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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
DORIVAN MARIA DA SILVA TORRES
O CENTRO DE REFERÊNCIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS) COMO
UNIDADE ESTRATÉGICA DE EFETIVAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA:
UM ESTUDO SOBRE O SUAS EM GOIÁS
Goiânia
2011
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DORIVAN MARIA DA SILVA TORRES
O CENTRO DE REFERÊNCIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS) COMO
UNIDADE ESTRATÉGICA DE EFETIVAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA:
UM ESTUDO SOBRE O SUAS EM GOIÁS
Dissertação apresentada ao Programa de Pósgraduação – Mestrado em Serviço Social da Pontifícia
Universidade Católica de Goiás, como exigência parcial
para obtenção do título de mestre, sob orientação da
professora Dra. Sandra de Faria.
Goiânia
2011
0
T693c
Torres, Dorivan Maria da Silva.
O centro de referência de assistência social (CRAS) como
unidade estratégica de efetivação da proteção social básica
[manuscrito] : um estudo sobre o suas em Goiás / Dorivan Maria
da Silva Torres. – 2011.
118 f. ; il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de
Goiás, Departamento de Serviço Social, 2011.
“Orientadora: Profa. Dra. Sandra de Faria”.
1. Assistência social. 2. Direito constitucional. I. Título.
CDU: 36(043)
1
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
O CENTRO DE REFERÊNCIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS) COMO
UNIDADE ESTRATÉGICA DE EFETIVAÇÃO DAPROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA:
UM ESTUDO SOBRE O SUAS EM GOIÁS
BANCA EXAMINADORA:
Dra. Sandra de Faria (Orientadora)
Dra. Maria Carmelita Yazbek / PUC SP (Membro)
Dra. Maria José de Faria Viana/PUC Goiás (Membro)
Dra. Walderez Loureiro Miguel (Suplente)
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DEDICATÓRIA
Aos usuários e trabalhadores da política de assistência social,
à minha mãe, companheiro e filhos.
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AGRADECIMENTOS
À Profª Dra. Sandra de Faria, pela presença competente, pelo compromisso ético e
pela segura orientação e contribuição aos desafios de construção dessa dissertação.
Às professoras, membros das bancas examinadoras (de qualificação e de defesa),
Profª Dra. Maria Carmelita Yazbek, Profª Dra. Maria José de Faria Viana, Profª Dra.
Walderez Loureiro Miguel e Profª Dra. Sandra de Faria pelo compromisso nas
leituras e contribuições, nas reflexões e sugestões nesse processo de aprendizado.
Aos professores do Programa de Pós- Graduação - Mestrado em Serviço Social da
PUC Goiás, Profª Dra. Eleusa Bilenjiam Ribeiro, Prof. Dr. Germano Campos Silva,
Profª Dra. Liliana Patrícia Lemus Sepúlveda Pereira, Profª Dra. Margot Riemann
Costa e Silva, Profª Dra. Maria José de Faria Viana, Profª Dra. Maria José Pereira
Rocha, Profª Dra. Marilene Aparecida Coelho, Profª Dra. Regina Sueli de Sousa,
Profª Dra. Sandra de Faria e Profª Dra. Walderez Loureiro Miguel.
À Profª Dra. Liliana Patrícia Lemus Sepúlveda Pereira e a turma de graduação em
serviço social do III período (2011/1) pela realização do estágio docência.
À Juliana, secretária do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, pela
atenção e dedicação com que trata todos os mestrandos.
Aos colegas do curso, que propiciaram momentos de reflexões que em muito
colaboraram para a elaboração desse trabalho.
Às Secretarias Municipais de Assistência Social dos municípios de Abadiânia,
Aparecida de Goiânia, Goiânia, Itaberaí, Senador Canedo e Terezópolis de Goiás e
a todos os trabalhadores dessas, que me possibilitaram a realização desta pesquisa.
À Fapeg, pela concessão da bolsa de estudos.
Às companheiras da Secretaria de Cidadania, cúmplices nessa caminhada, Eliete,
Giselda, Elisângela, Heloiza, Irenilda, Luzenir e Mery.
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Aos amigos Heitor, Sandra e Marilene, com quem compartilhei essa jornada.
Ao Sérgio, meu companheiro, pela compreensão, paciência e apoio de todas as
horas.
Aos meus filhos Luiza e Lucas, pela presença constante na minha vida, pelas
críticas, sugestões e contribuições nesse processo.
À minha mãe, que no desempenho da função de 1ª professora, possibilitou o início
do meu processo de aprendizagem e me apresentou o universo dos livros.
Aos demais familiares: minhas irmãs, irmãos e sobrinhos, pela presença constante
em minha vida.
A todas (os) que contribuíram de forma direta e indireta para a conclusão desse
processo, em especial, às estimadas mestres Marilene Aparecida Coelho, pela
disponibilidade na leitura e revisão do projeto inicial e Walderez Loureiro Miguel,
pela força e colaboração para a inserção nesse mestrado.
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RESUMO
Esta dissertação analisa o processo de reorganização dos serviços,
programas e projetos de assistência social, nos marcos da Constituição Federal de
l988, da Lei Orgânica de Assistência Social (Loas) e sua regulamentação pela
Política Nacional de Assistência Social (Pnas), aprovada em 2004, e pelo Sistema
Único de Assistência Social (Suas). Considerando o Centro de Referência de
Assistência Social (Cras) como a unidade estratégica para efetivação da proteção
social básica, a pesquisa recaiu sobre a implementação e a implantação dos Cras
no estado de Goiás, e objetivou apreender e analisar os avanços e as dificuldades
presentes na gestão dos Cras em relação à concepção de proteção social básica e
das novas matrizes conceituais, orientações administrativas, recursos materiais e
humanos. Os resultados obtidos no processo investigativo demonstram que a
proteção social, em sua dimensão operacional, apresenta aspectos que a aproxima
da proposta da PNAS, mas com fragilidades teórico-metodológicas e ético-politicas,
expressas na marca emergencial que tem acompanhado a trajetória da assistência
social. Em sua dimensão conceitual, a implantação dos Cras, como unidade pública
municipal, registra avanços e desafios que perpassam a efetivação da proteção
social básica e a materialização de uma das estratégias de efetivação da assistência
social como política social.
Palavras-chave: assistência social, direito social e proteção social.
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ABSTRACT
This thesis analyses the reorganization process of services, programs and
projects of social assistance under the guidelines of the 1988 Federal Constitution
and the Organic Law of Social Assistance (Loas) as well as its regulation by the
National Policy of Social Assistance (PNAS) - approved in 2004- and the Single
System of Social Assistance (Suas). Considering the Reference Center of Social
Assistance (Cras) as the strategic unity to make basic social protection effective, the
research lies on the implementation and implantation of Cras in the province of
Goiás. It‘s objective is to apprehend and analyze the improvements and the
difficulties observed in the management of Cras/Suas in relation to the conception of
basic social protection and of new conceptual matrixes, administrative orientations
and material and human resources. The results obtained through the investigative
process show that social protection, in its operational dimension, has aspects that
bring it closer to the PNAS proposition, though with theoretical-methodological as
well as ethical and political fragilities, expressed in the emergency mark that has
followed the social assistance‘s trajectory. In its conceptual dimension, the
implantation of the Cras, as a public municipal unity, register improvements and
challenges
that
permeate
basic
social
protection
effectiveness
and
the
materialization of one of the strategies of putting social assistance into effect as a
social policy.
Keywords: social assistance; social rights; social protection
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Recursos federais repassados pelo MDS para o estado de Goiás em
2010 ..................................................................................................... 74
Quadro 2 – Recursos estaduais orçados e gastos na função assistência social,
Goiás, 2010.......................................................................................... 80
Quadro 3 – Formas de acesso do usuário e demandas mais frequentes da
população, segundo registro nos Cras ................................................ 97
Quadro 4 – Ações de proteção social básica desenvolvidas nos Cras
pesquisados ....................................................................................... 100
Quadro 5 – Dados sobre a atuação das esferas governamentais quanto ao
funcionamento da PNAS nos municípios ........................................... 102
1
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 –
Distribuição dos municípios por porte populacional e nível de gestão,
Goiás, 2010.......................................................................................... 75
Tabela 2 –
Distribuição dos Cras por município conforme porte populacional e
distribuição na amostra ........................................................................ 83
Tabela 3 –
Localização da assistência social na estrutura municipal .................... 84
Tabela 4 –
Capacidade gerencial segundo o nível de gestão do Suas,
Goiás, 2010.......................................................................................... 85
Tabela 5 –
Instrumentos de Gestão da Pnas nos municípios ................................ 88
Tabela 6 –
Alocação de recursos financeiros da Assistência Social no Fundo
Municipal de Assistência Social ........................................................... 88
Tabela 7 –
Recursos financeiros alocados na assistência social dos municípios
por esfera de governo, Goiás, 2010..................................................... 89
Tabela 8 –
Recursos gastos com a Proteção Social Básica nos municípios no ano
2010 ..................................................................................................... 90
2
Tabela 9 –
Situação de propriedade do imóvel utilizado como estrutura física do
Cras ..................................................................................................... 91
Tabela 10 – Estrutura de funcionamento do Cras quanto ao espaço físico,
equipamento e transporte, 2010 .......................................................... 92
Tabela 11 – Formação profissional dos trabalhadores dos Cras ............................. 93
Tabela 12 – Vínculo empregatício dos profissionais dos Cras ................................ 93
0
LISTA DE ABREVIATURAS
Anasselba
Associação Nacional dos Empregados na Legião Brasileira de
Assistência
BPC
Benefício de Prestação Continuada
BNH
Banco Nacional de Habitação
CBIA
Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência
Ceas
Centro de Estudos e Ação Social
CF
Constituição Federal
CIB
Comissão Intergestores Bipartite
CIT
Comissão Intergestores Tripartite
CLT
Confederação das Leis do Trabalho
Cmas
Conselho Municipal de Assistência Social
Cnas
Conselho Nacional de Assistência Social
CNSS
Conselho Nacional de Serviço Social
Consea
Conselho de Segurança Alimentar
CPC
Centro Popular de Cultura
Cras
Centro de Referência de Assistência Social
Creas
Centro de Referência Especializado de Assistência Social
EC
Emenda Constitucional
Fapeg
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Goiás
Febem
Fundação Estadual do Bem-estar do Menor
Fmas
Fundo Municipal de Assistência Social
FMI
Fundo Monetário Internacional
Feas
Fundo Estadual de Assistência Social
Fnas
Fundo Nacional de Assistência Social
Funabem
Fundação Nacional do Bem-estar do Menor
1
Fundeb
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
Valorização dos Profissionais da Educação
Fundef
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério
Funrural
Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
IDH
Índice de Desenvolvimento Humano
INPS
Instituto Nacional de Previdência Social
Ipase
Instituto de Pensão e Aposentadoria dos Servidores Estaduais
LBA
Legião Brasileira de Assistência
Loas
Lei Orgânica de Assistência Social
MBES
Ministério do Bem-Estar Social
MEB
Movimento de Educação de Base
MDS
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MPAS
Ministério da Previdência e Assistência Social
NOB
Norma Operacional Básica
ONG
Organização Não Governamental
OVG
Organização das Voluntárias de Goiás
Paif
serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
Pasep
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PBF
Programa Bolsa Família
PGRM
Programa de Garantia de Renda Mínina
PIS
Programa de Integração Social
PL
Partido Liberal
Pmas
Plano Municipal de Assistência Social
PNAS
Política Nacional de Assistência Social
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento
Pronan
Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
Prorural
Programa de Assistência Rural
Protege
Fundo de Proteção do Estado de Goiás
Proterra
Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agricultura do
Norte e Nordeste
PSB
Proteção Social Básica
PSD
Partido Social Democrata
PSE
Proteção Social Especial
2
PTN
Partido Trabalhista Nacional
Saps
Serviço de Alimentação da Previdência Social
Salte
Saúde, alimentação, transporte e energia
Sect
Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho
Senai
Serviço Nacional da Indústria
Senarc
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Sesi
Serviço Social da Indústria
Sesc
Serviço Social do Comércio
SNAS
Secretaria Nacional de Assistência Social
Sagi
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
Suas
Sistema Único de Assistência Social
SUS
Sistema Único de Saúde
UDN
União Democrática Nacional
UNE
União Nacional dos Estudantes
1
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 01
CAPÍTULO 1 - A PROTEÇÃO SOCIAL COMO DIREITO ........................................ 10
1.1. A proteção social no Brasil na perspectiva do direito social ........................... 10
1.1.1 Seguridade Social: dimensões sócio-histórica e teórico-conceituais.............. 30
CAPÍTULO 2 - O NOVO MARCO REGULATÓRIO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL .... 43
2.1. A proteção social na Política Nacional de Assistência Social (PNAS) ............ 43
2.2. A constituição do Sistema Único de Assistência Social (Suas) ...................... 58
2.2.1. A estruturação dos Cras .................................................................................. 68
CAPÍTULO 3 - O CRAS COMO UNIDADE ESTRATÉGICA DE EFETIVAÇÃO DA
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA ................................................................................. 71
3.1. Assistência social em Goiás nos marcos do Suas .......................................... 71
3.1.1. A implantação e implementação dos Cras em Goiás: avanços e desafios ... 83
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 105
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 111
ANEXOS ................................................................................................................. 118
1
INTRODUÇÃO
Na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, l988) a Assistência Social foi
concebida como Política Social Pública, compondo com a Previdência Social e a
Política de Saúde, a Seguridade Social brasileira. Desde a nova Constituição até a
aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), em 1993 (BRASIL, 1993), a
assistência social avançou em direção à sua configuração como política pública de
proteção social.
A assistência social, não contributiva e direcionada para quem dela necessita,
tem na Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e no Sistema Único de
Assistência Social (Suas), aprovados pelo Conselho Nacional de Assistência Social
(Cnas) em 2004 (BRASIL, 2004), os dois instrumentos políticos e normativos para
sua realização. A gestão da Política de Assistência Social, de acordo com a Norma
Operacional Básica (NOB/SUAS/2005), deve ser operacionalizada por meio de um
modelo único para todo o território nacional, com novas bases para regulação,
organização, financiamento e implementação de um sistema integrado (BRASIL,
2005).
O Suas materializa as diretrizes da Loas no que diz respeito à centralidade do
Estado, descentralização político-administrativa, controle social, e introduz a
matricialidade sociofamiliar e a territorialidade como eixos estruturantes de sua
organização. Nesse sentido, desencadeia mudanças na gestão municipal da
assistência social no que diz respeito às condições estruturais, políticas, técnicas e
administrativas.
Para a efetivação da proteção social de assistência social, o Suas
hierarquizou o conjunto de atenções em proteção social básica e especial, por meio
de um sistema integrado, organicamente estruturado em torno da promoção,
2
preservação e/ou restauração das condições de vida e do convívio familiar e social.
E criou os Centros de Referência de Assistência Social (Cras), unidade pública
municipal, para o atendimento do cidadão que demanda serviços, programas e
benefícios socioassistenciais, com base no território e responsável pela proteção
social básica.
O Cras configura-se tendo como referência o território, no âmbito da
implementação da Política Nacional de Assistência Social, ao articular as ações de
proteção social e vigilância social; para outras políticas públicas, em direção à
construção da intersetorialidade; e para a população usuária, ao estabelecer
garantias
de
acesso
a
serviços,
programas
e
benefícios
como
direitos
socioassistenciais.
Os estudos realizados na pesquisa sobre os Cras em Goiás somam-se às
análises que constatam diferentes dificuldades na implantação do Suas na esfera
municipal. A criação de um sistema único supõe uma desconstrução de referências
e de práticas dos gestores e agentes municipais, o enfrentamento de conflitos e a
construção de identidade em direção a uma nova legitimidade da assistência social
como política social de direitos de cidadania. Desse modo, tornam-se importantes as
análises que visam a apreender as concepções que marcam a implantação dos Cras
na esfera municipal, considerando sua centralidade para a objetivação da proteção
social básica.
Nessa direção, o estudo e a pesquisa desenvolvidos no âmbito do curso de
Mestrado em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC
Goiás) recaem sobre o Suas em Goiás com ênfase à análise do Cras como unidade
estratégica de efetivação da proteção social básica. Integram aos estudos e à
dissertação os dados coletados na pesquisa empírica sobre a implementação e
implantação dos Centros de Referência de Assistência Social em Goiás.
Ao priorizar a implementação e implantação dos Cras como unidade pública
de acesso da população aos direitos sociais, os dados coletados sobre o processo
de reorganização dos serviços, programas e projetos foram sistematizados com
base na lógica da proteção social e matrizes conceituais, realçando os elementos
que possibilitaram identificar desafios e perspectivas que se apresentam no
processo de implantação do Suas na esfera municipal.
O processo de implantação do Cras, no interior da reorganização da política
de assistência social, pressupõe considerar que as ações de assistência social
3
seguem um padrão sustentado historicamente na emergência, centrado na benesse,
na individualização e segmentação dos serviços. Para entender melhor esse
processo, foi necessário articular as análises sobre a trajetória da assistência social
com o processo e as particularidades da construção dos direitos sociais na
sociedade brasileira.
Os direitos sociais no Brasil evidenciam as características políticas que
marcaram os diferentes governos no século XX, cujas características, resguardadas
as suas particularidades, são a síntese das heranças construídas desde o Brasil
Colônia. Essas características tiveram repercussões na construção dos direitos civis,
políticos e sociais e se evidenciaram nas concepções que sustentaram os referidos
governos.
Estudos de Couto (2008), sobre o período de 1930 a 1945, demonstram que o
governo Getúlio Vargas investiu na formulação de legislações que delinearam uma
política baseada na proposta de um Estado social autoritário que buscava sua
legitimação
em
medidas
de
cunho
regulatório
e
assistencialista.
Essas
características apontavam a conformação de uma proteção social voltada para
garantir assistência a grupos que estavam ligados ao trabalho formal e urbano.
Conforme indica Couto (2008), com o governo de Getúlio Vargas, houve a
primeira tentativa de organização das relações entre capital e trabalho. A
Constituição Federal de 1934 configurou-se como aparato legal para os direitos
trabalhistas, embora de forma atrelada e centralizadora.
A implantação do Estado Novo (1937-1945) formou um projeto social de
recorte autoritário, centralizador e paternalista, sustentando uma legislação
trabalhista burocrática e corporativa e criando um aparato institucional. Todo esse
aparato visava oferecer condições para o início do desenvolvimento do setor
industrial. Buscava-se também a institucionalização da classe operária, com
intenção de transformá-la em setor de fácil controle.
Em 1942, ainda sob a égide de um governo ditatorial, foi criada a Legião
Brasileira de Assistência (LBA). Buscou-se, por meio desse ato, a legitimação do
governo para a população pobre. A criação da LBA inscreveu a assistência social no
âmbito da instituição pública.
Os governos que se sucederam de 1946 a 1964 foram apontados por Couto
(2008) e Vieira (1987) como realizadores de políticas com características
democráticas trabalhistas, de orientação populista, mantiveram o estado de cunho
4
liberal, priorizaram políticas voltadas para a expansão da indústria e para as
oportunidades educacionais. O início da década de 1960 foi marcado pela crise do
populismo e pelo aguçamento do conflito social, explicitando-se mais claramente
com o processo eleitoral que elegeu Jânio Quadros para presidente e, João Goulart,
para vice-presidente.
Com a renúncia do presidente Jânio Quadros, foram necessárias muitas
negociações no Congresso Nacional, para que o vice-presidente assumisse a faixa
presidencial. Como forma de retirar poderes do então presidente, foi instituído o
parlamentarismo, que se extinguiu em 1963, após a realização de um plebiscito que
decidiu pelo seu fim (VIEIRA, 1987).
O golpe militar de 1964 no Brasil, no contexto internacional do período,
configurou-se em um processo mais fundo e substancial. Conforme Netto (2009, p.
16),
a emergência da ditadura brasileira inseriu-se num contexto que transcendia
largamente as fronteiras do país, inscrevendo-se num mosaico internacional
em que uma sucessão de golpes de Estado (relativamente incruentos uns,
como no Brasil, sanguinolentos outros, como na Indonésia) era somente o
sintoma de um processo de fundo movendo-se na moldura de uma
substancial alteração na divisão internacional capitalista do trabalho, os
centros imperialistas, sob o hegemonismo norte-americano, patrocinaram,
especialmente no curso dos anos sessenta, uma contra-revolução
preventiva em escala planetária.
O golpe militar tinha objetivos que, segundo esse autor, buscavam
adequar os padrões de desenvolvimento nacionais e de grupos de países
ao novo quadro de inter-relacionamentos econômico-capitalista, marcado
por um ritmo e uma profundidade maiores da internacionalização do capital;
golpear e imobilizar os protagonistas sociopolíticos habilitados a resistir a
esta reinserção mais subalterna no sistema capitalista; e, enfim, dinamizar
em todos os quadrantes as tendências que podiam ser catalisadas contra a
revolução e o socialismo ( NETTO, 2009, p.16).
Outra
característica
própria
de
Estados
autoritários
é
que
o
seu
relacionamento com a sociedade civil se faz por meio da cooptação de indivíduo aos
interesses privados do sistema. Isso se explicita na tentativa de legitimação das
medidas governamentais com ameaças de perigos iminentes, como o comunismo,
e, na concessão de direitos a quem se entendia ser merecedor.
A década de 1970 sinalizou a crise do modelo econômico do pós-guerra,
quando, no mundo capitalista avançado ocorreu uma longa e profunda recessão,
combinando baixas taxas de crescimento e altas taxas de inflação. Desde então,
5
ganharam terreno ideias neoliberais, que imputavam aos sindicatos e aos
movimentos operários a responsabilidade pela crise mundial. O remédio, segundo
Anderson, (1995, p. 11) era claro:
Manter um Estado forte, sim, em sua capacidade de romper o poder dos
sindicatos e no controle do dinheiro, mas parco em todos os gastos sociais
e nas intervenções econômicas. A estabilidade monetária deveria ser a
meta suprema de qualquer governo. Para isso seria necessária uma
disciplina orçamentária, com a contenção dos gastos com bem-estar, e a
restauração da taxa ―natural‖ de desemprego, ou seja, a criação de um
exército industrial de reserva para quebrar os sindicatos.
O Brasil, ao longo dos anos de 1970 e 1980, teve seu crescimento realizado à
base de empréstimos externos, o que culminou com a imposição da hegemonia do
capital financeiro e que, segundo Sader (1995, p.35-36), ―desembocou no
neoliberalismo, iniciado no final da década de 1980, no governo de José Sarney‖.
Ainda, segundo afirmações do autor,
no Brasil, o neoliberalismo joga sua cartada mais importante, provavelmente
decisiva para seu futuro no continente. Contando com as experiências
positivas e negativas da Argentina e do México, a coalização neoliberal
brasileira buscará formas heterodoxas de imposição, em meio a alianças
com as elites e a direita política, tentando provar que, sem essas forças,
qualquer transformação do país é impossível (SADER, 1995, p.37).
As transformações econômicas e políticas no plano internacional marcaram a
trajetória dos direitos socais no Brasil, especialmente no que diz respeito à formação
do sistema de proteção social. Tais influências, segundo Pereira (2008, p.125)
―ajudaram, ao invés de dificultar, a produzir uma experiência nacional, que pode ser
tipificada como um sistema de bem-estar periférico‖. Diferentemente das políticas
sociais dos países de capitalismo avançado, que nasceram livres da dependência
econômica e do domínio colonialista, o sistema de bem-estar brasileiro expressou as
limitações decorrentes dessas injunções.
Considerando o processo de construção dos direitos sociais no Brasil, Pereira
(2008) ainda explicita que
a proteção social no Brasil não se apoiou firmemente nas pilastras do pleno
emprego, dos serviços sociais universais, nem armou, até hoje, uma rede
de proteção impeditiva da queda e da reprodução de estratos sociais
majoritários da população na pobreza extrema. Além disso, dada a
fragilidade das instituições democráticas nacionais, a política social
brasileira teve seus momentos de expansão justamente nos períodos mais
avessos à instituição da cidadania: durante os regimes autoritários e sob o
governo de coalizações conservadoras. Isso deu ensejo à prevalência de
um padrão nacional de proteção social com as seguintes características:
6
ingerência imperativa do poder executivo; seletividade dos gastos sociais e
da oferta de benefícios e serviços públicos; heterogeneidade e
superposição de ações; desarticulação institucional; intermitência da
provisão; restrição e incerteza financeira (p. 126).
Nos países de capitalismo avançado, ou países centrais do capitalismo, o
sistema de proteção social foi ampliado, os mínimos sociais tiveram uma conotação
mais abrangente, incluindo, além de políticas de manutenção de renda, outros
mecanismos adicionais de proteção social, como serviços sociais universais (por
exemplo, saúde e educação), proteção ao trabalho, com apoio ao pleno emprego.
Essa fase configurou-se no que Pereira (2008, p.112) chama de ―fase de ouro das
políticas de proteção, na qual a otimização da satisfação das necessidades
humanas básicas tornou-se uma tendência promissora, a partir da Europa‖.
Assim, a configuração do sistema de proteção social brasileiro e dos direitos
sociais foi marcada por um conceito de cidadania diverso daquele que constituiu o
Estado de Bem-estar Europeu, em que a defesa por melhores condições de vida
para toda a sociedade esteve na pauta dos movimentos revolucionários do final do
século XIX e dos movimentos sindicais, tendo sido relativamente incorporada na
constituição desses Estados.
No Brasil, a década de 1970, em que se configurava o neoliberalismo no
mundo, registrou, no final dessa, o processo de mobilização da sociedade pela
redemocratização do país, e sindicatos do ABC1 paulista realizavam períodos
intensos de greve contra a inflação. Intensificaram-se nos anos 1980 as lutas pela
liberdade e autonomia sindical, contra o desemprego, o movimento pelas diretas,
culminando com o processo que precedeu a elaboração e aprovação da
Constituição Federal de 19882 (BRASIL, 1988). A década de 1980 inaugurou um
novo patamar na relação Estado e sociedade e foi marcada pela transição dos
governos militares à constituição da democracia.
Nesse
contexto,
importantes
e
significativos
avanços
sociais
foram
construídos e que, conforme analisa Couto (2008), acarretaram novas configurações
e novas concepções para a área dos direitos civis, políticos e sociais, expressos em
uma nova forma de organização e gestão do sistema de seguridade social brasileiro,
1
Constituído pelas cidades industriais paulistas de Santo André, São Bernardo do Campo e São
Caetano.
2
A esse respeito ver Cardoso (1995), Pereira (2008), Couto (2008) e Carvalho (2005).
7
incorporando, nessa área, a assistência social como uma política social de natureza
pública.
Esta dissertação inscreve-se no processo e movimento do serviço social no
Brasil de imprimir de modo sistemático os estudos direcionados para a análise do
processo de efetivação da proteção social básica pelo Sistema Único de Assistência
Social (Suas). Especificamente, o estudo realizado compreendeu os dados
coletados em 14 Cras, localizados em seis municípios de Goiás, incluindo a capital,
Goiânia.
Os fundamentos teórico-conceituais e históricos sistematizados sobre a
trajetória dos direitos sociais no Brasil informam a problematização do objeto de
estudo, ou seja, a implementação e implantação dos Cras em Goiás com foco na
efetivação estratégica da proteção social básica. A pesquisa desenvolvida prioriza o
novo marco regulatório da assistência social e pauta-se pela seguinte hipótese
diretriz: o Cras, como unidade pública municipal, descentralizada, responsável pela
organização e oferta de serviços da proteção social básica do Suas, nas áreas de
vulnerabilidade e risco social dos municípios, materializa uma das estratégias de
efetivação da assistência social como política social.
Assim formulada a hipótese do estudo, a investigação sobre as diretrizes da
Política Nacional de Assistência Social, o Suas/Cras e a materialização da proteção
social básica objetivou conhecer e analisar os avanços e as dificuldades presentes
na gestão dos Cras, em relação às diretrizes, orientações administrativas, recursos
materiais e humanos. Buscou apreender a política de financiamento dos Cras,
verificar o montante das verbas provenientes das três esferas de governo, mapear a
política de monitoramento e avaliação quanto à responsabilidade e ao papel das três
esferas de governo e apreender tendências entre a proteção social básica e as
condições de vida da população referenciada no território.
A configuração do campo de pesquisa e os procedimentos metodológicos
foram estabelecidos considerando os aspectos de implantação e implementação do
Cras/Suas em Goiás, definindo, para a pesquisa empírica seis municípios,
selecionados conforme o seu porte. Foram considerados para a seleção os
seguintes municípios: uma metrópole: Goiânia (Região Metropolitana de Goiânia);
um município de grande porte: Aparecida de Goiânia (Região Metropolitana de
Goiânia); um município de médio porte: Senador Canedo (Região Metropolitana de
Goiânia); um município de pequeno porte II: Itaberaí (Região do Noroeste Goiano);
8
dois municípios de pequeno porte I; Abadiânia (Região do Entorno do Distrito
Federal) e Terezópolis de Goiás (Região Metropolitana de Goiânia).
Para a seleção da amostragem dos Cras nos municípios selecionados foram
considerados os seguintes critérios: existência de Cras cofinanciados pela União há
pelo menos quatro anos e em funcionamento.
Para delimitar e selecionar os municípios e os Cras foi, sistematizada uma
breve caracterização do estado de Goiás e dos municípios selecionados, com base
em dados colhidos nos próprios municípios e na Rede Suas/Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que desenvolvem os estudos
sobre as redes de serviços socioassistenciais de proteção social (anexo 1).
Os procedimentos metodológicos utilizados para a coleta de dados dos Cras
compreenderam a formulação do instrumento, teste de adequação e sua aplicação
desenvolvida mediante visitas aos Cras durante o expediente de funcionamento,
com observação das atividades. O instrumento de coleta de dados foi elaborado
tendo em vista assegurar os objetivos da pesquisa, com prioridade nos aspectos
relacionados à caracterização do órgão gestor municipal da assistência social, à
identificação do Cras, à sua estrutura de funcionamento, aos serviços de proteção
social básica, à articulação, avanços e dificuldades para a implantação e
implementação do Suas no município (Anexo 2).
No processo de investigação, foram identificados os serviços, programas,
projetos e benefícios implementados para o atendimento à população na área de
abrangência dos Cras, bem como a gestão dos Cras em relação a diretrizes,
orientações administrativas, recursos materiais e humanos, política de financiamento
e de planejamento, monitoramento e avaliação e o papel das três esferas de
governo.
O estudo empírico apresentou indicadores pertinentes para a análise sobre o
Suas como sistema único, o processo de implementação e implantação do Cras, a
participação dos usuários e o controle social, incorporados nas análises e reflexões
sistematizadas na dissertação de mestrado.
A dissertação O CRAS COMO UNIDADE ESTRATÉGICA DE EFETIVAÇÃO
DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA: um estudo sobre o Suas em Goiás está
organizada em três capítulos, além de considerações finais. O capítulo I, intitulado ―a
proteção social como direito‖ apresenta um estudo sobre a construção dos direitos
sociais no Brasil e contextualiza a assistência social, destacando sua inserção como
9
política de proteção social na seguridade social brasileira com base na Constituição
Federal de 1988.
O segundo capítulo introduz a discussão da categoria proteção social,
considerada neste trabalho como matriz conceitual elaborada pela Política Nacional
de Assistência Social, a partir de 2004, e delineia o cenário de sua implantação no
Brasil por meio do Sistema Único de Assistência Social, refletindo sobre o campo
específico de sua atuação, em particular, o da proteção social básica e sua
materialização mediante a implantação dos Cras.
O terceiro capítulo, com base na pesquisa empírica realizada, analisa a
incorporação das matrizes conceituais no processo de implantação do Suas, e em
particular, da proteção social básica, com a implantação dos Cras na esfera
municipal. Com base na realidade dos municípios de Goiânia, Aparecida de Goiânia,
Senador Canedo, Itaberaí, Abadiânia e Terezópolis de Goiás, são analisadas as
mudanças conceituais e organizativas (ou não) com a instituição das proteções e do
processo de implantação do Cras como unidade pública municipal de referência no
território, descentralizada, que materializa uma das estratégias de efetivação da
assistência social como política social.
As considerações finais expõem conclusões da análise, visando a apreender,
entre avanços e permanências, o caminho percorrido pela assistência social nos
municípios pesquisados, especificamente no âmbito da proteção social básica,
problematizando os desafios e as possibilidades que surgem para o processo de
consolidação da assistência social como política de direitos em âmbito municipal.
10
CAPÍTULO 1
A PROTEÇÃO SOCIAL COMO DIREITO
Neste capítulo, objetiva-se analisar o processo de construção da proteção
social como direito em um Estado capitalista, particularizando o caso brasileiro e as
políticas sociais impulsionadas com a promulgação da Constituição Federal de 1988.
A análise está desenvolvida em duas partes. A primeira parte compreende
uma reflexão histórica sobre o processo de construção dos direitos sociais, com
ênfase às características das constituições e governos. Em sua segunda parte, o
capítulo apresenta a seguridade social no Brasil em suas dimensões sócio-históricas
e teórico-conceituais, priorizando as determinações da Constituição Federal de
1988.
