GOVERNO ELETRÔNICO (ASPECTOS GERAIS) E AS COMPRAS
GOVERNAMENTAIS *
ELETRONIC GOVERNMENT (GENERAL ASPECTS) AND THE
GOVERNMENT ACQUISITIONS
Simone Zanotello
RESUMO
Este estudo possui como objetivo promover uma análise dos principais aspectos do
governo eletrônico, que surgiu num panorama de modificações da forma de administrar
as atividades governamentais, numa gestão com foco gerencial, tendo a visão do
cidadão como um cliente do Estado.
Será verificado como o uso da tecnologia da informação tem sido importante para as
ações governamentais, tendo em vista a necessidade de se ter uma administração
pública mais eficiente.
O estudo também nos mostrará a evolução do e-gov no Brasil nos últimos anos, por
meio de projetos de destaque, demonstrando que o país deu início em muitas políticas,
mas que ainda há muitas ações a serem implementadas.
As compras governamentais via internet também representam um projeto de destaque
no governo eletrônico, as quais foram implantadas no Brasil, com vários exemplos de
sucesso, principalmente por meio do pregão eletrônico, introduzido por legislação.
Por fim, será importante destacar que as compras governamentais via internet
representam uma oportunidade de negócios para as empresas, principalmente para as
pequenas e médias, pois há uma tendência legal para a ampliação do uso do pregão
eletrônico nas compras governamentais de todo o país.
PALAVRAS-CHAVES: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – TECNOLOGIA DA
INFORMAÇÃO - GOVERNO ELETRÔNICO – COMPRAS GOVERNAMENTAIS
VIA INTERNET - PREGÃO ELETRÔNICO
ABSTRACT
This study has the objective to promote an analysis of the main aspects of the electronic
government, that emerged in the panorama of modifications in the way of to administer
the government activities, with focus in the public management, and have the view of
the citizen as a client of the State.
Will be verified how the use of the information technology has been important to the
government actions, seeing the necessity to have a public administration more efficient.
The study also will show us the evaluation of the e-gov in Brazil in the last years, with
emphasized projects, demonstrating that the country has been start in many policies, but
it’s necessary to improve many actions.
*
Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo –
SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.
8100
The government acquisitions by internet is also represent a main project in the
electronic government, that were implemented in Brazil, with many examples of the
success, mainly with the use of the electronic auction, introduced by legislation.
At least, will be important to emphasize that the government acquisitions represent the
business opportunity to the companies, specially the small and the medium, because
there is a legal tendency to improve the use of the electronic auction in the government
acquisitions all over the country.
KEYWORDS: PUBLIC ADMINISTRATION – INFORMATION TECHNOLOGY –
ELECTRONIC GOVERNMENT – GOVERNMENT ACQUISITIONS BY
INTERNET – ELECTRONIC AUCTION.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública tem sofrido uma série de modificações, notadamente nas
últimas duas décadas, passando de uma estrutura burocratizada para uma forma de
gestão com foco gerencial, tendo a visão do cidadão como um cliente do Estado[1],
imprimindo aos administradores públicos a necessidade de implementação de uma nova
forma de governar.
Nesse histórico, contamos com a Constituição Federal de 1988, que trouxe uma série de
dispositivos que tratam dos direitos fundamentais do cidadão e da coletividade,
especialmente voltados para a proteção de sua dignidade e para a satisfação de suas
necessidades mínimas. Esses direitos fundamentais, definidos na doutrina como sendo
de 2ª. geração, abrangem direitos sociais, econômicos e culturais, e apresentam-se
como direitos positivos, pois exigem uma atividade prestacional do Estado, no sentido
de buscar a superação de carências individuais e sociais.
Conforme nos ensinam Luiz Aberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, a
Constituição apresenta-se com um grande número de dispositivos que palmilham
claramente o caminho para o exercício da cidadania:
Segundo essa ótica, a Constituição identificou como objetivos fundamentais da
República, dentre outros, a construção de uma sociedade justa, a erradicação da
pobreza e a redução das desigualdades sociais. Tais objetivos foram incorporados,
ainda uma vez, pelas regras constitucionais da economia (art. 170 e s.), que, por
8101
disposição textual, ficou jungida à valorização social do trabalho e à realização da
justiça social. Além disso, a educação e a saúde deixaram de ser tratadas como
programas de caráter indicativo, para integrar o rol de Direitos Fundamentais do
cidadão. [2]
Além disso, tivemos, pela Emenda Constitucional nº. 19, de 04 de junho de 1998, que
tratou da reforma do aparelho estatal, o acréscimo do princípio da eficiência aos demais
princípios da Administração Pública, previstos no art. 37, da Carta Magna, acabando
com a discussão doutrinária sobre a sua existência implícita.
Esse princípio possui como premissa a transparência administrativa, por meio de uma
participação pública nas ações governamentais, fomentando o exercício da cidadania e,
consequentemente, fortalecendo a democracia.
Com isso, passou-se a ser exigida uma nova postura do administrador, com o objetivo
de propiciar a implementação de políticas públicas de forma satisfatória, atendendo às
necessidades da população, visto que por meio de uma administração eficiente, é
possível salvaguardar os direitos e garantias dos indivíduos e da coletividade, abarcados
constitucionalmente, ao passo que a ineficiência do Estado, sem dúvida alguma,
constitui-se em barreira para que o cidadão usufrua de seus direitos.
