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2o. CONCURSO STN DE MONOGRAFIA
O
EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO
NAS
PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS
Por
Sérgio Diniz Rocha
RIO DE JANEIRO
1997
1
SUMÁRIO
RESUMO, 2
INTRODUÇÃO, 3
1
2
REVISÃO BIBLIOGRÁFICA, 6
1.1
Tendências: Respaldo para as Parcerias, 6
1.2
Parcerias na Área Pública, 10
1.3
O Equilíbrio Econômico-Financeiro, 16
ANÁLISE CRÍTICA DA EQUAÇÃO DO
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO, 23
2.1
Possíveis Dificuldades na Aplicação da Equação, 24
2.1.1 As pseudoparcerias, 24
2.1.2 A idéia de repartição de lucros, 28
2.1.3 Compreensão do que seja benefício, 30
2.1.4 Fluxos contábeis versus fluxos de caixa, 32
2.1.5 Fluxos típicos e transações interpartes, 36
2.1.6 A questão do overhead, 45
2.1.7 O valor do dinheiro no tempo, 47
2.1.8 A questão da taxa de desconto, 50
2.1.9 O período a ser analisado, 54
2.1.10 Benefício versus redução de custos, 55
3
2.2
Verificação do Equilíbrio em Épocas Diferentes, 56
2.3
Significado da Razão Benefícios/Custos, 60
2.4
Escolha entre dois ou mais Projetos de Parceria, 63
CONCLUSÕES, 71
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS, 76
2
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo propor ao administrador público
uma maneira prática de verificar o equilíbrio econômico-financeiro nas
parcerias público-privadas, mediante a análise do tipo benefícios/custos.
Além de estudar a importância do equilíbrio econômico-financeiro nas
parcerias entre o governo e o particular e um modo de verificá-lo na prática, a
pesquisa enfoca os fatores que afetam tal equilíbrio e orienta o administrador
público na comparação de projetos diversos, para fins de escolha de uma ou
mais parcerias.
A pesquisa constata que a grande importância do equilíbrio econômicofinanceiro na parceria público-privada reside na sua estreita ligação com a
estabilidade do negócio.
Através de explanações e exemplos, constatam-se certas restrições no
emprego da análise de benefícios/custos na verificação do equilíbrio
econômico-financeiro, confinando-a ao âmbito das parcerias do tipo side-byside.
Quanto aos fatores que afetam o equilíbrio econômico-financeiro e/ou
sua análise, são alistados, dentre outros, os seguintes: a modalidade de
3
parceria implementada; a utilização de fluxos de caixa ou fluxos contábeis; o
overhead, quando o governo lida com diversas parcerias ao mesmo tempo; o
valor do dinheiro no tempo; a taxa de desconto; as transações entre a “joint”
e o “mundo exterior”; e interpretações diferentes para um mesmo fenômeno
relacionado com a “joint”.
Na comparação de diversos projetos, com vistas à tomada de decisão
quanto à implementação de uma ou mais parcerias, a literatura consultada
aponta para o emprego da técnica do VPL, largamente utilizada em
Administração Financeira.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo apresentar ao administrador
público e estudiosos da área pública uma proposta de como efetuar a
verificação e análise do equilíbrio econômico-financeiro de projetos de
parceria que envolvam o setor público e a iniciativa privada.
As questões básicas abordadas neste trabalho dizem respeito: i) à
importância do equilíbrio econômico-financeiro numa parceria públicoprivada; ii) à maneira pela qual o administrador público pode verificar, na
4
prática, se um negócio em parceria com o particular encontra-se em equilíbrio
ou não; iii) aos fatores que afetam o referido equilíbrio econômico-financeiro
ou a sua análise; e iv) aos critérios que devam ser levados em consideração
diante de uma situação em que se tenha que escolher um projeto de parceria
dentre vários disponíveis.
Quanto à verificação do equilíbrio econômico-financeiro, a presente pesquisa
baseia-se na hipótese da equalização das proporções entre benefícios e
custos, de lado a lado; quanto aos critérios a serem utilizados para a escolha
de uma parceria, dentre várias disponíveis, trabalha-se com a idéia de valor
presente líquido, muito difundida no campo da Administração Financeira.
Os outros tópicos objeto de investigação são desenvolvidos a partir da
revisão bibliográfica. O auge da revisão bibliográfica dá-se com a
apresentação de um breve histórico da questão do equilíbrio econômicofinanceiro nos negócios entre o setor público e o particular, culminando com
a abordagem dos principais pontos de um trabalho apresentado pelo Prof.
Richard D. Robinson, do MIT, num seminário internacional sobre joint
ventures público-privadas.
Dando prosseguimento às investigações, o trabalho analisa criticamente
o modelo embrionário proposto por Robinson, admitindo que aquilo que fora
colocado especificamente para as joint ventures sirva também para outras
5
formas de parceria público-privada. Para tanto, segue-se o “caminho das
pedras” apontado pelo próprio Robinson, com a abordagem de diversas
questões que dificultariam a aplicação da equação por ele preconizada, tais
como: as transações interpartes, o valor do dinheiro no tempo, a questão do
overhead, etc.
A estas questões são acrescentadas outras não abordadas por Robinson,
algumas encontradas em literaturas afins, outras surgidas de algumas
indagações relacionadas ao assunto, tais como: a questão dos fluxos
contábeis versus fluxos de caixa, a compreensão do que seja benefício, a taxa
de desconto a ser utilizada para trazer valores projetados para o presente, etc.
A principal limitação da presente pesquisa reside no fato de seu escopo
restringir-se à parceria público-privada classificada, no corpo do trabalho,
como side-by-side, sendo aquela em que o governo participa ativamente na
alocação de recursos quaisquer, juntamente com o parceiro particular,
abstendo-se de ficar simplesmente fora ou na retaguarda do processo, numa
simples condição de agente regulamentador e fiscalizador. Além disso, as
considerações e exemplos são todos baseados na premissa de inflação zero.
Por outro lado, não importa, para os fins a que se propõe o presente
estudo, se determinadas modalidades de parceria levadas em consideração
enquadram-se ou não em moldes juridicamente preestabelecidos, uma vez
6
que o enfoque aplicado neste trabalho relaciona-se com outras áreas do saber
humano, especificamente com as áreas do campo contábil e financeiro.
Ademais, é suposto que a própria lei seja mutável, sendo que o que hoje é
ilegal, amanhã pode tornar-se legal, pela vontade dos legisladores.
1 - REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
1.1 - Tendências: Respaldo para as Parcerias
São inegáveis os benefícios advindos da política do Welfare State
implantada após a Segunda Guerra Mundial, dentre os quais se destacam: a
redução das taxas de mortalidade infantil, o aumento da expectativa de vida
dos indivíduos, o aumento do nível de escolaridade das populações, etc. —
até, porém, o advento da crise econômica mundial da década de 70, que
culminou na crise fiscal do Estado, ou seja, situação em que a arrecadação se
torna insuficiente para atender à totalidade da demanda por gastos públicos.
A crise fiscal perdura até aos dias de hoje, principalmente em função do
gigantismo do Estado. É fato, no entanto, que esta tem afetado
destacadamente os países do Terceiro Mundo, do qual o Brasil faz parte. Por
7
conta disso, a qualidade dos serviços públicos prestados pelo Estado, na
média, vem declinando a cada exercício financeiro que passa.
Paralelamente ao que ocorre com a política do Welfare, mudanças no
modo de gerir negócios se fazem necessárias em função do esgotamento do
modelo de gestão da produção denominado Fordismo, que tem cedido lugar
para um novo paradigma. O novo modelo organizacional, que vem ganhando
espaço desde as décadas de 60 e 70, inspira-se, a exemplo do Fordismo, no
modo de gestão adotado por uma montadora de automóveis — desta feita a
japonesa Toyota. Tal modelo baseia-se simultaneamente na especialização e
na flexibilidade, daí chamar-se Especialização Flexível. Wood Jr.(1996)
facilitou a distinção entre os dois modelos, resumindo num quadro
comparativo as características de cada um, conforme exposto na Tabela 1.
Note-se que a sinopse de Wood Jr. já inclui a questão do papel do Estado
vista sob a ótica de cada um dos modelos. Todavia, o tópico que interessa de
perto a este trabalho é o da “gestão organizacional”, dentro da filosofia da
Especialização Flexível, em cujo cerne, opondo-se à centralização de funções
do modelo fordista, encontra-se a possibilidade de “alianças estratégicas”,
que, num sentido mais amplo, quer dizer “parcerias”.
8
Tabela 1- FORDISMO VERSUS ESPECIALIZAÇÃO FLEXÍVEL
O mercado
A produção
O trabalho
FORDISMO
ESPECIALIZAÇÃO FLEXÍVEL
• Consumo em massa
• Produção em massa de bens
padronizados
• Grandes estoques
• Controle de qualidade no
produto final
• Divisão entre trabalho mental e
manual
• Tarefas
fragmentadas
e
padronizadas
• Divisão rígida de autoridade e
responsabilidade
• Nichos de mercado, fragmentação
• Produção de pequenos lotes de
produtos variados
• Estoques mínimos
• Controle de qualidade no processo
O papel
do Estado
•
•
A gestão
organizacional
•
•
• Eliminação da divisão entre
trabalho mental e manual
• Multiespecialização
e
multifuncionalidade
• Divisão informal do trabalho
• Controle via cultura organizacional
Intervencionismo
• Desregulamentação
Existência
de
políticas • Afastamento do Estado das
nacionais regulando negociação
questões trabalhistas
entre capital e trabalho
Hierarquias verticalizadas
• Estruturas horizontais com células
e grupos de trabalho
Centralização de funções
• Ampla descentralização de funções
com
alianças
estratégicas,
subcontratações e terceirização
Fonte: Carta Capital, out/96, p.82
Em função da falência do Welfare State e do esgotamento do Fordismo,
pesquisadores da área das Ciências Sociais têm envidado esforços no sentido
da identificação, estudo e proposição de modelos de gestão de atividades
estatais que sejam menos onerosos e mais eficazes. A maioria dos estudos
recentes aponta para um paradigma em que o Estado seja menor — como
9
propõem os defensores do Estado Mínimo e os do Estado Subsidiário1 — e
de atuação mais flexível, conceitos estes que já têm sido postos em prática
por alguns governantes, em algumas partes do mundo, e que apresentam
consonância com a Especialização Flexível, podendo-se inferir, então, que as
parcerias envolvendo o Estado numa das pontas tornar-se-ão cada vez mais
comuns, pois assim reza o novo paradigma que se instaura.
Em um trabalho de pesquisa que relata e analisa diferentes práticas bem
sucedidas de gestão da coisa pública, observadas basicamente nos Estados
Unidos, Osborne e Gaebler (1995) resumem em um quadro sinóptico
intitulado “Há Muitos Instrumentos à Disposição do Governo”, conforme
Tabela 2, as diversas formas alternativas de que os governos dispõem para
prestar serviços às comunidades, dentre as quais se situam, classificadas na
categoria “inovadoras”, as parcerias dos tipos “pública-privada” e “públicapública”. Tal constatação corrobora a assertiva de que a Especialização
Flexível tem exercido influência sobre o setor público.
