A INTERNET COMO POTENCIAL INTERATIVO PARA A
TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
Denilda Caetano de Faria
1
Rita de Cassia Alves Oliveira2
RESUMO
A sociedade conectada em rede, através da mídia e da Internet, é o
resultado de transformações sociais, econômicas, tecnológicas e
culturais que abrangem o mundo globalizado. Este artigo aborda tais
mudanças no âmbito da gestão pública, em particular no que se
refere à transparência do serviço público com o uso da Internet como
portal de interação entre o cidadão e o governo. São apresentados os
principais portais de acesso através da Web, nos quais o governo
presta serviços e informações aos cidadãos. A Internet como mídia
interativa,
promove
novos
rumos
que
podem
influenciar
a
participação da sociedade nas políticas públicas e conquistar com
efetividade a transparência no serviço público.
Palavras-chave: Transparência, Internet, Gestão Pública.
1- Administradora e Especialista em Gestão Educacional pelo Centro
Universitário Luterano de Palmas . Servidora da Universidade Federal
do Tocantins. E-mail: [email protected]
2 – Contadora e Especialista em Gestão e Auditoria na Admistração
Pública pelo Instituto Tocantinense de Pós-Graduação. Servidora da
Universidade Federal do Tocantins. E-mail: [email protected]
Introdução
O artigo aborda o papel da Internet como potencial de
comunicação
e
de
interação
entre
o
cidadão
promovendo a democracia digital. As TICs
e
o
governo,
- Tecnologias de
Comunicação e Informação possibilitam a interação em massa da
sociedade, que se organiza e interfere nas políticas atuais, de modo
que aconteçam mudanças significativas que lhe possibilite viver com
dignidade.
A Internet é uma mídia de grande relevância social, cultural e
econômica,
tornou-se
um
ambiente
virtual
colaborativo
de
conhecimento e de acesso a informações. Neste cenário, este
potencial interativo, surge como meio de fortalecimento das relações
entre o governo e o cidadão e, vem contribuindo para a transparência
no serviço público, atendimento ao cidadão, gestão administrativa e
do orçamento participativo.
Assim, a sociedade tem condições de participar efetivamente da
administração pública, da elaboração de propostas e de programas do
governo, exercendo o controle social dos recursos públicos. Por outro
lado, a comunidade popular tem dificuldades de acesso a Internet,
gerando a exclusão digital, pois, grande parte dela desconhece os
potenciais da Web
e, os sites
de governo não têm o acesso
esperado, devido a baixa fluência tecnológica ou até mesmo cultural
da população. Nesse sentido, os portais eletrônicos do governo
necessitam de divulgação e interação da sociedade, para que
aconteça a inclusão digital e, se efetive como instrumento de
participação social.
Como relata Herbert de Souza, “o Betinho” (1994) “Eu preciso
participar das decisões que interferem na minha vida. Um cidadão
com um sentimento ético forte e consciência de cidadania não deixa
passar nada, não abre mão desse poder de participação”.
Contudo, a melhoria na qualidade dos serviços públicos
depende da participação dos cidadãos que devem fazer valer
seus
direitos e cobrar ações do governo, com isso, o uso das TCIs para
prestar serviços e fornecer informações, oferecem ao cidadão comum
o direito de acompanhar o desempenho da gestão dos recursos
públicos com transparência.
A Internet como fator de mudanças nas organizações
As
transformações
aceleradas
no
século
da
globalização
impõem mudanças drásticas no comportamento dos cidadãos que
necessitam estarem preparados para sobreviverem na sociedade da
informação conectada em rede. Diante de tantas
mudanças e
inovações, surge um novo cenário social, cultural e econômico, no
qual há a necessidade de que as pessoas se apropriem das diversas
mídias e tecnologias, como meio de inclusão na sociedade atual.
Para Moran (2007 p.10-11), as mudanças que estão sendo
demandas na sociedade atualmente implicam em “reinventar a
educação”.
