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A “INTERVENÇÃO” DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO PROCESSO
CIVIL BRASILEIRO: UM PROBLEMA TEÓRICO OU
CASUÍSTICO?
Luís Cláudio Almeida Santos1
Sumário: 1.Introdução. 2. Optando pela teoria unitária do processo. 3.Destinação
constitucional do Ministério Público. 4.O Ministério Público no processo penal e no
processo civil.5.A casuística ou “para não dizer que não falei de flores”.6.Afinal, que tipo de
parte é o Ministério Público? 7.A natureza jurídica do juízo de admissibilidade da
participação do MP no processo civil.8.O problema da responsabilidade civil e as nulidades
decorrentes da ausência do MP. 9.A racionalização da atuação do MP como critério de
eficácia de desempenho.10.Processo civil coletivo e o Ministério Público.11.Considerações
finais.Referências bibliográficas.
1.
Introdução
O que nos leva a escrever este artigo é a possibilidade de retomar, sob uma
perspectiva eminentemente teórica, a análise da “intervenção” do Ministério Público no
processo civil. Poderíamos oferecer a um problema como esse o tratamento de um
problema casuístico.Todavia, acreditamos que transformar a “intervenção” do
Ministério Público no processo civil em um problema teórico é a chave não apenas para
revisitar a teoria, mas sobretudo para fazer tentativas exploratórias que podem conduzir
a descobertas interessantes sobre um tema relativamente batido.
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Promotor de Justiça, Professor da Aliança Francesa de Aracaju,ex-Professor de direito da UNIT,
Bacharel em direito UFS, Licenciatura plena Francês-Português UFS, Mestrado em Direito Universidade
Gama Filho, Mestrado em Sociologia UFS, doutorando em Sociologia UFS.
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Antes de tudo, devemos esclarecer o que entendemos, inicialmente, por
“intervenção”, “Ministério Publico” e “processo civil”. Começando pelo significado do
termo “intervenção”, urge lembrar que segundo o Dicionário Aurélio (FERREIRA,
1975), intervenção se origina do latim interventione, que quer dizer, o ato de intervir, ou
de se colocar de permeio, mediante iniciativa própria, entre as verdadeiras partes.
Portanto, se, à primeira vista, o Ministério Público figura como um sujeito
interposto e não como um sujeito ativo do processo civil, a análise da “intervenção” do
Ministério Público enfrenta, para começo de conversa, dois desafios.
Em primeiro lugar, necessita responder à pergunta: de onde se originam os
parâmetros justificadores da presença deste sujeito processual interposto? E em segundo
lugar, precisa deixar claro até que ponto o termo “intervenção” é adequado para refletir
sobre a participação do Ministério Público no processo civil, sobretudo quando o
processo civil é visto atualmente sob o ângulo publicista e instrumentalista
(DINAMARCO, 2003).
Para que os fundamentos da nossa posição neste artigo sejam facilmente
compreendidos, julgamos oportuno nos situarmos também no debate teórico sobre a
natureza dualista ou unitária do processo, o que faremos em breve.
Antes de seguirmos em frente, vale a pena lembrar que, quanto ao Ministério
Público, tivemos a oportunidade de defini-lo (SANTOS,2011), a partir do desenho que a
nossa Constituição lhe deu. Portanto, para nós, o MP é um órgão de controle cuja
função, a ser exercida através de procedimentos judiciais e extrajudiciais, é a de
proteger a “ordem jurídica”, “o regime democrático” e “os interesses sociais e
individuais indisponíveis” contra o risco da ineficácia normativa, inclusive em face dos
Poderes constituídos.
Note-se que por controle entendemos o conjunto de mecanismos de que se
utiliza o Estado, inclusive através do Ministério Público, para produzir, manter e impor
um imaginário social ou comunidade simbólica2 baseada tanto em valores ou ideologias
quanto em uma determinada racionalidade normativa. Quanto às características da
sociedade na qual o MP opera, preferimos a teoria social que a descreve como póstradicional, moderna à sua maneira, destituída, portanto, de um plano salvador ou de
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Considerando a importância, sobretudo em sociedades de transição para a democracia como o Brasil, da
função simbólica desempenhada pelo Ministério Público, no sentido da integração dos conflitos via
métodos não violentos, pretendemos, tomando como ponto de partida inputs da teoria constitucional
alemã e norte-americana, desenvolver melhor, em outra oportunidade, o nosso conceito de comunidade
simbólica.
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uma ordem tradicional compartilhada, e fragmentada pelo pluralismo de valores e o
conflito permanente.
Além das duas questões que suscitamos, uma sobre a fonte dos parâmetros de
atuação do Ministério Público no processo civil, e a outra em relação à adequação do do
sintagma “intervenção do Ministério Público” para os papeis desse órgão no processo
civil, tentaremos neste artigo oferecer as nossas respostas às seguintes perguntas: o que
pode e o que não pode fazer processualmente o Ministério Público na qualidade de
fiscal da lei? Como se dá o juízo de admissibilidade da intervenção do MP no processo
civil? Qual a responsabilidade civil do MP no processo civil como autor ou fiscal da lei?
Como opera o sistema de nulidades processuais em relação à ausência do MP? E quais
são as peculiaridades da participação do Ministério Público no processo civil coletivo?
2.
Optando pela teoria unitária do processo
Antes de aprofundarmos as primeiras questões que levantamos, urge antecipar o
entendimento teórico que temos a respeito do problema da concepção dualista ou
unitária do processo.
Reconhecemos o valor relativo dos argumentos que o dualismo desenvolveu
quanto aos seguintes aspectos: a relação de origem entre o processo civil e o direito
civil, a existência de diferenças entre as formas de manifestação civil e penal da
jurisdição e a necessidade da comprovação de uma base substantiva para a instauração
da ação penal (SILVA e GOMES, 2000).
Entretanto, a presença de conceitos, de noções e de princípios comuns, a
exemplo de jurisdição, ação, defesa, processo, coisa julgada, recurso, preclusão,
competência, princípios do contraditório, do juiz natural e do duplo grau de jurisdição,
sem contar a interferência recíproca entre jurisdição civil e penal, é suficiente,
teoricamente, a nosso ver, para se aceitar uma unidade funcional mínima do processo
(CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 2009).
Assim, o que distingue basicamente o processo civil é a natureza da pretensão a
ser julgada. Isso não significa que estamos defendendo uma identidade entre o processo
penal e o processo civil ou a ausência de peculiaridades inerentes aos ramos civil, penal
e trabalhista do processo. No fim das contas, o que importa mesmo, para definir, de um
modo geral, o processo, é a participação em procedimento cuja decisão vincula as
partes,mediante o exercício de faculdades e poderes inerentes ao contraditório.
