Fundação Escola de Administração da UFBA
Cópia de parte (40 páginas) do RELATÓRIO PRELIMINAR (que possui
ao todo 225 páginas) elaborado pela FEA – FUNDAÇÃO ESCOLA
DE ADNINISTRAÇÃO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DA
BAHIA, contratada pelo TRIBUNAL DE CONTAS DOS
MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA com recursos do
PROMOEX/BID, para realizar o chamado “redesenho” do TRIBUNAL.
O Relatório ESPELHA a opinião, as queixas e a realidade vivida pelos
servidores do TCM-BA na capital e no interior.
Fundação Escola de Administração da UFBA
APRESENTAÇÃO
Em conformidade com o estabelecido no Contrato n.º 01/08, celebrado
entre FEA e o TCM, tendo por objeto o Redesenho da Metodologia de Controle
Externo, estamos submetendo à apreciação desse Órgão o presente Relatório do
Diagnóstico da Situação Atual, Produto “b”, da Fase II do Plano de Trabalho previsto
no Relatório Inicial de Planejamento.
No estudo realizado, procurou-se capturar e retratar o panorama da
realidade do Tribunal, para compreensão da problemática existente, investigando-se
suas patologias, disfunções e pontos críticos que obstaculizam o fiel cumprimento de
sua missão. Nessa perspectiva, o percurso do trabalho envolveu a análise de
diferentes segmentos do universo pesquisado, sendo exploradas as seguintes
dimensões: legal, organizacional, processual, tecnológica, gestão de pessoas e
estudos e projetos em andamento com impacto sobre a nova metodologia de controle
a ser adotada.
É importante ressaltar que, a despeito do grandioso e complexo desafio
enfrentado pela Consultoria para a produção deste documento e cumprimento de
importante etapa do Projeto em referência, o esforço por ela compreendido foi
minimizado em razão das inúmeras e valiosas contribuições recolhidas junto aos
servidores do Tribunal, nas entrevistas realizadas, envolvendo membros da egrégia
Corte, dirigentes superiores, coordenadores, diretores, chefes, assessores, inspetores,
técnicos, analistas e agentes. Ademais, deve-se aduzir que o clima organizacional que
permeia a instituição, fortemente proativo às mudanças em curso, contribuiu de
maneira decisiva para a execução das atividades de levantamento de dados e
informações sobre o objeto de estudo.
Finalizando, a Consultoria deseja expressar os seus mais sniceros
agradecimentos a todos os servidores do Tribunal que direta ou indiretamente
colaboraram e agregaram valor a este trabalho, com destaque especial para Dr. José
Francisco de Carvalho Neto e Dr. Jorge Costa, dois incansáveis provedores de apoio
logístico, orientação e entusiasmo na caminhada realizada até o presente momento.
Equipe da FEA
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“O processo de fiscalização hoje existente no Tribunal não tem consistência; é
muito formal, com foco exclusivamente no papel. Me dê um lápis e papel que
faço a melhor prestação de contas do mundo”.
“Aqui a gente se sente abandonado. Nunca pensei que fosse fazer este trabalho
todo o dia. Creio que o potencial técnico do corpo funcional não está sendo
aproveitado e explorado”.
“Há muitos anos que estamos buscando a eliminação da papelada. O trabalho
é incansável, é um martírio. Nunca se acaba. Quando termina uma prefeitura,
já começa a outra e não há como dar conta de tudo”.
“Minha grande frustração é quando vejo um fato denunciado pela mídia sobre
algum desmando numa Prefeitura, e que passou por nós e nós não vimos. Isto
demonstra que nossos sistema de controle externo é falho.”
“Já estamos cansados de saber da necessidade de matrizes de risco para o nosso
trabalho. Isto salta aos olhos. Mas nada se faz.”
Algumas declarações de servidores do TCM/BA
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C) Falta de valor agregado pela departamentalização regional
Se há um aspecto que encontra unanimidade no seio da comunidade que
compõe o TCM-BA é, sem dúvida, a presença da instituição abrangendo todo o
território baiano, através da implantação de uma rede de Inspetorias Regionais,
atuando como um posto avançado representativo da missão e das responsabilidades
do órgão. Pelo menos, a sua concepção foi orientada por esse desiderato.
Na verdade, o que se observa na prática, são unidades regionais com
funções extremamente limitadas, confinadas a um escritório, geralmente desprovido
de
condições
razoáveis
de
trabalho,
com
pouquíssima
interação
com
os
jurisdicionados, eis que, a rotina de trabalho que lhes cabe executar acha-se calcada,
exclusivamente, no exame formal de documentos e na verificação de sua
conformidade legal.
Com o resultado desse desempenho, percebe-se uma Inspetoria
aprisionada a um paradigma de ação que reduz, sobremaneira, o seu potencial e
capacidade de realizações.
Com isso, pautando-se dentro dessa diretriz, a IRCE, funcionando tal e
qual como hoje, poderia perfeitamente operar na sede, já que não usufrui de qualquer
vantagem técnica pela proximidade do jurisdicionado, a não ser, por facilitar a
recepção e guarda da documentação exigida mensalmente dos gestores. Ressalte-se
que nenhuma das 27 IRCEs dispõem de veículo para realizar diligências, inspeções
ou vistorias nos municípios jurisdicionados.
As declarações se colaboradores, adiante expostas, ilustram, de maneira
contundente, as considerações da consultoria:
“Um dos principais problemas do TCM-BA é o distanciamento tecnicoprofissional entre a sede e a IRCE”
“Aqui a gente não recebe ninguém da sede. Nem Conselheiro, nem
Coordenador, nem Diretor, ninguém. Só recebi aqui dois conselheiros na
condição de Presidentes do Órgão.”
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“As normas são baixadas pela sede sem ouvir as IRCEs. Por exemplo,
instituíram a norma de controle interno e não houve nenhuma discussão.
Eles acham que a gente pode assimilar tudo por osmose.”
“As Inspetorias do TCM-BA espelham a cara do Inspetor: se é gordo, ela é
gorda, se é feio, ela é feia, se é organizado ela é organizada. Elas ficam a
mercê da posição individual do Inspetor”.
“O Inspetor não tem poder de decisão pela forma como está estruturada a
IRCE. Tudo tem que ser resolvido na sede, em Salvador”.
“Nunca fomos cobrados pela qualidade, e sim, pelo cumprimento de
prazos.”
“Às vezes somos provocados verbalmente por gestores superiores para
focar o nosso trabalho em busca de elefantes, desprezando as
formiguinhas, no entanto, fica ao arbítrio do técnico definir o que seja
formiguinha ou elefante.”!
“A gente fica o ano todo detectando erro de formalidade, erro de
lançamento, de contador, erro de conformidade e outros tantos erros. A
gente cansa e acaba também errando”.
“Aqui o que importa não é a qualidade e sim, a produtividade. A qualidade
do trabalho do analista não é avaliada. O feedback seria bem vindo para a
gente saber como estamos trabalhando”
São 27 IRCEs, fiscalizando mais de 900 jurisdicionados e submetidas ao
trabalho de coordenação de uma única CCE, em um contexto de elevada
complexidade e responsabilidade, funcionando com uma reduzida equipe técnica para
dar conta de uma quantidade expressiva de trabalho, em condições adversas, tais
como, insuficiência de espaço físico, ferramentas de TI incipientes, pressão de prazos
e o pior, uma sistemática operacional obsoleta, sustentada na análise de toneladas de
papéis. As dificuldades estão em grau ascendente e tendem a se agravar por falta de
orientação e assistência permanente às IRCEs e, sobretudo, em razão da ausência de
manuais e instrumentos padronizados de trabalho.
Destaque-se que o expressivo volume de processos de adiantamentos que
ingressam mensalmente nas IRCEs não estão sendo examinados por falta de tempo,
o que se reflete na competência das Câmaras que não julgam os processos dessa
natureza, nos termos estabelecidos do Regimento Interno e da Resolução n.º
1.197/2006, que dispõe sobre a fiscalização, pelo TCM, de numerário entregue a
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É importante frisar que essa distribuição é preocedida sem qualquer
estudo acerca da confiabilidade e adequação dos sistemas de controles internos
municipais, nem da avaliação do risco de controle e da relevância
social dos
programas municipais em execução e da materialidade dos orçamentos municipais.
Muito embora, a média anual de despesas realizadas pelos profissionais de cada
IRCE varie de forma significativa, conforme se depreende da análise do Gráfico 2,
desde R$137.263.523,87, na IRCE de Camaçari, passando por R$109.945.151,26, na
IRCE de Salvador, até atingir o nível de R$21.673.175,26 na IRCE de Seabra.
A departamentalização regional das atividades de fiscalização através da
estrutura das IRCEs, pode, mediante auditorias e inspeções seletivas, tempestivas,
concomitantes, pedagógicas e prospectivas, agregar valor ao exame das prestações
de contas e, consequentemente, à capacidade dos órgãos colegiados julgarem a
gestão dos recursos públicos, além de fortalecer a imagem da instituição perante os
atores externos interessados nas suas atividades.
O trabalho das Inspetorias Regionais segundo essa nova abordagem
também agregará valor à administração pública municipal, com avaliação dos seus
sistemas de controles internos, auditorias de conformidade baseada em técnicas de
entrevista, vistoria e observação, além do tradicional exame de documentos, como
também da auditoria de natureza operacional, cujos benefícios acarretam na melhoria
do desempenho da gestão municipal e na otimização dos resultados das políticas
públicas.