Nas palavras de Maria Silvia Zanella Di Pietro, o princípio da eficiência deve estar
presente não só nas ações dos agentes públicos, mas também no modo de estruturação
da máquina administrativa:
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado
em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor
desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em
relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública,
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do
serviço público.[3]
8102
Outro fator que também foi significativo, diz respeito à Lei de Responsabilidade Fiscal,
promulgada no ano de 2000, que exigiu que os administradores mantivessem suas
finanças em ordem, obrigando-os a adotar novos caminhos com o objetivo de buscar
uma administração mais eficiente, sob pena de sofrer sanções bem severas, e até
incorrer em crime de improbidade administrativa.
Nesse sentido, para fazer frente a essas demandas, a busca de experiências do setor
privado, para implementação na esfera pública, parece ser um dos caminhos
encontrados por alguns órgãos públicos, com o objetivo de tentar modificar sua situação
de ineficiência. Como exemplo, podemos citar o Programa de Qualidade e Participação
na Administração Pública, promovido pelo Ministério do Planejamento do Governo
Federal. Nesse foco, Ana Paula Paes de Paula, dispõe, in verbis:
Nesse programa são valorizados os mesmos princípios dos programas de qualidade
total implementados no setor privado, que são: satisfação dos clientes, constância de
propósitos, melhoria contínua, gestão participativa, envolvimento e valorização dos
servidores públicos. [4]
Portanto, não restam dúvidas de que está na hora do administrador moderno repensar
sobre as filas da previdência, sobre o atendimento precário nos hospitais públicos, sobre
a demora na resposta de um requerimento, sobre a gestão do dinheiro público, sobre os
mecanismos de redução de custos na administração da máquina, dentre inúmeras outras
ocorrências que poderiam ser citadas; afinal, o cidadão é o elemento mais importante
em qualquer atividade governamental, podendo-se até dizer que se constitui na própria
razão de existência do Estado.
Nas palavras de Florencia Ferrer:
O desafio para o setor público torna-se cada vez maior, tendo que responder a
crescentes demandas sociais com orçamentos públicos cada vez mais apertados,
sempre focados na prestação de serviços de melhor qualidade à população. Para isso, é
necessário diminuir custos e buscar novas formas de atuação apoiadas no uso intensivo
da tecnologia da informação.[5]
8103
Com isso, espera-se que os administradores públicos tenham novas posturas, devendo
possuir não apenas uma visão política, mas uma abordagem técnica na arte de gerir a
coisa pública; do contrário, não haverá uma gestão nos moldes em que se deseja. E a
tecnologia da informação e comunicação vem para auxiliar nessa tarefa.
1. O USO DA TECNOLOGIA
GOVERNAMENTAIS
DA
INFORMAÇÃO
DAS
AÇÕES
Nesse cenário de desenvolvimento da Administração Pública, traçada no tópico anterior,
surgiu o uso das novas tecnologias de informação e comunicação (TICs), imprimindo
uma nova forma de gestão governamental com foco na melhoria dos processos internos,
na otimização dos gastos e no atendimento ao cidadão.
Portanto, essas ferramentas vieram para auxiliar o administrador público em sua tarefa
de prestar serviços à população, bem como para gerir a máquina estatal, o que fez surgir
a figura do governo eletrônico (e-gov).
Segundo Martin Ferguson, na criação do governo eletrônico deve-se se levar em
consideração "a otimização da prestação de serviços do governo, da participação dos
cidadãos e da administração pública pela transformação das relações internas e
externas através da tecnologia, da internet e dos novos meios de comunicação".[6]
Diante desse panorama, o governo eletrônico enseja uma mudança na forma de gerir as
atividades governamentais, numa idéia de reforma da máquina estatal. Segundo
Florencia Ferrer e Cristian Lima:
Assim, o governo eletrônico é um meio de modernização da gestão pública, mas
depende fundamentalmente da mudança de gestão. O governo eletrônico deve ser
devidamente inserido numa política mais ampla de reforma do Estado, que contemple a
análise e a reformulação de processos da estrutura administrativa, do marco
regulatório, do relacionamento entre os agentes, das funções do próprio Estado e do
relacionamento do Estado com a sociedade civil etc.[7]
8104
O governo eletrônico também envolve o conceito de governança eletrônica, pois, ao
passo que a governança define-se "como o modo ou processo de conduzir uma
sociedade para melhor atingir suas metas e interesses"[8], o governo eletrônico surge
como a ferramenta para se efetuar essa tarefa, por meio do uso da tecnologia da
informação. Então, é possível afirmar que o governo eletrônico está contido no
conceito de governança.
Nessa mesma linha de pensamento, temos Ali Chahin:
Essa área de governo eletrônico contempla, entre outras atividades, todo o suporte
digital para a elaboração de políticas públicas, para a tomada de decisões, para as
'public choices' e para o 'workgroup', entre os vários gestores públicos, financeiros,
humanos, informacionais e de conhecimento, patrimoniais e outros. Os desafios ainda
são imensos, mas na década de 90 o Brasil avanço inegavelmente em governança
eletrônica. [9]
De acordo com Partha Pratim Sarker[10], citando pesquisa das Nações Unidas, do ano
de 2002, o governo eletrônico apresenta alguns princípios:
- criar serviços que respondam à escolha dos cidadãos;
- tornar mais acessíveis o governo e seus serviços;
- promover a inclusão social;
- fornecer informações de forma responsável;
- utilizar a tecnologia da informação e os recursos humanos de forma eficiente e eficaz.
