Papéis Legislativos
| n.7, nov. 2007 |
Observatório Político Sul-Americano
http://observatorio.iuperj.br
Núcleo de Estudos sobre o Congresso
http://necon.iuperj.br/
Procedimentos e Regras de Tramitação Legislativa de Política Externa no
Brasil: O Caso da Adesão da Venezuela ao Mercosul
Papéis Legislativos (n.7, nov. 2007)
O presente documento é composto de duas partes. Na primeira, formulada no
âmbito do Núcleo de Estudos sobre o Congresso (NECON) do IUPERJ, é analisada
a tramitação da Mensagem Presidencial MSC 82/2007 enviada ao Congresso
Nacional em meados de 2006, sugerindo a recepção como diploma jurídico
brasileiro o Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela como
membro pleno do Mercosul. Na segunda parte, sob responsabilidade da
PROSPECTIVA, Consultoria Brasileira de Assuntos Internacionais, faz-se um
balanço mais geral sobre tramitação de acordos e tratados internacionais no
Legislativo brasileiro.
Alguns estudos de caso são examinados e depois
comparados com o caso da tramitação da MSC 82/20007. Ambos estudos
apontam para a correção e legitimidade procedimental do que ocorreu até agora
no que tange a proposta de adesão da Venezuela ao Mercosul, bem como para
eventuais obstáculos para que o processo chegue a bom termo.
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Primeira Parte: Aspectos regimentais da tramitação do Protocolo de
Adesão da Venezuela ao Mercosul
Fabiano Santos
Núcleo de Estudos sobre o Congresso (NECON/IUPERJ)
Introdução
O presente texto examina alguns aspectos regimentais da tramitação da
Mensagem Presidencial MSC 82/2007, oriunda do Protocolo de Adesão da
Venezuela ao Mercosul, subscrito, por unanimidade, pelos países membros plenos
do Mercosul, no âmbito do Conselho do Mercado Comum (CMC), instância
decisória máxima deste Mercado, em meados de 2006. O trabalho encontra-se
dividido em três partes: a primeira analisa a etapa inicial de tramitação que
corresponde
às
condições
de
transformação
do
acordo
que
decide
pela
incorporação como membro pleno de uma nação ao Mercosul em diploma legal a
ser ratificado pelos respectivos Poderes Legislativos; a segunda descreve o
processo de tramitação ideal do Protocolo no interior do Congresso Nacional; a
terceira, após a apresentação de uma espécie de fluxograma de tramitação, tece
algumas considerações sobre possíveis gargalos regimentais.
Primeira Etapa: Preparo do Protocolo de Adesão e Envio ao Congresso
O processo de adesão de um país como membro pleno do Mercosul é inicialmente
discutido no âmbito de seus órgãos decisórios fundamentais, quais sejam, o
Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a
Comissão de Comércio do Mercosul (CCM). O primeiro órgão é a instância
decisória fundamental, sendo o GMC um órgão executor de políticas adotadas
pelo CMC, e o CCM uma instância auxiliar do GMC. A proposta de adesão deve ser
analisada e aprovada pela unanimidade dos membros plenos do CMC, tal como
previsto no capítulo IV, Artigo 20 do Tratado de Assunção:
O presente Tratado estará aberto à adesão, mediante negociação, dos demais
países membros da Associação Latino-Americana de Integração, cujas solicitações
poderão ser examinadas pelos Estados Partes depois de cinco anos de vigência
deste Tratado.
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Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Não obstante, poderão ser consideradas antes do referido prazo as solicitações
apresentadas por países membros da Associação Latino-Americana de Integração
que não façam parte de esquemas de integração sub-regional ou de uma
associação extra-regional.
A aprovação das solicitações será objeto de decisão unânime dos Estados Partes.
O texto foi confirmado pelo Acordo de Ouro Preto e finalmente regulamentado
pela Decisão CMC No. 28/05. Este último documento acrescentou alguns
procedimentos importantes a serem seguidos pelas partes antes da ratificação
final da adesão. Seguem abaixo os artigos aditados e de maior impacto para a
discussão em tela:
Art. 3 - Após a aprovação da solicitação, o Conselho do Mercado Comum instruirá o
Grupo Mercado Comum a negociar com os representantes do Estado aderente as
condições e termos específicos da adesão, os quais deverão necessariamente
compreender:
“I – a adesão ao Tratado de Assunção, ao Protocolo de Ouro Preto e ao Protocolo
de Olivos para Solução de Controvérsias do MERCOSUL;
II – a adoção da Tarifa Externa Comum do MERCOSUL, mediante a definição, em
seu caso, de um cronograma de convergência para sua aplicação se for o caso;
III – a adesão do Estado aderente ao Acordo de Complementação Econômica Nº
18 e seus Protocolos Adicionais através da adoção de um programa de liberalização
comercial;
IV – a adoção do acervo normativo do MERCOSUL, incluindo as normas em
processo de incorporação;
V – a adoção dos instrumentos internacionais celebrados no marco do Tratado de
Assunção; e
VI – a modalidade de incorporação aos acordos celebrados no âmbito do
MERCOSUL com terceiros países ou grupos de países, bem como sua participação
nas negociações externas em curso.
Art. 4 - A negociação será realizada por um Grupo Ad Hoc integrado por
representantes dos Estados Partes e do Estado aderente.
Art. 5 - O CMC deverá receber os resultados das negociações mencionadas no
artigo anterior em um prazo máximo de 180 dias a partir da primeira reunião do
Grupo Ad Hoc. O referido prazo poderá ser prorrogado automaticamente por um
período de idêntica duração. Vencidos esses prazos, sem que tenham sido
concluídos os Acordos sobre as condições e termos específicos da adesão, o CMC
avaliará a situação do Estado aderente com relação ao MERCOSUL.
Art. 6 - Os resultados dessas negociações serão consagrados em um Protocolo de
Adesão, o qual deverá ser incorporado ao ordenamento jurídico dos Estados
signatários.”
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A Decisão 28/05 induz a algumas considerações importantes concernentes à
posterior tramitação da proposta de adesão de membros plenos:
1) O termo inicial de adesão, assinado pela unanimidade dos participantes plenos
do CMC, é transformado em um Protocolo de Adesão cujos termos devem ser
submetidos à apreciação dos respectivos órgãos legislativos, uma vez que
“deverá ser incorporado ao ordenamento jurídico dos Estados signatários”.
2) Uma observação importante se refere às condicionalidades para a adesão,
especificamente o item liberalização comercial, isto é, a adesão aos princípios que
ordenam as trocas de bens e serviços entre países membros. No Tratado de
Assunção, o Programa de Liberalização Comercial consta em anexo, no qual se
encontram detalhadas as desgravações dos produtos e serviços comercializados
entre si, bem como das exceções e privilégios eventualmente concedidos. Em
outras palavras, não há, no artigo referente à Adesão, qualquer menção ao
Anexo que estabelece o Programa de Liberalização Comercial.