1
Di Pietro (1996) esclarece a diferença existente entre os conceitos de Estado Subsidiário e Estado
Mínimo, afirmando: “...não se confunde o Estado Subsidiário com o Estado Mínimo; neste, o Estado só
exercia as atividades essenciais, deixando tudo o mais para a iniciativa privada, dentro da idéia que era
inerente ao período do Estado Liberal; naquele, o Estado exerce as atividades essenciais, típicas do Poder
Público, e também as atividade sociais e econômicas que o particular não consiga desempenhar a contento
no regime de livre iniciativa e livre competição;”(p. 22). Segundo a referida autora, a adoção de parcerias
na esfera pública encontra maior ambiente no contexto do Estado Subsidiário, devendo ser regidas pelo
princípio da subsidiariedade as seguintes atividades: educação, saúde, pesquisa, cultura, assistência e
atividades industriais, comerciais e financeiras.
10
Tabela 2 - INSTRUMENTOS À DISPOSIÇÃO DO GOVERNO PARA
A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
HÁ MUITOS INSTRUMENTOS À DISPOSIÇÃO DO GOVERNO
Identificamos 36 alternativas para a prestação de serviços à comunidade pelo
governo, que vão das tradicionais às de vanguarda. Elas foram distribuídas
arbitrariamente em três categorias:
Tradicionais
1. Criação de normas legais com sanções
2. Regulamentação ou desregulamentação
3. Monitoramento e investigação
4. Licenciamentos
5. Política tributária
6. Doações
7. Subsídios
8. Empréstimos
9. Garantia de empréstimos
10. Contratações
Inovadoras
11. Franquias
12. Parcerias públicas-privadas
13. Parcerias públicas-públicas
14. Empresas quase-públicas
(paragovernamentais)
15. Empresas públicas
16. Compras
17. Seguros
18. Recompensas
19. Alterações na política de investimento
público
20. Assistência técnica
21. Informação
22. Recomendações
23. Voluntários
24. Vales
25. Taxas de impacto
26. Catálise de esforços não-governamentais
27. Junção de esforços com líderes nãogovernamentais
28. Discussão
De vanguarda
29. “Semeadura” de dinheiro
30. Investimentos acionários
31. Associações voluntárias
32. Co-produção ou auto-ajuda
33. Arranjos quid pro quod
34. Gerenciamento da demanda
35. Venda, troca ou uso de propriedade
36. Reestruturação do mercado
Fonte: Op Cit, p. 33
1.2 - Parcerias na Área Pública
O sistema de parcerias entre os setores público e privado tem-se tornado
objeto de estudo por parte de alguns interessados e estudiosos, mais
notadamente no campo do Direito. Moreira Neto (1997), abordando o
assunto sob o enfoque do Direito Administrativo, emprega um conceito de
11
parceria público-privada, que, segundo ele, deriva da linguagem de
economistas, técnicos em administração e jornalistas, qual seja:
... uma modalidade de colaboração entre o setor privado e o setor público
em que entidades não estatais participem em atividades estatais de índole
econômica auferindo lucros em sua execução. (MOREIRA NETO, 1997,
p.76).
Em seu estudo sobre as formas de parcerias na Administração Pública
brasileira, Di Pietro (1996) relaciona as seguintes modalidades: Privatização;
Concessão de Serviço Público; Concessão de Obra Pública; Permissão;
Autorização; Franquia; Terceirização; Convênio; Fomento; e outras formas.
Ao tratar de “outra formas” de parceria na área pública, a autora cita
como exemplos as “fundações de apoio a entidades públicas” e as
“cooperativas prestadoras de serviços públicos”, as quais, segundo ela, não
passam de artifícios anti-jurídicos — portanto indevidos — de utilização da
parceria com o setor privado como forma de fugir ao regime jurídico
publicístico, possibilitando a contratação de pessoal sem a realização de
concurso público, a contratação de fornecedores e prestadores de serviços
sem licitação, bem como a burla de outras normas burocráticas.
Considerando que em algumas das práticas jurídicas citadas por Di
Pietro o Estado não participa da prestação dos serviços em si, nem tampouco
12
contribui com a alocação de recursos de espécie alguma, poder-se-ia
questionar a assertiva de que tais modalidades representem parcerias públicoprivadas. O que ocorre nestes casos é a mera delegação, por parte do Poder
Público, de atividades de sua alçada para o setor privado, ficando o Estado
apenas na retaguarda, regulando a matéria e fiscalizando o cumprimento de
suas normas.
A lógica empregada por Di Pietro ao considerar tais modalidades como
formas de parceria provém, obviamente, do pensamento jurídico, o qual parte
da premissa de que o que se delega nos casos acima questionados é tãosomente a atividade, e não a responsabilidade. Por conseguinte, o Estado
torna-se parceiro do particular pelo vínculo da responsabilidade que aquele
tem, perante a coletividade, no tocante à oferta dos serviços.
Di Pietro não está sozinha ao considerar certos modelos jurídicos como
formas de parceria público-privada. Knox (1992), por exemplo, ao tratar da
privatização (do tipo total), refere-se à mesma como uma forma de
cooperação público-privada.
Autores como Knox, que não são da área jurídica, vêem o assunto sob
um ponto de vista macro-ambiental (ou macro-econômico, como preferem
alguns), não considerando tão-somente o fato de um setor privatizado
trabalhar unicamente com recursos não-governamentais, sejam estes materiais
13
ou de pessoal, mas levando em conta que por trás das atividades operacionais
e gerenciais de determinados setores da economia existe a atividade
estratégica, a qual cabe ao Estado, que, por sua vez, não a pode delegar. Daí
a idéia de parceria, mesmo que o particular empregue recursos totalmente
próprios.
Voltando à obra de Di Pietro, há que se comentar, ainda, o seguinte:
considerando que a parceria é a “reunião de pessoas que visam a interesse
comum” (FERREIRA, 1993, p.405), poder-se-ia afirmar que o conceito de
joint venture coaduna-se perfeitamente com essa definição. O termo joint
venture deixou de ser mencionado na obra de Di Pietro, talvez por ser uma
forma pouco aventada no âmbito da Administração Pública brasileira.
Também pouco utilizados no Brasil, e provavelmente por esta razão
também não tenham sido considerados por Di Pietro, são os Contratos de
Gestão e os Contratos Regulatórios.
No Brasil, a expressão Contrato de Gestão tem sido utilizada na acepção
de um contrato efetuado entre o governo e os administradores públicos que
atuam nas empresas estatais, no intuito de estipular metas a serem atingidas
pela empresa num certo período.
Alguns autores estrangeiros, porém, preferem denominar este tipo de
instrumento de “Contrato de Performance”, atribuindo o termo Contrato de
14
Gestão ao tipo de contrato celebrado entre o governo e administradores
privados postos à frente de empresas estatais.
Uma definição mais elaborada de Contrato de Gestão é dada por Shirley
(1996), conforme tradução abaixo:
Um Contrato de Gestão é um acordo entre o governo e uma parte privada
para operar um negócio mediante uma remuneração; o governo não recebe
um aluguel fixo (como ocorreria num leasing); ele (o governo) fica
responsável por efetuar investimentos fixos (o que não ocorreria numa
concessão); e detém a maior participação no negócio (diferentemente de
uma joint venture). (SHIRLEY, 1996, p.8).
O Contrato de Gestão, conforme definido acima, geralmente estabelece
metas a serem atingidas, prevê recompensas, no caso de alcance das metas, e
multas e/ou outras penalidades a serem aplicadas aos administradores, caso
as metas não sejam concretizadas por culpa destes.
Quanto ao Contrato Regulatório, Shirley o define assim:
Um Contrato Regulatório define o relacionamento entre um governo e um
monopólio regulamentado. Um Contrato Regulatório pode incluir acordos
explícitos de preços ou performance, assim como expectativas implícitas
sobre, por exemplo, os poderes do regulamentador. (SHIRLEY, 1996,
p.6).
15
Com base no exposto acima, percebe-se que os Contratos de Gestão e
Regulatórios constituem formas de parceria público-privada. O mesmo,
porém, não se pode afirmar a respeito dos Contratos de Performance.
Quanto às “outras formas” de parceria entre os setores público e
privado, abordadas superficialmente na obra de Di Pietro, há que se ressaltar
que são modalidades sem fôrma legal, isto é, não previstas em lei, e, por este
motivo, muito criticadas pela autora. As críticas feitas pela referida estudiosa
fazem sentido dentro de sua obra, por esta tratar essencialmente dos aspectos
jurídicos da questão em tela. Contudo, como o presente trabalho busca
enfocar aspectos de natureza contábil e financeira, tais formas de parceria
mostram-se interessantes como objeto de estudo e pesquisa, mesmo porque, a
se confirmar o domínio da Especialização Flexível na área pública — e há
evidências de que isto esteja ocorrendo — mais cedo ou mais tarde, as leis
terão de ser mudadas, adaptando-se aos novos tempos, como já vem
ocorrendo em outros países, tornando tais formas de parceria legais e cada
vez mais difundidas.
16
1.3 - O Equilíbrio Econômico-Financeiro
O conceito de equilíbrio econômico-financeiro surgiu na França, no
início deste século, e contemplava, inicialmente, os contratos de Concessão
de Serviço Público, tendo em vista assegurar que os benefícios auferidos pelo
particular, em razão do contrato de concessão, guardariam sempre a mesma
proporção em relação aos encargos por ele assumidos. Sendo assim, havendo
um aumento de encargos para o concessionário, o contrato deveria ser
revisado com o fito de encontrar uma maneira de compensar a perda
verificada, podendo resultar desta revisão um aumento de tarifas dos serviços
prestados ou alguma outra forma de benefício financeiro para o particular.
A idéia do equilíbrio econômico-financeiro tinha por objetivo garantir a
continuidade do contrato de concessão de serviço público e, por conseguinte,
da prestação do serviço. Com o tempo, o conceito de equilíbrio econômicofinanceiro passou a ser aplicado a todos os contratos administrativos. Hoje, a
idéia do equilíbrio econômico-financeiro é aceita e consagrada nos meios
jurídicos e doutrinários, tornando-se quase um princípio do Direito
Administrativo, e ainda guardando o mesmo objetivo que o motivou.
É notório o fato de o Direito Administrativo e a Doutrina apresentarem o
equilíbrio econômico-financeiro como um direito do particular, ou seja, o
17
ponto de vista enfocado é sempre o da parte que contrata com o setor
público, omitindo-se que o governo também possa beneficiar-se de tal direito,
quando for o caso. É compreensível que o Direito e a Doutrina enfatizem tãosomente o direito do particular nesta questão, uma vez que o Estado, nos
negócios envolvendo simultaneamente interesses públicos e privados, é posto
sempre como o lado mais forte, haja vista, por exemplo, a prerrogativa que
lhe é atribuída de poder até mesmo romper o contrato unilateralmente.
Além disso, poderão existir fatores sociais, estratégicos ou de política de
ação que façam com que o governo assuma perdas econômicas ou financeiras
em negócio com o particular, como em alguns casos de fomento, em que o
governo propriamente dito nada receba (pelo menos não diretamente) em
troca de benefícios concedidos a particulares.
Coadunando com essa linha de raciocínio, alguns autores defendem que
certos benefícios auferidos, não pelo governo em si, mas pelos cidadãos,
devam ser avaliados monetariamente e levados em conta na hora de se fazer a
análise do tipo custo-benefício de projetos na esfera pública. Assim, o que
antes poderia se apresentar como um negócio desfavorável ao governo, sob o
ponto de vista econômico-financeiro, pode passar a ser vantajoso, após a
consideração dos benefícios auferidos pela população atingida pelo projeto
em análise. A grande dificuldade desse procedimento reside no fato de que
18
nem sempre é possível quantificar monetariamente os benefícios usufruídos
pela população em virtude da implantação de um determinado projeto.
