PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO
ACÓRDÃO / DECISÃO MONOCRÁTICA
Id?
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ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI n°
068.2 99-0/0-00,
da Comarca de SÃO PAULO, em que é requerente PREFEITO
DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS, sendo requerido PRESIDENTE
DA CÂMARA MUNICIPAL DE GUARULHOS:
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo, por votação unânime,
julgar
procedente
a
ação,
de
conformidade
com
o
relatório e voto do Relator, que ficam fazendo parte
integrante do presente julgado.
Participaram do julgamento os Desembargadores
NIGRO CONCEIÇÃO (Presidente), LUÍS DE MACEDO, VISEU JÚ
NIOR, GENTIL LEITE, DANTE BUSANA, DENSER DE SÁ, MOHAMED
AMARO,
PAULO
SHINTATE,
BORELLI
MACHADO,
FLÁVIO
PI
NHEIRO, GILDO DOS SANTOS, FORTES BARBOSA, VALLIM BEL
LOCCHI, SINÉSIO DE SOUZA, JARBAS MAZZONI, THEODORO GUI
MARÃES, MENEZES GOMES, OLAVO SILVEIRA, PAULO FRANCO,
BARBOSA PEREIRA, RUY CAMILO, MATTOS FARIA, CEZAR PELU
SO e ROBERTO STUCCHI.
São Paulo, 13 de março de 2002.
NIGRO/CONCEIÇÃO
Presidente
LUIZ TÂMBARA
Relator
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n° 68.299.0/0
- SÃO PAULO - Voto n° 11.542
COLENDO ÓRGÃO ESPECIAL
Requerente: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS
Requerida: CÂMARA MUNICIPAL DE GUARULHOS
EMENTA: ADIn.- Lei n° 5.405.
de 10/09/1999.
Owarulftos.- Dispõe sobre autorização
mediante
ücttacáo.
ao sistema
concessão
rotativo
o controle
automático
máquinas
eletrônicas
emissoras
relativa
Usurpação
outorgar,
referente
de veículos
e informatizado,
de tiauetes
à direção superior
de
atribuições
InconstitucionaUdade.
acolhido para declarar
de
Chefe
- Violação do disposto
do Estado
a inconstitucionaüdade
do Município de
por
meio
em
de
estacionamento.-
da administração
do
inciso II, e 144 da Constituição
10/09/1999,
controlado
de
público do Município de Ouaruthos fsona asuV*h
mediante
Matéria
para o Executivo
onerosa de serviço público
de estacionamento
vias e logradouros
do Município
municipal-
do
Executivo.-
nos artigos
de São Paulo.-
5°. 47,
Pedido
da Lei n" 5.405. de
Ouaruthos.
O PREFEITO MUNICIPAL DE GUARULHOS ajuizou a
presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face da
CÂMARA MUNICIPAL DE GUARULHOS, pedindo a declaração de
inconstitucionaüdade da Lei n° 5.405, de 10 de setembro de 1999,
que autoriza o Executivo a outorgar, mediante licitação, concessão
COLENDO ÓRGÃO ESPECIAL - Relator LUIZ ELIAS TÂMBARA
1
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onerosa para projeto, implantação, operação e exploração, por
particulares, dos estacionamentos rotativos em vias, logradouros e
áreas públicas do Município de Guarulhos ("Zona Azul"), através de
controle automático e informatizado, por meio de
máquinas
eletrônicas emissoras de tíquetes de estacionamento, compensada
por receita que assegure sua manutenção, melhoramentos e
expansão, calculada com base em estudos desenvolvidos pela
Administração Municipal, além de estabelecer que o sistema deverá
contemplar serviços de operação de veículos apreendidos, sistema
de guinchos, cabines para atendimento ao público, Notificação por
Tempo de Tolerância, sistema integrado de software para controle
da operação, serviços de manutenção e troca de parquímetros
multivagas, porque afronta o comando contido nos artigos 5 o , 47,
incisos II e XIV, 111 e 144, da Constituição Paulista, visto que se
cuida de ato discricionário de administração dos bens públicos, a
cargo do Poder Executivo.
