Brasília-DF, 2010.
Direito Reservado ao PosEAD.
Pós-Graduação a Distância
Elaboração e Análise de
Políticas Públicas
Elaboração:
Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt
Produção:
Elaboração e Análise de Políticas Públicas
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
2
Apresentação........................................................................................................................................
4
Organização do Caderno de Estudos e Pesquisa ................................................................................
5
Organização da Disciplina ...................................................................................................................
6
Introdução/Provocação ........................................................................................................................
8
Unidade I – Contexto Histórico ...........................................................................................................
13
Capítulo 1 – Cenário Histórico ....................................................................................................
13
Unidade II – Conceitos Básicos ...........................................................................................................
21
Capítulo 2 – Excursão à Análise de Políticas Públicas como Campo de Conhecimento .................
21
Capítulo 3 – Polity, Politics e Policy ...........................................................................................
24
Unidade III – Modelo de Ciclo de Políticas .........................................................................................
35
Capítulo 4 – Análise dos Modelos de Políticas Públicas ..............................................................
35
Unidade IV – Surgimento de um Problema Público............................................................................
41
Capítulo 5 – Nascimento de Políticas Públicas............................................................................
41
Capítulo 6 – Agenda ..................................................................................................................
46
Capítulo 7 – O Papel do Estado ..................................................................................................
57
Unidade V – Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas ......................................................
61
Capítulo 8 – Compreensão do Problema......................................................................................
61
Unidade VI – Colocando em Prática – Desafio da Implementação....................................................
89
Capítulo 9 – Desafio da Implementação ......................................................................................
90
Capítulo 10 – Instrumentos das Políticas Públicas ........................................................................
99
Unidade VII – Aprendendo com as Políticas – Avaliação ..................................................................
117
Capítulo 11 – Avaliação como uma Reflexão Sobre a Ação ...........................................................
119
Referências ...........................................................................................................................................
129
Pós-Graduação a Distância
Sumário
3
Apresentação
Caro aluno,
Bem-vindo ao estudo da disciplina Elaboração e Análise de Políticas Públicas.
Este é o nosso Caderno de Estudos e Pesquisa, material elaborado com o objetivo de contribuir para a realização e o
desenvolvimento de seus estudos, assim como para a ampliação de seus conhecimentos.
Para que você se informe sobre o conteúdo a ser estudado nas próximas semanas, conheça os objetivos da disciplina, a
organização dos temas e o número aproximado de horas de estudo que devem ser dedicadas a cada unidade.
A carga horária desta disciplina é de 40 (quarenta) horas, cabendo a você administrar o tempo conforme a sua
disponibilidade. Mas, lembre-se, há um prazo para a conclusão do curso, implicando a apresentação ao seu tutor das
atividades avaliativas indicadas.
Os conteúdos foram organizados em unidades de estudo, subdivididas em capítulos, de forma didática, objetiva e
coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões para reflexão, que farão parte das atividades
avaliativas do curso; serão indicadas também fontes de consulta para aprofundar os estudos com leituras e pesquisas
complementares.
Desejamos a você um trabalho proveitoso sobre os temas abordados nesta disciplina. Lembre-se de que, apesar de
distantes, podemos estar muito próximos.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
A Coordenação do PosEAD
4
Organização do Caderno de Estudos e Pesquisa
Organização do Caderno de Estudos e Pesquisa
Apresentação: Mensagem da Coordenação do PosEAD.
Organização da Disciplina: Apresentação dos objetivos e carga horária das unidades.
Introdução: Contextualização do estudo a ser desenvolvido pelo aluno na disciplina, indicando a importância desta para
a sua formação acadêmica.
Ícones utilizados no material didático:
Provocação: Pensamentos inseridos no material didático para provocar a reflexão sobre sua prática
e seus sentimentos ao desenvolver os estudos em cada disciplina.
Para refletir: Questões inseridas durante o estudo da disciplina, para estimulá-lo a pensar a respeito do
assunto proposto. Registre aqui a sua visão, sem se preocupar com o conteúdo do texto. O importante
é verificar seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. É fundamental que você reflita
sobre as questões propostas. Elas são o ponto de partida de nosso trabalho.
Textos para leitura complementar: Novos textos, trechos de textos referenciais, conceitos de
dicionários, exemplos e sugestões, para apresentar novas visões sobre o tema abordado no texto básico.
Sintetizando e enriquecendo nossas informações: Espaço para você fazer uma síntese dos textos
e enriquecê-los com a sua contribuição pessoal.
Sugestão de leituras, filmes, sites e pesquisas: Aprofundamento das discussões.
Para (não) finalizar: Texto, ao final do Caderno, com a intenção de instigá-lo a prosseguir na reflexão.
Referências: Bibliografia citada na elaboração da disciplina.
Pós-Graduação a Distância
Praticando: Atividades sugeridas, no decorrer das leituras, com o objetivo pedagógico de fortalecer
o processo de aprendizagem.
5
Organização da Disciplina
Ementa:
As Políticas Públicas de corte social: sua trajetória e seu desenvolvimento em nível internacional e do Brasil. Formulação
de Políticas Públicas: “issues” e agenda; Implementação e avaliação: aspectos conceituais e metodológicos. Sujeitos,
racionalidades e instâncias decisórias.
Objetivos:
• Conhecer as grandes linhas da evolução histórica da intervenção estatal nas sociedade contemporânea.
• Compreender as especificidades principais do estudo das Políticas Públicas, diante de outros ramos do
conhecimento e pesquisa na área política.
• Analisar, mediante o uso de modelos apropriados, as principais características do processo de surgimento e
aplicação das Políticas Públicas.
• Conhecer os problemas e os desafios principais do estudo de cada uma das etapas do ciclo de uma Política
Pública.
Unidade I – Contexto Histórico
Carga horária: 3 horas
Conteúdo
Cenário Histórico
Capítulo
1
Unidade II – Conceitos Básicos
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Carga horária: 3 horas
6
Conteúdo
Excursão à Análise de Políticas Públicas como Campo de Conhecimento
Polity, Politics e Policy
Capítulo
2
3
Unidade III – Modelo de Ciclo de Políticas
Carga horária: 7 horas
Conteúdo
Análise dos Modelos de Políticas Públicas
Capítulo
4
Unidade IV – Surgimento de um Problema Público
Carga horária: 7 horas
Conteúdo
Nascimento de Políticas Públicas
Agenda
O Papel do Estado
Capítulo
5
6
7
Organização da Disciplina
Unidade V – Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Carga horária: 8 horas
Conteúdo
Compreensão do Problema
Capítulo
8
Unidade VI – Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Carga horária: 7 horas
Conteúdo
Desafio da Implementação
Instrumentos das Políticas Públicas
Capítulo
9
10
Unidade VII – Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Carga horária: 5 horas
Capítulo
11
Pós-Graduação a Distância
Conteúdo
Avaliação como uma Reflexão Sobre a Ação
7
Introdução/Provocação
“A ação pública suscita desde o início opiniões
apaixonadas. Assusta, quando não se converte em algo
odioso, em particular, ao sofrer-se as suas consequências.
Ou ao contrário, desperta uma adesão incondicional,
porque o Estado seria o menos ruim dos remédios à
disposição dos povos para emendar os defeitos do curso
natural das coisas, Antes de proceder a uma análise,
muito frequentemente se está visceralmente a favor ou
contra o Estado.
Outro reflexo obedece à ingenuidade. Consiste em tomar
como moeda corrente os textos e os discursos oficiais.
Um bom conhecimento da Constituição, matizado com um
pouco de direito e moderado pela leitura dos jornais, bastará
para dar conta do trabalho governamental e administrativo.
O risco consiste em que se confunda a forma com o fundo,
e que o trabalho se perceba tal como pretende ser, e não
tal como é” (MÉNY; THOENIG, 1992. p. 7).
Você concorda com essas ideias? Por quê? De que forma você
costuma abordar os problemas relacionados à ação do governo em
sua comunidade? Justifique sua resposta.
Tratar de Políticas Públicas é tratar de uma parcela importante da ação de toda a coletividade para o enfrentamento
de problemas comuns. Aquela parcela das ações e das decisões que a sociedade atribui ao governo ou às autoridades
públicas, seja isoladamente, seja em cooperação com outros grupos ou indivíduos.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
1
Qualquer que seja a perspectiva que se adote, vemos cotidianamente as múltiplas faces da ação governamental. Uma
prefeitura, um ministério ou um Parlamento intervêm, cada um a seu modo e de múltiplas maneiras, sobre o conjunto
da sociedade. Tomam decisões, alocam recursos, impõem obrigações, nos âmbitos mais variados, desde a segurança
pública até a cultura, desde a tributação até a procriação. Em nossas sociedades, a esfera pública e estatal instalou-se
em todas as partes, e cada indivíduo, de um modo ou outro, sente seus efeitos – em sua vida pessoal, em suas relações
com a coletividade, inclusive na forma de gozar da natureza que o rodeia.
O estudo das Políticas Públicas, então, representa o estudo da ação das autoridades públicas sobre a sociedade. Buscamos
responder a perguntas tais como:
• O que produzem aqueles que nos governam?
• Quais objetivos pretendem atingir?
• Utililizam-se de quais meios?
1 Toda esta seção está amplamente baseada em Mény; Thoenig, 1992. p. 7.
8
Introdução/Provocação
Aparentemente, são perguntas simples. No entanto, como deixa claro o trecho que inicia este capítulo, estas perguntas
têm sido muito difíceis de responder. Inicialmente, pela natureza quase pessoal do envolvimento que qualquer estudioso
tem com o tema: ainda que tratemos o assunto na condição de pesquisadores ou profissionais da ação governamental,
sempre seremos membros da coletividade e como tal interessados na forma de encaminhar e resolver os problemas
públicos, porque afetam a todos.
Mas as dificuldades não ficam restritas à posição do estudioso. A própria teoria construída sobre o assunto tem girado
em torno de algumas posições ou enfoques, que enfatizam apenas aspectos parciais da ação pública:
• O enfoque de ciência administrativa, usando principalmente instrumentos da teoria da Administração,
procura formular “métodos” ou “instrumentos” de melhoria da gestão pública (estruturas formais de autoridade,
18divisão especializada do trabalho métodos de controle de tempos e movimentos etc.) – independentemente
da substância, do próprio conteúdo do que a ação governamental, impulsionada pelos métodos mais eficazes,
pode gerar.