Nesta oportunidade, fazemos uma observação especial com relação a este último
princípio, que imprime a necessidade de utilização da tecnologia da informação e dos
recursos humanos de forma "eficiente" e "eficaz", isso porque nem sempre que uma
atividade é eficiente, ela é ao mesmo tempo eficaz. Como exemplo, podemos citar uma
ação governamental de promover inscrições para vagas em creches por meio da internet,
facilitando o acesso da população. No entanto, encerrado o processo de inscrição, uma
grande parte da população recebe um e-mail informando sobre a inexistência de vagas.
Sem dúvida, tratou-se de uma ação "eficiente", no entanto ela não restou "eficaz".
Nesse novo panorama da Sociedade da Informação, com os uso da tecnologia da
informação, é imprescindível que o cidadão seja o foco das atenções. A corroborar
8105
sobre a importância da tecnologia da informação nas atividades, inclusive
governamentais, convém trazer à baila o entendimento de Adalberto Simão Filho:
Este é exatamente o cerne de nossa proposta. Um retorno à ética clássica e aos
princípios gerais do direito para a formação de um costume próprio para a Sociedade
da Informação em cuja base encontram-se os preceitos da boa-fé e da responsabilidade
social. A "Internética", neste sentido proposto, seria resultante da iniciativa privada,
com o beneplácito das políticas governamentais, adotadas pela empresas (privadas e
públicas) que possuem interesses nas atividades do espaço virtual, tomadas dentro das
exigências de ordem pública e do bem comum, observando-se padrões éticos e da boafé em todos os seus ditames e ações virtuais, sem nunca perder de vista o cidadão como
o maior destinatário dos avanços tecnológicos. (grifo nosso) [11]
A atuação do governo eletrônico poderá ocorrer em três focos[12]:



G2C - Government to citizen - governo e a sua interação com os cidadãos;
G2B - Government to business - governo e a sua interação com os negócios;
G2G - Government to government - governo e a sua interação com outras esferas
governamentais.
Mas todos eles, segundo Rejane Esther Vieira, devem realmente estar voltados para
uma inter-relação, e não para uma atuação unilateral do governo:
Compreende-se que o E-Governo (e-gov) não é simplesmente um portal de informações
e serviços do governo, mas um sistema de inter-relações, criado para desenvolver e
emancipar a sociedade nas novas tecnologias digitais. Entende-se que o governo
eletrônico tem entre seus objetivos contribuir com o aumento da transparência e
participação da sociedade nas ações governamentais.[13]
Ele também necessita ser idealizado como um facilitador das atividades
governamentais. Naquelas que envolvem ações internas, de iniciativa dos funcionários,
é preciso o uso da internet, da intranet e da extranet (sistemas internos). Nas atividades
externas, que abrangem os cidadãos, empresas e outros setores do governo e da
sociedade, deverá ser concretizado por meio da internet.
8106
Ao passo que o governo eletrônico surge como uma idéia de facilitador, ele também
pode ser responsável pelo aparecimento de outra categoria - os excluídos digitais. É uma
via de mão dupla, pois de nada adianta o governo disponibilizar serviços aos cidadãos,
por meio eletrônico, se estes não tiverem condições de acesso. Conforme disposto no
livro "Sociedade da Informação no Brasil - livro verde":
No novo paradigma gerado pela sociedade da informação, a universalização dos
serviços de informação e comunicação é condição fundamental, ainda que não
exclusiva, para se construir uma sociedade da informação para todos. É urgente
trabalhar no sentido de buscar soluções efetivas para que as pessoas dos diferentes
segmentos sociais e regiões tenham acesso à Internet, evitando assim que se crie uma
classe de "info-excluídos".[14]
Portanto, o governo eletrônico necessita da implementação de políticas públicas para a
universalização do acesso, e isso é um desafio, principalmente para os países em
desenvolvimento, como é o caso do Brasil.
2. O GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL
O governo eletrônico deu passos significativos no Brasil a partir do ano de 2000,
embora desde 1996 já tivéssemos algumas tímidas ações voltadas para o uso da
tecnologia da informação, como a votação eletrônica e o envio parcial de declarações de
imposto de renda via internet.
O ano de 2000 foi marcado pela criação do Grupo de Trabalho Interministerial, que
tinha como função examinar e propor políticas, diretrizes e normas para o uso da
tecnologia da informação.
Nesse ano também houve a publicação do Livro Verde da Sociedade da Informação,
pelo Ministério da Ciência e Tecnologia do Governo Federal, com a participação de
cerca de 150 especialistas na área de gestão governamental por meio da tecnologia da
informação.
8107
O Livro Verde trata de políticas públicas que definem o conhecimento como fator de
superação de desigualdades, de agregação de valor, de criação de emprego qualificado e
de propagação do bem-estar, e seu conteúdo reflete um conjunto de ações para
impulsionar a Sociedade da Informação.