Foi concedida a liminar para suspender a eficácia e a
o
^
oi
^
vigência da Lei n° 5.405, de 10 de setembro de 1999, do Município
de Guarulhos (69/71), mantida em grau de agravo regimental (fls.
213/216).
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a
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A CÂMARA MUNICIPAL DE GUARULHOS prestou
informações, defendendo a constitucionalidade da lei impugnada.
A PROCURADORA GERAL DO ESTADO manifestou
falta de interesse em matéria que envolve auto-organização do
Município
O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA opinou pela
procedência do pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei
n° 5.405, de 10 de setembro de 1999, do Município Guarulhos.
É o relatório.
Procede, integralmente, o pedido de declaração de
inconstitucionalidade da Lei n° 5.405, de 10 de setembro de 1999,
do MUNICÍPIO DE GUARULHOS, que autoriza o Executivo a
outorgar, mediante licitação, concessão onerosa para projeto,
implantação,
operação
e
exploração,
por
particulares,
dos
estacionamentos rotativos em vias, logradouros e áreas públicas do
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Município
de G u a r u l h o s
("Zona
Azul"), através
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que assegure
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sua
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e expansão,
calculada com base em estudos desenvolvidos pela Administração
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Municipal, além de estabelecer que o sistema deverá contemplar
serviços de operação de veículos apreendidos, sistema de guinchos,
cabines para atendimento ao público, Notificação por Tempo de
Tolerância,
sistema integrado de software
operação, serviços de manutenção
para
e troca de
controle
da
parquímetros
multivagas, porque afronta o comando contido nos artigos 5 o , 47,
incisos II e XIV, 111 e 144, da Constituição Paulista, visto que se
cuida de ato discricionário de administração dos bens públicos, a
cargo do Poder Executivo, como bem demonstrou
o ilustre
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA, em seu lúcido e preciso
parecer.
Com efeito, o artigo 144 da Constituição do Estado de
São Paulo, em perfeita harmonia com o disposto no artigo 29 da
Constituição da República, estabelece que: "Os Municípios, com
autonomia política, administrativa
por
Lei
Orgânica,
atendidos
e financeira se
os
princípios
auto-organizarão
estabelecidos
na
Constituição Federal e nesta Constituição."
o
o
ai
V,
organizarem, no que diz respeito aos seus poderes, está vinculada
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aos limites e às regras gerais impostos na Constituição Federal e
"^
a
na Constituição Paulista.
^
Portanto, a capacidade de os Municípios se auto-
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4
^2
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Na
lição
do
saudoso
Professor
HELY
LOPES
MEIRELLES, "A administração municipal é dirigida pelo Prefeito,
que, unipessoalmente, como Chefe do Executivo local, comanda,
supervisiona e coordena os serviços de peculiar
interesse
do
Município, auxiliado por Secretários Municipais ou Diretores de
Departamento, conforme a organização da Prefeitura e a maior ou
menor desconcentração de suas atividades, sendo permitida,
<
ainda, a criação das autarquias e empresas estatais, visando à
v (j
descentralização administrativa. As leis locais são votadas pela
f
Câmara de Vereadores, órgão colegiado, com função
legislativa
precípua para todos os assuntos de peculiar interesse do Município
e funções complementares de fiscalização e controle da
político-administrativa
conduta
do Prefeito (julgamento de suas contas,
cassação de mandato etc), de assessoramento
(indicações ao executivo) e de administração
governamental
de seus
serviços
auxiliares (organização interna da Câmara)" (Direito Administrativo
Brasileiro, Malheiros Editores, 26 a edição atualizada por Eurico de
Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle
Filho, 2001, págs. 729 e 730). Em seu "Direito
Brasileiro",
o
eminente
mestre
ressalta,
com
Municipal
sua
peculiar
proficiência, que: "Em sua função normal e predominante sobre as
demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e
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5
H
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obrigatórias de conduta. Esta é a sua função específica, bem
diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de
administração. J ã dissemos, e convém se repita, que o Legislativo
prove in genere, o Executivo in specie; a Câmara edita normas
gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí
não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente n a s
atividades
reservadas
ao
Executivo,
que
pedem
provisões
administrativas especiais manifestadas em ordens,
concessões,
permissões,
entendimentos
nomeações,
pagamento,
proibições,
recebimentos,
verbas ou escritos com os interessados,
contratos,
realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir
em atos ou medidas de execução governamental
Atuando através
das leis que elaborar e atos legislativos que editar, a Câmara ditará
ao prefeito normas gerais da Administração, sem chegar à prática
administrativa. A propósito, têm decidido o STF e os Tribunais
estaduais
que
é
inconstitucional
a
deslocação
do
poder
administrativo e regulamentar do Executivo para o Legislativo. De
um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário,
indicar medidas administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto é,
a título de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o
Executivo; o que não pode é prover situação concretas por seus
próprios atos ou impor ao Executivo a tomada de medidas
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específicas de sua exclusiva competência e atribuição. Usurpando
funções do Executivo ou suprimindo atribuições do prefeito, a
Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial". Em outra
passagem, da mesma obra, esclarece que: "A execução das obras e
serviços públicos municipais está sujeita, portanto, em toda a sua
plenitude, à direção do Prefeito, sem interferência da Câmara, tanto
no que se refere às atividades internas das repartições da Prefeitura
(serviços burocráticos ou técnicos), quanto às atividades
externas
(obras e serviços públicos) que o Município realiza e põe à disposição
da coletividade'' (Malheiros Editores, 11 a edição, atualizada por
Célia Marisa Prendes e Márcio Schneider Reis, págs. 507/508 e
645/646)
Em outro passo dessa mesma obra, acrescenta que:
"advirta-se, ainda, que, para as atividades próprias e privativas
função executiva, como realizar obras e serviços municipais,
prover cargos e movimentar o funcionalismo
da
para
da Prefeitura e demais
atribuições inerentes à chefia do governo local, não pode a Câmara
condicioná-las
à
sua
aprovação,
aniquiladoras dessa faculdade
***
Na
em inconstitucionalidade,
nem
administrativa,
estabelecer
normas
sob pena de incidir
por ofensa à prerrogativas
do prefeito"
(pág.617).
D
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O artigo 47, incisos II e XIV, da Constituição do Estado
de São Paulo, em coerência com o preceito abrigado no artigo 84,
inciso
II, Constituição
privativamente,
da
República,
prevê
que:
"Compete,
ao Governador do Estado: H - exercer, com o auxílio
dos Secretários de Estado, a direção superior da
administração
estadual; e XIV - praticar os demais atos de administração,
nos
limites da competência do Executivo".
De acordo com a Lei Federal n° 9.053, de 24 de
setembro de 1997, que institui o Código de Trânsito Brasileiro, em
seu artigo 24, inciso X, "Compete aos órgãos e entidades
de trânsito
dos
Municípios,
no âmbito
de sua
executivos
circunscrição:
implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago
nas vias."
Outrossim, o artigo 5 o da Constituição do Estado,
estabelece a independência e harmonia entre os Poderes. "No
regime constitucional de separação de funções,
como o nosso, os
Poderes do Estado não se confundem nem se subordinam, mas se
Cl
?
harmonizam,
\2>
desempenhando
_.
para
uma
cada
qual
realizando
sua
atribuição precípua
restritamente outras que a Constituição lhes outorga
recíproca
cooperação
institucional''
(HELY
a
^
e
MEIRELLES, obra citada, pág. 604)
COLENDO ÓRGÃO ESPECIAL - Relator LUIZ ELIAS TÂMBARA
8
LOPES
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^
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PODER JUDICIÁRIO
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O Colendo Superior Tribunal de Justiça já deixou
assentada seguinte ementa: "Impossibilidade de o juiz substituir a
Administração
Pública determinando
sejam realizadas
que obras de
infra-estrutura
em conjunto habitacional. Do mesmo modo que
desfaça construções já realizadas para atender projetos de proteção
ao parcelamento
do solo urbano.