As mudanças que estão acontecendo são de tal
magnitude que implicam reinventar a educação,
em todos os níveis, de todas as formas. As
mudanças são tais que afetam tudo e todos:
gestores,
professores,
alunos,
empresas,
sociedade, metodologias, tecnologias, espaço e
tempo. [...] A sociedade esta caminhando para ser
uma sociedade que aprende de novas maneiras,
por novos caminhos, com novos participantes
(atores), de forma contínua.
Neste cenário de inovações, o uso da Internet por parte das
organizações vem crescendo gradativamente como um meio de
informação e comunicação,
disponibilizando acesso
aos clientes,
colaboradores, fornecedores e parceiros. Através da Web
organizações ofertam seus serviços e
as
produtos de forma rápida e
econômica, garantindo um ambiente virtual interativo que possibilita
a abertura de novas oportunidades de competividade e aprendizagem
colaborativa.
Portanto, o emprego das TCIs e, em especial a Internet
contribuem positivamente com a gestão das organizações, desde que,
o seu uso esteja em consonância com as estratégias da organização,
possibilitando inovar e aperfeiçoar as ações existentes, mediante a
incorporação de novas formas de comunicação e interação.
No Setor Público, as mudanças também estão acontecendo,
partindo da premissa de que é preciso ser excelente sem deixar de
ser público. A partir da década de 90 com a reforma do Estado, este
reduz o seu papel de executor e prestador direto de serviços,
mantendo-se como regulador e provedor ou promotor desses,
principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, surgindo
então, a
administração gerencial, com o
intuito de conquistar a
eficiência na gestão, voltada para o interesse público, colocando-se a
serviço do cidadão, conforme leciona Granjeiro (1999 p.224)
A administração pública gerencial vê o cidadão
como contribuinte de impostos e como cliente dos
seus serviços. Os resultados da ação do Estado
são considerados bons não porque os processos
administrativos estão sob controle e são seguros,
como quer a administração pública burocrática,
mas porque as necessidades do cidadão-cliente
estão sendo atendidas.
Desse modo, a relação entre o governo e a sociedade volta-se
mais para o controle dos resultados do que para os procedimentos,
alcançando a democracia e a participação cada vez maior da
sociedade, porém, exige-se uma nova forma de gestão pública mais
compatível com as inovações tecnológicas, estrutura descentralizada
e atendimento com agilidade e transparência.
Em decorrência desse novo modelo de gestão participativa da
sociedade surge a necessidade da transparência dos atos do governo
e, nesse contexto, a Internet é uma ferramenta essencial, com meio
interativo que coloca a população com poder de decisão na gestão
pública.
Muitos
implantando
governos
canais
de
estão
inovando
informação
e
a
gestão
comunicação,
pública,
como
por
exemplo, o governo eletrônico, no qual o diálogo democrático é que
determina as prioridades da sociedade, a fim de construir uma
sociedade justa e mais inclusiva.
Para Granjeiro (1999 p.183) a transparência é uma demanda
da sociedade que coloca o estado a seu serviço.
Fica configurado, portanto o premente desafio
para a sociedade brasileira, no sentido de
promover
a
reoordenação,
com
plena
transparência e de forma mais pragmática do que
ideológica, da relação do Estado provedor de
serviços sociais com efetividade, custos baixos e
qualidade elevada.
Por fim, percebe-se que a Internet é um grande potencial que
pode trazer muitos benefícios para as organizações, porém, é
importante destacar que, como qualquer outra tecnologia, a Internet
não deve ser vista como um fim em si mesmo, mas como um meio
para facilitar que a organização alcance sua missão e caminhe
sempre na direção da sua visão de futuro.
A Transparência Administrativa
A
Constituição
Federal
de
1988
consagrou
a
constitucionalização dos preceitos básicos do Direito Administrativo
ao prever que a Administração Pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
A efetivação desses princípios trouxe para a Lei Maior a
afirmação do Estado Democrático de Direito, que lançou novos rumos
sobre as estruturas do relacionamento entre Administração Pública e
os seus administrados, possibilitando assim caminhos mais nítidos
para um novo entendimento sobre o princípio da legalidade na
execução
das
atividades
administrativas.
