'RXWULQD
Princípio da Isonomia Quanto às Prerrogativas da Fazenda Pública
à Luz do Novo CPC - Prazos Processuais
IVANA GANEM COSTA
Assistente Judiciário do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, Bacharela em Direito
pela Universidade FUMEC - Faculdade de Ciências Humanas, Pós-Graduanda em
Direito Processual pelo Instituto de Educação Continuada da Pontifícia Universidade
Católica de Minas Gerais (IEC/PUC-Minas), em convênio com a Escola Judicial
Desembargador Edésio Fernandes (EJEF), do Tribunal de Justiça de Minas Gerais
(TJMG).
SUMÁRIO: Introdução; 1 Isonomia e prerrogativas fazendárias; 2 Dilação dos
prazos segundo o Projeto de Lei nº 166/2010, que institui o novo Código de
Processo Civil; Conclusão; Referências.
INTRODUÇÃO
Fazenda Pública é a denominação atribuída às Pessoas
Jurídicas de Direito Público, quais sejam, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, e às suas Autarquias e fundações
públicas quando em juízo, seja no polo passivo ou ativo de uma
demanda.
Muito se discute, no âmbito processual, a respeito das
prerrogativas concedidas à Fazenda Pública, entre as quais a dilação
dos prazos processuais, que, segundo visão de alguns estudiosos,
seriam inconstitucionais, posto que configurariam verdadeiros
privilégios em detrimento do particular que não pode usufruir dos
mesmos benefícios, situação esta que, segundo afirmam, violaria o
princípio constitucional da isonomia.
Com a iminente reforma completa do Código de Processual
Civil, a questão volta à baila, em virtude da modificação trazida pelo
anteprojeto, o ora Projeto de Lei nº 166/2010, que, entre outras
matérias, propõe a redução do prazo para a Fazenda Pública
apresentar sua contestação, o que parece não ter, ainda, contentado
aqueles que são contrários às prerrogativas fazendárias.
O presente trabalho tem por objetivo fundamental apresentar
uma breve discussão acerca das aludidas prerrogativas concedidas à
Fazenda Pública, mais precisamente à questão concernente aos
prazos diferenciados, sua (in)constitucionalidade e se configurariam
ou não violação ao princípio da isonomia, atentando, sobretudo, às
modificações que estão por vir, caso seja aprovado o Projeto de Lei
para o novo Código de Processo Civil, em trâmite no Senado Federal.
60
RSDA Nº 61 - Janeiro/2011 - PARTE GERAL - DOUTRINA
1 ISONOMIA E PRERROGATIVAS FAZENDÁRIAS
A Constituição da República, em seu art. 5º, prevê a igualdade
de todos perante a lei e, ainda, a inviolabilidade deste direito.
O princípio da isonomia é tema que, no âmbito jurídico, causa
discussões acaloradas acerca de sua dimensão e aplicabilidade
processual.
Como uma das hipóteses estudadas na presente pesquisa, a
isonomia compreenderia um valor absoluto e inafastável em todos os
seus aspectos, de modo que seria inadmissível qualquer forma de
diferenciação entre pessoas, no que concerne ao exercício de seus
direitos e, também, deveres.
Todavia, outra hipótese, que parece a mais acertada, defende
uma interpretação não literal do princípio da isonomia, levando em
consideração a aceitação de que seria inviável e, por que não dizer,
impossível tratar a todos de forma idêntica.
Mais do que conferir igualdade perante a lei, o princípio da
isonomia proíbe a discriminação irrestrita dos receptores da norma.
Note-se a importância de não confundir distinção com discriminação;
para tanto, vale lembrar a conclusão a que chegou Aristóteles,
segundo o qual a isonomia residiria em tratar de maneira igual os
iguais e de maneira desigual os desiguais, na medida de sua
desigualdade, sendo que a distinção estaria embutida nesta mesma
concepção.