Como se vê, existem implicações diversas a serem consideradas em
questões dessa natureza. Porém, mesmo numa situação em que o Estado,
visando a objetivos extra-negociais, assuma o ônus de um desequilíbrio
econômico-financeiro numa parceria, é necessário que a Administração
Pública tenha a noção da “distância” a que se encontra do ponto de
equilíbrio, a fim de poder avaliar se compensa persistir naquela situação e por
quanto tempo.
O problema do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias tem sido
enfatizado por alguns autores em publicações recentes, embora, às vezes,
considerado num sentido mais amplo. Grant (1996), falando especificamente
das parcerias público-privadas, assevera que a essência de tais parcerias são
os benefícios mútuos proporcionados pelas mesmas, os quais devem ser
vislumbrados desde a fase de projeto. Woodward (1994) afirma que o que
existe em comum em todas as parcerias bem-sucedidas entre o setor público e
a iniciativa privada é o reconhecimento e a sincera crença de que a
cooperação possa gerar grandes dividendos para ambas as partes,
especialmente quando vista sob o enfoque do longo prazo. George (1994) diz
19
acreditar que uma parceria forte deve refletir de modo justo os interesses
tanto do setor público quanto do setor privado.
Em todas essas colocações, percebe-se, de modo implícito ou explícito,
a questão do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias público-privadas.
Mas, partindo para o campo prático, como verificar se uma parceria públicoprivada encontra-se em equilíbrio econômico-financeiro?
Robinson (1979), Professor do MIT (Massachussetts Institute of
Tecnology), defende a aplicação de uma equação bastante simples para se
obter o ponto de equilíbrio de uma joint venture. A equação é a seguinte:
Benefits A
Costs A
Benefits B
=
Costs B
À
Onde:
⇒ “BenefitsA” corresponde ao somatório dos benefícios auferidos pelo
parceiro “A”;
⇒ “CostsA” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parceiro
“A”;
⇒ “BenefitsB” corresponde ao somatório dos benefícios auferidos pelo
parceiro “B”; e
⇒ “CostsB” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parceiro
“B”.
20
Robinson chama atenção para o fato de que em cada lado da equação
entrarão valores percebidos pelo parceiro correspondente, ou seja, o lado
esquerdo da equação representa a razão entre benefícios e custos do parceiro
“A”, percebidos pelo próprio parceiro “A”, assim como o lado direito
representa a razão entre os benefícios e custos do parceiro “B”, percebidos
pelo próprio. Tal observação é de fundamental importância, indicando que
deva existir um perfeito consenso entre as partes envolvidas no projeto sobre
o que cada uma delas considera como custo ou benefício, a fim de que a
análise do equilíbrio econômico-financeiro seja possível. Em uma parceria
que pretenda ser de longo prazo deverá haver total transparência quanto aos
números a serem aplicados na equação acima, sob pena de haver conflitos e
descontentamentos, que poderão culminar no rompimento do negócio
conjunto. Obviamente, se não houver transparência, os parceiros, ao
analisarem o equilíbrio do negócio separadamente, poderão estar aplicando
números completamente diferentes, obtendo, assim, resultados díspares.
Apesar da aparente simplicidade, a aplicação da equação de Robinson
encontra problemas em algumas situações, por vezes complexas, que
requererão certos conhecimentos e habilidade quanto ao uso de determinadas
técnicas para a sua solução. Segundo Robinson, um destes problemas diz
respeito à necessidade de isolar os gastos e os benefícios relacionados
21
exclusivamente com o negócio da parceria de outros que não tenham relação
com o empreendimento conjunto.
Robinson enumera, ainda, uma série de outras situações que tornam
complicada a determinação dos valores a serem levados à equação por ele
proposta, tais como: um dos parceiros efetua vendas de produtos para o
empreendimento conjunto, auferindo lucro da transação; um dos parceiros
compra produtos do empreendimento conjunto, transação esta que propicia
lucro para a parceria; um dos parceiros paga royalties ao outro participante
da parceria pelo uso de marcas, patentes, know-how, direitos de cópia, etc;
um dos parceiros efetua pagamentos ao outro pela utilização de serviços, tais
quais: marketing, treinamento de pessoal, processamento de dados,
assistência técnica, gerenciamentos diversos, etc; um dos parceiros efetua
pagamento de juros ao outro, em razão de empréstimo que lhe possibilitou a
entrada no negócio; um dos parceiros arrenda bens de sua propriedade para o
empreendimento conjunto; um dos parceiros reembolsa o outro pela
utilização de recursos antes ociosos; uso sem ônus, por um dos parceiros, de
facilidades da parceria; uso sem ônus, por um dos parceiros, de novas
tecnologias e de pessoal treinado, frutos da parceria;
Além das questões acima, outro aspecto complicador citado por
Robinson é o tempo. Uma unidade monetária hoje vale mais do que uma
22
unidade monetária no futuro, porquanto uma dada quantia em dinheiro hoje
pode ser investida (ou aplicada) em algo que produza mais dinheiro.
Se o período a ser considerado for relativamente curto, a equação
sugerida será perfeitamente aplicável sem maiores problemas, senão os já
mencionados. No entanto, se o período considerado for longo, há que se
raciocinar em termos de fluxo de caixa descontado, que são as entradas e
saídas de dinheiro ao longo tempo, devidamente trazidas a valor presente,
mediante o emprego de uma taxa de juros, comumente denominada taxa de
desconto.
A taxa de desconto a ser utilizada, a rigor, não há que ser a mesma para
ambos os lados da equação, pois tal taxa destina-se a expressar um dos
fatores condicionantes abaixo relacionados:
a) o custo de oportunidade2 do ente envolvido na parceria;
2
Mark Skousen aborda o termo “custo de oportunidade” da seguinte maneira: “Dadas as
limitações de tempo e recursos, sempre há a possibilidade de opções e substituições (trade-offs). Quando
se quer fazer algo, deve-se renunciar a fazer outras coisas que se gostaria igualmente de fazer. O preço que
se paga para realizar-se uma atividade é igual ao custo de outras atividades que devem ser sacrificadas
para que a primeira se torne possível.” (extraído de um artigo da revista The Freeman, de jan/97,
traduzido pelo Instituto Liberal do Rio de Janeiro e transcrito no Tablóide IL Notícias, de abr/97). O custo
de oportunidade, que pode ser expresso através de uma taxa de juros, representa, portanto, o ganho
praticamente certo que o empreendedor teria auferido se tivesse investido em outro negócio, preterido em
função do empreendimento atual, por achar o agente empreendedor que esta opção, mesmo que apresente
algum risco, poderá ser mais lucrativa do que aquela. Um bom exemplo de custo de oportunidade
evidencia-se na seguinte situação: um funcionário estável de um órgão estatal adere a um plano de
demissão voluntária, tendo recebido uma razoável indenização; este cidadão tem a garantia de que se
investir o dinheiro numa caderneta de poupança, por exemplo, terá ao final de um ano o seu valor
corrigido pela inflação mais 6% (seis por cento) de juros, mas resolve aplicar o capital na compra de um
táxi, acreditando que possa auferir um lucro bem maior do que o rendimento da caderneta. Neste caso, o
custo de oportunidade do referido empreendedor é de 6% ao ano.
23
b) o custo de financiamento (taxa de juros cobrada sobre
empréstimos tomados);
c) o ganho médio habitual auferido em negócios; ou
d) uma taxa de retorno limite3, que expresse o ganho mínimo
necessário para que o empreendedor se aventure no negócio.
Infere-se, portanto, que cada um dos parceiros poderá determinar a sua
própria taxa de desconto, conforme qualquer um dos fatores determinantes
acima citados, de acordo com a sua própria realidade.
2 - ANÁLISE CRÍTICA DA EQUAÇÃO DE EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO
A equação proposta por Robinson (Equação 1), não passa de um
exemplo simplório de aplicação de “regra de três simples”. Porém, sua
aplicação na prática não é tão simples quanto parece. Robinson, ao propor a
referida equação matemática, e tendo, posteriormente, identificado as
principais dificuldades encontradas na sua aplicação, praticamente apontou o
“caminho das pedras” para se chegar a um modelo aplicável mais completo,
deixando, no entanto, que outros o desenvolvessem.
3
Esta taxa varia em função do risco apresentado pelo negócio; quanto maior o risco do negócio, maior
será a taxa de retorno exigida pelo aplicador.
24
O que se quer dizer é que a referida equação representa uma idéia
básica, conceitual, sobre a qual supõe-se que seja possível trabalhar a fim de
se chegar a algo mais elaborado, ou seja, uma metodologia ou um roteiro para
apuração do ponto de equilíbrio econômico-financeiro de um negócio em
parceria, sendo esta a proposta deste trabalho.
Os comentários a seguir relacionam-se com as possíveis dificuldades ou
situações que requeiram tomada de decisão que o administrador público
poderá encontrar quando da análise do equilíbrio econômico-financeiro de
uma parceria público-privada (ou projeto de), mediante o emprego da
equação de Robinson.
2.1 - Possíveis Dificuldades na Aplicação da Equação
2.1.1 - As pseudoparcerias
Na parte da revisão bibliográfica, questionou-se o porquê de algumas
espécies de acordo entre o setor público e o setor privado — aquelas espécies
em que o governo não aloca recursos para que a atividade econômica se
concretize — serem consideradas modalidades de parceria.
Na oportunidade em que a questão foi abordada, foram levantados
alguns argumentos que justificam a qualificação de tais formas de contrato
25
como modalidades de parceria público-privada. Tais justificativas, no entanto,
não extinguem o fato de o governo não participar com recursos para a
realização da atividade econômica resultante de ação unicamente privada.
Como, pois, avaliar se uma das partes está alocando proporcionalmente mais
recursos ou auferindo proporcionalmente mais benefícios que a outra se não
há conjugação de esforços no sentido da atividade econômica?
Partindo da hipótese de que a pergunta acima não tenha resposta, isto é,
de que não seja possível fazer esse tipo de avaliação nos casos enquadrados
na situação questionada, depara-se com a necessidade de se fazer a distinção
dos casos em que tal avaliação seja possível.
Desta forma, considerando que mesmo os modelos de acordos
questionáveis sejam modalidades de parceria entre o setor público e o setor
privado, poder-se-ia classificar a todos conforme abaixo:
1.1
Quanto ao modo de atuação:
1.1.1 tandem; e
1.1.2 side-by-side4.
1.2
Quanto ao aspecto jurídico:
1.2.1 “com fôrma jurídica”; e
1.2.2 “sem fôrma jurídica”.
4
Tandem e side-by-side são termos utilizados em aviação militar para designar aeronaves do tipo bi-place
(ou seja, as de dois lugares) como sendo, respectivamente, as com assentos posicionados um na frente e
outro atrás e aquelas cujos assentos situam-se um do lado do outro.
26
Procedendo-se à análise das diversas modalidades de contrato entre o
governo e o particular, segundo a sistemática proposta acima, obtém-se o
quadro constante da Tabela 3. Tal classificação presta-se aos propósitos do
presente trabalho, por se entender que sejam possíveis de serem analisadas
mediante a aplicação da equação das razões benefícios/custos somente as
parcerias do tipo “side-by-side”, independentemente do fato de serem “com”
ou “sem fôrma jurídica”, visto que as duas classificações não guardam
qualquer relação de interdependência uma com a outra, uma vez que tanto as
parcerias “side-by-side” quanto as do tipo “tandem” podem ser “com” ou
“sem fôrma jurídica”.
Desta forma, o escopo do presente trabalho fica reduzido ao universo
das parcerias “side-by-side”, conforme classificação ora elaborada.