1.1. A proteção social no Brasil na perspectiva do direito social
O Brasil, desde o seu descobrimento, foi movido por inúmeras transformações
referentes à formação do Estado, com características peculiares e permeadas de
fatores que conformaram a sociedade brasileira. Os direitos civis, políticos e sociais
foram construídos com base em uma realidade histórica particular. Os períodos
colonial, imperial e implantação do republicano foram permeados de muitas
contradições, com avanços e retrocessos.
Dentre os primeiros mecanismos marcantes para a construção dos direitos no
Brasil, destaca-se a Constituição de 1824, com ideias liberais, direitos civis e
políticos de garantia de liberdade individual, assim como a proteção ao direito à
propriedade e estabelecimento do preceito de educação primária gratuita.
Afirmaram-se a igualdade de todos e a liberdade de pensamento e expressão, sob
11
inspiração do liberalismo progressista da época, acertando o passo com a
modernidade do século XIX. No entanto, conforme afirma Santos (1987, p.16), ―é na
omissão do problema do trabalho escravo que a ordem jurídico-política iniciada em
1824 revela-se reacionária‖.
No Brasil, segundo Santos (1987), as primeiras iniciativas cujas ações visam
algum tipo de proteção social ocorreram no ano de 1888, com a criação de uma
caixa de socorro que amparava os empregados das estradas de ferro (Lei nº 3.397,
de 24 de novembro de 1888) e os provia de pequena ajuda durante o período de
doença, mas, sobretudo, garantia auxílio funeral. Ainda antes da Proclamação da
República, foi regulamentado o Decreto nº 10.269, de 20 de julho de 1889, criando o
Fundo de Pensões do Pessoal das Oficinas da Imprensa Nacional.
Com o processo de implantação da República , em 1889, foi estabelecido o
direito de quinze dias de férias para os trabalhadores do abastecimento de água da
cidade do Rio de Janeiro, então capital federal, benefício estendido aos ferroviários
da Central do Brasil.
A presença reivindicatória dos setores públicos, como ferroviários e
portuários, foi marcante na elaboração da legislação social brasileira, tendo como
exemplo o Decreto nº 565, de 12 de julho de 1890, que garantia os direitos de
aposentadoria a todos os ferroviários públicos, ao mesmo tempo que se criava o
fundo de pensão para o pessoal do Ministério da Fazenda e da estrada de Ferro
Central do Brasil (que já gozava do direito às férias), estendido aos trabalhadores do
Arsenal da Marinha em 1892, da Casa da Moeda em 1911, e da Capitania dos
Portos do Rio de Janeiro, em 1912 (SANTOS, 1987).
O Decreto nº 439, de 31 de maio de 1890, segundo Santos (1987)
expressava preocupação com a força de trabalho infantil e enunciou as bases de
assistência à infância desvalida. Logo a seguir, o Decreto nº 1.313, de 17 de janeiro
de 1891, regulamentou o trabalho dos menores nas fábricas da capital federal.
Santos (1987) e Todeschini (2000), expressam que no início do século XX,
em 1923, um fato considerado importante foi a aprovação do Decreto-lei nº 4.682,
denominado Lei Eloy Chaves, que previa a criação de Caixa de Aposentadorias e
Pensões para os Ferroviários. Destinava-se à criação de um fundo, mediante a
contribuição dos empregadores, dos empregados e do Estado, com o objetivo de
garantir parte do fluxo da renda, normalmente auferida pelo empregado no momento
12
em que se desligasse da produção por velhice, invalidez ou por tempo de serviço –
ou a seus dependentes em caso de morte, além da assistência médica.
Em um primeiro momento no Brasil, como nos países da Europa, os direitos
sociais organizaram-se por meio do seguro social, em forma de cotizações de
caráter obrigatório, provendo o acesso a uma renda nos casos em que o risco de
doença, invalidez, velhice, e desemprego impedissem o trabalhador de suprir, pelo
trabalho, a sua subsistência.
Nesse sentido, Jaccoud (2009, p.58) explicita que,
a idéia da instituição de um sistema de proteção social público nasceu no
século XIX com a industrialização e a constatação de que a vulnerabilidade
e a insegurança social vinham se ampliando à medida que se expandiam
as relações de trabalho assalariadas. Até então, as sociedades vinham
garantindo a proteção social de seus membros por meio de solidariedades
tradicionais de base familiar ou comunitária. Com a industrialização e a
urbanização das sociedades modernas, ampliou-se o risco das famílias de
trabalhadores caírem na miséria em decorrência da impossibilidade de
obter um salário no mercado de trabalho.
A autora ainda assinala que a proteção social organizada progressivamente, a
partir do século XIX, nos países ocidentais, instituiu não apenas benefícios e
serviços públicos, mas os associou a um sistema de obrigações jurídicas e de
cotizações obrigatórias que acabaram por dar origem a novos direitos na esfera
pública: os direitos sociais.
A Constituição brasileira de 1934 ampliou os direitos sociais, estabelecendo
direitos importantes como legislação trabalhista, jornada de oito horas no trabalho,
salário mínimo, proibição do trabalho de menores de quatorze anos, do trabalho
noturno para menores de dezesseis anos, do trabalho insalubre para menores de
dezoito anos e mulheres, repouso remunerado, férias anuais remuneradas,
indenização por dispensa de trabalho sem justa causa, amparo aos desvalidos para
a maternidade e a infância e atendimento às famílias com prole numerosa. Por essa
Constituição, como Carta Magna, cabia aos poderes públicos competência para
regular e intervir em contratos de trabalho (COUTO, 2008).
No período que compreende os anos de 1937 a 1945, caracterizado como
Estado Novo, as políticas sociais apresentavam traços de autoritarismo e
centralização. A Constituição de 1937, reflexo desse novo Estado, foi marcada pela
intervenção direta do Estado no exercício dos direitos, representando um recuo das
conquistas anteriores, com censura prévia e medidas para impedir manifestações
13
públicas e proibindo manifestações de greve. Rompia-se, assim, com o princípio
constitucional da liberdade de associação, impondo às entidades representativas a
organização corporativa, sob a égide do Estado.
Nesse sentido, Couto (2008) sinaliza que os direitos enunciados na
Constituição de 1937 diferem dos direitos da Constituição de 1934, pela
possibilidade de intervenção direta do Estado, no exercício desses direitos,
controlando-os conforme o projeto econômico e social do Estado Novo.
No campo dos direitos sociais, a área trabalhista ganhou força, mas com a
intervenção maior do Estado. Nessa área, foram ampliados os benefícios aos menos
favorecidos, indicando a obrigatoriedade do Estado em fornecer o ensino
educacional e o pré-vocacional. Dessa forma, buscava-se ampliar o leque de opções
de mão de obra para o início do projeto de industrialização (COUTO, 2008).
Como
continuidade
à
proposta
trabalhista
de
Getúlio
Vargas,
foi
regulamentado, em 1940, o salário mínimo, que se destinava a manter o empregado
dentro das condições de sobrevivência.
Buscando legitimidade perante a população pobre, o governo de Getúlio
Vargas criou, em 1942, a Legião Brasileira de Assistência (LBA), com o objetivo de
assistir primeiramente às famílias dos pracinhas que participaram da Segunda
Guerra Mundial, e, logo depois, estendeu suas atividades à população pobre,
sobretudo com programas na área materno infantil. A LBA representou o braço
assistencialista do governo, que centrou na figura da primeira dama, Darcy Vargas,
a coordenação da instituição. Esse traço clientelista, vinculado à benemerência
apresentou-se persistente na política de assistência social brasileira (COUTO,
2008).
As propostas do Estado brasileiro, no campo das políticas sociais, mostram a
trajetória
de
criação
de
uma
estrutura
institucional
voltada
a
atender,
prioritariamente, às demandas do trabalho urbano industrial, mediando assim a
relação entre capital e trabalho.
Em 1943, ainda no Governo Vargas foi publicada a Consolidação das Leis
Trabalhistas (CLT), que reuniu toda a legislação da área. Essa consolidação instituiu
a carteira de trabalho, a jornada de trabalho de oito horas diárias, férias
remuneradas, salário maternidade e a área de segurança e medicina do trabalho.
Couto (2008) ressalta que consolidava-se, assim, um rol de direitos que permitia ao
14
governo Getúlio Vargas a manter atrelado à sua tutela o campo dos direitos relativos
ao trabalho, organizando, assim, as relações entre capital e trabalho.
Os estudos de Couto (2008) demonstram ainda que o excessivo centralismo
estatal e o uso da repressão para manter alinhados os movimentos reivindicatórios
do Brasil começaram a ser questionados, ocorrendo várias manifestações públicas,
exigindo a volta da democracia e do governo constitucional. Essa situação agudizouse com a chegada das tropas brasileiras que compartilharam, na Europa, das lutas
que colocaram fim às ditaduras dos países do eixo, na Segunda Guerra Mundial.
Enfraqueceu-se então o governo de Getúlio Vargas, e, em 1945, ele foi deposto por
uma junta militar.
No ano de 1946, já no governo de Eurico Gaspar Dutra, foi promulgada a
nova Constituição, que criou condições para a redemocratização do país,
garantindo, no campo dos direitos sociais, a liberdade de associação sindical e o
direito de greve, estabilidade no emprego, assistência aos desempregados, seguro
para acidente de trabalho e outros (COUTO, 2008).
O governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra estabeleceu como meta a
implantação do Plano Salte, planificando sua atuação nas áreas de saúde,
alimentação, transporte e energia. Assinala Couto (2008) que foi o primeiro plano
governamental a introduzir a perspectiva de atendimento à questão social nas
preocupações do governo, incorporando, no campo do planejamento, política de
cunho econômico e social. No entanto, a literatura existente sobre o assunto mostra
que foram poucos efetivamente os avanços conseguidos com o referido plano.
A vida política, após 1945, embora houvesse a existência de outros partidos
políticos, continuava sustentada em três partidos - Partido Social Democrata, Partido
Trabalhista Brasileiro e União Democrática Nacional (PSD, PTB e UDN), os dois
primeiros criados por Getúlio Vargas. O PSD vinculava-se às oligarquias rurais, e o
PTB buscava representar os interesses dos trabalhadores urbanos. De outro lado, a
UDN representava as forças de oposição ao governo de Getúlio Vargas.
Apesar dos espaços formais assegurados pela Constituição de 1946 e dos
tímidos requisitos mínimos dispostos pelo Código Eleitoral de 1945 para a
organização dos partidos, Cardoso (1995, p. 241) afirma que ―a debilidade partidária
dos períodos anteriores levou à inexistência de qualquer organização de caráter
independente do Estado e definido sobre as bases populares sedimentadas‖.
15
Afastado do poder em 1945, Getúlio Vargas recobrou em 1951 a liderança
das massas populares, retornando à Presidência da República por meio do voto
direto. No entanto, Vieira (1987) registra que, a partir de 1945, as condições reais de
exercício da direção do Estado tinham-se alterado profundamente e, de modo
especial em razão de envolvimento das massas populares na luta política, gerando
forte pressão sobre o poder.
No seu segundo governo, o presidente Getúlio Vargas demonstrou
preocupação com a chamada Paz Social. Os seus discursos combatiam a
exploração do povo, prestavam contas de medidas a serem postas em vigor e
ofereciam solidariedade aos necessitados. Em consonância com o seu programa de
governo, criou-se em 1951, a Comissão de Bem-estar Social, que tinha por
finalidade promover os estudos e as providências indispensáveis à estrutura de uma
política de melhoria das condições de vida dos brasileiros.
No decorrer do referido governo, foram tomadas medidas visando ampliar o
ensino primário e a obrigatoriedade do ensino secundário como dever do Estado.
Reforçou-se nesse período a importância da formação de técnicos para o processo
de industrialização, enfatizado o papel do Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (Senai) nesse
processo. Destacou-se nesse governo o valor dado ao
trabalho de pessoas com cursos universitários e elevada especialização.
Demonstrou-se, também, preocupação com formação de cientistas, capazes de
elaborar conhecimentos com os quais se poderia construir a emancipação
econômica do país (VIEIRA, 1987).
Em relação à saúde, o governo de Getúlio Vargas centrou suas ações em
grandes campanhas sanitárias, alargando as medidas de prevenção e de educação
sanitária.
As ações da previdência social voltaram-se para os institutos e caixas de
aposentadorias e outros serviços. Nesse período, destacaram-se a reestruturação
do Departamento Nacional de Previdência Social e a integração das Carteiras de
Acidentes de Trabalho nas instituições da previdência social.
Às atividades da previdência social, juntavam-se várias que diziam respeito à
saúde ou à assistência social e tinham caráter particular, público ou semipúblico.
Nelas, localizavam-se asilos, hospitais e associações, que recebiam dotações de
acordo com a disponibilidade financeira para as respectivas atividades.
A esse respeito, Vieira (1987, p. 58) expressa que,
16
no caso da previdência social, esta era responsável pela assistência médica
dos trabalhadores urbanos empregados de empresas, e cuja meta central
se resumia em dar ao pacientes condições de regresso o mais depressa
possível ao trabalho, a fim de voltar a participar do processo produtivo.
No âmbito da assistência social, distinguia-se a atuação do Serviço de
Alimentação da Previdência Social (Saps), da Legião Brasileira de Assistência
(LBA), do Serviço Social do Comércio (Sesc) e do Serviço Social da Indústria (Sesi).
Havia, ainda, nesse período, uma forma de assistência não contributiva,
denominada abono família que se destinava a casais com mais de oito filhos, a fim
de estimular a natalidade e proteger os filhos (VIEIRA, 1987).
No período de 1951 a 1954, segundo governo do presidente Getúlio Vargas,
de acordo com Vieira (1987), inexistiu preocupação com transformações gerais que
atingissem a essência da política social. No que diz respeito à previdência e à
assistência social, prevaleceram soluções de situações de carência, valorizando-se
o atendimento individual.
Ainda nesse período de governo, consoante com as regras da liberaldemocracia, o governo Vargas promoveu um ideário mais restrito de nacionalismo.
Mesmo assim, desagradava aos grupos mais conservadores da sociedade,
sobretudo setores ligados aos investimentos externos no Brasil. O peso da remessa
de lucros dos capitais estrangeiros no país, as bruscas quedas das vendas de café
no exterior, a crise política e a difícil fase da economia brasileira obrigaram o
governo a sacrificar seus propósitos e a delimitar sua ação. A esse respeito, Vieira
(1987, p. 41) expõe:
É verdade que as condições sócio-históricas pouco cooperavam com o
Presidente da República, especialmente no que diz respeito às suas
formulações do nacionalismo econômico. Mas é preciso ressaltar que a
inviabilidade desse nacionalismo, e do próprio governo Getulista, não se
explica apenas pelas dificuldades oriundas da crise econômica interna e dos
embaraços do capital estrangeiro. Explica-se através da enorme capacidade
de pressão sobre o poder instituído, atingida pelos grupos mais
conservadores da sociedade brasileira, frontalmente contrários ao
nacionalismo econômico e à participação das massas populares no jogo
político.
O governo Vargas via-se diante de uma forte oposição conservadora, de uma
grave situação militar e do avanço das massas populares que passaram a compor o
quadro político de crise do seu governo. Com o processo de industrialização do país,
o contingente de trabalhadores expandiu-se durante os anos de 1950. A urgência
17
por medidas na área social e as imposições sofridas pelos trabalhadores urbanos no
seu processo de trabalho geraram muitas manifestações públicas, contando com a
estrutura sindical atuante desse período. Um pouco mais livres na atuação sindical,
os trabalhadores passaram a manifestar suas insatisfações, causando situações
embaraçosas para Getúlio Vargas (VIEIRA, 1987).
Contando com a forte escalada da oposição civil e militar, o denominado
Crime da Rua Toneleros3 figurou como um evento propício à completa intervenção
dos militares na crise governamental, minando toda e qualquer possibilidade de
resistência de Vargas. O atentado propiciou ambiente para manifestos, em que
militares solicitavam a renúncia de Vargas. A resposta à pressão exercida foi o
suicídio de Vargas, em 24 de agosto de 1954. Para Vieira (1987, p. 62),
a morte de Getúlio Vargas representou o 1º momento de negação da
presença das massas populares no jogo político, dentro do regime instituído
pela Constituição de 1946. O fim do governo getulista deixou às claras a
impossibilidade de continuar a mobilização controlada das massas.
Com a morte de Getúlio Vargas, Café Filho, vice-presidente, assumiu o poder
até que fosse realizada nova eleição presidencial.
Em outubro de 1955, a eleição de Juscelino Kubitschek para presidente e de
João Goulart como vice-presidente demonstrou o fortalecimento da coligação
PSD/PTB. Da eleição até a posse, em janeiro de 1956, sucederam-se fortes debates
no seio do partido oposicionista, a UDN. Derrotado nas eleições, a UDN, recorreu ao
recurso do veto dos militares para anular a eleição de Kubitschek e João Goulart.
Segundo Vieira (1987), pesava no debate a exigência da maioria absoluta de votos,
prescrita pela Constituição de 1946. A posse em janeiro de 1956 só foi possível, por
vontade e apoio de grupo militar liderado pelo General Henrique Teixeira Lott.
O eixo central do programa político do presidente Juscelino Kubitschek
baseava-se em um projeto nacional-desenvolvimentista. O presidente propusera-se
governar por meio do seu Plano de Metas, que definia a orientação política,
econômica e social para o desenvolvimento do Brasil, pretendendo desenvolver
cinquenta anos em cinco.
O Plano de Metas privilegiava alguns aspectos da economia brasileira, como
energia, transporte, alimentação e indústria de base. Por meio desse plano, de
3
Atentado causador da morte de um oficial da Aeronáutica, no qual ainda foi ferido o jornalista Carlos
Lacerda.
18
acordo Couto (2008, p.110), ―o presidente Juscelino priorizou a abertura da
economia do país para o investimento externo, bem como para o processo
acelerado de industrialização‖.
Em relação à educação, o então presidente tinha preocupação com a
formação técnico-profissional em todos os níveis de ensino, com uma opção clara
pela educação voltada para o trabalho.
No tocante à saúde pública, o governo de Kubitschek fazia alusões ao
Ministério da Saúde, cuja finalidade consistia em ações para impedir o aparecimento
de doenças e em alongar a vida, e tinha como atividades prioritárias: ação contra as
endemias rurais, campanha contra a malária, campanha nacional contra a
tuberculose, política de alimentação e planos de saneamento para os núcleos com
grande índice populacional. Nesse período, ocorreu a separação entre o Ministério
da Saúde e o Ministério da Educação (VIEIRA, 1987).
No campo da previdência social, as soluções voltavam-se para o atendimento
individual. O presidente Kubitschek entendia que a previdência social deveria
funcionar com estreita relação entre a assistência social e a habitação, e sua
atenção na previdência social centrava-se nos institutos e caixas de aposentadoria e
pensões (VIEIRA, 1987).
Na assistência social, destacava-se, em 1956, o fortalecimento do Serviço de
Alimentação da Previdência Social (Saps), que objetivava melhorar as condições de
subsistência dos operários. Além do fornecimento de refeições a baixo preço, o
Saps deveria orientar a educação alimentar, formar médicos especializados,
nutricionistas e assistentes visitadoras de alimentação. Tinha ainda a função de
manter postos de vendas de produtos alimentícios a baixo preço.
Os problemas relacionados à questão social pareciam não representar a
preocupação central para esse governo, pois seu Plano de Metas só abordou como
meta social a ser atingida a formação profissional, conforme indicam estudos de
Couto (2010) e Vieira (1987). No âmbito das políticas sociais, destaca-se nesse
período, a aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social (Lops), em 1960.
Conforme o disposto por esta lei, a previdência social foi unificada em termos de
benefícios, sendo eles estendidos a todos os trabalhadores urbanos do trabalho
formal.
O governo de Kubitschek ficou conhecido por realizar grandes obras, como a
construção da capital, Brasília, e estimular o processo de desenvolvimento baseado
19
na indústria automobilística. No entanto, esse modelo de desenvolvimento
econômico acarretou, segundo Couto (2008, p.111) ―um alto custo para os
trabalhadores, à medida que veio acompanhado de um processo inflacionário que
repercutiu na queda do poder aquisitivo dos salários‖.
Couto (2008) expressa que a oscilação do poder aquisitivo do salário mínimo
nas décadas de 1950 e 1960 foi um dos fatores que impulsionaram o perfil dos
movimentos sindicais da época, que se organizavam para reivindicar melhores
condições de vida para a população trabalhadora.
Em meio às manifestações sociais, o presidente Kubitschek transmitiu o
poder a Jânio Quadros, eleito em 1960, pela Coligação UDN/PL/PTN/PDC4 com
promessas moralizantes de grande efeito popular. Esse governo durou somente sete
meses, quando sua renúncia criou uma crise institucional pelo veto dado ao então
vice-presidente João Goulart, eleito pela Coligação PSD/PTB.
Os estudos de Couto (2008) demonstram que a vinculação com os sindicatos
e a simpatia por projetos socialistas geraram movimentos para impedir a posse do
vice-presidente. Uma proposta negociada pelo Congresso Nacional evitou confronto
militar, permitindo a posse do vice-presidente, e instituiu o parlamentarismo como
forma de retirar poderes de João Goulart. O parlamentarismo durou até 1963,
quando, por meio de um plebiscito, a população brasileira decidiu pelo
presidencialismo, e Goulart assumiu o poder definitivamente.
A noção de justiça social do governo de João Goulart mantinha estreita
ligação com a democracia, com o desenvolvimento econômico e com a grandeza
nacional. Defendia a necessidade de reformas de base, sobretudo, das reformas
bancária, administrativa, tributária, agrária, eleitoral, além do direito de livre
associação. Dentre as medidas adotadas por esse governo, destacam-se o Plano
Trienal de Desenvolvimento Social, e umas de suas metas previa melhoria das
condições de vida da população, por meio do aumento da renda nacional e da renda
per capita.
Esse período de governo foi marcado por vários movimentos sociais. Em
1962, foi criado o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT), que deu origem, na
década de 1980, à Central Única dos Trabalhadores (CUT). A interlocução do
4
Essa coligação incluía a União democrática Nacional, o Partido Liberal, o Partido Trabalhista
Nacional e o Partido Democrata Cristão.
20
governo João Goulart com as representações de trabalhadores e seu apoio às
propostas de reformas são explicitados por Vieira (1987, p. 146):
A ideologia janguista desde sua posse centrava-se nos trabalhadores, na
legalidade, nas liberdades públicas, na democracia, na Constituição e nas
reformas de base. Quanto aos aspectos econômicos defendia o
desenvolvimentismo, a emancipação econômica, a planificação, o aumento
de exportação e a valorização da agricultura. Na política externa defendia a
autodeterminação dos povos, criticava os recursos gastos na produção e
manutenção de armamentos.
Ainda no governo de João Goulart, foram adotadas importantes medidas no
campo do trabalho: criação do Estatuto do Trabalhador Rural, do 13° salário e do
salário-família para o trabalhador urbano. Apesar de curto, esse governo
apresentava a intenção de intervir na política social e em instituições estratégicas.
Entretanto, o intento governamental de realizar reformas de base reivindicadas pela
sociedade e mudanças na relação com o capital estrangeiro provocou inquietações
conservadoras, e, de acordo com Pereira (2008, p.134), ―levou a burguesia industrial
e a classe média a se rearticularem com as velhas forças agro-mercantis que agiram
contra Goulart, levando ao Golpe Militar de1964 e a inauguração de outro padrão
autoritário de administração política do país‖.
O golpe militar de abril, de 1964, inseriu-se, segundo Netto (2009) em um
contexto que transcendia as fronteiras do país com uma sucessão de golpes que
indicavam um sintoma de um processo de fundo, centrado na alteração da divisão
internacional capitalista do trabalho. Os centros imperialistas, sob a hegemonia
norte-americana,
patrocinaram
uma
contrarrevolução
preventiva
em
escala
planetária, com rebatimentos principais nos países de Terceiro Mundo. No entanto,
Netto (2009, p.17) assinala que ―a significação do golpe de abril, sem menosprezo
da contextualidade internacional da contra-revolução preventiva, deve ser buscada
na particularidade histórica brasileira‖.
O Estado que se estruturou depois do golpe de abril expressava o rearranjo
político das forças socioeconômicas a quem interessavam manutenção e
continuidade de um padrão que aprofundava a exclusão. Nesse sentido, Netto
(2009, p. 27) expõe que
tal estado concretiza o pacto contra-revolucionário exatamente para
assegurar o esquema de acumulação que garante a prossecução de tal
padrão, mas, isto é crucial, readequando-o às novas condições internas e
externas que emolduravam, de uma parte o próprio patamar a que eles
21
chegaram e, de outra, o contexto internacional do sistema capitalista, que
se modificava acentuadamente no curso da transição dos anos cinqüenta
aos sessenta. Readequado, aquele esquema é definido em proveito do
grande capital, fundamentalmente dos monopólios imperialistas.
O golpe militar, segundo vários autores, surgiu em um contexto em que os
militares justificavam a ascensão ao poder, em nome da erradicação do fantasma do
comunismo e com proposta de transformar o Brasil em uma grande potência
internacional. Utilizavam ainda, um discurso de defesa de direitos e da democracia.
No entanto, com o golpe viu-se a edição de instrumentos que, na verdade,
cerceavam os direitos.
A existência de tais instrumentos está expressa em estudo de Couto (2008, p.
120):
Nos governos militares, a utilização da força e da repressão foram as
estratégias mais recorrentes de garantir o projeto que pretendia transformar
o Brasil em grande potência econômica e recolocar as condições
necessárias à manutenção de sua relação com o capitalismo internacional.
Desde Castelo Branco, o primeiro dos presidentes após o golpe, os governos
militares, embora tivessem jurado cumprir a Constituição em vigor, usaram atos
institucionais como forma de estabelecer regras de convivência entre eles e a
sociedade em geral. No entanto, Couto (2008, p.121) explicita que ―esse período de
21 anos e os governos que o formaram não podem ser tratados de forma
homogênea‖.
O período de 1964 a 1985 compreende vários subperíodos e governos,
apesar de sua identificação comum com o autoritarismo e com o regime de exceção.
Esses subperíodos são apresentados em estudos de Couto (2008) e Pereira (2008).
De 1964 a 1966, governo de Castelo Branco, instituiu-se o modelo autoritário no
país: decretou-se o primeiro Ato Institucional, por meio do qual foram cassados
direitos de líderes políticos, militares e sindicalistas, determinou-se a aposentadoria
de um grande número de funcionários públicos civis e militares e o fechamento dos
sindicatos e da União Nacional dos estudantes (UNE). Data ainda desse subperíodo
o decreto que criou o Ato Institucional n° 2, que eliminou a eleição para Presidente
da República, dissolveu partidos políticos e estabeleceu o bipartidarismo. Como
medidas sociais adotadas nesse período, destacam-se a adoção do Programa de
Ação Econômica do Governo (Paeg), a criação do Banco Nacional de Habitação
(BNH), do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), da Fundação Nacional de
22
Bem-Estar do Menor (Funabem), do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS). Este último alterou as relações trabalhistas com a extinção da estabilidade
no trabalho.
De 1967 a 1969, sob o governo de Costa e Silva, foi criado o Plano
Estratégico de Desenvolvimento (PED), para promover um crescimento econômico e
ocorreu um maior endurecimento do regime autoritário com a instituição do Ato
Institucional n°5 (AI 5). Esse ato consagrou efetivamente o regime ditatorial e, por
meio dele, o congresso foi fechado, suspenderam-se as garantias constitucionais, e
o poder executivo foi autorizado a legislar em todas as matérias.
Nos anos de 1970 a 1973, o governo Médici instituiu dois planos de governo:
Metas e Bases para a Ação do Governo e I Plano Nacional de Desenvolvimento (I
PND). Esse período foi caracterizado pelo auge do chamado milagre econômico e
pelo aprofundamento do regime de exceção.
De 1974 a 1979, sob o governo do presidente Geisel, a sociedade conviveu,
ao mesmo tempo, com formas autoritárias de controle da política e medidas de
cunho social, como respostas estratégicas aos descontentamentos da sociedade
civil. A respeito das medidas de cunho social, Couto (2008, p. 28) aponta que ―o
período da ditadura foi pródigo em constituir um corpo institucional tecnocrático para
responder às demandas sociais e do capital‖.
A década de 1970 foi repleta de deliberações referentes à previdência e à
assistência social. No ano de 1970, institui-se o Programa de Integração Social
(PIS). Em 1971, criou-se, Programa de Assistência Rural (Prorural) efetivado pelo
Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (Funrural), concedendo legislação
previdenciária aos trabalhadores do campo. Em 1972, a Lei n° 5.859 amparou os
empregados domésticos com os benefícios da previdência social. A proteção aos
trabalhadores autônomos ocorreu com a Lei nº 5.890 de 1973. Pela Lei n° 6.062, de
1974 foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). Destacamse ainda a integração do salário maternidade nas obrigações de benefícios da
previdência social (Lei nº 6.136, de 1974), o amparo previdenciário aos maiores de
setenta anos e inválidos que tivessem contribuído durante pelo menos doze meses
para o INPS, a extensão do seguro de acidentes do trabalho à zona rural (Lei nº
6.195, de 1974), a criação do Conselho de Desenvolvimento Social e o Fundo de
Apoio ao Desenvolvimento Social (Lei nº 6.168 de 1974). Data também dessa época
a criação do Programa de Redistribuição de Terras e de Estimulo a Agroindústria do
23
Norte Nordeste (Proterra), do Programa de Integração Social (PIS), do Programa de
Formação do Patrimônio do Servidor Publico (Pasep), da Central de Medicamentos
(Ceme) e do Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan).
No tocante à educação, a partir de 1964, surgiu uma nova orientação, de
acordo com os interesses impostos pelas classes dirigentes e pelas contribuições
dos responsáveis pelos acordos internacionais efetivados com a finalidade de
obtenção de recursos estrangeiros, tendo como exemplo o Acordo MEC/ USAID e a
reforma universitária5.
Segundo as considerações de Vieira (1987), as transformações da economia
e do Estado brasileiro, durante as décadas de 1960 e 1970, acarretaram mudanças
no que diz respeito ao processo de formação do sistema de proteção social
brasileiro. Ocorreu uma acentuação dos componentes de iniquidade do sistema, a
despeito da progressiva incorporação de novos grupos sociais, como forma de
legitimação do regime, com destaque para a completa subordinação da política
social aos imperativos da política econômica, e a implementação das decisões
tornou-se privativa da burocracia. Por outro lado, o Estado autoritário tendeu a
relacionar-se com a sociedade civil por meio da cooptação dos indivíduos a
interesses privados do sistema, excluindo a representação na relação entre Estado e
sociedade.
O desenho das políticas sociais desse período permite compreender como se
tratavam os direitos, pois as medidas eram tomadas visando uma política de
controle para manter a população sob a guarda dos instrumentos técnicos e
burocráticos do governo. Nesse sentido, a Fundação Nacional do Bem Estar do
Menor (Funabem) e as Fundações Estaduais do Bem Estar do Menor (Febems),
criadas para responder à problemática social de crianças e adolescentes,
considerados menores infratores, que aumentou em proporções significativas nesse
período, tratavam as crianças e os adolescentes pobres do país, sob a égide da
segurança nacional e empregavam técnicas repressivas.
5
São uma série de acordos produzidos nos anos 1960, entre o Ministério da Educação Brasileiro
(MEC) e a United States Agency For International Development (Usaid), que visavam estabelecer
convênios de assistência técnica e cooperação financeira à educação brasileira. Inseriam-se em um
contexto histórico fortemente marcado pelo tecnicismo educacional, isto é, pela concepção de
educação
como
pressuposto
do
desenvolvimento
econômico.
Disponível
em:
<http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/glossario/verb_c_mec-usaid%20.htm>. Acessado em
14 Nov. 2011
24
No final de 1970, iniciou-se um processo de mobilização da sociedade pela
redemocratização do país, e os sindicatos do ABC paulista realizavam períodos
intensos de greve contra a inflação.
O período de 1980 a 1985, sob o governo do General João Batista
Figueiredo, ainda em um contexto de censura, aprofundou os resultados do período
anterior: ampliação do déficit público, endividamento externo e crise fiscal. Esses
resultados levaram ao aumento do desemprego e da pobreza, com queda real dos
salários e, como expressa Pereira (2008, p.147) ―uma restrita capacidade
governamental de apresentar respostas políticas, por mínimas que fossem às
necessidades humanas básicas‖. Ao contrário, imperou a adoção de medidas de
caráter antissocial.
Com base nesse quadro, intensificaram-se, nos anos de 1980, as lutas pela
liberdade e autonomia sindical, contra o desemprego, além do movimento pelas
eleições diretas. Configurou-se também a luta pela restituição dos direitos civis e
políticos que os governos que se sucederam de 1964 a 1985 primaram por aniquilar,
embora as constituições de 1967 e 1969 registrassem a garantia desses direitos, já
conquistados em períodos anteriores.