• A abordagem da economia pública, interessada na escolha dos meios adequados para buscar fins
predeterminados dentro de um contexto de escassez. Esta análise é essencialmente instrumental: os fins
consideram-se dados, e o objeto de estudo é como partir de uma situação inicial e atingir os fins desejados,
mobilizando os instrumentos disponíveis (recursos, normas, instituições) e desenvolvendo mecanismos de
coordenação e incentivos aos agentes sociais públicos e privados que intervém no processo, respeitadas
restrições objetivas: orçamentárias, técnicas, legais (ALBI, 2000, p. 7-8).
• A concepção de grupos de pressão e de interesses preocupa-se com o aspecto de poder, de conflitos de
interesses entre grupos distintos envolvidos com uma determinada ação governamental; de cada ação pública
resultam vantagens e custos, que incidem diferentemente sobre vários grupos sociais – é a dinâmica desses
grupos organizando-se e interagindo entre si e com o Estado (na forma de política partidária, mobilização
sindical ou corporativa, lobbies etc.) que representa o principal foco de atenção desse tipo de abordagem.
• As visões deterministas de grandes sistemas, cujas principais expressões eruditas são os dois extremos
do marxismo dogmático e do economicismo universal, propõem-se a explicar as ações políticas como simples
consequências automáticas da realidade econômica: a dinâmica socioeconômica, seja como luta de classes,
seja como consequência dos mercados perfeitos, gera “demandas” ou “exigências” que são automaticamente
convertidas em ações pelo Estado (o qual não dispõe de nenhum espaço de alternativas a partir do qual possa
se mover).
• Diante de um mesmo problema, todas as autoridades públicas
vão reagir da mesma forma?
• O fator essencial para o resultado de uma ação pública é a decisão
adotada. Os problemas na sua implementação podem alterar os
efeitos pretendidos?
• Todos os cidadãos afetados por uma ação pública o são da
mesma maneira ou intensidade?
Pós-Graduação a Distância
Todas essas visões são importantes, mas cada uma representa apenas um dos aspectos dos problemas públicos, uma peça
do quebra-cabeças. As perguntas que se colocam diante do estudioso de Políticas Públicas dificilmente são respondidas
por uma só perspectiva:
9
Introdução/Provocação
Agora leia cuidadosamente o texto a seguir.
Detalhando mais, compõem simultaneamente uma Política Pública a decisão política que a move, o programa de ação
que a organiza, os métodos e os meios apropriados que a executam, a mobilização de atores e instituições em torno a
ela para obtenção de objetivos particulares a cada um. Assim, o analista de Políticas Públicas pode ver-se induzido a
interrogar-se sobre os critérios de escolha de objetivos e métodos, sobre a legitimidade do tomador de decisão ou da
ação, sobre a adequação dos meios aos fins, sobre a qualidade dos métodos, ou sobre os custos e os benefícios.
Relação da Disciplina com o Curso
Buscaremos nesta disciplina oferecer alguns elementos para responder a perguntas amplas como as que foram propostas
acima.
Mas por quê este estudo, e neste curso?
Nosso curso é destinado ao entendimento em profundidade dos problemas da Gestão Pública (não por acaso, estamos
em uma especialização em Administração Pública). Ora, os atos e os fatos de Gestão a serem estudados e avaliados
não se exercem no vácuo, mas no contexto real da ação estatal. Ao se avaliar ou medir o resultado de uma política – e
mais ainda ao se investigar as suas causas –, não se pode deixar de olhar para as circunstâncias em que tal política foi
demandada, concebida e executada. Tais circunstâncias não são teóricas, partindo de modelos abstratos: são concretas,
com origem nas estruturas, interesses e instrumentos disponíveis no momento em que a política surge e se desenvolve.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
É por isso que devemos tratar a Política Pública em si mesmo, os interesses que gera, a forma como é vista pelos
interessados, como objetos de pesquisa, e não como simples dados ou pressupostos do problema de avaliação – numa
posição semelhante ao do cientista social. Isso pode suscitar, na maioria dos profissionais da Gestão Pública, em grande
maioria com formação e experiência em abordagens distintas, como Administração e Auditoria, alguma insegurança: os
objetivos das Políticas Públicas são tomados como um dado pelo administrador que busca os meios eficientes de atingilos, bem como pelo auditor que confere se foram atingidos. Esses profissionais, e muitos outros na esfera governamental,
raramente enxergam nas circunstâncias de formulação das políticas e de seus objetivos um objeto a ser examinado sob
a perspectiva analítica semelhante à que utilizam para os meios de executá-las. Dito de forma corriqueira, “nós somos
técnicos e não políticos”.
10
É inegável que o estudo das Políticas Públicas não se confunde com um tratado sobre o Estado ou a sociedade política –
não pretendemos discutir regimes políticos, comportamentos eleitorais, ideologias políticas. No entanto, a especialização
acadêmica do técnico no tema da Gestão Pública não pode prescindir do conhecimento rigoroso dos fenômenos sociais
envolvidos na determinação dos problemas públicos que a sociedade propõe-se a abordar, na formulação das alternativas
para resolvê-los, na seleção entre estas alternativas e na sua execução prática. Para melhor implementar, medir ou
controlar, é relevante conhecer em profundidade, e desde a sua origem, aquilo que está sendo implementado, medido
ou controlado.
Em resumo, compreender a elaboração e a análise de Políticas Públicas fornece um marco, um cenário de referência com
o qual se pode aplicar com maior precisão as técnicas relativas à gestão, à auditoria, à análise econômico-financeira e
à avaliação de programas que constituem o desafio cotidiano dos gestores públicos. É este o papel da nossa disciplina
no quadro geral do curso.
Introdução/Provocação
Já começamos a aproximar-nos do objeto do nosso curso – o estudo
das Políticas Públicas.
Agora pense sobre a seguinte questão: Os problemas de Política
Pública são os mesmos ao longo do tempo? Há no mundo atual
alguma característica que diferencia os desafios de Política Pública
em relação a outras épocas da nossa história?
E então? Você se lembrou de algo em especial?
Pós-Graduação a Distância
É hora de fazermos uma breve “excursão” pela história contemporânea.
11
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Introdução/Provocação
12
Unidade I
Contexto Histórico
Capítulo 1 – Cenário Histórico
Excederia em muito o nosso objetivo apresentar uma história detalhada da política ou das ações de governo na sociedade
contemporânea. No entanto, é essencial compreender as grandes linhas da evolução histórica da intervenção estatal
nas modernas economias capitalistas, para que se possa avaliar o impacto das Políticas Públicas na dinâmica social. Em
seguida, faremos algumas observações específicas relativas ao caso brasileiro.
Ao falar de evolução da intervenção estatal, falamos de um conceito muito citado e frequentemente confundido: o Welfare
State ou, em sua versão para o português, Estado de Bem-Estar Social1. De fato, o Welfare State é visto como o campo
por excelência das pesquisas sobre Políticas Públicas.
Embora o esforço por parte do Estado em modificar as condições do mercado e proteger os indivíduos de algumas das
consequências econômicas desse mesmo mercado sejam antigas2, o Welfare State representa um fator diferencial
surgido, timidamente, a finais do século XIX3, expandindo-se gradualmente no conjunto da Europa industrial na primeira
metade do século passado. No imediato pós-guerra, o desenvolvimento e a generalização das intervenções do Estado
nas economias centrais (iniciando Estados Unidos, Europa Ocidental e Japão) tornam essa nova etapa da história do
capitalismo nitidamente diferente da anterior. “A gama e a amplitude das políticas manejadas pelos Estados, o modos de
intervenção que requerem e a importância dos recursos em jogo modificam a natureza do Estado e das relações sociais
[..].” (MÉNY; THOENIG, 1992, pp. 19-20). Gradualmente, essa expansão se viu refletida a grande parte dos demais países
da periferia capitalista (incluída a América Latina), ainda que com graus variáveis de cobertura.
Mas o que vem a ser, exatamente, a individualidade do Welfare State em relação a outras formas de gasto estatal massivo
(o gasto militar em períodos de guerra, por exemplo)?
1
Utilizaremos, ao longo do texto, a expressão original em inglês, de uso mais corrente na literatura.
2
A exemplo da distribuição de alimentos entre os pobres, controles de preços de alimentos, manutenção de abrigos e asilos, cuja ocorrência pode ser detectada em escala
considerável na economia capitalista europeia desde o século XVI (MÉNY; THOENIG, 1992, p. 19).
3
O marco simbólico desse surgimento é o conjunto de reformas sociais promovidas por Bismarck, ainda no Império Alemão, no âmbito da assistência previdenciária e social.
4
Observe que o estudo de Políticas Públicas, como veremos, abrange mais que a simples ação econômica direta do Estado como arrecadador de recursos e produtor de bens e
serviços (abrangendo sua atuação como regulador, como fixador de normas e pautas de conduta etc.). No entanto, mesmo se visto apenas sob essa ótica econômica limitada,
o Estado, de cuja ação vamos tratar, já detém, tanto nos países desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento (salvo contadíssimas exceções em pequenas economias
exportadoras de produtos primários) o posto de “agente mais importante de qualquer economia, que gerencia quase tantos recursos como o mercado” (ALBI, 2000, p. 13).
Direitos reservados ao CETEB
Pós-Graduação a Distância
Inicialmente, a dimensão quantitativa: desde o fim da Segunda Guerra Mundial até meados da década de 1980, o grau
de participação estatal na economia (medida quer em termos de arrecadação de tributos, quer em volume de gastos)
elevou-se consistentemente nos países ocidentais. Assim, ao se falar de Welfare State, está-se tratando de um volume
de recursos que transforma o Estado no maior e mais importante agente econômico da economia4.
13
Contexto Histórico
Unidade I
Fonte: 1960 a 1985: Mény & Thoenig, 1992, p. 22; 2000: Albi, 2000, p. 136
Mas apenas o volume global de receitas e despesas públicas não individualiza o Welfare State – um país enfrentando uma
guerra em grande escala, por exemplo, terá gastos estatais iguais ou mesmo maiores que as proporções apresentadas.