27
Tabela 3 - MODALIDADES DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
(CLASSIFICAÇÕES)
DENOMINAÇÃO
MODO DE ATUAÇÃO
ASPECTO JURÍDICO
tandem
com fôrma jurídica
side-by-side
com fôrma jurídica
Concessão de Serviços Públicos
tandem
com fôrma jurídica
Concessão de Obras Públicas
tandem
com fôrma jurídica
Permissão
tandem
com fôrma jurídica
Autorização
tandem
com fôrma jurídica
Franquia
side-by-side
com fôrma jurídica
Terceirização
side-by-side
com fôrma jurídica
Convênio
side-by-side
com fôrma jurídica
Fomento
side-by-side
com fôrma jurídica
Joint Venture
side-by-side
sem fôrma jurídica
Contrato de Gestão5
side-by-side
sem fôrma jurídica6
Contra Regulatório
tandem
sem fôrma jurídica7
tendem a ser do tipo
sem fôrma jurídica
Privatização Total
Privatização Parcial
outras formas
side-by-side
5
Conforme acepção utilizada por Shirley (1996).
Sem fôrma jurídica no Brasil.
7
Sem fôrma jurídica no Brasil.
6
28
2.1.2 - A idéia de repartição de lucros
A primeira noção que ocorre a respeito da equação do equilíbrio
econômico-financeiro aplicada a um empreendimento em parceria é a idéia de
repartição do lucro apurado no negócio. De fato, numa parceria em que as
partes visem tão-somente ao lucro, a referida equação poderá prestar-se
perfeitamente a esse fim.
Ocorre, porém, que, na prática, os negócios nem sempre funcionam de
forma tão simplista. Uma parte do lucro, por exemplo, pode ser retida para
reaplicação no negócio. Tal situação, na verdade, em nada complica o
procedimento; basta usar o mesmo raciocínio elementar que se utilizaria no
caso anterior, levando à equação o valor correspondente à parcela do lucro a
ser distribuída.
Uma outra questão aparentemente mais complicada, porém de fácil
solução algébrica, seria a que diz respeito a uma parceria envolvendo mais de
um parceiro. Neste caso, poder-se-ia raciocinar com quotas de participação
no negócio, que dariam direito a quotas correspondentes de participação nos
lucros, tal como ocorre nas empresas de capital aberto.
A análise do equilíbrio econômico-financeiro muitas vezes extrapola a
simples questão da repartição de lucros. É possível que o Estado faça parte
29
de uma parceria com o particular sem necessariamente participar
especificamente dos “lucros” do negócio e, ainda assim, auferir benefícios.
Considere-se, por exemplo, o caso de um programa de parcerias
implementado por um governo estadual, com vistas à implantação, pela
iniciativa privada, de empresas dentro das prisões, empregando capital misto
(público-privado) e mão-de-obra carcerária. Suponha que o governo não
participe dos lucros do negócio conjunto, os quais fluem integralmente para o
empreendedor privado. Tal informação poderia induzir ao pensamento
imediato de que haja um desequilíbrio no negócio. No entanto, o Estado
poderá perceber outras vantagens financeiras advindas do negócio, tais como
a) receita de aluguel do espaço físico ocupado pela empresa; b) encargos
sociais descontados da folha de pagamento dos detentos empregados pela
empresa; e c) reembolso, pelos mesmos detentos, das despesas de
alimentação e alojamento que o Estado tenha com eles.
Tal exemplo torna clara a necessidade de se estender o conceito de
benefícios (tradução de benefits, termo utilizado por Robinson em seu
trabalho) para algo além do que seja o lucro.
30
2.1.3 - Compreensão do que seja benefício
Reconhecer e medir benefícios nem sempre é uma tarefa fácil de se levar
a efeito. Mais difícil ainda, em certas situações, é avaliá-los monetariamente.
A atividade estatal se reveste de certa peculiaridade que a torna mais
complexa do que a atividade privada no tocante à verificação e à análise de
custos e benefícios de projetos a serem implementados. A referida
peculiaridade tem a ver com o fato de nem sempre um projeto público
objetivar tão-somente resultados econômicos para o governo.
Um programa de geração de empregos nas prisões, como o do exemplo
anterior, pode gerar outros benefícios monetariamente quantificáveis que
favoreçam a terceiros, tais como: deduções dos salários dos detentos para o
pagamento de indenizações destinadas às vítimas de crimes cometidos por
eles; descontos dos salários dos detentos para auxílio a suas próprias famílias
(uma espécie de pensão); tributos federais retidos na fonte.
Insistindo neste exemplo, outros benefícios possíveis de serem
quantificados monetariamente podem ser atribuídos ao Estado como resultado
de um programa do tipo em tela, porém a longo prazo. Por exemplo: para
estimular o interesse dos presos, suponha que o governo estipule que os
detentos que participarem do programa terão suas penas reduzidas, conforme
31
algum critério predeterminado. Ocorrerá, conseqüentemente, que os tais
presos sairão mais cedo da prisão, cedendo, assim, vagas para futuros
condenados, reduzindo a necessidade de o Estado construir novas prisões, o
que acarretará uma economia em relação à situação vigente anteriormente.
Acrescentem-se ao exposto acima certos benefícios de difícil
quantificação e avaliação em termos monetários, como a aquisição, por parte
dos presidiários participantes do programa, de habilidades profissionais que
irão facilitar sua colocação no mercado de trabalho quando retornarem à
Sociedade, o que irá diminuir a probabilidade de os mesmos tornarem a
cometer crimes, o que representa um benefício à Sociedade.
A mesma linha de raciocínio usada para definir benefícios aplica-se ao
caso dos custos, ou seja, o projeto de um programa que implique aumento de
custos para os cidadãos usuários deveria computar, na medida do possível, o
montante total relativo à referida diferença de custos numa análise do tipo
benefícios/custos.
32
2.1.4 - Fluxos contábeis versus fluxos de caixa
Um outro cuidado que deve ser tomado quando da aplicação da equação
do equilíbrio econômico-financeiro de um empreendimento em parceria diz
respeito a que tipo de valores serão levados à equação, situando a escolha
entre valores contábeis e valores reais.
A diferença entre valores contábeis e valores reais reside no fato de que,
por força de certos princípios contábeis, aos valores contábeis incorporam-se
os chamados itens não-monetários, representados, via de regra, pelas
despesas e receitas virtuais, ou seja, aquelas que não se traduzem
efetivamente em saídas e entradas, respectivamente, de dinheiro. Tais itens
não-monetários seriam, por exemplo, as depreciações do imobilizado e as
receitas de vendas a prazo, cujo recebimento não tenha sido ainda efetivado.
A utilização de valores reais (fluxo de caixa) em vez de valores
contábeis (fluxo contábil) se mostra como sendo a escolha mais apropriada
para este tipo de análise, por ser mais simples quanto ao trato e entendimento.
Freqüentemente, a literatura apresenta tais fluxos por meio de gráficos8,
conforme os apresentados no Quadro 1.
8
Nesse tipo de gráfico, a linha horizontal representa a linha do tempo, os numerais acima da linha
horizontal indicam o final de cada período unitário (que poderá ser dia, mês, bimestre, semestre, ano, etc.,
o que for mais conveniente), as setas apontadas para baixo representam saídas de valores (contábeis ou de
33
As duas abordagens, via de regra, propiciam resultados ou fluxos
totalmente diversos, conforme exemplo a seguir.
Exemplo: Suponha um empreendimento em parceria cujo investimento
conjunto seja da ordem de $1.000, totalmente convertido em ativo
imobilizado depreciável em cinco anos, após o que não haverá valor residual,
tendo sido pago à vista. Utilizando a representação gráfica comumente
adotada na Matemática Financeira, evidencia-se no quadro abaixo como
seriam os fluxos contábil e de caixa da situação descrita acima.
As ilustrações contidas no Quadro 1 mostram que, na representação dos
fluxos contábeis, o investimento inicial de $1.000 é distribuído ao longo do
tempo de vida econômica do ativo imobilizado, ao passo que, no enfoque de
fluxo de caixa, considera-se apenas uma saída no início da vida econômica do
ativo, uma vez que o pagamento tenha sido à vista. (FIM DO EXEMPLO).
caixa, conforme o enfoque), as setas para cima representam as entradas de valores (da mesma forma,
contábeis ou de caixa, conforme o enfoque) e os números abaixo da linha horizontal, acompanhados ou
não do símbolo designativo da unidade monetária, representam os montantes correspondentes às entradas
ou às saídas de valores, conforme estejam mais próximos de uma seta para cima ou para baixo,
respectivamente. O tamanho das setas não guarda, necessariamente, proporcionalidade com o valor
correspondente. A convenção que estipula que as entradas e saídas de dinheiro sejam tratadas como
ocorridas no final do período unitário pode diminuir a precisão dos resultados, uma vez que as despesas e
receitas provenientes de um negócio fluem dia a dia e não no fim do período. Os estudiosos do assunto
comentam que a referida diminuição de precisão não invalida o resultado, desde de que se tenha escolhido
a unidade de tempo mais adequada ao problema, por exemplo, despesas e receitas mensais em vez de
anuais. Como a convenção é aplicada tanto para as saídas quanto para as entradas, ao longo de todo o
período considerado, ocorre que as imprecisões de umas compensam as imprecisões das outras, fazendo
com que o resultado seja pouco afetado.
34
Quadro 1 - EXEMPLO DE FLUXOS CONTÁBIL E DE CAIXA
FLUXO CONTÁBIL
0
1
2
$200
3
$200
$200
4
$200
5
$200
FLUXO DE CAIXA
0
1
2
3
4
5
$1.000
A diferença na distribuição dos valores ao longo do tempo, associada a
outras diferenças metodológicas existentes entre os dois enfoques (o contábil
e o financeiro), sobretudo em função do conflito “regime de competência
versus regime de caixa”, determinarão a disparidade de resultados
encontrados em função da aplicação da equação do equilíbrio econômicofinanceiro sob um enfoque em relação ao outro.
Se o valor do dinheiro se mantivesse o mesmo ao longo do tempo, os
resultados tenderiam a ser iguais a longo prazo, independentemente do tipo
35
de fluxo utilizado, contábil ou real. Mas, como isso não ocorre na prática, os
resultados tendem mesmo a ser diferentes.
É nítida a percepção de que o enfoque relacionado a fluxo de caixa lida
com a realidade, enquanto o enfoque de fluxo contábil constitui-se numa
ficção, levando à conclusão de que o fluxo de caixa seja mais pragmático em
relação ao fluxo contábil, o qual, por sua vez, possui características mais
dogmáticas.
Para os propósitos deste trabalho, defende-se a utilização do raciocínio
básico de fluxos de caixa. Raciocinar, porém, estritamente com fluxos de
caixa, ou fluxos reais, poderá fazer com que se deixe de fora do cômputo
certos
benefícios
resultantes
de
economias
proporcionadas
pelo
empreendimento em parceria em relação à situação anterior a sua
implementação, o que, a rigor, não corresponde a uma entrada de caixa, mas
sim a uma saída menor de dinheiro.
Pelo motivo acima exposto, é preciso que as partes definam quais sejam
os fluxos típicos do empreendimento em parceria, ou seja, aqueles almejados
pelos parceiros quando da conjugação de esforços. Para tanto, faz-se
necessário distinguir os fluxos típicos de outros fluxos gerados por transações
entre as partes que nada têm a ver com os propósitos da parceria.
36
Essa definição dos fluxos típicos é que irá dizer se apenas as entradas e
saídas efetivas de dinheiro serão computadas ou se serão considerados
benefícios que não representam na realidade uma entrada efetiva de dinheiro,
como o da economia relativa à situação anterior, conforme exemplificado
anteriormente.