O processo de organização da sociedade brasileira teve papel central no
período de transição para a democracia, denominado transição democrática ou
Nova República, sob a égide do governo civil de José Sarney, eleito pelo Colégio
Eleitoral. A reorganização institucional culminou com a convocação da Assembléia
Nacional Constituinte, em 1986, cuja ação primou-se por uma concepção de
proteção social, na qual os direitos sociais receberam atenção especial (PEREIRA,
2008).
Em face da mobilização da sociedade, as políticas sociais tornaram-se
centrais na agenda de reformas institucionais que culminaram com a promulgação
da Constituição Federal de 1988, tendo ela incluída a assistência social na condição
de componente da seguridade social e de direito de cidadania, juntamente com a
previdência social e a saúde.
Com a Constituição de 1988, as políticas sociais brasileiras tiveram como
finalidade dar cumprimento aos objetivos fundamentais da república. Por intermédio
da garantia dos direitos sociais, buscavam a erradicação da pobreza e a redução
das desigualdades sociais e regionais. Para tanto, a Constituição Federal de 1988
(BRASIL, 1988) combinou medidas que assegurariam uma série de direitos sociais,
25
ao ampliar o acesso da população a determinados bens e serviços públicos, com
regularidade no valor dos benefícios.
No capítulo dos direitos individuais e coletivos, o art. 6º da CF estabelece
como direitos ―a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados”.
Estabelece, ainda, no seu art. 7º, inciso IV, o salário mínimo, fixado em lei,
nacionalmente unificado. Significativo ainda foi a vinculação entre o salário mínimo e
o piso dos benefícios previdenciários e assistenciais permanentes. No caso da
previdência social, o
§
5º do art. 201 da Constituição de1988 define que ―nenhum
benefício que substitua o salário de contribuição ou rendimento do trabalho do
segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”. Em relação à assistência
social, o inciso V do art. 203 garante “um salário mínimo de benefício mensal à
pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de
prover a própria manutenção ou tê-la provida por sua família”.
Em relação ao financiamento, a Constituição criou o orçamento da seguridade
social que passou a contar com uma série de contribuições sociais. Seu art. 195
dispõe que o financiamento será oriundo de toda a sociedade, de forma direta e
indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do
Distrito Federal, dos municípios, e de contribuições arrecadadas dos empregadores,
empregados e sobre as receitas de concursos de prognósticos.
A Constituição de 1988, ainda, produziu um novo arranjo das relações
federativas, respondendo aos anseios por maior descentralização. A redefinição de
funções e de poderes de decisão entre as unidades federadas, que envolveu
transferências de recursos da União para estados e municípios, teve fortes
consequências para a dinâmica do gasto social brasileiro no decorrer dos anos
1990.
Foram
redistribuídas
competências
tributárias
entre
as
esferas
governamentais, beneficiando os estados e, sobretudo os municípios, além de
ampliar transferências constitucionais que alteraram a repartição da arrecadação
tributária em favor dessas esferas. A Constituição de1988 deixou um legado a ser
regulamentado por meio de legislação ordinária. Conforme Castro (2009, p. 95),
se por um lado, a Constituição distribuiu receitas entre os entes federados,
por outro lado não tratou adequadamente da distribuição de
responsabilidades relativas aos encargos sociais entre esses mesmos
entes, submetendo à legislação ordinária os pontos mais polêmicos. Esse
processo gerou desequilíbrio e controvérsias que perduraram durante toda
a década de 1990.
26
Esse autor chama a atenção para o período seguinte à promulgação da
Constituição, em que ocorreu a rearticulação do bloco conservador, que se tornou
mais forte ainda no começo dos anos 1990, após a vitória de Fernando Collor de
Melo à Presidência da República nas eleições diretas de 1989. A sua gestão foi
marcada pela ampla abertura da economia nacional ao mercado internacional. No
campo social, essa gestão pode ser caracterizada pela obstrução dos novos direitos
sociais que haviam sido inscritos na Constituição de 1988, aproveitando-se para isso
da tramitação da legislação complementar que consolida preceitos constitucionais.
Valeu-se de veto integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional, por
exemplo, a Lei Orgânica da Saúde e a primeira versão da Lei Orgânica de
Assistência Social (Loas).
Deve-se ressaltar que as definições tomadas pelo governo naquele período
estão inseridas em um contexto em que o Brasil se tornou signatário do acordo
firmado com organismos financeiros internacionais, como o Banco Mundial e o
Fundo Monetário Internacional (FMI), por meio das orientações contidas no
Consenso de Washington.6 O conjunto dessas orientações, inspiradas nas idéias
neoliberais impunha uma forte disciplina fiscal, controle da inflação e redução
drástica da presença do Estado na economia e na sociedade. É importante lembrar
que esse processo se iniciou em 1987 durante o governo de José Sarney e se
fortaleceu a partir de 1990, nos governos de Fernando Collor e Fernando Henrique
Cardoso.
O impeachment de Collor reduziu temporariamente o processo de
desconstrução da Constituição, mas deixou como herança, na área social, um
conjunto de programas caracterizados pelos traços de fragmentação, clientelismo,
centralização dos recursos no plano federal e com baixo poder de combate à
pobreza e à desigualdade social.
Itamar Franco, Vice-presidente da República, assumiu o governo no final de
1992 e centrou sua atenção no projeto econômico, tentando conter o déficit público e
a inflação.
6
Reunião realizada em novembro de 1989 entre os presidentes eleitos da América Latina e os
representantes do Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional e Banco Interamericano de
Desenvolvimento, que entre as reformas de cunho neoliberal prevê a realização de reformas
estruturais para a estabilização da economia como as privatizações, a desregulamentação dos
mercados, a descentralização e a retomada do desenvolvimento (COUTO et al., 2010, p.35)
27
No que concerne ao campo social, durante esse governo foi aprovada a Lei
Orgânica de Assistência Social (Loas), em 1993. Essa lei resultou do movimento de
parcela da sociedade e de organismos de classe e da ação do Ministério Público
perante a União. Ocorreu ainda a aprovação da legislação da previdência rural, com
ampliação na cobertura e a agenda social da questão da fome e da miséria, sendo
criado o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea).
Fernando Henrique foi eleito Presidente da República em 1994, contando com
os resultados colhidos ainda na gestão Itamar Franco, com o plano de estabilização
econômica, denominado Plano Real.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, no primeiro mandato (1995-1998),
caracterizou-se, sobretudo, pela tensa conciliação dos objetivos macroeconômicos
da estabilização com as metas de reformas sociais, voltadas para a melhoria da
eficiência das políticas públicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do
Estado, comuns em todo o mundo na década de 1990, foram entendidos como
originados por gastos públicos sociais significativos, gestados de forma excessiva e
com desperdício de recursos.
No seu primeiro mandato, segundo Pereira (2008), Fernando Henrique
Cardoso mostrou sua identificação com o ideário neoliberal no que ele tinha de mais
ortodoxo, e elegeu como principais alvos de governo a redução da participação do
Estado na economia e a desregulamentação do mercado. Privatizou empresas
públicas e cedeu o caráter estatal de provedor social à iniciativa privada, mercantil e
não mercantil.
Em relação à área social, cabe mencionar a criação do Programa
Comunidade Solidária, no início do governo. Esse programa segundo Pereira
(2008), fazia parte da estratégia de combate à pobreza e se sobrepunha à
concepção de assistência social preconizada na Constituição Federal de 1988 e na
Loas, ferindo os princípios do comando único e da primazia do Estado na oferta da
proteção social.
O governo Fernando Henrique, apesar dos processos de focalização e
estabelecimento de parcerias com o setor privado, manteve alguns direitos sociais
básicos, como a ampliação do acesso ao ensino fundamental com a criação do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do
Magistério (Fundef). O segundo mandato de Cardoso (1999-2002) ocorreu em meio
à crise externa do balanço de pagamentos, com ainda maior ajuste fiscal, que
28
focalizava a necessidade de restrição, sobretudo dos gastos sociais. A redução dos
gastos públicos poderia ter sido maior se não houvesse um ordenamento jurídico do
sistema de seguridade social, que salvaguarda o regime geral da previdência, o
Sistema Único de Saúde (SUS), o seguro desemprego, o ensino fundamental e a Lei
Orgânica de Assistência Social (Loas).
Um balanço dos oito anos do governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso aponta, segundo Couto (2008, p. 150),
um aumento da concentração de renda, fenômeno muito conhecido no país;
um altíssimo índice de desemprego; uma tentativa constante de desmontar
os direitos trabalhistas construídos por longas décadas; um processo de
privatização intenso; e várias reformas na Constituição de 1988,
principalmente no que se refere ao campo dos direitos sociais.
No contexto de arrocho salarial, desemprego e desmonte de direitos sociais,
foram realizadas as eleições presidenciais de 2002, nas quais Luís Inácio Lula da
Silva foi eleito Presidente do Brasil, representando, nesse momento, o anseio da
classe trabalhadora pela ampliação de direitos e pela manutenção dos já
conquistados.
O governo Lula da Silva assumiu o seu primeiro mandato presidencial em
2003,
reconhecendo
os inúmeros
problemas sociais.
Dentre
os desafios
encontrados merece especial atenção: o combate à fome e à miséria, o combate ao
racismo e às desigualdades raciais, a preservação e o aprofundamento dos avanços
na área da saúde e de assistência social, o crescimento da taxa de cobertura da
previdência social, maior integração das políticas de desenvolvimento e de mercado
de trabalho e, a implementação de uma efetiva política de desenvolvimento urbano e
a contínua melhoria da qualidade do ensino.
Como resposta a esses desafios, o governo de Lula da Silva tomou uma série
de medidas político-administrativas, agrupadas da seguinte forma: estruturação da
Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, da Política de Promoção da
Igualdade Racial, da Política da Promoção da Igualdade de Gênero, da Política
Integrada de Desenvolvimento Urbano, unificação dos programas de transferência
de renda, multiplicação de fóruns democráticos de deliberação coletiva, criação do
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social e do Fórum Nacional do
Trabalho, promoção da reforma da previdência e criação do Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
29
Apesar da redução de gastos ocorridos no decorrer da década, em algumas
áreas sociais, surgiram propostas de ampliação de recursos destinados à cultura,
direitos humanos e educação, permitindo a criação do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb).
Especificamente, em relação às políticas sociais, nos dois mandatos do
Presidente Lula da Silva é importante salientar o esforço realizado pelo MDS em
buscar, nos princípios da Constituição Federal e da Loas, as orientações para
elaboração da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), bem como a
operacionalização desta por meio do Sistema Único de Assistência Social (Suas).
Consta também como avanço desse período a aprovação, pelo Congresso Nacional,
do direito à alimentação como um direito social, e a inserção desse campo na
estrutura administrativa do MDS, na tentativa de articulação com outras ações do
referido ministério.
Merece destaque, de acordo com Sampaio (2010, p. 274), que ―o
fortalecimento das instâncias de participação no processo democrático do país tem
resultado na melhoria da democracia representativa e da democracia participativa‖.
No entanto, as considerações da autora deixam clara a sua percepção da profunda
desigualdade social no Brasil e da existência de uma cultura política fruto de um
modelo capitalista excludente. Essa cultura, segundo a autora, contribui na
concepção da desigualdade como fenômeno natural da sociedade.
Tratando ainda da desigualdade, há que se considerar estudo de Salama
(2010, p. 305), que afirma: ―a queda dos índices de pobreza no Brasil é inegável e,
ocorreu majoritariamente no governo de Lula‖. No entanto, o autor alega também
que esse declínio continua a ser modesto, e a extensão da pobreza ainda é muito
elevada em algumas regiões do país.
Nesse sentido, faz-se necessário o fortalecimento de um modelo de proteção
social no Brasil, que dê conta de tratar a questão da pobreza e das desigualdades
sociais, e que se reconheça como um modelo em construção. Conforme explicita
Sposati (2009, p. 17) ―um modelo por si só não altera o real, pelo contrário, pode até
ser condicionado e deformado pelo real, caso não se tenha o domínio dos elementos
constitutivos do modelo e das dificuldades a serem enfrentadas‖.
30
1.1.1 Seguridade Social: dimensões sócio-históricas e teórico-conceituais
Para situar o sistema de seguridade social brasileiro, não se pode deixar de
citar a política social no contexto das funções do Estado capitalista de produzir,
instituir e distribuir bens e serviços sociais categorizados como direitos de cidadania.
Deve-se lembrar que a política social integra um complexo político
institucional denominado seguridade social que teve inicio na Inglaterra, na década
de 1940, e o qual constituiu a base conceitual e política do Estado de Bem-estar, ou
do Welfare State, um tipo específico de Estado protetor.
Acerca da política social garantidora de direitos, no contexto de construção do
Welfare State, pode-se dizer que:
trata-se de uma política associada a um padrão de organização social e
político que, desde os fins do século XIX e, mais precisamente depois da
segunda guerra mundial, foi distanciando-se dos parâmetros do laissez-faire
e do legado das velhas leis contra a pobreza, para transformar-se no
esquema de proteção social que incumbe ao estado decisiva
responsabilidade pelo bem estar dos cidadãos. É por isso que o estado
capitalista do pós-guerra que passou a ser chamado de estado de bem
estar além de se envolver com processos de provisão social, tem que
desenvolver uma expressiva atividade regulamentadora que inclui medidas
fiscais e toda uma gama de intervenções que vão desde as leis trabalhistas,
até a garantia do acesso do cidadão comum a benefícios e serviços de
natureza pública (GOUGH, 1982, apud PEREIRA, 1998).
Importante também é a abordagem da política social como modalidade de
intervenção do Estado no âmbito do atendimento das necessidades sociais básicas
dos cidadãos, respondendo a interesses diversos. Em outras palavras, a política
social expressa relações, conflitos e contradições que resultam da desigualdade
estrutural do capitalismo. Esses interesses não são neutros e reproduzem desigual e
contraditoriamente as relações sociais, tendo em vista que o Estado expressa que
os interesses da sociedade e as políticas sociais são intervenções condicionadas
pelo contexto histórico em que se situam. De certo modo, as políticas sociais só
podem ser pensadas politicamente, sempre referidas a situações concretas e como
parte das respostas que o Estado oferece às expressões da questão social,
situando-se nos interesses de grupos e classes sociais.
A questão social é apreendida, de acordo com Iamamoto (2008, p. 27), como
o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista
madura, que tem uma raiz comum: a produção social é cada vez mais
coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a
apropriação dos seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma
parte da sociedade.
31
Sua gênese pode ser situada no início do século XIX, na Europa Ocidental,
durante os primeiros anos do processo de industrialização, com precisão por volta
de 1830, período que Castel (2008) denomina ameaça de fratura7, representada
pelos proletários das concentrações industriais.
De acordo com Pereira (1998), a formação de uma classe de assalariados
industriais, no século XIX, com a sua miséria material e moral, sua consciência de
classe e seus movimentos reivindicatórios na Europa continental, determinou, em
grande parte, o surgimento da legislação social e de um conjunto de medidas de
proteção social que passou a constituir, entre os anos 1940 e 1970, os pilares do
Welfare State, a saber: políticas de pleno emprego, serviços sociais universais,
extensão da cidadania e estabelecimento de um padrão socioeconômico,
considerado condigno pela sociedade, abaixo do qual a ninguém seria permitido
viver.
A proteção social, organizada a partir do século XIX nos países ocidentais,
instituiu não apenas benefícios e serviços públicos, mas os associou a um sistema
de obrigações jurídicas que acabou por dar origem a novos direitos na esfera
pública: os direitos sociais.
Pereira (1998) explicita que, para se delinear um sistema de seguridade
social, foi necessário que um conjunto de políticas extrapolasse o contrato de seguro
para a segurança sem contrato, que caracterizou mais fortemente a concepção de
seguridade social inaugurada nos anos 1940. Com base nessa concepção mais
ampliada, em que se privilegiaram os direitos de cidadania, fortaleceu-se a idéia de
contrapor-se à noção do seguro, inaugurada na Alemanha por Otto Von Bismarck.
Nas sociedades modernas, a origem e organização dos sistemas de proteção
social estiveram ancoradas na cobertura de riscos relativos à perda temporária ou
permanente da capacidade do indivíduo para o trabalho. Sob a matriz do trabalho,
em um cenário de crescimento econômico e pleno emprego na Europa desde a
segunda Guerra Mundial até os anos 1970, a aquisição de proteções era feita com a
inscrição dos indivíduos como trabalhadores em instâncias de organização coletiva,
protagonizando importantes lutas pela garantia de direitos sociais. Com substantiva
7
Termo usado por Castel (2008), para explicar movimento representado pelos proletários das
primeiras concentrações industriais que acampam na sociedade industrial sem estarem nela
encaixados, integrados. São as populações flutuantes, miseráveis, não socializadas, cortadas de
seus vínculos rurais e que ameaçam a ordem social, seja pela violência revolucionária, seja como
uma contaminação da miséria.
32
regulação estatal no âmbito econômico e político - seja de acesso à renda por meio
do trabalho, seja de acesso a serviços sociais a todos os cidadãos mediante as
políticas sociais - os sistemas de proteção social na Europa, decorrentes dos
Estados de Bem-estar Social ou Welfare State estavam sustentados na premissa do
equilíbrio econômico em direção ao restabelecimento da acumulação capitalista.
De acordo com as formulações citadas, com uma visão de proteção social
não contratual, a concepção de seguridade do pós-guerra apresenta as seguintes
características: integração do seguro, benefícios e serviços sociais mediante gestão
unificada, universalização da cobertura, valendo-se da assistência social para
incorporar no sistema os não contribuintes e prevenção de riscos, infortúnios e
incertezas futuras, além de compensação de perdas e danos do presente.
Estudos de Esping-Andersen (1991) afirmam que é um fato histórico que a
construção do Welfare State dependeu da edificação de coalizações políticas e que
estas foram mais decisivas nesse processo do que as fontes de poder de qualquer
classe isoladamente. O autor defende que uma teoria do desenvolvimento do
Welfare State deve considerar a existência de três fatores: a natureza da
mobilização de classe (sobretudo da classe trabalhadora), as estruturas de
coalização política de classe e o legado histórico da institucionalização do regime.
No mesmo raciocínio, Behring e Boschetti (2008, p. 64) expressam que ―o
surgimento das políticas sociais foi gradual e diferenciado entre os países,
dependendo dos movimentos de organização e pressão da classe trabalhadora, do
grau de desenvolvimento das forças produtivas e das correlações e composições de
força no âmbito do Estado‖.
Nesse sentido, pode-se compreender que o modelo de proteção social
universal, representado pela seguridade social, não substituiu o modelo anterior do
seguro social. A experiência internacional mostra que o conjunto dos países
oferecem respostas diferentes às demandas por proteção social, instituindo modelos
distintos. Esping-Andersen (1991) classifica essas experiências em três grandes
grupos, identificados como liberal, conservador ou corporativo e social-democrata.
Os anos 1970 foram marcados, contudo, pela ocorrência de mudanças nas
condições sociais, políticas e econômicas em que a proposta de Estado de Bemestar Social foi gestada e desenvolvida. A crítica neoliberal atribuiu como
determinante pela crise no capitalismo os Estados de Bem-estar Social, que
considerou excessivamente generosos na concessão de benefícios e direitos.
33
A esse respeito, Pereira (1998) aponta que o padrão de organização
institucional e política, que integrou o contrato ao status de cidadania e permitiu aos
trabalhadores e aos pobres obter ganhos relativos em sua luta endêmica contra o
capital, teve significativa expressão só até os anos 1970. A partir de então, a
seguridade social e a política social do pós-guerra sofreram fortes abalos em suas
concepções e propostas e foram confrontadas com o retorno do ideário liberal,
determinando, assim, o colapso do modelo keynesiano8 de regulação econômica e
social.
Acerca desse assunto, estudos de Jaccoud (2009) expressam que, em que
pese o anúncio de crises e mesmo de falência das experiências de proteção social
no plano internacional, esses diferentes modelos continuam atuantes, apesar das
reformas promovidas nas últimas duas décadas.
Nos países centrais do capitalismo, que, de acordo com Viana (2007)
apresentavam um sistema de proteção social ampliado, tendo incorporado os
direitos sociais, além dos chamados direitos individuais: civis e políticos, e com
políticas de pleno emprego, a introdução do ajuste neoliberal enfrentou resistência
para sua implantação. Já nos países periféricos, nos quais a proteção social não
estava consolidada nem universalizada, observou-se um enfraquecimento dos
direitos sociais e um deslocamento do atendimento das demandas sociais para a
iniciativa privada, delineada pela caridade e pelo mérito.
As mudanças no modelo de proteção social são implantadas, segundo
Yazbek9, por meio de uma reversão política conservadora que corroeu as bases dos
respectivos sistemas e redirecionou as intervenções do Estado no âmbito da
produção e da distribuição da riqueza social. No tocante à intervenção do Estado,
observa-se a prevalência de políticas de inserção focalizadas e seletivas para as
populações mais pobres, em detrimento de políticas universalizadas para todos os
cidadãos. Ou ainda, pode-se voltar a política para o que Viana (2007) denomina
pluralismo de bem-estar, em que a centralidade da proposta plural ou mista consiste
na ênfase dada à competição privada, à autodependência, à autoajuda, à ajuda
8
Modelo de regulação econômica e social baseado na doutrina do economista inglês JOHN Maynard
Keynes, a qual defendia que o Estado deveria intervir na economia para garantir um alto nível de
demanda agregada (conjunto de gastos dos consumidores, dos investidores e do poder público) por
meio de medidas macroeconômicas, que incluíam o aumento da quantidade de moedas, a repartição
de rendas e o investimento público suplementar (Pereira, 2008, p.112).
9
Ver artigo Estado e Políticas Sociais. Disponível em: http://www.ess.ufrj.br/ejornal/inde.php/
praiavermelha/article/viewFile/39/24. Acesso em: 14 nov. 2011.
34
mútua e às responsabilidades comunitárias e familiares para justificar a retirada do
Estado da provisão social pública.
No Brasil, no primeiro momento, como nos países da Europa, os direitos
organizaram-se pela via do seguro social, que possibilitou acesso a uma renda nos
casos em que o risco de doença, invalidez, velhice e desemprego impedia o
trabalhador de suprir, pelo seu trabalho, a sua subsistência. Castel (2009, p. 382)
registra que ―o seguro atualiza o momento de solidariedade, pois permite que o risco
individual seja enfrentado pela participação no coletivo‖.
A configuração do sistema de proteção social brasileiro e dos direitos sociais
foi marcada por um conceito de cidadania diverso daquele que constituiu o Estado
de Bem-estar Social Europeu, em que a defesa por melhores condições de vida para
toda a sociedade esteve na pauta dos movimentos revolucionários do final do século
XIX e até dos movimentos sindicais, tendo sido relativamente incorporada na
constituição dos Estados de Bem-estar Social. No Brasil, essa luta foi mediada pela
inscrição dos trabalhadores no processo de industrialização do país, década de
1930, em um Estado com padrão de intervenção concentrado no financiamento da
acumulação e da expansão do capital, em detrimento da consolidação de
instituições democráticas e da institucionalização do acesso público a bens, serviços
e direitos básicos de extensas camadas da população trabalhadora.
De acordo com Draibe (1990), entre os anos 1930 e 1970, construiu-se e se
consolidou institucionalmente no Brasil um determinado tipo de Welfare State. A
autora ainda classifica o modelo brasileiro até a década de 1980, como do tipo
meritocrático-particularista, em razão da inexistência de mínimos sociais extensivos
a todos os cidadãos, o que influencia os mecanismos que operam por meio das
políticas sociais. Segundo essa autora, a partir de 1980, contando com uma
perversa estrutura de emprego e salário e uma moldagem de cunho meritocrático, o
modelo aproximou-se de uma identificação com o modelo residual.
Ainda que no Brasil medidas de proteção social tenham se iniciado por volta
de 1888, só com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, é que o conceito
de seguridade social ganhou substância e visibilidade. Segundo Pereira (1998),
desde então, a proteção social efetivada pelo Estado desvinculou-se do formato
contratual/contributivo que caracteriza a previdência social, para assumir escopo
mais amplo, incluindo a saúde, como uma política universal e a assistência social
aos segurados pobres e aos não segurados.
35
De acordo com Castel (2008), as perspectivas de uma sociedade que não
chegou a se desenvolver como sociedade salarial estão presentes no Brasil e em
outros países da América Latina, pois, neles, as proteções não atingiram a mesma
sistematização que na Europa e, sem dúvida, degradam-se mais rapidamente.
Embora se constate a existência de diversos modelos de proteção social,
conforme a orientação econômica e político-ideológica de cada país e a correlação
de forças presente em torno do processo de produção e distribuição dos bens
produzidos, todos apontam para a proteção social como uma política social voltada
para a reprodução social da totalidade da classe trabalhadora.
A esse respeito, Raichelis (2008, p. 69) explicita:
Ao contrário do que aconteceu historicamente com o capitalismo nos países
centrais, o Estado nos países periféricos, e o brasileiro em particular, não
criou condições para a reprodução da totalidade da força de trabalho, nem
estendeu direitos de cidadania ao conjunto da classe trabalhadora,
excluindo imensas parcelas da população do acesso às condições mínimas
de sobrevivência.
Paiva (2006) expressa que toda sociedade se organiza em torno da estrutura
de produção das riquezas e das formas como elas são distribuídas. A sociedade
brasileira, em seu modelo econômico capitalista de tipo periférico e dependente,
muito singularmente, responde às contradições advindas das relações sociais, no
âmbito da luta de classes, nutridas pelo processo de exploração capitalista e pelas
relações de propriedade e de poder sobre as quais ela se assenta. As históricas
estruturas de poder político e econômico estabelecem padrões extremamente
injustos de usufruto da riqueza coletivamente construída, além do processo cada vez
mais excludente de acesso ao trabalho formal assalariado.
Desse modo, para pensar um modelo de proteção social no Brasil que possa
intervir nas estruturas injustas construídas aos longos dos anos, deve-se segundo
Paiva (2006, p. 7)
pensar as políticas sociais para além do horizonte da mera estratégia de
acomodação de conflitos requer referenciá-la no processo de disputa
política pelo excedente econômico real pelas massas historicamente
expropriadas, de maneira a que ela não possibilite somente reduzir as
manifestações mais agudas da pobreza, através da ampliação dos serviços
sociais básicos e do seu acesso, mas, sobretudo permitir que ―a política
social torne-se um instrumento de transformação social que mobiliza e
organiza as massas a partir de seus interesses mais fortes‖. Insistir na
densidade política emancipatória das políticas sociais na sua condição de
mecanismos estratégicos de distribuição das riquezas produzidas
coletivamente tem por objetivo alertar para a necessidade e potencialidade
de uma radical democratização dos modelos institucionais nas diferentes
áreas de atuação setorial, no conjunto das medidas de proteção social.
36
O Brasil, no final do século XX, conviveu com o agravamento da questão
social, aprofundada pelos altos índices de desemprego, pelo crescimento da
pobreza e da desigualdade social, herdados do modelo de desenvolvimento
econômico adotado no país.
É oportuno ressaltar que, ao passo que na Europa, o Estado de Bem-estar
Social, em suas diversas formas de realização, desenvolveu-se com base em um
pacto político, em que movimentos sindicais protagonizaram a luta por direitos
sociais, no Brasil, os movimentos sociais impulsionaram a construção de um modelo
de regulação social que buscou vincular democracia e cidadania, configurando o
processo de redemocratização do país nos anos 1980, objetivado na Constituição
Federal de 1988.
Na década de 1980, ganharam vida processos democratizadores, em que foi
possível observar mudanças decorrentes do protagonismo de novos sujeitos sociais
saídos das lutas pela reprodução social e transformados em interlocutores no campo
de definições das políticas públicas. Estes novos personagens que entram na cena
política, organizados em múltiplos espaços, redefiniram o cenário das lutas sociais
no Brasil, apresentando desdobramentos importantes no encaminhamento das
ações coletivas na década de 1990.
A Constituição de 1988 foi elaborada com intensa participação popular.
Naquele momento, a sociedade, em luta coletiva, buscava a consolidação da
democracia, conforme podemos observar na análise de Faleiros (1999, p. 49):
A conjuntura econômica já se demarcava pela inflação, divida pública
acentuada, mas a sociedade emergiu com força inusitada dos porões da
repressão com manifestações de rua, formação de comitês, articulação de
organismos, estruturação de abaixo assinados, organização de lobbies.
Fizeram-se ouvir vozes de mulheres, índios, negros, além de empresários,
setores específicos de empresas, ruralistas, evangélicos na disputa por
seus interesses na Assembléia Nacional Constituinte. Houve mais de 383
grupos ou lobbies atuantes.
Faleiros (1999) também destaca a atuação dos lobbies e a pressão da ala
conservadora do Congresso Nacional que articulou um bloco chamado centrão, para
opor-se aos direitos sociais e para defender os interesses da classe dominante. Por
isso, cada artigo da Carta Constitucional de 1988 foi resultante de disputa e
negociação entre os blocos de forças e expressou as contradições da sociedade
brasileira.
37
A aprovação da Constituição Federal de 1988 representou avanços para a
construção da assistência social como política pública e de primazia do Estado.
Instituiu a seguridade social com base em três políticas: a assistência social, a
previdência social e a saúde. No entanto, de acordo com Yazbek (2009, p.11):
Não podemos esquecer as ambiguidades que marcaram o contexto de
emergência da seguridade social brasileira, que surge no país na
contraditória dinâmica e impacto das políticas econômicas neoliberais, que
colocam em andamento processos desarticuladores de desmontagem de
direitos e de retração dos investimentos públicos no campo social.
Nesse contexto a assistência social foi incluída na seguridade social, portanto,
no
campo
de
direitos
de
proteção
social,
demandando,
no
entanto,
a
regulamentação que garanta a sua efetivação.
A Constituição Federal de 1988 apresenta uma nova concepção para a
assistência
social
brasileira,
incluída
no
âmbito
da
seguridade
social
e
regulamentada pela Lei Orgânica de Assistência Social (loas) - Lei n° 8.742, de 7 de
dezembro de 1993. Como política social pública, a assistência social inicia seu
trânsito para o campo dos direitos, da universalização do acesso e da
responsabilidade estatal.
De acordo com o artigo 194 da CF de 1988, ―a Seguridade Social
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da
sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à Assistência Social,
Previdência Social e Saúde‖ (BRASIL, 1988).
Em que pesem os avanços contidos na Constituição Federal de 1988, em
relação ao sistema de seguridade social no Brasil, Pereira (1998, p.66) expõe:
O conceito de seguridade social abraçado pela Constituição Federal
brasileira de 1988 é restrito e acanhado, se comparado com esquema
concebido por Beveridge, em 1942. Assim, enquanto o esquema
beveridgiano incluiu, ao lado de um programa unificado e amplo de seguros
social, a saúde, a assistência, a reabilitação, a pensão às crianças, o
treinamento profissional e a sustentação ao emprego, o esquema brasileiro
restringe-se à previdência, à saúde e à assistência social.
Pereira (1998) ainda explicita em seu estudo que, no caso brasileiro, as três
áreas da seguridade social não foram unificadas e nem organizadas de forma
concertada. Cada política funciona isoladamente concorrendo com as demais, em
razão do processo de regulamentação que não se baseou no conceito de
38
seguridade social para a elaboração de leis específicas e se perdeu a referência
básica das partes, integrantes de um sistema maior.
A Loas, aprovada em dezembro de 1993, rompeu com a visão
assistencialista, abrindo possibilidades de desenvolvimento da autonomia e do
protagonismo dos sujeitos, por meio das oportunidades de acesso a benefícios e
serviços.
De acordo com o art. 1° da Loas (BRASIL, 2007):
a Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de
Seguridade Social não contributiva, que prevê os mínimos sociais, realizada
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidade básicas.
O art. 6° da Loas organiza as ações na área de assistência social em sistema
descentralizado e participativo, construído pelas entidades e organizações de
assistência social, abrangidas por esta lei, que articula meios, esforços e recursos, e
por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores
envolvidos na área.
Em relação ao campo da assistência social, o governo Itamar Franco, após
aprovação da Loas, encaminhou, depois de muita pressão da sociedade civil, a
criação do Conselho Nacional de Assistência Social (Cnas).
A instalação do Cnas, em 1994, após longo processo de lutas que envolveu
diversificado conjunto de agentes e entidades atuantes na área da assistência
social,
apesar
dos
desafios,
dificuldades
e
morosidades,
representou
a
concretização de um dos principais mecanismos democratizadores propostos na
Loas. O Cnas substituiu o antigo Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS)
herdando dele, no entanto, segundo Raichelis (2008, p. 138) ―uma pesada herança
cartorial‖.
A
conformação
jurídico-institucional
do
Cnas,
com
base
no
texto
constitucional e na Lei Orgânica de Assistência Social, expressa uma conquista
democrática no campo da assistência social. Sua constituição paritária e deliberativa
adquire relevância diante das experiências anteriores dos conselhos, sobretudo a do
antigo Conselho Nacional de Serviço Social, crivado pelo clientelismo, cartorialismo
e corrupção.