Tais receitas e despesas, no fenômeno que nos interessa, têm uma destinação específica: um “conjunto de atividades de
redistribuição” que tem por objetivo “garantir um nível de vida ou bem-estar aos cidadãos, colocando uma rede protetora
que reduza desigualdades” (ALBI, 2000, p. 137). Em termos mais precisos: “a essência do Welfare State é a intervenção
governamental: pautas mínimas em matéria de renda, nutrição, saúde, habitação e educação, garantidos a cada cidadão
como um direito político e não como caridade” (WILENSKY, apud MÉNY; THOENIG, 1992, p. 20).
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Esta destinação da intervenção estatal para gastos sociais alcança dimensões consideráveis (sendo razoável uma estimativa
de um mínimo de 25 % do PIB para qualquer país desenvolvido) assume duas formas principais: a provisão direta aos
cidadãos – gratuita ou subsidiada – de bens sociais (essencialmente de serviços de atendimento à saúde e de educação
e de construção de habitações) e transferências monetárias diretas a indivíduos ou prestações sociais, essencialmente
compostas dos benefícios previdenciários (decorrentes de aposentadoria, orfandade, incapacidade permanente, seguros
contra desemprego ou incapacidade transitória provocada por doença ou acidentes) e assistenciais (concedidos em
função da situação de pobreza do beneficiário, sendo este incapaz ou até – em alguns países – independentemente da
capacidade laborativa) (ALBI, 2000, pp. 137-138). Como descrevia a própria OCDE5 na década de 1980:
14
As despesas públicas, destinadas a educação, saúde, pensões e outros programas de garantia de
recursos aumentaram, durante os vinte últimos anos no conjunto dos países da OCDE, quase duas
vezes mais rapidamente do que o PIB, e elas foram o elemento dominante no crescimento das despesas
públicas totais: desde 1960, elas passaram, no conjunto dos sete maiores países da OCDE, de cerca
de 14 % a mais de 24 % do PIB.6
São esses dois elementos, portanto, que configuram o espaço social e histórico em que hoje se analisam as Políticas
Públicas: um Estado que movimenta uma parcela enormemente significativa das riquezas nacionais e que está comprometido
a prover um extenso e variado leque de serviços à coletividade, leque este mais amplo do que aqueles que as teorias
políticas e econômicas tradicionais atribuíam à organização pública (na formulação clássica de Adam Smith, cabia ao
poder estatal tão somente a defesa da nação frente a inimigos externos, a administração da justiça e as obras públicas
que facilitassem o comércio). (ALBI, 2000, p. 13)
Por conseguinte, as Políticas Públicas de variada natureza, objeto do nosso estudo, movimentam uma parcela considerável
dos recursos de cada nação, e atendem a múltiplas necessidades sociais (com a consequente complexidade técnica em cada
um dos setores de atuação). Desde já podemos afirmar, com segurança, que a operação das diferentes Políticas Públicas
tem, para o cotidiano e o bem-estar das modernas sociedades capitalistas, uma importância de mesma ordem de grandeza
daquela representada pela realização da atividade produtiva por parte de indivíduos, empresas e organizações privadas.
5
OCDE é o acrônimo para a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (Organisation for Economic Co-operation and Development), organismo internacional
formado por 30 países desenvolvidos em 1960, voltado à gestão de negociações econômicas e à promoção de estudos e pesquisas sobre o desenvolvimento e a economia
internacional. Atualmente, é mais conhecido pela produção de indicadores estatísticos e estudos macroeconômicos.
6
L´Observateur de l´OCDE, 12, janivier 1984, OCDE, PARIS. apud OLIVEIRA, 1998, p. 21.
Contexto Histórico
Unidade I
Alguns autores chegam a afirmar que a ação do Estado nas linhas do Welfare State representa uma característica já
indissociável do capitalismo contemporâneo: “uma esfera pública em que, a partir de regras universais e pactadas, o
fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulação de capital, de um
lado e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a população por meio
dos gastos sociais”7. Desta maneira, a ação estatal por um lado “libera” o salário direto dos trabalhadores de uma série
de possíveis descontos que já são cobertas pela provisão pública dos serviços8, permitindo que a renda domiciliar seja
disponibilizada para alimentar o mercado de produtos de consumo de massas. De outro lado, o gasto do Estado passa a
representar também um componente essencial na própria equação financeira das empresas capitalistas, sendo também
uma precondição essencial da viabilidade do lucro empresarial, por meio de uma ação direta que
[...] inclui desde os recursos para ciência e tecnologia, passa pelos diversos subsídios para a produção,
sustentando a competitividade das exportações, vai através dos juros subsidiados para setores de
ponta, toma em muitos países a forma de vastos e poderosos setores estatais produtivos, cristaliza-se
numa ampla militarização (as indústrias e os gastos em armamentos), sustenta a agricultura (o
financiamento dos excedentes agrícolas dos Estados Unidos e a chamada “Europa Verde” da CEE), e
o mercado financeiro e de capitais através de bancos e/ou fundos estatais, pela utilização de ações
de empresas estatais como blue chips, intervém na circulação monetária de excedentes pelo open
market, mantém a valorização dos capitais pela via da dívida pública etc. (OLIVEIRA, 1998, p. 20).
Portanto, este cenário representado pelo Welfare State traz consequências de grande impacto para o nosso estudo.
Por um lado, o conjunto das intervenções estatais (mesmo nos casos em que envolve apenas gastos de natureza social,
como educação e saúde) tem um efeito macroeconômico considerável, representando um componente importante do
crescimento das economias respectivas. E este componente é significativamente rígido: como veremos em detalhe mais
adiante, um nível de gastos sociais que se eleva ao longo do tempo gera em favor de sua manutenção interesses os
mais diversos em função das vantagens que distribui (benefícios diretos aos que são atendidos pelos programas; poder
político dos burocratas que os dirigem; mercado para os fornecedores dos recursos adquiridos pelo Estado para executar
os serviços etc.). Por outro lado, as estruturas de financiamento através de impostos são necessariamente complexas e,
em geral, desvinculam os recursos extraídos dos cidadãos pelo Estado dos serviços específicos prestados a cada um9.
Isso gera nos cidadãos-contribuintes uma relativa “ilusão fiscal” que faz com que aceitem um nível de gastos públicos
superior àqueles que teriam admitido pagar em estruturas de tributação mais simples.
7
Oliveira, 1998, pp. 19-20. Colocado mais precisamente nos termos da teoria marxiana: “o fundo púbico é agora um ex-ante das condições de reprodução de cada capital
particular e das condições de vida, em lugar de seu caráter ex post, típico do capitalismo concorrencial” (p. 21).
8
Necessidades de alguma forma cobertas pela provisão estatal de medicina socializada, educação universal gratuita e obrigatória, previdência social, seguro-desemprego,
subsídios para transporte, auxílios para aquisição de habitação, salário-família, e mesmo subsídios para lazer, favorecendo desde as classes médias até o assalariado de nível
mais baixo (lista baseada em OLIVEIRA, 1998, p. 20).
9
Esta é uma condição mesma da possibilidade de um gasto público redistributivo.
10 Mény; Thoenig, 1992, pp. 33-37
11 Uma ressalva fundamental: não estamos aqui defendendo que toda a crise da economia mundial, nem sequer os fenômenos mais característicos das décadas de 1970 e
1980, seja originária de uma inadequação do tamanho do Estado, nem que a crise seja exclusivamente fiscal. Seria inadmissível ignorar as demais dimensões da crise: os
desequilíbrios dos fluxos internacionais de comércio e de capitais; as mudanças no padrão de regulação estabelecido pelo sistema de Bretton Woods; as decisões autônomas de
política fiscal e monetária norte-americana, particularmente no governo Reagan. Mostramos aqui, no entanto, e enfaticamente, que o problema fiscal originário do crescimento
do Welfare State é um componente inafastável de qualquer explicação sobre os desequilíbrios na economia mundial.
Pós-Graduação a Distância
As duas últimas décadas testemunham, é certo, um momento de crise do Welfare State10: crise primeiramente fiscal,
refletindo a dificuldade das economias centrais de retirarem recursos da atividade econômica de produção de bens
e serviços (essencialmente, recursos retirados das empresas e dos capitais nelas investidos) e de aplicarem-nos na
prestação de serviços sociais gratuitos ou subsidiados à população. A dimensão desta crise alcança todas as economias
capitalistas, em escala nacional, refletindo-se nos desequilíbrios macroeconômicos que se espalharam ao redor do mundo
desde os inícios dos anos 1970 (desemprego, inflação, deficits profundos das administrações públicas que alcançam, em
inúmeras entidades locais, uma autêntica falência). Estes desequilíbrios têm, como uma de suas causas determinantes, a
incompatibilidade entre os recursos que o sistema de arrecadação fiscal pode extrair da sociedade e o nível mais elevado
de recursos que seriam necessários para a manutenção dos serviços sociais na extensão que o Estado tenta dar-lhes11.
15
Contexto Histórico
Unidade I
Mas crise também é de gestão: o próprio crescimento abrupto das demandas que o Estado pretende aprender, somado com
um amplo leque de erros de formulação e implantação das Políticas Públicas12, fez com que viesse à tona uma autêntica
sobrecarga sobre o aparelho estatal, que se manifesta, por exemplo, por aumentos descontrolados dos gastos e dos
quadros de pessoal, multiplicidade de políticas que são mantidas sem avaliação e revisão dos seus objetivos, políticas
com objetivos demasiado ambiciosos para os meios disponíveis e incapacidade de conciliar demandas contraditórias.
