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ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: ELEMENTO CONSTITUTIVO DE
PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ÂMBITO LOCAL
Alcides Rodrigues de Souza1
RESUMO
O histórico dos processos evolutivos de transparência no uso e na condução do bem
público vem se destacando devido à necessidade de se estabelecer uma conduta
ética na administração pública bem como no sentido de fazer destes elementos
princípios democráticos para o Brasil atual. Neste contexto destaca-se o Orçamento
Participativo que vem ao longo dos anos suscitando discussões sobre suas
potencialidades e seus limites. Assim este estudo tem como objetivo analisar através
de uma pesquisa bibliográfica a importância do Orçamento Público na administração
pública municipal brasileira compreendendo seus avanços e retrocessos enquanto
elemento ímpar e instrumento democrático da população na gestão pública.
Palavras-Chaves: Orçamento. Participação. Democracia.
1. INTRODUÇÃO
O orçamento participativo (OP) é uma ferramenta democrática que representa
no seu contexto várias formas de participação, principalmente nas instâncias do
poder local. É elemento da democracia representativa em que a população pode,
dependendo da sua organização, representatividade social e política, participar,
acompanhar e fiscalizar as decisões relacionadas aos recursos e gastos públicos
bem como vir a direcionar esses recursos e gastos a obras e serviços que realmente
são necessários e que irão melhorar a qualidade de vida da população.
Todavia é necessário compreender que não existe um modelo único e
sistematizado de orçamento participativo que possa ser padronizado para todos
municípios brasileiros. Cada município, cada população (com seu interesse ou não),
abertura de política participativa é que define a amplitude e o papel do orçamento
participativo.
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Alcides Rodrigues de Souza, graduado em Gestão Pública pela UNINTER e aluno de pós-graduação lato sensu
em Administração Pública e Gerência de Cidades.
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Diante disso não se pode de forma objetiva e concreta concluir a eficiência
do orçamento participativo, mas a sua aplicação prática delimita algumas análises
críticas do mesmo.
Dessa maneira o que realmente importa na avaliação da viabilidade do
orçamento participativo no que diz respeito ao acesso da população as informações
sobre os recursos e gastos públicos é a transparência, a qual é uma garantia
constitucional e condição básica da cidadania. Neste sentido é importante salientar
que a Constituição Brasileira de 1988 assumiu como um dos seus compromissos a
descentralização político administrativa, como parte do processo de restauração da
Federação bem como do fortalecimento da democracia. Para isso criou-se o
orçamento participativo como elemento de poder democrático das comunidades
locais para que possam participar e direcionar os gastos públicos de seus
munícipios, considerando esta conjuntura como parte da valorização da democracia
no contexto histórico político brasileiro.
Para Costa (2008), o Orçamento Público não deve ser encarado como um
instrumento puramente técnico de gestão econômica, mas sim como um instrumento
de planejamento com imenso conteúdo político e social cuja função é cuidar dos
recursos públicos e investi-los de forma a atender as necessidades do município e
prioridades demandadas pela população.
Assim o orçamento participativo deve ser compreendido como uma
ferramenta democrática de cunho governamental que estabelece a participação
popular como forma de intervir diretamente na gestão orçamentária, financeira e
contábil das entidades públicas, devendo ser valorizado como um grande avanço no
desenvolvimento político, social e participativo de cada cidadão nas políticas
públicas de seus municípios.
2.0. DESENVOLVIMENTO
2.1. Conceito de Cidadania
A
palavra
cidadania
tem
uma
amplitude
de
definições,
mas
que
essencialmente se estabelece como a abertura ao cidadão da sua participação
democrática na política econômica, social, política e cultural do seu país,
assegurando seus direitos e garantias constitucionais valorizando a individualidade e
a coletividade.
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Compreende-se que, existe uma interligação entre as palavras Cidadania e
Instituições, na cidadania, as instituições, mediações e comportamento próprios, são
exigidos e constituem-se em espaços sociais de conquistas para o cidadão, já as
instituições, atuam de forma permanentes para a expressão política, assim, a
sociedade através de seus representantes, dentro das comunidades, estarão
embutidas neste processo, à medida que possuírem instituições fortes para a
promoção da cidadania através dos seus integrantes. (TEIXEIRA, 2006).