Os principais aspectos dessas políticas estão voltados para a ampliação do acesso, a
disponibilização de meios de conectividade, a formação de recursos humanos, o
incentivo à pesquisa e ao desenvolvimento, o comércio eletrônico e as novas aplicações.
Dentre os cases de sucesso de governo eletrônico no Brasil, podemos destacar:
- a votação eletrônica, que teve início em 1996, de forma parcial, atingindo sua
totalidade em 2002. Refere-se a uma ação de reconhecimento mundial, pelos resultados
positivos que proporciona.
- o Correiosnet, implantando no ano de 2000, que tem por objetivo disponibilizar
terminais de acesso nas agências dos Correios, para uso pela população.
- o IPVA eletrônico, no Estado de São Paulo, disponibilizado em 2003, que apresentou
resultados significativos em seu custo interno de confecção e processamento, com uma
redução de 91,59%[15], quando comparados ao processo tradicional.
Tais exemplos demonstram que as ações de governo eletrônico são importantes e
acabam por trazer resultados significativos para esse novo modelo de gestão.
Mas o Brasil ainda está dando seus primeiros passos rumo a uma excelência em
governo eletrônico. Nem todos os entes federados estão fazendo uso dele, e os que o
fazem, às vezes não esgotam sua potencialidade, transformando seus portais em meras
revistas eletrônicas informativas. Segundo Florencia Ferrer:
Assim, vemos que o governo eletrônico realmente não é o mesmo que 'reestruturação'
em si. Ele é, de fato, um catalisador de mudanças e um melhorador de processos, mas
para ser efetivo e relevante, existe a necessidade de um campo fértil para que ele
produza. Nesse caso, estamos analisando o campo da administração pública, o qual, no
momento, tem grandes dificuldades de aproveitar os frutos do governo eletrônico, salvo
raras exceções. [16]
8108
Portanto, o governo eletrônico precisa de amadurecimento, para que realmente atinja
seu principal objetivo, que é promover uma administração mais eficiente e eficaz, com o
envolvimento do cidadão.
3. AS COMPRAS GOVERNAMENTAIS VIA INTERNET
Uma das políticas públicas de maior impacto nas esferas governamentais, envolvendo o
governo eletrônico, tem sido a realização de compras via internet - o e-procurement, na
atuação G2B - Government to business. Elas ainda não abrangem todas as modalidades
de licitação previstas no nosso ordenamento jurídico, mas abarcam uma boa parte delas.
Atualmente, as compras governamentais via internet abrangem as pequenas aquisições,
feitas por meio de dispensa de licitação, cujo limite de valor é de R$ 8.000,00, as
licitações realizadas pela modalidade convite, com valor até R$ 80.000,00, e os pregões,
destinados à aquisição de bens e serviços comuns, sem limite de valor.
Essas inovações ainda não são uma realidade em todo o país, mas podemos destacar
alguns portais que realizam trabalhos significativos nesse tema. Como os principais
podemos destacar o Comprasnet do Governo Federal, o Licitações-e do Banco do
Brasil, a BEC - Bolsa Eletrônica de Compras do Estado de São Paulo, o Compra Aberta
da Prefeitura do Município de Jundiaí, dentre outros. Para os entes federados que não
possuem sistemas próprios e nem parcerias com outros sistemas já existentes, existe a
possibilidade de realizar as compras via internet por meio da intermediação de Bolsas
de Mercadorias, conforme previsão contida no art. 2º., § 2º. da Lei 10.520/02, que
regula a modalidade de licitação denominada "pregão".
Para demonstrar a eficácia das compras governamentais pelo meio eletrônico, pela
redução de valores que elas proporcionam, não só nos preços pagos, mas também nos
custos internos, vejamos a verificação feita pela BEC - Bolsa Eletrônica de Compras do
Estado de São Paulo[17], no ano de 2003: o custo interno de um processo de compras
tradicional girava em torno de R$ 1.074,09, ao passo que o custo de um processo
eletrônico foi de aproximadamente R$ 188,49, Isso representou uma economia na
ordem de 82,45%. Além disso, registrou-se uma redução de preços pagos em torno de
17%.
Ademais, temos a avaliação do governo federal, com relação ao sistema de aquisições
eletrônicas denominado Comprasnet, que vem ao encontro do que já foi exposto:
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É passo fundamental para a modernização e a desburocratização dos processos de
aquisição, tendo como objetivo principal dotar a sociedade de um instrumento que
utilize as inovações tecnológicas da Internet, para oferecer facilidades aos
fornecedores e, ao mesmo tempo, gerar economia para o Governo Federal, por
intermédio da adoção de novos padrões de qualidade e produtividade.[18]
Diante desses dados, fica evidente que o uso da tecnologia da informação para a
realização das compras governamentais representam um avanço na forma de gerir as
verbas públicas.
4. O PREGÃO - ASPECTOS GERAIS
O pregão é uma modalidade de licitação que teve início em 1998, com a ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações. Posteriormente, no ano de 2000, o Governo
Federal, por meio da Medida Provisória 2.206, introduziu o pregão como modalidade de
licitação, com aplicação somente para ele. Apenas em 2002, por meio da Lei Federal
10.520, é que o pregão passou a se constituir uma nova modalidade de licitação, com
aplicação para todos os entes federados.