Apesar de todas essas dificuldades, porém, o Welfare State não deixou o primeiro plano da paisagem econômica da
sociedade ocidental: ainda que poderosamente combatido por reações radicais de simples rechaço à ação estatal; ainda
que objeto de inúmeras transformações e reformas, especialmente nos países de tradição anglo-saxônica (Estados Unidos
e Inglaterra desde o início da década de 1980, Austrália e Nova Zelândia13), a realidade atual não é a ausência do Welfare
State, mas a manutenção e a convivência com novas demandas e formas de prestação dos serviços que fazem parte do
universo histórico do Welfare State. Esta mudança é descrita com precisão por Gomà; Subirats (1998, pp. 137-138):
As políticas nacionais, como sustentamos em outras ocasiões, não se inclinarão em direção ao
desmantelamento do Estado do bem-estar, mas em direção a uma tríplice política de reestruturação
institucional, privatização seletiva e deslegitimação controlada que torne compatíveis os amplos
apoios da cidadania aos sistemas de proteção social (condicionante político) com as políticas de
rigor monetário e orçamentário e de ajuste trabalhista (condicionante econômico). A primeira política,
reestruturação institucional do Estado do bem-estar, supõe “reduzir o tamanho” do Estado em termos
econômicos e funcionais, Estado este que se supõe “sobrecarregado” de compromissos políticos e
burocráticos. A segunda política, privatização seletiva, implica “remercantilizar” funções de reprodução
social, fazendo que o indivíduo, a família e a sociedade aumentem suas reponsabilidades. A terceira,
a deslegitimação controlada, supõe “reforçar” o papel dos grupos intermediários da sociedade na
resolução dos conflitos sociais ou, de outra maneira, particularizando a ação coletiva.
Nesse reformulado Welfare State, com todos os seus problemas de sustentabilidade e gestão, a análise das Políticas
Públicas torna-se essencial para a compreensão dos fenômenos de governo e da própria economia. Como bem colocam
Mény; Thoenig (1992, p. 39.), “neste contexto de explosão e logo de crise do Welfare State, não surpreende que a análise das
Políticas Públicas não se tenha limitado isolada [...]. A análise das Políticas Públicas converteu-se em parte interessada, às vezes
sem desejá-lo, de um debate mais amplo sobre a natureza do Estado.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Welfare State – Um Conceito Universal ou Nacional?
16
Você observará que tratamos de um histórico da evolução ocorrida em um conjunto das principais economias capitalistas –
cada um a seu tempo e modo, uma evolução que, em linhas gerais, seguiram Estados Unidos, Europa Ocidental, Canadá,
Austrália, Nova Zelândia, Japão. De qualquer maneira, essa experiência seria relevante para o nosso estudo: foi com
base nela que a maior parte do instrumental relevante de análise de Políticas Públicas foi construído. Muitas referências
são feitas a arranjos complexos que foram originalmente observados nesses países centrais.
Mas, você perguntará:
E o Brasil?
Qual é a validade dessa trajetória, a dos grandes países capitalistas ocidentais, para ajudar a explicar Políticas Públicas aqui?
Se podemos sintetizar numa expressão, o Brasil ensaiou uma aproximação a determinadas características do Welfare State,
sem alcançar de modo algum a extensão dos gastos e serviços sociais que o caracterizaram internacionalmente. A crise,
portanto, impactou de maneira ainda mais grave a frágil estrutura de proteção social brasileira, e o país enfrenta desafios
ainda maiores para tentar levar adiante Políticas Públicas que persigam, ainda que timidamente, os objetivos do Welfare State.
12 Erros, muitas vezes, decorrentes da inexperiência ou do voluntarismo dos agentes que, a partir da estrutura do Estado, pretenderam modificar a sociedade com pautas
exageradamente simplificadas e objetivos excessivamente ambiciosos (Mény & Thoenig, p. 36, denominam esses fenômenos de “vontade inconsciente de engenharia social”).
13 Apesar de inserido nas tradições políticas anglo-saxônicas, a participação do Canadá nesse movimento é consideravelmente menor, em extensão e profundidade, que nos
países citados.
Contexto Histórico
Unidade I
Percorrendo um pouco desta trajetória14, podemos afirmar inicialmente que as iniciativas pioneiras de gastos sociais,
abrangendo o período dos anos 30 até o glpe de 64, eram setorializadas ou de alcance muito limitado: organizadas através
de sindicatos, organismos previdenciários classistas15 e entidades assistenciais também classistas16, a previdência, a
saúde, a habitação, até mesmo o lazer, cobriam apenas categorias profissionais específicas (ferroviários, portuários,
servidores públicos).
A estrutura estatal de previdência e saúde é, nesse período, residual. A escola pública não atendia senão à classe média
alta e a uma fração das camadas populares. Em suma, as medidas sociais esboçadas no período que vai de 1930 a 1964
não estavam integradas, não constituíam um espaço próprio da expansão do capital, não tinham o porte necessário
a constituírem um instrumento de distribuição de renda, e não tinham fontes de financiamento compatíveis com as
dimensões de uma autêntica política social17.
Por estranho que possa parecer, à primeira vista, as medidas que apontaram para alguns traços associados ao Welfare
State ocorreram ao longo da modernização conservadora imposta pelo regime militar pós-golpe de 1964. Ao longo
deste período, o sistema previdenciário organizado por categorias isoladas foi unificado por meio da fusão de todos os
institutos classistas em um único órgão estatal de seguridade social (processo completado em 1974), ficando mesmo
assim limitado ao segmento de trabalhadores urbanos com carteira assinada. Também na década de 1970, o sistema
previdenciário foi ampliado para o universo de trabalhadores da agricultura, chegando ao final dos anos 1980 com a
pretensão de universalidade de cobertura de todos os cidadãos acima de uma certa idade.
A ampliação da cobertura do sistema de saúde pública inicia-se com a unificação dos institutos previdenciários, que resulta
na criação de um sistema médico-hospitalar destinado aos segurados da estrutura estatal da previdência social (portanto,
ainda limitada aos assalariados do setor formal urbano). Apenas ao final da década de 1980, inicia-se o processo de
unificação desta estrutura pública fragmentada (serviços médicos previdenciários, mais as redes limitadas de assistência
de governos estaduais e municipais), com a formalização da intenção de universalizar o atendimento de saúde. Nesta
tentativa de universalização, cresce o papel do setor privado como fornecedor de serviços de saúde ao poder público,
abrindo um importante espaço para o investimento do capital privado em hospitais, clínicas e laboratórios médicos.
Inicia-se também, no período, a massificação da política habitacional e de águas e saneamento, com a utilização dos
recursos parafiscais do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço18 para financiar a compra privada de imóveis habitacionais
produzidos em massa pelo próprio setor privado.
Também são deste momento histórico os primeiros projetos estatais de política assistencial em maior escala, envolvendo
a implantação de programas de merenda escolar e uma série de gastos de assistência social direta, de natureza isolada,
promovidos pela Legião Brasileira de Assistência. Em relação a este conjunto de gastos, passou a ter muito recentemente
um caráter central na estratégia político-econômica corrente: sob a forma de transferências de renda direta à população,
14 Toda esta seção amplamente baseada em Santos, 2001, pp. 150-169.
15 Os antigos Institutos de Aposentadorias e Pensão, como IAPI, IAPC e IPASE.
16 Que persistem ainda hoje na forma das entidades do “Sistema S” – SESI, SESC, SENAC, SENAI etc.).
17 Esta interpretação possivelmente surpreende e põe em leque algumas crenças correntes sobre a natureza das políticas de Vargas: embora seus dois períodos de governo
tenham sido essenciais à conformação dos traços subsequentes do desenvolvimento capitalista no Brasil, inclusive na regulação das relações de trabalho, a política getulista
dirigiu-se, em matéria econômica, à relação capital-trabalho dentro da economia privada (leis trabalhistas; políticas assistenciais classistas etc.). Poucas iniciativas getulistas
têm a natureza de uma ação estatal direta na extração de recursos coletivos e prestação pública e universalizada de serviços sociais.
18 O FGTS teve por fonte uma nova contribuição parafiscal criada em 1965 como “alternativa” à regra trabalhista de estabilidade após dez anos de contrato de trabalho.
Representa, assim, a substituição de um ônus até então imposto ao capital na relação trabalhista por um mecanismo que, aparentemente gravoso como um tributo, irá
beneficiar o próprio capital na medida em que gera demanda para a produção uma série de setores de indústria de massa, como a da construção civil.
Pós-Graduação a Distância
No âmbito educacional, expande-se aceleradamente a matrícula no Ensino Fundamental, com metas exclusivamente
quantitativas. Substitui-se, assim, um sistema educacional público elitista (por absorver uma fração limitada da população
escolar) por outro de aspiração universal, mas que – tendo permanecido aproximadamente constante o esforço financeiro
no custeio da educação – viu uma deterioração vertiginosa da qualidade. Também aí se cria um enorme favorecimento
ao investimento de capital, com a expansão do ensino privado como praticamente a única alternativa de educação de
qualidade para aquele segmento mais favorecido que, antes, frequentava a escola pública.
17
Contexto Histórico
Unidade I
baseada exclusivamente em critérios de pobreza monetária extrema (Bolsa-Escola, Bolsa-Família etc.), passaram a assumir
nos primeiros anos do século XXI o papel de principal mecanismo de atendimento às carências sociais, substituindo na
prática e no imaginário social o papel provedor de serviços do Welfare State.
Tudo isso não ocorre por opção política do regime. Ao contrário, a adoção das medidas que passamos a detalhar
representava uma necessidade da ampliação de mercados no momento por que passava a estrutura econômica: saúde,
educação, habitação, passam a ser novos mercados disponíveis ao investimento privado, com volume considerável de
recursos públicos a subsidiá-lo19. Em apropriada síntese, “[...] a Política Social estruturada durante os governos militares
tinha uma preocupação maior em abrir novos espaços para a expansão do capital do que propriamente caminhar na
direção do bem-estar da população [...]” (SANTOS, 2001, p. 19).
No entanto, este movimento terá poderoso impacto na história do País: para viabilizar a massificação dos atendimentos
que expansão de mercados necessitava, o Estado viu-se obrigado a caminhar gradualmente, no discurso e no desenho
das políticas, na direção da universalização do acesso aos serviços (legitimando politicamente essa reivindicação, que
viria a ser formalmente acolhida como princípio na Constituição da redemocratização em 1988); como contrapartida,
o financiamento de tais serviços com aspiração universalizante teria de ser feito essencialmente a partir de recursos
tributários, exigindo uma reestruturação da imposição tributária20 que resultou, ao longo do tempo, num aumento contínuo
e significativo da carga tributária no País21.
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da Gestão
Públicaspor Projetos
No entanto, essa reformulação da estrutura de financiamento dos gastos sociais ficou a meio caminho: o aumento de
arrecadação tributária não foi suficiente para arcar com todos os novos compromissos que o Estado vinha assumindo,
na política social e principalmente na intervenção econômica (especialmente os investimentos em infraestrutura, os
subsídios diretos e indiretos à produção industrial e à agricultura). Assim, o custeio dos gastos sociais (que não são, por
definição, capazes de se autossustentarem economicamente) ainda tem como fonte básica de financiamento recursos
de terceiros (empréstimos oriundos de bancos, dívida pública ou “fundos sociais”22).