D) Subordinação e linha de comando tridirecional
Com a distribuição segmentada do trabalho entre as três CCEs, cada IRCE
se reporta a três chefias distintas, a depender do processo de trabalho ou matéria que
exigir cobrança ou interatividade. Em tese, não há gravidade ou patologia nesse tipo
de relação hierárquica, até porque, este é um modelo muito usado atualmente em
organizações complexas, produtoras de alta tecnologia. A questão é que no caso do
TCM-BA,
não
á
uma
única
unidade
da
sede
capaz
de
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coordenar, orientar e supervisionar o trabalho realizado nas IRCEs em toda a sua
integralidade. Como isso não acontece, provavelmente pela inexistência de uma
unidade a expressar o espírito de pertencimento, a IRCE se sente abandonada, solta,
sem um verdadeiro vínculo hierárquico, a exemplo da condição demonstrada no
seguinte diálogo:
“- Quem é seu chefe?
- Meu chefe é a necessidade”.
E) Delegação limitada de responsabilidade e autoridade
A atuação do Tribunal se manifesta, inicialmente, através do processo de
fiscalização levado à cabo em sua rede operativa regional, na qual a IRCE constitui a
célula básica de trabalho e organismo de representação institucional.
Muito embora seja preservada e consagrada historicamente, até hoje, a
presença do TCM no território baiano, considerada inclusive, como um de seus pontos
fortes, há que se registrar que os Inspetores Regionais, titulares e gestores daquelas
unidades, exercem seus papéis com reduzido poder de ação e decisão.
Alguns depoimentos ilustram essa situação:
“Tem hora que tenho dúvida a quem me dirigir. Isto porque não existe
nenhuma instrução sobre o papel de cada unidade. Falta a adoção de
práticas uniformizadas para todas as IRCES. Em verdade, o Inspetor não
tem poder de decisão pela forma como está estruturada a IRCE. Tudo tem
que ser resolvido na sede em Salvador.”
“Não existe hoje dentro do Tribunal o que Inspetor deve fazer. O que existe
mesmo é a desconfiança da sede em relação à Inspetoria. Prevalece a
cultura do medo e da desconfiança”.
“As inspetorias não recebem orientação técnica uniformizada. Cada IRCE
faz o trabalho do seu jeito. Não há reuniões técnicas para reciclagem e
compartilhamento de experiências e informações. As instruções da sede
são repassadas verbalmente. Em geral, a gente faz perguntas por e-mail e
a resposta é dada por telefone. Acho que não querem se comprometer
respondendo por escrito, Um bom exemplo disso é a verificação do IPVA
que surgiu de ordem verbal.”
“A Gente se sente muito desvalorizado pelo pessoal da sede. Nem quando
o TCM realiza uma inspeção in loco a equipe da Inspetoria é convidada a
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participar ou a dar dicas sobre o município a ser visitado. Sequer a equipe
de inspeção passa pela Inspetoria”.
Com responsabilidade e autoridade limitadas, o Inspetor Regional tornouse refém de solicitações constantes de autorização para agir, junto aos seus
superiores hierárquicos sediados em Salvador. As dificuldades são enormes para
equacionar problemas de natureza logística, atinentes às condições físicas e materiais
da IRCE, uma vez que os recursos financeiros colocados a seu alcance são
insuficientes. Quanto aos aspectos técnicos, seu raio de manobra também é pequeno
já que depende de orientação da sede, nem sempre disponível e agravada pela falta
de procedimentos e instrumentos formais de trabalho.
De outra parte, em inúmeros casos, para dar início à execução de alguma
atividade, é necessária a uma autorização da Presidência, esta muitas vezes inundada
de solicitações de toda ordem.
2.3 OUTRAS CONSIDERAÇÕES SOBRE A INFORMALIDADE
Apesar de a estrutura informal ter garantido tempestividade na realização
dos exames e na emissão das decisões, mesmo em detrimento da qualidade técnica
dos relatórios, é inadmissível que, no TCM-BA, persista uma organização sem
estruturação formal. Um dos locais do mundo em que não se esperaria encontrarmos
grau de informalidade é, exatamente, um Tribunal que avalia o estrito cumprimento
das normas legais.
A implantação de uma nova estrutura organizacional, novo modelo de
funcionamento e redistribuição das competências e relações de responsabilidade
como é normal ocorrer em qualquer processo de mudança, enfrentará, também
resistência do modelo existente e em funcionamento. Em qualquer organização,
desenvolvem-se rotinas e hábitos que tornam o trabalho mais fácil e seguro para os
encarregados de sua execução.
A palavra rotina, que vem de roda, caminho, indica uma via habitualmente
percorrida para se chegar a um destino. A utilização de trilhas muitas vezes abertas
por bois, na origem de traçados originais de velhas estradas ou, no mundo moderno,
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de trilhas de pedestre para definir os caminhos a pavimentar nos jardins públicos, são
exemplos que continuam a ser dados em trabalhos de sociologia ou administração.
Tanto para indicar a eficiência – pois seguiria a lógica do uso e do menor esforço,
quanto para indicar ineficiência, pois os obstáculos e dificuldades que levavam a
desvios da rota, deixam de existir ou podem ser superados com os novos instrumentos
e técnicas disponíveis.
O que é importante lembrar é que a rotina, além de oferecer segurança e
estabilidade, faz com que as coisas funcionem. Ao mesmo tempo em que protege
contra riscos, pode fechar e/ou “engessar” a organização, impedindo que sejam
incorporadas as inovações necessárias para se renovar, desenvolver e enfrentar
novos desafios. Este é o caso do TCM-BA.
Essas considerações, óbvias e gerais, no caso do TCM-BA, adquiriram
características específicas. Em síntese, trata-se de um órgão com grande quantidade
de trabalho e responsabilidade cujo produto deve atender a parâmetros técnicos e
jurídicos, quanto ao exame das prestações de contas e à avaliação do desempenho e
resultado das políticas públicas.
Para enfrentar esta demanda de serviços, desenvolveu uma estrutura
paralela à oficial, que não se pode continuar chamando de “informal” quando ela é, de
fato, “oficiosa”. A avaliação desta estrutura que é denominada, nos corredores do
TCM-BA, como “informal”, na medida que não prevista no organograma e normas
prevêem o funcionamento do Tribunal é da maior importância para o redesenho da
metodologia, vez que, sem a correção de uma, a outra não funcionaria.
Em uma instituição cuja cultura valoriza o exato cumprimento das normas,
parece, à primeira vista, paradoxal que parte essencial dos seus resultados seja
garantida por uma estrutura não prevista legalmente, e que, pelos aspectos
apresentados até então, além de provocar o desequilíbrio de competências,
responsabilidades e poder, sobretudo, compromete ainda a qualidade dois trabalhos
produzidos.
A contradição entre esta estrutura que se desenvolveu, historicamente, no
órgão e a sua cultura foi resolvida de um modo singular – o organograma e estrutura
estão “formalizados” em documento conhecido e respeitado pelo corpo técnico do
órgão. Por isso podemos chamá-lo de “oficioso”.
80
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O conhecimento dos três organogramas – o formalmente previsto pelo
Regimento Interno, o reformulado pelo Ato n.º 056/2004 da Presidência do TCM-BA e
o “oficioso” – e de suas imbricações permite reconstituir a estrutura e organização que
existe e faz funcionar o TCM-BA com todas as limitações já apresentadas.
A avaliação da estrutura “oficiosa”, mas real, foi necessária para a precisão
desse diagnóstico, analisá-la sob o prisma das normas existentes não possibilitaria o
detalhamento das informações e a profundidade das conclusões contempladas nesse
relatório.
O desenvolvimento da estrutura “oficiosa’ a partir das experiências dos
técnicos foi um modo criativo de buscar soluções para os problemas. No centro desta
estrutura se encontram a Superintendência Geral e o Comitê de Auditoria que têm
assegurado, como agente de coordenação, a continuidade dos trabalhos em um
ambiente de tantas adversidades.
O Comitê de Auditoria reúne, periodicamente, dirigentes com mais de 20
anos de serviço, cuja competência é reconhecida pelos demais servidores. São
sempre procurados, para a definição de diretrizes e orientação. É um grupo que se
destaca pelo notório saber e extraordinária dedicação ao trabalho por parte dos seus
integrantes. Um comentário ouvido por esta consultoria comprova, ao mesmo tempo, a
força e a fragilidade dessa estrutura: “fulano se você ficar doente, o Tribunal pára”.
Esta estrutura oficiosa está no limite da resistência e tem esgotada a sua
capacidade de continuar permitindo ao TCM-BA enfrentar os desafios que lhe são
colocados. A ação desta estrutura e do Comitê de Auditoria defronta-se com dois
limites. O primeiro refere-se às limitações físicas. Os membros do Comitê são
basicamente seis e, muitas vezes, trabalham das 7 às 22 horas, para, com sua
dedicação, equacionar os problemas. O segundo decorre das exigências que a
implantação do novo paradigma de controle externo requer.