O cidadão deve compreender que a abertura de participação política
democrática que alcançou deve ser estabelecida em prol da coletividade, garantindo
fundamentalmente a cidadania (ser acolhido nas obras e serviços governamentais)
sem distinção de etnia, religião, visando o envolvimento social e político de todo
indivíduo na busca cidadã do seu direito a uma vida digna. Esta cidadania se
expressa na representatividade, união de forças e objetivos comuns.
Então, com a discussão através das comunidades, em busca de suas
prioridades, surge a partir daí, o envolvimento do governo municipal, agindo como
co-participante no processo democrático, tornando-se um fator decisivo para integrar
um ambiente de gestão democrática no dia a dia das cidades, uma vez que, o poder
público não é o único responsável, precisa da participação da sociedade, para o
crescimento das comunidades. (OLIVEIRA, 2005).
2.2. Participação popular
Destaca-se a existência de conceitos muito diversos para o termo
“participação”, fato que já ocorre desde os anos 90, e está em pauta nos
movimentos sociais e na Administração pública de uma forma geral, onde alguns
significados chegam ser generalizados, quando envolve participação, democracia,
controle social e parceria, surgindo à necessidade de reformulação de conceitos
históricos. (ALBUQUERQUE, 2004).
A participação popular é elemento fundamental na constituição da cidadania
de todo indivíduo e se efetiva na busca de objetivos comuns que se estabelece
como força reivindicatória através de conduta de cooperação e união, onde disputas
e conflitos têm de ser colocados a parte em prol do bem comum.
2.2.1. Participação popular X Orçamento Participativo
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A institucionalização da participação diz respeito, portanto, aos mecanismos
de organização, passam a ser cada vez mais necessárias como respostas ao OP,
sendo que, a contribuição para o surgimento de uma cultura política, a participativa,
que passa a possibilitar o surgimento de lideranças e o envolvimento da população
em questões do município, destacando que o OP apresenta uma convivência com
fortes limites dentro da cultura política. (OLIVEIRA, 2005).
Diante disso os movimentos de participação popular devem compreender que
para agirem com eficiência e transparência é preciso ser mais práticos e menos
burocráticos na adoção de ações a serem apresentadas, analisadas bem como
fiscalizadas. Lembrando que quanto mais agilidade mais melhorias podem vir a
constituírem qualidade de vida a população.
3.0.ORÇAMENTO PÚBLICO, PLANEJAMENTO E ADMINISTRAÇÃO
Toda a constituição do orçamento público se estabelece na administração e
planejamento de seus recursos e gastos, os quais devem resguardar a
transparência da administração pública.
A administração pública deve ser embasada na legalidade, imparcialidade,
moralidade, publicidade e eficiência. Neste sentido Meirelles (1984) ressalta que
“todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços,
visando à satisfação das necessidades coletivas”.
Neste contexto o planejamento público na administração pública deve ser
bem organizado para estabelecer sua real amplitude e abrangência. Deve priorizar
pela forma concreta seus objetivos, estratégias, investimentos, ou seja, recursos
empreendidos que tenham metas de curto, médio e longo prazo.
Para a construção do orçamento público é preciso envolver as prioridades da
população por ordem de urgência e necessidade e assim desenvolver o
planejamento que facilitará a administração distribuir seus recursos e diminuir seus
gastos.
O orçamento público segundo Ferreira apud Pires (2001) representa,
l. Ato ou efeito de orçar; avaliação, cálculo, cômputo. 2. Cálculo da receita e
da despesa. 3. Cálculo dos gastos para a realização de uma obra. 4. Jur.
Fin. Cálculo da recita que se deve arrecadar num exercício financeiro e das
despesas que devem ser feitas pela administração pública, organizado
obrigatoriamente pelo executivo e submetido à a provação das respectivas
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câmaras legislativas. 5. Cálculo, feito pelo agrimensor, da partilha dum
imóvel sujeito a processo divisório.
Por outro lado Slomski (2001, p.213), afirma que:
O orçamento público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo que
estabelece as políticas públicas para o exercício a que se referir; terá como
base o plano plurianual e será elaborado respeitando-se a lei de diretrizes
orçamentárias aprovada pelo poder legislativo.
O orçamento público apresenta-se sobre alguns tipos, como por exemplo,
orçamento por programas, orçamento base zero e orçamento participativo.
