbana desempenha um papel fundamental na atractividade e
competitividade das cidades, sendo fundamental apostar neste âmbito em detrimento da construção
nova e expansão das periferias. Esta perspectiva tem ainda mais relevância actualmente devido à
situação económica do País e consequente estagnação do sector da construção civil. Ou seja, este
período crítico para a construção afigura-se como uma boa oportunidade para impulsionar o sector da
reabilitação urbana com o objectivo de valorizar o parque habitacional, dinamizar a economia e criar
emprego, entre outros aspectos.
116
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124
ANEXOS
ANEXO I
EDIFICADO EXISTENTE: ESTADO DE CONSERVAÇÃO E PROPOSTAS DE INTERVENÇÃO
I-1 – Estado de Conservação do Edificado nas Unidades de Intervenção 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13
V
(Fonte: Lisboa Ocidental SRU, Plano de Actividades de 2006)
I-2 – Proposta de Intervenção no Edificado nas Unidades de Intervenção 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13
VI
(Fonte: Lisboa Ocidental SRU, Plano de Actividades de 2006)
I-3 – Unidade de Intervenção 3A – Correnteza
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
(Fonte: Documento Estratégico da UI 3A – Correnteza)
I-4 – Unidade de Intervenção 4 – Mercês Sul
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
(Fonte: Documento Estratégico da UI 4 – Mercês Sul)
VII
I-5 – Unidade de Intervenção 16 – Calhariz Este
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
(Fonte: Documento Estratégico da UI 16 – Calhariz Este)
I-6 – Unidade de Intervenção 17 – Aliança Operária Oeste
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
(Fonte: Documento Estratégico da UI 17 – Aliança Operária Oeste)
VIII
I-7 – Unidade de Intervenção 18 – Aliança Operária Este
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
(Fonte: Documento Estratégico da UI 18 – Aliança Operária Este)
I-8 – Unidade de Intervenção 19 – Tapada
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
(Fonte: Documento Estratégico da UI 19 – Tapada)
IX
I-9 – Unidade de Intervenção 20 – Alcântara
Estado de Conservação do Edificado
Proposta de Intervenção no Edificado Existente
(Fonte: Documento Estratégico da UI 20 – Alcântara)
X
ANEXO II
ESPAÇO PÚBLICO: PROPOSTAS DE INTERVENÇÃO
II-1 – Proposta de Intervenção no Espaço Público nas Unidades de Intervenção 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13
XIII
(Fonte: Lisboa Ocidental SRU, Plano de Actividades de 2006)
II-2 – Unidade de Intervenção 3A – Correnteza
(Fonte: Documento Estratégico da UI 3A – Correnteza)
II-3 – Unidade de Intervenção 4 – Mercês Sul
(Fonte: Documento Estratégico da UI 4 – Mercês Sul)
II-4 – Unidade de Intervenção 16 – Calhariz Este
(Fonte: Documento Estratégico da UI 16 – Calhariz Este)
XIV
II-5 – Unidade de Intervenção 17 – Aliança Operária Oeste
(Fonte: Documento Estratégico da UI 17 – Aliança Operária Oeste)
II-6 – Unidade de Intervenção 18 – Aliança Operária Este
(Fonte: Documento Estratégico da UI 18 – Aliança Operária Este)
XV
II-7 – UI 19 – Tapada
(Fonte: Documento Estratégico da UI 19 – Tapada)
II-8 – UI 20 – Alcântara
(Fonte: Documento Estratégico da UI 20 – Alcântara)
XVI
ANEXO III
EXECUÇÃO DA REABILITAÇÃO: EMPREITADAS PÚBLICAS
XIX
(Fonte: Planta disponibilizada pela Lisboa Ocidental SRU, Fevereiro de 2013)
XX
(Fonte: Planta disponibilizada pela Lisboa Ocidental SRU, Fevereiro de 2013)
XXI
(Fonte: Planta disponibilizada pela Lisboa Ocidental SRU, Fevereiro de 2013)
XXII
ANEXO IV
EXECUÇÃO DA REABILITAÇÃO: EMPREITADAS DE PARTICULARES
XXV
(Fonte: Planta disponibilizada pela Lisboa Ocidental SRU, Fevereiro de 2013)
XXVI
(Fonte: Planta disponibilizada pela Lisboa Ocidental SRU, Fevereiro de 2013)
XXVII
(Fonte: Planta disponibilizada pela Lisboa Ocidental SRU, Fevereiro de 2013)
XXVIII
(Fonte: Planta disponibilizada pela Lisboa Ocidental SRU, Fevereiro de 2013)