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O principal processo relativo ao macro-processo de monitoramento das
decisões dos órgãos deliberativos é:
Quadro 9: Principais processos que compõem o macro-processo de apreciação e julgamento
PROCESSO
1
Acompanhamento
de
RESPONSÁVEL
Recolhimento
de
Multa
e/ou
FLUXO
1ª CCE
12
Ressarcimento
3.1 MACRO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO
O macro-processo de Fiscalização no TCM compreende, essencialmente,
a análise de documentação mensal de receita e despesa e prestação de contas anual
apresentadas pelos 953 jurisdicionados, sendo 417 prefeituras, 417 Câmaras e 119
entidades municipais descentralizadas.
O trabalho de fiscalização empreendido tanto na primeira instância –
IRCEs, como na segunda instância – CCEs, fundamenta-se no exame e verificação da
conformidade técnico-legal de documentos comprobatórios de receita e despesa,
informações financeiras, contábeis e fiscais e indicadores constitucionais pertinentes a
contas de gestores. Como se trata de uma massa documental exorbitante, cada vez
mais crescente, o processo de análise, de natureza individual e repetitiva, levado à
cabo pelo corpo técnico, é suscetível de erros e equívocos, sobretudo em razão da
entrada de dados no SAESC que é efetuada pelo próprio analista da IRCE.
Mesmo dispondo de ferramentas auxiliares de TI, sem esquecer a forte
pressão pelo cumprimento de prazos, a atividade de exame é considerada cansativa,
monótona, estressante, desumana, desprovida de gratificação psicológica e
intelectual. Para se dar uma idéia da dimensão do oceano de papéis no qual navegam,
sem bons instrumentos e boas embarcações, os analistas e dirigentes do Tribunal “em
2004, por exemplo, foram examinados 3 milhões de documentos e, em 2006, cerca de
11 milhões” (TCM-BA 2008).
Há,
sem
dúvida,
no
TCM
em
todos
os
seus
níveis
organizacionais, do cargo e status mais simples ao mais elevado, um
clamor
colet ivo
e
uma
oposição
consciente
e
cr ítica
contra
a
metodologia de controle externo atualmente em uso. Nas entrevistas
85
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realizadas, ouvindo Conselheiros, dirigentes, analistas e agentes, foi possível captar a
existência de um sentimento comum de indignação e rechaço ao sistema atual,
percebido como anacrônico e defeituoso. Alguns entrevistados se manifestaram:
“O trabalho nas IRCEs é ingente, omisso e incompleto. Nada é feito para
consertar erros. No ano seguinte se repete tudo de novo.”
“A fiscalização dos recursos públicos no âmbito dos 417 municípios
baianos ainda se encontra na idade da pedra. Para se fazer um bom
trabalho é preciso hierarquizar o que é mais importante. Sem
procedimentos modernos, as pessoas largadas nas Inspetorias,
mergulhadas em mar de papel, é muito difícil obter-se um resultado
satisfatório”.
“O TCM precisa mudar sua metodologia; hoje trabalha com grande volume
de papel.”
“Tem colegas nossos que já trabalham há mais de 20 anos e nunca saíram
para a verificação in loco. É só papel, só papel, só papel.”
“Há muitos anos que estamos buscando a eliminação da papelada. O
trabalho é incansável, é um martírio. Nunca se acaba. Quando termina
uma prefeitura, já começa outra, e não há como dar conta de udo”.
3.2 MACRO PROCESSO DE APRECIAÇÃO E JULGAMENTO
Quanto ao macro-processo de Apreciação e Julgamento, os órgãos
deliberativos, isto é, o Tribunal Pleno e as Câmaras, desempenham em terceira e
última instância o seu papel decisório, cujo rito processual e circunstâncias estão,
minuciosamente, definidos e disciplinados no Regimento Interno do Órgão.
Nesta terceira instância, a Secretaria Geral exerce importante papel, como
órgão de apoio às atividades do colegiados, articulando-se, permanentemente, com os
Gabinetes de Conselheiros, órgãos de assessoramento e apoio a cada um dos sete
membros da Corte.
Esta terceira instância organizacional, recebe processos oriundos do
ambiente externo como os que consubstanciam o acconutability dos jurisdicionados,
dever moral e legal do gestor e da coisa pública, que se materializa na prestação de
contas, bem assim, solicitações de autoridades competentes, tais como o Ministério
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Público, Receita Federal, Justiça Eleitoral e outros órgãos do Judiciário, Legislativo
Federal, Estadual e Municipal, etc., ou da própria sociedade civil quando se tratar de
denúncias.
Nesses casos, a SGE protocola, organiza, sorteia formalmente em sessão
plenária e distribui os processos aos respectivos Conselheiros Relatores, para
aduzirem, após diligências externas ou interinas para a devida instrução do processo,
o seu entendimento na forma do Relatório-Voto, que elabora como assessoramento do
seu gabinete e que, nos casos do julgamento de prestações de contas ou emissão de
parecer prévio, é preparado usando-se matérias primas importantes, documentos
Relatório Anual (RA), o Relatório Técnico (RT) e o Pronunciamento Técnico (PT),
produzido pelas CCEs.
É importante sublinhar que esses produtos, gerados nas IRCEs e depois
nas CCEs, se desprovidos de consistência e fidedignidade, poderão certamente
impactar negativamente no processo de apreciação e julgamento a cargo da Corte. Os
Conselheiros têm consciência da fragilidade do sistema de controle externo e da
ameaça e risco que o mesmo representa para o pleno exercício da verdadeira justiça.
Contudo, há sinais evidentes de proatividade no seio da Corte para a introdução
urgente de novos mecanismos de fiscalização, inclusive apoiados em técnicas de
amostragem, matrizes de riso e auditorias operacionais, de modo a fortalecer, em
bases mais sólidas, o processo de apreciação e julgamento.
Alguns Conselheiros se colocaram de maneira contundente sobre esta
matéria:
“É fundamental haver uma troca, um intercâmbio entre Gabinete e quem
trabalha na base. É preciso estabelecer uma melhor sistemática para
aprimorar o relacionamento técnico, É preciso definir o foco de verificação;
o que é mais prioritário”.
“Em qualquer organização, se não houver um funcionograma eficiente e
eficaz a coisa não anda”.
“O momento porque está passando o Órgão é muito favorável às
mudanças, sobretudo porque o TCM dispõe hoje de recursos do
PROMOEX. Também, porque tem gente nova que está oxigenando a
instituição”
“A inspeção e auditoria estão sendo realizadas de maneira ainda tímida.
Quem tem o ônus tem o bônus.”
87
Fundação Escola de Administração da UFBA
“O TCM está precisando de um pouco da experiência de empresas de
auditoria que atuam no âmbito empresarial. A experiência analítica dessas
empresas de auditoria seria extremamente útil para o contexto do
Tribunal.”
Por outro lado, nas pesquisas realizadas, deve-se assinalar como ponto
forte mais destacado na atuação da Corte, o seu comprometimento e empenho na
apreciação e julgamento das contas de gestores, obedecendo, rigorosamente, o prazo
constitucional, motivo de orgulho de todos os integrantes do Órgão. O ponto negativo
de maior expressão que vem obstaculizando o melhor desempenho do Tribunal devese à ausência de jurisprudência para orientar, de maneira equânime, o julgamento de
matérias que ingressem na Corte.
Registre-se que no processo de apreciação e julgamento das contas, o
TCM-BA adota em separado, deliberação para lavratura de Termo de Ocorrência de
irregularidade, aplica multa e imputa responsabilidade financeira aos gestores.
Observou-se, entretanto que, em muitos casos, a diligência em processos
poderia ser executada pelas CCEs, possibilitando a chegada de matérias à Corte
devidamente instruídas, o que evitaria a lavratura de Termos de Ocorrência e a grande
quantidade de reexame de processos.
O TCM-BA não possui a figura do Conselheiro Revisor para compor uma
Turma Relatora nos Processos de Julgamento. Que poderia, ou não, ampliar o
Relatório e manifestar seu voto na discussão em Plenário. Os Relatórios não são
divulgados com antecedência ao julgamento, seja com entrega de cópias nos
Gabinetes dos julgadores ou colocados à disposição em meio magnético à véspera
dos julgamentos, como forma de dar celeridade ao processo. Aliás, no Macroprocesso de Apreciação e Julgamento ainda não foi introduzido ferramentas de TI. O
TCM-BA, também, não estabeleceu para os conselheiros, a possibilidade de decisão
monocrática, certamente imitada a algumas tipologias processuais, com possibilidade
de recurso para Plenário. O que poderia descongestionar a pauta de julgamento.
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CAM
18.Registra a Deliberação manualmente, em livro próprio, e também em sistema
informatizado recentemente implantado.
19.Devolve o processo, juntamente com a Deliberação, para o jurisdicionado
COMENTÁRIOS
•
Não há mecanismos de controle quanto à falta de entrega da documentação
pelos jurisdicionados, no devido tempo;
•
Muitos Prefeitos só encaminham a documentação ao final do mandato;
•
Em várias situações, a documentação é encaminhada quando o prazo do
estágio probatório já se esgotou. Há casos como esses que o TCM identifica
uma irregularidade insanável e comunica ao Prefeito que afasta o servidor.
Este, por sua vez, ingressa com uma ação na justiça e é logo reintegrado ao
serviço;
•
Há casos de contratação pelo REDA, cuja documentação quando é recebida
pelo TCM, o prazo já se expirou e, por conseguinte, todos os salários já
foram pagos;
•
O tempo decorrido entre a admissão e a entrega da documentação, por
vezes, inviabiliza a diligência a ser feita, pois há casos em que a empresa
que fez o concurso nem mais existe. Existem situações em que o processo
é arquivado sem apreciação da sua legalidade;
•
Há situações em que se julga o processo de aposentadoria como regular
sem que se tenha apreciado a legalidade, ou não, do ato de admissão;
•
Quando há irregularidade o TCM faz “Indicação pelo Não registro” do ato.