2.1.5 - Fluxos típicos e transações interpartes
Dentro do universo que envolve uma parceria público-privada,
verificam-se alguns possíveis fluxos de valores e transações entre as partes
envolvidas, sob certos aspectos diferentes entre si, e que poderão confundir o
usuário da equação do equilíbrio econômico-financeiro quando de sua
aplicação. Em função dessa diversidade de fluxos de custos e benefícios, fazse necessária a elaboração de um esquema gráfico do negócio em parceria e
dos fluxos de valores, bens ou serviços a que este provavelmente estará
sujeito, para uma melhor compreensão de alguns possíveis problemas.
Os dois próximos quadros ilustram graficamente, segundo a lógica ora
adotada, o que ocorre, ou poderá ocorrer, numa parceria público-privada. No
Quadro 2, os retângulos, conforme as indicações constantes em seu interior,
representam:
37
a) o setor público;
b) o setor privado;
c) o empreendimento conjunto em si (ora tratado pelo termo
inglês “JOINT”, bastante utilizado no jargão dos negócios,
significando “união”); e
d) o mundo exterior.
É importante frisar que, para fins de sistematização, facilitação da
visualização e compreensão das interrelações contidas num processo de
parceria, é particularmente útil considerar-se a “joint” como uma entidade à
parte, desvinculada de seus patrocinadores, como se vê no esquema ora
proposto.
Quadro 2 - ESQUEMA DE UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
(FLUXOS TÍPICOS)
MUNDO
EXTERIOR
3
4
A
“JOINT”
1
2
6
SETOR
PÚBLICO
5
SETOR
PRIVADO
38
As setas que ligam as entidades umas às outras representam, neste
gráfico, os fluxos típicos de valores entre elas. Assim, as setas 1 e 2
representam os dispêndios tidos pelos setores público e privado,
respectivamente, em função da “joint”. Tais dispêndios são alocações de
recursos necessários à existência e ao funcionamento do negócio que possam
ser mensurados e expressos em termos monetários, os quais, dentro da lógica
ora aplicada, representam preferencialmente fluxos de caixa. Sendo assim, no
modelo ora preconizado, o termo “costs”, utilizado na equação de Robinson,
abarcará os custos, em seu sentido estrito, assim como todo e qualquer
investimento relacionado com a parceria que possa ser expresso
monetariamente. Há que se destacar, ainda, que tais custos reportam-se às
entidades patrocinadoras da “joint”, e não à “joint” propriamente. Os custos
da “joint” serão tratados em separado.
As setas 3 e 4 representam, respectivamente, as despesas e as receitas
da “joint”, originadas a partir de sua interação com o mundo exterior. A
diferença entre o somatório das despesas e o somatório das receitas é que
determinará o resultado (lucro ou prejuízo) do empreendimento num certo
período. Os custos da “joint” propriamente dita estão embutidos dentro das
despesas supracitadas.
39
As setas 5 e 6 representam os benefícios monetariamente exprimíveis
auferidos pelas partes em razão da existência da “joint”, em função dos quais
a mesma tenha sido criada. Tais benefícios podem ser:
a) lucros distribuídos;
b) “royalties” pagos pela “joint”;
c) aluguéis pagos pela “joint”;
d) juros pagos pela “joint”; e
e) outros benefícios porventura previstos no contrato ou
decorrentes de lei (ex.: encargos sociais e tributos recolhidos
ao Estado).
Há que se frisar que o modelo raciocina basicamente com fluxos de
caixa, mas poderão existir benefícios resultantes de economias, bem assim
custos representativos de perdas, ambos em relação à situação anterior. Neste
instante, o da definição dos benefícios e custos do projeto, há que se ter
cuidado para não se computar valores em duplicidade.
Além dos fluxos de valores tidos como típicos, é possível identificar
outros tipos de interação entre as partes que compõem o universo de uma
parceria público-privada. Tais interações, que serão ora chamadas de
transações interpartes, podem causar transtornos ao processo de verificação
do equilíbrio econômico-financeiro, se não forem tratadas adequadamente.
40
Tais transações encontram-se representadas graficamente no quadro a
seguir.
Quadro 3: ESQUEMA DE UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
(TRANSAÇÕES INTERPARTES)
A
“JOINT”
1
4
2
3
5
SETOR
PÚBLICO
SETOR
PRIVADO
6
As setas 1 e 2, no esquema acima, representam as transações porventura
efetuadas entre o setor público e a “joint”, tais como as transações comerciais
de compra e venda de produtos ou de serviços. Tais setas podem também
significar prestações mútuas, sem ônus para a parte recebedora.
As setas 3 e 4, por sua vez, representam as transações efetuadas entre o
setor privado e a “joint”. Da mesma forma, tais transações podem ser do tipo
comercial ou “sem ônus”.
41
Por fim, as setas 5 e 6 indicam as transações porventura ocorridas
diretamente entre o setor público e a entidade privada, sejam estas transações
“com” ou “sem ônus” para a parte beneficiária.
O exemplo a seguir destina-se a tornar claras as colocações sobre os
esquemas propostos.
Exemplo: Dando continuidade a um exemplo já citado anteriormente, o da
criação de empresas nas prisões, suponha que o negócio criado dentro de uma
determinada prisão, com recursos públicos e privados e emprego de mão-deobra carcerária, seja uma fábrica de bonés. Acrescente-se a isto o fato de o
grupo empresarial privado envolvido na parceria atuar, fora da prisão, no
ramo de confecção de uniformes profissionais, exceto bonés.
Partindo dessa simulação, é possível supor que o Estado, em dado
momento, efetue uma transação com o grupo privado fabricante de uniformes,
visando ao fornecimento de calças e jaquetas para o seu Corpo de
Bombeiros. Para complementar o uniforme, o Estado adquire da “joint”
bonés feitos do mesmo tecido das calças e das jaquetas.
Seria possível, ainda, imaginar que o grupo empresarial que fabrica
uniformes pudesse adquirir bonés produzidos pela fábrica operada pelos
presos, a fim de complementar uma encomenda de uniformes feita por uma
outra indústria qualquer, situada na mesma praça. Da mesma forma, a fábrica
42
de bonés, que é a “joint”, poderia adquirir uniformes do grupo privado para
serem usados por seus operários, no caso, os presos.
Tais exemplos de transações genuinamente comerciais configuram as
chamadas transações interpartes. Mas o exemplo não termina por aqui;
faltam, ainda, as ora chamadas prestações “sem ônus”. As prestações “sem
ônus” ocorrem em função do estreitamento das relações entre os participantes
desse universo.
No contexto ora considerado, poderia ocorrer o seguinte tipo de
situação: o gerente da pequena indústria de bonés localizada dentro da prisão
manda pintar o local ocupado pela fábrica, autorizando a pintura de outras
dependências do presídio próximas à área da fábrica, a fim de aproveitar uma
sobra de tinta. Pode ser que a administração do presídio, por sua vez,
mantenha um serviço interno de limpeza de suas dependências, incluindo no
roteiro da faxina as dependências onde funciona a fábrica de bonés.
Quais seriam, pois, os efeitos dessas diversas transações e respectivos
fluxos de valores sobre o equilíbrio econômico-financeiro da parceria?
Analisando o esquema do Quadro 2, é fácil perceber que as transações
efetivadas diretamente entre o setor público e o grupo privado, sejam elas
“com” ou “sem ônus”, em nada influenciam o equilíbrio econômicofinanceiro da parceria, pois não interferem no resultado da “joint”. Vale
43
lembrar que tais transações não fazem parte dos objetivos da criação da
parceria.
A facilidade de percepção dessa não-interferência no resultado da
“joint” é fruto da desvinculação do empreendimento conjunto (a “joint”) de
seus patrocinadores (o governo e o particular). Sem essa percepção, a
existência de transações dessa natureza poderia causar uma certa confusão
por ocasião da aplicação da equação do equilíbrio.
Já as transações genuinamente comerciais nas quais a “joint” seja parte,
tanto as realizadas entre esta e o setor público, quanto as realizadas com o
grupo privado, interferem no resultado da “joint”, por implicarem despesas ou
receitas para esta entidade. Com a ajuda do esquema proposto, torna-se fácil
visualizar os efeitos de tais transações, ficando igualmente fácil dar um
adequado tratamento à situação gerada.
É possível concluir que tais transações devam ser tratadas como outras
transações de mesma natureza efetuadas com o mundo exterior, uma vez que
se tenha assumido que a parceria não fora criada por causa das mesmas, e
que elas tenham acontecido após a instalação da “joint”, como uma
conseqüência natural das necessidades mútuas, de vender e de comprar, das
entidades componentes do universo em questão, verificadas no curso normal
de suas existências, e que poderiam ter sido efetuadas com agentes exteriores.
44
As prestações “sem ônus” envolvendo a “joint” configuram, por sua
vez, um caso à parte, porquanto as mesmas poderão influenciar ou não no
resultado da “joint”, em função de provocarem ou não custos ou economias
para a referida entidade.
Nos dois casos de prestações “sem ônus” citados como exemplo,
verificou-se o seguinte:
a) No caso que diz respeito à pintura de dependências vizinhas às ocupadas
pela “joint”, pode ter havido um custo extra para a “joint”, se for
considerado que o preço cobrado pela firma contratada para realizar a
pintura estivesse relacionado com a metragem quadrada de parede pintada.
Neste caso, tal custo incorpora-se às despesas administrativas da “joint”,
reduzindo, por conseguinte, o seu lucro do período, penalizando o parceiro
privado, que em nada se beneficiou com isso e teve a sua parte nos lucros
reduzida;
b) No caso da limpeza feita pelo presídio, incluindo no roteiro da faxina as
dependências utilizadas pela “joint”, verifica-se que a “joint” se beneficia
disso, uma vez que não precisará contratar esse tipo de serviço, tendo, por
via de conseqüência, o seu lucro “aumentado”, o que poderá reverter-se
em favor do próprio setor público, se este vier a participar dos lucros,
como poderá também desequilibrar a equação contra o próprio setor
45
público, se este não participa dos lucros. Nessas duas possibilidades
aventadas, o setor privado se beneficiaria com a prestação “sem ônus”.
Embora os exemplos dados sejam bastante simples, a partir dos mesmos
é possível ter-se uma idéia de quão grande confusão as transações interpartes
podem causar ao equilíbrio de uma parceria, quando praticadas de maneira
desmesurada. Melhor seria que fossem evitadas. Porém, quando praticadas
em pequena escala, incorrendo em custos diminutos, comparativamente aos
valores dos fluxos típicos, poderão ser simplesmente ignoradas, por não
causarem maiores conseqüências sobre o ponto de equilíbrio da parceria.
É importante que as entidades que patrocinem uma parceria do tipo
público-privada estejam de acordo quanto ao que será considerado transação
interpartes ou fluxo típico da parceria, a fim de que não haja discrepâncias
nas contas tendentes à verificação ou à estipulação do ponto de equilíbrio
econômico-financeiro, efetuadas pelas partes, conjunta ou separadamente.
2.1.6 - A questão do overhead
Uma das questões que afetam os valores a serem aplicados na equação
do equilíbrio econômico-financeiro relacionado a um negócio em parceria é a
questão dos custos indiretos. O overhead, conforme terminologia empregada
46
pelos autores americanos, é de fácil verificação. O grande problema
relacionado com o overhead, porém, é a sua alocação. A alocação, ou
apropriação, dos custos indiretos tem sido motivo de polêmicas, porquanto
implica a eleição de um método de rateio, o qual, se não for adequadamente
escolhido, poderá causar distorções na distribuição dos custos.