Ao Poder Executivo
cabe a
conveniência e a oportunidade de realizar de realizar atos físicos de
administração
(construção
de
conjuntos
habitacionais,
etc).
O
Judiciário não pode, sob o argumento de que está protegendo direitos
coletivos, ordenar que tais realizações
sejam
consumadas.
As
obrigações de fazer permitidas pela ação civil pública não têm força
de quebrar a harmonia e independência dos Poderes. O controle dos
atos administrativos pelo Poder Judiciário está vinculado a perseguir
a atuação do agente público no campo de obediência aos princípios
da legalidade, da moralidade, da eficiência, da impessoalidade,
^
cn
vn
c^
te
\9
finalidade
e, em algumas
atividades
de realização de atos concretos pela
depende
situações,
de dotações orçamentárias
prioridades
estabelecidos
da
o controle do mérito. As
prévias
pelo governante.
administração
e do programa
de
Não cabe ao Poder
1_
Judiciário, portanto, determinar as obras que deve edificar,
mesmo
^
que seja para proteger o meio ambiente" (Recurso Especial n°
169.876 - SP, Relator Ministro JOSÉ DELGADO, RSTJ, volume
COLENDO ÓRGÃO ESPECIAL - Relator LUIZ ELIAS TAMBARA
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114/98). O mesmo raciocínio deve ser aplicado ao presente caso,
uma vez que o Poder Legislativo não pode, sob o manto do exercício
de sua função de legislar, editar leis meramente formais, que, na
prática, constituem autênticos comandos concretos, no sentido de
que seja outorgada, mediante licitação, a concessão onerosa para
projeto, implantação, operação e exploração, por particulares, dos
estacionamentos rotativos em vias, logradouros e áreas públicas do
MUNICÍPIO DE GUARULHOS.
É evidente
que,
assim
dispondo,
o
mencionado
diploma legal incidiu em incontornável violação do princípio da
independência dos Poderes e total desrespeito às atribuições
próprias do Executivo. É que todo o patrimônio municipal fica sob a
administração
do Prefeito.
Por patrimônio
do Município
(imóveis,
entender-se,
não só seus
bens
corpóreos
semoventes),
como também
os incorpóreos suscetíveis
deve
móveis
e
de valor
econômico. Nesse sentido, cabe ao Prefeito zelar pela conservação e
regular utilização dos bens materiais da comuna, como também por
seus valores históricos, artísticos e culturais. Mas certamente, é o
patrimônio
material
administrativa
o que
diz
do Prefeito, para
mais
de perto
que os bens
com
atendam
destinação.
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a
ação
à
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Portanto, a Lei n° 5.405, de 10 de setembro de 1999,
do MUNICÍPIO DE GUARULHOS, fere frontalmente o disposto nos
artigos 5 o , 47, incisos II e XIV, e 144 da Constituição do Estado de
São Paulo, visto que usurpam ou suprimem funções próprias do
Prefeito Municipal, conforme demonstrado acima.
Pelo exposto, julgam procedente o pedido para declarar
a inconstitucionalidade da Lei n° 5.405, de 10 de setembro de
1999, do MUNICÍPIO DE GUARULHOS, comunicando-se a Câmara
Municipal para suspensão de sua execução, nos termos do artigo
90, § 3 o , da Constituição Paulista, e do artigo 676 do Regimento
Interno.
= Luiz Elias Tãmbara =
Relator
o
O
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