No entanto, não faz nenhum acompanhamento das medidas adotadas;
•
Quando é necessário fazer auditoria de pessoal “in loco”, “ponga-se” em
alguma inspeção a ser realizada. Além disso, não é o pessoal da GEAPE
116
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que faz, são técnicos de outras unidades, sem o necessário conhecimento
da área;
•
O registro da Deliberação é feito manualmente em livros, e, também, em
sistema informatizado;
•
Anexação de documentação relativa a um mesmo concurso, em cada um
dos processos de admissão referente ao mesmo;
•
Nos demais Tribunais esta atividade de análise dos atos de pessoal está no
mesmo nível hierárquico das unidades de exames de contas;
•
O pessoal da GEAPE tem nível de qualificação inferior ao pessoal das
demais Coordenadorias. É necessário renovar o quadro, pois na sua grande
maioria, os técnicos estão próximos da aposentadoria. Também será preciso
capacitar o pessoal.
117
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57.Dá ciência ao Conselheiro-Relator
CONSELHEIRO-RELATOR
58.Apresenta Relatório-Voto
PLENO
59.Faz julgamento da denúncia
-------------------------------------Segue Rotina de Acompanhamento de Recolhimento
de Multa e Ressarcimento, se for o caso ---------------------------------COMENTÁRIO
•
A denúncia pode ingressar na IRCE ou ser dirigida diretamente ao
Presidente do Tribunal. Na maioria dos casos, a denúncia é apresentada por
Vereadores ou adversários políticos do gestor.
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127
SECRETARIA GERAL
40.Disponibiliza pauta
41.Dá ciência ao Conselheiro-Relator
CONSELHEIRO-RELATOR
42. Apresenta Relatório-Voto
PLENO
43.Faz julgamento da denúncia
-------------------------------------Segue Rotina de Acompanhamento de Recolhimento
de Multa e Ressarcimento, se for o caso ---------------------------------COMENTÁRIO
•
•
•
Historicamente, o TCM-BA não costumava utilizar sistemas de auditoria para
subsidiar e fortalecer suas atividades de fiscalização e controle externo,
exceto nos casos de denúncias. Em 2008, no entanto, a 3ª CCE resolveu
implementar, como atividade regular de seu elenco de competências, um
sistema de auditoria de obras, cuja matriz de risco foi desenvolvida a partir
da experiência já consagrada e consolidada do Tribunal de Contas de Santa
Catarina.
Tendo em vista o produto realizado até agora, o titular da coordenação
considera ainda frágeis alguns fatores de riscos escolhidos para compor a
matriz de risco do TCM-BA, uma vez que, nos exercícios de simulações
efetuados, vários municípios campeões de irregularidades ficaram de fora
do enquadramento no sistema de pontuação.
A definição dos jurisdicionados a serem auditados, resulta, inicialmente, do
confronto de informações prestadas diretamente pelos municípios via
SICOB, e informações encaminhadas trimestralmente pelas IRCEs.
Havendo falta de consistência nesses dois conjuntos de dados e,
preenchidos outros requisitos da matriz de risco, o município é selecionado
para o trabalho de auditoria de obras.
Fundação Escola de Administração da UFBA
139
concentrar, prioritariamente, no entendimento das “regras de negócio”, alinhando a
tecnologia a essas definições.
Este projeto de “redesenho da nova metodologia de controle externo”, com
a introdução de nova sistemática de trabalho, deve se constituir no subsídio principal
na definição do conteúdo informal a ser tratado e absorvido pelo sistema SIGA.
A propósito da implantação do SIGA e do que este projeto representa para
o Tribunal, estão descritas a seguir, algumas manifestações colhidas nas entrevistas
realizadas pela Consultoria:
“O SIGA é a solução do TCM”
“O problema do SIGA é a implantação inicial, muito trabalhosa”
“O SIGA é um avião que está sendo consertado em pleno vôo”.
“No TCM é difícil botar as pessoas para decidir”.
“As empresas de contabilidade contribuíram muito mais para a implantação
do SIGA do que o próprio Tribunal”.
“Há um ano pedi o Help Desk e até hoje, nada”.
“O ideal seria contratar uma empresa para acelerar o desenvolvimento e
implantação do SIGA”
“A grande maioria dos técnicos não conhece o SIGA”.
“O Inspetor não conhece o SIGA, apesar dos alimentadores principais
estarem sob sua jurisdição”.
“O módulo Auditar (sic) estará disponível quando? O TCM tem de definir
prazo para a sua implementação. Está completamente solto e os gestores
estão cobrando, pois já lançaram todo o ano de 2007 e não acontece
nada. Não existe retorno quando à fase de alimentação dos dados. O que
está sendo feito não tem nenhum monitoramento da sede”.
“A implementação do SIGA esta toda errada, apesar da sua concepção ser
considerada boa”.
“O SIGA nasceu morto”.
Com a implantação do SIGA, no entender dessa Consultoria, a alta
administração do Tribunal há de se debruçar sobre as questões que se seguem:
Fundação Escola de Administração da UFBA
157
•
falta um grupo de trabalho executivo dedicado exclusivamente à modelagem
e definição do conteúdo informacional do SIGA;
•
dependência de determinados dados técnicos, em especial do Coordenador
da 2ª CCE, para as definições em relação ao sistema, sendo que este é
bastante atarefado, não podendo dedicar-se exclusivamente ao SIGA como
seria desejável;
•
inexistência de um cronograma detalhado com definição de datas de início e
término de todas as etapas de implantação nos municípios, bem como da
absorção dos atuais sistemas pelo SIGA;
•
decorridos 17 meses do início da implantação do SICA, não se tem um
único jurisdicionado que atue exclusivamente na nova sistemática;
•
a despeito de existirem duas Resoluções dispondo sobre a implantação do
SICA, não há resposta em relação a quando e qual o primeiro jurisdicionado
passará a operar exclusivamente nele, desobrigando a IRCE de alimentar o
SAESC;
•
o jurisdicionado que não manda os dados não é cobrado, mesmo com a
determinação da Resolução do Tribunal que define como proceder em
relação ao não atendimento dessa obrigatoriedade;
•
o SIGA está previsto para atender ao processo de trabalho do TCM-BA até
ao nível das atividades desenvolvias pelas CCEs, não sendo um sistema
único para o processamento de todas suas atividades finalísticas. Para
atividades das demais instâncias, inclusive no nível dos Gabinetes dos
Conselheiros, se continuará usando outros aplicativos;
•
a falta de integração com alguns dos sistemas já em operação no TCM-BA,
a exemplo do sistema de protocolo;
•
o Inspetor não está sendo envolvido na implantação do Módulo Captura,
alegando-se não ser necessária sua participação nessa fase, uma vez que
as informações do referido módulo são de responsabilidade dos gestores.
O SIGA conquanto seja considerado um instrumento que pode mobilizar
toda a organização para a mudança esperada, não foi suficientemente planejado
Fundação Escola de Administração da UFBA
158
para se tornar essa força propulsora de transformação. Talvez pela indefinição da
metodologia de controle externo que, conforme registra uma das correntes no
Tribunal, “sugere que se faça tabula rasa do modelo atual e que se comece do zero,
isto é, pondo em xeque cada um de seus institutos e procedimentos, os quais deverão
passar por um processo de análise e dissecação que visa o exame de seu conteúdo
burocrático, a análise de sua economicidade e eficiência e, principalmente, de sua
eficácia enquanto paradigma das ações de controle externo exercidas pelo órgão”
(Sampaio; 2007).
Certamente, com a definição das “regras de negócio” da área finalística do
Tribunal, o sistema SIGA, incorporando esse conteúdo informacional, além de
possibilitar a padronização e uniformização dos processos, poderá, sim, com mais um
esforço de remodelagem de concepção e implementação, tornar-se efetivamente um
instrumento transformador da melhoria do seu desempenho funcional.
Fundação Escola de Administração da UFBA
159
Felizmente, a consultoria também constatou a existência de um forte sprit
de corps que se expressa, sobretudo, na extraordinária dedicação do corpo técnico ao
trabalho, na preocupação de todos em cumprir os prazos constitucionais, na defesa
contra as ameaças de extinção do Tribunal e principalmente através da apresentação
de sugestões.
É óbvio que a persistência desse quadro pode gerar novas dificuldades
para a gestão de pessoas. O problema mais grave, ainda remoto, seria a fuga de
profissionais para outros segmentos do aparelho de Estado.