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Em síntese grosseira, o processo civil se define, de modo finalístico, por resolver
conflitos que gravitam em torno de questões reguladas ora pelo direito privado civil e
comercial, ora pelo direito público administrativo, constitucional e tributário, enquanto
o processo penal têm como foco os conflitos sobre a pretensão punitiva do Estado3.
O processo civil, por sua vez, se subdivide em processo individual e processo
coletivo. Na ação coletiva, embora os titulares do interesse objeto de proteção sejam
indetermináveis
ou
determinados,
o
autor
coletivo,
dado
o
princípio
da
representatividade adequada, é tratado como parte única. No litisconsórcio, porém, há
uma pluralidade de partes e de ações individuais, em cúmulo subjetivo.
3.
Destinação constitucional do Ministério Público
Com efeito, se quisermos compreender os parâmetros da atuação do Ministério
Público no processo civil, devemos atentar, inicialmente, para a relação entre processo e
Constituição. Essa relação é tomada no sentido duplo da Constituição-processo, ou seja,
dos princípios constitucionais que se aplicam ao processo, e do processo-Constituição,
isto é, do nexo instrumental entre a técnica processual e a realização da ordem jurídica
prevista constitucionalmente (DINAMARCO, 2003).
Ora, como afirma Alberton (2007), se interpretarmos os critérios legais de
regulação da intervenção do Ministério Público no processo civil a partir da
Constituição do Brasil, tenderemos a concluir junto com ele e o ex-Ministro do STF
Sepúlveda Pertence (STF – Pleno. MS n. 21.239-DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence. RTJ
147/129-30 ) que toda e qualquer presença do MP no processo civil, seja como uma
“magistratura ativa de defesa impessoal”, seja como “fiscal da lei”, somente é
justificável, estando em jogo uma das configurações axiológico-normativas em que se
traduzem os seguintes conceitos jurídicos indeterminados “ordem jurídica”, “regime
democrático”, “interesses sociais” e “interesses individuais indisponíveis”.
Notem que os valores submetidos constitucionalmente à guarda do Ministério
Público nada mais são, analiticamente, do que razões superiores de ordem pública para
3
Na esteira do raciocínio de outros processualistas, Dinamarco (Cândido Rangel. A instrumentalidade do
processo. São Paulo: Malheiros, 2003) classifica os processos jurisdicionais segundo dois critérios, entre
os quais o critério do fundamento jurídico-substancial da pretensão deduzida.
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o MP agir em nome da “comunidade simbólica” desenhada pela ideologia resultante do
pacto político-constitucional.
Estamos tomando por valores determinadas preferências em relação a certos fins
ou estados ideais de coisas aos quais se supõe que a Constituição atribui uma qualidade
positiva hierarquicamente superior.
Apesar de valores e princípios compartilharem o mesmo significado finalístico
ou idealizado, valores, dado o seu caráter axiológico e não deontológico, não substituem
a busca das normas, sob a modalidade de regras ou princípios.
Valores servem como razões para superar, através da interpretação, a aplicação
de regras a um caso concreto, ou para estabelecer conexões entre normas, mas, ao
contrário dos princípios, os valores não criam a “obrigatoriedade de adoção de condutas
necessárias à promoção gradual de um estado de coisas” (ÁVILA, Humberto. Teoria
dos princípios. São Paulo: Malheiros, 2009:80).
Entretanto, os valores, na medida em que integram um sistema simbólico de
representações, têm o duplo papel: o papel histórico de manter, criar ou transformar
estruturas sociais e o pragmático, de motivar ações políticas, econômicas e culturais. A
ideologia de onde provêem os valores possui caráter jurídico quando se vale da
linguagem jurídica e pretende que seja considerada, independentemente de seu
conteúdo, como se fosse uma norma objetiva de direito (CORTEN e SCHAUS, 2009).
O núcleo comum a essas normas finalísticas de caráter ideológico-constitucional
é composto, no plano lingüístico, de abertura semântica, e no plano formal, do traço da
indisponibilidade.
Como já afirmamos em outro artigo (SANTOS, 2011), o Ministério Público é
estruturado como uma resposta organizacional ao paradoxo do conflito entre o
“interesse público do Estado” como pessoa jurídica e o “interesse público da sociedade”
como ordem jurídico-constitucional4.
Os debates teóricos têm feito um esforço gigante para abrir uma zona de certeza
quanto ao conteúdo dos valores confiados ao Ministério Público. No tocante à ordem
jurídica, não podemos, até mesmo em nome da racionalização, interpretá-la como
sinônimo de direito objetivo.Uma vez evidenciada a relação entre Constituição e os
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A Advocacia e a Defensoria Públicas, órgãos regulados pelos arts. 133 e 134 da CF, já têm atribuição
para atuarem em favor dos interesses disponíveis, sendo, no mínimo, irracional a superposição de
competências nessa área.
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processos de institucionalização dos direitos humanos (SANTOS,2011), salta aos olhos,
nesse caso, a importância da garantia dos direitos humanos positivados como direitos
fundamentais.
Quanto ao regime democrático, parece que o que mais interessa, inclusive
segundo a teoria política contemporânea, é a guarda das condições de diferenciação e de
eficácia dos procedimentos eleitoral, legislativo-parlamentar, jurisdicional e políticoadministrativo (NEVES, 2006), o que o Ministério Público tem tentado fazer através da
proteção dos direitos e dos princípios que asseguram a racionalidade constitucional
desses procedimentos.
Quanto aos interesses sociais, Appio (2005) entende que se trata da salvaguarda
de determinados bens transindividuais. que, além dos mencionados no art. 6º. da CF,
compreendem valores historicamente negligenciados no Brasil, a exemplo da educação,
o meio ambiente, o patrimônio cultural e a saúde, mas que, se implementados como
pressupostos da universalização da cidadania, teriam, segundo o nosso pensamento,
grande impacto moral e social.
E finalmente, destacam-se por não terem aparentemente caráter público, os
interesses individuais indisponíveis, os quais pressupõem a existência de uma
transcendência ou dimensão coletiva, para que possam ser protegidos pelo Ministério
Público.
Apesar do esforço da teoria para reduzir a vagueza do art. 127 da CF, a
responsabilidade que tem o Ministério Público de promover todas as medidas
juridicamente possíveis, administrativas e judiciais, em defesa dos valores abstratos sob
a sua guarda, não o exime do ônus de argumentar. A relação entre os fins e os meios de
sua atuação é regulada de modo inespecífico, de modo que a compatibilidade entre os
problemas/soluções objeto de sua intervenção e as razões de ordem pública que
constituem os fundamentos gerais da sua presença no processo civil resta, em princípio,
um problema de argumentação.