De outra banda, a discriminação parece estar mais associada à
ideia de tratamento desequilibrado, na medida em que alguns serão
favorecidos em detrimento de outros.
Frise-se que, aqui, não se está afastando a aplicação da
discriminação; apenas sugere-se sua utilização com cautela, a fim de
evitar ofensa ao princípio da isonomia.
A respeito do tema, oportuno destacar o posicionamento de
Hélio do Valle Pereira:
Usando diferentes termos, a Constituição não prega
propriamente a isonomia, mas veda a discriminação injustificada.
Distinção sempre haverá - e, por vezes, será fator de orgulho para o
sistema jurídico. Odiosa é a diferenciação maliciosa ou ofensiva a
outros valores jurídicos correlatos.
[...] Encampando-se o entendimento de que a discriminação
não é, em princípio, ilegítima, deve-se investigar em quais situações
será ela efetivamente atentatória à isonomia (compreendida mais
amplamente a palavra). (Pereira, 2003, p. 20-21)
No tocante às relações processuais, muito se critica a
concessão à Fazenda Pública de prerrogativas que, supostamente,
violariam o princípio da isonomia.
RSDA Nº 61 - Janeiro/2011 - PARTE GERAL - DOUTRINA
61
O tratamento desigual ao ente público, quando em juízo, frente
ao particular configuraria, como uma das hipóteses, afronta ao
princípio constitucional da isonomia, motivo pelo qual as normas que
preveem prerrogativas, tais como o reexame necessário, a intimação
pessoal, a fixação de honorários segundo os preceitos do art. 20, § 3º,
do CPC, a dilação dos prazos, entre outras, seriam inconstitucionais.
Contudo, este não parece ser o melhor posicionamento, posto
que, levando-se em consideração a função protetiva que a Fazenda
Pública exerce sobre o interesse público, nada mais justificável de que
tenha em seu favor mecanismos que a auxiliem na defesa e garantia
da supremacia desse interesse.
Em valiosa lição, Hélio do Valle Pereira conceitua interesse
público com as seguintes palavras:
Na realidade, o interesse público aproxima-se dos valores
superiormente encampados pela Constituição. Por isso, o interesse
público não se opõe ao Estado, mas também com ele não se
confunde. O Estado, em verdade, é um vetor do interesse público;
instituição que há de estar voltada exclusivamente à sua consecução.
Não está acima dele nem é a sua síntese. É mecanismo subserviente
do interesse público.
O interesse público é a soma impessoal de todos
componentes do grupo social. Não se trata de mera adição algébrica
dos "interesses individuais", pois, sob este ângulo, há colisão e
recíproca anulação. Cuida-se de perspectiva idealística, em que a
pessoa é enfocada em face de sua inserção no contexto coletivo,
jamais em consideração aos seus circunstanciais e isolados
predicados. (Pereira, 2003, p. 43-44)
Ainda segundo ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de
Mello:
[...] o interesse público deve ser conceituado como o interesse
resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos
pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de
membro da sociedade e pelo simples fato de o serem. (Bandeira de
Mello, 2007, p. 59)
Assim, estando a Administração, quando em juízo, na defesa
de interesses coletivos, e não dos seus, propriamente, descabida a
pretensão de tratá-la de maneira igual ao particular, tendo em vista
que seu objetivo na demanda não é (deve ser) outro senão a proteção
dos interesses dos indivíduos que compõem a coletividade.
Com tais considerações, não se deve entender que as
prerrogativas conferidas à Fazenda Pública possam ser tratadas como
privilégios, já que esses, por terem cunho pessoal, ou seja, por
representarem uma vantagem particular recebida por alguns com a
consequente exclusão de outros, configurariam violação à igualdade
processual.