Contudo,
na regulamentação definida pela Decisão 28/05 é requerida a inclusão no
Protocolo a adesão por parte do estado entrante aos princípios normativos que
regem o Mercosul.
3) A parte mais sensível da adesão ao enquadramento normativo consiste nos
parágrafos II e III do artigo 3 cujo teor remete à derrogação de restrições ao
comércio entre os países, à adoção de tarifas externas comuns, bem como de
acordos de complementação econômica.
O ponto crucial, portanto, após a primeira etapa, é o de saber se consta do
Protocolo de Adesão o cronograma e termos de adesão do país entrante ao marco
normativo do Mercosul, incluindo-se fundamentalmente, os termos de adesão à
Tarifa Externa Comum e Acordo de Complementação Econômica. Ora, a leitura
atenta da mensagem presidencial (MSC 82/2007) que propõe ao
Congresso Nacional a adesão da Venezuela ao Mercosul, oriunda do
Protocolo de Adesão, revela que tais condicionantes foram de fato
atendidos. Os artigos 1, 2, 3, 4, 5 e 6 da MSC 82/2007 explicitam a adesão da
Venezuela ao quadro normativo do Mercosul, sendo que, especificamente, os de
número 4, 5 e 6 estabelecem o cronograma de adesão à Tarifa Externa Comum,
ao Programa de Liberalização Comercial e ao Acordo de Complementação
Econômica.
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Algo controverso parece ser o trecho relativo aos resultados das negociações
havidas no Grupo de Trabalho, cuja criação é prevista na Decisão 28/05 e que na
Mensagem/Protocolo consta do artigo 11. Na D 28/05, afirma-se que o Protocolo
de Adesão deve conter tais resultados e não apenas a determinação de se criar o
Grupo Ad Hoc de Trabalho. Isto acabou levando a algumas objeções quanto à
legalidade da tramitação do Protocolo no Congresso em forma de Mensagem, pois
desta não contariam os resultados das negociações havidas no GT Ad Hoc. Não
obstante, na própria D 28/05, em seu artigo 8, estabelece-se que:
“A presente Decisão não necessita ser incorporada aos ordenamentos jurídicos dos
Estados Partes por regulamentar aspectos da organização ou do funcionamento do
MERCOSUL”.
Ou seja, a Decisão 28/05 não é norma jurídica interna aos países membros, mas
sim uma orientação a ser seguida pelo CMC quando de suas decisões relativas à
adesão de novos membros. O atraso referente aos prazos de entrega do relatório
do GT Ad Hoc deverá ser resolvido no âmbito do próprio CMC, não sendo,
portanto, impedimento para a tramitação do Protocolo nos Legislativos dos países
membros. Não foi por outro motivo, aliás, que os parlamentos de Argentina e
Uruguai não observaram impedimento para aprovar as respectivas Mensagens
Presidenciais derivadas do Protocolo de Adesão.
Tramitação da MSC no Congresso
O Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul é um acordo internacional e
como tal deve receber a tramitação que acordos desta natureza recebem no
Congresso. Os termos da negociação são transformados em uma Mensagem
Presidencial que é enviada ao Legislativo. Em primeiro lugar, a MSC é examinada
na Câmara, em geral, despachada pelo Centro de Comissões Permanentes para
as comissões pertinentes. No caso de acordos internacionais, a Comissão de
Relações Exteriores e Defesa Nacional é o desaguadouro natural dos diplomas a
serem avaliados. Na CREDN, indica-se um relator cuja responsabilidade é a de
emitir um parecer o qual, uma vez favorável, transforma-se em Decreto
Legislativo.
Este
é
enviado
a
plenário,
podendo
tramitar
em
regime
extraordinário, por exemplo, em regime de urgência urgentíssima (se for este o
entendimento dos líderes que compõem a maioria da Casa), e, sobrestando-se às
demais matérias em tramitação, vai a voto na ordem do dia seguinte à aprovação
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Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
do referido regime. O mesmo rito deverá ser percorrido no Senado, valendo
lembrar que não cabe veto presidencial em diplomas advindos de Decretos
Legislativos.
A consideração que devemos fazer no que tange a tramitação no Congresso é a
seguinte: existiria algum artigo ou parágrafo, quer na Constituição Federal, quer
no Regimento da Câmara ou Senado, que imponha, para os casos de acordos
internacionais a serem celebrados pelo Brasil envolvendo temas comerciais, o
detalhamento de direitos e deveres recíprocos entre as nações acordantes? A
resposta é muito simplesmente não. Em outras palavras, a Constituição em seu
capítulo sobre as atribuições do Poder Executivo prevê que o presidente tem a
delegação do Congresso para estabelecer acordos e tratados internacionais,
cabendo ao Legislativo, em caráter terminativo, sancionar ou não os documentos
enviados pelo governo. No que concerne aos Regimentos, a única referência
existente a questões de política externa incide sobre as atribuições das Comissões
de Relações Exteriores e Defesa Nacional de ambas as Casas.
Em suma, a tramitação do Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul é feita
em analogia aos demais temas de política externa que envolva acordos e
tratados. O Executivo negocia com nações estrangeiras e envia ao Congresso os
termos do acordo. Este tem a prerrogativa de sancionar ou não e em que termos.
Fluxograma de Tramitação da Mensagem Presidencial MSC 82/2007
Etapa 1: Países membros plenos subscrevem no âmbito da CMC/Mercosul o
Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul.
Etapa 2: Protocolo é transformado em Mensagem Presidencial, enviado ao
Congresso Nacional para ratificação.
Etapa 3: Congresso envia para Mesa da Câmara para Início de Tramitação.
Etapa 4: Mesa Despacha para Centro de Comissões Permanentes que envia para
a Comissão de Constituição e Justiça e Comissão de Relações Exteriores e Defesa
Nacional.
Etapa 5: a) CREDN examina mérito e b) CCJ examina constitucionalidade.
Relatores emitem parecer.
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Etapa 6: Sendo os pareceres favoráveis, transformação da Mensagem em Projeto
de Decreto Legislativo (PDL) a ser votado no plenário das Comissões (votação a
na CCJ e votação b na CRDEN).
Etapa 7: Havendo acordo de líderes, regime de urgência, podendo ser incluído o
PDL na ordem do dia.
Etapa 8: Votação simbólica. Aprovado o PDL, envio para o Senado.
Etapa 9: Tramitação idêntica.