4.
O Ministério Público no processo penal e no processo civil
Dado o monopólio do poder de punir pelo Estado moderno, o Ministério Público
atua obrigatoriamente no processo penal na qualidade de órgão estatal, como titular
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exclusivo da ação penal pública ou como fiscal obrigatório da lei, neste último caso, em
havendo ação penal privada.
A fim de permitir um controle que seja mais racional do que aquele da vingança
privada, ou, na linguagem de Mazzilli (1999), pelo fato de o MP exercer parcela da
“soberania” do Estado, a função de titular da ação penal pública é a única função
atribuída
privativamente pela Constituição ao Ministério Público (MAZZILLI,
1999:111).
O caráter indiscutivelmente publicista da relação jurídico-processual penal torna
obrigatória a presença do Ministério Público em todo o processo penal, não sendo, por
isso, adequado falar-se de “intervenção” do MP como sinônimo do papel em geral
exercido por esse órgão no processo penal.
No caso de ação penal privada, que pode ser aditada pelo Ministério Público, o
art. 45 do Código de Processo Penal se refere ao dever ministerial de “intervir em todos
os termos subsequentes do processo”. Ora, o sentido desse verbo está relacionado, no
contexto específico em que se encontra, com a ideia de que o Ministério Público,
quando se trata de ação penal privada, é um terceiro sujeito interposto entre partes
originais do processo.
Todavia, quanto ao processo civil, sem embargo da ausência de titularidade
exclusiva até mesmo da ação civil pública, a participação do Ministério Público como
autor ou fiscal da lei não pode mais ser tratada como uma interposição de um sujeito
estatal diferente da figura do juiz e das partes, vistas estas como titulares de interesses
exclusivamente particulares.
Se analisarmos o que Dinamarco(2003) chama de “momentos metodológicos do
processo”, notaremos a insuficiência tanto do sincretismo jurídico, que não distinguia os
níveis substancial e processual do processo, quanto da fase da autonomia abstrata da
relação jurídica processual, que permitiu o avanço da teoria processual,mas o fez às
custas da permeabilidade do processo civil aos valores constitucionais e à dinâmica da
realidade externa.
A corrente instrumentalista defendida por Dinamarco (2003),entre outros,
embora não justifique uma onipresença do Ministério Público em todos os processos
cíveis, torna obsoleto o tratamento geral da presença desse órgão no processo civil
através do termo equívoco “intervenção”.
O apego dos manuais de processo civil ao sintagma “intervenção do Ministério
Público no processo civil” pode ser devido à sobrevivência, no plano lingüístico, de
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uma visão imanentista ou privatista do processo civil. Para descrever o papel em geral
do MP como sujeito processual no processo civil seria melhor falar de “participação”,
em vez de “intervenção”, reservando esse último termo para os casos de ação em que o
Ministério Público é parte interveniente e não principal.
5.
Parâmetros de atuação segundo o Código de Processo Civil:
retomando os critérios constitucionais de atuação do MP
Inicialmente, destaque-se que o critério normativo-axiológico que rege a atuação
do Ministério Público segundo o Código de Processo Civil está sujeito à releitura com
base na missão confiada a esse órgão pela Constituição. O parâmetro básico, em ambos
os casos, é o do interesse público, sendo que a interpretação deve partir da Constituição
para o Código de Processo Civil.
Ora, pelo que afirma a doutrina jurídica, não há como confundir o interesse
público primário, que é o interesse da “sociedade”, vista como uma comunidade
organizada jurídico-constitucionalmente, e o interesse secundário do Estado e dos
demais entes estatais, autárquicos, fundacionais e paraestatais. Pode haver coincidência
entre esses interesses, como no caso das ações de improbidade e das ações penais contra
os crimes tributários, mas essa coincidência não é pressuposta nem ocorre na maioria
das ações.
O MP é, portanto, um órgão de defesa, até mesmo contra o próprio Estado, da
força normativa da Constituição e da ordem jurídica daí resultante. Essa aparente
solução de um conflito que na tradição liberal opõe o Estado à sociedade pode ser
traduzida de duas formas: como um mecanismo institucional criado pelo sistema
jurídico de autocorreção, independentemente de ruptura da ordem constitucional, ou
como uma chave para o Ministério Público contribuir, já que o juiz está submetido ao
princípio da inércia, para a produção simbólica da comunidade idealizada pela ideologia
da Constituição.
As contradições e os limites da atuação do Ministério Público no exercício do
papel em especial de protetor dos direitos humanos já foram objeto de nossa análise
(SANTOS,2011), de modo que cuidaremos aqui somente dos aspectos dessa
problemática relacionados com a participação do MP no processo civil.
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Assim, retomando a análise do Código de Processo Civil, à luz da Constituição
do Brasil, podemos afirmar, com base no art. 82 do referido diploma legislativo, que o
Ministério Público deve participar sempre que o interesse público primário se fizer
presente em uma causa cível envolvendo, particularmente, conforme a natureza do
conflito ou a qualidade da parte, as seguintes matérias: a) interesses de incapazes; b)
causas relativas ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela, interdição,
casamento, declaração de ausência e disposições de última vontade; c) litígios coletivos
que tratem de questões de posse de terra rural.
Quanto às ações que envolvem relativa ou absolutamente incapazes, não há
necessidade de o incapaz figurar na relação processual como autor ou réu. Basta que
exista interesse de incapaz, como pode acontecer em ação proposta por um espólio
(NERY JÚNIOR e NERY, 2010). Deve-se notar ainda, com base nos comentadores
referidos, que a superveniência da capacidade, durante o processo, não convalida
necessariamente os atos processuais praticados sem a interveniência do Ministério
Público.
Entretanto, é preciso que se distinga o modo de atuação do Ministério Público
em virtude de interesses individuais indisponíveis pela qualidade da parte que é incapaz,
do modo de atuação desse mesmo órgão em havendo questões de interesse público
evidenciadas pela natureza da lide, a exemplo das ações de estado, dos processos
relacionados com cidadania e nacionalidade.
Segundo Alberton (2007) e Dinamarco (2002), em havendo interesses de
incapazes, o Ministério Público deve-se pautar por uma intervenção limitada sob a
modalidade de intervenção ad coadjuvandum. Portanto, espera-se que esse órgão evite
assumir a defesa da parte contrária ao incapaz e limite-se a uma participação formal,
isso se não se julgar apto a agir como assistente do incapaz. Nessa hipótese, a nulidade
não depende da simples ausência do MP, mas da existência de prejuízo ao incapaz,
ainda mais quando ele for vitorioso.