62
RSDA Nº 61 - Janeiro/2011 - PARTE GERAL - DOUTRINA
Conforme esclarecimento de Vanessa Lima Nascimento:
Nesse passo, impende asseverar que a prerrogativa difere-se
do privilégio. A instituição de norma que cria situação de "vantagem"
não equivale, necessariamente, à concessão de privilégios. Se a
instituição do benefício processual é fundamentada e visa a dar
igualdade de oportunidade à parte que se encontra em situação
diferenciada, é essencial a sua criação. A essa vantagem que busca
preservar a isonomia dá-se o nome de prerrogativa, cuja instituição,
como dito, deve ser pautada no princípio da razoabilidade.
(Nascimento, 2008, p. 576)
Ademais, por estar a Fazenda Pública no exercício da proteção
de interesses coletivos e, portanto, sob o regime de direito público,
que a desiguala do particular, sob regime de direito privado, não há
falar que as prerrogativas a ela conferidas configurariam
inconstitucionalidade ou afronta ao princípio da isonomia.
2 DILAÇÃO DOS PRAZOS SEGUNDO O PROJETO DE LEI Nº
166/2010, QUE INSTITUI O NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
Entre as prerrogativas da Fazenda Pública, este trabalho se
direciona à questão relativa à diferenciação dos prazos processuais,
como são atualmente, na vigência do Código de Processo Civil de
1973, e como ficarão segundo as modificações propostas pelo Projeto
de Lei nº 166/2010.
O art. 188 do CPC/1973 prevê a contagem de prazo em
quádruplo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte
demandada for a Fazenda Pública.
Ao editar referida norma, o legislador se ateve às
peculiaridades que envolvem o procedimento quando a Administração
Pública está em juízo, tendo em vista as desvantagens que sofre
frente ao particular.
Inicialmente,
cumpre
observar
que,
diferentemente
do
particular, que escolhe seu procurador segundo sua própria vontade e
conveniência, a Fazenda Pública, em sua defesa, conta com a
prestação de serviço de procuradores cujos serviços dependem da
observância de determinados critérios, tais como previsão legal e
realização de concurso público (para os casos de contratação não
temporária), sabidamente burocrático, afora o fato de que,
considerando-se a quantidade extremamente elevada de demandas
propostas em face da Administração, tornar-se-ia impossível aos
causídicos procederem à defesa de modo célere e, ao mesmo tempo,
eficaz, caso tivesse à sua disposição o mesmo prazo processual que
tem o advogado do particular.
Sobre o tema, oportuno transcrever trecho de Nelson Nery
Júnior:
Ora, a Fazenda Pública, que é representada em juízo por
seus procuradores, não reúne as mesmas condições que um
particular para defender seus interesses em juízo. Além de estar
defendendo o interesse público, a Fazenda Pública mantém uma
burocracia inerente à sua atividade, tendo dificuldade de ter acesso
aos fatos, elementos e dados da causa. O volume de trabalho que
cerca os advogados públicos impede, de igual modo, o desempenho
de suas atividades nos prazos fixados para os particulares.
RSDA Nº 61 - Janeiro/2011 - PARTE GERAL - DOUTRINA
63
Demais disso, enquanto um advogado particular pode
selecionar suas causas, recusando aquelas que não lhe convêm, o
advogado público não pode declinar de sua função, deixando de
proceder à defesa da Fazenda Pública. (Nery Júnior, 1996, p. 45)
Note-se que a Fazenda Pública, quando contesta ou recorre,
tem sob sua responsabilidade a proteção ao Erário. Por esse motivo,
ao se manifestar, deve fazê-lo com o máximo de cautela, atendo-se
aos pontos pertinentes do processo, cuidando não apenas de repetir
argumentos, mas buscando os fundamentos indispensáveis ao
convencimento do julgador, razão pela qual, mais uma vez, se justifica
a concessão da extensão dos prazos.
Por outro lado, infundados os argumentos de que a dilação dos
prazos seria a grande causadora da lentidão na prestação
jurisdicional, mormente se considerar a desproporção do número de
Magistrados frente à população que parece estar se descobrindo
como detentora de direitos e buscando efetivá-los por meio do
Judiciário.