Os possíveis gargalos regimentais à tramitação da Mensagem são, considerando
que as etapas 1, 2, 3, 4, 5 estão vencidas: na Etapa 6 pode haver decisão
desfavorável no plenário tanto da CREDN, quanto no da CCJ. Na ausência de
recurso para levar a matéria a plenário, encerrada a tramitação; na Etapa 7, em
não havendo acordo de líderes o pedido de tramitação extraordinária não será
efetivado o que acarretará em adiamento sem previsão para votação em
plenário; na Etapa 8, dois obstáculos podem ocorrer – a) pedido de votação
nominal, o que implica discussão e emendas em plenário, além de contagem de
quorum. Na falta de número em plenário, o governo não poderá levar a matéria a
voto;
b)
em
havendo
votação
nominal,
o
plenário
pode
decidir
pelo
arquivamento. Naturalmente, as mesmas considerações se aplicam ao conjunto
de etapas condensadas na Etapa 9.
Conclusão
Este pequeno texto procurou esclarecer questões procedimentais envolvendo a
tramitação da MSC 82/2007 que propõe a adesão da Venezuela como membro
pleno do Mercosul. Parte-se do pressuposto de que aprovação de tal documento
pelo Congresso corresponde ao interesse nacional. A correta discussão e
tramitação de tal matéria pelo Legislativo dos países envolvidos é algo saudável e
vital. Cada vez mais a política externa é vista como decisiva para o sucesso dos
esforços da sociedade brasileira no sentido de desenvolver sua economia com
equidade, por isso, a institucionalização e esclarecimento dos procedimentos em
torno de decisões desta natureza são também assuntos de relevante interesse
nacional.
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Verificou-se que o Congresso, em especial a CREDN, tem a legitimidade
necessária para discutir o mérito da MSC, sendo que a discussão de eventuais
obstáculos de natureza jurídica deve se ater à Comissão dotada de competência
para tal, a saber, a CCJ. De toda forma, a leitura atenta da própria Mensagem,
dos documentos fundamentais do Mercosul, da Constituição de 1988 e do
Regimento das duas Casas Legislativas em nenhum momento indica que qualquer
empecilho haja para que os representantes brasileiros se posicionem a respeito
de política pública tão importante para todos nós.
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Segunda Parte: Tramitação de Acordos Internacionais no Congresso
Nacional: Padrões Procedimentais
Ricardo Camargo Mendes e Thaís Narciso
PROSPECTIVA - Consultoria Brasileira de Assuntos Internacionais
Introdução
A presente análise visa identificar o padrão de tramitação de acordos
internacionais no Congresso Nacional. Três casos significativos referentes a
acordos comerciais são analisados no intuito de estabelecer as tendências
procedimentais do Legislativo no que diz respeito aos instrumentos jurídicos
internacionais negociados pelo Executivo. O primeiro caso analisado é o Tratado
de Assunção visto que este representa a principal ferramenta jurídica do
Mercosul, constituindo o principal acordo intra-regional ratificado pelo Congresso.
Os resultados da Rodada Uruguai consolidados no texto do GATT-1994 também
são considerados uma vez que o acordo constitui o principal acordo multilateral
vigente. O terceiro caso de análise é o Acordo-Quadro Inter-Regional firmado
entre a Comunidade Européia e o Mercosul, eleito por seu caráter inter-regional e
pela sua importância para a política externa do país.
Além disso, o processo de adesão da Venezuela ao Mercosul será analisado vis-àvis o padrão procedimental de ratificação de acordos internacionais no Congresso
que esta análise busca estabelecer. Entretanto, antes que estas questões sejam
explicitadas, faz-se necessário contextualizar as ações do Congresso em relação
aos assuntos internacionais.
Os debates sobre a relação entre os poderes Executivo e Legislativo no que
tange as decisões de política externa do país são marcadamente escassos. Com
efeito, a Constituição brasileira concede ao Executivo o monopólio absoluto sobre
os processos de formulação assim como de execução da política internacional do
país, particularmente centralizada no Ministério das Relações Exteriores. Em
adição, vale notar que o mecanismo de controle do Legislativo sobre o Executivo
tem caráter ex-post, ou seja, o Executivo tem competência para negociar
acordos internacionais cabendo ao Legislativo a posterior aprovação e ratificação
destes. Assim, frente ao elevado número de acordos internacionais submetidos à
aprovação do Congresso e o alto grau de conhecimento específico que eles
requerem, este caráter ex-post de controle mostra-se problemático, pois dificulta
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a atuação do Legislativo nos processos de tomada de decisão de assuntos
internacionais.
Em adição, inexistem, ao largo do processo democrático, mudanças legislativas
no sentido de aumentar o poder do Congresso Nacional no âmbito das decisões
de política externa. Outro fato amplamente reconhecido é que os assuntos de
ordem internacional não costumam sofrer emendas nos processos de tramitação
no Legislativo.
Apesar deste cenário, faz-se imprescindível destacar que os temas de política
externa vêm ganhando maior atenção no debate nacional, o que por sua vez tem
sinalizado pequenas, porém marcadas, alterações no padrão de ratificação de
acordos internacionais no Congresso Nacional. Tais mudanças devem ser
consideradas face ao processo de liberalização comercial brasileiro num cenário
internacional dirigido pela globalização, assim como às crescentes iniciativas
políticas
que
visam
aprofundar
o
processo
de
integração
regional
e
o
protagonismo brasileiro no contexto sul-americano. Por fim, o crescimento de
grupos de interesse tais como organizações não-governamentais e grupos
empresariais da sociedade civil que monitoram e procuram intervir no processo
de tomada de decisão para a ratificação dos acordos internacionais no Congresso
também representa uma nova tendência.
Não seria correto afirmar que a competência institucional do Congresso em
política
externa
tem
sido
diminuta,
uma
vez
que
o
Legislativo
vem
desempenhando papel decisivo em temas relacionados a agenda internacional do
país. Os exemplos emblemáticos referem-se a casos de defesa nacional e
segurança, tais como o Tratado de Não-Proliferação Nuclear e o Acordo BrasilEUA para uso do Centro de Lançamento de Alcântara (CLA), que nunca saiu da
Câmara dos Deputados e viu inovações procedimentais -alguns deputados
anteciparam-se ao procedimento usual de tramitação de acordos internacionais
no Congresso ao fazer requerimentos de informação antes que o tema chagasse
ao Plenário. Além disso, destaca-se o esforço dos parlamentares para participar
da negociação da dívida externa junto ao FMI e interferir nos acordos de
promoção e proteção ao investimento. O que caracteriza essa nova tendência, no
entanto, é a forma estruturada com que os temas vêm sendo discutidos e
encaminhados pelo Congresso.
Em essência, embora seja possível constatar um maior envolvimento de
membros do Congresso nos processos de negociação internacional, trata-se
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Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
ainda de um processo incipiente que acompanha o recente processo de
internacionalização da sociedade brasileira.