O que temos aqui, como afirma Barbi (1975), é bem uma função de “vigilância”
ou de atuação proativa quanto à possibilidade de uma defesa insuficiente dos interesses
dos incapazes do que uma proteção efetiva dos direitos substantivos dessas
partes,mesmo porque elas podem estar devidamente assistidas em juízo.
Quanto às ações de estado, o Ministério Público deve conduzir a sua atuação no
sentido de um controle efetivo não apenas dos aspectos formais do processo, mas
também da existência do direito substantivo deduzido processualmente, inclusive
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porque se trata de intervenção obrigatoriamente enumerada pela lei. Apesar do
deslocamento da competência das ações sobre união estável, desde a superveniência da
Lei 9.278/96, para os juízos de família, parece duvidoso o cabimento da intervenção do
MP nesses casos, se inexiste conflito relativo a interesse de menor ou incapaz, no
tocante, por exemplo, à guarda ou ao direito de visita.
Parece inaceitável também a intervenção do Ministério Público em processos
sobre disposições de última vontade, quando não há interesse de incapaz, questões de
aprovação, cumprimento e registro de testamento ou problemas de reconhecimento de
paternidade ou de legado de alimentos a incapaz.
Em ambos os casos previstos explicitamente nos incisos I e II do art. 82 do
Código de Processo Civil, a intervenção pode ser de iniciativa da parte, do Ministério
Público ou do juiz, não podendo o juiz ou o Tribunal, dada a desvinculação
institucional, funcional e jurídica entre o juiz e o representante do MP, ordenar a
intervenção. Entretanto, o juiz pode rejeitar a intervenção ministerial, sujeitando-se ao
reexame de seu pronunciamento, se assim o fizer, pela segunda instância (TJMG-RT
599/189, apud NERY JÚNIOR e NERY,2010, p.327).
Na terceira e última hipótese enumerada de intervenção obrigatória do
Ministério Público, o que importa, na interpretação do dispositivo processual civil, é
compreender que a norma que se extrai do texto de lei não distingue entre ações
coletivas e ações individuais com pluralidade de partes (litisconsórcio), sempre que se
instaurar um litígio coletivo pela posse de terra rural.
Ora, nas ações coletivas, dada a indisponibilidade do interesse coletivo lato
sensu, a intervenção do Ministério Público já era obrigatória. O que se visa aqui, no
inciso III do art. 82 do CPC, é o cumprimento pelo processo de suas funções sociais de
pacificação e de educação para o exercício e respeito de direitos (DINAMARCO,2003).
Em havendo litígios coletivos pela posse de terra rural, a indisponibilidade,que é
o traço marcante do interesse público, decorre tanto da possibilidade de argumentação
sobre direito fundamental substantivo, quanto da existência de transcendência coletiva,
já que a decisão sobre o interesse patrimonial dos titulares na relação de direito material
pode ter grande impacto coletivo.
A justificativa para mais um caso de intervenção do MP no processo civil está
no fato de que o processo de formação fundiária no meio rural brasileiro se encontra na
raiz de conflitos violentos pela terra entre proprietários rurais e movimentos sociais. Daí
a conveniência da intervenção do Ministério Público nesses litígios,não apenas por
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causa dos riscos que eles supostamente trazem para a ordem jurídica e social, mas
também para permitir ao juiz uma atuação imparcial no processo, ao poupá-lo de um
envolvimento direto com as partes.
O Código de Processo Civil não previu a intervenção obrigatória do MP nos
litígios coletivos envolvendo posse de terra urbana. Nada impede, contudo, que esse
órgão invoque, à luz do art. 127 da CF, a incidência tanto de interesses individuais
homogêneos quanto de princípios constitucionais como a função social da propriedade,
o direito à moradia e o devido processo legal, para justificar a sua presença nesses
processos.
Resta a discutir a norma geral de encerramento inserida na parte final do inciso
III do art. 82 do CPC. Como o Ministério Público não está obrigado a atuar ou a agir
quando reconhece a inexistência de “interesse público evidenciado pela qualidade da
parte ou natureza da lide”, mas o juiz deve intimá-lo a participar ou intervir no processo
civil, quando parece a este último ser aplicável a norma de encerramento, surge o
problema da natureza jurídica do juízo ministerial de admissibilidade da sua
participação no processo civil. Deixaremos, entretanto, a análise desse tópico para mais
adiante.
6.
A casuística ou “para não dizer que não falei de flores”
Ainda em relação à mencionada norma geral de encerramento do Código de
Processo Civil, parece interessante conhecer como estão sendo decididos os casos de
intervenção do Ministério Público em jurisdição voluntária, desapropriação, execução
fiscal e ação de pessoa jurídica de direito público.
Quanto aos processos de jurisdição voluntária, apesar da jurisprudência do
Tribunal de Justiça de São Paulo em favor da intervenção obrigatória do MP, o Superior
Tribunal de Justiça tem limitado a participação do Ministério Público, nesse tipo de
processo, aos casos previstos explicitamente no título e às hipóteses do art. 82 do CPC
(RSTJ 8/282;STJ-RT 652/164, apud NERY JÚNIOR e NERY, 2010,p.329). Podemos
acrescentar a existência de problemas de registro público como uma razão para a
presença do MP nesse tipo de processo.
Em se tratando de desapropriação, a doutrina e o STJ estão de acordo com o fato
de que o interesse patrimonial da Fazenda Pública é insuficiente para a intervenção do
Ministério Público (RSTJ 28/546, apud NERY JÚNIOR e NERY, 2010, p. 331).
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Em relação à execução fiscal, a defesa minoritária da intervenção obrigatória,
inclusive no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, parece ultrapassada pela
doutrina e o STJ, o qual emitiu a Súmula 189 no seguinte sentido: “É desnecessária a
intervenção do Ministério Público nas execuções fiscais”. A razão desse entendimento
jurisprudencial é que não se confunde o interesse público primário indisponível que
justifica a intervenção do MP com o interesse secundário disponível de cobrança do
tributo.
Como a simples presença de uma pessoa jurídica de direito público na relação
processual não implica a existência de valores relevantes da ordem jurídicoconstitucional, o STJ considera desnecessária em princípio a intervenção do MP nas
ações de pessoa jurídica de direito público (RSTJ 14/448, apud NERY JÚNIOR e
NERY, 2010, p. 333).
Parece incompatível com o art. 127 da CF o art. 944 do CPC, na medida em que
dispõe sobre a intervenção do Ministério em ação de usucapião, independentemente da
existência de interesse de incapaz ou da falta de registro do imóvel.