A valorização da participação social como presença democrática dos
cidadãos no processo de formulação e nas instâncias de controle das políticas
39
públicas é enfatizada nas diferentes concepções de políticas sociais públicas. A
ampliação da presença de setores populares e dos movimentos sociais tinha como
perspectiva o aumento do espaço político para a discussão sobre o quadro de
desigualdade existente no país, bem como o aumento das demandas sociais e o
controle sobre os recursos públicos. Nesse sentido, é importante destacar o que
sinaliza Behring (2008, p.178):
Os conselhos têm grandes potencialidades como arenas de negociações de
propostas e ações que podem beneficiar milhões de pessoas e aprofundar a
democracia. Porém, têm também dificuldades para a realização dos
sentidos da participação e do aprofundamento relativo à socialização da
política.
Mesmo com a vigência da Loas e com o Conselho Nacional de Assistência
Social já instalado e funcionando, o governo Fernando Henrique Cardoso criou um
programa paralelo, o Programa Comunidade Solidária10, instituído pela Medida
Provisória n° 813/95, de 1º de janeiro de 1995 (BRASIL, 1995). A criação desse
programa introduziu um duplo comando na assistência social, e as orientações
dessa política passaram a ter concepção diversa da contida na Loas. Na prática, a
instalação do Programa Comunidade Solidária retardou os avanços previstos
constitucionalmente, uma vez que, na sua essência, está o projeto de Estado
mínimo, de orientação neoliberal.
A Medida Provisória nº 813/1995, dentre outras definições, extinguiu a
Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA), o Centro Brasileiro para a Infância
e Adolescência (CBIA) e o Ministério do Bem-estar Social (MBES). A assistência
social, por meio dessa medida, passou a ser administrada pela Secretaria de
Assistência Social (SAS) do Ministério de Previdência e Assistência Social (MPAS).
O desenvolvimento das políticas sociais brasileiras tem sido tensionado pela
contradição, que de um lado, mostra os avanços do processo de democratização do
Estado e da sociedade, com a institucionalização dos direitos sociais, e, de outro, as
transformações por que passa a sociedade, decorrentes das questões econômicas,
mais especificamente a globalização da economia, cujas transformações fragilizam a
efetivação das políticas sociais que visam o combate das desigualdades sociais. A
globalização é aqui entendida, segundo Yazbek (1998, p. 51), ―como um fenômeno
10 O Programa Comunidade Solidária tinha como objetivo ―coordenar ações governamentais, visando
o atendimento da parcela da população que não dispõe de meios para prover suas necessidades
básicas, em especial o combate à fome e à pobreza, conforme artigo 12 da MP n° 813/95
(BRASIL,1995).
40
mitificado e ideologizado que comporta fraturas e contradições, mas inegavelmente
é um processo com características próprias na perspectiva de adequação à nova
tendência expansiva do capital‖.
Na década de 1990, fortaleceu-se um projeto de participação social ancorado
menos na politização das demandas sociais e na ampliação de sua presença no
espaço público e mais no ativismo civil, voltado para a solidariedade social. As
orientações sobre a política de assistência social nesse período caracterizaram-se
pela defesa de alternativas privatistas, que envolviam a família, as organizações
sociais e a comunidade em geral.
Após a instalação do Cnas e no decorrer dos oitos de governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, foram realizadas três conferências nacionais de
assistência social, duas delas ocorreram na década de 1990: a primeira conferência,
em 1995, a segunda em 1997, e a terceira, já em 2001.
A expressão do descontentamento com os rumos da política de assistência
social, adotada pelo governo, fez-se presente já na I Conferência Nacional de
Assistência Social, por meio de deliberações: pela extinção do Programa
Comunidade Solidária e de outros que atuavam paralelamente à assistência social.
Propôs-se a implantação do comando único, preconizado pela Loas, um indicativo
para a definição de mínimos sociais previstos na Loas, a implementação de projetos
de enfrentamento da pobreza, e a primazia do Estado na implementação da
assistência social, no qual o setor privado teria um papel complementar (Relatório
das deliberações da I conferência)
Em 1998, após a II Conferência Nacional, foi aprovada a Primeira Política
Nacional de Assistência Social, formulada no governo Cardoso, sendo ela alvo de
muitas críticas, em razão do direcionamento político-ideológico adotado neste
governo com a instituição do duplo comando na assistência social, quando criou o
Programa Comunidade Solidária e transferiu a responsabilidade de programas e
serviços para a sociedade civil. Ainda que nesse período de governo a condução da
política de assistência social tenha se mostrado equivocada, a criação das
Comissões Intergestores Bipartites (nas esferas estaduais) e Tripartite (na esfera
federal) representou uma conquista para a participação democrática na gestão da
referida política.
Apesar de provenientes de um período pródigo em mobilizações, que
propiciaram algumas conquistas na área dos direitos sociais, nesse período os
41
movimentos sociais e organizações da classe trabalhadora não lograram êxito em
termos de ampliação desses direitos, conforme expressa Couto (2008, p.181):
Os compromissos assumidos pelo governo Fernando Henrique Cardoso em
nível internacional encaminharam um projeto muito pouco permeável ao
Controle Social e à implementação de uma esfera pública onde o campo
dos direitos é conseqüência do embate estabelecido publicamente. No
campo de Assistência Social, o caráter universalizante é trocado por
políticas residuais, clientelistas, como as do Programa Comunidade
Solidária. Os mecanismos de controle social são dificultados, pois as
decisões das conferências nacionais de Assistência Social, bem como as
dos conselhos, pouco foram ouvidas nos encaminhamentos da política.
A experiência acumulada de outras Conferências, o amadurecimento político
advindo dos movimentos pela conquista de direitos e a eleição de 2002 que elegeu
Luís Inácio Lula da Silva Presidente da República, reforçaram a participação social
em instâncias de controle social e fizeram com que a realização da IV Conferência
Nacional de Assistência Social, em dezembro de 2003, tivesse a participação efetiva
de 1.035 pessoas, dentre representantes de entidades governamentais e civis,
representantes do Conselho Nacional, convidados, palestrantes e relatores
(Relatório da IV Conferência Nacional de Assistência Social, 2003).
A referida Conferência foi o momento culminante de um amplo processo de
debate, de avaliação e de proposição desencadeado pelas conferências municipais
e estaduais, movimento que abrangeu cerca de 30 mil pessoas. O eixo central tinha
como tema a assistência social como política de inclusão: uma nova agenda para a
cidadania – 10 anos de Loas. Os painéis, grupo e debates tinham como pressuposto
o reconhecimento coletivo do direito igualitário de todos os indivíduos sociais,
visando o exercício da cidadania, e, consequentemente, buscando a erradicação de
pobreza, a redução de desigualdade social e o combate à exclusão social. Essa
conferência, segundo os organizadores, teve um significado especial por ser
construída sob as inspirações de um governo que conclamou e possibilitou a
participação popular.
A IV Conferência Nacional de Assistência Social constituiu-se em um marco
histórico, pois aprovou uma nova agenda para o reordenamento de ações
descentralizadas e participativas da assistência social no Brasil e apontou como
principal deliberação a construção da Política Nacional de Assistência Social (PNAS)
e sua implementação por meio do Sistema Único de Assistência Social (Suas),
modelo de gestão para todo o território nacional. O Suas integra os três entes
42
federados e objetiva consolidar um sistema descentralizado e participativo, requisito
essencial da Loas para dar efetividade à assistência social como política pública.
Nesse contexto, a assistência social tem empreendido grandes esforços para
sua regulação e normatização, criando condições para a institucionalização e sua
integração em um sistema de proteção social brasileiro. Situada no campo das
políticas sociais públicas, expressa uma das mediações para ampliação do acesso
aos direitos sociais de segmentos que deles nunca usufruíram.
Para a assistência social, essas providências significam retirá-la do campo da
ajuda e do clientelismo para inseri-la no campo dos direitos de cidadania, alterando
profundamente as referências conceituais e superando formas tradicionais de
organização e oferta dos serviços socioassistenciais11. O que se expressa na
constituição de novo marco regulatório da assistência social, conteúdo de análise do
próximo capítulo.
11
A respeito desse assunto, consultar: PEREIRA, Potyara. A. P. A assistência social na perspectiva
dos direitos: critica aos padrões dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília: Thesaurus,
1996; RAICHELIS, Raquel. Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da construção
democrática. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2008; SPOSATI, Aldaíza de Oliveira et al. Assistência na
trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão em análise. 10. ed. São Paulo: Cortez, 2008;
YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. 7. ed. São Paulo: Cortez, 2009.
43
CAPÍTULO 2
O NOVO MARCO REGULATÓRIO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
2.1 A proteção social na Política Nacional de Assistência Social
A caracterização da assistência social como política pública de seguridade
social e sua configuração em uma política nacional, formulada durante o governo
Lula da Silva, deve, sem dúvida, referenciar-se no tempo presente e no contexto
sociopolítico atual, sem perder de vista a processualidade histórica estrutural das
políticas sociais em geral.
A política de assistência social, como forma tradicional de intervenção do
Estado no enfrentamento das expressões da questão social, deve ser apreendida no
ângulo das determinações econômicas e políticas, com base na relação que o
Estado estabelece com a sociedade, no marco das exigências do processo de
acumulação do capitalismo e das lutas das classes trabalhadoras pela conquista e
garantia efetiva de direitos sociais. Dessa forma, pensar a política de assistência
social afastada de formas reducionistas e fragmentadas significa situá-la no
movimento histórico-dialético da sociedade, o que passa pelas configurações que o
Estado assume historicamente, bem como pela força política produzida pelos
movimentos reivindicatórios organizados no interior da sociedade civil.
De acordo com Alves (2009), pode-se dizer que as políticas sociais fundamse não só pelo agravamento das expressões da questão social, na transição do
capitalismo concorrecional para o capitalismo monopolista, período situado na
passagem do século XIX para o século XX, como também pela nova configuração
dos movimentos sociais, que se mostram mais organizados politicamente.
44
Conforme Paiva (2006), no Brasil e em outros países da América Latina, com
formações sociais periféricas do sistema capitalista mundial, as modalidades de
acumulação e de exploração da força de trabalho sobrepõem novas contradições à
já conhecida impossibilidade de o capitalismo organizar adequadamente os
mercados – acesso pleno ao trabalho e à renda digna – na produção de seu
desenvolvimento, reproduzindo, em escala crescente, o pauperismo.
Como resposta às desigualdades sociais provocadas pela expansão do
sistema capitalista, que reconhece o crescimento da pobreza como consequência
inerente e necessária ao desenvolvimento econômico, a classe trabalhadora
organiza-se em movimentos populares para reivindicar melhores condições de vida,
o que configura uma ameaça crescente à ordenação social constituída pelas
conveniências do sistema vigente. Nesse sentido, Alves (2009) explicita que o
Estado é chamado a garantir sua hegemonia ideológica, política e econômica por
intermédio das políticas sociais, as quais se apresentam como meras concessões,
mas, na verdade, são conquistas históricas do movimento popular, organizado, e se
constituem em direitos de cidadania, apesar de sua funcionalidade ao capital.
No Brasil, pode-se dizer que a intervenção do Estado no que se denomina de
expressão da questão social deu-se a partir de 1930. De acordo com estudo de
Sposati et al. (2008, p. 41),
no caso brasileiro é possível afirmar, salvo exceções, que até 1930 a
consciência possível em nosso país não apreendia a pobreza enquanto
expressão da questão social. Quando esta se insinuava como questão para
o estado, era de imediato enquadrada como ―caso de polícia‖ e tratada no
interior de seus aparelhos repressivos. Os problemas sociais eram
mascarados e ocultados sob forma de fatos esporádicos e excepcionais. A
pobreza era tratada como disfunção pessoal dos indivíduos e a
competência para cuidar de tal fenômeno era colocada para a rede de
organismos de solidariedade social da Sociedade Civil, em especial àqueles
organismos atrelados às igrejas de diferentes credos.
Até então, os organismos da rede de solidariedade social das sociedades que
prestavam ajuda aos desamparados mantinham a compreensão da assistência
como um gesto de benevolência e caridade em relação aos próximos.
A partir de 1930, o Estado brasileiro, no governo de Getúlio Vargas, passou a
responsabilizar-se pelas mediações das relações entre capital e trabalho, criando
nesse mesmo ano, o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Esse ministério
tinha como função fiscalizar, ordenar e controlar as ações da força de trabalho.
45
Progressivamente, o Estado passou a reconhecer a questão social como uma
questão política e que precisava ser resolvida sob sua direção.
Paralelamente à responsabilização do Estado pela questão social, o Serviço
Social foi implantado no Brasil (São Paulo), em 193612, pelo Centro de Estudos e
Ação Social (Ceas), um dos promotores da Ação Católica de São Paulo. Uma das
grandes preocupações do Ceas, até então, era a problemática operária.
Desse modo, registra-se que as políticas sociais constituem-se, então, uma
das atribuições do Estado capitalista de oferecer bens e serviços sociais, uma forma
de enfrentamento do processo de pauperização das classes trabalhadoras e, ainda,
a garantia da manutenção e reprodução social da ordem vigente. Assim, de acordo
com Faleiros (2009, p.64), ―a política social é uma gestão estatal da força de
trabalho, articulando as pressões e movimentos sociais dos trabalhadores com as
formas de reprodução exigidas pela valorização do capital e pela manutenção da
ordem social‖.
A literatura existente sobre Política Social no Brasil aponta a sua pouca
efetividade e sua subordinação aos interesses econômicos dominantes, o que revela
uma incapacidade de interferência no perfil de desigualdade e pobreza existentes na
sociedade brasileira. A esse respeito, Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 32-33)
assinalam:
No caso da Assistência social o quadro é ainda mais grave. Apoiada por
décadas na matriz do favor, do clientelismo, do apadrinhamento e do
mando, que configurou um padrão arcaico de relações, enraizado na cultura
política brasileira, esta área de intervenção do Estado caracterizou-se
historicamente como não-política, renegada como secundária e marginal no
conjunto das políticas públicas.
No Brasil, a inscrição da assistência social no campo governamental realizouse com a instituição do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), em 1938, e
com a criação da Legislação Brasileira de Assistência Social (LBA), em 1942. A LBA
assegurava estatutariamente sua presidência às primeiras damas da República e
representava a simbiose entre a iniciativa privada e a pública. Desenvolvia suas
12
A primeira Escola de Serviço Social do Brasil foi criada pelo Centro de Estudos e Ação Social
(Ceas), em 1936, em São Paulo, como fruto de uma iniciativa do movimento católico laico e como
resposta a uma demanda do Estado. À criação da primeira escola, precederam atividades do Ceas
que exigiam formação técnica especializada de quadros para a ação social e a difusão da doutrina
social da igreja, levando à formação da juventude feminina católica, constituída a partir dos centros
operários e de círculos de formação para moças. Com base nos esforços desenvolvidos por esse
grupo e o apoio da hierarquia, foi fundada a Escola de Serviço Social de São Paulo (IAMAMOTO,
2008. p.173 - 174). A esse respeito também se pode consultar estudos de Miguel (2005 p.26-32).
46
atividades por meio de convênios firmados predominantemente com entidades
privadas – Programas de Assistência à Criança, Nutrição Materno- Infantil, ações de
legalização jurídica dos cidadãos, assistência aos idosos, às pessoas com
deficiência, bem como programas de educação para o trabalho, destinados à
população em situação de pobreza e desemprego.
Pode-se dizer que a assistência social no Brasil se desenvolveu mediada por
organizações sem fins lucrativos ou por voluntários, em um obscuro campo de
publicização do privado, sem delinear claramente o que nesse campo era público ou
era privado. A esse respeito, Raichelis (1998, p.79) expressa que,
na história política brasileira, a Assistência Social não foi concebida como
área de definição política, constituindo-se num mix de ações dispersas e
descontínuas de órgãos governamentais e instituições privadas, compondo
um universo multifacetado de práticas sociais nas quais transparecem as
contradições e interpenetrações entre o estatal e o privado.
A identificação da assistência social com a filantropia e a benevolência é
comum na sociedade brasileira. Entendidas como expressões de altruísmo,
solidariedade e ajuda ao outro envolvem desde atitudes ocasionais até formas
institucionais praticadas por organizações sem fins lucrativos, ou, no campo político,
como forma de troca de favores, tanto pelo primeiro-damismo, como por concessões
de benesses por representantes políticos.
Em consonância com essa identificação de benevolência, Mestriner (2011, p.
14) afirma:
assistência, filantropia e benevolência têm sido tratadas no Brasil como
irmãs siamesas e substitutas uma da outra. Entre conceitos, políticas e
práticas, tem sido difícil distinguir o compromisso e competências de cada
uma destas áreas, entendidas como sinônimos, porque de fato escondem
na relação estado-sociedade a responsabilidade pela violenta desigualdade
social que caracteriza o país.
De acordo com estudos de Sposati (2008), as políticas sociais aparecem sob
forma de salário indireto que, na perspectiva keynesiana, subsidiaria o consumo. A
esse respeito, Iamamoto (1995) salienta que a riqueza socialmente produzida é
canalizada para o Estado e o empresariado, uma vez que uma parcela mínima
retorna à população, por meio dos serviços sociais. Esses serviços têm caráter
complementar à política salarial e não satisfaz as necessidades mínimas de
reprodução humana e social dos trabalhadores.
47
Somam-se à questão da política salarial outras ligadas ao modelo econômico
brasileiro, que conforme Paiva (2006, p.13), ―é periférico, dependente e
concentrador de renda.‖ Revela-se uma triste situação no país, com um expressivo
contingente de trabalhadores informais e de desempregados, para os quais não há
acesso aos benefícios pecuniários ou à proteção social decorrente da sociedade
salarial e que, por isso, demandam um tipo mais amplo de proteção social, que seja
não contributivo e incondicional.
No contexto da redemocratização do país, no início dos anos 1980, um
conjunto de forças sociais mobilizou-se, configurando um movimento de resistência
e de luta por mudanças políticas, econômicas e sociais. Esse processo caracterizouse por ampla participação popular e colocou em questão a responsabilidade do
Estado no campo das políticas sociais, além de potencializar a assistência social
como política pública, com base no debate acerca dos rumos da saúde e da
previdência social.
Desse modo, a inserção da assistência social como política pública integrante
da seguridade social, como direito e responsabilidade estatal, complementamdo-se
com a saúde e a previdência social, conforme estabelecido na Constituição Federal
de 1988 (BRASIL, 1988) nos artigos 194 a 204, tem como desafio responder de
maneira decisiva, às necessidades da população brasileira.
Há que se destacar que a Constituição Federal de 1988, e, a Lei Orgânica de
Assistência Social (Loas), de 1993, introduziram uma nova qualificação à assistência
social, trazendo a questão para um novo campo, o da seguridade social e da
proteção social pública como campo dos direitos, da universalização do acesso e da
responsabilidade estatal como dever constitucional.
Ao
referir-se
ao
caminho
percorrido
pela
assistência
social,
do
assistencialismo à consagração de política pública, Yazbek (2009, p.12) explicita:
Marcada pelo cunho civilizatório presente na consagração de direitos
sociais, a LOAS trouxe inovações ao apresentar novo desenho institucional
para a assistência social, ao afirmar seu caráter de direito não contributivo,
ao apontar a necessária integração entre o econômico e o social, a
centralidade do Estado na universalização e garantia de direitos e de
acessos a serviços sociais e com a participação da população. Inovou
também ao propor o controle da sociedade na gestão e execução das
políticas de assistência. Sem dúvida, mudanças substantivas na concepção
da assistência social e que permitem sua passagem do assistencialismo e
de sua tradição de não política para o campo da política pública.
48
A regulamentação da assistência social consolidou-se somente após cinco
anos de promulgação da Constituição Federal. A lentidão no processo de
regulamentação é explicitada por Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.34):
As explicações para essa lentidão são encontradas no fato de que seu
processo de implantação vai ocorrer em uma Conjuntura adversa e
paradoxal, na qual se evidencia a profunda incompatibilidade entre ajustes
estruturais da economia e investimentos sociais do Estado.
Incompatibilidade esta legitimada pelo discurso e pela sociabilidade
engendradas no âmbito do ideário neoliberal, que reconhecendo o dever
moral do socorro aos pobres não reconhece seus direitos.
Couto et al. ainda descrevem que se, de um lado, os avanços constitucionais
apontam o reconhecimento de direitos e permitem trazer para a esfera pública a
questão da pobreza e da desigualdade social, transformando constitucionalmente
essa política social em campo de exercício de participação política, de outro, a
inserção do Estado brasileiro na contraditória dinâmica e impacto das políticas
econômicas neoliberais coloca em andamento processos desarticuladores, de
desmontagem e retração de direitos e investimentos no campo social.
É importante salientar, nesse processo de retração de direitos, a rearticulação
das forças conservadoras no Brasil, com a eleição de Fernando Collor de Melo, a
pressão do Consenso de Washington com sua proposição de que é preciso limitar a
intervenção do Estado e realizar as reformas neoliberais e a presença dos
organismos internacionais (FMI, Banco Mundial) responsáveis por estabelecem
estratégias de enfrentamento de crise da ordem econômica para países periféricos.
Como consequência do processo lento de regulamentação da assistência
social, a primeira política nacional de assistência social só foi aprovada em 1998,
cinco anos após a regulamentação da Loas e se apresentou
insuficiente e
confrontada pelo paralelismo do Programa Comunidade Solidária. Esse programa
caracterizou-se por grande apelo simbólico, com ênfase em ações pontuais,
direcionadas, segundo Couto et al. (2010, p. 36) ―aos indigentes, aos mais pobres
entre os pobres‖.
A década de 1990 concentrou uma somatória de perdas para os
trabalhadores, configurando um novo perfil para a questão social brasileira,
particularmente com a vulnerabilização do trabalho. As referidas perdas referem-se
ao que Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 36) chamam de ―erosão do sistema de
garantias e proteção social e com a emergência de modernas e focalizadas práticas
49
filantrópicas
que
descaracterizaram
direitos,
despolitizaram
os
conflitos
e
desmontaram a universalidade das políticas sociais públicas‖.
O
aprofundamento
das
desigualdades sociais
apresentou
elementos
geradores de estratégias de resistência, que indicaram a construção de uma agenda
com direção social que veio a se contrapor à hegemonia neoliberal.
Atendendo às deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social,
realizada em Brasília em 2003, o Conselho Nacional de Assistência Social (Cnas)
aprovou, em 2004, após amplo debate coletivo, a Política Nacional de Assistência
Social (PNAS), em vigor, que apresentou o (re) desenho desta política na
perspectiva de implementação do Sistema Único de Assistência Social (Suas).
A gestão proposta pela PNAS/2004 (Resolução n° 145/2004, do Cnas) pautase no pacto federativo, no qual devem ser detalhadas as atribuições e competências
dos três níveis de governo na provisão das ações socioassistenciais. Essas ações
estão em conformidade com o preconizado na Loas e na Norma Operacional Básica
de 2005-NOB/Suas 2005 (Resolução n° 130/2005 do Cnas), com base em
indicações e deliberações das conferências, dos conselhos e das Comissões de
Gestão Compartilhada (Comissões Intergestores Tripartite e Bipartites – CIT e CIBs),
as quais se constituem em espaços de discussão, negociação e pactuação dos
Instrumentos de gestão e formas de operacionalização da referida política (BRASIL,
2005).
A PNAS/2004 e a NOB/Suas 2005 reiteram as diretrizes da Loas, de
descentralização político-administrativa, participação popular e primazia do Estado
na condução da política de assistência social, além de
introduzir
importantes
mudanças nas referências conceituais, na estrutura organizativa e na lógica de
gerenciamento e controle das ações.
Com a aprovação da PNAS, destaca-se o caráter da assistência social como
política de Proteção Social, articulada a outras políticas do campo social, voltadas
para a garantia de direitos e de condições dignas de vida. Situa-se, também, o seu
caráter não contributivo, apontando para a realização de ações direcionadas para
proteger o cidadão contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida e o atendimento
de necessidades individuais ou sociais.
Dessa maneira, Sposati (2009) assinala que o sentido de proteção social
supõe a defesa de algo, impedir sua destruição. A idéia de proteção contém, ainda,
50
um caráter preservacionista da vida, prevê apoio, guarda, socorro e amparo. Esse
sentido preservacionista exige noção de segurança social e de direitos sociais.
A assistência social como política de proteção social configura-se como uma
nova situação para o Brasil. Ela significa garantir a todos que dela necessitam e sem
contribuição prévia a provisão dessa proteção. Essa perspectiva significa aportar
quem, quantos, quais e onde estão os brasileiros demandatários de serviços e
atenções de assistência social.
Sendo o Estado o garantidor da proteção social, conforme preconiza a
PNAS/2004, e responsável também pela formulação das políticas públicas como
expressão das relações de forças presentes no seu interior, Vieira (2007, p. 59)
destaca que ―sem justiça e sem direitos, a política social não passa de ação técnica,
de medida burocrática, de mobilização controlada ou de controle da política, quando
consegue traduzir-se nisto‖.
Reafirmando a necessidade de articulação com outras políticas sociais e
indicando que as ações públicas devem ser planejadas, múltiplas e integradas para
o enfrentamento das também múltiplas expressões da questão social, a PNAS tem
como objetivos:
a) prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica
e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que delas necessitam;
b) contribuir para a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos,
ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em
áreas urbanas e rurais;
c) assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e comunitária (PNAS,
2005, p.33).
Diante dos objetivos expostos, ganham relevância algumas dimensões
apresentadas pela PNAS que representam potenciais possibilidades para as
mudanças preconizadas por ela.
A primeira das dimensões diz respeito a estratégias de articulação e de
gestão que viabilizem abordagens intersetoriais. A intersetorialidade deve expressar
uma articulação entre as políticas públicas, com o desenvolvimento de ações
conjuntas, destinadas ao enfrentamento das desigualdades sociais, com o objetivo
de construção do modelo de proteção social.
51
Outra dimensão a ser considerada refere-se à ampliação pela PNAS, dos
usuários da política de assistência social, na busca de superar a abordagem
fragmentada por segmentos (criança, adolescente, idoso, dentre outros). Constitui o
público usuário dessa política todos os cidadãos e grupos que se encontram em
situação de vulnerabilidade e riscos: pessoais e sociais. Dessa forma, Couto et al.
(2010) expressam que, nessa concepção, evidenciam-se condições de pobreza
associadas a um quadro de necessidades objetivas e subjetivas, às quais se somam
dificuldades materiais, relacionais e culturais que interferem na reprodução social
dos trabalhadores e de suas famílias. Trata-se de uma concepção multidimensional
de pobreza que não se reduz às privações materiais, alcançando diferentes planos e
dimensões da vida do cidadão.
Considerando que a pobreza se expressa de variadas formas, Couto, Yazbek
e Raichelis (2010) sustentam que, na concepção de usuários da PNAS e das
necessidades desses, nota-se uma ausência da condição de classe, que está na
gênese da experiência da pobreza, da exclusão e da subalternidade que marca a
vida dos usuários da assistência social. Em outras palavras, é preciso situar os
riscos e vulnerabilidades como indicadores que ocultam/revelam o lugar social que
as pessoas ocupam na teia constitutiva das relações sociais que caracterizam a
sociedade capitalista contemporânea.
É importante ressaltar que com o desemprego estrutural e a redução das
proteções decorrentes do trabalho, amplia-se o número de pessoas que demandam
o acesso a serviços e benefícios de assistência social. São trabalhadores e suas
famílias que, mesmo exercendo atividades laborativas, têm suas relações de
trabalho marcadas pela informalidade e pela baixa renda. Diante desse quadro,
Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.46) afirmam que
está em curso um processo complexo de redefinição do perfil dos usuários
da assistência social, determinado pelas transformações estruturais do
capitalismo contemporâneo, que reconfiguram as relações entre trabalho e
reprodução social, pressionando o Estado a ampliar suas políticas sociais
para incorporar novos contingentes populacionais nos serviços e benefícios
públicos.
Outra dimensão da PNAS que merece destaque refere-se à estruturação da
proteção social, para fazer frente à pobreza e à desigualdade social, inerentes à
sociedade capitalista contemporânea geradora das situações de desproteção social.
52
A proteção social, de acordo com o que preconiza a NOB/SUAS (2005, p. 90),
consiste no conjunto de ações, cuidados, atenções, benefícios e auxílios ofertados
pelo Suas para prevenção e redução dos impactos das vicissitudes sociais e
naturais ao ciclo da vida, à dignidade humana e à família como núcleo básico de
sustentação afetiva, biológica e relacional.
Os serviços de proteção social devem prover um conjunto de seguranças que
cubram, reduzam ou previnam riscos e vulnerabilidades sociais, bem como
necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou
sociais de seus usuários. O seu conteúdo e diretrizes devem revelar as
particularidades de proteção social adotada pelo Estado na política de assistência
social. A PNAS/2004 dispõe sobre as várias seguranças.
Em relação à segurança da sobrevivência, a política prevê ações para a
garantia de rendimentos e de autonomia para que todos tenham uma forma
monetária de
sobrevivência,
independentemente
de
suas condições,
quer
apresentem limitações para o trabalho, quer apresentem situações de subemprego
ou desemprego.
A segurança da acolhida refere-se a ações e cuidados, operados em rede,
com o objetivo de proteger e de recuperar as condições de convivência de
indivíduos, famílias e grupos em situação de abandono e isolamento, restaurando
sua autonomia e sua capacidade de convívio e protagonismo.
Acerca da segurança ou convívio familiar, deve haver cuidados e serviços que
façam frente a situações de reclusão e de perda das relações familiares, com o
objetivo de restabelecer vínculos pessoais, familiares e de vizinhança.
A proteção social de Assistência Social é hierarquizada em básica e especial
e, ainda, em níveis de complexidade do processo de proteção, em decorrência do
impacto desses riscos no indivíduo e em sua família.
A Proteção Social Básica tem caráter preventivo e objetiva prevenir situações
de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e o
fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que
vive em situação de vulnerabilidade social, decorrente da pobreza, privação
(ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e,
ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social,
discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras
53
(NOB/Suas, 2005). Compõe-se pela rede socioassistencial, reúne o conjunto de
serviços, programas, projetos e benefícios definidos pela NOB/SUAS (2005, p. 94).
Os serviços são atividades continuadas, definidas no art. 23 da Loas
(BRASIL, 1993), que visam a melhoria da vida da população e cujas ações estejam
voltadas para as necessidades básicas da população, observado os objetivos,
princípios e diretrizes estabelecidas nessa lei.
São considerados serviços de proteção básica de assistência social aqueles
que potencializam a família como unidade de referência, fortalecendo seus vínculos
internos e externos, por meio do protagonismo e autonomia de seus membros.
Objetivam a convivência, a socialização, o incentivo à participação e o acolhimento
de famílias cujos vínculos familiares e comunitários se encontram fragilizados.
Dividem-se em três principais eixos de atuação: o Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família (Paif); os Serviços de Convivência e Fortalecimento
de Vínculos (crianças, adolescentes, jovens e idosos) e o Serviço de Proteção Social
Básica no Domicílio para Pessoas com Deficiência e Pessoas Idosas.
Os programas compreendem ações integradas e complementares, tratadas
no art. 24 da Loas, cujos objetivos, tempo e área de abrangência são definidos para
qualificar, incentivar, potencializar e melhorar os benefícios e os serviços
assistenciais, não se caracterizando como ações continuadas.
Os projetos, previstos nos artigos 25 e 26 da Loas (BRASIL, 1993),
caracterizam-se como investimentos econômico-sociais nos grupos populacionais
em situação de pobreza, buscando subsidiar técnica e financeiramente iniciativas
que lhes garantam meios e capacidade produtiva e de gestão para a melhoria das
condições gerais de subsistência, elevação do padrão de qualidade de vida,
preservação do meio ambiente e organização social, articuladamente com as
demais políticas públicas.
Os benefícios previstos nos marcos legais são os seguintes: Benefício de
Prestação Continuada (BPC); Benefícios Eventuais e Transferência de Renda.
O Beneficio de Prestação Continuada (BPC) previsto na Loas (BRASIL,
1993), é provido pelo governo federal, e consiste no repasse de um salário mínimo
mensal ao idoso (com 65 anos ou mais) e à pessoa com deficiência que comprovem
não dispor de meios para suprir sua subsistência ou de tê-la suprida por sua família.
Esse benefício compõe o nível de proteção social básica, e seu repasse é efetuado
diretamente ao beneficiário.
54
Os Benefícios Eventuais são previstos no art. 22 da Loas e visam o
pagamento de auxílio por natalidade ou morte, ou para atender necessidades
advindas de situações de vulnerabilidade temporária, com prioridade para a criança,
a família, o idoso, a pessoa com deficiência, a gestante, a nutriz e casos de
calamidade pública.
A Transferência de Renda refere-se a programas que visam o repasse direto
de recursos dos fundos de assistência social aos beneficiários, como forma de
acesso à renda, visando o combate à fome, à pobreza e outras formas de privação
de direitos que levem à situação de vulnerabilidade social, criando possibilidades
para a emancipação, o exercício da autonomia das famílias e indivíduos atendidos e
no desenvolvimento local (NOB/SUAS, 2005, p. 94).