O Padrão dos Acordos Comerciais Ratificados pelo Congresso Nacional
De um modo geral, os acordos comerciais têm como objetivo selar intenção de
cooperação econômica entre as partes, deixando muitas vezes para serem
posteriormente negociadas questões importantes referentes à implementação
dos objetivos descritos e das exigências técnicas que os últimos pressupõem.
Geralmente, uma estrutura institucional é criada –Grupos de Trabalho ou
Comissões Técnicas- que se responsabiliza pela execução futura dos objetivos
acordados. Compete a esse quadro-institucional instituir os procedimentos e as
condições para a liberalização comercial instituída, ou seja, a estrutura e a
metodologia
das
negociações
comerciais
assim
como
o
cronograma
de
desgravação tarifária e os produtos e serviços a serem liberalizados.
Dessa forma, pode-se afirmar que estes acordos representam apenas o primeiro
passo do processo de cooperação econômica, delimitando nada mais as primeiras
diretrizes para o processo de liberalização sem implementar condições rígidas e
fechadas.
Tratado para a Constituição de um Mercado Comum entre a República
Argentina, a República Federativa do Brasil, a República do Paraguai e a
República Oriental do Uruguai – Decreto Legislativo 197/91
Descrição
O Tratado para a Constituição de um Mercado Comum entre Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai foi assinado pelas partes em 26/06/1991, na cidade de
Assunção, por isso, ele é popularmente conhecido como o Tratado de Assunção.
Em 1994, com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, o Tratado de Assunção
passou a ser reconhecido como organização.
Trata-se do instrumento jurídico estruturante do Mercosul cujo principal objetivo
é estabelecer a intenção das partes envolvidas em constituir um mercado
comum. Desse modo, o Tratado de Assunção surge num contexto mundial de
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acirramento do processo de globalização, selando a intenção dos Estados
envolvidos de expandir seus mercados nacionais no intuito de melhorar suas
perspectivas de inserção econômica na ordem internacional.
No que diz respeito à estrutura do Tratado de Assunção, ele é um acordo-quadro,
de natureza ampla, que, embora não crie um mercado comum, estabelece
objetivos e medidas a serem futuramente alcançados para que o último possa
ser constituído. Assim, suas proposições são ambiciosas e abrangentes,
prevendo, entre outras coisas, a eliminação de barreiras tarifárias e nãotarifárias entre os países membros com o objetivo de estabelecer o livrecomércio entre as partes; a criação de uma tarifa externa comum; a
coordenação das políticas macro-econômicas dos países; e a harmonização de
suas legislações. Dessa forma, dada a própria magnitude deste acordo, ele não
se propõe a discutir pontualmente as questões técnicas e comerciais que
estabelece, formalizando apenas o acordo político entre os Estados membros de
cooperar economicamente; eventualmente criando um mercado comum.
Processo de Tramitação no Congresso
Em 15/04/1991, o Poder Executivo submeteu a mensagem MSC-137/1991 a
apreciação do Congresso Nacional. A proposição visava solicitar a análise do
texto do Tratado de Assunção que criaria o Mercosul, um mercado comum entre
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.
Ainda nesta mesma data, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados despachou
a mensagem a Comissão de Relações Exteriores (CRE), a Comissão de
Constituição e Justiça e Redação (CCJR), e a Comissão de Economia, Indústria e
Comércio (CEIC). No mais, a matéria foi lida e publicada no Plenário.
Três dias depois, em 18/04/1991, a CRE estabeleceu que o Deputado Ney Lopes
seria relator da proposição, substituindo-o pelo Deputado Sarney Filho no dia
11/06/1991.
No dia 14/08/1991, o novo relator da CRE emitiu parecer favorável à
transformação do Tratado de Assunção em projeto de decreto legislativo. Em
seguida, a Comissão de Relações Exteriores encaminhou a mensagem à
deputada Benedita da Silva. Uma semana depois, a deputada devolveu a
mensagem à CRE concordando com o parecer previamente defendido pelo
relator. Nesse contexto, a CRE aprovou com unanimidade o parecer do Deputado
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Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Sarney Filho, aceitando os termos do projeto proposto. Assim, no dia
21/08/1991, a Comissão de Relações Exteriores criou o projeto de decreto
legislativo PDC 87/91.
O PDC 87/91 foi subseqüentemente encaminhado à Mesa Diretora da Câmara
dos Deputados pela CRE. Em seguida, a Mesa despachou a proposição para a
Comissão de Constituição e Justiça (CCJR) e para a Comissão de Economia,
Indústria e Comércio (CEIC) e a matéria foi lida e publicada no Plenário.
Dentro de uma semana, em 27/08/1991, o relator da Comissão de Constituição e
Justiça e Cidadania (CCJR), Deputado Messias Gois, apresentou parecer pela
constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa, aprovado em unanimidade
com restrições do deputado Edésio Passos do PT. No dia seguinte, CEIC nomeou
o deputado Fetter Junior como o seu relator para a proposição.
No dia 03/09/1991, o parecer da CCJR foi lido e publicado em Plenário. No dia
seguinte, o relator da CEIC, deputado Fetter Junior, apresentou o parecer em
favor do projeto de decreto legislativo e este foi aprovado com unanimidade
pelos membros da Comissão, com substitutivo e com restrições dos deputados
Gilson Machado e Jarvis Gaidzinski.
Ainda no dia 04/09/1991, o projeto de decreto legislativo foi levado ao Plenário,
onde a discussão foi concluída em apenas um turno. A leitura do parecer do
relator da CEIC fez com que o deputado César Maia, propusesse uma questão de
ordem sobre a votação do substitutivo, alegando que se o último fosse aprovado,
o Tratado de Assunção, razão para existência do projeto de decreto de lei em
discussão, seria anulado. O Presidente do Plenário informou que decidiria sobre
este impedimento durante a votação. Na seqüência, o deputado Hélio Bicudo
submeteu uma outra questão de ordem à consideração do Plenário, nos termos
do artigo 152 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados 1 , observando que
o avulso do substitutivo deveria ter sido previamente publicado. Entretanto, o
presidente da Câmara indeferiu tal questão de ordem afirmando que o
substitutivo havia sido previamente distribuído a todos os deputados.
Os deputados José Fortunati, Pedro Tonelle, Luiz Carlos Hauly, Hélio Bicudo,
Eduardo Jorge e César Maia seguiram discutindo o projeto de decreto de lei. No
entanto, o deputado Eraldo Trindade, na qualidade de líder do bloco, submeteu
1
Define as condições para que uma proposição seja tratada em caráter de urgência.
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Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
um requerimento baseado no artigo 178 do Regimento Interno 2 solicitando o
encerramento da discussão; o último foi aprovado levando à finalização do
debate.