No âmbito do Governo Federal, o pregão foi regulamentado pelo Decreto n°. 3.555, de
08 de agosto de 2000, que foi posteriormente alterado pelo Decreto n°. 3.694, de 20 de
dezembro de 2000 e pelo Decreto n°. 3.784, de 06 de maio de 2001. Para fazer frente à
nova realidade no que tange à utilização da tecnologia da informação no pregão, o
Governo Federal expediu o Decreto n°. 3.697, de 21 de dezembro de 2000, dispondo
todo o procedimento do pregão eletrônico, realizado via Internet, o qual foi substituído
pelo Decreto n°. 5.450, de 31 de maio de 2005.
Outro fator relevante a ser considerado é que, embora o pregão seja regulado pela Lei
Federal 10.520/2002, de acordo com o art. 9º da referida Lei, aplicam-se
subsidiariamente as normas da Lei Federal 8.666/93 para regular essa modalidade, visto
que essa nova legislação não abrangeu os vários aspectos atinentes ao procedimento
licitatório como um todo, detendo-se somente a questões de conceito e de uso da
modalidade na etapa de abertura e julgamento.
Segundo o art. 1º da Lei Federal 10.520/2002, o pregão é a modalidade de licitação
destinada à aquisição de bens e serviços comuns, que podem ser considerados como
8110
aqueles cujos padrões desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificações usuais de mercado. Segundo Marçal Justen Filho:
O núcleo do conceito de bem ou serviço comum reside nas características da prestação
a ser executada em prol da Administração Pública. O bem ou serviço é comum quando
a Administração não formula exigências específicas para uma contratação
determinada, mas se vale dos bens e serviços tal como disponíveis no mercado. Poderia
afirmar-se que a "disponibilidade no mercado" é a primeira característica que dá
identidade ao bem ou serviço qualificável como comum. [19]
Com essa definição, podemos ter uma visão de que os bens e serviços comuns são os de
"prateleira" ou "standard", que não necessitam ser fabricados ou planejados para
atender às necessidades da Administração. E nesse conceito, a padronização, que
inclusive se constitui num princípio da licitação, representa um caminho bastante
eficiente para a definição desses bens e serviços.
Ao analisarmos o que são bens e serviços comuns, outro aspecto a ser extraído é que as
obras, as locações imobiliárias e as alienações em geral não podem ser processadas por
pregão, e devem continuar contando com a utilização das demais modalidades
tradicionais de licitação.
Com relação à utilização do pregão eletrônico para serviços de engenharia, fazemos
uma observação quanto à legislação. A Lei 10.520/2002 não fez qualquer vedação no
que tange a essa utilização. Na realidade, somente o Decreto Federal n. 3.555/2000
dispõe expressamente essa impossibilidade aos pregões presenciais. Mas o Decreto
Federal 5.450/2005, que regulamenta o pregão eletrônico, no âmbito do governo
federal, em seu art. 6o., dispõe que a licitação na modalidade pregão, na forma
eletrônica, não se aplica às contratações de obras de engenharia, bem como às locações
imobiliárias e alienações em geral, ou seja, os serviços de engenharia não contaram com
vedação nesse decreto. Sendo assim, conclui-se que por meio de pregão eletrônico (ao
contrário do que ocorre com o pregão presencial, que possui vedação expressa), junto ao
governo federal, é possível realizar contratações para serviços de engenharia, desde que
se caracterizem como comuns. No que tange aos demais entes federados, como a lei
federal do pregão não faz vedação, se os serviços de engenharia puderem ser descritos
de forma objetiva no edital, por meio de exigências usuais de mercado para aquela
atividade, sem complexidades, propiciando um julgamento pelo "menor preço",
enquadrando-se, portanto, como serviços "comuns", frisamos nosso entendimento no
sentido de não haver óbice à utilização da modalidade pregão para a sua contratação
(tanto presencial quanto eletrônica), exceto se houver vedação expressa na norma
regulamentadora do próprio órgão licitador. Como exemplo, podemos verificar que o
Estado de São Paulo e o Município de Jundiaí licitam alguns serviços de engenharia,
tidos como comuns, por pregão.
8111
Quanto à obrigatoriedade ou não de se utilizar o pregão em detrimento das demais
modalidades, verifica-se que a Lei Federal 10.520/2002 dispõe que, para a aquisição de
bens e serviços comuns, a Administração "poderá" adotar a licitação na modalidade de
pregão. Num primeiro momento, denota-se que a escolha da modalidade de pregão seria
uma faculdade do administrador, como parte de seu poder discricionário. No entanto,
pelas vantagens que esse procedimento tem demonstrado em algumas esferas, esse
"poder" se converte num "poder-dever", de acordo com o entendimento de Carlos Pinto
Coelho Motta:
... cumpre consignar que a expressão "poderá" significa, literalmente, uma faculdade
deferida ao administrador. Entretanto, esta converte-se em "poder-dever", na medida
em que a modalidade pregão, comparativamente com as demais modalidades previstas
no art. 22 da Lei 8.666/93, evidenciar-se mais ágil e menos onerosa. [20]
O pregão possui como principais características, que o diferenciam das demais
modalidades de licitação: um menor prazo de divulgação do edital (oito dias úteis), a
inversão de fases, com a abertura primeiramente das propostas, verificando-se a
documentação somente do licitante que ofertar o menor preço, possibilidade de
negociação de preços em diversas fases da licitação, concentração da fase recursal e
condução por pregoeiro habilitado, auxiliado por uma equipe de apoio. Conforme expõe
Vera Scarpinella:
A conseqüência de um rito com tais características é a 'celeridade' no processo de
contratação e a possibilidade de celebração de um melhor negócio para o Poder
Público. O procedimento do pregão é rápido, em comparação com as tradicionais
modalidades licitatórias existentes na Lei Geral de Contratações Públicas (Lei
8.666/1993). O pregão amplia a participação de fornecedores na disputa e
desburocratiza os meios de aquisição, porque seu procedimento é simplificado em
relação aos demais previstos na legislação.[21]
Portanto, o pregão surgiu para modificar o panorama das compras públicas, e imprimir
um novo ritmo nos processamento das licitações, nas busca da proposta mais vantajosa
para o interesse público.