Os programas de transferência de renda são definidos por Suplicy (2002)
como possibilidade concreta, simples e objetiva de garantia do direito à vida,
mediante uma justa participação na riqueza socialmente produzida.
No Brasil, embora as primeiras experiências de Programas de Transferência
de Renda tenham sido implementadas na esfera local, o processo de inclusão dessa
temática na agenda brasileira se deu em âmbito nacional. O marco inicial, de acordo
com Silva (2008) foi a apresentação e aprovação, em 1991, do projeto de lei para o
criação do Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), no Senado Federal,
proposta do então senador Eduardo Suplicy. Em que pese a obstrução desse projeto
na câmara dos deputados, inseriu-se nesse período o debate sobre renda mínima
no país.
Silva (2008) ressalta que esses programas de transferência de renda foram
criados em uma conjuntura socioeconômica marcada pelo crescimento acentuado
do desemprego, acompanhado do incremento de formas de ocupações precárias e
instáveis, sem a proteção social garantida pela previdência social, rebaixamento do
rendimento da renda proveniente do trabalho e ampliação dos índices de pobreza e
da desigualdade social.
Como forma de eliminar as sobreposições de objetivos e do público dos
programas de transferência de renda, implementados por ministérios diferentes, foi
apresentada, em 2003, proposta para unificação desses programas. Essa proposta
resultou no Programa Bolsa Família (PBF), que unificou quatro programas
diferentes: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Vale-Gás e Cartão Alimentação.
55
O Programa Bolsa Família é coordenado nacionalmente pela Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministério de Desenvolvimento Social
e Combate à Fome e implementado de modo descentralizado pelos municípios.
Transfere
renda
diretamente
às
famílias,
atribuindo
grande
ênfase
a
condicionalidades que devem ser assumidas pelas famílias beneficiárias, de modo
que o programa seja capaz de romper com o viés assistencialista que tem marcado
as políticas sociais brasileiras. Nesse sentido, as contrapartidas indicadas são as
seguintes: manutenção de filhos em idade escolar na escola; frequência regular ao
posto de saúde de crianças de até sete anos de idade para avaliação nutricional e
manutenção do cartão de vacinas atualizado e frequência de mulheres grávidas aos
exames de pré-natal.
O PBF atende mais de 12 milhões de famílias em todo o território nacional,
com renda mensal limitada em até cento e quarenta reais por pessoa. O valor do
benefício pode variar entre trinta e dois e trezentos e seis reais, dependendo da
renda familiar por pessoa, do número de filhos e da idade13.
Considerando a
extensão do Programa Bolsa Família e as reflexões a seu respeito, Silva (2010)
registra que ele se constitui no principal e mais abrangente programa de proteção
social no Brasil na atualidade, reconhecido como importante na redução da
desigualdade e da pobreza. No entanto, o referido programa apresenta problemas
estruturais relevantes que limitam a inclusão de segmentos pobres da população e
reduzem as possibilidades de impactos mais significativos sobre a redução dos
índices de desigualdade e pobreza no país.
Dentre os problemas estruturais mencionados por Silva (2010) merece
destaque a adoção somente do critério de renda para definição de famílias pobres e
extremamente pobres a serem incluídas no PBF. Para a referida autora, esse
critério, além de não considerar o caráter multidimensional da pobreza, fixa para
inclusão uma renda per capita familiar muito baixa, deixando de fora muitas famílias
que vivenciam extremas dificuldades. Ademais, o benefício monetário transferido
para as famílias é extremamente baixo para produzir impactos positivos na
ultrapassagem da linha de pobreza dessas famílias. Outra limitação estrutural do
PBF é sua frágil articulação com uma política macroeconômica sustentável e uma
redistribuição de renda mais equitativa.
13
A esse respeito ver site do MDS/Senarc. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
beneficio>. Acesso em: 18 nov. 2011
56
Outro aspecto que merece atenção, de acordo com Silva (2010), é o espaço
propício para sustentação de uma concepção, subjacente aos programas de
transferência de renda, que dissemina, na sociedade, nas instituições e entre
segmentos do pessoal responsável pela implementação desses programas, o falso
moralismo da dependência, do desestímulo ao trabalho e da obrigatoriedade das
famílias cumprirem condicionalidades.
A respeito das condicionalidades do PBF é importante salientar o pensamento
de Standing (2010, p.66-67) segundo o qual, ―por trás da condicionalidade encontrase a simples crença dos formuladores de políticas, de que o governo e o Estado
sabem o que é bom para o público-alvo da transferência de renda‖. O autor ainda
ressalta que a maioria de famílias da classe média e rica veria as condicionalidades
como uma interferência estatal em assuntos privados.
Na tentativa de superar problemas que venham a surgir acerca das
condicionalidades, Standing (2010, p 68) sugere que ―o melhor caminho é oferecer a
cada cidadão uma renda básica modesta, na forma de uma transferência de renda
mensal, como um direito e como parte de uma estratégia redistributiva e
emancipatória‖.
Como componente da proteção social básica, o Programa Bolsa Família pode
ser descentralizado e sua oferta deve ser realizada o mais próximo possível do
público a que se destina.
Os serviços de Proteção Social Básica são executados de forma direta nos
Centros de Referência da Assistência Social (Cras) e em outras unidades básicas e
públicas de assistência social, bem como de forma indireta nas entidades e
organizações de assistência social da área de abrangência dos Cras (PNAS, 2005,
p. 35).
Os serviços de Proteção Social Especial destinam-se a indivíduos e grupos
que se encontram em situação de alta vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes
do abandono, privação, perda de vínculos, exploração, violência, dentre outras.
Visam o enfrentamento de situações de risco em famílias e indivíduos cujos direitos
tenham sido violados e/ou em situações nas quais já tenha ocorrido o rompimento
dos laços familiares e comunitários.
Os serviços de proteção especial podem ser:
a) de média complexidade: famílias e indivíduos com seus direitos violados,
mas cujos vínculos familiares e comunitários não foram rompidos. A unidade
57
operacional destes serviços denomina-se Centro de Referência Especializado de
Assistência Social (Creas). Esse configura-se como uma unidade pública e estatal,
que oferta serviços especializados e continuados a famílias e indivíduos em situação
de ameaça ou violação de direitos (violência física, psicológica, sexual, tráfico de
pessoas, cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto e outros). Sua
abrangência pode ser tanto local quanto regional, alcançando, neste caso, um
conjunto de municípios, de modo a assegurar maior cobertura e eficiência na oferta
do atendimento (Departamento de Proteção Social Especial/SNAS/MDS).
b) de alta complexidade: aqueles que garantem proteção integral como
moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos
com seus direitos violados, que se encontram sem referência, e/ou, em situação de
ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e/ou comunitário (PNAS,
2005, p.38).
A hierarquização da proteção social em básica e especial contém de acordo
com Sposati (2009, p. 41), ―a possibilidade estratégica de combinar as velhas
iniciativas que atuavam após a ocorrência de riscos, agressões e distinções com um
novo campo que se propõe preventivo de ocorrências e/ou de seu agravamento‖.
Em uma abordagem diferenciada, Mota (2009, p. 194) registra que ―as necessidades
dos usuários por si já são reveladoras da multiciplicidade de expressões da ‗questão
social‘, já os serviços, classificados em básicos e especiais, têm a pretensão de
cobrir o atendimento daquelas vulnerabilidades e riscos‖.
Considerando o exposto, a PNAS/2004 concretiza o esforço de sistematizar o
conteúdo da assistência social como política de proteção social. Para Sposati (2009,
p. 42), o paradigma de proteção social da referida política ―rompe com a noção dos
cidadãos como massa abstrata e os reconstrói a partir da realidade de sua vida.
Opera a partir de potencialidades, talentos, desejos e capacidade de cada um‖.
A gestão da PNAS, por meio do Suas, representa a materialização da
possibilidade de construção de um sistema que operacionaliza uma política de
proteção que quer se configurar como pública e de direitos.
O Suas introduz uma concepção de sistema orgânico, em que a articulação
entre as três esferas de governo constitui-se em elemento fundamental para a
política. A sua constituição, operacionalização, entraves, avanços e desafios serão
tratados no tópico a seguir.
58
2.2 A constituição do Sistema Único de Assistência Social (Suas)
Em construção no país desde o ano de 2005, após aprovação no Conselho
Nacional de Assistência (Cnas), o Suas é disciplinado pela Norma Operacional
Básica e operacionaliza a gestão da política nacional de assistência social, conforme
a Constituição Federal de 1988, a Loas e a legislação complementar.
Com o processo de implantação em todo o país, o Suas configurou-se em um
sistema, sustentado pela legitimidade que lhe foi conferida pelas instâncias que
compõem o processo de construção da política de assistência social. Ressalte-se
que só recentemente o Suas se tornou um marco legal, pela Lei nº 12.435, de 6 de
julho de 2011(BRASIL, 2011).
A PNAS/2004, na perspectiva de construção de um sistema público nãocontributivo, descentralizado e participativo, que tem por função a gestão do
conteúdo específico da assistência social no campo da proteção social brasileira,
estabelece:
O SUAS, cujo modelo de gestão é descentralizado e participativo, constituise na regulação e organização em todo o território nacional das ações
socioassistenciais. Os serviços, programas, projetos e benefícios têm como
foco prioritário a atenção às famílias, seus membros e indivíduos e o
território como base de organização, que passam a ser definidos pelas
funções que desempenham, pelo número de pessoas que deles necessitam
e pela sua complexidade. Pressupõe, ainda, gestão compartilhada, cofinanciamento da política pelas três esferas de governo e definição clara das
competências técnico-políticas da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, com a participação e mobilização da sociedade civil, e estes
têm o papel efetivo na sua implantação e implementação (BRASIL, 2005,
p.39).
O compromisso com os princípios de uma gestão descentralizada e
participativa e com a ampliação do escopo da política está delineado e sendo
materializado com base na construção do Sistema Único de Assistência Social.
Segundo Boschetti (2004) o Suas rompe com a herança histórica e definição
nacional de ações fragmentadas por segmentos e retoma os princípios da Loas,
concretizando-os na proposição de um sistema unificado com padronização de
serviços, nomenclatura, conteúdo e padrão de funcionamento. Define também
competências das esferas de governo, propõe a integração de serviços, benefícios,
programas e projetos, e, ao instituir os níveis de proteção social básica e especial,
59
respeita a oferta de serviços com base na proximidade territorial e necessidades
locais.
Mota (2009, p. 190) aponta dois aspectos contemplados com a instituição do
Suas:
A possibilidade de superar a histórica cultura assistencialista brasileira,
levada a efeito pelo patrimonialismo da classe dominante, cujos traços
principais são a ideologia do favor, da ajuda, da dádiva, aliados às práticas
fisiológicas e ao nepotismo; o outro refere-se à superação da ideologia da
caridade e do primeiro-damismo através da criação de parâmetros técnicos
e da profissionalização da execução da assistência social.
Os eixos estruturantes do Suas são: a matricialidade sociofamiliar; a definição
do território como lócus da descentralização; novas bases para a relação entre
Estado e sociedade civil; o financiamento; o controle social e a participação popular;
a gestão do trabalho e a área de informação, monitoramento e avaliação, seguidos
da conceituação de vigilância social, proteção social e defesa social e institucional.
A presença da família no âmbito da política social não significa uma
característica nova das políticas sociais brasileiras. Ressalte-se, no entanto, que nos
últimos anos, o debate sobre a família adquiriu caráter central no contexto das
políticas públicas.
No Suas, a matricialidade sociofamiliar significa que a família é o foco da
atenção nas ações desenvolvidas. Portanto, o trabalho de implementação desse
sistema exige dos seus gestores e trabalhadores uma compreensão da abordagem
familiar que não seja indutora de regressões conservadoras no trato com as famílias,
nem que se ampliem mais as pressões sobre as responsabilidades que devem
assumir. Conforme indica a própria PNAS (2005) em relação ao tema, não existe
família como modelo idealizado e sim famílias resultantes de uma pluralidade de
arranjos e rearranjos estabelecidos pelos integrantes dessas famílias.
Ao entender que a centralidade na família é um dos pontos considerados
polêmicos na implantação do SUAS, é necessário explicitar o conceito de família
neste trabalho. Para isso utiliza-se uma definição de Mioto (2011, p. 108):
Família é um espaço muito complexo que se constrói e se reconstrói
histórica e cotidianamente através das relações e negociações que se
estabelecem entre seus membros, entre ela e seus membros com outras
esferas da sociedade, como o Estado, o trabalho e o mercado. A sua
organização enquanto unidade de cuidado e também de redistribuição
interna de recursos demonstra que a família tem um papel importante na
estruturação da sociedade em seus aspectos políticos e econômicos, além
da capacidade de produção de subjetividades. Portanto, a família não é
apenas uma construção privada, ela é também uma construção pública.
60
Considerando a atualidade do tema família e o fato de sua presença ser
prioridade no processo de efetivação do Suas, faz-se necessário chamar a atenção
para o que se segue:
Ao longo da história foram construídas diferentes formas de se pensar a
relação Família e Proteção Social, as quais se observa constantemente nos
debates e principalmente em duas concepções: Uma que entende a relação
família e assistência social através da chamada ajuda pública ou
intervenção pública e outra que assume essa relação como sendo um
direito de cidadania (MIOTO, 2011, p.108).
Ao
explicitar
melhor
as
duas
concepções
presentes
no
debate
contemporâneo, a autora esclarece:
A relação família e Assistência Social entendida como ajuda pública ancorase na idéia de que a família é a principal instância de proteção social. Desse
modo, a Assistência Social estabelece-se ou aparece no momento em que
a família fracassa na provisão do bem estar para os seus membros. A
Segunda Concepção, logicamente, vai estar em oposição a essa primeira,
que pensa que a intervenção pública se justifica a partir da falência da
família. Ela pauta o debate da relação família e Assistência Social no campo
dos direitos sociais e da cidadania. Ou seja, na perspectiva de que o Estado
constitui-se como instância principal de proteção social, e, à medida que ele
assume esse papel, possibilita a autonomia dos indivíduos e torna-se força
ativa no ordenamento das relações sociais. Dessa forma, a Cidadania é
atingida quando os direitos sociais, na prática e na legalidade, se tornam
invioláveis e universais (MIOTO, 2011, p.110 - 112).
Ao abordar ainda a questão da centralidade da família no contexto de
construção do Suas, Mioto (2011) afirma que esse eixo é fundamental para resgatar
a necessidade de olhar as relações sociais em sua totalidade. Implica também não
deixar que essa totalidade se esgote na família, porque esta está em um dado
contexto social e expressa os conflitos da sociedade na qual está inserida.
Considerando que os eixos estruturantes estão conectados para a efetivação
do Suas, torna-se importante pensar as ações em um espaço mais próximo das
famílias. Isso justifica a perspectiva da descentralização político-administrativa e da
territorialização.
A incorporação da abordagem territorial implica, segundo Couto, Yazbek e
Raichelis (2010, p. 41), ―no tratamento da cidade e de seus territórios como base de
organização do Sistema de Proteção Social, próximo ao cidadão‖. Trata-se de uma
dimensão, potencialmente inovadora, pelo entendimento de que a operacionalização
da política de Assistência Social com base no território constitui um dos caminhos
para superar a fragmentação da prática dessa política. E, ainda, assinalam as
61
autoras (2010, p. 41), ―se constitui como espaço onde se evidenciam as carências e
necessidades sociais, mas também onde se forjam dialeticamente as resistências e
as lutas coletivas‖.
Para a caracterização dos grupos territoriais, o Suas utiliza a classificação dos
municípios por portes populacionais, com base em dados do IBGE e de outras
referências, assim definidos:
a) municípios de pequeno porte 1: com população até 20.000 habitantes;
b) municípios de pequeno porte 2: com população entre 20.001 a 50.000
habitantes;
c) municípios de médio porte: com população entre 50.001 a 100.000
habitantes;
d) municípios de grande porte:
população entre 100.001 a 900.000
habitantes;
e) metrópoles: com população superior a 900.000 habitantes (PNAS, 2005,
p.45).
De acordo com a referência utilizada pelo Suas, os habitantes das metrópoles
representam
20% da população brasileira. Correspondem também a 20% o
percentual dos que vivem nos 4.020 municípios de pequeno porte 1 (73% dos
municípios brasileiros).
Ao tratar ainda da territorialidade, em que pesem os avanços considerados na
proposta da PNAS/Suas, Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.50) expressam que ―o
território é também o terreno das políticas públicas onde se concretizam as
manifestações da questão social e se criam os tensionamentos e as possibilidades
para o seu enfrentamento‖.
As autoras também chamam a atenção para questões que estão
apresentadas no trato da territorialidade, como as que se seguem:
A primeira questão é relativa a ações que reforçam territórios homogêneos de
pobreza, pois elas podem fomentar estigmas e imagens negativas.
A segunda questão levantada é que grande parte das vulnerabilidades sociais
dos usuários da política de assistência social não tem origem na dinâmica local, mas
em processos estruturais.
Uma terceira questão refere-se às noções de risco e vulnerabilidade social
remetidas aos territórios nos quais se inserem os Cras e os Creas.
62
A quarta e última questão aborda a necessidade de considerar que o
processo de territorialização pode reforçar o estigma dos territórios vulneráveis,
cercando e cerceando a mobilidade dos sujeitos.
Ao considerar que a oferta das ações de assistência social também é
realizada por um conjunto de entidades não estatais, no que concerne às novas
bases para a relação entre o Estado e a sociedade civil, a Constituição Federal de
1988 (BRASIL, 1988), em seu artigo 204, destaca a participação da sociedade civil,
tanto na execução, como na formulação e no controle das ações em todos os níveis.
A Loas propõe um conjunto integrado de ações e iniciativas do governo e da
sociedade civil para garantir proteção social a quem dela necessitar.
A relação com a rede privada é complexa e se constitui num enorme desafio
para o Suas. É necessário estabelecer a vinculação dessas entidades e seus
serviços assistenciais com a prestação de serviço público, identificada à lógica do
direito. No entanto, é importante ressaltar que a vinculação das entidades ao Suas,
justifica-se em razão de que somente o Estado dispõe de mecanismos estruturados
para coordenar ações referentes a propostas abrangentes, com fins de universalizar
as políticas sociais que garantam a equidade.
A materialização das ações do Suas necessita que se assegurem recursos
para que elas tenham continuidade, sendo, portanto de fundamental importância
para a política de assistência social o eixo do financiamento.
O financiamento da assistência social está previsto no artigo 195 da
Constituição Federal de 1988, o qual define que as fontes de custeio das políticas
que compõem a seguridade social devem ser financiadas por toda a sociedade
mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios e das contribuições sociais.
No Suas, a instância de financiamento é representada pelos fundos de
Assistência Social nas três esferas de governo. No âmbito federal, o fundo nacional
tem o objetivo de ―proporcionar recursos e meios para financiar o Benefício de
Prestação Continuada e apoiar serviços, programas e projetos de Assistência
Social‖, conforme Art. 1° do Decreto n°1605/95 (BRASIL, 1995).
Com base nessa fundamentação e conforme a PNAS (2005), o financiamento
dos benefícios se dá de forma direta aos seus destinatários. O financiamento da
rede socioassistencial ocorre mediante aporte próprio e repasse de recursos fundo a
fundo, bem como de repasses de recursos para projetos e programas que são
63
considerados relevantes para o desenvolvimento da política de assistência social em
cada esfera de governo, de acordo com os critérios de partilha e elegibilidade de
municípios, estados e o Distrito Federal, pactuados nas comissões intergestores e
deliberados nos conselhos de assistência social.
Conforme o exposto em relação ao financiamento, não há como negar os
avanços apresentados pelos repasses fundo a fundo, pois rompem com a lógica do
convênio e os municípios não ficam à mercê das negociações e dos interesses
eleitoreiros que ainda são reproduzidos na assistência social. Conecta-se com esse
pensamento, estudo de Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 45), ao expressar que
os fundos de Assistência Social são o lócus privilegiado para a gestão do
financiamento da política pública nas três esferas de governo. Cabendo ao
órgão gestor da política, em seu respectivo âmbito, responsabilidade pela
administração do fundo, sob orientação, controle e fiscalização dos
respectivos conselhos.
Ainda no tocante ao financiamento, é importante salientar que os recursos
alocados no Fundo Nacional de Assistência Social (Fnas) são relativos às ações da
Secretaria Nacional de Assistência Social (Snas). Os recursos do Programa Bolsa
Família (PBF) e da Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional não compõem
os recursos do Fnas, conforme demonstra estudo de Boschetti (2004).
O tema financiamento também é abordado por Behring (2011). Essa explicita
que houve um crescimento na alocação de recursos da assistência social no que diz
respeito aos benefícios e programas de transferência de renda, mas que somente
60,6% dos recursos do MDS, em 2009, estavam alocados no fundo.
Behring (2011) ressalta ainda, que dos recursos alocados no Fnas, 93,6% vão
para o BPC e Renda Mensal Vitalícia, e para os demais serviços são destinados
apenas 6,4% dos recursos.
Essa afirmação vem ao encontro do que expressa
Albuquerque (2011, p. 81): ―o grande desafio para o Suas é, sem dúvida nenhuma,
atuar no campo do financiamento do serviço e no campo da cobertura com
qualidade dos serviços socioassistenciais‖.
Ressalte-se que, além do financiamento, outro eixo fundamental para a
construção do Suas é a gestão do trabalho, uma vez que a assistência social se faz,
especialmente, com os seus trabalhadores.
A existência de marcos teóricos e legais referentes à assistência social
coexiste com a área da gestão do trabalho no Suas ainda carente de debates e de
64
formulações. A gestão do trabalho também é complexa em outras áreas, mas
existem razões para uma lacuna que é recorrente na assistência social. A esse
respeito, os estudos de Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p.57) afirmam:
A gestão dos recursos humanos é um desafio para toda a administração
pública, mas assume características específicas na Assistência Social, pela
sua tradição de não-política, sustentada em estruturas institucionais
improvisadas e reduzido investimento na formação de equipes profissionais
permanentes e qualificadas para efetivar ações que rompam com a
subalternidade que historicamente marcou o trabalho dessa área.
Vale ressaltar que as questões relativas à gestão do trabalho no Suas, como
a de outros trabalhadores, estão inseridas em um contexto de intensas mudanças
nos processos de organização e nas relações e vínculos de trabalho, determinadas
pelas formas de organização do capitalismo contemporâneo.
Os avanços provenientes dos marcos regulatórios exigem alterações nos
processos de trabalho, de modo que a prática profissional esteja em consonância
com
os
progressos
da
legislação
pertinente.
Essas
alterações
exigem
disponibilidade de recursos para a implantação da Norma Operacional Básica de
Recursos Humanos do Suas (NOB/RH/SUAS). A viabilização dessa norma requer a
adoção de instrumentos unificados e de estratégias consistentes na direção da
desprecarização das condições e dos vínculos de trabalho.
Ressalte-se o papel que os trabalhadores têm na construção do Suas, e, em
especial, o da categoria de assistentes sociais, considerada essencial na política de
assistência social. A esse respeito, Albuquerque (2011, p.79) explicita que
o Suas requer equipes de trabalho interprofissionas e atribui aos/às
Assistentes Sociais um papel-chave na consolidação do modelo
socioassistencial. Requer que os/as Assistentes Sociais tenham uma
dimensão de intervenção coletiva junto aos movimentos organizados e aos
não-organizados, sobre os quais temos muito que estudar e aprender. É
preciso reconhecer as várias linguagens e estratégias de sobrevivência da
classe trabalhadora. Requer um/a profissional que tenha uma abordagem
que contribua com o fortalecimento do caráter protetivo das famílias,
rompendo com a visão assistencialista que culpabiliza a família e seus
membros. Requer um/a profissional que não se alie aos componentes do
primeiro-damismo, deixando de ter uma linguagem subserviente, ainda que
qualitativa de aliança com os expoentes conservadores da área de
Assistência Social. Um/a profissional que tenha clareza da oferta dos
serviços e reconheça os benefícios como direito. Que reconheça que os
serviços fortalecem vínculos e possibilitam convivência e cuidado.
65
Ao tratar dos trabalhadores do Suas, Paiva (2011) assinala que é ponto
primordial para a agenda dos trabalhadores a apropriação teoricamente crítica e
politicamente comprometida dos processos estruturais e de suas expressões
cotidianas e locais, de forma que a ação dos serviços socioassistenciais se converta
em programática conscientizadora e organizadora das formas de luta e de
transformação coletiva das condições de vida das populações com as quais
trabalham.
Ao entender que se está falando de uma relação dialética, que se
complementa no processo vivenciado, esta afirmação também se fortalece em Paiva
(2011, p. 23):
A luta dos trabalhadores sociais na reivindicação de seus legítimos direitos
está creditada ao avanço político do SUAS, sem o qual não haverá
condições dignas de trabalho, vez que são subordinadas às condições de
oferta da própria política pública para a população.
Para a construção efetiva do Suas, outro eixo considerado importante é o
controle social e a participação popular. Particularmente, o controle social promove a
transparência e visibilidade das ações, democratizando os processos decisivos, e a
participação social torna visível as demandas sociais, provocando igualdade e
equidade nas políticas públicas.
Desse modo, argumenta-se que a criação do Conselho Nacional de
Assistência Social decorre de parâmetros democratizadores consagrados na
Constituição Federal e na Lei Orgânica de Assistência Social, que instituíram os
conselhos como mecanismos de participação da sociedade civil nos âmbito da
definição, controle e gestão das políticas sociais. Portanto, como registra Raichelis
(1998, p. 84), a instalação do Cnas, em fevereiro de 1994, ―representa uma inovação
democrática e uma conquista política da sociedade civil, em um campo de baixa
publicização e frágil organização política‖. O Cnas expressa a inscrição, no plano
jurídico, de formas de gestão democrática da assistência social, instituindo, ao
mesmo tempo, práticas absolutamente inéditas, como as relacionadas à deliberação
da política e do financiamento nessa área.
Mesmo instalado, conforme regulamentação em vigor à época, o Cnas não
garantiu de imediato sua efetividade, pois sofreu várias investidas que ameaçaram
sua continuidade, durante os governos dos presidentes Itamar Franco e Fernando
Henrique Cardoso. Somente a partir de 2004, com a aprovação da PNAS pelo
66
próprio Cnas, fortaleceram-se as bases da participação social, conforme expõe
Araújo et al. (2010, p.119):
De fato, no campo da Assistência Social, o debate sobre a participação
demonstra uma alteração no padrão de relacionamento do Estado com a
sociedade civil no tocante ao processo de intermediação dos interesses
organizados e da luta pela efetivação dos direitos sociais.
Estudos de Behring (2008) expõem que a criação dos conselhos de políticas
públicas fez parte de um momento histórico no qual se supunha estar dentro de uma
onda democrática no Brasil e no mundo, com o fim dos regimes militares na América
Latina e as mudanças no Leste europeu. No entanto, como explicita ainda a autora,
a experiência dos conselhos como espaço de controle democrático espraiou-se
territorial e politicamente, o que não significa que houve uma redemocratização
efetiva do Estado, mas que se trata de um processo em curso e em disputa, com
potencialidades democráticas, mas também repleto de práticas antidemocráticas.
A implantação da PNAS e do Suas a partir de 2004, promoveu avanços em
relação às normatizações e à implantação do sistema de informação do Ministério
de Desenvolvimento e Combate à Fome (MDS), que vem a compor a Rede Suas.
Esse sistema foi criado por iniciativa da Secretaria Nacional de Assistência Social
(Snas), com objetivo de prover o Suas com bases de dados e informações
requeridas para a sua operação em todos os municípios e estados brasileiros.
Do ponto de vista de organização, os serviços socioassistenciais do Suas,
seguem critérios que têm as seguintes referências: vigilância social, proteção social
e defesa social e institucional.
A vigilância social refere-se à produção, sistematização de informações,
indicadores e índices das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social.
A proteção social trata das seguranças de sobrevivência; de acolhida e de
convívio ou vivência familiar.
Defesa Social e Institucional refere-se à organização dos serviços de forma
que garanta aos seus usuários o acesso ao conhecimento dos direitos sociais e sua
defesa (PNAS, 2005, p. 39-40).
A operacionalização da Política Nacional de Assistência Social pelo Suas
direciona-se por instrumentos de gestão. Esses instrumentos objetivam o
aperfeiçoamento do Suas e se constituem em: plano de assistência social;
67
orçamento da assistência social, gestão da informação, monitoramento e avaliação e
relatório anual de gestão.
Pelo exposto, conclui-se que o Suas é imprescindível como uma nova
referência da política de assistência social. Trata-se de um modelo de gestão e
formulação conceitual que configura-se como um padrão nacional unificado,
orientando e direcionando a gestão e a prestação de serviços para a população. Por
outro lado, como registra Braga (2011, p. 144), ―isto ainda não basta para que ele se
efetive plenamente. É preciso traduzir em materialidade no cotidiano toda essa
formulação e concepções construídas no decorrer deste tempo‖.
Na mesma linha de raciocínio, Rodrigues (2011) ressalta que o Suas não se
constitui apenas como um modelo gerencial, mas que sua implantação efetiva exige
disponibilidade de recursos para a construção de uma rede pública socioassistencial
e o estabelecimento de uma política de recursos humanos que supere a precária
condição de seus trabalhadores.
Em que pesem as mudanças contidas no Suas, esse, como operacionalizador
de política pública, é objeto de avaliações críticas. Uma dessas avaliações, presente
em estudo de Pereira (2007, p.79) indica que, por ser uma reprodução do Sistema
Único de Saúde (SUS), o Suas não teve como referência mestra as particularidades
teóricas e políticas da área de assistência social. A autora, ainda chama atenção
para o fato de a saúde empregar termos ou conceitos especializados, cuja
conotação difere do sentido a eles atribuídos, no âmbito da assistência social.
Dando prosseguimento à avaliação, Pereira (2007, p.79) discorda dos níveis
de complexidade adotados no SUAS, pois, segundo a autora, diferentemente da
saúde, ―no âmbito do trabalho na assistência social, é difícil dizer o que é ou não é
mais complexo‖.
Em um raciocínio diferente, que considera o SUS indutor do modelo de
gestão adotado pela política de assistência social, Sposati (2006, p.102) ressalta
que ―o Suas não é produto do inesperado, da genialidade ou da prepotência da
equipe do governo federal. Ele resulta de quase 20 anos de luta na assistência
social e do aprendizado com o SUS‖. No entanto, a autora salienta que, na
construção do Suas, falta delinear o lócus institucional da vigilância social e da
defesa de direitos socioassistenciais como funções da política de assistência social.
Portanto, o que vários autores consideram como maior avanço presente no
Suas, é a instauração, em todo o território brasileiro, de um regime geral de gestão
68
da política de assistência social, com perspectiva de responder a um direito de
cidadania.
2.2.1. A estruturação dos Cras
A proteção social básica, na sua concepção e delineação na política nacional,
encontra ressonância na responsabilidade municipal. Cabe à gestão municipal
estruturar a gestão do Suas de forma que os Cras realizem a proteção social básica,
seguindo a lógica da gestão local, da participação no território, envolvendo ações
promotoras
de
sociabilidade,
de
fortalecimento
dos
vínculos
familiares
e
comunitários e a garantia da efetivação dos direitos socioassistenciais.
Dessa forma, o artigo 6º-C da Lei nº 12.435 (BRASIL, 2011) que instituiu o
Suas, conceitua o Cras em sintonia com o modelo de descentralização adotado no
país:
O Cras é a unidade pública municipal, de base territorial, localizado em
áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social destinada à
articulação dos serviços sócio-assistenciais no seu território de abrangência
e à prestação de serviços, programas e projetos sócio-assistenciais de
proteção social básica às famílias.
Como unidade de base municipal, o Cras deve atuar como a principal porta
de entrada do Sistema Único de Assistência Social e é responsável pela
organização e oferta de serviços da proteção social básica nas áreas de
vulnerabilidade e risco social.
Além de ofertar serviços e ações de proteção social básica, o Cras exerce a
função de gestão territorial da rede de assistência social básica, promovendo a
organização e a articulação das unidades a ele referenciadas.
O principal serviço ofertado pelo Cras é o Serviço de Proteção e Atendimento
Integral à Família (Paif), cuja execução é obrigatória e exclusiva. Consiste em um
trabalho de caráter continuado que visa fortalecer a função protetiva das famílias,
prevenindo a ruptura de vínculos, promovendo o acesso e usufruto de direitos e
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida.
Ao reconhecer quão importante é a trajetória que demarcou o campo da
assistência social com a criação do Suas, deve-se também entender esse processo
nos municípios, pois, como expressa Braga (2011, p. 144) ―há um distanciamento
significativo entre a proposta idealizada e formulada, em relação à realidade com a
69
qual deparamos nos municípios ‖. Ainda segundo essa autora (2011, p.145) ―os
desafios, a crítica e os embates estão colocados na sociedade como um todo‖.
Esses desafios e embates estão presentes nos municípios, desde a
denominação dos órgãos gestores da política, pois estes, muitas vezes não
traduzem corretamente o nome da política de assistência social, sendo travestida de
outras denominações, a exemplo do órgão gestor da política em esfera federal, o
MDS.