18
É este descompasso entre os objetivos do gasto social e suas fontes de financiamento que conduzirá ao colapso
financeiro dos serviços públicos da década de 1980 (que persiste até hoje, inclusive com maior gravidade). A partir dos
anos 1980, os fundos sociais à base de empréstimos passaram à situação de insolvência, os recursos de endividamento
(interno e externo) escassearam, e os demais compromissos do orçamento público (em particular o pagamento de juros
para o estoque acumulado de dívida) impediam a destinação do montante minimamente necessário à manutenção ou
expansão de políticas de gasto público social. Este processo de engessamento do gasto social assume diferentes formas
econômicas (dissolução do valor real do gasto por meio da alta inflação, da contenção e do contingenciamento direto dos
recursos aplicados), todas com o mesmo efeito de redução dos serviços prestados, com a manutenção da precariedade do
atendimento à população, e mesmo deterioração física daquela infraestrutura de atendimento que se conseguiu instalar
no período anterior (escolas, hospitais, conjuntos habitacionais).
Ao mesmo tempo, a sociedade passou a exigir crescentemente, como direitos de cidadania, a universalização e a qualidade
dos serviços assistenciais (ainda que, centradas em saúde, educação e em menor escala habitação, essa reivindicação
tenha uma extensão mais modesta que o âmbito do Welfare State tradicional). Esta reivindicação foi incorporada
formalmente na Constituição de 1988, ficando então o Brasil na paradoxal situação de distribuir juridicamente, a partir
19 Observe-se aí a particularidade de que o favorecimento ao capital privado não passa pela absorção das despesas sociais pelo fundo público, liberando o salário para o consumo,
tal como no modelo dos países desenvolvidos. Ao contrário, caracterizando-se a dinâmica econômica como concentradora de renda, impedidos os salários de elevarem-se,
a expansão dos mercados ao capital não se deu por uma elevação do consumo dos trabalhadores já empregados, mas por crescimento do número de trabalhadores e,
especialmente, pela utilização direta do fundo público para custear novos serviços e produtos.
20 Basicamente pela Reforma Tributária de 1965, que produziu os padrões básicos da tributação no Brasil que vigoraram até, pelo menos, a década de 1990 (e cujos conceitos
jurídicos constantes no Código Tributário Nacional encontram-se vigentes até hoje).
21 Este aumento não significa, necessariamente, maior justiça distributiva: o crescimento da tributação fez-se basicamente por meio dos tributos indiretos, de natureza regressiva.
Assim, se o gasto público aumentado destina-se de alguma forma a segmentos mais desfavorecidos, este mesmo aumento é financiado por meio de um aumento de impostos
incidentes sobre esses mesmos segmentos.
22 Aqui entendidos aqueles que, como o FGTS, têm a natureza de recursos utilizados na política social em caráter de empréstimos (ainda que recolhidos compulsoriamente), com
a obrigação de que os beneficiários finais “devolvam” de algum modo para os depositantes originais.
Contexto Histórico
Unidade I
da própria Constituição, um leque de direitos sociais extremamente amplos e ambiciosos, ao tempo em que tais direitos
são minimizados, na prática, pela recusa23 à alocação dos recursos econômicos necessários.
O Brasil apresenta, então, um desafio ainda maior para as Políticas Públicas: à parte toda a complexidade desse
empreendimento em qualquer época ou lugar, o gestor público no Brasil tem que operar e produzir resultados
em um contexto de recursos absolutamente escassos, pressões de demanda ainda maiores originárias da
extrema precariedade social e de um aparelho institucional que historicamente apresenta forte instabilidade,
estando longe de estar consolidado.
O estudioso de Políticas Públicas, no Brasil, encontra, portanto, um duplo desafio: tem que compreender a
formação das decisões sobre problemas públicos e a sua aplicação, o que torna necessário que faça uso dos
conceitos e instrumentos sofisticados disponíveis internacionalmente. Ao mesmo tempo, não pode ignorar que a
aplicação desses mecanismos tem de ser feita no singularíssimo cenário nacional, de insuficiências e conflitos,
o que exige que tenha consciência da evolução histórica do Estado brasileiro como provedor de bens públicos.
23 Dizemos recusa, e não ausência, porque a disponibilidade econômica dos recursos existe. No entanto, outros compromissos de variada natureza fazem com que, primeiro, os
recursos provenientes do capital sejam poupados à tributação (não indo compor o bolo a ser utilizado no gasto público), e em seguida os recursos já arrecadados pelo fundo
público sejam destinados majoritariamente a outras finalidades (em particular, pagamento da dívida pública) que não o financiamento do gasto social.
Pós-Graduação a Distância
É este duplo desafio que enfrentaremos ao longo do nosso curso, buscando construir um conjunto de
conhecimentos capazes de orientar cada um dos alunos na abordagem dos problemas públicos na realidade
concreta em que vive.
19
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de Políticas
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Contexto Histórico
20
Unidade I
Unidade II
Conceitos Básicos
“As Políticas Públicas enfocam o que Dewey1 (1927)
uma vez expressou como ´o público e seus problemas´.
Preocupam-se com como os assuntos e os problemas
chegam a ser definidos e construídos e como eles são
colocados na agenda política e administrativa. Mas é
também são estudo de ´como, porquê e para que finalidades
os governos praticam determinadas ações ou omissões´”.
Você consegue imaginar uma forma, ou um modelo de enxergar
aspectos comuns de qualquer ação governamental? Seria possível
essa generalização?
Capítulo 2 – Excursão à Análise de Políticas Públicas
como Campo de Conhecimento2
É este enfoque que diferencia a análise de Políticas Públicas das abordagens clássicas da ciência política3. Não deixamos de
estar ancorados em modelos teóricos, até porque toda análise de políticas baseia-se, explicitamente ou não, em uma filosofia
política, e vincula-se com as teorias disponíveis no “mercado do pensamento”4. Portanto, as teorias de Políticas Públicas não
são fundamentalmente inovadoras em relação aos demais ramos de saber; em geral sustentam – ou contradizem – teorias
1
Parsons, 2001, p.XV
2
Todo este capítulo está amplamente baseada em Mény; Thoenig, 1992. pp. 44-47 e 85-108.
3
Estas se preocupam, como já vimos anteriormente, com teorias interpretativas da natureza do Estado (partidos políticos, eleições, regras jurídicas etc.), sem entrar no
desenvolvimento de alternativas para a decisão pública.
4
Interessante imagem presente em Mény; Thoenig, 1992. p. 45: estando o pensamento social num “mercado”, a escolha dos conceitos teóricos e interpretações da realidade
tem por base fatores de conveniência ou convencimento do “consumidor”, ou seja, aquele que vai aplicá-las. Aparentemente iconoclasta, tal posição encontra eco em muitos
segmentos das ciências sociais:
Na história do pensamento econômico as controvérsias são resolvidas não porque uma das teses foi falsificada, mas sim porque a outra
comandou maior poder de convencimento. Controvérsias resolvem-se retoricamente; ganha quem tem maior poder de convencer, quem torna
suas ideias mais plausíveis, quem é capaz de formar consenso em torno de si. (ARIDA, 2003, p. 34)
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Pós-Graduação a Distância
O estudo de Políticas Públicas, que vamos empreender aqui, tem-se caracterizado como uma “ciência da ação”, uma
contribuição de “especialistas” às decisões governamentais – especialmente porque, como vimos anteriormente, as
expectativas e os esforços da sociedade passaram a ser, nos últimos cinquenta anos, cada vez mais canalizadas para
os resultados da ação pública. Portanto, a análise de Políticas Públicas é orientada à ação, à melhoria das decisões
públicas em curto e longo prazos. Para isso, naturalmente, a pesquisa e a teoria são componentes indispensáveis, mas
com o objetivo principal de contribuir aos processos reais de decisão.
21
Conceitos Básicos
Unidade II
propostas pela filosofia política ou o pensamento econômico. Mas o que determina sua originalidade é que têm raízes nas
pesquisas empíricas e não se desentendem de suas consequências para a ação. Desta forma, o cientista social, econômico
ou político interessa-se, pela própria definição de seu trabalho, pelo “progresso do conhecimento e do saber”; o objetivo
do analista de Políticas Públicas enquanto tal é organizado em torno de uma “combinação de um objetivo social e de um
corpo de saber extraído essencialmente da ciência”. (MÉNY; THOENIG, 1992. p. 45)
O nosso campo de estudo passou, portanto, por várias etapas e várias controvérsias internas, terminando por apresentar
uma variedade quase incalculável de abordagens e de autores, cada um com um raciocínio significativamente diferente
dos demais5. Para dar uma ideia dessa multiplicidade, um dos principais trabalhos modernos de síntese da literatura
técnica mais conhecida sobre análise de Políticas Públicas, que usamos extensamente neste capítulo (PARSONS, 2001),
menciona e discute centenas de outros estudos com enfoques, preocupações, métodos e critérios distintos.