5. O PREGÃO ELETRÔNICO
Para fazer frente à necessidade de inserir as atividades governamentais num cenário de
eficiência, o art. 2º., § 1º. da Lei Federal 10.520/02, dispôs a possibilidade de realização
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do pregão por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, não obstante
o governo federal já realizasse pregões eletrônicos desde o ano de 2000, por força do
Decreto n°. 3.697, de 21 de dezembro de 2000, que foi substituído pelo Decreto n°.
5.450, de 31 de maio de 2005.
Mas, com relação a esse decreto, é importante se fazer uma ressalva, pois, como norma
federal, e não nacional, ele não tem abrangência nas esferas estaduais e municipais.
Segundo Diógenes Gasparini:
O decreto do pregão eletrônico só é obrigatório para os órgãos da administração
federal direta, os fundos, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas,
as sociedades de economia mista e para as demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela União, como previsto no parágrafo único de seu art. 1º. Não é
obrigatório para Estados, Distrito Federal e Municípios, que, dotados de lei própria
sobre essa modalidade licitatória, poderão regulamentar o pregão eletrônico segundo
seus interesses. Enquanto isso não acontecer, podem valer-se da legislação federal
para a realização de seus pregões presenciais e eletrônicos. [22]
Nesse contexto, o pregão eletrônico é feito em ambiente virtual, em tempo real, por
meio de portais de compras ou bolsas de mercadorias, podendo ser acessado por todos
os participantes, e também pela população, que poderá verificar o que o órgão está
comprando e quanto está pagando.
Trata-se de um sistema com acesso por meio de login e senha, que mantém a
inviolabilidade da proposta até a sua abertura, bem como a identificação dos
participantes somente ao final da sessão, o que lhe traz mais transparência e
credibilidade.
O procedimento do pregão eletrônico engloba duas fases: uma preliminar, na qual o
licitante lança sua proposta inicial, e uma fase posterior, na qual os licitantes podem dar
novos lances, menores que os anteriores, para tentar arrematar a venda. O encerramento
do pregão é realizado por um mecanismo denominado "tempo randômico", que ao ser
acionado, produz a finalização do pregão em tempo aleatório, definido pelo próprio
sistema, o qual não é de conhecimento de nenhum dos atores envolvidos no processo, o
que faz com que os lances intensifiquem-se nesse momento, a fim de se verificar quem
será o vencedor do certame. Somente após concluída essa etapa é que são analisados os
documentos de habilitação, nos termos do edital, da empresa que ofertou o menor lance.
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Como aspectos positivos para a utilização do pregão eletrônico, podemos citar:
- a redução de custos operacionais, tanto para a Administração quanto para o
fornecedor, que não precisará deslocar-se para verificar a existência de licitações e
realizar suas vendas;
- a diminuição dos preços pagos, visto que, por ser realizado por meio eletrônico,
possibilita a participação de empresas dos mais diversos lugares, ampliando a
competitividade;
- a transparência das ações de compras, pois é possível se observar como estão sendo
gastas as verbas públicas, promovendo-se, assim, um exercício de cidadania;
- a disposição de informações sistematizadas, visando ao melhor gerenciamento das
compras;
- a mudança do perfil do servidor, que transforma suas atividades operacionais em
gerenciais, auxiliado pelo uso da ferramenta;
- a segurança e a credibilidade nas transações, em razão das características que o
sistema possui; e
- a inclusão de pequenas e médias empresas no cenário das compras públicas, em razão
da facilidade na participação.
No entanto, as compras governamentais via internet ainda apresentam algumas
dificuldades para que realmente se tornem uma realidade nacional, abrangendo a gama
de municípios existentes no país. Dentre essas dificuldades podemos citar o custo da
implantação de um sistema eletrônico, principalmente nos municípios menores. Outra
questão diz respeito à cultura dos principais atores do processo - servidores e
fornecedores, mudando-se o paradigma de atuação, por meio da inclusão digital. Isso
porque o Brasil possui realidades totalmente diferenciadas, e a tecnologia da informação
ainda não alcançou alguns rincões. Como já expusemos neste estudo, o governo
eletrônico é um caminho de mão dupla. Sendo assim, de nada adiantará implantar
sistema de compras eletrônicas, se servidores e, principalmente, fornecedores, não
fizerem uso dele - será mais um aparato tecnológico sem qualquer utilidade prática.