Outro aspecto importante na dinâmica dos municípios exige situar, na
realidade do Brasil, a política de assistência social em uma cidade com ate vinte mil
habitantes e que é diferente de fazê-la numa cidade de grande Porte. No entanto, é
relevante saber que diferentes cidades e contextos apresentam demandas
diferentes aos Cras, além da gestão da proteção social básica no território e da
oferta do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (Paif).
Um eixo que também deve ser considerado é a intensa participação do
primeiro–damismo nos municípios, com repercussão nos Cras. Essa participação,
com outra perspectiva de assistência social, leva o Cras a tornar-se espaço de tudo,
menos da concepção de política preconizada nos marcos legais. Isto implica em não
imputar ao Cras o papel que ele deve desempenhar, que de acordo com Braga
(2011, p. 148); ―deve prestar serviços, potencializando as mudanças significativas
para a população, com vistas a mudar suas condições efetivas e torná-la sujeito de
sua própria vida‖. A autora ainda chama a atenção para a necessidade das ações
reforçarem o caráter estratégico do Cras.
Vale destacar a importância de se observar diagnósticos e indicadores
sociais, assim como de serem considerados os princípios de territorialidade, na
implantação dos Cras. Isto implica em não reprodução de modelos antigos, tendo
em vista que essa unidade deve construir a integração de serviços e benefícios
segundo a lógica do atendimento integral a que se propõe.
Considerando que o Cras é o lugar estratégico da articulação e da ação
intersetorial e o mais importante equipamento da proteção social básica, também se
faz necessário ressaltar o que registra Braga (2011 p. 152):
o Cras não faz sentido se não for para fortalecer a perspectiva de
cidadania,ou ainda, se não for para contribuir para a transformação de
relações de poder, fazendo com que a maioria da população possa usufruir
das riquezas socialmente produzidas em nosso país.
70
Considerando o exposto em relação a estudos sobre o Suas e o Cras,
trataremos no capítulo a seguir dos resultados da pesquisa empírica, que apresenta
dados sobre a implementação e implantação dos Cras em municípios do estado de
Goiás.
71
CAPÍTULO 3
O CRAS COMO UNIDADE ESTRATÉGICA DE EFETIVAÇÃO DA
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA
3.1 Assistência social em Goiás nos marcos do Suas
A investigação intitulada O CRAS COMO UNIDADE ESTRATÉGICA DE
EFETIVAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA: um estudo sobre o Suas em
Goiás, que se apresenta ao Programa de Pós-Graduação – Mestrado em Serviço
Social da Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC Goiás) foi desenvolvido no
âmbito da linha de pesquisa Política Social, Movimentos Sociais e Cidadania.
Ressalte-se que o estudo voltou-se para o desenvolvimento de uma análise
do conteúdo e dos fundamentos do Sistema Único de Assistência Social (Suas) e
para uma investigação empírica do seu processo de implementação e implantação
em Goiás, contemplando reflexões sobre a gestão estadual e municipal e
priorizando os Centros de Referência de Assistência Social (Cras).
Além da análise dos fundamentos teóricos conceituais e históricos da Política
Nacional de Assistência Social e do Sistema Único de Assistência Social, foi
realizado estudo empírico, que considerou duas dimensões: análise da implantação
do Suas no âmbito estadual e municipal e o estudo do processo de implementação
dos Cras nos municípios investigados.
Os estudos no âmbito da política de assistência social confirmam que os
avanços assegurados na Lei Orgânica de Assistência Social (Loas) submetem a
assistência social a alguns imperativos e particularidades, tais como: a primazia da
responsabilidade estatal na condução da política em cada esfera de governo e a
72
concepção de assistência social como direito não contributivo, o que significa que se
trata de uma política pública e, portanto, não pode se submeter à lógica do mercado.
Nota-se que, que no estado de Goiás essas mudanças assumem um caráter
de verdadeiro desafio se consideradas as características históricas que marcaram a
assistência social: descontinuidade, pulverização e paralelismo, além de forte
subjugação clientelista no âmbito das ações e serviços, centralização, fragmentação,
ausência de mecanismos de participação e de controle popular e a obscuridade
entre o público e o privado na esfera da gestão governamental14. No âmbito do
financiamento, até então, predominava a ausência de critérios claros e transparentes
que definissem as fontes e o destino dos recursos e, ainda, inexistência de um fundo
específico para a área.
A consolidação da assistência social como política pública de proteção social
requer uma análise da realidade estadual, na perspectiva de reorganização tanto de
benefícios,
serviços,
programas
e
projetos
socioassistenciais,
quanto
de
mecanismos de financiamento e de gestão político-institucional. Significa conhecer
as situações de exclusão, risco e vulnerabilidades sociais a que são submetidos
significativas parcelas da população, analisar as especificidades regionais e articulálas com as demais políticas sociais.
Em Goiás, mesmo após a aprovação da Loas, e até 2002, as ações da
assistência social cofinanciadas com recurso federal seguiam os princípios da
seletividade e focalização. Elas se concentravam nos segmentos de crianças,
adolescentes, pessoas idosas e pessoas com deficiência. Exemplos de programas
focalizados neste período são o Programa de Geração de Renda Mínima (PGRM), o
Agente Jovem e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti)15, esse último
implantado inicialmente em 227 municípios do estado (GOIÁS, 2007).
No período citado, também foi implantado o Núcleo de Apoio à Família (NAF)
em municípios com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) considerados muito
baixos. Esse programa também era de iniciativa do governo federal, que repassava
recursos para os municípios executarem suas ações. Nos municípios não habilitados
no nível de gestão cabia ao governo estadual receber os recursos e se
14
A esse respeito ver Viana (1999) e Sousa (2009).
Programa criado na gestão da então Secretária de Estado de Assistência Social do Ministério da
Previdência e Assistência Social (MPAS), Lúcia Vânia Abrão. Tem como condicionalidade a
frequência à escola e ao serviço socioeducativo. Este programa repassa bolsa para crianças entre
sete e quatorze anos e também recursos para a gestão municipal desenvolver serviço socioeducativo
com essas crianças. Tem como condicionalidade a frequência à escola e ao serviço socioeducativo.
15
73
responsabilizar pela execução do programa. De acordo com Boschetti (2003, p. 91),
―a proposta do NAF era orientada pela perspectiva da focalização, o que excluía
mais de 50% dos municípios do Brasil‖.
Em Goiás, apenas 28 municípios foram contemplados com recursos federais
para o NAF, correspondendo a um percentual de 11,3% do total dos municípios.
A partir de 2004, com a aprovação da PNAS e a implantação do Suas em
2005, o NAF foi substituído pelo Programa de Atenção Integral à Família (Paif) e
executado nos Centros de Referência de Assistência Social. Ainda no ano de 2005,
foi ampliado o cofinanciamento federal para o PAIF, alcançando neste ano, 45
municípios. Paralelamente à sua expansão, o Paif deixou de ser um programa e se
transformou em serviço continuado.
A proteção social básica foi ampliada a cada ano, à medida em que havia
expansão dos Cras, respeitado o critério de partilha pactuado na Comissão
Intergestores Tripartite (CIT) e deliberado no Conselho Nacional de Assistência
Social (Cnas). A expansão dos Cras para todos os 246 municípios goianos deu-se
somente em 2010, com a ampliação do cofinanciamento federal do Paif para todos
os municípios do Brasil.
De acordo com o Relatório de Informações Sociais do MDS16, o estado de
Goiás
possui
282
Cras,
278
recebem
cofinanciamento
federal
para
o
desenvolvimento do Paif. O MDS repassa ainda recursos para 172 municípios
realizarem serviços de convivência e fortalecimento de vínculos de idosos e/ou
crianças de até seis anos de idade e para 147 municípios ofertarem o serviço
socioeducativo Projovem Adolescente.
Quanto ao cofinanciamento federal para a proteção social especial, em Goiás
são disponibilizados recursos financeiros para o funcionamento do Centro de
Referência Especializado de Assistência Social (Creas) em 105 unidades de 97
municípios, serviço de proteção especial para pessoas com deficiência em 36
municípios, serviços de acolhimento para crianças, adolescentes e idosos em 26
municípios, ações socioeducativas e de convivência do Peti em 234 municípios,
Centros de Referência para população de rua em três municípios e acolhimento para
população de rua também em três municípios (BRASIL, MDS, 2010).
16
Relatório Sintético de Goiás, ano de referência: 2010/Relatório de Informações Sociais/Sagi/MDS.
Disponível em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>. Acesso em: 18 ago. 2011
74
De acordo com o relatório sintético da Secretaria de Avaliação e Gestão da
Informação – Sagi/MDS (BRASIL, MDS, 2010), os municípios goianos receberam do
governo federal como cofinanciamento da proteção social básica em 2010, um
montante de recursos no valor de vinte e dois milhões, novecentos e trinta e um mil,
quatrocentos e seis reais e cinquenta e oito centavos. Esses recursos são
destinados aos serviços do Paif e aos serviços de convivência e fortalecimento de
vínculos.
Compõem ainda o cofinanciamento federal da assistência social dos
municípios de Goiás os recursos financeiros destinados ao Beneficio de Prestação
continuada (BPC), à proteção social especial, à segurança alimentar e nutricional, à
transferência de renda, ao Índice de Gestão Descentralizada Municipal (IGD-M) e ao
Índice de Gestão Descentralizada Estadual (IGD-E). Estes recursos representam
uma soma de um bilhão, duzentos e quarenta e dois milhões, quatrocentos e quinze
mil, cento e trinta e sete reais e dois centavos. Esses valores estão expressos no
quadro 1.
Quadro 1 - Recursos federais repassados pelo MDS para o estado de Goiás em 2010
Áreas da
assistência
Ações
Valor (R$)
social
Benefícios
BPC/RMV
Cras/Paif
Serviços de
Proteção Social
Básica
Serviços de convivência e fortalecimento de vínculos
(crianças/idosos/famílias)
780.181.587,46
22.931.406,58
Projovem Adolescente.
Creas
Serviços de
Proteção Social
Especial
Centro de referência para População de rua
28.161.667,97
Serviços de acolhimento para crianças, adolescentes,
idosos e população de rua
Programa Bolsa Família (PBF)
Transferência de
renda
IGD-M
IGD-E
Cesta de Alimentos, Programa de Aquisição de alimentos
Segurança
Alimentar e
Nutricional
333.399.823,00
6.271.310,79
124.962,00
7.064.925,00
Equipamentos acumulados de 2004 a 2011(Banco de
alimentos,
Cozinhas
Comunitárias,
Restaurantes
64.279.454,22
Populares, cisternas).
Fonte: construção da pesquisadora com base no Relatório de Informações Sociais/Sagi/MDS
(BRASIL, MDS, 2010).
75
Em Goiás, a implementação do Suas teve início em 2005, mas somente em
2007 esse estado concretizou sua adesão ao sistema, mediante a realização do
Termo do Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual, que celebrou compromissos
do órgão gestor estadual com o órgão gestor federal, visando a adequação para o
pleno exercício da gestão da Política Nacional de Assistência Social e do Programa
Bolsa Família, em seu âmbito de competência.
Para aprender a consolidação do Suas no estado de Goiás, é necessário
conhecer a complexidade de seus municípios, que são em 79% municípios de
pequeno porte I e somente um município é considerado metrópole. A complexidade
também se manifesta no nível de gestão dos municípios goianos, pois apenas
quatro estão em gestão plena e os demais municípios estão na gestão básica17,
conforme tabela 1.
Tabela 1 – Distribuição dos municípios por porte populacional e nível de gestão, Goiás, 2010
Porte do município
Não
Plena
Básica
Inicial
Pequeno porte I
0
194
-
-
194
Pequeno porte II
1
31
-
-
32
Médio porte
1
10
-
-
11
Grande porte
1
7
-
-
8
Metrópole
1
0
-
-
1
Total
04
242
-
-
246
Habilitados
Total
Fonte: Goiás, 2011, p. 15/Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho/Proposta do Pacto de
Aprimoramento de Gestão, 2011
A Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho (Sect), órgão gestor da
política de assistência social em Goiás, tem como missão promover e coordenar, por
meio de ações integradas e descentralizadas, as políticas de assistência social e
garantia de direitos e emprego. Possui estrutura básica organizacional constituída por
seis superintendências e dezessete gerências, conforme organograma (anexo 3).
O estudo evidenciou a forma fragmentada de atuação das superintendências,
com foco nos segmentos que representam (idosos, pessoas com deficiência,
17
O Suas comporta quatro tipos de gestão: dos municípios, do Distrito Federal, dos estados e da
União. Na gestão municipal, três níveis são possíveis: inicial, básica e plena. A existência da gestão
básica significa que a capacidade de gestão é parcial, e que os municípios assumem a
responsabilidade de estruturar as ações de proteção social básica. Já os municípios em gestão plena
devem assumir a gestão total da política, desenvolvendo ações tanto de proteção social básica como
de proteção social especial (BRASIL, PNAS, 2005, p. 99 e 101).
76
crianças, adolescentes), demonstrando resistência em incorporar os princípios
organizativos do Suas.
A Gerência de Proteção Social, vinculada à Superintendência de Assistência
Social, do Idoso e da Pessoa com Deficiência tem a responsabilidade de
coordenação das ações de proteção social básica em todo o estado.
Acrescenta-se à atribuição da Sect de coordenar, em âmbito estadual, as
ações de Proteção Social Básica e Especial e o Programa Bolsa Família, a
implementação com recursos do tesouro estadual de outros programas, como o
Programa Renda Cidadã18. A execução desse programa exige a manutenção de
uma estrutura com a contratação de profissionais em todos os municípios. Atende
atualmente 63.965 pessoas, conforme dados da proposta do novo Termo do Pacto
de Aprimoramento da Gestão/2011, da referida secretaria (GOIÁS, SECT, 2011).
A Sect desenvolve ainda o Programa Trabalho Remunerado – Jovem
Cidadão, que assegura a inserção temporária ao mercado de trabalho de
adolescentes e jovens, na faixa etária de dezesseis a dezoito anos.
Cabe ressaltar que a Sect é responsável pela execução das medidas
socioeducativas de internação e semiliberdade. Mantém ainda sob sua direção uma
unidade de abrigamento de crianças, um centro de convivência e uma instituição de
longa permanência para idosos (Casa do Idoso Vila Mutirão), além do Centro de
Apoio ao Deficiente (Cead).
O cenário atual da assistência social em Goiás demonstra a existência de
vários desafios postos à consolidação do Suas,como sistema que materializa a
proteção social. Esses desafios expressam-se de diversas formas, particularmente,
no aprimoramento da gestão estadual com a efetivação de um conjunto de ações
que viabilizem a elaboração e implantação da política estadual de assistência social,
em consonância com a PNAS e com os princípios e diretrizes da Loas.
A atual estrutura organizacional da Sect não corresponde, nos termos das
orientações da NOB/Suas/2005 (BRASIL, 2005), ao desafio de implantar a política
de assistência social, considerando o comando único das ações, a coordenação no
âmbito estadual dos níveis de proteção, o monitoramento e a avaliação.
18
O Programa Renda Cidadã visa, precipuamente, resgatar a cidadania das famílias em estágio de
extrema pobreza, através de auxílio financeiro mensal na compra da cesta básica de alimentos,
objetivando o combate, em caráter emergencial, à fome e à miséria e a garantia de suas
sobrevivências físicas, com dignidade e respeito Lei n. 13.605 (GOIÀS, 2000).
77
Considerando ainda a estrutura organizacional há que se destacar o espaço
físico impróprio, a insuficiência de equipamentos de informática, o mobiliário
sucateado e inadequado às normas de segurança do trabalho e a inexistência de
uma política de valorização dos trabalhadores.
Ressalte-se que a superação desses desafios extrapola a estrutura interna da
secretaria, uma vez que se mantém em Goiás um órgão de atuação paralela com a
execução de ações próprias da assistência social.
Trata-se da relação que
diferentes governos do estado de Goiás mantêm com a Organização das Voluntárias
de Goiás (OVG), organização não governamental (ONG) que tem como missão
―desenvolver programas de assistência social baseados na Lei Orgânica de
Assistência Social – Loas contribuindo para a inclusão e proteção social e
minimização das desigualdades sociais‖
19
. Essa ONG, além de herdar a estrutura
das unidades públicas estaduais, é administrada pelas primeiras damas do Estado,
refirmando estudo de Mestriner (2011), que demonstra que a assistência social,
embora tenha ingressado na agenda do Estado, sempre o fez de forma dúbia, isto é,
mais reconhecendo o conjunto das iniciativas organizadas da sociedade civil no
denominado campo dos sem fins lucrativos do que propriamente aceitando como
responsabilidade pública e estatal o atendimento às necessidades da população
atendida por tais iniciativas.
A histórica inexistência de fronteiras entre o público e o privado revela-se na
parceria mantida entre o governo do estado de Goiás e a OVG, conforme expresso
na seguinte afirmação:
Cidadãos de baixa renda são atendidos por uma rede de ações sociais da
Organização das Voluntárias de Goiás que se estende em todo o Estado.
Graças à efetiva parceria com o governo estadual, a OVG pode comemorar
o fortalecimento dos programas desenvolvidos ao longo de mais de 60 anos
para a promoção, qualificação e inclusão social das pessoas (página
20
eletrônica da entidade ).
.
Outro desafio para o aperfeiçoamento do Suas em Goiás é a inexistência de
um diagnóstico que expresse quais e onde estão as vulnerabilidades sociais e que
subsidie a construção de uma efetiva política de assistência social com a previsão
de celebração de pactos e compromissos que respondam às reais necessidades da
população.
19
20
Disponível em: < http://www.ovg.org.br/index.php?idEditoria=3870>. Acesso em: 17 nov. 2011.
Disponível em: <http://www.ovg.org.br/index.php?idEditoria=3891>. Acesso em 18 nov. 2011
78
A ineficiência da gestão em acompanhar, apoiar, monitorar e avaliar as ações
socioassistenciais nos 246 municípios constitui um grande desafio para o bom
desempenho do Suas no estado. As referidas ações, quando realizadas, acontecem
de forma pontual, focalizada e descontínua, geralmente atendendo às demandas de
municípios que não conseguiram se adequar aos critérios de cofinanciamento
federal.
Contribui para a persistência desse desafio, além da fragilidade dos
instrumentos de gestão, a precária estrutura organizacional e o insuficiente quadro
de profissionais que atuam na área das proteções. Um exemplo é a Coordenação de
Proteção Social Básica que tem a responsabilidade de acompanhar as ações em
246 municípios goianos e é composta apenas de três profissionais de nível superior
e dois auxiliares administrativos, conforme dados disponíveis na Gerência de
Proteção Social da Sect. Desse modo, revela-se a complexa situação dos
profissionais, com inexistência de uma área que cuide especificamente da gestão do
trabalho.
Dentre os desafios apresentados, nota-se ainda a ausência de uma
sistemática de capacitação que contemple uma concepção de educação
permanente, em uma perspectiva formativa para os trabalhadores do Suas. A
existência dessa sistemática significaria avançar para além das capacitações
pontuais que respondem apenas a questões imediatas, presentes em larga escala
no cotidiano da política de assistência social.
Além da capacitação profissional, outro aspecto que demonstra os entraves à
gestão estadual é a inexistência de um sistema de informação com a criação e a
manutenção de banco de dados, considerado fator importante para aperfeiçoar os
instrumentos de gestão.
As diretrizes da Loas (BRASIL, 1993) apontam o compromisso com o
aperfeiçoamento do Sistema Único na esfera estadual, com a clara orientação para
a instituição de uma sólida política de financiamento no órgão gestor. Nesse sentido,
os dados disponíveis sobre o financiamento da assistência social no estado de
Goiás demonstram que se trata de um vital desafio para o aperfeiçoamento dessa
política.
Os dados recolhidos referentes ao Fundo Estadual de Assistência Social
(Feas) na Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho, não indicam alocação de
79
recursos do tesouro estadual para o cofinanciamento direto de benefícios, serviços,
programas e projetos aos municípios.
No tocante ao financiamento da função assistência social, ainda convive-se,
em Goiás, com a existência de outro fundo, o Protege GOIÁS21. A permanência
desse fundo, nos moldes de um fundo de solidariedade, reedita a ambiguidade que
cerca historicamente as relações público-privado na área da assistência social.
Segundo Yazbek et al. (2010, p.197), esse modelo
expressa de forma emblemática um modo peculiar de realização da política
e de organização do aparelho do Estado que sonega a marca do direito na
relação da política de assistência social com a população, alimentando a
força de relações patrimonialistas e pessoalizadas entre governantes e
governados, contribuindo para o encolhimento da esfera pública.
As autoras ainda explicitam que a dualização da política de assistência social
compromete a unicidade na esfera estadual pela dispersão da gestão financeira de
serviços e programas, pois concorrem com o Fundo Estadual de Assistência Social,
que se vê esvaziado de suas prerrogativas e funções. O fundo de solidariedade é
concorrente também no comando da gestão política e administrativa da assistência
social e do Suas, com forte presença das primeiras-damas na coordenação das
ações de assistência social no governo estadual.
O financiamento de organizações não governamentais no estado de Goiás
tem uma presença marcante no orçamento da assistência social, contrastando com
o quase nulo investimento na gestão do Suas.
Os dados descritos no quadro 2 mostram que o valor gasto com o Programa
Renda Cidadã em 2010, está vinculado ao orçamento do Protege Goiás. No entanto,
o Programa Renda Cidadã é executado pela Secretaria de Estado de Cidadania e
Trabalho, que possui unidade orçamentária específica, ou seja, o Fundo Estadual de
Assistência Social. Os gastos com este programa, em 2010, de acordo com os
dados demonstrados, foram maiores do que o orçamento destinado a ele.
21
O Fundo de Proteção do Estado de Goiás – Protege Goiás foi instituído pela Lei nº 14.469, de 16 de julho de
2003, na Secretaria da Fazenda, para fins de combate à fome e erradicação da pobreza. Destina-se a
provisionar recursos financeiros às unidades orçamentárias executoras de programas sociais, com o objetivo de
viabilizar à população goiana menos favorecida o acesso a níveis dignos de subsistência, por meio de ações
suplementares de nutrição, habitação, saúde, educação, reforço de renda familiar e outros programas de
relevante interesse social ( GOIÁS, 2003).
80
Quadro 2 – Recursos estaduais orçados e gastos na função assistência social, Goiás, 2010
Programa
Renda Cidadã
Programa de Proteção e Inclusão Social (Ação:
Subvenções sociais às organizações não
governamentais)
Programa de Desenvolvimento Comunitário e
Promoção de Direitos Humanos
Programa de Promoção e Garantia de Direitos do
Idoso
Programa de Promoção e Garantia dos Direitos da
Pessoa com Deficiência – Proad
Ação
Transferência de renda, auxilio emergência, unidades
de produção, auxílio no pagamento de tarifas de
energia à pessoas de baixa renda, auxílio no
pagamento de tarifas para entidades e hospitais
filantrópicos e auxilio nutricional às entidades
filantrópicas e unidades de atendimento.
Subvenções
sociais
às
organizações
Não
Governamentais (Restaurante Cidadão e oficinas
educacionais comunitárias operacionalizadas pela
OVG).
Cidadania e justiça social.
Capacitação e formação continuada dos gestores e
operadores da política.
Campanhas, eventos e ações educativas.
Implementação da rede de proteção e defesa dos
direitos.
Unidade
Valor
Valor pago
orçamentária
orçado (R$)
(R$)
Protege Goiás
78.623.000,00
85.343.960,61
Feas
52.342.000,00
15.170.302,17
Feas
1.251.000,00
413.497,25
Feas
725.000,00
108.041,61
Feas
503.000,00
10.987,00
Capacitação continuada dos gestores e demais
operadores do Suas.
Feas
6.984.000,00
76.866,50
Implementação
do
Sistema
Estadual
de
Monitoramento, Avaliação e Informação do Suas.
Fonte: construção da pesquisadora com base nos dados obtidos do Fundo Estadual de Assistência Social, da Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho de
Goiás, do Decreto n° 6.883/2009 (anexo único) e no site Transparência Goiás, 2010.
Programa de gestão do Suas.
81
Outro dado que sobreleva é o valor gasto com o programa de Proteção e
Inclusão social, na ação Subvenções sociais a organizações não governamentais no
valor de quinze milhões, cento e setenta mil, trezentos e dois reais e dezessete
centavos. Somam-se a esse valor, outros recursos repassados a ONGs e hospitais
filantrópicos como auxílio de pagamento de tarifas e auxílio nutricional, incorporados
ao orçamento do programa Renda Cidadã totalizando o valor de vinte e dois
milhões, oitocentos e setenta e seis mil, cento e onze reais e sessenta e quatro
centavos. Dessa maneira, faz sentido a recorrente polêmica sobre a atuação e a
concessão de recursos públicos para as ONGs. De acordo com Raichelis (2008, p.
80),
uma das críticas refere-se ao repasse de recursos públicos a organizações
da sociedade civil para a execução de programas focalizados e
compensatórios, descolados de uma política global voltada ao
enfrentamento dos determinantes estruturais geradores das situações de
pobreza e sem a necessária transparência quanto aos critérios de
concessão daqueles recursos.
O confronto dos valores recebidos pelas ONGs, apresentados no quadro 2
informam gastos na gestão estadual com o Suas em Goiás, em 2010, com o valor
de setenta e seis mil, oitocentos e sessenta e seis reais e cinqüenta centavos.
Um último desafio a destacar sobre a consolidação do Suas em Goiás diz
respeito ao exercício da participação e do controle social, uma vez que o
fortalecimento das instâncias de articulação, pactuação e deliberação levam ao
também fortalecimento da política pública de assistência social.
Ressalte-se que a Comissão Intergestores Bipartite (CIB) de Goiás tem um
papel pouco expressivo no funcionamento da assistência social, pois a partilha dos
recursos dessa área na esfera estadual não passa por discussão e pactuação nessa
instância, conforme regulamenta a Norma Operacional Básica do Suas (BRASIL,
2005).
NO entanto, o órgão de controle social, o Conselho Estadual de Assistência
Social (Ceas), instituído desde 1995, mesmo com dificuldades relacionadas à
estrutura,
realizou
oito
conferências
estaduais.
Esse
Conselho
funciona
praticamente sem recursos financeiros. Conforme informações recolhidas junto ao
Feas e no site transparência Goiás22, em 2010 foi orçado um valor de duzentos e
22
Disponível em: <http://www.transparencia.goias.gov.br/index.php?idEditoria=3665>. Acesso em: 20
nov. 2011
82
setenta e quatro mil reais, a ser gasto com o fortalecimento do controle social. No
entanto, os recursos financeiros não foram empenhados, não havendo pagamento
de ações relacionadas ao fortalecimento das instâncias de pactuação e controle
social.
O conselho estadual lida ainda com dificuldades de ordem operacional, no
acompanhamento das prestações de contas relativas ao fundo, em virtude da
complexidade e exigência de um conhecimento especifico sobre composição e
ordenamentos de despesas e pagamentos na administração pública.
Em síntese, os desafios analisados em relação à gestão estadual da
assistência social em Goiás, e particularmente, em relação à gestão do Suas, são
persistentes e já se revelavam por ocasião da celebração do Termo do Pacto de
Aprimoramento da Gestão Estadual, em outubro de 2007. Na ocasião, a Secretaria
de Cidadania e Trabalho comprometeu-se, no âmbito de sua competência, a
executar ações de fortalecimento da gestão do Suas, tais como: instalação e
operação do sistema estadual de informação, fortalecimento do Conselho Estadual
de Assistência Social, coordenação e execução de programas de capacitação de
gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de serviços, contratação de
estudos, realização de encontro com especialistas e com gestores municipais para
organização de regiões e microrregiões e estruturação e implementação das
atividades de apoio técnico aos municípios, além do monitoramento e avaliação. É o
que prescreve o Termo do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e
Distrito Federal, celebrado e assinado em 10 de outubro de 2007(Sect/MDS, 2007).
Ressalte-se que, para a realização das ações do pacto, foram alocados
recursos do cofinanciamento federal diretamente do Fundo Nacional de Assistência
Social para o Fundo Estadual, como Incentivo à Gestão Estadual (IGE), no valor de
oitocentos e trinta e três mil oitocentos e cinquenta e um reais e cinqüenta e três
centavos.
À luz dos limites e desafios analisados em relação à gestão do Suas em
Goiás, foi elaborada uma breve caracterização dos seis municípios selecionados,
com base em dados da rede Suas/MDS e dados obtidos em fontes e documentos
municipais. A tabela 2 identifica a distribuição dos Cras existentes e investigados por
município selecionado.
83
Tabela 2 – Distribuição dos Cras por município conforme porte populacional e distribuição na
amostra.
Cras
Cras
% na
Município
Porte
existentes
selecionados
Amostra
Abadiânia
Pequeno 1
1
1
7,1
Terezópolis de Goiás
Pequeno 1
1
1
7,1
Itaberaí
Pequeno 2
1
1
7,1
Médio
3
2
14,3
Grande
4
3
21,5
Metrópole
15
6
42,9
25
14
100,0
Senador Canedo
Aparecida de Goiânia
Goiânia
Total
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011)
As reflexões sobre a efetivação da Proteção Social Básica em Goiás,
conteúdo do próximo item, retomam os objetivos da pesquisa, de apreender e
analisar os avanços e as dificuldades presentes na gestão dos Cras, em relação às
diretrizes, orientações administrativas, recursos materiais e humanos, apreender a
política de financiamento dos Cras, ao verificar o montante das verbas provenientes
das três esferas de governo, mapear a política de monitoramento e avaliação quanto
à responsabilidade e ao papel das três esferas de governo e apreender tendências
entre a proteção social básica e as condições de vida da população referenciada no
território.
3.1.1. A implantação e implementação dos Cras em Goiás: avanços e
desafios
Ao privilegiar a análise dos Cras como unidades estratégicas de
materialização da proteção social básica, afirma-se o entendimento de que o
contexto de implantação do Suas no estado de Goiás é mais amplo e incorpora a
criação desses centros. Os resultados apontados privilegiam recortes da dinâmica
de funcionamento dessas unidades que expressam tendências apreendidas no
período de realização da pesquisa. É importante ressaltar que qualquer avaliação do
Sistema Único de Assistência Social deve considerar o seu curto tempo de
aprovação e implementação. De acordo com avaliação de Rodrigues (2011, p. 97), é
―muito mais adequado qualificar o Suas de nascituro do que propriamente jovem‖.
84
Na sua avaliação, há que se considerar ainda que o campo da assistência social é
marcado pela cultura da benemerência, do clientelismo, e sobretudo, do
assistencialismo23.
A avaliação dos Cras está integrada à avaliação da gestão da assistência
social e localização da Política Nacional de Assistência Social na estrutura dos
municípios.
Tratando-se da localização da PNAS na estrutura das prefeituras municipais,
as informações colhidas demonstradas na tabela 3, apontam que 67% dos
municípios possuem uma Secretaria Municipal de Assistência Social, e 33% mantêm
a estrutura com outros nomes, e nela contemplam ações de assistência social.
Esses dados sobressaem-se diante de uma história de cultura subalterna em que a
assistência social não era reconhecida como política social. Significa dizer, que,
mesmo que esses dados sejam referentes a uma pequena amostra, são
representativos no universo pesquisado. De acordo com Braga (2011, p. 146) ―nesse
caso não é só uma questão de denominação, mas como se expressa a
compreensão da política de assistência social como política pública‖.
Tabela 3 – Localização da assistência social na estrutura municipal
Instituição
N
%
Secretaria Municipal de Assistência Social
2
33,3
Secretaria Municipal de Promoção Social
1
16,7
Secretaria Municipal de Assistência Social e Cidadania
1
16,7
Secretaria Municipal de Assistência Social e Atenção à Mulher
1
16,7
Secretaria Municipal de Ação Social
1
16,7
Total
6
100,0
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011).
Quanto aos gestores da assistência social24, identificou-se apenas um do
sexo masculino, sendo a maioria feminina. A formação profissional é diversificada:
teólogo, gestora pública, administradora de empresa, historiadora, estudante de
Direito e uma gestora que cursou o ensino médio.
23
Sobre a cultura da benemerência, do clientelismo e do assistencialismo, consultar Yazbek (2009) e
Couto (2008).
24
Gestores de assistência social são aqui compreendidos como secretários municipais de assistência
social.
85
Do grupo de gestores, 50% são esposas de prefeitos, o que reforça, como
eixo de reflexões, a intensa participação do primeiro-damismo nos municípios e
como essa cultura repercute na implementação dos Cras. Acerca dessa
participação, assinala Braga (2011, p. 147): ―é uma realidade a participação efetiva
das primeiras-damas, que hoje atuam no Suas, como nos Cras com outra
perspectiva de assistência social‖. Nesse caso, os Cras tornam-se o espaço de tudo,
menos da concepção da política de assistência social preconizada nos seus marcos
legais instituídos com a Constituição Federal de 1988.