O orçamento por programa se caracteriza por apresentar seus recursos
financeiros por partes (unidades orçamentárias) que devem ser vinculadas direta ou
indiretamente às metas a serem alcançadas. Por outro lado o orçamento base zero
por ser de caráter operacional exige no seu exercício a fundamentação objetiva da
necessidade dos recursos totais solicitados ou a serem solicitadas, para que todo
empenho seja justificado no item das despesas.
3.1. Orçamento Participativo
O orçamento participativo teve seu movimento precursor no Brasil na década
de 70, mas foi a partir de 1988 que tomou amplitudes nacionais, mostrando maior
eficiência no âmbito dos poderes locais (municipais). Este crescimento de
participação popular trouxe características inovadoras, transparentes e de controle
de gasto público as instâncias administrativas.
Entende-se que, com a inovação administrativa surge o Orçamento
Participativo, onde os cidadãos participam da definição das prioridades públicas.
Esta ferramenta de cidadania objetiva o fortalecimento dos recursos públicos no
tocante a distribuição de fundos orçamentários, consistindo ainda numa experiência
relativamente nova no contexto das políticas públicas no Brasil. (OLIVEIRA, 2005),
apud (SANTOS, 2002).
Compreende-se que, existe a necessidade da criação dos Conselhos
Municipais, como Instrumento de controle social, entretanto, a realidade impõe que
estes Conselhos, precisam assumir uma função mais definida e verdadeiramente
estratégica, para aumentar a mobilização, das demandas sociais, controle social, e
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acompanhamento, quando refere-se à aplicação dos recursos públicos. (TEIXEIRA,
2006).
Segundo Subirats e Gomà (2004), quando uma política pública envolve
diferentes níveis de governo – federal, estadual, municipal – ou diferentes regiões de
um mesmo país, ou ainda diferentes setores de atividade, a implementação pode se
mostrar uma questão problemática, já que o controle do processo se torna mais
complexo. Portanto, instituir o Orçamento Participativo como parte do processo
político por si só não garante a sua continuidade ao longo dos mandatos.
Entretanto deve-se compreender que apenas o ato de “participar” da
população não proporciona transformações é preciso que cada cidadão participe
efetivamente de decisões, fiscalizações, controle, para que a participação popular
possa resguardar o bem público, o bom direcionamento dos recursos, a qualidade
de vida de todos.
Da mesma forma, Avritzer e Navarro (2003) destacam que a forma como o
Orçamento Participativo é institucionalizado no interior dos governos locais depende
do seu procedimento metodológico. Assim, os autores classificam duas formas de
Orçamento Participativo, ambas diretamente relacionadas com a elaboração do Orçamento Municipal: OP Stricto Sensu e OP Lato Sensu. O primeiro é aquele em que
o processo de elaboração da proposta orçamentária é discutido entre o governo e a
população, e que esta tem poder deliberativo sobre os tópicos definidos, ou seja, a
voz e o voto dos representantes populares têm peso nas decisões orçamentárias,
mesmo que não alcancem o orçamento como um todo. Já o OP Lato Sensu são
todas as formas de participação que não necessariamente conduzem a deliberações
aceitas pelo poder público.
Diante disso a legitimação do orçamento participativo se concentra da
dinâmica da gestão participativa da população como processo decisório para melhor
direcionamento da gestão financeira, contábil, política e social dos municípios. Neste
sentido é importante que os governos, principalmente locais, incorporem na sua
administração a participação popular como ferramenta de transparência na sua
gestão.
O orçamento participativo na sua efetividade deve se consolidar na dinâmica
constitutiva da participação popular nas instâncias sociais e políticas, promovendo
de forma democrática a descentralização política e administrativa e por sua vez o
desenvolvimento dos municípios na sua totalidade.
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A
institucionalização
do
orçamento
participativo
deve
vislumbrar
a
consolidação interna do mesmo superando políticas antigas e centralistas em prol de
envolvimento dos cidadãos na participação administrativa ajudando a direcionar os
recursos públicos bem como os seus gastos.
De acordo com Ruiz Sánches (2000, p.113):
O orçamento participativo aparece como uma proposta consistente de
reorganização da sociedade e do Estado por meio da participação popular.
Mais cedo do que tarde, perto de todos nós, o OP descortina um horizonte
de possibilidades que está recolocando com a força de novos protagonistas
sociais o desabrochar de uma nova onda democratizadora em nossas
sociedades.