Ademais, não obstante o pregão eletrônico propiciar a participação de empresas de
diversas localidades do país, ampliando a competitividade, não há como se esquecer da
necessidade de fomentar o comércio local, pois é esse que gera renda e emprego para os
municípios.
A pluralidade de legislação infralegal é outra dificuldade encontrada no pregão
eletrônico, pois como a lei do pregão dispõe somente um parágrafo que trata do uso da
8114
tecnologia da informação, cada ente federado, ao regular a referida modalidade, acaba
por criar suas próprias regras, trazendo algumas diferenças, principalmente com relação
ao uso do sistema, dificultando a participação dos licitantes, pela ausência de unificação
e padronização.
Por fim, outra dificuldade encontrada diz respeito à fragilidade encontrada em alguns
sistemas, para a concretização do contraditório e da ampla defesa na fase recursal, que
ocorre imediatamente após o término da sessão do pregão. Isso porque, não são raras as
vezes em que o pregoeiro não poderá efetivar a "declaração do vencedor" na própria
sessão do pregão, porque a habilitação é feita em momento posterior, após essa sessão,
daí um ou dois dias, pois o órgão não possui sistema automatizado de cadastramento de
fornecedores, como o Sistema de Cadastro de Fornecedores (SICAF), por exemplo,
pertencente ao governo federal, para verificações "on line" das condições de habilitação
do licitante. Nesse caso, o pregoeiro dependerá do envio da documentação física do
licitante que ofertou o menor preço, por meio de fax, correio ou outros meios, efetuando
uma verificação "off line" dos requisitos de habilitação.
Diante dessa hipótese, como os demais licitantes interessados poderão manifestar sua
intenção de recurso se eles ainda não conhecem os documentos de habilitação do
licitante vencedor, bem como os eventuais documentos técnicos apresentados em razão
da proposta (catálogos, planilhas detalhadas, etc.)? E se ele estiver em outro Estado?
De acordo com Luciano Ferraz:
À guisa de conclusão, cabe destacar que o pregão eletrônico é reflexo das mutações da
era das comunicações. Os avanços na área de informática propiciaram alterações
significativas nas relações de consumo, criando verdadeiro mercado virtual por
intermédio da rede mundial de computadores, a Internet. (...) Todavia, não cabe ao
Estado fazer do pragmatismo cibernético o dado essencial, transformando a
informática - e seus avanços - em fator de legitimação de todo e qualquer
comportamento dos aparatos do poder; ainda quando princípios jurídicos
(republicano, federativo e isonomia) estejam em jogo. Compete à Administração
Pública em todos os níveis perceber a importância desse processo e utilizar,
responsavelmente, os mecanismos à disposição, sem se desvelar dos objetivos
fundamentais da licitação - isonomia e economicidade, cientes de que os 'hackers' aí
estarão para desfiar a seriedade do certame virtual" [23]
Portanto, são com essas dificuldades que os operadores do Direito devem trabalhar, para
que as compras governamentais realizadas via pregão eletrônico realmente se tornem
ferramentas indispensáveis para um bom uso do dinheiro público, e não se transformem
em ações que possam afrontar o ordenamento jurídico.
8115
6. AS COMPRAS GOVERNAMENTAIS COMO UMA OPORTUNIDADE DE
NEGÓCIOS
O Brasil é composto de 5.564 Municípios, 27 Estados e o Distrito Federal, todos eles
compostos por órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, Autárquica e
Fundacional, sendo que todos eles realizam aquisições significativas de materiais e
serviços. Diante disso, não restam dúvidas de que as compras governamentais
representam uma oportunidade de negócios para as empresas, sendo atualmente as
transações financeiras muito mais seguras, notadamente em questões de pagamento, em
virtude da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Além disso, as microempresas e as empresas de pequeno porte, por força da Lei
Complementar n. 123/06 (Novo Estatuto das ME e EPPs), passaram a ter tratamento
diferenciado nas licitações (o que inclui o pregão), como forma de fomentar seu
crescimento e sua participação nesse mercado público consumidor. De acordo com Jair
Eduardo Santana e Edgar Guimarães:
No tocante às alterações na disciplina jurídica das licitações, a tratativa desta matéria
encontra-se consignada nos artigos 42 a 45 e 47 a 49 da mencionada Lei
Complementar. A partir de uma análise sistemática de tais dispositivos, é possível
constatar que ditas alterações se resumem em três grandes categoriais: (i) alteração na
fase de habilitação (artigos 42 e 43); (ii) alteração no julgamento das propostas, com a
criação de um empate ficto e critério de desempate (artigos 44 e 45); (iii)
licitações/contratações diferenciadas (artigos 47 a 49). [24]
Portanto, as empresas devem estar preparadas para participar das compras
governamentais via internet, atualizando o seu parque de informática, providenciando
um endereço eletrônico, treinando seus funcionários para o uso da ferramenta, bem
como visitando diariamente sites de compras e efetuando seu cadastro neles.
Com relação aos direcionamentos governamentais para o uso do pregão, o Governo
Federal editou o Decreto 5.504/2005, o qual dispõe em seu art. 1o. que os instrumentos
de formalização, renovação ou aditamento de convênios (ou outros instrumentos
congêneres), que envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União, deverão
conter cláusula que determine a necessidade de realização de licitação, sendo que nos
8116
casos de bens e serviços comuns, essa licitação deverá ser processada por meio da
modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
O governo do Estado de São Paulo, por sua vez, estipulou no art. 2o. do Decreto
51.469/2007, a obrigatoriedade da utilização da modalidade pregão eletrônico para a
aquisição de bens e serviços comuns por toda a administração pública estadual.