Não raro tem-se notícia de processos parados em gabinetes
por anos, à espera de um simples "cumpra-se". Certo é que os
motivos geradores da morosidade da jurisdição são vários, que vão
desde o protocolo inicial, passando pelos procedimentos cabíveis ao
caso, até o provimento final que, aos poucos, vai revelando os reais
motivos causadores da demora.
Questiona-se, ainda, o porquê da diferenciação dos prazos
para contestar, em quádruplo (sessenta dias), e para recorrer, em
dobro (trinta dias), conferidos à Fazenda Pública, ao passo que o
particular, em ambas as situações, tem o mesmo prazo de quinze
dias.
Ora, tal questão desmerece maiores comentários, diante das
dificuldades que encontra o advogado público para colher as provas
de que precisa para formular sua resposta, pois depende do
fornecimento de documentos por órgãos públicos extremamente
burocráticos.
Enquanto o procurador do particular tem ao seu alcance todos
os dados necessários a amparar o pedido da parte, a Fazenda Pública
terá que enfrentar empecilhos burocráticos na busca por informações
que a auxilie no momento de sua defesa, motivo por que a fase
instrutória, para ela, demanda maiores desgastes e tempo.
Ocorre que, em que pese os argumentos lançados, esta
discussão parece estar chegando ao fim, vez que o projeto do novo
CPC, entre outros pontos, trouxe modificação dos prazos para a
Fazenda Pública.
Conforme o Projeto de Lei nº 166/2010, em trâmite no Senado
Federal, a nova redação do art. 95 será a seguinte:
A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas
respectivas Autarquias e fundações de direito público gozarão de
prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, cuja
contagem terá início a partir da vista pessoal dos autos, mediante
carga ou remessa. (Senado Federal, 2010)
64
RSDA Nº 61 - Janeiro/2011 - PARTE GERAL - DOUTRINA
Caso permaneça com a referida redação, o novo Código de
Processo Civil, inobstante mantenha a prerrogativa da dilação dos
prazos para a Fazenda Pública, vai reduzir o prazo de resposta, que
passará a ser contado apenas em dobro.
Desta feita, forçoso reconhecer que a redução do prazo trará
consequências maiores para a Fazenda Pública, que deverá buscar
meios de formular sua resposta em menor tempo, para o particular e o
Poder Judiciário, vez que o encurtamento do prazo, por si só, não
parece ter o condão de trazer celeridade expressiva aos processos,
pelos motivos já apontados.
Em que pese a redução do prazo para contestação, há quem
entenda que o Projeto de Lei nº 166/2010, assim como o vigente CPC
de 1973, seria inconstitucional por ferir o princípio da isonomia, além
de configurar afronta ao art. 7º do próprio Projeto.
Segundo prevê o referido dispositivo:
Art. 7º É assegurada às partes paridades de tratamento em
relação ao exercício de direitos e faculdades processuais, aos meios
de defesa, aos ônus, aos deveres e à aplicação de sanções
processuais, competindo ao juiz velar pelo efetivo contraditório em
casos de hipossuficiência técnica. (Senado Federal, 2010)
Não cabe aqui repetir o que já foi esclarecido a respeito do
princípio da isonomia em face das prerrogativas da Fazenda Pública.
Todavia, vale ressaltar, uma vez mais, que à Administração e ao
particular não se pode pretender dar, em todas as situações,
tratamento equivalente, seja pelo regime jurídico diferenciado em que
se encontram, seja pela defesa dos interesses absolutamente opostos
(coletivo/particulares) a que se propõem.
Em suma, e diante dos argumentos apresentados nesta
pesquisa, verifica-se que a celeridade processual não pode ser usada
como justificativa para que se pretenda afastar as prerrogativas da
Fazenda Pública, posto que em nada, ou muito pouco, contribuem
para a morosidade na prestação jurisdicional, não havendo, do
mesmo modo, falar em ofensa ao princípio constitucional da isonomia.