5.1 QUADRO DE PESSOAL
O quadro de Cargos permanentes do TCM-BA, com bases nas Leis
7.976/2001, 8.962/2002 e Lei Complementar n.° 28/2006, está assim definido:
Tabela 10 – Cargos permanentes do TCM-BA
NOMENCLATURA
DO CARGO
Auditor
Analista de Controle Externo
Téc. Inspeção de Obras
Agente de Controle Externo
Auxiliar de Fiscalização
Assistente Técnico
Téc. Desenv. RH
Téc. Documt e Biblioteca
Jornalista
Médico
Analista de Sistemas
Assistente Administrativo
Técnico de Informática
Motorista
Auxiliar de Serviços Gerais
TOTAL
Fonte: CAD/TCM-BA
N° DE
CARGOS
EXISTENTES
7
128
8
165
39
5
5
1
1
1
8
50
3
30
8
466
N° DE
CARGOS
OCUPADOS
7
98
8
101
36
5
5
1
1
1
5
26
0
17
7
321
N° DE
CARGOS
VAGOS
0
30
0
64
3
0
0
0
0
0
3
24
3
13
1
145
%
CARGOS
OCUPADOS
100
77
100
61
92
100
100
100
100
100
62
52
0
57
87
69
%
CARGOS
VAGOS
0
23
0
39
8
0
0
0
0
0
38
48
100
43
13
31
Fundação Escola de Administração da UFBA
162
Segundo informações da CAD, encontra-se em tramitação no TCM,
processo de convocação e nomeação de candidatos aprovados em concurso público,
para o preenchimento dos seguintes cargos: quatro Analistas de Controle Externo,
dois Analistas de Sistemas e sete Assistentes Administrativos.
Para efeito de diagnóstico foram considerados apenas os profissionais que
atuam na atividade-fim, compreendendo os seguintes setores: as três Coordenadorias
de Controle Externo (CCEs), aí incluídas as IRCEs, a Coordenação de Assistência aos
Municípios (CAM), a Unidade de Assistência Jurídica aos Municípios (UAJM), a
Unidade de Assistência de Controle Externo (UACE), a Gerência de Exame de Atos de
Pessoal (GEAPE), e a Assessoria Jurídica (AJU), totalizando 300 pessoas que
corresponde a 62% do conjunto total de servidores do Tribunal, conforme relacionado
na Tabela 11
Tabela 11 – Cargo x Tempo de Serviço
Cargo
Analista de Controle Externo
Agente de Controle Externo
Auxiliar de Fiscalização
Técnico Administrativo
Assistente Administrativo
Técnico de Inspeção em Obras
Contador
Auditor
Economista
Outros
Fonte: CAD/TCM-BA
QT
87
91
17
18
18
8
4
5
6
46
Tempo de Serviço em anos (%)
0-5
57
2
0
0
22
100
0
100
0
5
6-10
11-15
16-20
+ 21
4
2
0
84
0
0
25
0
17
20
12
29
6
12
45
0
0
0
0
18
11
4
16
4
17
0
75
0
83
48
16
63
78
0
16
0
0
0
0
9
Os dados revelam que 68% da amostra estudada têm mais de 10 anos de
serviço. Não é demais repetir que essa experiência é relativa ao modelo atual de
trabalho reconhecidamente ultrapassado com já foi dito várias vezes neste relatório.
Ao mesmo tempo, este contingente vem se renovando vigorosamente destacando-se
a “jovialidade” dos analistas de controle externo, categoria estratégica para o bom
desempenho da atividade fim, onde mais de 57% têm menos de cinco anos de
serviço.
Fundação Escola de Administração da UFBA
163
Além disso, 100% dos Técnicos de Inspeção de Obras possuem menos de
cinco anos de serviço, exatamente a área onde mais se desenvolveu o processo
auditorial na instituição, o que se traduz no potencial dos profissionais com menos
tempo de Casa, absorverem com maior rapidez às inovações. Enquanto aqueles mais
antigos oferecem maior resistência às mudanças, pelo nível de absorção dos trabalhos
nos modelos atualmente adotados.
Dentro desta perspectiva, a primeira conclusão que emergiu da análise dos
dados sobre o pessoal do TCM-BA foi que o órgão tem um contingente de servidores
bastante experiente, que justifica a eficiência apresentada naquilo que atualmente
executa, ou se espera que execute, que é uma fiscalização clássica já superada por
outros Tribunais e reconhecidamente incapaz de responder às demandas de uma
sociedade rápida em transformação.
Por outro lado, este diagnóstico revelou também algumas distorções
dignas de profunda reflexão. Observemos a Tabela 12, a seguir:
Tabela 12 – Outros cargos existentes no TCM
Outros Cargos
Agente Público
Administrador
Operador de Equipamento Eletrônico Telefônico
Técnico Desenvolvimento RH
Técnico Nível Superior
Técnico Rural
Profissional III
Advogado
Motorista
Analista Técnico
Escriturário
Assistente Técnico
Arquiteto
Auxiliar de Serviços Gerais
Assistente Presídio
Consultor Técnico
Técnico Profissionalizante
Técnico Administrativo-Financeiro
Assistente Serviços Saúde
Analista Administrativo-Financeiro
Técnico Contabilidade
Assistente Executivo
Auxiliar Operacional
Professor
Técnico Transporte
Técnico Planejamento
Outros Cargos
Total
Fonte: CAD/TCM-BA
QT
6
2
1
1
1
1
1
2
1
3
2
4
1
1
1
2
2
2
1
1
1
1
1
2
1
1
3
46
Fundação Escola de Administração da UFBA
164
Embora a relação atividade-fim (62% dos funcionários0 e atividade-meio
(38% dos funcionários) pareça razoável, não se pode ignorar a excessiva quantidade
de outros cargos, 27 aparentemente, fora do grupamento de categorias essenciais,
compreendendo nomenclaturas tão estranhas como agente de presídios e professor
de geografia e variadas como técnico profissional, técnico de nível superior, analista
técnico, assistente técnico, assistente executivo, totalizando cerca de 46 servidores.
Esses 46 servidores estão lotados em cargos que não integram o quadro
de provimento permanente do TCM-BA, sendo necessário um estudo específico sobre
o assunto por parte da CAD.
5.2 NÍVEL DE FORMAÇÃO E ESPECIALIZAÇÃO
Na avaliação da gestão de pessoas, a segunda conclusão, mais
auspiciosa que a primeira, é que o quadro de pessoal do TCM-BA é muito bem
qualificado e apresenta um negável potencial para absorver mudanças e inovações. A
maior prova disso são os dados que revelam que, além da experiência acumulada em
muitos anos de serviço, 63% do pessoal tem nível superior, conforme dados
constantes das tabelas a seguir:
Tabela 13 – Nível de escolaridade
Nível
Superior
Médio
Fundamental
Total
Fonte: CAD/TCM-BA
QT
189
80
31
189
%
63
27
10
100
Fundação Escola de Administração da UFBA
165
5.4 EXPERIÊNCIA EM FISCALIZAÇÃO E AUDITORIA
Embora se possa garantir que os recursos humanos do Tribunal estão
preparados para dar um saldo de qualidade, necessário se faz, o desenvolvimento e
implementação do programa de capacitação específica para a área de auditoria, que
consiste na maior deficiência de competências do órgão na atualidade, por ser
requisito essencial à implantação da nova metodologia de controle.
Segundo o TCU (2000):
Uma das principais tendências da administração pública – na verdade, do mundo moderno em
geral – é a crescente especialização de suas funções. O trabalho das EFS não escapa dessa
vocação. Não apenas as atividades controladas estão cada vez mais complexas, mas,
sobretudo, o que se espera do trabalho de um auditor governamental é cada vez mais
abrangente e sofisticado, entrando em áreas até há pouco estranhas a sua atuação. O trabalho
do auditor não se restringe mais à análise de demonstrativos contábeis ou ao exame superficial
da legalidade de atos administrativos. Hoje, o auditor deve conhece não apenas os assuntos
administrativos comuns aos deferentes órgãos públicos, como licitação, contratos, pessoal, mas
também as funções governamentais que são a razão de ser da administração, saúde, educação,
meio ambiente, infra-estrutura, finanças, etc.
A conseqüência mais imediata e evidente dessa maior complexidade da administração e do
trabalho do controle externo é o fato de não ser possível a um único profissional de controle lidar
com toda a gama de assuntos que envolvem seu trabalho. Embora exista um conhecimento
básico, relativamente amplo e intricado, que deve fazer parte da formação de todo auditor
governamental, um mesmo profissional não mais capaz de tratar com a profundidade e
consistência esperadas, assuntos tão díspares como obras públicas, sistemas informatizados,
privatização, legislação de pessoal, dívida pública e políticas públicas, apenas para citar alguns
exemplos.
Mesmo o mero exame da legalidade tem se tornado continuamente mais complexo. A legislação
é cada vez mais detalhada e dispersa – compras e contratos, por exemplo – e passa a
regulamentar assuntos novos ou que ainda não eram normatizados – como a concessão de
serviços públicos, especialmente os que deixaram de ser monopólio estatal recentemente,
telecomunicações e energia elétrica.
Além disso, ante a vertiginosa velocidade das mudanças no mundo moderno, é preciso haver
versatilidade mesmo entre os especialistas. Novas áreas surgem e desaparecem continuamente,
obrigando a realocação de grupos técnicos de uma atividade para outra, o que torna necessário
uma contínua atenção para o que ocorre no mundo e o desenvolvimento da capacidade de
aprendizagem dos servidores.
Frente aos desafios aqui expostos, o TCM-BA precisa de um programa de
capacitação em auditoria, visando a desenvolver os profissionais da área finalística.
Outra ação indicada para médio ou longo prazo é a institucionalização de
programas de incentivo à graduação e a pós-graduação.
Fundação Escola de Administração da UFBA
169
O TCM-BA deverá ainda celebrar convênios com outros TCs que possa
“ceder knowhow em TI e em outras áreas de modernização da gestão e capacitação
do corpo técnico”.