O orçamento público durante muitos anos era elaborado sem a participação
direta da população, com o passar dos tempos houve o avanço desta política
pública, pois hoje assegura-se aos cidadãos direitos participativos garantidos
constitucionalmente, porém a população deve estar interessada em constituir
associações representativas perante o poder público exigindo sua participação nos
recursos públicos e o direcionamento dos mesmos.
Para Orsi (2003) o Orçamento Participativo visa ser um instrumento de
democratização, ou seja, assegurar a participação direta da população na definição
das principais prioridades para os investimentos públicos, substituindo a visão
tradicional anterior que escanteava a população do poder decisório.
De acordo com Pires, (2001, p.13): Fazer o Orçamento Participativo nada
mais é do que fazer o Orçamento-Programa (dominando, pois os conceitos e a
técnica que lhe são inerentes), tomando por base as decisões políticas
referenciadas em processo de discussão de prioridades com a população
organizada (o que exige, por sua vez, o domínio de outros conceitos e técnicas).
Neste sentido é necessário ressaltar que o planejamento governamental têm
seus instrumentos resguardados pela Constituição de 1988, e que fundamenta sua
estrutura orçamentária em uma tríplice base: Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes e Bases (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
A Constituição Federal de 1988 em seu art. 165 § 1º diz que,
A lei que instituir o Plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas
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decorrentes e para as relativas dos programas de duração
continuada. (BRASIL, 1988)
Em relação à Lei de Diretrizes Orçamentárias, segundo a Constituição
Federal (art.165, § 2º) a LDO compreenderá as metas e prioridades da
administração, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá sobre as
alterações na legislação tributária.
Sobre a Lei Orçamentária Anual destaca-se que a Lei 4.320/64 continua em
vigor e que a LOA se processa na execução orçamentária englobando registro dos
movimentos contábeis, preparação e divulgação dos documentos demonstrativos
que especifica os seus recursos e suas defesas.
Assim o orçamento participativo constitui sua fundamentação política na
construção de processos democráticos com o intuito de estabelecer o exercício da
cidadania através da participação popular nas decisões sobre os investimentos
públicos resguardados na Constituição Federal de 1988, respeitando à elaboração e
distribuição orçamentária do PPA, LDO e LOA.
4.0. METODOLOGIA
O estudo de análise crítica sobre o orçamento participativo e seus elementos
constitutivos foi embasado numa pesquisa bibliográfica em que através de livros,
artigos, revistas e sites da internet procurou-se compreender o universo do
orçamento e suas ações, principalmente nos municípios brasileiros.
Ressalta-se que os critérios de análise de artigos, revistas e livros
consideraram tão somente aqueles que tinham a descrição sobre orçamento
participativo nos municípios bem como seus respaldos nas instâncias estadual e
federal.
Neste sentido a pesquisa bibliográfica foi importante, pois norteou através no
das posições críticas dos autores citados no mesmo a importância do orçamento
participativo, sua viabilidade, efetividade, destacando que o mesmo torna-se mais
aplicável no âmbito municipal.
Segundo Marconi e Lakatos (1992), a pesquisa bibliográfica é o levantamento
de toda a bibliografia já publicada, em forma de livros, revistas, publicações avulsas
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e imprensa escrita. A sua finalidade é fazer com que o pesquisador entre em contato
direto com todo o material escrito sobre um determinado assunto, auxiliando o
cientista na análise de suas pesquisas ou na manipulação de suas informações. Ela
pode ser considerada como o primeiro passo de toda a pesquisa científica.
Assim este estudo abordou a temática do orçamento participativo nos
municípios, sua conceituação, viabilidade, efetividade, a consciência popular, o
exercício da cidadania, como formas de desenvolver no âmbito local formas
democráticas de participação popular e de transparência no direcionamento dos
recursos e gastos públicos em consonância com os preceitos da Constituição
Federal de 1988.
5.0. ANÁLISE DOS RESULTADOS
Os dados foram construídos e apresentados através da comparação de ideias
dos autores analisados em estudo de forma descritiva e reflexiva em que foi possível
desenvolver a temática do orçamento participativo como elemento constitutivo de
participação popular no âmbito local.
Dessa maneira o orçamento participativo está de forma objetiva ligado aos
preceitos de cidadania, democracia, participação popular, transparência, os quais
dever ser considerados como forma de elementos importantes para melhor
direcionamento dos recursos e gastos da administração pública.