Em reação a esses eventos, os deputados Carlos Lupi, na qualidade de líder do
PDT, e Hélio Bicudo, na qualidade de líder do PT, rejeitaram o requerimento
recém-aprovado solicitando, nos termos do artigo 193 do Regimento Interno 3 , o
adiamento da votação do PDC-87/1991 por duas sessões. O pedido de
adiamento foi rejeitado com 196 votos contra, 66 a favor e quatro abstenções.
No mais, foi aprovado o requerimento dos deputados Humberto Souto, líder do
governo, Paulo Hartung, na qualidade de líder do PDC, e Solon Borges dos Reis,
na qualidade de líder do PTB, solicitando, nos termos do artigo 160 do Regimento
Interno 4 , preferência de votação sobre a questão do substitutivo. A votação
resultou na anulação do substitutivo da CEIC e o projeto de decreto de lei foi
aprovado.
A Mesa Diretora da Câmara dos Deputados despachou a redação final e o
Plenário aprovou a redação oferecida pelo relator, deputado Nilson Gibson. Na
seqüência, a Mesa despachou o projeto de decreto de lei ao Senado Federal.
No dia 25/09/1991, a Mesa recebeu do Senado Federal os autógrafos
promulgando o projeto. Nesse mesmo dia, o Congresso Nacional criou o Decreto
Legislativo 197/91, divulgado no Diário Oficial do Congresso no dia 26/09/1991.
Visto que a criação do Mercosul constituiu um marco sem precedentes e inovador
na história da política externa brasileira que previa implicações que afetariam
diretamente os assuntos internos do país, notadamente os de ordem comercial, a
ratificação do Tratado de Assunção não foi precedido de discussões técnicas e
longas no Legislativo. O debate acabou sendo centrado não em torno do escopo
do documento, mas sim no uso de mecanismos procedimentais estabelecidos no
Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
Ainda no processo de criação do projeto de decreto legislativo que ratificaria o
tratado, é notável a ausência de discussões sobre as implicações de um
instrumento jurídico dessa ordem na Comissão de Relações Exteriores. Essa
2
Prevê os termos do requerimento de encerramento de discussão, que deve ser subscrito por cinco
centésimos dos membros da Casa ou por Líder que represente esse mesmo número uma vez que a
proposição em questão tenha sido discutida por quatro oradores.
3
Estabelece os termos do adiamento da votação de uma proposição.
4
Trata de requerimentos a serem tratados com preferência, estabelecendo que qualquer deputado
pode requerer preferência no contexto de condições específicas.
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Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
tendência é reforçada pelo fato de que em todas as comissões por onde a
mensagem e o decreto de lei passaram, eles foram aprovados rapidamente e
com unanimidade, mesmo na CEIC, origem do famigerado substitutivo. No
processo de aprovação do PDC-87/1991, os respectivos relatores da Comissão de
Constituição e Justiça e Cidadania prepararam seus pareceres para um Tratado
de tamanha relevância em questão de dias: dentro de um dia no caso da
primeira e cinco dias no caso da segunda.
Além disso, a discussão no Plenário sobre a aprovação do decreto de lei que
ratificaria
o
Tratado
de
Assunção
acabou
sendo centrada
em
questões
procedimentais. Mais especificamente as discussões se deram em torno da
distribuição do substitutivo aprovado pela Comissão de Economia, Indústria e
Comércio prévia ao encaminhamento do mesmo para o Plenário.
Nesse contexto, as investidas pela ampliação do debate sobre as implicações do
Tratado de Assunção foram sistematicamente tolhidas: primeiramente, pelo
requerimento que solicitava o fim da discussão entre os deputados e, em
segundo lugar, pela esmagadora maioria que negou o pedido de adiamento da
votação frente a finalização forçada do debate.
Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais do GATT Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (em inglês, General
Agreement on Tariffs and Trade, GATT) – Decreto Legislativo 30/94
Descrição
Oitava e mais ambiciosa rodada de negociações comerciais multilaterais
promovidas pelo GATT, marcada pela dificuldade em estabelecer consensos, a
Rodada Uruguai representa a maior mudança na estrutura do comércio
internacional já proferida. Com efeito, trata-se da maior negociação comercial já
realizada, lançada em setembro de 1986, na cidade de Punta del Este, no
Uruguai. Após sete anos e meio de negociações, o acordo-final foi assinado no
dia 15/04/1994, pela maioria dos 123 países participantes, em Marrakesh, no
Marrocos.
O acordo-final da Rodada Uruguai é marcado pela abrangência e a amplitude de
suas proposições: quase todos os aspectos do comércio foram considerados;
desde pendências das negociações anteriores como os subsídios agrícolas e
15
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
têxteis conferidos pelos países desenvolvidos e a limitada redução tarifária dos
países em desenvolvimento, como novas questões relativas à propriedade
intelectual e ao comércio de serviços. Além disso, a Rodada Uruguai cria a
Organização Mundial do Comércio, órgão internacional que substitui o GATT.
Processo de Tramitação no Congresso
No dia 01/07/1994, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso a mensagem
MSC-498/1994 cuja ementa submetia à consideração do último os textos dos
acordos incorporados a ata final da Rodada Uruguai de negociações comerciais e
cujo intuito era a elaboração de um projeto de decreto legislativo sobre o tema.
Em exatamente uma semana, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados
despachou a proposição para a Comissão de Relações Exteriores (CRE), a
Comissão de Economia, Indústria e Comércio (CEIC) e a Comissão de
Constituição
e
Justiça
e
Redação
(CCJR)
–responsável
pelo
exame
de
admissibilidade das propostas submetidas ao Congresso, e a matéria foi lida e
publicada no Plenário.
Em três semanas, a proposição foi discutida no Senado resultando na rejeição do
requerimento elaborado por bloco de deputados, líderes do governo, PSDB,
PMDB, PPR, PL, PPS, PSB e PFL liderado por Humberto Souto (PFL) que
solicitava, nos termos do artigo 155 do Regimento Interno da Câmara dos
Deputados 5 , urgência para este projeto.
Menos de um mês depois, no dia 15/08/1994, a CRE nomeou o Deputado Diogo
Nomura relator da proposição. Dentro de quinze dias, a relator expôs seu parecer
favorável ao projeto de decreto legislativo na CRE.
No dia 19/10/1994, a proposição voltou ao Plenário. Mais uma vez, o bloco de
deputados liderado por Humberto Souto, solicitou urgência para o projeto em
questão apoiando-se nos termos do artigo 155 do Regimento Interno da Câmara.
Entretanto, o Plenário aprovou um outro requerimento de conteúdo oposto: a
solicitação do Deputado José Fortunati, então líder do PT na Câmara, que previa
a retirada de pauta do requerimento de urgência para este projeto.
5
Prevê a inclusão na Ordem do Dia e a votação imediata, mesmo após o início da sessão, de assuntos
de urgente importância para o interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da Câmara e a
serem aprovados também pela maioria absoluta da Câmara.