O salto tecnológico já foi dado há mais tempo, desde que as tecnologias
de informação foram incorporadas. Falta agora elevar o contingente de pessoal a um
outro patamar de realização. Sem esse up grade ficará difícil, senão impossível, ao
TCM-BA implantar uma nova metodologia de trabalho e assim romper definitivamente
com o velho paradigma de fiscalização, assumindo de vez a competência de realizar
auditoria operacional com já previra a Constituição Federal desde 1988, portanto há
quase 20 anos atrás.
Fundação Escola de Administração da UFBA
170
7 CONCLUSÕES
O principal instrumento de atuação do TCM/BA em cumprimento à sua
competência de exercer o controle externo, é o exame documental. Nessa atividade –
exame de contas e fiscalização da receita e despesa pelas IRCEs – se encontra
praticamente 74% da força de trabalho da instituição, embora existam outros
processos de fiscalização, onde se concentram os 26% restantes da força de trabalho
do órgão, dentre os quais se destacam o exame de atos de admissão de pessoal,
aposentadorias e pensões; exame de denúncias; auditorias e inspeções; atendimentos
de demandas externas de outros orgia com interesses afins, e análise de consultas
dos jurisdicionados.
Na seqüência estão elencadas as principais expectativas dos atores
internos em relação à atuação do órgão:
Quadro 11: Expectativas dos Conselheiros e servidores do TCM-BA
PARTES INTERESSADAS
Conselheiros do TCM
Servidores do TCM
EXPECTATIVAS
1.
Qualidade e celeridade dos trabalhos técnicos
2.
Valor agregado à gestão pública municipal
3.
Observância das normas internas
4.
Melhoria da imagem institucional
1.
Recursos materiais, financeiros e tecnológicos para desempenhar
bem o trabalho de fiscalização
2.
Autonomia e respeito ao posicionamento técnico
3.
Valorização profissional (reconhecimento, respeito, remuneração
compatível, oportunidades de crescimento)
4.
Qualidade de vida no trabalho
5.
Melhoria da imagem institucional
Fonte: Adaptação de TCU (2000).
A insatisfação dos Conselheiros, dirigentes e técnicos com o atual modelo
de controle adotado pelo TCM/BA ficou evidenciada em todas as técnicas de
levantamento aplicadas pela Consultoria nessa fase de diagnóstico, sendo possível
identificar alguns aspectos negativos já comentados anteriormente nas dimensões
estudadas,
quais
sejam,
legal,
organizacional,
processual,
tecnológica
e
Fundação Escola de Administração da UFBA
179
de gestão de pessoas, assim como seus impactos no redesenho da metodologia de
controle do órgão.
A diversidade de atributos do atual modelo de controle esterno exercido
pelo TCM-BA, pode ser assim representada:
Quadro 12: Perfil da fiscalização realizada pelo TCM-BA
ATRIBUTO DE CONTROLE
Momento de realização
MODELO ATUAL DO TCM-BA
Controle concomitante (ocorre enquanto os atos estão sendo
praticados, de forma a possibilitar correções, prevenir e evitar a
reincidência de falhas e irregularidades, corrigir as práticas
administrativas e o desempenho operacional, obstar a fraude e a
corrupção) é usado nas auditorias, inspeções e exame de
processos e documentos pela CAM, 3ª CCE e IRCEs; e
Controle a posteriori (realizado após a conclusão do ato ou decisão
pela administração e/ou encerramento do exercício, visando
verificar sua conformidade às normas vigentes e desempenho e
resultado alcançados) realizado pela 1ª e 2ª CCEs.
De ofício (realizado
controlador);
Forma de instauração
por
iniciativa
do
próprio
agente
Por provocação (quando cidadãos, entidades, associações,
empresas, etc., solicitam a atuação do agente controlador);
Compulsório (quando se realiza necessariamente no momento
disciplinado pelas normas constitucionais e infraconstitucionais).
Sujeito controlado
Prefeituras, Mesas de Câmara, entidades da administração indireta
(autarquias, fundações, empresas públicas, empresas de economia
mista);
agências
reguladoras,
organizações
sociais;
concessionárias de serviço público; entidades privadas e pessoas
físicas responsáveis por quaisquer recursos públicos municipais.
Não fiscaliza os ordenadores de despesa da administração
direta.
Objeto controlado
Demonstrações contáveis; licitações e contratos; obras públicas e
patrimônio; concessões de aposentadorias e pensões; atos de
pessoal; arrecadação e renúncia de receita; dívida pública;
convênios; concessão de serviço público; etc.
Exame de processos e documentos;
Instrumento de controle utilizado
Natureza dos exames
Realiza auditoria e inspeções apenas em caso de denúncias e de
obras e serviços de engenharia a partir de 2008.
Conformidade (legalidade dos atos e fatos e regularidade e
exatidão das contas)
Não realiza fiscalização de natureza operacional (economicidade,
eficiência, eficácia e efetividade).
Não avalia controle interno, não realiza testes de observância nem
testes substantivos;
Extensão dos exames
Não avalia aspectos de risco; materialidade e relevância social;
Realiza exame documental censitário sem critérios de
amostragem.
Fundação Escola de Administração da UFBA
180
Os principais pontos fortes da organização em relação às dimensões
analisadas são:
1.
Modelo descentralizado de estrutura organização adotado pelo TCM-BA, o qual,
obedecendo ao princípio de departamentalização regional, defere atribuições
idênticas às 27 IRCEs localizadas no interior do Estado, que podem, mediante
auditorias e inspeções potencializar sua atuação junto aos jurisdicionados.
2.
Fiel observância dos prazos estabelecidos pela Constituição do Estado para a
emissão de pareceres prévios sobre as contas das Prefeituras e Câmaras e
julgamento de contas de entidade da administração indireta municipal.
3.
Predisposição, abertura e sensibilidade demonstrada por conselheiros, dirigentes
e técnicos do TCM-BA para absorver inovações e mudanças de métodos de
trabalho.
4.
Parque de informática interligado em rede – sede e 27 IRCEs – o que facilita a
ação homogênea.
5.
Disponibilidade de recursos do PROMOEX para investimento em TI (softwares,
hardwares, etc.), redesenho da metodologia de controle externo e capacitação do
corpo técnico.
6.
Possibilidade de ajuste do SIGA e demais aplicativos em TI à nova metodologia
ora em redesenho.
Na seqüência, à guisa de conclusão, pretende-se sublinhar alguns pontos
que sintetizam o entendimento da Consultoria sobre a realidade diagnosticada:
7.1 DIMENSÃO LEGAL
O arcabouço legal existente, quer seja em nível constitucional, quer seja
em nível infraconstitucional, permite o pleno exercício das competências do TCM/BA.
A Consultoria não identificou lacunas ou vazios legais capazes de impedir ou obstruir a
consecução da missão e dos objetivos da instituição.
Fundação Escola de Administração da UFBA
181
As lacunas existentes referem-se à ausência de regulamentação sobre: o
exame e o julgamento da prestação de contas dos ordenadores de despesa da
administração direta; a lavratura de termos de ocorrência; as tomadas de contas
especiais; além de equívocos de classificação na resolução que disciplina as
auditorias.
Ademais, a inobservância à obrigação constitucional de julgar as contas
dos ordenadores de despesa da administração direta, tem como principal
conseqüência, nos casos de irregularidade, a omissão de informações para a
declaração de inelegibilidade pela Justiça Eleitoral.
De outra parte, pôde-se apurar que falta ao Tribunal um sistema
organizado de jurisprudência para apoiar permanente e tempestivamente o processo
de apreciação e julgamento das matérias que ingressam na Corte, possibilitando a
tomada de decisões de modo equânime, quando as situações e circunstâncias assim
exigirem, acarretando dificuldades para a instrução e número maior de recursos às
decisões dos órgãos deliberativos.
7.2 DIMENSÃO ORGANIZACIONAL
O TCM/BA utiliza um modelo burocrático de organização desconcentrado,
cuja autuação é resultante das decisões exaradas pela Corte, constituída por sete
Conselheiros. O funcionamento da Corte depende de insumos gerados por instâncias
inferiores responsáveis, fundamentalmente, pelo processo de fiscalização dos
jurisdicionados. Essas unidades operativas compõem os órgãos auxiliares do Tribunal
cuja
estrutura
organizacional
apresenta
uma
distribuição
de
competências,
responsabilidade e poder inteiramente compatível com a sistemática de trabalho em
curso, evidenciada através de rotinas e atividades executadas pelas CCEs, CAM e
IRCEs.
Em outras palavras, a metodologia de controle externo atualmente em uso,
reconhecidamente ineficiente, reflete paradoxalmente a prefeita congruência entre o
desenho
da
estrutura
sistemática
do
controle
externo
vigente.
O
recorte
Fundação Escola de Administração da UFBA
182
estrutural com suas virtudes, predicados e defeitos expressa coerência com os
processos de trabalho utilizados, revestidos de pontos fracos, bem como, entraves,
disfuncionalidades e anomalias, entre os quais destacam-se:
1. Estrutura informal inadequada, acarretando desequilíbrio de poder, competências e
responsabilidades entre as quatro coordenadorias do TCM-BA (três CCEs e CAM).