Quanto à ação de acidente de trabalho decorrente de direito comum, o STJ
(RESP 57 123/ES) decidiu que, na falta de interesse de incapaz e de litígio
coletivo,descabe a intervenção do MP.
Cogita-se ainda da intervenção obrigatória do Ministério Público nas liquidações
extrajudiciais de instituições financeiras e nas ações falimentares e de recuperação
judicial, sendo que, nessa segunda hipótese, após a intimação da declaração de falência
ou do processamento da recuperação judicial (NERY Jr. e NERY, 2010, p. 332 e 327328).
7.
Afinal, que tipo de parte é o Ministério Público?
Cinco questões ainda merecem ser levantadas sobre a participação do Ministério
Público no processo civil: o que pode e o que não pode fazer processualmente o
Ministério Público na qualidade de fiscal da lei? Como se dá o juízo de admissibilidade
da intervenção do MP no processo civil? Qual a responsabilidade civil do MP no
processo civil como autor ou fiscal da lei? Como opera o sistema de nulidades
processuais em relação à ausência do MP? E quais são as peculiaridades da participação
do Ministério Público no processo civil coletivo?
No tocante à questão dos poderes processuais do Ministério Público como fiscal
da lei no processo civil, Nery Júnior e Nery (2010) concordam que o MP deve ser
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intimado pessoalmente de todos os atos do processo, e pode manifestar-se depois das
partes, requerer provas e depoimento pessoal, suscitar conflito de competência e
incidente de uniformização de jurisprudência, interpor recurso, tendo, nesse último caso,
o dobro do prazo para recorrer.
O que o Ministério Público não pode fazer é o que é próprio da parte principal
(DINAMARCO, 2004): reconvir, denunciar a lide, ajuizar oposição, chamar ao
processo, renunciar e reconhecer juridicamente o pedido, e argüir incompetência
relativa, já que a prorrogação é, nesse caso, irreversível. As diligências requeridas pelo
MP são pagas pelo vencido e adiantadas pelo autor da ação, segundo o CPC, art. 27 c/c
o art. 19,§2º.).
Segundo Dinamarco (2004), a distinção entre parte e fiscal da lei não tem base
científica. Parte, para ele, é todo sujeito que integra a relação processual “com as
possibilidades de pedir, alegar e provar” (2004:426), independentemente das razões ou
modalidades da legitimidade ad causam. Nem o dever de imparcialidade, que obriga o
Ministério Público a ocupar uma posição de superparte, nem o fato de o MP como
fiscal da lei não ser o sujeito que articula o pedido da ação ou o sujeito contra quem se
pede a atuação da vontade da lei, nada disso impede, portanto, a condição de parte do
Ministério Público, até mesmo quando age como custos legis.
Apesar disso, em face da existência de algumas diferenças quanto às faculdades
e poderes processuais, convém distinguir as partes principais – autor e réu – das partes
secundárias – MP como fiscal da lei e assistente de incapaz ou como custos legis
interveniente, porém não assistente. Aliás, mesmo como autor ou parte principal, a
exemplo do que sucede nas ações civis públicas e na ação direta de
inconstitucionalidade, nada impede o MP de se pronunciar em favor da improcedência,
ficando os honorários pela sucumbência, nos termos do art. 20 do CPC, de um modo
geral, por conta do Estado (DINAMARCO, 2004:441).
Quanto à identificação da natureza jurídica do papel de parte do Ministério
Público no processo civil, Mazzili (1999) afirma que, quando o MP atua como autor da
ação penal, raciocínio válido também para a relação processual civil, ele é parte tanto no
sentido material quanto no sentido formal ou instrumental. Materialmente, o Ministério
Público é parte em virtude da teoria da organicidade entre o MP e o Estado.
Formalmente, o MP é parte, porque é titular dos ônus e faculdades processuais inerentes
às partes. Enfim, sua imparcialidade somente pode ser concebida no sentido moral, e
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não técnico. Não é à toa que a jurisprudência dispensa a presença de um custos legis
quando o Ministério Público propõe a ação.
A posição de órgão interveniente no processo civil, ou de fiscal da lei, mesmo
quando se trata de evitar que uma defesa insuficiente prejudique os interesses de
incapaz, não libera o Ministério Público de uma atividade pautada pela correta aplicação
do direito objetivo. O que é inadmissível é a substituição desse dever de imparcialidade
por uma identificação puramente emocional ou exclusivamente partidária com o
interesse que qualifica a parte.
8.
A natureza jurídica do juízo de admissibilidade da participação do
MP no processo civil
Quanto ao juízo da necessidade da participação do Ministério Público no
processo civil, Arruda Alvim (2006) pensa que se trata de decisão que se insere no
poder discricionário do Ministério Público, sendo facultado ao juiz, como mostramos,
apenas rejeitar a intervenção do MP. Igualmente, o Superior Tribunal de Justiça
também nega ao juiz o poder de coagir o MP a atuar no processo civil ou de substituí-lo
no juízo de admissibilidade da intervenção(STJ, 1ª Turma. REsp 696.339-CE, rel. Min.
Teori Albino Zavascki, j. 6.9.2005. Disponível em: www.stj.gov.br. Acesso em:
12.1.2007).
A discricionariedade do ato de reconhecimento da pertinência da intervenção
não exime o Ministério Público de ter de perquirir caso a caso, salvo as hipóteses
enumeradas de intervenção obrigatória que se encontram em harmonia com a
Constituição,
os
valores
subjacentes
aos
conceitos
jurídicos
constitucionais
indeterminados que informam, nos termos do art. 127 da CF, a sua atuação.
O que o MP busca saber, nesse momento, é se existem razões superiores que
justificam a sua participação ou intervenção. Intervenção que pode ser substancial,
quando atua diretamente em defesa dos mencionados valores, ou formal, quando se
limita a integrar o processo, visto como procedimento que leva a um ato terminativo
mediante a participação das partes nele envolvidas.
Na qualidade de juízo discricionário da oportunidade, da natureza e do conteúdo
da intervenção, esse ato não pode ser contraditado judicialmente, o que não o isenta, por
outro lado, da crítica moral, ideológica, jurídica e política. O fato de ser o representante
15
do MP o próprio juiz de sua ação é um traço do caráter político do papel do Ministério
Público na concretização da ordem constitucional e dos direitos fundamentais.
Tratando da natureza jurídica do poder de arquivamento do inquérito policial,
Jardim afirma que o Ministério Público está preso ao princípio da obrigatoriedade
quanto às hipóteses legais de atuação como autor da ação penal, em que pese a
existência de discricionaridade em matéria do juízo da existência do dever de
ajuizamento dessa ação.JARDIM (1994.)