Freqüentemente, a Administração Pública incorrerá em custos
indiretamente relacionados a mais de uma parceria com a iniciativa privada,
os quais deverão ser rateados de alguma forma entre as mesmas.
Suponha, por exemplo, que o programa de parceria para a criação de
empresas nas prisões, conforme exemplos citados anteriormente, abarque
diversos negócios, em vários presídios, envolvendo parceiros diferentes —
não seria surpresa alguma se o governo estadual decidisse criar um órgão
especial (uma comissão, uma secretaria, um departamento, ou algo do tipo) a
fim de negociar os termos dos contratos, auxiliar na implementação e
monitorar o funcionamento dos negócios em parceria nas prisões.
Por certo, tal órgão especial precisará ocupar um espaço físico, com
móveis e utensílios de escritório, computador, linha telefônica, etc., além de
contratar pessoal qualificado para o serviço. Tudo isso implicará custos, os
quais estarão indiretamente relacionados com as diversas parcerias
implementadas. Tais custos deverão ser rateados entre as parcerias em
47
funcionamento ou em fase de implantação, conforme algum critério
preestabelecido, para que a Administração Pública, apropriando a cada
parceria a parcela que lhe seja devida, possa, então, levar o referido valor à
equação do equilíbrio econômico-financeiro, juntamente com outros valores
que se façam necessários, e efetuar os cálculos que verificarão se os diversos
negócios com os particulares estão em equilíbrio ou não.
Muito se tem escrito sobre os sistemas de custos e os métodos de rateio
porventura associados aos tais. Foge ao escopo deste trabalho discutir se este
ou aquele método é o mais adequado ou não, mas vale frisar que, como a
lógica ora adotada parte da premissa de que se deva trabalhar com fluxos de
caixa, o método de custeio a ser utilizado para determinação da parcela de
custos indiretos que caberá a uma parceria específica, dentre várias, deverá
seguir a mesma linha de raciocínio, ou seja, não trabalhar com diferimentos,
mas sim com valores reais.
2.1.7 - O valor do dinheiro no tempo
Conforme mencionado anteriormente, uma unidade monetária hoje vale
mais do que uma unidade monetária no futuro, devido ao fato de o dinheiro
poder gerar mais dinheiro, através de aplicações ou investimentos. Este fato
48
torna inviável a simples soma algébrica das diversas entradas e saídas geradas
por um negócio num longo período de tempo.
Há que se considerar o efeito do tempo sobre o valor monetário antes de
se efetuar a soma de valores, e, para tanto, é preciso definir a taxa de juros
com a qual se vai operar. Tal taxa de juros é também chamada de taxa de
desconto, por ser esta o principal fator determinante do quantum a ser
descontado da unidade monetária futura para se obter o seu valor presente
correspondente.
A operação de trazer valores futuros para o presente é sobejamente
conhecida no campo das finanças e é feita através da aplicação da seguinte
fórmula matemática:
VP =
C
( 1+ i)n
Á
Onde:
⇒ VP = valor presente;
⇒ C = valor que se quer trazer ao presente;
⇒ i = taxa de desconto relativa a um período ;
⇒ n = número de períodos.
49
Exemplo: Qual o valor presente dos fluxos de caixa abaixo representados,
considerando-se uma taxa de desconto de 10% ao período? (Obs.: o presente
é a data zero).
$ 100
0
1
$ 100
2
$ 100
3
$ 100
4
5
Solução:
1o. passo — trazer a valor presente o fluxo do final de cada período;
2o. passo — somar os resultados encontrados acima.
Assim procedendo, obtém-se um valor total presente igual a $316,99. O
resultado obtido é bem diferente da simples soma algébrica dos valores
iniciais, o que daria $400,00. (FIM DO EXEMPLO).
Aplicando o conceito de trazer fluxos futuros a valores presentes à
Equação 1, chega-se a uma equação do tipo abaixo:
(VPB)A
(VPC)A =
(VPB)B
(VPC)B
Â
Onde:
⇒ “ (VPB)A” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios do
parceiro A, à taxa de desconto considerada;
50
⇒ “ (VPC)A” representa o somatório dos valores presentes dos custos do
parceiro A, à taxa de desconto considerada;
⇒ “ (VPB)B” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios do
parceiro B, à taxa de desconto considerada;
⇒ “ (VPC)B” representa o somatório dos valores presentes dos custos do
parceiro B, à taxa de desconto considerada;
2.1.8 - A questão da taxa de desconto
No tocante à equação do equilíbrio econômico-financeiro proposta pelo
Prof. Robinson, é provável que se trabalhe com mais de uma taxa de desconto
ao mesmo tempo — uma para cada entidade que componha a parceria, ou
seja, uma para cada lado da equação.
Conforme visto anteriormente, a taxa de desconto será uma taxa de juros
determinada por um dos seguintes fatores: o custo de oportunidade, o custo
de financiamento, o ganho médio auferido nos negócios ou o retorno mínimo
exigido pelo empreendedor. Quanto maior a exigência quanto ao retorno do
dinheiro empregado pelo empreendedor no negócio, maior será a taxa de
desconto utilizada. Partindo dessa premissa, é de se esperar que a taxa de
desconto do particular seja maior que a taxa de desconto do setor público,
51
visto que aquele, em princípio, visa a lucro, enquanto este não (pelo menos
não necessariamente).
Dentre as opções de taxa de desconto apresentadas, é possível ao setor
privado raciocinar com qualquer uma delas. É de se esperar que o
administrador privado opte, em grande parte dos casos, pela alternativa que
resulte na taxa de juros mais elevada, devido à busca da maximização de
lucros, característica inerente à iniciativa privada.
Por outro lado, dada a característica marcante do setor público, qual
seja, a de não visar a lucro, ficam descartadas duas das alternativas
mencionadas: a do ganho médio nos negócios e a do retorno mínimo exigido,
restando as opções referentes ao custo de oportunidade e ao custo de
financiamento.
Raciocinar em termos de custo de oportunidade no setor público, a
despeito do que dizem alguns economistas, é um tanto quanto inexeqüível na
prática, haja vista que uma das condições elementares na apuração do custo
de oportunidade é a autonomia quanto ao uso do dinheiro, o que praticamente
inexiste na esfera pública, uma vez que toda aplicação de recursos está
vinculada ao Orçamento, que é uma lei.
Isto quer dizer que o administrador público não possui a mesma
liberdade que o particular para empregar os recursos financeiros de que
52
dispõe, inviabilizando, assim, a aplicação da teoria do custo de oportunidade,
a não ser em nível de planejamento estratégico efetuado pelo governo central,
antes da elaboração da proposta orçamentária.
O critério de escolha da taxa de desconto que se mostra mais viável ao
setor público é, pois, o do custo de financiamento. O custo de financiamento
geralmente é constituído por dois componentes distintos, quais sejam: o custo
de capital próprio e o custo de capital de terceiros.
O custo de financiamento, quando se empregam mais de uma fonte de
capital a custos diferentes, será o custo médio ponderado de capital (CMPC),
calculado mediante a aplicação da seguinte fórmula:
k = wt kt + wpkp
Ã
Onde :
⇒ “k” representa a taxa de desconto ou, neste caso, o CMPC;
⇒ “kt” e “kp” representam o custo do capital de terceiros e o custo do capital
próprio, respectivamente;
⇒ “wt” e “wp” representam as proporções de capital de terceiros e de capital
próprio, respectivamente, na composição do capital total, sendo que:
wt + wp = 1
Ä
53
Exemplo: Suponha que de um total de $520.000 que o governo estadual
tenha investido no programa de parcerias para a criação de empresas nas
prisões, uma parte, no valor de $130.000,
tenha sido obtida
mediante
empréstimo bancário, a uma taxa de 8% ao ano, e o restante, ou seja,
$390,000, tenha origem na arrecadação de tributos estaduais. Suponha, ainda,
que os custos da “máquina fazendária” do estado representem 15% de toda a
arrecadação.
Pergunta: Que taxa de desconto deverá o governo estadual empregar para
trazer a valores presentes os fluxos de caixa relacionados com o programa de
parcerias?
Solução: Como a parcela tomada emprestada junto ao banco representa 25%
do total investido no programa, deve-se multiplicar a taxa de juros do
empréstimo por 0,25; em seguida, multiplica-se o custo do capital próprio por
0,75 (que é o resultado de 1 menos 0,25); e, por fim, somam-se os resultados
obtidos. Empregando a fórmula do CMPC, fica assim:
K = (0,25 x 8%) + (0,75 x 15%)
⇒ K = 2% + 11,25%
⇒ K = 13,25% (FIM DO EXEMPLO)
2.1.9 - O período a ser analisado
54
A literatura pesquisada não estipula uma regra quanto ao tamanho do
período a ser analisado, nem quanto à unidade de tempo que se deva utilizar
numa análise desse tipo. Pela lógica, porém, deduz-se que, em se tratando de
um empreendimento com tempo certo de duração, devam-se fazer as
projeções dos fluxos de caixa cobrindo todo o período estipulado, para,
então, proceder-se à análise do equilíbrio econômico-financeiro do negócio
em parceria, aplicando a equação de “benefícios sobre custos”.
Como todos os negócios na área pública são, via de regra, regidos por
contrato, o qual geralmente contém uma cláusula estipulando o seu prazo de
vigência, após o que o negócio é dado por encerrado ou é renovado,
recomenda-se fazer a análise do equilíbrio econômico-financeiro com base na
vigência contratual.
Havendo a necessidade de dividir o período total em unidades menores
de tempo, o que ocorrerá sempre que se queira trazer fluxos futuros a valores
presentes, a escolha da unidade de tempo deve levar em consideração o fato
de que períodos unitários menores aumentam a precisão dos cálculos, mas
dão mais trabalho, porquanto produzem um número maior de parcelas a
serem trazidas a valores presentes.
55
Tem sido uma praxe, conforme constatado na literatura especializada, a
utilização da unidade temporal “ano” nos exemplos de análise de projetos ou
negócios de longa duração (geralmente acima de cinco anos). Evidentemente,
a taxa de juros a ser utilizada para o desconto dos fluxos deverá observar a
mesma unidade de tempo na qual o período total for dividido.
Há que se ter cuidado, quando do acompanhamento do equilíbrio de
negócios de longa duração, quanto à mudança significativa de certos fatores
inicialmente estimados na projeção dos fluxos, tais como a taxa de juros do
mercado e o nível de oferta e procura dos bens ou serviços resultantes do
negócio em parceria. Tais mudanças poderão repercutir, por exemplo, nas
taxas de desconto a serem utilizadas pelas partes contratantes.
2.1.10 - Benefício versus redução de custo
A grande vulnerabilidade do tipo de análise proposto por este trabalho
reside no fato de que uma economia de recursos tanto pode ser considerada
um aumento de benefícios como uma redução de custos, ensejando resultados
completamente díspares.
Exemplo: Na análise de um empreendimento, computou-se como benefício
uma economia da ordem de $50, chegando-se, por conta disso, a uma relação
56
“benefícios sobre custos” igual a 150/100, ou seja, 1,5. Se, na referida
análise, o usuário da equação, em vez de somar o valor aos benefícios,
subtrair o mesmo valor dos custos, a relação “benefícios sobre custos” será
100/50, ou seja, 2. (FIM DO EXEMPLO).
Convencionar, por exemplo, que um fluxo que não configure entrada ou
saída efetiva de dinheiro seja sempre somado ao numerador da equação ou
deduzido do mesmo pode diminuir a confusão provocada por uma situação
desse tipo, mas isso não elimina por completo a vulnerabilidade do modelo.