2. Substituição da estrutura das IRCEs para realização de inspeção/auditoria,
inclusive pela falta de infra-estrutura dessas unidades regionais para realizar
trabalhos dessa natureza.
3. Atribuição às CCEs de competências típicas de outras áreas típicas da
administração, tais como: controle do pagamento das multas e ressarcimentos
imputados aos entes municipais, promovendo inclusive cálculos pertinentes;
gerenciamento de sistemas infracionais; atividades administrativas de apoio às
IRCEs; atendimento de todas as demandas dos órgãos municipais, estaduais e
federais; elaboração e adequação de normas e manuais, propondo a alteração
sempre que necessário; acompanhamento de todas as ações que envolvem os
convênios firmados entre o Tribunal e a Junta Comercial do Estado da Bahia,
Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia e Secretaria da Receita Federal;e
atendimento ás consultas de jurisdicionados.
7.3 DIMENSÃO PROCESSUAL
Diversos dos problemas que comprometem a efetividade da atuação do
TCM-BA estão relacionados ao excesso de trabalhos irrelevantes realizados, refletido
no grande número de documentos e processos analisados e apreciados anualmente.
Esses trabalhos ocupam muita energia do corpo técnico e deliberativo e apresentam
poucos resultados para o controle, impedindo o TCM-BA de dedicar-se com mais
intensidade e profundidade às questões mais relevantes e aos trabalhos mais efetivos.
A atual forma de trabalhar prioriza o exame documental de natureza
censitária, e prejudica uma atuação concomitante e prospectiva, uma vez que a
Fundação Escola de Administração da UFBA
183
força de trabalho das IRCEs se concentra basicamente na digitação no SAESC das
informações remetidas pelos órgãos e entidades municipais. Segundo Carlos Sampaio
(2007):
“Ou o Tribunal, com o advento e implementação do projeto SIGA, redesenha suas agências
interioranas, destinando-lhes recursos físicos, financeiros e de equipamentos que venham a
compor uma infra-estrutura capaz de fazer face às necessidades de fiscalização, aí se incluindo
recursos humanos, capacitação e veículos, ao lado de uma transferência de determinado nível
de autonomia, que lhes permita decidir sobre certos temas (licitações mediante convite, por
exemplo), ou estarão fadadas ao desaparecimento”.
Insistimos que – ainda que o advento da informática tenha suprido de uma vez por todas os
problemas de comunicação que deram origem às estruturações organizacionais
desconcentradas, no que concerne ao recebimento de informações que passarão sobre o crivo
analítico da “Auditoria de Conformidade” – a existência de agências do órgão fiscalizador
distribuídas territorialmente somente poderá se justificar se elas passarem a, efetivamente,
exercer a ‘fase investigativa’ da ‘Auditoria de Conformidade’, mediante a realização de inspeções
in-loco.
Essa situação, anômala, dá lugar ao seguinte dilema, de natureza crucial para o exercício da
ação fiscalizatória do TCM:
1. posto que as informações mensais dos jurisdicionados poderão ser recebidas, em tempo real
(ao mesmo tempo), indiferentemente, pelas IRCEs ou pelos órgãos técnicos situados na sede do
Tribunal;
2. posto que as IRCE desempenham tão-somente a ‘fase analítica’ da ‘Auditoria de
Conformidade’ sobre os dados encaminhados, não executando sua ‘fase investigativa’;
3. posto que a ‘fase investigativa’ das ‘Auditorias de Conformidade’ são executadas quando
provocadas por técnicos lotados nos órgãos da sede,
Por quais razões deveria o Tribunal manter, a custo alto, suas agências no interior?
Pode-se então, nesse contexto, destacar os seguintes pontos fracos no
modelo de controle atualmente adotado:
1. Ausência de critérios de seletividade nos exames realizados, impondo o exame da
totalidade de processos e documentos recebidos.
2. Desperdício de tempo e de parte de força de trabalho para examinar uma massa de
processos e documentos com pouca materialidade, relevância social e onde não se
distingue o grau de risco existente.
3. Atitude reativa do TCM-BA no exercício do controle externo, onde o órgão aguarda
que cheguem os documentos e processos, para realizar apenas o exame
documental dos aspectos legais e formais.
4. A análise das contas agrega pouco valor ao processo de apreciação e julgamento,
pela atuação do TCM-BA “a posteriori” em relação à consumação da irregularidade.
5. Baixa repercussão das atividades do Tribunal e reduzida contribuição do exame de
contas para o aumento da transparência na gestão pública, bem como para a
transparência de controle.
Fundação Escola de Administração da UFBA
184
6. Baixa aderência da fiscalização aos princípios de seletividade, tempestividade,
concomitância e prospectividade, de modo que eventuais medidas a serem
adotadas dificilmente podem ser implementadas a tempo de prevenir a ocorrência
de danos e desperdícios ou evitar sua continuidade.
7. Falta de efetividade na imputação de débitos ou aplicação de multas, que, na
maioria dos casos, não se materializa.
8. Não utilização das IRCEs para a realização de inspeção/auditoria, inclusive pela
falta de infra-estrutura dessas unidades regionais para realizar trabalhos dessa
natureza.
9. Falta de padronização, normalização e manualização dos procedimentos de
fiscalização.
10.
Realização de auditoria e inspeções “in loco” exclusivamente para apuração de
processos de denúncias, à exceção das auditorias realizadas em obras e serviços
de engenharia, iniciadas somente neste exercício.
11.
Inexistência da modalidade auditoria operacional para avaliar o desempenho
(economia, eficiência e eficácia) e os resultados (efetividade) na gestão dos
recursos públicos.
7.4 DIMENSÃO TECNOLÓGICA
O Tribunal utiliza, no desempenho de suas atividades, vários sistemas
informatizados que têm com características comuns a ausência de interligação e
interação entre si e a não utilização de uma mesma base de dados. Isso obriga os
usuários a alimentarem um mesmo dado em mais de um sistema. Como conseqüência
é possível obter-se para um mesmo assunto, relatórios diferentes, dependendo do
sistema que seja utilizado.
Por outro lado, o TCM está em processo de implantação do SIGA, tido
como um grande avanço no uso da tecnologia da informação. No entanto, como o
SIGA não abrangerá todas as ações do controle externo, outros sistemas de menor
porte continuarão a ser usados.
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185
Em função disso, impõe-se que o SIGA tenha um amplitude maior, se isso
for possível, ou então passe a se comunicar com esses outros sistemas.
Vale aqui relembrar, por oportuno, as conclusões do estudo intitulado
“Salve as Contas”, quando foi recomendado ao TCM-BA que, em articulação com a
UPB, desenvolvesse e disponibilizasse para os municípios um sistema de controle
municipal, que, além de colaborar para a otimização do desempenho dos
jurisdicionados, servisse de base de dados para subsidiar as atividades de controle
externo.
Em Pernambuco, o sistema de controle de custos foi desenvolvido e
implementado em regime de parceria entre o TCE e a administração pública estadual,
de forma que o TCE-PE ao acessar as informações do banco de dados, gere relatórios
próprios, segundo trilhas de auditoria que compõem o seu módulo de trabalho.
Em relação ao TCM-BA, na impossibilidade de se desenvolver um projeto
do porte do SIGA junto a cada prefeitura, sugeriu-se a interveniência da UPB, para o
desenvolvimento de um sistema que oferecesse ao TCM-BA condições de acesso às
informações municipais, evitando todo o imenso trabalho de digitação geio pelas
IRCEs, ao receberem a documentação de receita e despesa dos gestores.
Entretanto, nesta recomendação a concepção do SIGA seria desenhada
em no mínimo dois módulos básicos, quais sejam: o sistema de controle municipal,
não só de captura, mas principalmente de controle interno, e o módulo auditor, que
processaria as informações alimentadas pelos municípios e mediante trilhas de
auditoria, geraria relatórios de diversas naturezas e alimentaria a matriz de risco para
planejamento das atividades de controle externo, além de permitir a definição do
planejamento das auditorias e inspeções, inclusive dos percentuais de amostragem a
serem aplicados.
Em outras palavras, além de possuir trilhas de auditoria e gerar relatórios
sobre potenciais pontos de controle, o SIGA também subsidiaria a programação de
auditorias e inspeções das CCEs, segundo os critérios de risco, materialidade e
relevância social, aplicados á matriz de risco contida no sistema, e possibilitaria o
planejamento detalhado da auditoria antes do deslocamento do técnico para realizar
os trabalhos de campo propriamente ditos.
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186
Embora a concepção adotada pelo órgão de distancie, em alguns
aspectos, da então recomendada, podem ainda ser programados alguns ajustes no
SIGA de modo a adaptá-lo à condição de sistema de controle interno para municípios
que ainda não possuam um sistema estruturado, repensando os seguintes pontos:
a) Deve o SIGA rejeitar o registro de informações por parte das unidades
jurisdicionadas, ou apenas oferecer mecanismos de alerta sobre possíveis
inconsistências nos lançamentos?
b) As inconsistências nos dados lançados pelos jurisdicionados, ao invés de
serem rejeitadas pelo sistema, não deveriam ser objeto de censura das
trilhas de auditoria, gerando informações importantes para a avaliação do
grau de riscos inerente ao controle interno de cada jurisdicionado?
c) Da forma concebida o SIGA detectará a inconsistência?
d) Os dados lançados pelo jurisdicionado no SIGA podem ser diferentes dos
contidos no seu sistema de controles internos contábeis, nos casos dos que
já possuem essa ferramenta?
e) Os dados lançados pelo jurisdicionado no SIGA podem ser diferentes dos
contidos nos seus livros contábeis, nos casos dos que não dispõem de
sistemas informacionais?
f)
A alimentação do SIGA pelos jurisdicionados pode gerar algum tipo de
retrabalho para as unidades gestora da administração direta e indireta ou
para Prefeituras e Mesas de Câmaras?
g) O TCM-BA está dotado dos requisitos para dar suporte operacional à
implantação do SIGA nos municípios?
h) Seria necessário implantar um call center, com ligação gratuita para atender
os municípios (tipo 0800), de forma a atendê-los com celeridade?