Dessa
forma,
a
Administração, ao tomar e executar suas decisões, não poderá
ultrapassar a barreira imposta pelo ordenamento jurídico, sob pena
de responsabilização dos seus agentes.
Esses princípios já consagrados são altamente relevantes para
se alcançar uma clara definição de interesse público e afirmam que a
busca por uma Administração mais eficiente não é mais privilégio
exclusivo da própria Administração. O cidadão quer, e tem o direito
de participar mais ativamente das decisões, não como simples
espectador distanciado do poder, mas como destinatário da atuação
das entidades e órgãos administrativos.
Com
essa
abertura
ficou
mais
clara
a
possibilidade
de
participação do povo na tomada de decisões, permitindo um maior
grau de correspondência entre as demandas sociais e as ações
administrativas. Diante desse esforço, foi indispensável dar maior
importância
a
publicidade
das
ações
da
Administração,
incrementando os níveis de conhecimento e fiscalização. Assim, com
uma suficiente explicação dos motivos que orientam as decisões,
cria-se maior visibilidade do governo perante a sociedade e permitese o conhecimento e aceitação de atos legítimos e reação a atos
imorais ou desproporcionais.
A
utilização
dos
princípios
da
publicidade,
motivação
e
participação popular apontam para a existência do princípio da
transparência a orientar as atividades da Administração Pública, que
aliados
as
tecnologias
da
informação,
permitem
o
que
se
convencionou chamar de transparência administrativa, isso faz com
que o cidadão acompanhe os processos decisórios e também o
próprio administrador ou responsável tenha um visão de quanto custa
determinado projeto e qual a disponibilidade efetiva de recursos.
Desta forma, tanto o público tem capacidade de controle, como o
responsável tem instrumentos adequados para a gestão.
Em comentário sobre transparência, Guerra (2003, p.91)
pondera:
Importante notar que a transparência aparece na
lei como mecanismo mais amplo que o já previsto
princípio da publicidade, posto que este prevê a
necessidade
de
divulgação
das
ações
governamentais, ao passo que aquele determina,
além
da
divulgação,
a
possibilidade
de
compreensão do conteúdo, ou seja, a sociedade
deve conhecer e entender o que está sendo
divulgado.
A codificação constitucional das normas administrativas visa a
dar uma orientação mais segura aos rumos da condução da
Administração Pública, tendo como finalidade limitar o poder estatal,
prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos
agentes públicos, para garantia da transparência e probidade na
administração
voltados para o combate à corrupção. Como ensina
Alexandre de Morais (2002, p.99):
A constitucionalização dos princípios básicos da
Administração Pública tem a mesma finalidade:
garantir a honestidade na gerência da res pública e
possibilitar a responsabilização dos agentes
públicos que se afastarem dessas diretrizes
obrigatórias.
Portanto, as regras trazidas pela Constituição de 1988 apontam
para uma profissionalização da Administração Pública e maior
responsabilidade de seus agentes.
O conceito de transparência abrange mais que o principio da
publicidade previsto na Carta de 1988. Um elemento que se mostra
importante para caracterizar a transparência é a possibilidade de
participação do cidadão nas decisões da Administração, permitindo
que se conheça como se gasta os recursos obtidos da sociedade.
De acordo com Lima (2008), a transparência não se resume a
um ou dois termos como conceito, mas em uma série de assuntos e
ações que possam resultar em uma forma de visibilidade do governo
pela sociedade. Isso faz com que o controle social contribua muito
para essa visão sobre o governo, ressalta-se, porém, que a
transparência mostrada pelo governo pode não atender ao que a
sociedade espera. Essa maneira de se mostrar para a sociedade
também serve de instrumento de legitimidade, pois a transparência e
participação na gestão pública são fatores determinantes para o
controle efetivo da sociedade sobre a gestão dos recursos públicos.
Transparência, no sentido alcançado pela lei, é a
qualidade exigida do administrador público pela
qual se deixa evidenciar o sentido desejado em
suas ações governamentais; caracteriza-se pela
possibilidade efetiva participação da sociedade,
além de ampla publicidade das informações
referentes à administração da coisa pública.