Ao estudar Políticas Públicas, portanto, encontraremos um trabalho intelectual:
• multimétodos;
• multidisciplinar;
• com foco em problemas específicos;
• preocupado em mapear todo o contexto do processo de formulação e implantação de políticas, de formulação
de alternativas e dos resultados das políticas;
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• e cujo objetivo é integrar o conhecimento numa disciplina integrativa com a finalidade de analisar as escolhas
públicas e seu processo decisório e, portanto contribuir com a democratização da sociedade. [...]6
22
De fato, trabalhamos em ambiente multidisciplinar, abrangendo conhecimentos provenientes de áreas de conhecimento
tão variadas como Ciência Política, Administração Pública, Administração de Empresas e Organizações, Sociologia,
Psicologia, Economia ou Estatística7. Longe de ser um erro, no entanto, esta multidisciplinaridade é um dos grandes
trunfos da disciplina: as fronteiras entre os campos de saber não decorrem dos problemas que enfrentam, mas da própria
organização interna do trabalho científico. Um problema público (uma pandemia como a gripe aviária, a epidemia de AIDS,
o aquecimento global, a criminalidade nos centros urbanos) não pergunta qual disciplina científica pode ocupar-se dele – a
sua solução depende da solução integrada de inúmeros problemas parciais por diferentes ramos do saber. A análise de
Políticas Públicas – e, com certeza, o nosso trabalho neste curso – tem essa humildade essencial de reconhecer que
depende de todo o leque de saberes que possa enfrentar um determinado problema. A ausência dessa humildade, tanto
na teoria quanto na prática, gera deficiências profundas na capacidade de resolução dos problemas sociais, tão bem
descritas por Carlos Matus (1987, p. 166):
Nossa realidade e nossas universidades produzem economistas cegos à política, políticos surdos à
economia e cientistas políticos que não se inquietam pela incomunicação entre ambos. Por essa razão,
no processo político de nossos países entram diretamente em contado, mas não em comunicação,
dois agentes que falam idiomas distintos e manejam teorias incompatíveis: o político convencional e
o técnico convencional. [...] A gravidade da situação adquire plena complexidade se, por sua parte, o
economista não entende o problema político, sob a hipótese, nem sempre verificável, de que domina
5
Em outras ciências sociais de natureza mais teórica, como a Economia e a Sociologia, observa-se que a multiplicidade de autores trata o universo de problemas individuais por
meio de um número razoavelmente limitado de abordagens, modelos ou estruturas conceituais. A análise de Políticas Públicas, por sua vez, oferece a cada estudioso individual
abordar o problema que lhe concerne utilizando um marco de referência próprio, com diferenças (maiores ou menores) em relação aos demais.
6
Parsons, 2001, p.XVI. O trecho transcrito é de grande sutileza, portanto com possíveis perdas na tradução. Assim, apresentamos a versão original para que o leitor possa
formar sua própria conclusão:
– multi-method;
– multi-disciplinary;
– problem-focused;
– concerned to map the contextuality of the policy process, policy options and policy outcomes;
– and whose goal is to integrate knowledge into an overarching discipline to analyse public choices and decision-making and thereby contribute to the democratization of
society (see Lasswell, 1951a, 1968, 1970, 1971)
7
Autores chegam a listar 23 campos diferentes do conhecimento como recursos utilizados pela análise de Políticas Públicas (DROR, apud PARSONS, 2001, p.XVI).
Conceitos Básicos
Unidade II
realmente o problema de sua especialidade. Naturalmente, esse diálogo não é criativo e não conduz
ao fundo dos problemas, ao mesmo tempo em que induz políticas superficiais. A explicação econômica
não ilumina a explicação política, e o mesmo ocorre no sentido inverso.
Mas, se esse campo é tão diferenciado, tão cheio de novos caminhos apenas iniciados, como eu posso orientar-me no
meio de tantos conceitos?
É possível, sim.
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São muitas ideias, às vezes, um pouco abstratas no começo.
23
Conceitos Básicos
Unidade II
Capítulo 3 – Polity, Politics e Policy
Este capítulo, em particular, é o mais desafiador do curso, pois apresenta os conceitos analíticos mais fundamentais para
que o estudo de cada Política Pública possa ser feito com segurança. Mas esta é a razão do estudo na pós-graduação:
um maior esforço de reflexão, analítico, para permitir entender melhor e aperfeiçoar aquilo que já fazemos na prática.
Começamos por um aparente jogo de palavras em inglês, que esconde uma diferenciação de grande importância. Falamos
de três palavrinhas:
POLITICS
POLICY
POLITY
Estas três palavras são fundamentais para a compreensão das Políticas Públicas – evidenciam três dimensões da política
em geral.
• A dimensão institucional polity refere-se à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico e à
estrutura institucional do sistema político-administrativo.
• O quadro da dimensão processual politics tem em vista o processo político, frequentemente de caráter
conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição.
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• A dimensão material policy refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos,
aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.1
24
Muitos autores não utilizam a diferenciação polity versus politics, tratando-os como um único conceito geral de política
institucional2. Agora, um cuidado: estas dimensões podem até ser tratadas, analiticamente, de forma separada (na verdade
é necessário que assim sejam para fins de compreensão das influências mútuas). No entanto, é preciso que aquele que vê
os três conceitos individualmente entenda que, no mundo real, eles jamais existirão independentes uns dos outros. Toda
Política Pública é uma interação permanente entre a estrutura institucional, a ação dos atores políticos dentro desta
estrutura institucional e o conteúdo material do problema, dos recursos e das decisões concretas adotadas. Como bem
sintetiza Frey (2001, p. 217), “a ordem política concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a política material
por meio de estratégias políticas de conflito e de consenso”.
Esta indissociabilidade dos três elementos gerou – e ainda gera – grandes controvérsias, mas o tratamento dos problemas
públicos sem essa categorização representa ainda mais dificuldades:
Era, por exemplo, mais importante para compreender a política preocupar-se com a análise dos
comportamentos ou interessar-se pelo conteúdo das decisões adotadas e postas em prática pelos
poderes políticos? Era mais útil interpretar as últimas intenções de voto do eleitorado e sua afiliação
a um partido ou analisar o impacto de uma política governamental? E, se não se quiser optar, qual
é, ao menos, o determinante essencial? À pergunta de uns “Do politics determine policies?”, fazia
eco a dos demais: “Do policies determine politics?”. No primeiro caso, a Política Pública se concebe
como determinada, em sua forma e seu conteúdo, pelas instituições, os atores políticos, a atitude
dos governos e dos governados etc. Na segunda hipótese, a Política Pública se considera como uma
variante independente que influi no conteúdo e nas formas “da política” (no sentido de eleições,
debates, discursos ideológicos etc.). (MÉNY; THOENIG, 1992. p. 44-45)
1
Em geral, cada autor dá sua própria definição desses conceitos. Por completo e sintético, adotamos a apresentação de Frey (2001, pp. 216-217)
2
Entre eles, a maior parte daqueles que fundamentam o nosso estudo (e.g; Gomà; Subirats, 1998, p.23; Mény; Thoenig, 1992. p. 44).
Conceitos Básicos
Unidade II
Recordemos casos concretos, da nossa realidade recente, para perceber essa diferenciação e consequente inter-relação
em ambos os sentidos.
Para isso, vamos ver primeiro alguns termos e conceitos básicos, comuns à maior parte da literatura técnica sobre análise
de Políticas Públicas.
Do politics determine policies?
O Brasil assistiu a um acelerado processo de privatização de
empresas estatais do setor de infraestrutura na década de 1990
(principalmente de empresas siderúrgicas, mineradoras e telefônicas,
além de aberturas significativas no até então monopólio estatal de
petróleo). Pergunta-se: em que medida a decisão por levar adiante
essas privatizações originou-se diretamente da posição política e
dos interesses que defendiam os governos do período Fernando
Collor e Fernando Henrique Cardoso?
Do policies determine politics?
Apesar de cumprir um primeiro mandato com crescimento econômico
bastante fraco e sofrendo acusações de corrupção em seu governo,
o presidente Luís Inácio Lula da Silva foi reeleito no Brasil, em 2006,
com uma expressiva votação. Pergunta-se: em que medida terá
influído no resultado eleitoral a ampliação e a aceleração, por esse
governo, de programas de transferência direta de renda monetária
como o denominado “Bolsa-Família”?
Isto é particularmente óbvio nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas,
como bem ilustra o caso da política ambiental. É inquestionável que o “descobrimento” da proteção
ambiental como uma política setorial peculiar levou a transformações significativas dos arranjos
institucionais em todos os níveis de ação estatal. Por outro lado, em consequência da tematização da
questão ambiental, novos atores políticos (associações ambientais, institutos de pesquisa ambiental,
repartições públicas encarregadas com a preservação ambiental) entraram em cena, transformando
e reestruturando o processo político.
[...]
Pós-Graduação a Distância
As perguntas acima, evidentemente, têm resposta aberta. Possivelmente, a maioria de nós responderá que sim, que
alguma influência significativa tiveram os fenômenos mencionados. Servem as questões somente para ilustrar, no nosso
cotidiano, a interação entre as dimensões da política. O trecho apresentado, a seguir, bastante extenso, demonstra de
forma detalhada a possibilidade de interação em um contexto central da vida política moderna, o meio ambiente.
25
Conceitos Básicos
Unidade II
A pergunta pelo grau de influência das estruturas políticas (polity) e dos processos de negociação
política (politics) sobre o resultado material concreto (policy), uma orientação característica da policy
analysis parte, no meu entender, do pressuposto de concatenações de efeitos lineares. Tal conjectura
contradiz a experiência empírica da existência de inter-relações entre as três dimensões da política,
especialmente entre as dimensões policy e politics. Ainda que seja imaginável que o arcabouço
institucional, que por sua vez condiciona os processos políticos, possa se manter estável durante um
período bastante longo (daí poderíamos concluir uma independência relativa da variável polity para
essa concreta situação empírica), é difícil imaginar uma tal independência para as dimensões politics
e policy. As disputas políticas e as relações das forças de poder sempre deixarão suas marcas nos
programas e projetos desenvolvidos e implementados.
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A suposição de Lowi (1972, p. 299) de que policies determine politics pode até ser válida para um
campo específico de política ou um policy issue, sob condições particulares, mas de forma alguma
serve como lei global. O exame da vida de certas políticas setoriais, sobretudo as de caráter mais
dinâmico e polêmico, não deixa dúvidas referentes à interdependência entre os processos e os
resultados das políticas.
26
A evolução histórica da política ambiental, por exemplo, mostra de forma nítida como ambas
dimensões têm se influenciado de forma recíproca e permanente. As constelações de atores, as
condições de interesse em cada situação e as orientações valorativas – elementos que podem
ser considerados condicionantes do grau de conflito reinante nos processos políticos – sofreram
modificações significativas à medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou
esse novo campo da política. O incremento da “consciência ambiental” reforçou os conflitos entre os
interesses econômicos e “ecológicos”. Da mesma maneira como a dimensão material dos problemas
ambientais tem conduzido à cristalização de constelações específicas de interesse, os programas
ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o
resultado de um processo político, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelações
específicas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que prevê a transformação de zonas
industriais ou rurais em zonas de proteção ambiental, sem dúvida alguma, provoca resistência por
parte dos interesses econômicos afetados, o que representa uma modificação das condições de
politics. Eventualmente, tais interesses econômicos conseguem exercer uma pressão bastante forte
dentro do sistema político-administrativo, de modo que essas novas condições de politics podem levar
à revisão do plano original. (Frey, 2001, p. 217-220.)