O orçamento participativo é uma ferramenta democrática, que necessita
também de abertura no poder, e isto é mais acessível a nível local, o que aumenta a
chance da população de participar de forma ativa na condução política, econômica e
social do seu município.
Dentre os vários recursos utilizados para a utilização do orçamento
participativo o principal é interesse da população em atribuir o exercício da sua
cidadania através de ações democráticas de transparência no uso do bem público,
que “deve ser conduzido para o povo e em nome do povo”.
Contudo ainda há muito que percorrer em relação à eficiência no uso do
orçamento participativo, haja vista que para sua execução é preciso abertura do
governante, interesse, cobrança e participação ativa da população, uma vez que os
recursos públicos devem ser direcionados as reais necessidades do povo.
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Apesar de ter mais de vinte (20) anos de existência o orçamento participativo
ainda precisa ser mais divulgado, ou seja, melhor explicado, para que a população
entenda o quanto é importante esta ferramenta para o desenvolvimento da sua
localidade, garantindo melhor qualidade de vida e bem estar aos mesmos.
Neste estudo chegou-se a conclusão de que o orçamento participativo precisa
ser mais acionado pelas associações, cooperativas, grupos de bairros no intuito de
ser mais um agente fiscalizador do bem público e um aliado da população na
condução dos recursos direcionados aos seus municípios. É preciso que a
população se conscientize de que orçamento participativo se bem fundamentado
torna-se uma ferramenta de transformação no labor político, social e econômico de
sua localidade, transformando vidas e garantido um futuro digno, direito difundido
pela Constituição Federal de 1988.
6.0.CONCLUSÕES
O orçamento participativo por sua importância e abrangência ainda é pouco
aplicado bem como avaliado, dado o respaldo orçamentário-financeira que pode
oferecer a administração pública, principalmente no âmbito local.
O orçamento participativo tem o desafio de promover a população à
conscientização cidadã de participação e organização do mesmo. Os municípios que
efetivam de forma coerente, prática e organizada esta ferramenta, apresentam
resultados significados no universo de distribuição recursos e gastos públicos.
Todavia a população deve buscar se inserir no contexto do orçamento participativo
de forma atuante, procurando utilizá-lo como ferramenta de intervenção sobre a
realidade socioeconômica de seu município.
A participação popular na construção do orçamento participativo constitui
elemento democrático capas de promover a qualidade orçamentária dos municípios
e ao mesmo tempo exigir, fiscalizar e divulgar seus resultados de forma
transparente, eficiente, compreendendo esta construção participativa, como alcance
da cidadania, em que a administração pública deva ser usada em prol e para o povo.
Entende-se que associações, cooperativas, grupos representativos dos
municípios devem se envolver neste processo, promovendo maior participação
popular, criando interesses e aplicando sugestões que vão de encontro as suas
reais necessidades.
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A constituição, organização e aplicação do orçamento participativo não é fácil
e muito menos passiva, envolve abertura do poder público local, interesse da
população em participar, ou seja, parceria entre população e governo local para
processar planejamento da distribuição dos recursos públicos. Assim é preciso
entrosamento, cooperação para que o orçamento participativo seja feito de forma
transparente, e ganhe cada vez mais credibilidade da população, dos governantes,
promovendo-se como parceiro na construção democrática da distribuição de
recursos e direcionamento dos gastos.
As práticas participativas da população, ainda são pequenas diante a
amplitude que o orçamento participativo oferece dado a interesse em abertura por
parte dos governantes que enxergam no mesmo um elemento de transparência,
contributivo para Lei de Responsabilidade Fiscal e também da população que pode
utilizá-lo como sua voz na ação participativa do governo.
Dessa maneira deve-se compreender que o orçamento participativo, além e
representar, participação democrática, transparência, planejamento de ações
financeiras, contábeis, redimensionamento na distribuição de recursos e gastos da
administração pública, que representação abertura do orçamento público, vai muito
mais além, ou seja, é um processo gradativo, amplo, que envolve o interesse de
construção através de população e poder público local em efetivar espaços de
democracia participativa, espaços para que a população desenvolva sua cidadania,
sua representatividade, sua autonomia, seu exercício político de cuidar do bem
público em prol da coletividade.
7.0. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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