Outra questão importante a ser respondida em relação ao redesenho da
metodologia: interessa ao TCM-BA apenas dados sobre informações orçamentárias,
financeiras e patrimoniais, ou também informações operacionais?
Para se adaptar ao redesenho da metodologia, é necessário incorporar ao
SIGA, além de informações de natureza orçamentária, financeira e patrimonial,
também informações sobre aspectos operacionais sobre desempenho e resultados
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187
(objetivos, indicadores, produtos – bens e serviços públicos, petas, unidades de
medida, descrição resumida da situação atual que se pretende modificar com
programas, projetos, atividades e ações municipais, descrição resumida da situação
que se quer alcançar, custos previstos das ações, custos reais das ações), dentre os
quais aqueles considerados de preenchimento não obrigatório, como os campos 8 e 9
da Tabela de Projetos/Atividades, do item 4.2.6 do Manual de Utilização do SIGA,
Parte .
Nesse sentido, se propõe uma reavaliação da concepção e do conteúdo
das informações que irão compor o banco de dados do SIGA, inclusive suas fontes e
formas de alimentação, além do tratamento a ser dispensado aos dados capturados.
7.5 DIMENSÃO DE GESTÃO DE PESSOAS
A gestão de pessoas no TCM-BA carece da definição de um conjunto de
práticas na área de desenvolvimento de competências, que constituam em uma
política do órgão para orientar a formação de um corpo de profissionais com perfil
necessário ao cumprimento da sua missão institucional.
Por melhor que seja a nova metodologia em fase de redesenho, por mais
modernas e eficientes que sejam as ferramentas de TI em fase de desenvolvimento
pelo TCM-BA, de nada adiantará todo este investimento em modernização, se as
pessoas não forem capacitadas para utilizá-las. Desta forma, o maior desafio do TCMBA na área de gestão de pessoas é concentrar seus esforços e seus investimentos em
treinamento, mediante a estruturação de programas de capacitação que ofereçam
oportunidades aos servidores de se instrumentalizarem com novos conhecimentos,
habilidades e atitudes necessários ao desenvolvimento de suas atividades.
Já foram inclusive constatadas algumas dificuldades que podem
comprometer, em curto prazo, o engajamento dos servidores no processo de
implementação da nova metodologia de trabalho.
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188
A maior dificuldade e a excessiva informalidade na área técnica do
Tribunal, que prejudica e enfraquece a gestão de pessoas, na medida em que os
órgãos regionais se ressentem da falta de uniformidade nas oportunidades de
capacitação e falta de unidade de comando, pelo fato de estarem ao mesmo tempo
subordinado a quatro coordenações, além de inexistirem manuais de procedimentos
de fiscalização.
A concentração de poder e a falta de unidade de comando também
interferem na distribuição das atividades de fiscalização, impedindo que a hierarquia
possa ser naturalmente exercida e as pessoas sejam orientadas e se sintam seguras
para trabalhar.
Por outro lado, a consultoria identificou entre os servidores um forte “spirit
de corps”. Eles defendem veementemente a instituição, porém clamam por maiores
oportunidades de qualificação. Muitos deles apontam a “inadequação e insuficiência
do treinamento” e outros chegam mesmo a propor “a criação de uma escola de
contas”.
Por essa razão o Programa de Educação Corporativa precisará ser
totalmente revisado de modo a atender ás necessidades decorrentes da implantação
do novo paradigma de controle externo, sobretudo a capacitação em auditoria.
Felizmente, foi constatada a existência de numerosa elite de servidores com pósgraduação na área fim que certamente poderá assumir um papel importante de
liderança no processo de inovação da instituição.
7.6 QUADRO REFERENCIAL DE DIRETRIZES PARA
REDESENHO DA
METODOLOGIA DE CONTROLE EXTERNO DO TCM-BA
O quadro a seguir sintetiza as diferenças entre a abordagem atual e o
referencial adotado pela consultoria para o redesenho da metodologia de controle
externo do TCM-BA:
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Quadro 13: Comparação entre a abordagem atual e a visão de futuro do TCM-BA do controle
externo do TCM-BA
ATRIBUTO DE
CONTROLE
Visão do
Controle:
Distribuição
das atividades
de controle:
Programação
das atividades
de controle:
Instrumento de
controle:
NOVO PARADIGMA
VISÃO DE FUTURO
Sistêmica,
com
avaliação
do
Estanque, não permite a avaliação da
desempenho e dos resultados da ação
ação municipal.
municipal.
POSIÇÃO ATUAL
Distribuição regional, com todas as
CCEs
possuindo
a
mesma
Distribuída entre as CCEs e a CAM competência; ou
sem qualquer critério
Distribuição de CCEs para fiscalização
e CCEs para exames de contas.
Não dispõe de sistemática de
programação anual das atividades de Programação anual das atividades de
fiscalização.
controle externo de todas as CCEs,
São feitas programações periódicas previamente aprovado pelo Tribunal
pra as auditorias em obras e serviços Pleno.
de engenharia
Exame de processos e documentos;
Exame de processos e documentos;
Realiza auditoria e inspeções apenas Auditoria e inspeções realizadas de
em obras ou nos casos de denúncias. forma sistematizada.
De ofício nas auditorias de obras e
serviços de engenharia;
Forma de
Instauração:
Por provocação (quando cidadãos, De ofício: realizado por iniciativa do
agente
controlador
nas
entidades, associações, empresas, próprio
etc., solicitam a atuação do atente unidades seletivas, de conformidade e
operacionais;
controlador);
Compulsório (quando se realiza Por provocação;
necessariamente
no
momento Compulsório.
disciplinado
pelas
normas
constitucionais e infraconstitucionais).
Foco do
controle:
Conformidade (legalidade dos atos e
Conformidade (legalidade dos atos e
fatos, e regularidade e exatidão das
fatos, e regularidade e exatidão das
contas);
contas);
Não realiza fiscalização de natureza
Operacional
(economicidade,
operacional (economicidade, eficiência,
eficiência, eficácia e efetividade).
eficácia e efetividade).
Testes de observância, na avaliação
dos sistemas de controles internos;
Não avalia controle interno;
Extensão dos
exames:
Momento da
fiscalização:
Utilização de critérios de amostragem
Não avalia aspectos de risco, no planejamento das atividades de
controle;
materialidade e relevância social;
Realiza exame documental censitário Realização de testes substantivos,
mediante as diversas técnicas de
sem critérios de amostragem;
auditoria
(entrevistas,
exame
Não realiza testes substantivos
documental, conferência de cálculo,
circularização, análise de registros;
vistoria; observação; etc.)
Controle concomitante no exame de
Controle concomitante nas auditorias e
documentos
e
nas
inspeções seletivas e provocadas por
auditorias/inspeções provocadas por
denúncias; e
denuncias; e
Controle a posteriori no exame das
Controle a posteriori no exame das
prestações de contas.
prestações de contas.
190
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ATRIBUTO DE
CONTROLE
Sujeito
controlado:
Prefeituras,
Mesas
de
Câmara,
entidades da administração indireta
(autarquias, fundações, empresas
públicas, empresas de economia
mista);
agências
reguladoras,
organizações sociais; concessionárias
de serviço público; entidades privadas
e pessoas físicas responsáveis por
quaisquer
recursos
públicos
municipais;
Não fiscaliza os ordenadores
despesa da administração direta.
Objeto
controlado:
Resultado do
controle:
NOVO PARADIGMA
VISÃO DE FUTURO
POSIÇÃO ATUAL
Prefeituras,
Mesas
de
Câmara,
entidades da administração direta e
indireta;
agências
reguladoras;
organizações sociais; concessionárias
de serviço púbico; entidades privadas
e pessoas físicas responsáveis por
quaisquer
recursos
públicos
municipais.
de
Receita; despesa; demonstrações
contáveis; licitações e contratos; obras
públicas e patrimônio; concessões de
aposentadorias e pensões; atos de
pessoal; arrecadação e renúncia de
receita; dívida pública; convênios;
concessão de serviço público; etc.
Programas, projetos, atividades e/ou
ações
municipais;
demonstrações
contáveis; licitações e contratos; obras
públicas e patrimônio; concessões de
aposentadorias e pensões; atos de
pessoal; arrecadação e renúncia de
receita; dívida pública; convênios;
concessão de serviço público; etc.
Agregativo: além de apontar as falhas
e irregularidades formais e legais,
Punitivo: reduz-se à aplicação de
contribui para o aperfeiçoamento do
multas e imputação de débitos com
controle interno e para a melhoria do
base na análise de dois aspectos
desempenho e dos resultados das
formais e legais.
ações municipais, além de aplicar as
sanções cabíveis.
Fonte: Autoria própria da consultoria
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