16
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Dentro de pouco mais de um mês, em 24/11/1994, a Mesa Diretora da Câmara
dos Deputados deferiu o requerimento da Comissão de Agricultura e Política
Rural (CAPR) de inclusão da CAPR e estabeleceu que a última seria ouvida antes
da CEIC.
Já no dia 07/12/1994, a matéria voltou ao Plenário e o requerimento para sua
votação com urgência, sob a luz do artigo 155 do Regimento Interno da Câmara,
elaborado pelos líderes do PMDB, PL, PTB, PFL, PSDB, PMN, PDT, PP, PPR e do
governo, foi aprovado. No mais, a discussão ocorreu em turno único. O Deputado
Diogo Nomura, em substituição a Comissão de Relações Exteriores (CRE),
proferiu parecer em favor da aprovação do projeto de decreto legislativo
apresentado. Por fim, a CRE transformou a matéria no Projeto de Decreto
Legislativo 449/94 e nessa mesma data, o submete ao Plenário.
Assim, ainda no dia 07/12/1994, o PDC-449/94 foi discutido, em turno único, no
Plenário. O Deputado Arnaldo Faria de Sá foi designado a apresentar parecer, em
substituição a CAPR, que concluiu pela aprovação dos textos da Rodada Uruguai
do GATT. Na seqüência, o Deputado Luiz Carlos Hauly, proferiu parecer pela
aprovação do GATT, em substituição a CEIC e o Deputado José Abrão, em nome
da CCJR, concluiu pela constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa do
acordo em questão.
Em reação a esses eventos, o Deputado Roberto Franca e outros apresentaram
uma emenda articulada pelo PCdoB. Em nome da CRE, o Deputado Diogo
Nomura proferiu parecer contrário a emenda endossado pelos Deputados Arnaldo
Faria de Sá, em substituição a CAPR, e Luiz Carlos Hauly, em substituição a
CEIC, o último conclui pela rejeição da emenda. O Deputado José Abrão, em
nome da CCJR, terminou por declarar a inconstitucionalidade da emenda. Apesar
dos últimos pareceres, o Presidente informou que colocaria a emenda em
votação no plenário, a despeito do parecer de inconstitucionalidade, por tratar-se
de matéria acordada entre os líderes partidários. Nesse contexto, o parecer
favorável do Deputado Diogo Nomura, proferido em nome da CRE, foi retificado e
a emenda foi rejeitada em Plenário com parecer de inconstitucionalidade. Assim,
o projeto de decreto de lei foi aprovado, com redação final oferecida pelo relator,
Deputado Rubem Medina.
Ainda no dia 07/12/1994, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados realizou o
despacho ao Senado Federal do PDC-449-A/94 e no dia 15/12/1994, a matéria
foi lida e publicada no Plenário. No dia seguinte, 16/12/1994, o Congresso
17
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Nacional emitiu o decreto legislativo 30/94, que aprovou a ata final da Rodada
Uruguai de negociações comerciais multilaterais do GATT.
O caso da tramitação do GATT no Congresso é de especial importância para esta
análise, pois o mesmo pode ser utilizado como exemplo de uma nova e tímida
tendência na formulação da política externa no Legislativo brasileiro, marcada
por crescente presença de representantes do Congresso Nacional nos processos
de negociação internacional. Durante a transformação dos textos do GATT em
projeto de decreto legislativo, a polarização da Câmara em dois blocos nas
discussões em Plenário, um que via a votação como essencial e urgente para a
promoção do interesse nacional e o outro que se opunha veemente à rápida
ratificação do acordo, por apresentar ressalvas a seus termos. Além disso,
destaca-se o requerimento da Comissão de Agricultura e Política Rural (CAPR)
para emissão de parecer sobre o tema e, já na fase de votação do PDC449/1994, a apresentação de uma emenda que buscava impor ressalvas a
aprovação do GATT e a insistência do Presidente em votar tal emenda frente a
articulação política dos legisladores; tais ações podem ser vistas como tentativas
de aprofundamento do debate interno no Congresso assim como de sua
influência em assuntos de política externa.
Porém, mesmo em face de tais fatos, é possível observar que o padrão das
discussões e a rápida ratificação de acordos internacionais não foram plenamente
alterados. Dada a magnitude e a abrangência da Rodada Uruguai, que
representa a maior reforma do sistema de comércio internacional já ocorrida, o
debate em torno de suas proposições foi tímido e limitado. Em primeiro lugar, o
Congresso ratificou o acordo-final da Rodada Uruguai em apenas cinco meses.
Além disso, o processo teve somente três discussões em plenário, das quais em
apenas duas vezes houve debate entre posições opostas, visto que na terceira
vez, o requerimento do bloco de deputados a favor da votação urgente do GATT
foi aprovado em turno único, sem suscitar maiores debates. Em adição, uma vez
elaborado, o PDC-449/1994, foi apreciado pelo Plenário com incrível rapidez. No
mesmo dia em que o projeto de decreto legislativo foi aprovado, ele já foi levado
a discussão no Plenário e em exatos nove dias o Congresso transformou o
projeto em decreto legislativo.
Adicionalmente, é essencial ressaltar que o Congresso também sofre limitações
constitucionais que terminam por promover o padrão observado de mera
ratificação de acordos internacionais. A Constituição Federal de 1988 estabelece
que o controle do Executivo pelo Legislativo tem caráter ex-post, em outras
18
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
palavras, só após a negociação e formulação de acordos pelo Executivo é que o
Legislativo pode intervir na tomada de decisão. Dessa forma, em se tratando de
acordo multilateral quadro, por isso geral por natureza, da magnitude GATT, é
praticamente impossível que o Legislativo renegocie seus termos; visto que os
últimos são fruto de intensas, complexas e longas negociações multilaterais
conduzidas por círculos restritos de diplomatas com alto grau de informação e
conhecimento sobre os assuntos em questão. Alterações nos termos de um
acordo como o GATT teriam que ser reconduzidas à negociação internacional e
dessa forma, a viabilidade desse tipo de mudança é bastante limitada.
Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperação entre a Comunidade
Européia e os seus Estados Membros e o Mercosul e os seus Estados
Partes - Decreto Legislativo 10/07
Descrição
O Acordo-Quadro Inter-Regional entre a Comunidade Européia e o Mercosul, foi
firmado pelos respectivos Ministros das Relações Exteriores dos países envolvidos
no dia 15/12/1995, em Madri.
Como se trata de um acordo-quadro, suas proposições têm caráter genérico e
amplo e não estabelecem uma estrutura de negociação. Nesse sentido, o
documento contempla objetivos de aproximação entre os dois blocos e de
cooperação nas mais variadas áreas: comércio, ciência e tecnologia, meioambiente, transportes, energia, combate ao narcotráfico, entre outras. No mais,
o acordo define-se como instrumento de transição, ou seja, preparatório para a
futura negociação de um Acordo de Associação Inter-Regional entre as partes.