Qual a natureza jurídica do juízo de admissibilidade da participação do
Ministério Público no processo civil? Se levarmos em conta o caráter indisponível do
interesse público, o qual se deve supor presente até mesmo quanto aos interesses
individuais homogêneos, indaga-se: podemos afirmar que se trata de um juízo
vinculado, sob a égide do princípio da obrigatoriedade ou da legalidade?
Ora, ao contrário do critério de distinção entre ação penal pública e ação penal
privada no processo penal, os casos de presença do Ministério Público no processo civil
não são taxativos. Para que o Estado possa assumir determinadas iniciativas sem
comprometer a posição equidistante do juiz, o processo civil tem uma norma de
encerramento que abre a possibilidade de intervenção ministerial sempre que houver
interesse público indisponível pela natureza da lide ou qualidade da parte. Note-se que a
indisponibilidade que marca o interesse público pode ser substancial ou processual,
como acontece com os interesses individuais homogêneos.
Por outro lado, é inaceitável que o MP possa admitir a existência de interesse
público e ao mesmo tempo deixar de intervir, sob a alegação de que reconhece a falta de
conveniência ou oportunidade de sua presença.
A propósito da liberdade de que desfruta o Ministério Público na qualidade de
sujeito processual no processo civil, Calmon de Passos(1979), estabelece uma sutil
diferença entre participação obrigatória e atuação obrigatória. Assim, mesmo havendo o
interesse público que justifique, segundo o juízo ministerial, a sua intervenção como
fiscal da lei, nada o obriga a agir, no sentido de requerer ou de praticar atos que
considere desnecessários.
Seja como for, o juízo da necessidade da intervenção do Ministério Público no
processo civil, salvo nas hipóteses de intervenção obrigatória legal, pauta-se pela
discricionariedade. Ora, analisada sistematicamente a cláusula aberta de intervenção do
MP, é fácil concluir, entretanto, que nomear um ocupante de cargo comissionado e fazer
o juízo positivo ou negativo da pertinência da intervenção não é a mesma coisa.
16
O que distingue ambos os atos discricionários é que, quando afere a necessidade
de sua presença no processo civil, o juízo ministerial obedece ao princípio da
discricionariedade restrita. Como lembra Mello (2000), a discricionariedade é uma
questão de liberdade, sim, porém com limites. Ao tratar da estrutura lógico-normativa
da discricionariedade, deixa claro Mello (2000) que uma das fontes dessa liberdade
administrativa está, a exemplo do art. 127 da CF, no uso pelo texto de lei de conceitos
indeterminados para descrever a finalidade da atuação de um órgão5.
Sendo assim, o MP não pode se desonerar da sua missão de guarda da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis,
invocando uma liberdade irrestrita para escolher entre participar e não participar no
processo civil, mesmo quando é evidente a existência de interesse público.
Como se observa, as formas puras de obrigatoriedade e de discricionariedade
tendem ao desaparecimento no nosso ordenamento jurídico cada vez mais
sobrecarregado de valores. Portanto, a discricionariedade ponderada e a obrigatoriedade
restrita parecem se distinguir uma da outra, simplesmente,por uma questão de ênfase ora
no poder de valoração, ora na obediência às hipóteses legais.
9.
O problema da responsabilidade civil e as nulidades decorrentes da
ausência do MP
O fato de exercer uma função política acarreta para o Ministério Público,
segundo o art. 85 do CPC, um tipo de responsabilidade limitada. Ao contrário dos
demais agentes públicos não políticos, o representante do MP não responde por culta,
nas modalidades de negligência, imprudência ou perícia. A existência de enumeração
taxativa dos casos de responsabilidade civil processual, ou numerus clausus, impede
que a responsabilidade do representante do Ministério Público se estenda além do dolo e
da fraude ou que ela venha a prejudicar a Fazenda Pública ou a instituição ministerial,
em lugar da pessoa do representante do MP.
O problema seguinte que nos interessa é o das nulidades processuais. O sistema
de nulidades processuais em relação à falta de intervenção do Ministério Público no
processo civil mereceu um tratamento conciso por parte de Didier Jr (2007). Em síntese
teórica, a exigência de participação do MP é vista como “pressuposto processual
Segundo Mello (2000:758) ainda, a indeterminação relativa da finalidade repercute na identificação
também dos pressupostos de fato da prática do ato.
5
17
positivo”, mas o que causa a nulidade mesmo é a falta de intimação do Ministério
Público.
Como o juiz não pode coagir o representante Público a intervir no processo civil,
Didier Jr., a partir da doutrina existente, sugere a aplicação analógica do art. 28 do
Código de Processo Penal. O juiz poderia solicitar ao Chefe do Ministério Público que
designe outro Promotor ou Procurador e/ou apure eventual infração disciplinar. No caso
de a intervenção ser recusada pelo juiz, pode o MP interpor recurso.
De qualquer forma, a exigência de comprovação do prejuízo ao interesse público
ou de que a decisão foi desfavorável ao incapaz é o fundamento da anulação do
processo pela falta de intervenção do MP. Nesse particular, o STJ tem aceito o
suprimento da ausência de intervenção ou de intimação do MP no primeiro grau, pela
atuação da Procuradoria de Justiça na segunda instância, desde que o órgão ministerial
de segundo grau o faça sem arguir prejuízo ou nulidade (STJ, RESP 2903, rel. Min.
Athos Carneiro, citado pelo Min. Sálvio Figueiredo, no RESP 5469, v.u.j. 20.10.92, Bol
AASP 1785/100, apud Nery Jr. e Nery, 2010, p. 335).
10.
A racionalização da atuação do MP como critério de eficácia de
desempenho
O problema da participação do Ministério Público no processo civil individual,
já que a análise do papel do MP no processo civil coletivo ficou para o tópico seguinte,
pode ser lido também como uma questão de racionalização das atividades ministeriais
em nome da pauta de valores fixada pela Constituição.
Se racionalizar significa adaptar meios escassos a fins pré-determinados,
afigura-se incompatível com esse ideal de desempenho seja a presença do Ministério
Público em todos os processos, seja a omissão desse órgão quanto ao seu débito
jurídico, político e social com a sociedade brasileira.
A primeira hipótese esgotaria os recursos ministeriais, sob o pretexto de garantir
a eficácia normativa da ordem jurídica. A segunda hipótese poria em risco a
credibilidade adquirida pelo MP após a atual Constituição.
Para se autoracionalizar, o MP precisa de uma gestão e de uma estrutura que não
se deixem conduzir a reboque do fluxo de demandas originárias da polícia e da justiça,
18
ambas instituições submetidas a lógicas institucionais e práticas não coincidentes com o
papel diversificado e ativo do Ministério Público.