Ademais, municípios também vêm primando pela utilização do pregão eletrônico.
Por fim, também é importante trazer o conteúdo do Projeto de Lei n. 32/2007 (n.
7.709/2007 na Casa de origem), que prevê alterações na Lei de Licitações, estendendo a
utilização dessa modalidade e tornando-a obrigatória para licitações do tipo "menor
preço", com valor até R$ 3.400.000,00, o que incluirá as obras, e ampliando seu uso
também para as licitações do tipo "técnica e preço", o que é até então vedado.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pelo que foi exposto, o e-gov realmente se constitui num "caminho sem volta", pois os
contribuintes estão cada vez mais exigentes, até pela carga de tributos que pagam
anualmente, exigindo uma atividade prestacional do Estado, e o administrador público
precisa de uma nova forma de gestão da res publicae, sob pena de não atender a essas
exigências, o que pode ter reflexos políticos negativos.
Mas ainda há muito o que se fazer, pois o governo eletrônico ainda não pode ser
considerado uma realidade nacional, e para que seja, é preciso investimentos em P&D
(Pesquisa e Desenvolvimento), para universalizar o acesso à tecnologia, aliados a
políticas publicas que promovam a inclusão digital do cidadão.
E esse cenário não é diferente para as compras governamentais via internet. Vemos que
a legislação está cada vez mais intensificando a necessidade do uso do pregão,
principalmente por meio eletrônico. Mas, ao que parece, as ações de disponibilização de
tecnologia, para que a letra da lei transforme-se em realidade, não estão na mesma
proporção, principalmente em municípios pequenos e mais afastados.
8117
Além disso, há algumas dificuldades no uso da ferramenta que precisam ser vencidas,
visto que, sem dúvida alguma, o pregão eletrônico surgiu para imprimir uma nova
dinâmica ao processo de compras governamentais, sempre criticado em virtude de sua
demora na concretização e por nem sempre resultar em aquisições vantajosas para o
interesse público.
A fortiori, é fato que esse fenômeno deve respeitar os princípios que regem os processos
de compras públicas, para a realização de um trabalho com ética e responsabilidade,
pois eles sempre devem nortear as ações do governo e, se forem desrespeitados,
transformam a tecnologia em um simples aparato moderno, sem qualquer utilidade
prática, com a agravante de afrontar a norma.
Em suma, o governo eletrônico, notadamente as compras via internet, devem ir ao
encontro do pensamento de Mário Covas: "Chega de desperdício com o dinheiro do
contribuinte. O recurso arrecadado com impostos precisa voltar às suas origens,
através de políticas sociais".
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[1] Expressão utilizada por Aníbal Teixeira, na obra Reengenharia no governo. São
Paulo : Makron Books, 1996, p. 72-4.
[2] ARAÚJO, Luiz Alberto David & NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de
direito constitucional. 9. ed. rev. e atual. São Paulo : Saraiva, 2005, p. 93.
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo :
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[4] PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública : limites e
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[5] FERRER, Florencia (org.). Gestão pública eficiente : impactos econômicos de
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[6] FERGUSON, Martin. Estratégias de governo eletrônico : o cenário internacional em
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teoria e prática da democracia eletrônica. Belo Horizonte : UFMG, 2002, p. 104.
[7] FERRER, Florencia & LIMA, Cristian. Gestão pública eficiente : impactos
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[8]
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[9] CHAHIN, Ali et al. e-gov.br : a próxima revolução brasileira : eficiência,
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[10]
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[11] SIMÃO FILHO, Adalberto. Sociedade da informação e seu lineamento jurídico.
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[12] ZUGMAN, Fábio. Governo eletrônico. São Paulo, Livro Pronto, 2006, p. 86.
[13] VIEIRA, Rejane Esther. Governo eletrônico na administração pública
brasileira. http://www.artigonal.com.br - Acessado em 02/04/2009.
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[14] BRASIL. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Sociedade da
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Ministério da Ciência e Tecnologia, 2000, p. 31.
[15] Dados obtidos em FERRER, Florencia. Gestão pública eficiente : impactos
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[16] FERRER, Florencia. Gestão pública eficiente : impactos econômicos de
governos inovadores. Rio de Janeiro : Elsevier, 2007, p. 31.
[17] Dados obtidos em FERRER, Florencia; SANTOS, Paula (org.). e-government : o
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[18] BRASIL. MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Sociedade da
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[19] JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão : comentários à legislação do pregão comum e
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[20] MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas licitações e contratos: estudos e
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pregão eletrônico; impactos da lei de responsabilidade fiscal, legislação, doutrina e
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[21] SCARPINELLA, Vera. Licitação na modalidade de pregão (Lei 10.520, de 17 de
julho de 2002). São Paulo : Malheiros Editores, 2003, p. 13.
[22] GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 13. ed. rev. e atual. São Paulo :
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[23] FERRAZ, Luciano. Pregão eletrônico. In Pregão presencial e eletrônico.
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[24] SANTANA, Jair Eduardo & GUIMARÃES, Edgar. Licitações e o novo estatuto
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