No que diz respeito à capacidade gerencial do município, conforme
regulamentado pela NOB/Suas 2005(BRASIL, 2005) verificou-se que 83,3% dos
municípios estão em gestão básica e, apenas 16,7% estão em gestão plena, ou
seja, somente um município, conforme indica a tabela 4.
A responsabilidade referente ao nível de gestão é uma abordagem que
necessita de outros estudos para ser avaliada do ponto de vista do Suas. Conforme
expressa Albuquerque (2011, P. 82) ―o modelo de adesão dos municípios ao Suas é
um modelo cartorial e declaratório‖. Nesse sentido, os cinco municípios da amostra
que se encontram em gestão básica, ofertam ações de proteção social especial, por
meio do Creas, sendo que um deles possui também o Centro de Referência
Especializado e Serviço de Acolhimento para a População de Rua.
Tabela 4 – Capacidade gerencial segundo o nível de gestão do Suas, Goiás, 2010
N
%
Gestão
Inicial
-
0,0
Básica
5
83,3
Plena
1
16,7
6
Total
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011)
100,0
86
A instituição e o funcionamento dos instrumentos de gestão prevêem o Plano
Municipal de Assistência Social (Pmas), o Fundo Municipal de Assistência Social
(Fmas),
o
Conselho
Municipal
de
Assistência
Social
(Cmas),
áreas
de
monitoramento e avaliação e a elaboração do relatório de gestão como mecanismos
fundamentais para superação de ações fragmentadas e descontínuas
e,
especialmente, para a consolidação do SUAS.
Quanto aos referidos instrumentos de gestão, todos os municípios
selecionados constituíram o Cmas e o Fmas. Em 83,3% dos municípios foram
elaborados
Pmas,
embora
não
contemplem
diagnóstico
tecnicamente
fundamentado, que subsidie as ações do referido planejamento.
Sobre o funcionamento do Cmas, os dados demonstram que está constituído
em todos os municípios selecionados e que 83,3% estabelecem em sua constituição
os critérios de paridade entre representantes governamentais e da sociedade civil.
No entanto, os dados também revelam que em apenas 16,7 % dos municípios há
participação de usuários da assistência social como membros do conselho,
evidenciando que essa é uma questão complexa e multifacetada. Constata-se ainda,
o vazio na representação de grupos populares, por meio de suas organizações.
Ainda sobre a participação no Cmas somente em um município há
participação de trabalhadores enquanto categoria organizada, embora uma
significativa parcela de trabalhadores participe dos conselhos como representantes
governamentais ou de organizações não governamentais prestadoras de serviços de
assistência social. Essa dinâmica foi apreendida com base em estudo de Raichelis
(l998, p. 90), segundo o qual ―é possível verificar que a frágil socialização do debate
produz o não-desenvolvimento de referências de pertencimento que os identifique
como trabalhadores sociais‖.
Em relação aos desafios à participação de usuários e trabalhadores nos
conselhos de assistência social, os dados corroboram a afirmação de Behring (2008,
p.178):
se os conselhos têm grandes potencialidades como arenas de negociação
de propostas e ações que podem beneficiar milhares, milhões de pessoas,
e de aprofundamento da democracia, há também dificuldades para a
realização dos sentidos da participação.
O Plano Municipal de Assistência Social é elaborado de forma plurianual (a
cada quatro anos), nas mudanças de governos, como exigência legal dos novos
87
governos e da Comissão Intergestores Bipartite. O estudo empírico registra que a
falta de diagnóstico incide em implantação de Cras em territórios considerados de
baixa vulnerabilidade, dado que se revela na pequena demanda de serviços em
alguns Cras.
Nos municípios, não se construiu um perfil socioeconômico como base para o
planejamento das ações, nem mesmo para a implantação dos Cras. Nesse caso,
mesmo que a maioria esteja localizada em áreas que congregam necessidades mais
urgentes (pobreza, desemprego, violência urbana e outros), a instalação não
decorreu de uma ação planejada.
Ressalte-se que os Planos Municipais de Assistência Social são elaborados
em cumprimento de normativas, como requisito de acesso a recursos federais.
Registram-se interesses de alguns municípios no seu processo de elaboração,
porém, na maioria das vezes não há participação dos envolvidos na política de
assistência social.
Os dados demonstram ainda que a área de monitoramento e avaliação não
se encontra constituída nos municípios. Verifica-se que a capacidade de fazer
correções em tempo hábil, no caso do monitoramento, bem como de apreciar o
conteúdo da política (princípios, mudanças pretendidas), no caso da avaliação, ficam
prejudicadas.
Cabe destacar que o monitoramento e a avaliação são mecanismos
fundamentais para fazer avançar a Pnas e superar, nos municípios, a perspectiva do
favor e do clientelismo, que ainda marca a cultura política dos municípios e dos
estados brasileiros. Quanto ao relatório anual de gestão, os dados da pesquisa
mostram que apenas um município utiliza o relatório como instrumento de gestão,
conforme demonstra a tabela 5.
A não elaboração do relatório de gestão pela maioria dos municípios
impossibilita a avaliação do cumprimento das realizações, dos resultados ou dos
produtos obtidos decorrentes das metas prioritárias estabelecidas no Plano
Municipal de Assistência Social.
88
Tabela 5 – Instrumentos de Gestão da Pnas nos municípios
Instrumentos
N
%
Cmas
6
100,0
Fmas
6
100,0
Pmas
5
83,3
Monitoramento e Avaliação
-
0,0
Relatório Anual de Gestão
1
16,7
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011).
No que se refere aos instrumentos de gestão, registra-se que existem Fmas
legalmente constituídos em todos os municípios, de acordo com a tabela 5. No
entanto, os dados também apontam (tabela 6) que somente dois municípios alocam
todos os recursos financeiros da PNAS no Fundo Municipal de Assistência Social.
Os demais, 33,3% alocam parcialmente os recursos e, nos outros 33,3% os recursos
não são alocados no referido fundo, o que evidencia o descumprimento da norma
operacional quanto ao financiamento da PNAS.
Tabela 6 – Alocação de recursos financeiros da assistência social no Fundo Municipal de Assistência
Social
Situação
N
%
Alocação Total
2
33,3
Alocação Parcial
2
33,3
Não alocação
2
33,3
Total
6
100,0
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011).
Quanto aos recursos financeiros aplicados no Suas a base da pesquisa, foi o
ano de 2010. As informações disponibilizadas nos municípios investigados indicam
que todos são financiados com recursos federais e municipais. A esfera estadual
não financia o Suas em nenhum dos municípios estudados.
No que concerne ao montante de recursos financeiros alocados diretamente
pela gestão municipal de assistência social para custear ações do Suas, essas
informações não foram disponibilizadas nos municípios.
Os dados disponíveis na Rede/Suas/MDS demonstram que o governo federal
disponibiliza o maior montante de recursos financeiros para funcionamento do Suas,
89
e em 2º lugar vem os governos municipais. O governo estadual não aloca recursos
diretamente nos Fmas, conforme demonstra a tabela 7.
Tabela 7 –
Recursos financeiros alocados na assistência social dos municípios por esfera de
governo, Goiás, 2010.
Municípios
Recursos Municipais
Recursos Estaduais
Recursos Federais
(R$)
(R$)
(R$)
Abadiânia
101.828,85
0,00
406.215,00
3.564,80
0,00
205.147,50
Itaberaí
11.088,64
0,00
262.793,75
Senador Canedo
69.796,48
0,00
818.047,30
159.158,65
0,00
1.591.586,45
Goiânia
4.343.530,12
0,00
6.882.603,28
Total
4.688.967,54
0,00
10.166.393,28
Terezópolis de Goiás
Aparecida de Goiânia
Fonte: construção da pesquisadora com base no Demonstrativo Sintético Anual da Execução FisicoFinanceira do SUAS/MDS, 2010.
Os dados da pesquisa não registram gastos de recursos financeiros estaduais
com ações de capacitação e monitoramento em 2010. Para essas ações, além de
acontecerem de forma pontual e descontínua, são utilizados recursos federais
alocados no Feas como saldos reprogramados de outros anos25. Os gastos dos
recursos financeiros estaduais com essas ações se resumem ao pagamento de
profissionais que atuam nas coordenações das proteções básica e especial e do
Programa Bolsa Família e na estrutura precarizada destas coordenações.
A respeito dos recursos financeiros aplicados nas ações de proteção social
básica não há registros específicos por parte dos municípios e do governo estadual.
A obtenção de dados sobre os recursos específicos da proteção social básica só foi
possível no tocante aos recursos federais, pois eles já são alocados diretamente nos
Fundos Municipais de Assistência Social, definidos por proteção e piso, conforme
indicação na tabela 8.
25
.
Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do Suas 2010 , Site Transparência Goiás e Feas
90
Tabela 8 – Recursos gastos com a Proteção Social Básica nos municípios no ano 2010
Municípios
Recursos Municipais
(R$)
Recursos
Estaduais
(R$)
Recursos
Federais
(R$)
Abadiânia
Indisponível
0,00
195.495,00
Terezópolis de Goiás
Indisponível
0,00
111.627,50
Itaberaí
Indisponível
0,00
120.793,75
Senador Canedo
Indisponível
0,00
427.439,30
Aparecida de Goiânia
Indisponível
0,00
590.081,25
Goiânia
Indisponível
0,00
3.176.377,60
Total
4.621.814,40
Fonte: construção da pesquisadora com base no Demonstrativo Sintético Anual da Execução FisicoFinanceira do Suas/MDS, 2010.
Observa-se que um dos obstáculos ao registro específico dos recursos da
assistência social, e particularmente da proteção social básica, deve-se à fragilidade
dos municípios que contratam profissionais sem conhecimento técnico na área de
gestão financeira e ao fato desses recursos financeiros, muitas vezes, serem geridos
fora do Fmas, pois 33,3% dos municípios informaram que os recursos financeiros da
assistência são geridos nas Secretarias de Administração e Finanças.
Os recursos financeiros federais para proteção social básica nos municípios
são destinados, em forma de pisos, para custeio das ações. De certo modo, esse
modelo de financiamento recebe críticas das gestões municipais, que alegam
necessidades de outros gastos, sobretudo, os referentes a equipamentos e estrutura
física.
Uma crítica apontada pelos profissionais do Cras em relação ao
financiamento diz respeito às gestões municipais não disponibilizarem informações
sobre o montante dos recursos financeiros destinados à realização de ações de
proteção social básica. Assim, planejar ações, sem conhecimento dos recursos
disponíveis, torna-se uma tarefa impossível de ser realizada.
O
efetivo
funcionamento
dos
Cras
pressupõe
o
financiamento,
o
conhecimento das necessidades da população a ser atendida, o planejamento das
ações, a organização do trabalho e a definição das informações a serem coletadas.
Nesse sentido, o estudo empírico registra que apenas 14,3% dos Cras possuem
diagnóstico da área de abrangência, e 35,7% realizam planejamento das ações.
Esses dados revelam que os Cras não são implantados com observância de
diagnósticos, princípios da territorialidade ou mesmo de indicadores sociais.
91
Quanto ao monitoramento e avaliação das ações nos Cras, em apenas 21,4%
são realizadas ações nessa área. Em 85,7% dos Cras há insatisfação pela
inexistência de uma área de monitoramento e avaliação no estado, que acompanhe
sistematicamente as ações.
Somam-se a essas dimensões já apontadas, outras que necessitam de
considerações e que serão apresentadas a seguir.
Com relação ao espaço físico identificou-se que 64,3% dos Cras funcionam
em prédios próprios, 28,6% em prédios alugados e 7,1%, ou seja, um Cras está
funcionando num espaço cedido em regime de Comodato26, de acordo com a tabela
9.
Tabela 9 – Situação de propriedade do imóvel utilizado como estrutura física do CRAS.
Situação
N
%
Próprio
9
64,3
Alugado
4
28,6
Comodato
1
7,1
Total
14
100,0
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011).
A estrutura física tanto dos imóveis locados como dos próprios teve que ser
adaptada, registrando-se várias improvisações que muitas vezes não respeitam as
orientações para uso do espaço físico. Foram identificados Cras com estrutura muito
precarizada, outros em condições melhores, mas nenhum prédio foi construído
exclusivamente para esse fim.
Os dados apontam que 65% dos Cras possuem espaço para recepção, em
50% há sala de atendimento; em outros 50% verifica-se a existência de sala de uso
coletivo, e em 85,8% há sala para coordenação. Existem banheiros em 100% dos
Cras, mas somente 28,6% desses, possuem condições de acessibilidade para
pessoas idosas e/ou pessoas com deficiência. Dessa forma, ressalta-se que a
adaptação de Cras aproveitando estruturas já existentes contribui para a
inadequação dos espaços físicos, sobretudo, um espaço que permita o sigilo
26
Empréstimo gratuito de objetos, prédios e valores que devem ser restituídas no tempo
convencionado (BUENO, 2007).
92
profissional. Nesse caso, conforme expressa Braga (2011, p.148) ―a precariedade
vai se desdobrar nas condições de trabalho e no atendimento aos/às usuários/as‖.
No que se refere aos equipamentos, as informações mostram que 92,8% dos
Cras possuem computador, embora apenas 43% das unidades encontram-se
conectadas à internet. Quanto a outros equipamentos registra-se que em 78,5% dos
Cras existem linhas telefônicas; televisão em 85,7%; aparelhos de DVDs em 78,5%;
aparelhos de som em 57% e máquina fotográfica em 28,5%. No entanto, conforme
mostra a tabela 10, apenas em 35% dos Cras são disponibilizados veículos para
realização de atividades. Os 65% restantes agendam o uso de veículos nas
secretarias municipais, sendo que 42,8% do total de Cras têm disponibilidade de
veículos apenas uma vez por mês, de acordo com a tabela 10.
Sobre o horário de funcionamento, verificou-se que a maioria funciona
conforme preconiza a PNAS/Suas e apenas 14,3% dos municípios estão com horas
de funcionamento inferior a 8 horas/dia. Verificou-se também que alguns Cras
funcionam com atividades no turno noturno e com atividades especiais em finais de
semana.
Tabela 10 –
Descrição
Estrutura de funcionamento do CRAS quanto ao espaço físico, equipamento e
transporte, 2010.
Sim
%
Não
%
Recepção
9
65,0
5
35,0
Sala de atendimento
7
50,0
7
50,0
Sala de uso coletivo
7
50,0
7
50,0
Internet
6
43,0
8
57,0
Veículo/transporte
5
35,0
9
65,0
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011).
Quanto à estrutura de profissionais, o estudo evidenciou que todos os Cras
possuem quadro de profissionais próprios. Verifica-se que, entre os profissionais de
nível superior, a maior categoria é a de assistentes sociais, representando 11% do
total de trabalhadores, seguida de psicólogos, que representam 8,7% e outros
profissionais de nível superior, que, no total abrangem um percentual de 15,1%%.
Esta última categoria é composta, sobretudo por pedagogos e em menor quantidade
de: educadores físicos, administradores, terapeutas ocupacionais, advogados e
historiadores. No conjunto dos profissionais, é expressivo o número de
trabalhadores com nível médio de ensino, representando 50,8% dos trabalhadores
93
dos CRAS, e ainda, os profissionais de nível fundamental, que representam 14,3%
do total de trabalhadores, de acordo com os dados da Tabela 11.
Tabela 11 – Formação profissional dos trabalhadores dos CRAS
Formação
N
%
Assistente Social
28
11,1
Psicólogo
22
8,7
Outros profissionais de nível superior
38
15,1
Nível médio
128
50,8
Nível fundamental
36
14,3
Total
252
100,0
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011).
As informações recolhidas na pesquisa informam que todos os CRAS
possuem quadro próprio de trabalhadores, mas eles não pertencem ao quadro
permanente, visto que os profissionais efetivos representam apena 30,6% do total
de trabalhadores. Os trabalhadores com contratos temporários representam 34,1% e
34,9% são comissionados, perfazendo um total de 69% de trabalhadores com
vínculos precarizados, conforme tabela 12.
Tabela 12 – Vínculo empregatício dos profissionais dos CRAS
Vínculo
N
%
Efetivo
77
30,6
Contrato Temporário
86
34,1
Comissionados
88
34,9
Em disponibilidade
1
0,40
252
100,0
Total
Fonte: construção da pesquisadora com base nos dados empíricos (dezembro, 2011).
O vínculo empregatício efetivo está concentrado principalmente
em
trabalhadores de nível fundamental e médio e a maioria dos profissionais de nível
superior da equipe de referência do Cras tem vínculos comissionados ou contratos
temporários. Verificou-se ainda, que apenas um dos municípios realizou concurso
público para compor o quadro de trabalhadores da assistência social. Não se trata
de realçar aqui apenas questões relacionadas à gestão do trabalho, mas também e
particularmente, as formas e modos de organização e as condições em que o
trabalho se realiza.
94
Embora a totalidade dos Cras possuam assistentes sociais no seu quadro de
trabalhadores e 92,3% possuam psicólogos, dados levantados nas unidades
apontam defasagem na quantidade desses trabalhadores para atender às
demandas dos serviços.
Em relação à carga horária dos trabalhadores de nível superior que atuam na
equipe de referência dos Cras, em apenas um município a carga horária semanal é
de 40 horas. Nos demais municípios, assistentes sociais e psicólogos trabalham 30
horas semanais. Registra-se que o salário dos profissionais da equipe de referência
é em média de um mil e quatrocentos reais.
Considerando que os trabalhadores exercem um papel central na assistência
social, por se tratar de uma política que tem como mediação principal o próprio
trabalhador, as autoras Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 58) explicitam: ―o
trabalho da assistência social está estrategicamente apoiado no conhecimento e na
formação teórica, técnica e política do seu quadro de pessoal, e nas condições
institucionais de que dispõe para efetivar sua intervenção‖. Trata-se de um trabalho
social que responde técnica e politicamente às contradições da sociedade, às
expressões da questão social e às formas de resistência.
De acordo com Silveira (2011, p.31), ―o trabalho na assistência social possui
indiscutível relevância pública, por compor o conjunto das conquistas no campo dos
direitos e possuir uma dimensão democratizante‖. Desse modo, a implantação do
Suas exige novas formas de gestão do trabalho, com ingressos mediante concurso
público, instituição de planos de cargos, carreira e salários, remuneração condigna,
segurança no trabalho e implementação de uma política de capacitação que
contemple o princípio da educação permanente.
A NOB/RH/SUAS/2006 evidencia esforços para consolidar os principais
aspectos da legislação vigente para a gestão pública do trabalho, estabelecendo
regras para sua aplicação e mecanismos reguladores da relação dos gestores com
os trabalhadores. Nesse sentido, Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 58) assinalam:
Pode-se afirmar que a NOB-RH não é a definição ideal e acabada frente às
necessidades de recursos humanos para o funcionamento adequado do
SUAS, mas é resultado do viável histórico, dentro da correlação de forças
políticas que participaram do processo de negociação.
As autoras chamam a atenção para o fato de que a análise da gestão do
trabalho no Suas não pode ser desvinculada da dinâmica macrossocietária, que
95
promove mudanças nos processos de organização e nas relações e vínculos de
trabalho. Esse fato é considerado pelas referidas autoras como gerador de
processos continuados de informalização e flexibilização expressos por trabalhos
terceirizados, subcontratos, temporários em tempo parcial ou por projeto, dentre as
diversas formas de precarização a que estão submetidos os trabalhadores no
mundo do trabalho.
Na gestão do trabalho no Suas, as práticas na assistência social constituem a
mediação fundamental na realização dos direitos, que demandam condições
institucionais, formação e conhecimentos sistematizados. Significa estar atento às
demandas da população nos equipamentos próximos desta, que se revelam por
elementos já conhecidos da própria população.
No caso dos Cras o acesso da população a esses equipamentos acontece de
forma espontânea e, em apenas um Cras há registro de atendimento também por
busca ativa27.
No tocante à prevalência de solicitação do PBF nas demandas da população,
nas ações ofertadas no Cras e como tendência atual da assistência social, há
relação com o debate internacional sobre programas de transferência de renda, que
segundo Silva (2008) ampliou-se a partir dos anos 1980 no âmbito das grandes
transformações que ocorreram na economia, com profundos rebatimentos no mundo
do trabalho. As consequências dessas transformações se expressam na geração de
um número cada vez maior de desempregados, além dos chamados trabalhos
precarizados.
Verifica-se que as tendências em relação ao PBF identificadas nos Cras, se
incluem nas duas interpretações que permeiam o debate nacional: a primeira
interpretação constitui no que Araújo et al. (2010) expressa ser uma resposta à
restrição dos postos de trabalho no país, portanto, uma expressão do atual sistema
de proteção social, uma salvaguarda de sobrevivência humana, um direito social. A
segunda interpretação reconhece a construção da identidade social pela via do
trabalho, identificando no PBF uma forma de subalternização dos beneficiários.
27
Refere-se à procura intencional, realizada pela equipe de referência do CRAS, das ocorrências que
influenciam o modo de vida da população em determinado território. Tem como objetivo identificar as
situações de vulnerabilidade e risco social, ampliar o conhecimento e a compreensão da realidade
social para além dos estudos e estatísticas (Orientações Técnicas Centro de Referência de
Assistência Social-CRAS, 2009).
96
Ressalta-se que no quadro das demandas da população ao Cras, a segunda
mais solicitada refere-se à geração de renda, com atividades para adolescentes e
jovens. Chama a atenção nessa demanda uma tendência presente entre familiares,
profissionais e gestores de reforçar a possibilidade de entrada antecipadamente de
adolescentes e jovens no mercado de trabalho, de forma precarizada, o que
impossibilita esses jovens de continuarem freqüentando o ensino formal.
Identifica-se ainda no quadro das principais demandas da população, grande
procura por cursos de qualificação profissional. Considerando que os beneficiários
do Programa Bolsa Família se constituem no público prioritário da referida unidade,
os dados sobre busca por qualificação profissional desmistificam o discurso
recorrente em setores da sociedade, identificado em alguns profissionais dos Cras,
de que o PBF leva as famílias à acomodação e dependência. Tal discurso explicitase em estudo de Sampaio (2010, p.273):
Percebe-se que ainda existe no país um alto grau de tolerância à
desigualdade social. Há uma aceitação de que o governo transfira renda às
classes mais abastadas e ao setor formal da economia, e, ao mesmo
tempo, uma condenação de que se faça o mesmo para os que estão na
base da pirâmide de renda, ainda que em escala bem mais modesta.
Mesmo com a existência dos programas de transferência de renda, ainda é
expressiva a demanda por cesta básica nos Cras. Segue-se a essa demanda, outras
que aparecem em escala menor e que estão relacionadas em ordem decrescente de
procura, demonstradas no quadro 3.
97
Quadro 3 –
Formas de acesso do usuário e demandas mais frequentes da população, segundo
registro nos Cras.
Acesso do Usuário
Demandas mais freqüente
Demanda espontânea
Transferência de renda (PBF e outras)
Atividade de geração de renda para adolescentes e jovens
Cursos de qualificação profissional
Cesta básica
Documentação civil
Atendimento em saúde
BPC
Busca ativa
Creche
Atendimento psicológico
Atendimento jurídico
Peti
Benefícios eventuais
Leite
Medicamentos
Tratamento para dependente químico
Atividade física
Denúncia de abandono de idosos
Enxoval para bebê
Habitação
Orientação quanto à guarda de crianças
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro, 2011).
Quanto à oferta de ações de proteção social básica executadas no Cras,
verifica-se a predominância de serviços cofinanciados pelo governo federal, com
destaque para as ações que envolvem o Programa Bolsa Família, dentre elas, o
acompanhamento das condicionalidades. Nesse sentido, fica evidenciada a
existência de práticas burocráticas no trabalho dos profissionais dos Cras,
absorvidos
pelas
exigências
de
cadastramento
e
de
fiscalização
das
condicionalidades.
Apesar do eixo estruturante da matricialidade sociofamiliar ser fundamental
para a oferta de serviços no Cras, a centralidade da família limita-se, na maioria das
vezes, à oferta do Programa Bolsa Família e do Paif, que prioriza o atendimento às
famílias que recebem o PBF. As demais ações priorizam o atendimento por
segmentos: crianças, adolescentes, jovens, mulheres e idosos.
Os dados revelam que as ações desenvolvidas nos Cras estão centradas na
busca de geração de renda. Estão em sintonia com as informações nacionais e, de
acordo com Araújo et al. (2010), estão relacionadas às subocupações de caráter
doméstico (trabalhos manuais, artesanato, atividades culinárias e outras). Essas
atividades são insuficientes para o sustento das famílias, visto que na maioria das
98
vezes não se constituem em cursos profissionalizantes, nem são consideradas as
potencialidades dos municípios, para realização desses cursos.
Quanto aos benefícios assistenciais, em relação ao BPC, as ações se
direcionam para orientação e encaminhamento para inserção de possíveis
beneficiários. Os benefícios eventuais, em alguns municípios, são repassados pelos
Cras, em outros, pelo órgão gestor da assistência social. Na maioria das vezes, o
Cras encaminha as solicitações para o órgão gestor da assistência, que nem sempre
são atendidas.
Na maioria dos municípios, não se cumpre o § 1º do artigo 22 da Loas
(BRASIL, 1993), que dispõe sobre a regulamentação dos benefícios eventuais pelos
conselhos de assistência social. A não regulamentação desses benefícios contribui
para que sejam tratados como favores, benesses e barganha política, e não como
elementos constitutivos dos direitos sociais.
Além das atividades já citadas, foram identificadas nos Cras ações de
segurança alimentar e nutricional, assistência jurídica, atividade física e recreativa e
atendimento psicológico individualizado.
O estudo identificou ainda, a realização de reuniões e campanhas
socioeducativas, abordando temas que de acordo com Araújo et al. (2010, p.128)
―denota uma reatualização das ações desenvolvidas pelos antigos centros sociais,
com o privilegiamento do atendimento individual e psicologizando as formas de
atendimento das famílias‖.
Braga (2011) sinaliza a necessidade de rompimento com a prática
segmentada nos programas, serviços e benefícios, e ressalta que o Cras não pode
ser uma reprodução de outros modelos. É preciso que nestes se construa uma
integração de serviços e benefícios, de acordo com a lógica do atendimento integral.
É importante destacar que apenas a implantação do equipamento Cras não
consegue responder à proposta de oferta da proteção social básica. É necessário a
existência de uma rede de serviços que garanta a completude do atendimento feito
pelos profissionais e para acatar os encaminhamentos desdobrados com base na
escuta e nas orientações dadas nos Cras. Conforme expressa Braga (2011, p. 150)
―é preciso sinalizar o papel estratégico e articulado desse equipamento‖.
Cabe apontar os dados recolhidos em um município e que revelam o esforço
de equipes dos Cras para fazerem chegar os serviços às populações mais distantes.
Para a realização dessa ação, descentralizaram serviços, mediante o deslocamento
99
de equipes, em um movimento denominado Cras volante. Destaca-se também a
oferta de serviços de assistência jurídica à população da área de abrangência dos
Cras, em dois municípios, conforme dados expostos no quadro 4.
100
Quadro 4 – Ações de proteção social básica desenvolvidas nos Cras pesquisados
Benefícios, Serviços,
Programas, e Projetos.
Paif
Usuários
Ações desenvolvidas
Famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família (PBF), e outras famílias da área de
abrangência do Cras
Visitas domiciliares para inserção no PBF e outras, cadastramento no CadÚnico
para inserção no PBF, Acompanhamento das condicionalidades do PBF,
Acompanhamento de famílias do PBF e outras, Recepção e acolhida,
Encaminhamento para inserção no PBF, Oficinas de trabalhos manuais (pintura
em tela, biscuit, pintura em tecido, bordados, bijouterias, vagonite, fuxico,
massoterapia, Curso de corte e costura; confecção de tapete de barbantes e
preparo de alimentos, costura industrial, Curso de manicure e cabeleireiro, Curso
de patcholagem e panificação, Deslocamento de equipe (Cras Volante).
Atividades físicas e recreativas (capoeira, vôlei, futebol, natação), arte e cultura
(teatro, xadrez, música e dança) Oficinas de artesanato, pintura em tela, tecido;
biscuit, bijouterias, Reforço escolar, Inclusão digital, Campanhas socioeducativas
e alimentação.
Salvamento aquático, primeiros socorros, ordem unida (continência, marchar) e
atividades próprias da corporação de bombeiros.
Serviço
de
Convivência
e
Fortalecimento de Vínculos, Peti.
Crianças de seis a quinze anos
Bombeiro Mirim (parceria com
governo estadual)
Crianças de treze a quatorze anos
Serviços de convivência e
fortalecimento
de
vínculos
(Projovem Adolescente)
Jovens de quinze a dezessete anos
Serviços de convivência e
fortalecimento
de
vínculos
(Idosos)
Benefícios eventuais
Pessoas com sessenta anos ou mais
Atendimento
judiciária
à
demanda
Segurança alimentar e nutricional
BPC
Mulheres grávidas, famílias e idosos em
situação de vulnerabilidade social.
Famílias beneficiárias do PBF e outras da
área da abrangência do Cras; Indivíduos e
famílias com notificações judiciais.
Famílias beneficiárias do PBF
Pessoas idosas e pessoas com deficiência
Atividade física e recreativa (capoeira, vôlei, futebol, natação), arte e cultura
(teatro, xadrez, música e dança) Oficina de artesanato, pintura em tela, tecido;
biscuit, bijouterias, inclusão digital, reuniões e campanhas socioeducativas,
palestras, atividade religiosa, monitoria ecológica e alimentação.
Danças (forró), atendimento psicológico individualizado, passeios, hidroginástica,
coral, palestras, artesanato (bordado, fuxico, vagonite), campanhas
socioeducativas.
Doação de kit enxoval para gestantes, cestas de alimentos, pão, gás, agasalhos,
fraldas geriátricas, medicamentos e realização de casamentos comunitários.
Assistência jurídica e acompanhamento a famílias demandada pela Promotoria e
Vara da Família
Ações de segurança alimentar
Orientação e encaminhamento para inserção,
Atividades de convivência para pessoas idosas e pessoas com deficiência.
Fonte: construção da pesquisadora com base nos dados empíricos (dezembro, 2011).
101
No tocante à articulação com outros serviços, os dados da pesquisa
demonstram que 71,4% dos municípios realizam alguma atividade articulada, com
ênfase aos encaminhamentos. Os dados analisados não registram articulação com
conselhos de políticas públicas e nem com conselhos de direitos.
Ressalte-se que, nos Cras participantes da pesquisa, não se verifica a
participação direta de usuários nas ações de planejamento e nas decisões
referentes ao funcionamento desses equipamentos.
Outro aspecto analisado no estudo foram os registros de avaliação da
atuação das três esferas governamentais, na política de assistência social municipal,
e particularmente, no funcionamento dos Cras. Dentre os dados identificados
destacam-se na esfera municipal: não manutenção da estrutura de funcionamento
dos Cras (estrutura física, materiais, equipamentos, recursos humanos e
alimentação), não democratização das informações, especialmente sobre os
recursos
financeiros
da
proteção
social
básica,
não
cumprimento
de
responsabilidade quanto ao funcionamento, inexistência de canais que possibilitem
transparência quanto à aplicação de recursos públicos da assistência social,
decisões da gestão tomadas visam acordos eleitorais, concepção assistencialista de
assistência social. Há municípios cofinanciados pelo governo federal e com
execução de projetos próprios da gestão municipal.
Quanto à esfera estadual, os registros dos dados apontam que essa esfera
não coordena e não articula a política de assistência social; não cofinancia as ações;
não realiza de forma sistematizada as ações de monitoramento e avaliação nos
municípios; não presta apoio técnico aos municípios quanto à estruturação de seus
sistemas municipais de assistência social; executa diretamente programas de
assistência social nos municípios e
interrompe programas de transferência
de
renda e outros, conforme decisões de cada governo estadual.
No que se refere à esfera federal, os dados levantados indicam uma relativa
satisfação com a atuação dessa esfera, embora também contemple críticas.
Destaque-se como atuação positiva, a criação do órgão gestor da política de
assistência social, o cofinanciamento das ações, a formulação da PNAS, as ações
de capacitação e manutenção de renda familiar, por meio do Programa Bolsa
Família. No entanto, alguns aspectos apresentam limitações, tais como: insuficiência
de instrumentos de monitoramento dos recursos financeiros, necessidade de
respeito às diferenças regionais na formulação das políticas, não articulação com
outras políticas na garantia de pleno emprego, conforme exposto no quadro 5.