(GUERRA, 2003, p. 91)
Contudo, a transparência significa bem mais do que aquilo que
o governo se acostumou a mostrar como informação ao povo, mais
do que a Administração Pública executa, planeja ou realiza, mas
também, na explicação do porquê atua dessa ou daquela maneira.
Pelo que se depreende do ensinamento de Martins Júnior
(2004, p19)
Publicidade é a divulgação oficial do ato para
conhecimento público e início de seus efeitos
externos. Daí por que as leis, atos e contratos
administrativos que produzem conseqüências
jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem
publicidade para adquirirem validade universal,
isto é, perante as partes e terceiros.
Assim, confirma-se a importância da transparência como parte
essencial
do
controle
sobre
a
Administração
Pública
pelos
administrados, ressaltando os elementos do Estado Democrático
formadores do Estado de Direito.
Segundo Silva (2007, p.228), a democracia é, sobretudo, um
conceito histórico, que se traduz basicamente na vigência dos direitos
fundamentais do homem, para concluir que “...a democracia não é
um mero conceito político abstrato e estático, mas é um processo de
afirmação do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o
povo vai conquistando no decorrer da historia”.
Neste sentido, o controle não é apenas iniciativa do próprio
governo, o chamado controle oficial, mais também pela sociedade
sempre focada na primazia do comando Constitucional de que todo
poder emana do povo, cabendo a ele o exercício desse poder, seja
direta ou por meio de representantes, facultado que o cidadão
conheça dos resultados das ações de governo pelo controle estatal.
Quando os mecanismos de controle tentam
contrabalançar os lucros de arranjos corruptos com
o preço a pagar no caso da descoberta, as medidas
previstas, desde o início, visam aumentar os
incentivos para o comportamento íntegro. O
fortalecimento do comportamento ético inclui o
esclarecimento e a educação, com o objetivo de
aumentar o compromisso com o bem público.
Freqüentemente, a transparência é uma arma
simples e mais eficiente para evitar arranjos antes
tolerados sob o véu da desinformação. SPECK
(2002, p.19).
A participação da sociedade no controle das funções estatais,
seja
por
intermédio
de
instrumentos
que
provocam
controles
tradicionais, seja mediante participação nos chamados Conselhos
Gestores de Políticas Públicas é fomentada pela Constituição da
República nos diversos moldes. Isto acontece no âmbito da saúde, da
educação, da criança e do adolescente em diversas áreas da
atividade estatal, e, neste contexto, a interferência da população nas
ações do governo, promove a efetiva transparência no serviço
público.
A Internet e a transparência no serviço público
O controle oficial é o principal veículo de visibilidade do governo
e a divulgação dos gastos contribui para o alcance da transparência
administrativa, sendo o meio eletrônico o que universaliza melhor as
informações sobre os entes públicos.
Considerando que o governo
tem o dever de prestar contas
sobre seus atos, sobretudo os que envolvem gastos, a prestação de
contas é o instrumento que possibilita à sociedade
sintetizar as
informações sobre o governo. Para isso, cada vez mais o governo
deve utilizar-se dos meios de comunicação, sobretudo, os eletrônicos
como a Internet que tendem a facilitar a divulgação.
Ao tomar conhecimento através dos meios de comunicação, a
sociedade
sintetiza
a
informação
reage
conforme
o
grau
de
insatisfação com a gestão pública o que é sadio no regime
democrático e isso reflete no conceito que tem dos gestores públicos,
contribuindo para o controle social que se apresenta como eficiente
regulador dos atos do administrador público, isso se confirma na lição
de Trosa (2001).