Policy Networks
Até agora, ao descrevermos uma Política Pública, nossa abordagem foi bastante simplificada: o Estado, por meio de
seus agentes públicos, identifica problemas, formula e executa uma determinada solução a ser recebida e observada por
um certo púbico-alvo. Esta abordagem, embora adequada para uma primeira aproximação, terá de ser progressivamente
refinada para incorporar um modelo mais preciso da complexa inter-relação social envolvida em qualquer política.
O primeiro refinamento é a noção de “redes de políticas” ou policy network3: toda Política Pública gera em torno
de si múltiplos interesses envolvidos, no Estado e fora dele: políticos que adotam as decisões, burocratas que as
3
Também denominado, em outros autores, “partisan mutual adjustement”, “policy community”, “estruturas de implementação”, “contratos relacionais” e “clã” (Gomà;
Subirats, 1998, p.27)
Conceitos Básicos
Unidade II
implementam, pessoas ou organizações que recebem os benefícios almejados dessa política, pessoas ou organizações
que são contratadas para executarem essa política, outras pessoas ou organizações que recebem efeitos secundários
ou colaterais da política (mudanças ambientais, elevação da demanda em determinados mercados etc.). Cada um
desses atores irá agir no sentido de defender seus interesses na formação e na aplicação da política. Veremos uma
descrição mais detalhada dessas ações ao longo do tempo nos próximos capítulos, mas por ora já devemos reconhecer
que a análise de qualquer política tem de levar em conta “a panóplia de atores presentes, de seus recursos, papéis e
pautas de interação”, refletindo as formas muito diversas de relação, com distintos graus de estruturação, estabilidade
e dependência mútua, que estabelecem entre si a Administração Pública e os interesses organizados (alguns mais
organizados, outros menos)4.
Recorremos aqui novamente a Frey, para uma enunciação mais precisa desse conceito:
[...] entende-se por um policy network as interações das diferentes instituições e grupos tanto do
executivo, do legislativo quanto da sociedade na gênese e na implementação de uma determinada
policy. (HECLO, 1978, p.102). Segundo Miller, trata-se no caso de policy networks de redes de
relações sociais que se repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas
do que relações sociais institucionalizadas, nas quais é prevista uma distribuição concreta de papéis
organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciam-se suficientemente regulares, para que
possa surgir confiança entre seus integrantes e se estabelecer opiniões e valores comuns (MILLER,
1994, p. 379)5.
Ora, estas relações sociais de “rede” passam a assumir um papel relevante no processo decisório das democracias
modernas, interagindo com (e às vezes sobrepondo-se a) os processos e procedimentos formais prescritos nas regras
jurídicas. O conglomerado de grupos interessados em uma política e formadores de uma policy network tem, em geral,
“uma estrutura horizontal de competências, uma densidade comunicativa bastante alta e, inter-relacionado com isso,
um controle mútuo comparativamente intenso”6. Ou seja:,
• não estão organizadas hierarquicamente como está o Estado, possuindo cada integrante um papel específico
(gestor público, fornecedor de bens e serviços, representante de usuários e beneficiários etc.);
• a interação entre cada componente da rede em torno do tema é muito frequente e intensa (o que deixa claro
que uma policy network não é só uma lista de potenciais interessados, mas um conjunto dinâmico daqueles
que, possuindo interesses envolvidos, conseguem agir em sua defesa); e
Em que pese a sua não institucionalização, cada policy network tem um grau diferente de complexidade e dificuldade
de acesso. Temas como as políticas monetária ou de defesa costumam reunir apenas interações complexas por
organizações altamente sofisticadas, como bancos (no primeiro caso) e corporações militares e grandes indústrias
(no segundo). Porém, esse grau de estruturação da rede também varia ao longo do tempo. Tomando, por exemplo, a
política de defesa norte-americana (seguramente a intervenção estatal organizada de maior porte físico e financeiro
em todo o mundo), a sofisticada interação entre as corporações militares, as grandes indústrias de material de defesa
e as lideranças políticas no topo da burocracia federal americana, que caracterizam o perfil decisório nestes temas,
sofre grandes alterações em momentos de maior comprometimento em conflitos externos, principalmente com a
participação de um grande número de soldados em situações de combate (Guerra do Vietnã, invasão do Iraque) – nestes
4
Gomà; Subirats, 1998, p.27
5
Frey, 2001, p. 221.
6
Frey, 2001, p. 221.
Pós-Graduação a Distância
• há uma relação de negociação e conciliação de interesses, na medida em que a política envolvida pode gerar
efeitos os mais variados sobre cada um deles, exigindo a obtenção de acordos e cessões mútuas para levá-la
adiante. Em outras palavras, os laços entre os integrantes de uma mesma network são alternadamente de
conflito e de coalizão, tanto entre si quanto em relação a outras redes envolvidas com políticas coincidentes
ou concorrentes.
27
Conceitos Básicos
Unidade II
momentos, a mobilização da opinião pública (com o surgimento de grupos organizados com o propósito específico
de influir nas decisões de comprometimento de soldados com operações bélicas, tal como grupos de familiares de
soldados e de ex-combatentes), o maior interesse da mídia e o aumento do interesse parlamentar sobre o assunto
geram uma grande ampliação da policy network envolvida.
Levar em conta a estrutura de policy networks significa estar atento para observar que, em cada política específica,
a estrutura e os limites das burocracias, grupos políticos e grupos de interesse particulares podem ser alterados
em função da negociação de interesses dentro da rede envolvida. A isto não escapa, naturalmente, a realidade
brasileira:
Na luta pelos escassos recursos financeiros surgem relações de cumplicidade setorial, tendo como
objetivo comum a obtenção de um montante – o maior possível – de recursos para a sua respectiva
área política. Na atual conjuntura brasileira, caracterizada pela necessidade de um ajuste fiscal, essas
disputas entre as várias pastas e policy networks pelos recursos, assim como entre essas pastas,
a .equipe econômica. e a presidência tornam-se particularmente acirradas, deixando transparecer
uma certa incapacidade de ação e, logo, comprometendo a governabilidade do sistema político. Essa
consequente debilitação da capacidade de conduzir reformas detectadas como indispensáveis não
se restringe, todavia, ao âmbito do poder executivo, mas se reproduz no processo legislativo, em
que frequentemente observa-se a sobreposição das lealdades partidárias e organizacionais por policy
lealdades. (WINDHOFF-HÉRITIER, 1987, p. 47).7
Policy Inputs, Outputs e Outcomes
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Alguns elementos instrumentais na análise de políticas merecem ser conhecidos desde já, para que possam ajudar-nos
nas etapas posteriores8. Vista de uma maneira muito genérica, uma Política Pública (ou mesmo qualquer ação de uma
organização) representa uma reunião de recursos (humanos, de conhecimento, materiais, financeiros, de informação),
mobilizados e aplicados pela entidade ou autoridade promotora. Estes recursos são denominados insumos ou policy
inputs da Política Pública.
28
A aplicação dos recursos resulta em bens, serviços ou condições materiais (ex.: “estradas conservadas”, “correspondência
datilografada”, “pacientes atendidos”), que são os produtos imediatos da Política Pública, denominados produtos ou
policy outputs. Muitas vezes, estes produtos podem ser recombinados e utilizados, no âmbito da mesma ação, para a
produção de outros resultados imediatos (surgindo assim a diferenciação entre “produtos intermediários” e “produtos
finais”). Uma ilustração bastante clara dessa inter-relação é o chamado “mapa de produto”, um arranjo gráfico no qual
se alinham três componentes básicos: insumos, produtos intermediários e produtos finais:
INSUMO
INSUMO
INSUMO
PRODUTO FINAL
PRODUTO INTERMEDIÁRIO
PRODUTO INTERMEDIÁRIO
PRODUTO FINAL
INSUMO
Fonte: Bittencourt, 2005, p. 244.
Repare que, como aparece no mapa de produtos, as setas indicam que a existência do conteúdo da caixa à esquerda
(insumo ou produto intermediário) é necessária para que se produza o conteúdo da caixa à direita (produto intermediário
ou final). Portanto, a atividade pública (como a de outra organização) combina recursos preexistentes para gerar
resultados concretos, bastante palpáveis (muitas vezes reutilizando os resultados parciais obtidos para com eles gerar
novos resultados finais).
7
Frey, 2001, pp. 222-223.
8
Esta apresentação dos conceitos, inclusive as ilustrações, está baseada em Bittencourt, 2004 p. 55.
Conceitos Básicos
Unidade II
A análise de Políticas Públicas, porém, não pode permanecer apenas neste ponto. É importante, sem dúvida, saber
quantos pacientes foram atendidos por um hospital, ou quantas crianças foram vacinadas em uma determinada
campanha – em suma, identificar as “realizações concretas, especificáveis e individualizáveis” (MÉNY; THOENIG,
1992, p. 93). No entanto, este é uma dimensão ou aspecto de gestão interna, objeto principal da atenção das
ciências administrativas (Administração Pública, Gerência Pública etc.), que enfocam as ferramentas e métodos que
assegurem a relação entre os meios consumidos e os resultados que deles diretamente se extraem. Ainda que com
particularidades ligadas ao contexto jurídico (regulamentos especiais do quadro de funcionários públicos, regras de
orçamento e contabilidade públicas específicas, observância de normas e regulamentos mais rígidos), são temas
obrigatórios de atenção em qualquer organização pública ou privada.
A ação pública, porém, tem uma dimensão que a particulariza profundamente: legitima-se pela busca de finalidades
externas: suas atividades internas estão subordinadas à satisfação de problemas ou de metas externas. A meta de uma
Política Pública é modificar os atributos ou características do tecido social que se julgue necessário proteger frente a
ameaças (ex.: desastres naturais, criminalidade) ou transformar em um estado mais satisfatório (ex.: elevação do nível
de emprego, melhoria do resultado educacional).