102
Quadro 5 – Dados sobre a atuação das esferas governamentais quanto ao funcionamento da PNAS nos municípios
Municipal
Estadual
Federal
Não mantém a estrutura de funcionamento do Cras (estrutura física,
materiais, equipamentos, alimentação, recursos humanos);
Não coordena e não articula a
política de assistência social com
outras políticas sociais;
Avançou quando criou um órgão gestor da política
no plano federal;
Não democratiza informações sobre os recursos existentes para a
Proteção Social Básica;
Não prioriza a oferta de programas, serviços e benefícios de
assistência social;
Inexistência de instrumentos que dêem transparência aos recursos
públicos destinados à assistência social;
Não qualifica os profissionais;
Decisões na gestão da assistência social de acordo com os acordos
eleitorais e não com vistas a construção e consolidação do Suas no
município;
Município cofinancia as ações, executa serviços, benefícios,
programas e projetos cofinanciados pelo governo federal e ainda
executa programas e projetos próprios da gestão municipal;
Não entende a política de assistência social como política de direitos;
Não planeja as ações da assistência social articulada a outras
políticas sociais consideradas importantes, como, saúde e educação e
não visão da totalidade;
Não tem cumprido suas funções quanto ao cofinanciamento;
Não cofinancia as
assistência social;
ações
de
Apresenta insuficiência nos instrumentos de
monitoramento das ações e dos recursos federais;
Cumpre papel no cofinanciamento da PNAS;
Não estrutura a área de
monitoramento e avaliação para
acompanhamento sistemático das
ações nos municípios;
Não
realiza
capacitação
continuada para os profissionais;
Executa
programas
de
assistência social nos municípios
sem articular com a gestão
municipal (Renda Cidadã e
outros);
Interrompe a oferta de programas
de transferência de renda e outros
da assistência social, conforme
decisões de gestão;
Não apóia tecnicamente os
municípios na estruturação da
política de assistência social.
Não investimento na formação de quadro de profissionais efetivos.
Fonte: construção da pesquisadora com base em dados empíricos (dezembro de 2011).
Necessidade de um olhar na formulação de políticas
que respeite as diferenças regionais
Exerce papel importante na formulação da Política
Nacional de Assistência Social;
Houve avanços
regulatórios;
nos
marcos
normativos
e
Cumpre importante função na área da capacitação;
Exerce papel importante na manutenção da renda
familiar (PBF);
Não garante política de pleno emprego;
Não estabelece interação entre as três esferas de
governo;
Presença de discurso entre profissionais do Cras de
que o Programa de Transferência de Renda (PBF)
leva as famílias à acomodação, à dependência e a
aumentar o número de filhos.
103
Em síntese, os aspectos analisados sobre a implementação e implantação
dos Cras conectam-se aos avanços e dificuldades identificados nos municípios
pesquisados. Os avanços realçados demonstram tendências quanto à melhoria na
estrutura física das unidades de atendimento, maior facilidade para a contratação e
capacitação de profissionais para os municípios da região metropolitana (Senador
Canedo, Aparecida de Goiânia e Terezópolis de Goiás) pela proximidade com a
capital. Outra tendência decorrente da implementação do Suas é a promoção da
formação e profissionalismo de profissionais/trabalhadores com a ampliação da
demanda por qualificação continuada.
As dificuldades para a implementação e implantação do Suas nos referidos
municípios, apontadas como de maior impacto, revelam-se em centralização das
decisões e recursos financeiros, falta de transparência quanto aos recursos
financeiros destinados à proteção social básica,
inexistência de quadro de
profissionais efetivos, burocracia na liberação dos recursos financeiros, rotatividade
de profissionais, escolha do gestor da assistência social baseada em critérios
partidários e falta de interação entre as três esferas de governo.
Os aspectos apreendidos quanto às decisões e recursos financeiros
centralizados na figura do Secretário Municipal de Assistência Social, o não repasse
de recursos municipais para o Fundo Municipal de Assistência Social e a
inexistência de mecanismos que propiciem transparência na gestão municipal
quanto aos recursos disponibilizados pelo Fundo Nacional para a Proteção Social
Básica, se sobressaem na avaliação dos dados.
Por fim, complementam os dados os seguintes fatores relacionados com as
dificuldades: o crescimento econômico e populacional do município não garante a
qualidade de vida para a população; há entraves burocráticos na liberação dos
recursos financeiros e materiais; prevalece a prática assistencialista na gestão; não
há entendimento da política nacional pela gestão municipal; ocorrem lentidão e
obstáculos no financiamento e no repasse de recursos pela gestão municipal; há
insuficiência e rotatividade de profissionais; são insuficientes os materiais tanto para
manutenção das oficinas de qualificação como para a realização de outras
atividades; inexistem quadros de profissionais efetivos; a escolha do gestor não se
baseia em critérios de conhecimento e compromisso com a política de assistência
social, mas em interesses político-partidários; o Conselho Municipal de Assistência
Social não acompanha as ações da proteção social básica; os Cras não realizam
104
diagnóstico da área de abrangência; Cras que atende população diferenciada da
prioritária para as ações de proteção social básica; estrutura física inadequada para
o funcionamento dos Cras; falta alimentação para crianças, jovens e idosos que
desenvolvem atividades na unidade; há atrasos no pagamento de salários de
profissionais de contrato temporário; o órgão gestor da assistência social não
organiza a oferta continuada das ações e rotatividade do gestor da assistência
social.
As indicações dos Cras nos municípios investigados sobre a atuação das três
esferas de governo acentuam a relação existente entre os avanços e as
dificuldades, a democratização das informações e a efetivação da PNAS, as
exigências da gestão do trabalho e transparência na aplicação dos recursos públicos
provocando a fragilidade na instituição da rede de serviços socioassistenciais que dá
suporte às ações do Cras.
No conjunto, os aspectos sistematizados evidenciam os nexos contraditórios
entre as dimensões econômicas, política e social e o papel do Estado nas políticas
sociais e, em especial, da proteção social na construção dos direitos. Confirma-se
que a inscrição da assistência social no âmbito da seguridade social e sua
construção histórica com uma dimensão ética e política expressam um enorme
desafio. Nesse sentido, o processo de implementação e implantação dos Cras
apresenta
mediações
operacionais,
como
unidade
pública
municipal,
descentralizada, responsável pela organização e oferta de serviços da proteção
social básica do Suas, nas áreas de vulnerabilidade e risco social dos municípios. E,
também há mediações conceituais, éticas e políticas na materialização da estratégia
de efetivação da assistência social como política social.
105
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise empreendida sobre os Cras como unidade estratégica de efetivação
da proteção social básica teve por referência empírica a investigação desenvolvida
sobre o Suas em Goiás e priorizou a assistência social como forma de intervenção
do Estado no enfrentamento das expressões da questão social, apreendida com
base na relação que este estabelece com a sociedade, no marco das exigências do
processo de acumulação capitalista e das lutas das classes trabalhadoras pela
conquista e garantia de direitos sociais.
Baseado na afirmativa da assistência social como política pública de proteção
social e de direito conferida pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), as
análises recaíram sobre o difícil percurso da passagem de uma prática caritativa a
uma política pública, que culminou na aprovação da PNAS/2004 e do Suas. O
processo de implantação do Suas constitui um desafio, pois os princípios afirmados
com a nova institucionalidade, convivem cotidianamente com referenciais da cultura
patrimonialista, clientelista e assistencialista. Especificamente, a realização da
pesquisa revelou aspectos da realidade social referentes às dimensões teóricometodológicos e ético-políticos e a escassez de documentos referentes ao processo
histórico da assistência social em Goiás.
A relação entre as concepções que orientam a política de assistência social
na esfera municipal e as direções delas decorrentes determinam o contexto em que
se deu a implantação do Suas e dos Cras nos municípios de Abadiânia, Aparecida
de Goiânia, Goiânia, Itaberaí, Senador Canedo e Terezópolis de Goiás.
Os aspectos relativos à condição de política social pública de direitos, inserida
na seguridade social brasileira, a organização em níveis de proteção e os desafios
para efetivação da proteção social básica, permitiram identificar avanços, limites e
106
tendências na implantação dos Cras nos municípios selecionados. O processo da
implementação do SUAS, e particularmente dos Cras, ocorre em contextos diversos,
relacionados com a trajetória da política de assistência social nos municípios em
questão, com as estratégias utilizadas para implantação e, de certo modo, com a
dinâmica referente ao porte populacional dos municípios.
No que se refere ao objeto de estudo incorporado nesta dissertação, verificase que a referência à assistência social como política de direitos configura um
avanço para disseminar um novo paradigma assentado nos direitos sociais. Os
dados identificam que os Cras configuram uma realidade e conferem uma maior
visibilidade à política de assistência social nos municípios. No entanto, para fazer
avançar a incorporação de novas matrizes conceituais, é necessário superar as
dificuldades observadas no decorrer da pesquisa e apreender as tendências que
serão apresentadas a seguir.
A pesquisa evidenciou a existência das secretarias municipais de assistência
social ou congêneres nas estruturas municipais, dado considerado relevante em
relação à história de cultura subalterna em que a assistência social não é
reconhecida como política social. Todavia, é expressiva a participação do primeirodamismo nas gestões municipais de assistência social, com repercussão dessa
cultura no funcionamento dos Cras.
Os municípios pesquisados não demonstram dificuldades em relação à
organização formal dos instrumentos de gestão, tidos como requisitos legais para
adesão ao Suas, como existência de conselho municipal, de fundo municipal e do
plano municipal de assistência social. Esses instrumentos são fundamentais não
apenas em relação aos requisitos legais, mas também do ponto de vista da
democratização da gestão. Contudo, existem limites à participação de usuários e
trabalhadores
como membros dos conselhos municipais, demonstrando
a
necessidade do fortalecimento para além do formato legal.
Esses desafios conectam-se com a administração dos fundos municipais, que
se revela nas formas de alocação e gerenciamento dos recursos, com as
elaborações dos planos municipais de assistência social que não se embasam em
diagnósticos construídos com indicadores sociais e não incorporam a territorialidade
como eixo de organização da rede socioassistencial.
Em relação à área de monitoramento e avaliação as gestões municipais não
estruturaram esse serviço e demandam do governo estadual a realização dessas
107
ações. Percebe-se que o órgão gestor da assistência social no estado de Goiás
também não estruturou os serviços, mantendo ações de forma pontual, focalizada e
descontínua, atendendo a uma demanda determinada. O governo federal
desenvolve o monitoramento por meio do sistema informatizado com ênfase à
metodologia de prestação de contas dos recursos financeiros, mas não em relação
ao monitoramento das ações e resultados.
Quanto ao financiamento da assistência social nos municípios, a instância
estadual limita-se ao pagamento de profissionais que atuam nas áreas das
coordenações estaduais das proteções social básica e especial, do Programa Bolsa
Família e na estrutura precária das coordenações. Os recursos dos governos
municipais destinam-se, sobretudo, à manutenção da estrutura de funcionamento da
gestão e à oferta dos benefícios eventuais. O financiamento das ações específicas
da Política Nacional de Assistência Social depende quase que exclusivamente dos
recursos federais.
Verificou-se a presença de outros trabalhadores de nível superior, além dos
assistentes sociais e psicólogos, na operacionalização da PNAS nos municípios.
Sobressai o número de trabalhadores de nível médio e fundamental que compõem o
quadro de trabalhadores dessas unidades. Outros aspectos referentes aos
trabalhadores que chamam a atenção são o expressivo número de contratos
temporários precarizados e os baixos salários pagos aos profissionais da equipe de
referência. É importante ressaltar a alta rotatividade de profissionais, o que afeta até
mesmo o único município que realizou concurso para a área da assistência social.
Para Couto, Yazbek e Raichelis (2010), as questões que envolvem a gestão do
trabalho devem ser tratadas em uma perspectiva de totalidade, que contemple três
dimensões
indissociáveis:
as
atividades
desenvolvidas
pelo
conjunto
dos
trabalhadores, as condições materiais, institucionais, físicas e financeiras e os meios
e instrumentos necessários ao adequado exercício profissional.
O levantamento das demandas identificadas nos Cras possibilitou constatar a
relação imediata da assistência social com a provisão de bens materiais,
demonstrando as formas de materialização das seguranças de acolhida e renda.
Desse modo, um aspecto importante refere-se à qualificação das necessidades
básicas de sobrevivência vinculadas às condições de reprodução social em um
sentido mais abrangente. A esse respeito, Pereira (2008, p. 67) assinala:
108
A chave da distinção entre necessidades básicas e as demais categorias
mencionadas repousa num dado fundamental que confere às necessidades
básicas (e somente a elas) uma implicação particular: a ocorrência de sérios
prejuízos à vida material dos homens e à atuação destes como sujeitos
(informados e críticos), caso essas necessidades não sejam
adequadamente satisfeitas.
A identificação das ações desenvolvidas nos Cras permitiu verificar que a
prática profissional dos trabalhadores, em geral, não se diferencia das formas
tradicionais de atendimento nessa área, ou seja, são atendidos os que chegam de
maneira espontânea e se privilegiam atendimentos individuais. A experiência do
coletivo restringe-se a reuniões e palestras socioeducativas.
Na oferta de ações de proteção social básica nos Cras predominam ações
que envolvem o Programa Bolsa Família, dentre elas, visitas para inserção no
cadÚNICO e reuniões com famílias. Nesse sentido, fica evidenciada a exigência de
práticas burocráticas no trabalho dos profissionais do Cras, absorvidos pelas
exigências do cadastramento e de fiscalização das condicionalidades.
Embora o enfoque da matricialidade sociofamiliar seja considerado um eixo
estruturante do Suas, na maioria das vezes, essa centralidade restringe-se apenas
ao público beneficiado do Programa Bolsa Família. As demais ações são realizadas
de forma segmentada com grupos de crianças, adolescentes, jovens, mulheres e
idosos, desconsiderando a indicação dos novos parâmetros e referências para a
organização e distribuição dos serviços.
Destacam-se na dinâmica dos Cras ações que visam a geração de renda e
que se configuram em grupos de trabalhos manuais, artesanato, atividades
culinárias e outras pertencentes ao universo feminino. Essas atividades se
configuram nos principais serviços ofertados à população, em uma demonstração de
que os profissionais que atuam nos Cras desconhecem metodologias do trabalho
com famílias. A metodologia configura-se segundo Braga (2011, p. 148) ―como uma
intervenção de leitura e de modificação da realidade‖.
Cabe ressaltar que foi identificado na dinâmica de funcionamento de dois
Cras de um município, esforços das equipes dessas unidades que procuram fazer
chegar serviços para as populações mais distantes, por meio de um movimento
denominado Cras Volante.
109
As informações colhidas na pesquisa não revelaram a existência de ações de
caráter político-organizativo e nem foram percebidos mecanismos de mobilização e
participação no âmbito dos Cras.
Dentre os vários aspectos destacados na pesquisa, citam-se dados elencados
nos processos avaliativos nos Cras que dizem respeito à atuação das esferas de
governo na política nacional de assistência social. Quanto à esfera municipal,
sobressaem os seguintes aspectos: ineficiência na manutenção da estrutura de
funcionamento dos Cras (estrutura física, materiais, equipamentos, recursos
humanos e alimentação), centralização das informações, especialmente sobre os
recursos
financeiros,
não
existência
de
instrumentos
que
possibilitem
a
transparência das aplicações dos recursos públicos e concepção de assistência
social desvinculada de outras políticas sociais. Há certa unicidade dos municípios
em relação à ausência da instância estadual no processo de implementação do
Suas.
Essa ausência se expressa com maior ênfase no cofinanciamento, no
monitoramento, no apoio técnico e na capacitação.
A avaliação da atuação da instância federal contempla aspectos considerados
positivos, como a criação do órgão gestor da assistência social; a formulação da
Política Nacional de Assistência Social, o cofinanciamento das ações, a manutenção
de renda familiar e outras. Dentre os aspectos considerados como limitações, citamse a insuficiência de instrumentos de monitoramento dos recursos financeiros e a
não articulação com outras políticas para garantia de pleno emprego.
Alguns fatores considerados como avanços no processo de implantação dos
Cras dizem respeito à implantação das unidades, à melhoria nas estruturas das
unidades, à presença de profissionais do serviço social nos municípios, à dedicação
e compromisso de vários trabalhadores. As dificuldades para implantação do Cras
nos municípios expressam-se na centralização das decisões e dos recursos
financeiros, na inexistência de quadro de trabalhadores efetivos, na rotatividade de
trabalhadores e na indicação do gestor de assistência social que desconhece a
concepção da política pública de assistência social em uma perspectiva
universalizadora.
A proteção social básica é objetivada nos Cras e identificada como
responsável pelo atendimento das necessidades de sobrevivência, mediante o
acesso a bens materiais ou em pecúnia. No entanto, é necessária uma retaguarda
110
de serviços que dê completude aos atendimentos e encaminhamentos e se constitua
em uma rede protetiva.
Constatou-se que o Suas é uma realidade nos municípios e que é identificado
como um sistema que provoca avanços e mudanças. Apesar dos limites na
efetivação da proteção social básica, os Cras são identificados como espaços
estratégicos que podem se constituir em referência inovadora para a assistência
social posicionar-se no campo dos direitos sociais.
A pesquisa de campo realizada e que deu subsídio a esta dissertação
possibilitou apreender conteúdos que vão além das considerações desenvolvidas.
Vislumbra-se
que
as
questões
elencadas
venham
subsidiar
experiências
profissionais no âmbito da política de assistência social e que sirvam de estímulo
para novos estudos, considerando que ―o processo de pesquisa é via de regra uma
tarefa inconclusa a exigir novos estudos e investigações‖ (YAZBEK et al., 2010, p.
196).
111
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Estado
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políticas
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Disponível
em:
<http:/
www.ess.ufrj.br/ejornal/index.php/praiavermalha/article/view/39>. Acesso em: 18
nov. 2011.
118
ANEXOS
119
ANEXO I
BREVE CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DE GOIÁS E DOS MUNICÍPIOS
Goiás
O Estado de Goiás é o mais populoso da região centro-oeste, com uma
área total de 340.086.698 km2 e população de 6.004.045 habitantes (Censo 2010,
IBGE). Possui 246 municípios, assim distribuídos: 194 municípios com até 20.000
habitantes (pequeno porte I); 32 municípios com população de 20.001 a 50.000
habitantes (pequeno porte II); 11 municípios com população de 50.001 a 100.000
habitantes (médio porte); 8 municípios com população de 100.001 a 900 mil hab.
(grande porte) e 1 município com população acima de 900.000 mil hab. (metrópole).
Os dados citados acima, sobre a população de Goiás, nos remetem à
análise dos dados gerais que colocam os municípios de pequeno porte I (até 20.000
habitantes) representando 73% dos municípios brasileiros. Em Goiás esta proporção
é ainda maior que a média brasileira, pois estes municípios representam quase 79%
dos municípios.
De acordo com dados da SEPLAN/SEPIN/IBGE de 2008, o PIB é de R$
75.027.000.000 (12°) e o PIB per capita é de R$ 12.878,52 (12°). Seu IDH em 2000
era de 0,78 (PNUD, 2000). Possuía um total de 354.855 no perfil Bolsa Família em
2006 (PNAD) com uma cobertura de 92,01% das famílias. A estimativa de famílias
pobres, de acordo com o cadastro único é de 682.699 e a cobertura é de 46,83%.
A economia do Estado de Goiás está baseada na produção agrícola, na
pecuária, no comercio e nas indústrias de mineração, alimentícia, de confecções,
imobiliária, metalúrgica e madeireira. Agropecuária é a atividade mais explorada do
Estado.
A política de Assistência Social é de responsabilidade da Secretaria de
Estado de Cidadania e Trabalho (SECT), que tem por missão institucional promover
e coordenar, por meio de ações integradas e descentralizadas, as políticas de
assistência social, garantia de direitos e emprego.
Atualmente, todos os 246 municípios possuem Cras cofinanciados com
recursos federais, estando alguns ainda em fase de implantação.
120
Municípios do estado de Goiás
Goiânia
Capital do Estado de Goiás é a 2ª cidade mais populosa da Região
Centro-Oeste e possui 256,8 km² de área urbana. Localiza-se no Planalto Central, a
200 km da capital do Brasil, Brasília.
A cidade possui 1.301.892 habitantes, de acordo com o Censo 2010 do
IBGE. O IDH – M é 0,83 (PNUD, 2000). As principais atividades econômicas são o
comercio varejista, as indústrias de alimentos e de roupas e os serviços. O PIB
Goianiense, segundo dados do IBGE (2008), é de 19.457.328.220,00 e o PIB per
capita R$ 15.376,50 (IBGE 2008).
A Secretaria Municipal de Assistência Social- SEMAS é o órgão
responsável por planejar, coordenar e executar a política de Assistência Social no
Município.
Em 2006, a estimativa de famílias pobres no perfil bolsa família ( PNAD,
2006) era de 46.808 com cobertura de 64,99%.
O município possui na proteção social básica, 15 CRAS, todos
cofinanciados com recursos federais. Foi utilizada para a pesquisa a referência em 6
CRAS contemplando diversas regiões do município.
Aparecida de Goiânia
Situada na região metropolitana de Goiânia, têm uma área de 288 Km² e
população de 455.735 habitantes. Atribuem-se à sua origem a doação de terras
feitas por um grupo de fazendeiros da região à Igreja Católica.
A Lei estadual nº 4.927, de 14 de novembro de 1963 eleva à categoria de
município o distrito, modificando o nome para Aparecida de Goiânia, que é dada
como cidade que nasceu de Goiânia.
Em seus aspectos econômicos, a criação de gado com a finalidade de
corte e leite, é uma das atividades na sua pequena extensão rural. A agricultura não
é expressiva, visto que conflitua em uma pequena área territorial rural com a
indústria extrativa de areia para construções, pedras, barro comum para fabricação
de tijolos. Possui 70% do território ocupado por grande proliferação imobiliária, cujos
lotes e áreas diversas estão ocupados por moradias e setores industriais.
121
O IDH – M é 0,76 e o PIB é de R$ 3.873.756.425.00 e PIB per capita é de
R$ 7.827,05.
A estimativa de famílias pobres no perfil bolsa família em 2006 (PNAD) era
de 30.033 com cobertura de 67,06%.
A política de Assistência Social é desenvolvida pela Secretaria Municipal
de Ação Social. No município há 4 CRAS, todos cofinanciados com recursos
federais.
Senador Canedo
O
município
de
Senador
Canedo
está
Localizado
na
Região
Metropolitana de Goiânia, tem sua origem relacionada com a estrada de ferro da
rede ferroviária federal S/A. O crescimento da cidade ocorreu na trilha aberta na
construção da ferrovia. O nome da cidade é uma homenagem ao Senador Antonio
Amaro da Silva Canedo, primeiro representante do Estado de Goiás em cenário
nacional. Em 1953, o povoado foi elevado à condição de distrito de Goiânia e em
1988, a Assembléia Legislativa de Goiás, aprovou a emancipação do município. A
população é de 84.399 hab. (IBGE, 2010). OIDH-M (PNUD, 2000) é de 0,73. A
cidade abriga um complexo distribuidor de petróleo da Petrobrás e indústrias
relacionadas. Além do Pólo Petroquímico, destaca-se ainda o setor comercial em
ampla ascensão, bem como a expansão de empreendimentos imobiliários.
O PIB do município é de R$ 2.304.014 e o PIB per capita é de R$
30.599,01 (IBGE, 2008).
A estimativa de famílias pobres no perfil bolsa família (PNAD, 2006) é
5.709/cobertura: 91,12%.
A Secretaria Municipal de Assistência Social e Atenção à mulher –
SEMASAM é a responsável pelo atendimento na Assistência Social. No município
há 3 CRAS, sendo 2 cofinanciados com recursos federais e 1 financiado somente
com recursos do município.
Itaberaí
O município de Itaberaí fica distante 89 Km da capital do Estado, Goiânia.
122
Antigo Ponto de Pousada e descanso para tropas que vinham das minas
de ouro foi elevado à categoria de vila em novembro de 1868, com o nome de
Curralinho. Em 1924 foi aprovado projeto de mudança de nome para Itaberaí.
A população em 2010 (Censo IBGE) é de 35.412. Seu PIB per capita
(IBGE/2008) era de 12.261,40 e o IDH-M/2000 é de 0,74.
De acordo com os dados do MDS, a estimativa de famílias pobres no perfil
bolsa família (2006) é de 2.041; cobertura: 122%.
A proteção social básica conta com 1 CRAS, cofinanciado com recurso
federal.
O órgão gestor da assistência social é a Secretaria Municipal de
Assistência Social e Cidadania.
Abadiânia
O município de Abadiânia foi criado em 1953. Pertence à região do
Entorno do Distrito Federal, com área de 1.044,159 Km² e população de 15.752 hab.
(Censo IBGE/2010).
De acordo com (PNAD, 2006) a estimativa de famílias pobres no perfil
bolsa família eram 973 e cobertura: 80,27%. Seu IDH-M (PNUD, 2000) era de 0,72.
O seu PIB (IBGE, 2008) era de R$ 70.509,245 e o PIB per capita era de R$
5.337,97.
A Secretaria Municipal de Assistência Social é o órgão responsável pela
execução da Proteção Social Básica. O município tem 1 CRAS cofinanciado com
recurso federal.
Terezópolis de Goiás
Município emancipado em 1993 está situado na Região Metropolitana de
Goiânia, entre dois grandes centros urbanos, a capital, Goiânia, e uma cidade de
grande porte, Anápolis. Conta com uma área de 106.976 Km² e 6.562 hab. (Censo
IBGE, 2010) e têm o IDH-M de 0,71 (PNUD, 2000).
Possui a estimativa de famílias pobres no perfil bolsa família (PNAD,
2006), de 503 e cobertura: 123,46%.
O órgão executor da assistência Social é a Secretaria Municipal de
Promoção Social. O município conta com um CRAS cofinanciado com recurso
federal.
123
ANEXO II
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
Ficha de coleta de informações referentes aos Cras
Objeto - processo de efetivação da Proteção social Básica nos municípios
1-Caracterização:
1.1 Nome__________________________________________________________________________
1.2 Região de Planejamento___________________________________________________________
1.3 População______________________________________________________________________
1.4 Porte do Município_______________________________________________________________
1.5 Habilitação em nível de Gestão______________________________________________________
1.6 Órgão Gestor da Assistência Social___________________________________________________
1.7 Formação do Gestor Municipal de Assistência Social_____________________________________
1.8 Participa do COEGEMAS _____________ Tipo de participação_____________________________
1.9 Participa da CIB _________________Tipo de Participação________________________________
1.10 Regulamentação dos Instrumentos da política de Assistência Social e normativas legais
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
1.11 Quantidade de Cras______________________________________________________________
2 - Identificação do Cras
2.1 Nome do Cras____________________________________________________________________
2.2 Endereço do Cras_________________________________________________________________
2.3 Ano de implantação do Cras________________________________________________________
2.4 Localização do Cras: ( )Urbano Central ( )Urbano Periférico ( )Rural
2.5 Capacidade de atendimento ________________________________________________________
2.6 Horário de Funcionamento_________________________________________________________
2.7 Território de Abrangência do Cras____________________________________________________
__________________________________________________________________________________
124
2.8 O Cras possui diagnóstico da sua área de abrangência? ( ) Sim (
) Não
2.9 O Cras realiza planejamento das ações? ( ) Sim ( ) Não
( ) Plano Anual ( ) Plano Semestral ( ) Plano Trimestral ( ) Outros
Como é realizado o planejamento ______________________________________________________
__________________________________________________________________________________
3– Estrutura de funcionamento do Cras
3.1 Estrutura física do Cras
3.1.1 A estrutura física do Cras é própria? ( ) Sim ( ) Não
3.1.2 O Cras possui ambiente para acolhida e recepção de usuários? ( ) Sim (
) Não
3.1.3 Quantidade de salas para atendimento individualizado_________________________________
3.1.4 Quantidade de salas para reuniões com grupos_______________________________________
3.1.5 Quantidade de salas para coordenação, equipe profissional ou administração
_________________________________________________________________________________
3.1.6 Quantidade de banheiros________________________________________________________
3.1.7 Acessibilidade para pessoas com deficiência e pessoas idosas
( ) Sim ( ) Não
3.1.8 Equipamentos e materiais disponíveis (
) Sim (
) Não. Descrição_______________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
3.1.9 Meio de transporte disponível ( ) Não ( ) Sim.
Descrever__________________________________________________________________________
3.2 Recursos Humanos
3.2.1 Quadro de profissionais próprio (
) Sim (
) Não
3.2.2 Numero de profissionais na unidade________________________________________________
3.2.3 Jornada de trabalho dos profissionais _______________________________________________
3.2.4 Profissionais: Efetivos___________ Contratos temporários______________________________
Comissionados______________________________________________________________________
3.2.5 Formação dos profissionais: Nível Superior_____________ Assistentes Sociais_______________
125
Psicólogos (as)_________________
Outros________________________
Salário________________________
Nível Médio_____________________________________________
Salário:_________________________________________________
Nível Fundamental________________________________________
Salário:_________________________________________________
3.2.6 Política de capacitação para os profissionais do Cras ( ) Sim ( ) Não. Responsável pela
execução
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
3.3 Financiamento
3.3.1 Fontes de financiamento deste Cras: ( )Recursos municipais (
Recursos federais ( ) Outros
) Recursos estaduais
( )
3.3.2 Fundo Municipal de Assistência Social- Fmas ( ) Sim ( ) Não
3.3.3 Execução do orçamento da Assistência Social pelo Fmas ( ) Sim ( ) Não ( ) outros
__________________________________________________________________________________
3.3.4 Registros dos recursos próprios do município gastos com Assistência Social no Fmas (
(
) Sim
) Não
3.3.5 Valor dos recursos próprios do município gastos com as ações de proteção social básica ano de
2010?____________________________________________________________________________
3.3.6 Valor dos recursos estaduais gastos com as ações de proteção social básica no ano de
2010_____________________________________________________________________________
3.3.7 Valor gasto com ações de proteção social básica pelo governo federal/MDS no ano de
2010_____________________________________________________________________________
3.4 Controle Social
3.4.1 Constituição e funcionamento do Conselho Municipal de Assistência Social- Cmas
( ) Sim ( ) Não
3.4.2 Critérios de paridade no Cmas? ( ) Sim ( ) Não
3.4.3 Participação dos usuários do Cras no Cmas ( ) Sim ( ) Não
126
3.4.4 Participação de trabalhadores da Assistência Social no Cmas ( ) Sim ( ) Não
3.4.5 Os relatórios de atividades desenvolvidas (programas, projetos, serviços e benefícios) pelo Cras
são encaminhados ao Cmas ( ) Sim ( ) Não
4 – Proteção Social Básica
4.1 Ações de Proteção Social Básica desenvolvidas no Cras
4.1.1 Ações do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - Paif
( ) Sim ( ) Não
Descrição__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.1.2 Serviços de convivência e fortalecimento de vínculos (
) Sim (
) Não
Descrição__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.1.3. Atividades normalmente desenvolvidas no serviço de convivência e fortalecimento de
vínculos____________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.1.4 Concessão de Benefícios Eventuais ( ) Sim ( ) Não
Descrição__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.1.5 Projetos de capacitação profissional e/ou inclusão produtiva
( ) Sim ( ) Não
Descrição __________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
127
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.1.6 Outros programas, projetos, serviços e benefícios ofertados por esse Cras
( ) Sim ( ) Não
Descrição
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.1.7 Número de atendimentos realizados nessa unidade por mês/ano________________________
__________________________________________________________________________________
4.1.8 Número de beneficiários dos programas, projetos, serviços e benefícios de Proteção Social
Básica no mês/ano __________________________________________________________________
4.1.9 Demandas mais frequentes da população ___________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.2 Participação dos usuários na dinâmica de funcionamento do Cras
4.2.1 Canais utilizados para divulgação das ações do Cras
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.2.2 Instâncias de participação dos usuários nas decisões referentes ao Cras
( ) Sim ( ) Não
Descrição__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.2.3 Participação dos usuários nas atividades de planejamento de ações do Cras
(
) Sim (
)Não
Descrição__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
4.2.4 Reuniões avaliativas com usuários ( ) Sim ( ) Não
4.3 Ações de Monitoramento e Avaliação das ações executadas no ras
(
) Sim ( ) Não
128
Como são realizadas e quem realiza_____________________________________________________
__________________________________________________________________________________
5 – Articulação
5.1 Articulação entre o Cras e outras unidades públicas da rede de Proteção Social Básica
Sim ( ) Não
(
)
Descrição__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
5.2 Nível de relação entre o Cras/Programa Bolsa Família- PBF e o Cras/Benefício de Prestação
Continuada- BPC
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
5.3 Articulação com outros serviços, conselhos de políticas públicas e conselhos de direitos
( ) Sim ( ) Não
Descrição
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
6 – Avanços e dificuldades para a implantação e implementação do Suas no município
6.1 Fatores regionais que contribuem ou dificultam o avanço da Assistência Social no município (
Sim ( ) Não
)
Descrição__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
6.2 Acesso dos usuários aos programas, projetos, serviços e benefícios da Proteção Social
Básica________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
129
6.3 Cumprimento pelos entes federados (município, estado e União) das suas atribuições na
condução da política de Assistência Social no município ( ) Sim ( ) Não
Por quê?___________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
6.4 Atuação do município para cumprir o seu papel de executor da política de Assistência
Social_________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
6.5 Cumprimento pelo órgão gestor da política de Assistência Social no estado de suas
responsabilidades na implantação e implementação do Suas nos municípios ( ) Sim ( ) Não
Por quê?______________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
6.6 Papel do Governo Federal na condução da política de Assistência Social nos
municípios______________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
Fevereiro de 2011
130
ANEXO III
ORGANOGRAMA DA SECRETARIA DE ESTADO DE CIDADANIA E TRABALHO