A pressão para prestar contas cresce (..) Ela pode
vir do poder político. Há uma preocupação dos
governos em ver seus objetivos efetivamente
realizados, o corolário é a obrigação organizada de
prestar contas Ela pode vir dos próprios
funcionários. A crise de legitimidade do Estado
favorece a transparência: as administrações
preferem
prestar
contas
a
se
verem
constantemente atacadas. Ela pode vir do
orçamento. Os mecanismos orçamentários recaem
cada vez mais amiúde, sobre as comparações de
desempenho e de resultado. Pode o serviço público
desenvolver o ajuste sem ficar obrigado a uma
maior transparência? Que os agentes públicos
possam prestar contas em termos qualitativos e
quantitativos sem medo de serem censurados, se
seu procedimento no caso tiver sido razoável.
Vale destacar ainda, os ensinamentos de Martins Júnior (2004,
p. 35) que explica seu conceito de transparência administrativa, em
seus mais variados institutos:
O princípio da transparência administrativa colima,
em apertada síntese, a preservação da visibilidade
e do caráter público da gestão dos negócios
públicos e a atribuição de legitimidade material à
Administração Pública (além de juridicização, ética,
conhecimento público, crítica, validade ou eficácia
jurídica, defesa dos administrados e respeito aos
seus direitos fundamentais, controle e fiscalização,
convencimento,
consenso,
adesão,
bom
funcionamento,
previsibilidade,
segurança
jurídica), sendo instrumental de suas finalidades os
subprincípios
da
publicidade,
motivação
e
participação
popular.
Seu
reconhecimento
proporciona a reformulação das relações entre
Administração Pública e administrados e é sinal de
ruptura com o seu tradicional modelo autoritário,
hermético, isolado, unilateral, reservado e sigiloso.
Note-se que ao imaginar transparência administrativa a idéia
liminar que vem à tona é a publicidade veiculada nos meios de
comunicação. No entanto, numa análise mais apurada do tema,
percebe-se que não é só isso, deve-se disponibilizar diretamente ao
cidadão informações completas, claras e acessíveis.
Quando a sociedade se utiliza de instrumentos legais como:
denúncias e representações dirigidas às Cortes de Contas; ações
populares; entre outros, exerce o papel de agente controlador para
oferecer condições informativas que subsidiem a cobrança popular
dos resultados efetivos.
A participação é decorrente da transparência, que,
por seu turno, deriva da democracia. Por ela, o
administrado conhece a intenção administrativa e
suas razões; participa da gestão pública,
influenciando no respectivo processo. O principio
da participação política constitui verdadeira
ampliação juspolítica da cidadania, pela
definição constitucional do Estado Democrático de
Direito e pela declaração da origem do poder
político no povo pela representação e pela
participação, cujas formas (direta e semidiretas) se
ampliam à Administração Pública. (MARTINS
JUNIOR, 2004. p. 294).
A Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF, Lei Complementar nº
101 de 2000, refere-se à transparência, controle e fiscalização,
estabelecendo regras e procedimentos para a confecção e divulgação
de relatórios e demonstrativos de finanças públicas, visando permitir
ao
cidadão
avaliar
através
da
informação
disponibilizada
em
relatórios, o grau de sucesso obtido pela administração.
Art. 48. São instrumentos de transparência da
gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas
e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório
de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada
também mediante incentivo à participação popular
e realização de audiências públicas, durante os
processos de elaboração e de discussão dos
planos,
lei
de
diretrizes
orçamentárias
e
orçamentos.
Conforme cita o artigo acima, a transparência é, ainda,
assegurada pelo incentivo à participação popular e pela realização de
audiências públicas, tanto durante a elaboração como no curso da
execução dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos
orçamentos. Todos os relatórios devem ser divulgados, inclusive em
meio eletrônico, em veículos de comunicação de amplo acesso
público.
Neste sentido, a referida lei deve ser utilizada como um
instrumento forte e eficaz, para introduzir, na prática das finanças
públicas, um comportamento mais dinâmico e coerente com os
superiores interesses da população. As informações estão tratadas,
cabe agora a sua interpretação para a aprovação ou reprovação dos
nossos governantes.
Assim, não há dúvidas de que são variados os meios de se
executar a transparência administrativa, e a Internet se amolda a
estes meios de dar publicidade aos feitos dos gestores públicos.