Assim, a fim de promover o cumprimento dos objetivos estabelecidos, o Acordo
cria um quadro institucional mínimo composto pelo Conselho de Integração –
órgão político que supervisiona o acordo, a Comissão Mista de Cooperação –
órgão executivo e a Subcomissão Comercial – órgão técnico, responsável pelas
negociações para liberalização comercial entre os blocos. Conseqüentemente,
trata-se de um acordo geral, que se preocupa em selar o comprometimento
formal das partes em estabelecer iniciativas de cooperação. Os critérios e
condições desta cooperação ficam relegados a uma segunda fase de negociações,
referente a implementação dos objetivos assumidos, a serem administrados pela
estrutura institucional recém-criada pelo Acordo.
19
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Padrão de tramitação no Congresso
No dia 21/05/1996, o Poder Executivo apresentou a mensagem MSC-440/1996
ao Congresso, objetivando submeter o texto do Acordo-Quadro Inter-Regional à
consideração do Plenário.
Como dita o Regimento Interno da Câmara, a mensagem foi primeiramente
encaminhada à Mesa Diretora da Câmara dos Deputados que, em pouco menos
de um mês da apresentação da MSC-440/1996, em 17/06/1996, despachou a
proposição às seguintes comissões: Comissão de Relações Exteriores (CRE), a
Comissão de Economia, Indústria e Comércio (CEIC) e a Comissão de
Constituição e Justiça e Redação (CCJR). Nesse mesmo dia, a matéria foi lida e
publicada no Plenário e a Coordenação de Comissões Permanentes a encaminhou
a CRE. Dentro de dois dias, a CRE nomeou o Deputado Feu Rosa relator da
proposição.
Em pouco menos de três meses, o Deputado Feu Rosa expôs um parecer
favorável ao Projeto de Decreto Legislativo que apresentou aos membros da
CRE. Um mês mais tarde, em 09/10/1996, a CRE aprovou com unanimidade o
parecer do relator. Nessa mesma data, a CRE transformou a proposição do
Executivo em Projeto de Decreto que submeteria o Acordo-Quadro a aprovação
do Plenário no PDC 313/1996. Dois dias depois, o projeto foi encaminhado à
Secretaria Geral da Mesa.
No que tange o processo de aprovação do PDC 313/1996, este se iniciou com o
despacho da proposição a CEIC e a CCJR pela Mesa Diretora da Câmara dos
Deputados, no dia 16/10/1996; seguido de leitura e publicação da matéria no
Plenário e encaminhamento do mesmo à CEIC e a CCJR pela Coordenação de
Comissões Permanentes (CCP). Ainda nesta mesma data, a Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), estabeleceu que o Deputado Nilson
Gibson seria o relator da proposição. Dentro de apenas uma semana, a CCJC
aprovou por unanimidade o parecer do relator defendendo a constitucionalidade,
a juridicidade e a técnica legislativa do Acordo-Quadro Inter-Regional.
Em um mês, no dia 21/11/1996, o parecer da Comissão de Justiça e Cidadania e
Redação, responsável por julgar a admissibilidade das proposições, é lido e
publicado no Plenário, o parecer da CEIC permanece pendente e, mesmo assim,
a PDC 313 A/1996 passa a figurar a ordem do dia. Em discussão de turno único,
20
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
o Plenário designa um relator para apresentar parecer sobre o assunto, o
Deputado Elton Rohnelt, em substituição a CEIC. Na seqüência, Mesa Diretora da
Câmara dos Deputados envia o despacho do projeto de decreto legislativo ao
Senado
Federal,
desta
vez
com
a
nomenclatura
PDC
313-B/1996.
Em
04/09/1997, o Congresso Nacional transforma o projeto de decreto legislativo
em questão no Decreto Legislativo 10/97, publicado no Diário Oficial do
Congresso de 05/02/1997, pag. 2193, col. 02.
O primeiro ponto a ressaltar vai de encontro ao padrão de ratificação de acordosquadro de ordem multilateral: o processo deu-se de forma bastante rápida;
levando pouco mais de nove meses para ser concluído. É interessante notar
como a conversão do primeiro acordo inter-regional firmado pelo Mercosul em
projeto de decreto legislativo tramitou pela Câmara sem suscitar discussões,
passando pela CRE com unanimidade absoluta.
Ainda mais notável é o fato de que, uma vez que o projeto de decreto de lei foi
aprovado e passou a estar sujeito à aprovação do Plenário, mesmo sem que a
Comissão de Economia, Indústria e Comércio emitisse um parecer sobre a
ratificação do Acordo, o Plenário, em um dia, nomeou um relator para substituir
o parecer pendente, discutiu e aprovou o projeto. Claramente, o papel do
Legislativo no caso deste acordo foi apenas o de ratificá-lo, dentro de um
contexto de ausência de debates e oposições sobre os termos do mesmo.
Caso Venezuela: escassez de justificativas procedimentais para a nãoadesão ao Mercosul
O Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul e o Costume do
Congresso
O Protocolo de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul,
firmado por seus respectivos presidentes em Caracas, no dia 04/07/2006, segue
o padrão dos demais acordos comerciais assinados pelo Brasil, uma vez que ao
mesmo tempo em que apresenta características de acordo-quadro, estabelece
alguns mecanismos de implementação dos objetivos vislumbrados.
21
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
No que toca os aspectos de acordo-quadro do Protocolo em questão, os Artigos 3
e 4 são tipicamente abrangentes, estabelecendo, em linhas gerais, o escopo da
relação que o Mercosul passará a ter com a Venezuela, uma vez ratificado o
documento. A saber:
Artigo 3, §1: A República Bolivariana da Venezuela adotará o acervo normativo
vigente do MERCOSUL, de forma gradual, no mais tardar em quatro anos contados
a partir da data de entrada em vigência do presente instrumento. Para tanto, o
Grupo de Trabalho criado no Artigo 11 deste Protocolo estabelecerá o cronograma
de adoção da referida normativa.
Fica claro que com a criação do Grupo de Trabalho, incumbido de estabelecer e
executar uma metodologia de negociações, o Protocolo não se propõe a detalhar,
de momento, a estrutura de cooperação entre as partes; não sendo portanto um
instrumento que estabeleça proposições fechadas e definitivas.
Por outro lado, pode-se afirmar que o Protocolo não é tão abrangente quanto
outros acordos internacionais ratificados pelo Congresso, como é o caso do
Acordo de Complementação Econômica nº 54, celebrado entre o Mercosul e o
México em 05/07/2002. Desse modo, o Protocolo estabelece algumas condições;
é o caso do Artigo 5 que determina prazos máximos para o alcance do livrecomércio entre as partes envolvidas.