2.2 - Verificação do Equilíbrio em Épocas Diferentes
Uma preocupação surge com respeito à equação proposta por Robinson
para a verificação do equilíbrio econômico-financeiro de uma parceria. É a de
saber se ela apresenta o mesmo resultado quando aplicada em épocas
diferentes, ao longo do período de abrangência do empreendimento. Em
outras palavras, a pergunta que se faz é a seguinte: será que a aplicação da
equação apresenta o mesmo resultado no início, no meio e no fim do período
analisado?
A pergunta acima está-se referindo, logicamente, à equação de Robinson
adaptada à necessidade de trazer fluxos futuros a valores presentes, qual seja,
57
a Equação 3. Para responder à pergunta formulada, há que se levar em conta
as seguintes considerações:
a) a equação em questão (Equação 3) destina-se a analisar o empreendimento
conjunto na “data zero”, ou seja, no início do período, por isso ela traz ao
presente todos os valores posteriores àquela data e soma-os aos valores
atuais, isto é, aos fluxos verificados naquela época;
b) para verificar o equilíbrio econômico-financeiro no meio do período,
haverá necessidade de projetar os valores anteriores e trazer os posteriores
para aquela data, somando-os aos valores atuais;
c) para verificar o equilíbrio econômico-financeiro no final do período, haverá
necessidade de projetar todos os valores anteriores para aquela data,
somando-os aos valores atuais.
Para projetar valores para o futuro, utiliza-se a seguinte fórmula
matemática:
VF = C (1+ i)n
Å
Onde:
⇒ VF = valor futuro;
⇒ C = valor que se quer projetar;
⇒ i = taxa de juros relativa a um período;
⇒ n = número de períodos adiante.
58
Considerando que o fator (1+i)n é tanto o que divide um número
posicionado “n” períodos no futuro para trazê-lo ao presente, como o que
multiplica um número no presente para projetá-lo “n” períodos no futuro, a
uma dada taxa de juros “i”, é possível vislumbrar que a razão “benefícios
sobre custos” não sofrerá alteração ao longo de todo o período sob análise.
Tal assertiva pode ser comprovada através do exemplo a seguir.
Exemplo: Suponha um empreendimento projetado para durar quatro anos que
apresente custos e benefícios conforme ilustração abaixo:
$ 100
0 $ 200
1 $ 300
2
$ 300
$ 200
3
4
Supondo, ainda, que a taxa de juros utilizada, tanto para desconto como
para projeção, seja de 10%, verifica-se que a relação benefícios/custos é a
mesma nas datas 0, 2 e 4, conforme demonstrado abaixo:
59
Tabela 4 - BENEFÍCIOS/CUSTOS EM ÉPOCAS DIFERENTES (EXEMPLO)
DATA 0
DATA 1
DATA 2
DATA 3
DATA 4
B
C
Projeção
-200,00
-300,00
100,00
200,00
300,00
VP0
-200,00
-297,03
98,03
194,19
VP2
-204,02
-303,00
100,00
VP4
-208,12
-309,09
102,01
B/ C
288,29
580,51
497,03
1,168
198,02
294,09
592,11
507,02
1,168
202,00
300,00
604,01
517,21
1,168
Notas sobre a tabela:
⇒ “Projeção” representa os fluxos projetados de custos e benefícios ao longo
do tempo;
⇒ “VP0” representa os valores presentes na data 0 (início do período), à taxa
de 10% ao ano;
⇒ “VP2” representa os valores presentes na data 2 (meio do período), à taxa
de 10% ao ano;
⇒ “VP4” representa os valores presentes na data 4 (final do período), à taxa
de 10% ao ano;
⇒ “ B” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios nas
respectivas datas;
⇒ “ C” representa o somatório dos valores presentes dos custos (em valores
absolutos, isto é, não considerando o sinal) nas respectivas datas;
⇒ “ B/ C” representa a razão benefícios/custos (em valores absolutos).
(FIM DO EXEMPLO).
60
Conclui-se, portanto, que a equação para a verificação do equilíbrio
econômico-financeiro de um negócio em parceria pode ser empregada a
qualquer tempo, e não apenas na fase de planejamento.
2.3 - Significado da Razão Benefícios/Custos
Na verificação da razão benefícios/custos de um dos participantes de um
negócio, os seguintes resultados são possíveis, de acordo com as situações a
seguir indicadas:
⇒ B/C = 1, quando os benefícios empatam com os custos;
⇒ B/C < 1, quando os custos superam os benefícios — o negócio não
produz retornos suficientes para cobrir os custos incorridos;
⇒ B/C > 1, quando os benefícios superam os custos — situação
desejável para o empreendedor;
⇒ B/C = 0, quando o benefício é nulo — o empreendedor só tem
custos, não tem retorno.
Neste ponto do trabalho, percebe-se com mais clareza por que
determinadas modalidades de parceria público-privada não se encaixam neste
estudo. As parcerias público-privadas do tipo tandem, conforme classificação
constante da Tabela 3, foram deixadas fora do escopo do presente trabalho
em função de apresentarem uma relação benefícios/custos impossível de ser
61
verificada para o setor público, uma vez que se constata que o seu
denominador é igual a zero.
Se o setor público tiver alguma participação econômica, em termos de
custo, numa parceria inicialmente tida como do tipo tandem, essa parceria
deixa de ser tandem e passa a ser do tipo side-by-side, independentemente da
denominação dada a ela, podendo, segundo a lógica ora empregada, ser
avaliada sob o ponto de vista do equilíbrio econômico-financeiro.
Evidentemente, uma parceria ideal seria aquela que apresentasse
resultados iguais para ambos os lados da equação, cujo valor se mostre maior
do que um. Pode ser, porém, que na prática outros resultados ocorram.
A Tabela 5 apresenta algumas situações possíveis de serem verificadas
numa análise de equilíbrio econômico-financeiro de um negócio conjunto e
sua provável implicação sobre a estabilidade da parceria:
62
Tabela 5 - Equilíbrio e Estabilidade nas Parcerias
A
B
AxB
>1
>1
A=B
>1
>1
A>B
<1
>1
A<B
<1
<1
A=B
<1
<1
A>B
QUANTO AO
EQUILÍBRIO
QUANTO À
ESTABILIDADE
Situação ideal.
Parceria estável
A leva vantagem em relação a B, mas Parceria pouco estável
B também aufere benefícios no
negócio.
A está em desvantagem em relação a
Parceria altamente
B, tendo perdas no negócio.
instável
Embora o negócio esteja em equilíbrio,
Parceria instável
ambas as partes sofrem perdas.
Há desequilíbrio no negócio; ambas as
Parceria altamente
partes sofrem perdas, mas uma
instável
relativamente mais do que a outra .
Notas sobre a tabela:
⇒ As colunas “A” e “B” apresentam supostos resultados da relação
benefícios/custos dos parceiros A e B, respectivamente;
⇒ A coluna “A x B” apresenta hipóteses relativas à comparação dos
resultados da coluna “A” com os da coluna “B”;
⇒ As duas colunas restantes são auto-elucidativas.
As situações descritas na tabela acima são básicas, as outras, que
porventura possam existir, são variações em termos de: grau de intensidade
do desequilíbrio; grau de intensidade da situação de ganho ou de perda na
parceria em equilíbrio, tornando-a mais ou menos estável ou mais ou menos
instável, respectivamente; e inversão de posição dos partícipes no contexto
dos resultados comparativos.
63
2.4 - Escolha entre dois ou mais Projetos de Parceria
Abstraindo-se da subjetividade gerada por fatores outros que não os
econômico-financeiros que possam porventura estar associados à escolha,
pelo administrador público, de apenas uma entre duas ou mais opções de
parcerias público-privada, e considerando que a estabilidade do acordo entre
as partes seja uma condição desejada e que haja recursos financeiros no setor
público para atender aos custos de qualquer um dos projetos, é possível
estabelecer um raciocínio lógico de decisão para as seguintes situações:
• Caso A - dois ou mais projetos de parceria em equilíbrio que
apresentem razões benefícios/custos iguais;
• Caso B - dois ou mais projetos de parceria em equilíbrio que
apresentem razões benefícios/custos diferentes; e
• Caso C - projetos heterogêneos — uns em equilíbrio, outros não;
alguns com razões benefícios/custos iguais, outros não.
A primeira situação mencionada acima, o Caso A, pode parecer, à
primeira vista, difícil de ser levada a efeito, mas resolve-se facilmente quando
se tem em mente a noção de valor presente líquido (VPL). Diferentemente da
razão benefícios/custos, que se traduz pelo valor presente dos benefícios
dividido pelo valor presente dos custos, o VPL é dado pela subtração de um
64
pelo outro, ou seja, o valor presente dos benefícios menos o valor presente
dos custos, podendo ser negativo, se o último for maior que o primeiro, ou
nulo, se ambos forem iguais.
Matematicamente, o VPL pode ser expresso da seguinte maneira:
VPL =
(VPB)
(VPC)
Æ
Onde:
⇒ “VPL” é o valor presente líquido;
⇒ “ (VPB)” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios, à
taxa de desconto considerada; e
⇒ “ (VPC)” representa o somatório dos valores presentes dos custos, à taxa
de desconto considerada.
O VPL possui significado auto-elucidativo. Uma vez que se tenha a
noção de que quanto maiores os benefícios sobre os custos, tanto melhor,
tem-se, automaticamente, a idéia de que quanto maior o VPL, melhor é o
projeto para o seu implementador.
Assim, se a decisão tem de ser feita entre projetos em equilíbrio e com a
mesma razão benefícios/custos, opta-se por aquele que apresentar o maior
VPL.
Exemplo: Três projetos de parceria apresentam equilíbrio econômicofinanceiro entre os partícipes e a mesma razão benefícios sobre custos. Tem-
65
se que B/C é igual a 2 em todos os projetos e que os benefícios dos três
projetos (denominados X, Y e Z) foram avaliados a valores presentes em
$1.000, $1.500 e $2.000, respectivamente.
Pergunta: Qual o melhor projeto?
Solução: Se a razão B/C é igual a 2 nos três projetos, e os seus benefícios são
$1.000, $1.500 e $2.000, isto implica dizer que os seus custos são: $500,
$750 e $1.000, respectivamente. Tendo-se os benefícios e os custos a valores
presentes, é possível calcular o VPL, assim:
•VPLX = $1.000 - $500 = $500;
•VPLY = $1.500 - $750 = $750; e
•VPLZ = $2.000 - $1.000 = $1.000.
Conclui-se, pois, que o melhor projeto é o Z, por apresentar o maior
valor presente líquido. (FIM DO EXEMPLO).
A situação seguinte, ou seja, o Caso B — opção entre dois ou mais
projetos de parceria em equilíbrio que apresentem diferentes relações
benefícios/custos — pode ensejar equívoco na hora da escolha de um projeto.
Uma vez que se tenha a noção de que quanto maiores os benefícios sobre os
custos, tanto melhor, pode-se concluir que o melhor projeto numa situação
desse tipo seja aquele que apresente a maior razão benefícios/custos. Tal
raciocínio é correto quando se comparam projetos com custos presentes
66
iguais. Porém, quando os custos são diferentes, a decisão se torna mais
complicada.
Estudos mostram que tal critério (o da razão benefícios/custos) sozinho
pode ser distorcivo e que o critério do maior VPL9 é o que deverá
primeiramente nortear a decisão também neste caso. O critério da razão
benefícios/custos deverá ser usado em casos de empate — projetos com o
mesmo VPL.