Nesse ponto, com a rede de informação pela Internet, o
controle social e a transparência, podem ser construídos e com isso,
o Estado encontra reforço na sua nova forma de legitimação de
poder. O Estado deve propor ao cidadão as maneiras para que se
firme
uma
sociedade
mais
participativa
e
os
instrumentos
tecnológicos que carregam as informações devem ser de alguma
forma
colocados à disposição da sociedade, pois só assim pode
existir o controle social sobre a administração pública e se efetivar a
transparência dos seus atos.
A avaliação das iniciativas governamentais no campo da
informatização e sua adequação à sociedade da informação, deu-se a
partir dos projetos Rede Governo e Governo Eletrônico, bem como
das políticas públicas realizadas através da rede, obtendo benefícios
como a declaração do Imposto de Renda e a possibilidade de compras
públicas pela Internet.
A Lei Nº 9. 755, de 16/12/1998, ao dispor sobre a criação da
homepage, pelo Tribunal de Contas da União, para divulgação dos
dados e informações, criou normas jurídicas necessárias para o
cumprimento do previsto no Art. 37 da CF/88, no que diz respeito ao
principio da transparência e publicidade, neste novo modo de
organização da sociedade e do Estado, qual seja, o modo informativo
ou em rede.
A partir de 1995, concomitante com o crescimento da Internet
no País, aumentou gradativamente a quantidade de sites do Governo
Federal na rede. Atualmente, a variedade de informações aumentou.
Por outro lado, o acesso a tais informações, no âmbito do Governo
Federal, foi sistematizado pelo Ministério do Planejamento, através do
portal
http://www.redegoverno.gov.br.
Há
ampla
variedade
de
informações governamentais para o cidadão na Internet.
Dessa forma, a Internet tornou-se mais próxima da realidade
na medida em que os próprios órgãos de controle oficiais passaram a
utilizar-se desse mecanismo para viabilizar a democracia participativa
no Pais.
Considerações Finais
Na
sociedade
da
informação
as
mudanças
e
inovações
acontecem rapidamente no mundo do trabalho e as organizações
devem enfrentar esse desafio com possibilidades de mudanças
significativas – tecnologias, métodos, valores – para melhorar a
qualidade dos serviços e produtos. A organização precisa antecipar-se
no atendimento às novas demandas dos seus usuários, ou seja,
gerenciar de forma que a inovação se torne parte da cultura
organizacional.
As instituições públicas devem ser avaliadas pelos usuários e
gerar
produtos
e
serviços
de
valor
agregado
ao
cidadão,
condicionadas aos princípios constitucionais que se encontram no
Artigo 37 da Constituição Federal: a gestão pública para ser excelente
tem que ser legal, impessoal, moral, pública e eficiente.
Esses princípios, portanto, devem estar alicerçados em um
estilo de gestão participativa e transparente, que busque ao máximo
compartilhar informações. Neste contexto, as mídias e a Internet
surgem
como
instrumentos
de
controle
social,
promovendo
condições para que o cidadão e a própria sociedade exerçam o seu
papel de agente controlador de seus interesses.
Mesmo considerando que são muitos os desafios para que o
Estado atenda o interesse público com excelência, ressalta-se que o
governo
vem
utilizando
novas
tecnologias
de
informação
e
comunicação, como o Governo Eletrônico, que foi desenvolvido para
disponibilizar ao cidadão serviços ou produtos a partir dos órgãos
públicos, portanto, um canal importante de interação entre o governo
e o cidadão.
Por outro lado, observa-se que a maior parte da população faz
parte da exclusão digital. Com isso, a implantação de políticas
públicas de inclusão é essencial para que aconteça a democracia
digital, já que, não existe governo democrático se não houver um
controle social deste governo pela sociedade.
Portanto, a efetividade e a transparência das ações executadas
pelo Estado dependem de canais efetivos de participação nas políticas
públicas, no controle dos recursos e na avaliação dos serviços
públicos ofertados, sempre na direção de um novo modelo de gestão
pública focada no resultado e orientada para o cidadão.
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