CONCLUSÃO
As prerrogativas conferidas à Fazenda Pública não deixam
dúvidas acerca de sua constitucionalidade e indispensabilidade, diante
das distinções existentes entre ela e os particulares, mormente em
relação aos interesses que buscam defender em uma demanda.
Quando em juízo, a Administração encontra pela frente certos
empecilhos à sua atuação, seja pela elevada carga de processos
propostos em seu desfavor, seja pela atuação de seus procuradores
que não terão acesso às provas necessárias para a formulação de
sua resposta com a mesma facilidade que o advogado da parte, o que
inviabiliza a aplicação dos mesmos prazos para ambos.
RSDA Nº 61 - Janeiro/2011 - PARTE GERAL - DOUTRINA
65
Lado outro, descabidas as afirmações de que a prerrogativa
dos prazos para a Fazenda Pública culminaria a morosidade da
prestação jurisdicional, posto que, como já demonstrado, vários são os
fatores que, conjuntamente, causam a aludida lentidão, sendo certo
que a dilação dos prazos, por si só, não se prestaria a tanto.
A reforma do Código de Processo Civil, atualmente em trâmite
no Senado Federal (Projeto de Lei nº 166/2010), parece ter
desagradado aqueles que são contrários às prerrogativas conferidas à
Fazenda Pública, vez que não suprimiu de seu texto a dilação dos
prazos, tendo, tão somente, previsto o prazo em dobro para todas as
manifestações, reduzindo, assim, da metade o prazo para resposta.
Inobstante as argumentações de que, caso aprovado com a
referida redação, o novo Código de Processo Civil, assim como o atual
de 1973, estaria eivado de inconstitucionalidade por ferir o princípio da
isonomia, esta não parece ser a conclusão mais acertada, posto que,
mais uma vez, o legislador se ateve à finalidade buscada pela
Fazenda Pública, qual seja, a proteção do interesse público.
Assim, equiparar, em todas as situações, o particular à
Fazenda Pública, além de ser pretensão fadada ao insucesso, poderia
trazer consequências desastrosas à Administração, enquanto
protetora do interesse público, motivo por que o tratamento desigual,
que vise ao equilíbrio de partes desiguais, não deve ser considerado
inconstitucional. Pelo contrário, é medida que se justifica desde que
aplicada com cautela e em observância ao princípio da isonomia,
valendo, uma vez mais, ponderar que isonomia não é tratar a todos de
maneira idêntica, mas evitar que diferenciações injustas e infundadas
sejam cometidas.
REFERÊNCIAS
FREITAS, Sérgio Henriques Zandona. Responsabilidade patrimonial
do estado. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho (Coord.). Curso
prático de direito administrativo. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey,
2004.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo.
24. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
NASCIMENTO, Vanessa Lima. Prerrogativas da fazenda pública:
benefício de prazo. In: CASTRO, João Antônio Lima (Coord.).
Direito processual constitucional e democrático. Belo Horizonte,
2008.
NERY JÚNIOR, Nelson. Princípios do processo civil na constituição
federal. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996.
PEREIRA, Hélio do Valle. Manual da fazenda pública em juízo. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003.
RODRIGUES, Roberto de Aragão Ribeiro. As prerrogativas
processuais da Fazenda Pública no Projeto do novo Código de
Processo Civil. Jus Navigandi, ago. 2010. Disponível em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/17425/as-prerrogativas-process
uais-da-fazenda-publica-no-projeto-de-novo-codigo-de-processo-c
ivil>. Acesso em: 26 set. 2010.
SENADO FEDERAL. Projeto de Lei nº 166/2010. Disponível em:
<https://www2.mp.pa.gov.br/sistemas/gcsubsites/upload/25/Texto
%20PLS%20166.pdf>. Acesso em: 28 set. 2010.