O Caso C, situação na qual se depara com projetos heterogêneos, sendo
alguns de parceria em equilíbrio, enquanto outros em desequilíbrio, e, entre
eles, alguns com relações benefícios/custos iguais, enquanto outros com
razões diferentes, é o caso mais complexo de ser resolvido.
Nestes casos, esforços deverão ser feitos para se enquadrar a situação
em um dos dois casos anteriores. Para tanto, os negociadores deverão
implementar ajustes nas parcerias em desequilíbrio a fim de que as mesmas se
tornem equilibradas.
Tais ajustes podem ser feitos adotando-se uma das seguintes medidas:
a) compartilhamento dos benefícios da parte relativamente mais
favorecida com o parceiro em desvantagem;
9
Um outro método, chamado Método da Razão (benefício/custo) Incremental, conduziria aos mesmos resultados do
método do VPL, no entanto o mesmo tem sido preterido por ser mais trabalhoso. Outro método que poderia ser
aventado é o da Taxa Interna de Retorno (TIR), mas a literatura mostra que ele sozinho também é distorcivo.
67
b) transferência de uma parcela dos custos do parceiro mais
onerado para o outro partícipe; ou
c) uma combinação das duas medidas acima.
Após terem sido feitos os ajustes necessários para que haja equilíbrio em
todos os projetos, depara-se com uma das situações anteriores, Caso A ou
Caso B, sempre lembrando que o primeiro critério para escolha do melhor
projeto é o do VPL, seguido da razão benefícios/custos nos casos de empate.
As considerações acima foram feitas para a escolha de somente um
dentre dois ou mais projetos analisados, porém a técnica ora preconizadas
permite também classificar projetos por ordem de prioridade, no caso de
haver recursos disponíveis e interesse na implantação de mais de um projeto
A Tabela 6 esquematiza as diversas situações possíveis quando se tem
de escolhar uma parceria dentre várias opções disponíveis, com a indicação
da decisão a ser tomada ou dos procedimentos a serem observados, conforme
a lógica ora adotada.
68
Tabela 6 - TABELA DE DECISÃO PARA ESCOLHA DE UMA PARCERIA
Situação Econômico-
Razões
Valores Presentes
Financeira das Parcerias
Benefícios/Custos
Líquidos
Iguais
Iguais
Diferentes
Equilíbrio
Iguais
Decisão ou Procedimentos
Escolha indiferente
O projeto de maior
VPL
O projeto de maior
B/C
Diferentes
Diferentes
Desequilíbrio
Quaisquer que
sejam
Quaisquer que
sejam
O projeto de maior
VPL
Primeiro: equilibrar as
parcerias, aplicando os
ajustes necessários;
Segundo: reconhecer
uma das situações
acima e proceder de
acordo com a mesma.
Exemplo: Suponha que o governo local tenha que decidir que projetos deverá
implementar dentre sete projetos de empreendimentos em parceria com a
iniciativa privada. Acrescentem-se as seguintes informações:
⇒ As parcerias visam à prestação de serviços à comunidade;
⇒ Todos os projetos apresentam equilíbrio econômico-financeiro;
⇒ O total de recursos de que o governo dispõe é de $3.800.
⇒ A taxa de desconto utilizada nos cálculos do governo é de 8%.
⇒ O valor residual de todos os projetos é zero.
⇒ Os dados de cada projeto constam da Tabela 7.
Tabela 7 - DADOS DO PROBLEMA PROPOSTO
69
Projeto no.
Custo Inicial
(Em $)
01
02
03
04
05
06
07
1.800
400
600
400
1.100
300
500
Vida
Econômica
Mudança estimada em
custos de manutenção
(Em $)
30 anos
15 anos
30 anos
20 anos
30 anos
15 anos
30 anos
Mudança esperada para
custos dos usuários
(Em $)
- 10
- 55
- 60
0
0
+ 30
+5
- 180
- 10
0
- 50
- 100
- 110
- 100
Fonte: Adaptação de PUCCINI, 1969, p.111.
Notas sobre a tabela:
⇒ O sinal negativo representa uma poupança adicional em relação à situação
anterior; e
⇒ O sinal positivo representa um custo adicional em relação à situação
anterior.
Desenvolvimento: Calculando o VPL e a razão B/C de cada projeto, obtémse a Tabela 8.
Tabela 8 - VPL E B/C COM BASE NOS DADOS FORNECIDOS
PROJ. Nº
01
02
03
04
05
06
07
VPL (Em $)
338,98
156,37
75,47
90,91
25,78
384,76
569,49
B/C
1,19
1,39
1,12
1,23
1,02
2,28
2,14
Solução: Como os projetos de parceria estão todos em equilíbrio, as razões
benefícios/custos são todas diferentes e os valores presentes líquidos também,
70
decorre que a prioridade será dos projetos com maiores VPL. Logo, a ordem
de prioridade fica sendo a ordem decrescente dos VPL, portanto: projetos de
n.º 07, 06, 01, 02, 04, 03 e 05. Mas como não há dinheiro suficiente para
implementar todos os projetos, pois para isso seria necessário um aporte de
$5.100, os projetos de n.º 05 e 03 ficam descartados por ora, sendo levados a
efeitos os demais: 07, 06, 01, 02 e 04. (FIM DO EXEMPLO10).
Embora tenha sido apresentado como o método mais indicado para as
situações abordadas, o método do VPL mostrar-se-á fraco quando o interesse
do setor público for implementar o maior número possível de parcerias em
equilíbrio, mediante a utilização de um determinado montante total de
recursos financeiros, e os custos dos projetos disponíveis forem muito
discrepantes entre si. Poderá ocorrer, neste caso, de os projetos com os
maiores VPL serem aqueles que também apresentem os maiores custos,
fazendo com que a escolha dos mesmos acarrete o abandono de várias outras
parcerias de menor custo, reduzindo, assim, a quantidade total de negócios a
serem implementados com os recursos previstos.
10
O exemplo acima, além de ilustrar o assunto que o motivou, é interessante também por simular uma situação na
qual o setor público insere nos seus cálculos valores referentes a redução de custos para os usuários dos serviços,
computando-os como benefícios, o que dá uma idéia da elasticidade do conceito de benefícios, conforme já discutido
anteriormente.
71
3 - CONCLUSÕES
O fim do modelo de gestão pública reinante no período do Welfare
State, no qual o Estado exerceu o papel de provedor direto dos bens e
serviços públicos demandados pela Sociedade, é uma verdade inexorável.
Propostas de novos paradigmas tendem a flexibilizar as relações entre a
Administração Pública e seus administrados, conferindo à iniciativa privada
um papel mais atuante no tocante ao fornecimento de bens e na prestação de
serviços públicos à população.
No contexto que se vislumbra, as atuações governamentais em conjunto
com agentes da iniciativa privada serão cada vez mais freqüentes, e a
expressão público-privado tornar-se-á lugar-comum. Embora esta seja a
tendência, na maioria das vezes, porém, será preferível não começar um
negócio em parceria a começar e interrompê-lo antes de seu prazo de duração
esperado.
O equilíbrio econômico-financeiro de uma parceria não confere à mesma
garantia absoluta de que ela será duradoura, mas constitui fator relevante para
que a estabilidade desejada ocorra. Por outro lado, pode-se depreender da
72
pesquisa feita que o desequilíbrio não deliberado e não corrigido a tempo em
uma parceria é causa quase certa de rompimento do negócio.
O trabalho apresentado por Robinson (1979) propõe uma equação
matemática bastante simples para a verificação do equilíbrio econômicofinanceiro, baseada na razão benefícios/custos. Tal equação, por ser muito
simples, não atende a todas as situações possíveis, mas pode ser facilmente
aperfeiçoada se combinada a algumas técnicas de uso freqüente na área da
Administração Financeira.
A análise do equilíbrio econômico-financeiro de uma “joint” públicoprivada, mediante a aplicação da equação proposta por Robinson, combinada
a algumas das técnicas utilizadas em Administração Financeira, pode ser um
instrumento útil e prático na escolha e no acompanhamento de projetos de
natureza conjunta que se enquadrem na categoria de parcerias denominada
neste trabalho de “side-by-side”. Ficou demonstrado que a equação de
Robinson, devidamente adaptada para cada situação, poderá ser empregada
em qualquer fase de um projeto em parceria: no planejamento, durante e após
a execução.
Quanto aos valores que devam ser levados à equação de Robinson,
preconiza-se a adoção do conceito de fluxos de caixa, em vez de fluxos
contábeis, por serem aqueles mais condizentes com a realidade. Não
73
obstante, haverá situações em que raciocinar somente em termos de fluxos de
caixa, no sentido de entradas e saídas efetivas de caixa, poderá fazer com que
fiquem
de fora da equação certos benefícios oriundos de economias
verificadas em relação à situação anteriormente vigente, as quais não
constituem entradas efetivas de dinheiro, mas saídas menores de recursos
financeiros. O administrador público deverá estar atento a este tipo de
situação. Daí a importância do conceito de benefício, conforme salientado
neste trabalho, cuja linha de raciocínio no sentido de uma definição mais
elástica deve ser estendida também no caso dos custos.
Outro cuidado a ser tomado pelo administrador público quando de uma
análise de equilíbrio econômico-financeiro é o de não ater-se tão-somente à
questão da repartição do lucro do negócio, quando for o caso, incorrendo,
assim, na confusão entre lucro e benefício.
A literatura aponta como sendo uma grande fragilidade da análise do
tipo “benefícios sobre custos”, no qual a equação de Robinson se enquadra, o
fato de interpretações aparentemente intercambiáveis entre si — referindo-se
às reduções de custos que poderiam ser interpretadas como benefícios, ou
vice-versa — levarem a resultados completamente diferentes. Esta falha do
modelo é irrefutável, podendo ser amenizada (mas não eliminada) por meio
de convenções entre as partes. Tais convenções, porém, deverão ser
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cuidadosamente estudadas antes de sua adoção, pois poderão beneficiar a
uma das partes em detrimento da outra.
A esquematização das transações que ocorrem ao redor de um negócio
público-privado, conforme visto nos Quadros 2 e 3, com a discriminação dos
fluxos típicos e das chamadas “transações interpartes”, mostra-se bastante
didática e elucidativa, levando à percepção de que o projeto de uma “joint”
deva preocupar-se com o levantamento dos tipos de transações que poderão
surgir com a implementação da parceria e suas repercussões sobre o
equilíbrio econômico-financeiro do negócio.
Levando-se em consideração que os projetos devam apresentar
equilíbrio e que não haja outras injunções que não as de ordem econômicofinanceira, conclui-se, ainda, que a equação de Robinson, combinada à
técnica do VPL, é útil na determinação do melhor projeto de parceria públicoprivada, dentre vários que se apresentem.
É possível concluir, ainda, que, para se alcançar o equilíbrio econômicofinanceiro numa parceria público-privada, é necessário todo um processo de
negociação entre as partes; para que tal negociação seja coroada de êxito, é
preciso haver total transparência de parte a parte; o grau de transparência
demonstrado pelas partes será um dos fatores determinantes da confiança
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mútua, quiçá o principal; a confiança mútua, por sua vez, tem relação
intrínseca com a estabilidade da “joint”.
Por fim, é possível que o governo, em determinadas situações, premido
por fatores outros que não os de ordem econômico-financeira, firme acordo
de parceria em posição de desvantagem frente ao particular. Contudo, o
administrador público deve ter em mente que tal situação só deve ser
admitida, ou tolerada, se o referido negócio público-privado trouxer
benefícios sociais que sejam relevantes e que não possam ser traduzidos em
termos monetários.
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