Ora, racionalizar a atuação do Ministério Público, escolhendo os meios mais
adequados para os fins a que esse órgão se destina, implica, antes de mais nada, a
existência de um espaço de disputa entre as variadas definições dos valores superiores
embutidos nos conceitos constitucionais indeterminados que tratam da ordem jurídica,
do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Afinal, esses
valores estão na base dos princípios ou normas finalísticas que estabelecem
constitucionalmente a destinação do MP.
O problema da racionalização das atividades do Ministério Público no processo
civil, apesar da aparente univocidade, tem, entretanto, duas dimensões: a dimensão
administrativo-econômica e a dimensão jurídico-política. Quanto à primeira dimensão,
se tomarmos o processo de racionalização no sentido de um sistema de eficiência
baseado em metas previsíveis e em uma avaliação que obedeça a parâmetros
calculáveis, teremos de nos perguntar: até que ponto a racionalização entra em conflito
com a institucionalidade formal do MP? Qual o grau de legitimidade desse processo
necessário para garantir o engajamento dos membros da organização?
Contudo, já que o nosso foco não é a racionalização administrativo-econômica
do Ministério Público, mas o problema da participação desse órgão no processo civil,
analisaremos somente a dimensão jurídico-política da racionalização, o que será feito
através de dois breves estudos de casos. Os casos escolhidos ilustram a importância de
se fazer a leitura dos parâmetros legais de atuação do MP no processo civil com base na
destinação constitucional desse órgão.
Auad Filho (2007) levantou a questão dos limites da intervenção do Ministério
Público como custos legis nos processos civis em que o idoso, isto é, as pessoas com
idade igual ou superior a 60 anos, figure como autor, réu ou interveniente.
Ora, o art.75 da Lei 10.741, de 1º.10.2003 (Estatuto do Idoso) estabelece a
obrigatoriedade da intervenção do Ministério Público em defesa dos direitos dos idosos
toda vez que eles figurem como sujeitos em processos. De um lado, há a possibilidade
de se interpretar esse artigo como uma norma de intervenção obrigatória irrestrita.
Assim, a existência de interesse público dependeria somente da condição de idoso, a
qual é definida em termos etários.
Para esse primeiro entendimento, é irrelevante se o idoso é capaz ou incapaz, se
o idoso se encontra em situação de risco ou se o seu direito ou interesse é indisponível
19
ou disponível.Nesse sentido, Auad Filho (2007) traz à baila decisão do Tribunal de
Justiça de Rondônia de 19/04/2005, Câmara Cível, 100.002.2005.000766-3, Apelação
Cível.
Por outro lado, caso optemos por submeter o art. 75 do Estatuto do Idoso a uma
interpretação sistemática e teleológica, verificaremos que, seja em nome da supremacia
constitucional, seja para prevenir obstáculo ao bom desempenho das funções
ministeriais pela falta de racionalização, a incidência da regra de intervenção do MP nos
processos dos idosos somente é plausível nos casos em que o interesse público se
manifesta ora pela qualidade da parte, quando o idoso é incapaz ou está acometido de
moléstia incapacitante (interdição), ora pela natureza da lide (alimentos, idosos em
situação de risco, ações relativas a interesses difusos, coletivos e individuais
homogêneos de idosos). Nesse sentido, Auad Filho (2007) invoca as decisões do STJ
(RESP 502744/SC – Rel. Min. Jose Arnaldo da Fonseca, 5ª. Turma, v. u., j. 12/04/2205,
DJ 25.04.2005, p. 360) e TRF-5ª. Região (Classe: EEIAC-Embargos de Declaração nos
Embargos Infringentes na AC – 368401/02, Processo 20028100005970902,UF:CE,
órgão julgador: Pleno, data da decisão: 24/01/2007, documento:TRF 500129482,DJ –
08/03/2007,p.592, no. 46, relator: Des. Paulo Roberto de Oliveira Lima).
O segundo caso que nos ocorre é o da já comentada omissão no Código de
Processo Civil, art. 82,III, da hipótese de intervenção obrigatória do Ministério Público
nos litígios coletivos que gravitam em torno de posse de terra urbana. Ao contrário do
efeito deletério causado pela interpretação extensiva da norma legal de intervenção do
MP nos processos que tenham idosos como parte, o problema aqui é outro: há algum
fundamento teórico para distinguir litígios coletivos sobre terra rural de litígios
coletivos envolvendo terra urbana?
Ao se referir a norma processual civil de encerramento às “demais causas
evidenciadas pela natureza da lide ou a qualidade da parte”, não se entende, já que em
ambos os litígios existe a abrangência coletiva, por que ainda os Tribunais de Justiça
negam a necessidade de intervenção do Ministério Público em ações de reintegração de
posse de área urbana, sempre que estiver em jogo o interesse de uma coletividade (RT
777/397).
Ora, racionalizar nesse caso não significa omitir-se, mas requerer a admissão do
MP nesses processos, invocando tanto o impacto social dessas ações, quanto a
existência de questões relativas a princípios constitucionais, como a função social da
propriedade, o direito à moradia e o devido processo legal.
20
11.
Processo civil coletivo e Ministério Público
O processo civil individual se distingue do coletivo, na medida em que este
apresenta peculiaridades sobretudo em relação à legitimação, ao tipo de tutela e à coisa
julgada. As novas dinâmicas da sociedade de “massa”, ao provocarem conflitos que
transbordam os limites individuais, tornam necessárias decisões únicas para demandas
uniformes. Além disso, com a judicialização crescente das questões, aumentam as
expectativas de que o processo não apenas cumpra o seu escopo político de veículo de
participação nos negócios públicos, como também opere, ciberneticamente, através de
formas de aprendizagem social.
Quanto às peculiaridades do processo coletivo, a técnica processual se abre para
a despersonificação do interesse, admitindo a legitimidade de partes que agem em
defesa de interesses que não são próprios (princípio da representatividade adequada com
base na lei e em critério pluralista). Do ponto de vista da tutela concedida, o princípio da
efetividade máxima da tutela admite a possibilidade de o juiz fixar medidas
cominatórias independentemente de requerimento especifico do autor. E finalmente,
quanto à coisa julgada, tolera-se a extensão dos seus efeitos além das partes, tudo em
nome da indivisibilidade material ou processual do interesse.