Estas considerações mostram-se pertinentes num contexto de grande politização
em torno da adesão da Venezuela ao Mercosul. Com efeito, há algo de inédito no
alto número de discussões tanto no Congresso como na sociedade - através dos
debates polarizados fomentados pela mídia - relacionadas a uma questão de
política externa. Entretanto, se um esforço é feito para manter o debate num
campo estritamente técnico, em termos do costume legislativo de ratificação de
acordos internacionais, não há, em princípio, justificativas procedimentais para a
não-adesão da Venezuela ao Mercosul.
Como vem sendo observado nesta análise, o Congresso Nacional tende a ratificar
acordos caracterizados como padrão ou de implementação. Não existe nenhum
elemento no Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul que o distancie dos
acordos ratificados pelo Congresso até o momento. Seguramente, a estrutura de
negociação da liberalização é deixada em aberto, entretanto, o Congresso já
ratificou acordos internacionais mais genéricos como é o caso do Acordo-Quadro
Inter-Regional firmado entre a Comunidade Européia e o Mercosul.
22
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
A Praxis Regional
Tanto a Argentina como o Uruguai já ratificaram o Protocolo de Adesão da
Venezuela ao Mercosul.
O Uruguai foi o primeiro país do bloco a ratificar a adesão da Venezuela; o
Protocolo de Adesão foi aprovado no Congresso no dia 02/11/2007 e a Lei
correspondente Nº 18.053 foi promulgada pelo Executivo em 06/11/2007.
O Congresso argentino também ratificou o Protocolo de Adesão da Venezuela ao
Mercosul, no dia 06/12/2006, mesmo sem que o Grupo de Trabalho tivesse
concluído os cronogramas de adesão às normas do Mercosul à TEC assim como
de liberação comercial entre Argentina e Venezuela. Após aprovação do
documento pelo Congresso argentino o documento foi incorporado na legislação
doméstica daquele país (Lei 26.192).
A Praxis Internacional
Ainda sob a ótica estritamente procedimental, a prática internacional agrega
ainda mais substância para o argumento de que não há impedimentos para a
ratificação do Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul. Se o caso da
adesão da Bulgária e da Romênia à União Européia, no dia 01/01/07, é tomado
como exemplo, verifica-se que, mesmo num bloco regional com regras de adesão
mais rígidas e estrutura institucional mais sedimentada que a do Mercosul, os
países-membro ratificaram o acordo de adesão antes mesmo que a Comissão
Européia emitisse parecer confirmando o cumprimento das condições de adesão
ao bloco.
O último Relatório de Monitoramento da Comissão Européia, publicado em
16/05/2006, estabelecia algumas áreas de grave preocupação que demandavam
ação urgente dos potenciais futuros membros para que os critérios de adesão ao
bloco, estabelecidos pela legislação Européia - acquis communautaire - fossem
respeitados. No caso da Bulgária, haviam seis áreas dessa ordem a serem
trabalhadas e no da Romênia quatro. Entretanto, na data de publicação do
Relatório de Monitoramento, 14 países membros já haviam ratificado o Acordo de
adesão da Bulgária e da Romênia ao bloco. 6
6
Commission of the European Communities, Communication from the Commission: Monitoring report
on the state preparedness for EU membership of Bulgaria and Romania, Brussels, 16.5.2006,
COM(2006) 214 final.
23
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Conclusão
Esta
análise
internacionais
buscou
no
estabelecer
Congresso
os
padrões
brasileiro
de
ratificação
pautando-se
em
três
de
acordos
acordos
de
reconhecida importância para a política externa brasileira.
O processo de tramitação no Congresso do Tratado de Assunção, da Rodada
Uruguai do GATT e do Acordo-Quadro Inter-Regional entre o Mercosul e a União
Européia não deixa dúvida quanto ao fato de que o Congresso meramente
ratifica acordos internacionais, geralmente, em contextos de discussões rasas em
períodos curtos de tempo. Em situações de interesses divergentes, quando há
uma politização dos temas ou questões relativas à soberania nacional, os
congressistas aumentam sua participação no processo de ratificação de acordos
internacionais. Nesse sentido, a participação de partidos de esquerda deve ser
ressaltada, visto que estes têm sido bem-sucedidos ao passar suas demandas
pelas comissões parlamentares, mesmo que as conclusões dos debates não
necessariamente vão de encontro às suas posições.
Além disso, os três exemplos utilizados também indicam que o Congresso tende
a ratificar acordos internacionais que simplesmente selam compromissos, sem
delimitar todos os mecanismos necessários para a execução das questões
políticas e técnicas que poriam estes compromissos em prática.
É sob a luz de fatos desta ordem, de caráter estritamente procedimental, que as
discussões sobre a ratificação do Protocolo de Adesão da Venezuela ao Mercosul
pelo Congresso Nacional devem ser consideradas. Em suma, não parece haver
barreiras técnicas para a aprovação deste instrumento jurídico. O nível de
discussão pública que a ratificação deste Protocolo tem suscitado, tanto no
Congresso como na sociedade civil em geral, é algo sem precedentes. Se por um
lado esse cenário aponta para uma maior consolidação da democracia nacional e
reflete
a
crescente
importância
de
assuntos
internacionais
no
contexto
doméstico; por outro lado, esses desenvolvimentos têm de ser analisados com
cautela, frente aos perigos da politização excessiva de temas que não deveriam,
sob
nenhuma
hipótese,
perder
de
procedimentais.
24
vista
as
considerações
técnicas
e
Papéis Legislativos | n.7 | nov. 2007
Publicações Anteriores
Papéis Legislativos (n.6, out. 2007)
Política Externa da Venezuela e Relações com o Brasil
Maria Regina Soares de Lima e Regina Kfuri
Papéis Legislativos (n.5, set. 2007)
Avaliação do Potencial Econômico da Relação Brasil-Venezuela
Ricardo Sennes e Alexandre de Freitas Barbosa
Papéis Legislativos (n.4, ago. 2007)
Adesão da Venezuela ao Mercosul: Des-ideologizar como forma de atingir o Interesse Nacional
Fabiano Santos e Márcio Vilarouca
Papéis Legislativos (n.3, jul. 2007)
Processo de integração energética: rumos e percalços
Luiz Salomão e José Malhães
Papéis Legislativos (n.2, jun. 2007)
O tema financiamento, seguro e garantias ao crédito para exportações: comentários sobre
regulamentação no Brasil
Ricardo Sennes
Papéis Legislativos (n.1, mai. 2007)
Assimetrias, Interesses e Representação – os Desafios da Institucionalização do Mercosul
Carlos Henrique Santana e Yuri Kasahara
25