A propósito dos interesses metaindividuais que justificam a intervenção do
Ministério Público no processo civil coletivo como autor ou como fiscal da lei, houve
dúvida em matéria de interesses individuais homogêneos. Seja pela disponibilidade
material desses interesses, seja pelo seu caráter individualizado, é justificável
vislumbrar uma resistência teórica à atuação do MP na defesa dos interesses individuais
homogêneos. Tanto é assim que persiste um debate teórico sobre a pertinência do uso
do nomen juris ação civil pública para a tutela judicial dos interesses individuais
homogêneos (MANCUSO,2009).6
Entretanto, como mostra Leonel (2002), a doutrina jurídica defende hoje que a
disponibilidade material desses interesses não constitui obstáculo a uma ação civil
pública proposta pelo MP. Em primeiro lugar, a existência de relevância social pelo
número de titulares ou pelas consequências negativas da ameaça ou da lesão aos
6
Embora o rigor terminológico favoreça a expressão genérica “ação coletiva”, a jurisprudência tem
preferido unificar os diversos tipos de ação coletiva sob o nomen “ação civil pública”, tendo em vista o
caráter integrado do tratamento processual das diferentes pretensões materiais relativas à categoria
“interesses coletivos”.
21
interesses individuais homogêneos é suficiente para justificar a atuação do Ministério
Público em nome da ordem jurídica, contanto que a liquidação individualizada da
condenação seja deixada a cargo dos lesados. Além disso, nada impede a lei, como faz o
Código de Defesa do Consumidor, de atribuir ao Ministério Público outras funções,
desde que compatíveis com a sua missão constitucional.
Portanto, o MP pode atuar como parte principal nas ações coletivas, em havendo
interesses difusos (indivisibilidade do objeto e indeterminação do sujeito), coletivos
(indivisibilidade do objeto e determinação do sujeito ou do grupo) e individuais
homogêneos (divisibilidade do objeto e determinação do sujeito)7
Quando não é parte principal, o Ministério funciona, obrigatoriamente, como
custos legis, nas ações coletivas. Importa lembrar que tanto nos interesses difusos
quanto nos individuais homogêneos, inexiste vínculo jurídico entre os titulares, sendo
que os interesses difusos são essencialmente coletivos, enquanto os individuais
homogêneos recebem esse tratamento por causa de seu potencial de instrumentalização
através do processo coletivo.
Mesmo em se tratando de intervenção em virtude da natureza da lide, dada a
transcendência social dos conflitos, a atitude do Ministério Público assume um caráter
“protetivo”. O que é intolerável no exercício do papel político do MP, segundo Leonel
(2003: 199), é a ausência de razoabilidade ou o confronto, argumentativa e
juridicamente injustificado, com o direito objetivo. Na qualidade de custos legis, quando
funciona nas ações coletivas, o MP pode opinar livremente, requerer provas, desde que
as provas não sejam abertamente contrárias ao sucesso da demanda, e também interpor
recursos.
No caso de abandono da ação ou de desistência sem fundamento, o MP tem o
poder-dever de assumir a titularidade ativa. Segundo Leonel (2003) e Zavascki (2011),
trata-se, à semelhança do arquivamento do inquérito policial, de um juízo fundado no
princípio da obrigatoriedade. Pode, então, o Ministério Público analisar, com base nos
valores constitucionais que lhe foram confiados, se existem razões para a assunção da
demanda coletiva. Se constatar fundamentadamente a existência de fundamentos
7
Podemos citar como exemplos ilustrativos de interesses difusos:meio ambiente, cultura, gestão da coisa
pública, direitos humanos, minorias étnicas ou sociais; de interesses coletivos:aumento ilegal de
consórcio, alunos de certa escola, meio ambiente do trabalho, mensalidades de planos de saúde: de
interesses individuais homogêneos:taxa lesiva a investidores da bolsa, compradores de veículos com
defeito, consumidores de cigarro vítimas de moléstia do fumo, vítimas em terra de um acidente aéreo.
22
jurídicos e probatórios que justifiquem a continuidade da demanda coletiva, não poderá
deixar de fazê-lo.
Note-se que existe diferença entre o juízo de admissibilidade da participação no
processo civil e o juízo de assunção de demanda coletiva. Enquanto no primeiro caso,
trata-se da aplicação do princípio da discricionariedade restrita, pois dependente de uma
fundamentação razoável; no segundo caso, trata-se do princípio da obrigatoriedade,
mitigada, porquanto supõe-se, uma vez instaurada a relação processual,que o interesse
coletivo está presente.
Caso
conclua,
entretanto,
pela
inexistência
de
fundamentos
para
o
prosseguimento do processo ou se manifeste no sentido do caráter temerário da
demanda, o MP poderá optar pelo arquivamento do processo coletivo, submetendo a
homologação do seu pronunciamento ao Conselho Superior do Ministério Público. A
este órgão também poderá o juiz se dirigir, inclusive para designação de outro promotor
ou procurador, caso a autoridade judicial discorde do arquivamento do feito.
12.
Considerações finais
Ao cabo dessas reflexões que fizemos sobre a participação do Ministério Público
no processo civil, tentamos mostrar que o tratamento teórico de um problema jurídico é
o melhor caminho para revisar tanto conceitos e categorias da teoria processual, quanto
também para fazer a crítica que nos parece mais adequada.
Em primeiro lugar, parece-nos que a opção pela teoria unitária do processo tem a
virtude analítica de permitir identificar as peculiaridades e os pontos em comum do
processo penal e do processo civil, sem perder de vista o caráter publicista e
instrumentalista de ambos os ramos do processo. Tanto foi assim que a comparação
entre o processo penal e o processo civil serviu de plataforma para a crítica do uso
abusivo do termo “intervenção” como sinônimo da participação em geral do Ministério
Público no processo civil. Ora, se, no processo coletivo, além de o MP ser o autor da
maioria das ações, deve assumir as ações coletivas quando do abandono ou da
desistência do titular, parece anacrônico o foco no caráter interveniente do Ministério
Público no processo civil, ainda mais quando a sua participação é diversificada e ativa.
Quanto à casuística, tivemos oportunidade de comentar, brevemente, decisões
sobre os parâmetros processuais civis de participação do MP no processo civil.
23
Entretanto, até mesmo para fazer escolhas entre uma corrente jurisprudencial e outra, é
indispensável partir, como fizemos, da Constituição para o Código de Processo Civil.
Enfim, a teoria nos permitiu compreender melhor o papel do Ministério Público
no processo civil. Afinal de contas, esse órgão é simplesmente uma superparte que tem
os poderes, faculdades e ônus das demais partes do processo. Entretanto, essa condição
de superparte se, por um lado, aproxima o MP das outras partes e o distancia do juiz,
que é o diretor do processo, por outro lado, a partir da leitura da sua missão
constitucional, transforma o Ministério Público em uma “magistratura ativa” a serviço
da realização concreta e simbólica da comunidade imaginária idealizada pela
Constituição.
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