O mapa de produto de uma ação pública, portanto, é um pouco mais complexo que aquele que visualizamos acima9. A
autoridade pública mobiliza e combina recursos para gerar produtos, como qualquer organização. Porém, estes recursos são,
eles mesmos, simples instrumentos para gerar efeitos ou impactos na sociedade. Esta é a “segunda função de produção” da
ação pública: transformar produtos em efeitos ou impactos10. A conservação das rodovias (produto) serve para melhorar as
condições de segurança do tráfego e reduzir acidentes (efeito ou impacto). A distribuição de bolsas de estudo para educação
superior (produto) tem por fim a democratização das condições de acesso ao saber na sociedade (efeito ou impacto). Em
suma, toda intervenção pública concreta deve engendrar uma alteração do estado natural das coisas na sociedade e pode
estar associada a um ou vários impactos. Desta forma, o mapa de uma Política Pública deve ser ampliado:
INSUMO
INSUMO
INSUMO
PRODUTO FINAL
PRODUTO INTERMEDIÁRIO
PRODUTO INTERMEDIÁRIO
PRODUTO FINAL
INSUMO
“Função de Produção 1”
(gestão interna)
IMPACTO
IMPACTO
“Função de Produção 2”
(gestão das Políticas Públicas)
Fonte: Elaboração própria a partir de Bittencourt, 2005, p. 244.
A identificação e o tratamento de impactos apresenta consideráveis dificuldades, sendo um dos pontos altos da arte do
analista de Políticas Públicas12. Mesmo quando são abordados explicitamente, estes efeitos são frequentemente enunciados
pelos formuladores das políticas em termos muito gerais e abstratos, tais como “a segurança em uma coletividade”,
9
É preciso lembrar-se de que a ferramenta “Mapa de produto”, tal como apresentada aqui, tem uma aplicabilidade mais ampla, servindo para analisar tanto Políticas Públicas
quanto processos de gestão interna empresarial ou governamental. Desta forma, é possível utilizá-la também no sentido que damos à analise neste parágrafo.
10 esta apresentação dos conceitos relativos à “segunda função de produção”, inclusive as ilustrações, está baseada em Mény; Thoenig, 1992. p. 93.
11 Ou, em argumento mais sofisticado, pela facilidade de medição, confundida aí com possibilidade de medição. Medir impactos sociais de Políticas Públicas é, no mais das vezes,
difícil, mas não é impossível.
Pós-Graduação a Distância
Muitas vezes, a Gestão das Políticas Públicas e mesmo seu acompanhamento concentra-se, deliberadamente ou não,
em chamar “efeitos” a produtos imediatos e concretos ou mesmo em insumos (por exemplo, o volume de recursos
orçamentários aplicados em determinada política). Esta “tentação”, muito atraente pela aparente simplicidade11, gera
uma visão etnocêntrica em que a ação passa a ser vista tão somente da perspectiva do agente público, confundindo-se
a atividade interna da autoridade pública com as transformações sociais externas que são sua razão de ser.
12 Esta apresentação dos conceitos relativos ao tratamento de impactos, inclusive as ilustrações, está baseada em Mény; Thoenig, 1992. pp. 94-95, e Bittencourt, 2005, p.244.
29
Conceitos Básicos
Unidade II
sendo pouco favoráveis ao tratamento rigoroso. Além disso, podem surgir com um considerável atraso em relação ao
tempo em que são realizadas as atividades públicas (a exemplo dos efeitos de um programa de construção de estradas
sobre o desenvolvimento econômico de uma região). Também, e principalmente, a relação entre os produtos e seus
respectivos efeitos está longe de ser linear ou mecânica. Embora alguns campos possam ter essa relação definida com
alguma precisão (caso típico da vacinação contra algumas doenças de epidemiologia conhecida, tal como a poliomielite),
em outros não se pode desenvolver essa relação senão de forma bastante aproximativa (por exemplo, o efeito de uma
política de bolsas ou cotas na Educação Superior sobre a desigualdade socioeconômica).
Por fim, é preciso levar em conta os possíveis efeitos de causalidade diversa. Dentre eles, os efeitos relacionados entre
as Políticas Públicas. Uma política tem impactos de diversas ordens, entre os quais alguns podem ter consequências
sobre outras políticas. Estes impactos cruzados podem ocorrer diretamente sobre o público-alvo ou o objeto da outra
Política Pública, ou podem simplesmente modificar o ambiente social de forma a produzir mudanças sobre os pontos de
partida ou pressupostos da outra política (o conceito econômico tradicional de externalidades).
EFEITOS CRUZADOS ENTRE Políticas Públicas
Ponto de Partida
(Ambiente Social)
IMPACTO 1
Política
Pública ‘A’
IMPACTO 2
IMPACTO 3
EFEITO
CRUZADO 2
EFEITO
CRUZADO 1
IMPACTO 4
Ponto de Partida
(Ambiente Social)
Política
Pública ‘B’
IMPACTO 5
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
IMPACTO 6
30
A política “A” pode ter efeitos diretos sobre o resultado da política “B” (“Efeito cruzado 1”), além de efeitos sobre
o ambiente social que alteram o ponto de partida da política “B” (“Efeito cruzado 2“).
Fonte: Elaboração própria a partir de Mény; Thoenig, 1992, p. 95.
Exemplificando o primeiro caso, uma política de transportes urbanos, tendo por objetivo a redução do tempo de
deslocamento pendular casa-trabalho numa metrópole, e que envolva a construção de vias expressas dirigidas ao
centro da cidade, pode terminar gerando o incentivo ao uso mais frequente do automóvel particular pela população, o
que tem o potencial de causar mais engarrafamentos de trânsito e prejudicar não só o seu objetivo inicial (redução do
tempo de deslocamento) quanto o objeto de uma política de redução da contaminação urbana que se faça por meio
do incentivo ao transporte coletivo (e à redução do uso do automóvel). No segundo caso, há exemplos clássicos de
externalidades ambientais: a implantação de sistemas de transporte de massa (metrô, trens urbanos) gera uma grande
valorização do preço do solo no seu entorno, dificultando a implantação de políticas habitacionais para populações
de baixa renda; uma política de incentivo à industrialização de uma região periférica pode gerar um aumento na
produção de resíduos sólidos, efluentes e gases que impacte qualquer política de conservação ambiental ou melhoria
da qualidade de vida nessas mesmas regiões.
Por fim, os efeitos observados nas variáveis sociais que são objeto de uma Política Pública podem decorrer de fatores
exógenos da vida social que não têm correlação alguma com o próprio programa. Determinadas alterações sociais, ocorrendo
Conceitos Básicos
Unidade II
na direção desejada por uma certa Política Pública podem ter origem em outros fatores distintos dessa política. Por
exemplo, a evolução epidemiológica da dengue numa determinada região depende basicamente da população de mosquitos
transmissores (vetores). Esta população depende por sua vez da existência de focos de água a céu aberto. Uma política
de combate à dengue pela redução de focos de mosquitos transmissores, com ações educacionais e de fiscalização,
pode ter seus efeitos minimizados pela ocorrência de chuvas em volume muito elevado. Da mesma forma, um verão com
pequeno volume de chuva pode ensejar uma redução considerável dos focos de vetores, mesmo na ausência de qualquer
política. Quanto a estas relações de causalidade, Cano (2002, pp. 16-17) relata situações curiosas e intrigantes que
descrevem os dilemas do analista de Políticas Públicas:
[...] Se tudo quanto sabemos é que, quando o valor de A é alto, o de B também tende a sê-lo, isto é,
os dois fenômenos covariam, não podemos inferir daí qual dos dois está no começo da cadeia causal.
Existem muitos exemplos disso na prática. Pessoas de alta renda são também em geral pessoas de alto
nível de escolaridade e vice-versa. Isso pode ser devido ao fato de que um alto nível escolar permite
empregos melhores e, portanto, aumenta a renda. Por outro lado, pessoas com mais dinheiro podem
dar-se ao luxo de continuar estudando e de frequentar os melhores centros educativos, o que determina
um aumento da escolaridade e vice-versa. Assim, a renda pode causar a escolaridade e vice-versa.
[...]
No exemplo anterior, a população de cegonhas e a natalidade covariam, isto é, uma sobe quando a
outra sobe, simplesmente porque ambas dependem do grau de urbanização. Em suma, para poder
concluir uma relação causal entre A e B é preciso descartar, na medida do possível, a existência de
outras dimensões que estejam causando simultaneamente as duas primeiras.
Policy Arenas
Outro conceito útil para analisar Políticas Públicas é o de “arenas de política”. A definição, já tornada clássica13, das policy
arenas tem por objetivo a distribuição das distintas políticas em grandes grupos, capazes de associar os diversos casos
individuais em função de relações mais estáveis e consistentes entre suas características principais. O agrupamento em
distintas “arenas” ocorre em função das relações políticas que ocorrem dentro dos grupos envolvidos com cada política
individual14 ; para efeito desta análise, assume-se que tais relações são determinadas pelas reações e expectativas das
pessoas afetadas, e estas expectativas são determinadas pelos resultados ou efeitos das políticas15, mais precisamente:
as reações e as expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antecipativo
para o processo político de decisão e de im plementação. Os custos e os ganhos que as pessoas
esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político. (FREY,
2001, p. 223)
13 A primeira apresentação do conceito de policy arena surgiu de uma pequena resenha de um outro livro, elaborada por Theodore Lowi para a revista World Politics (Lowi, 1964).
Posteriormente, o próprio Lowi ampliará estes conceitos (p. ex. LOWI, Theodore. Four Systems of Policy, Politics and Choice. In: Public Administration Review, 32(4), 1992. p.
298-310. apud Frey, 2001, p. 257), que serão também apropriados e utilizados por um grande número de autores. Nesta apresentação, utilizamos o texto original de Lowi, além
da sua interpretação em Frey, 2001 (pp. 223-226.) e Mény; Thoenig, 1992 (pp. 98-102).
14 Ainda que os estudos que tratam de policy arenas não tenham utilizado o conceito de policy networks que estudamos acima, ele se aplica perfeitamente para descrever o
ambiente relevante para a definição das arenas.
15 In politics, expectations are determined by governmental outputs or policies. Lowi, 1964, p. 687.
16 O artigo original (Lowi, 1964) somente contemplava as três primeiras, sendo a última (arena de políticas constitutivas) incorporada posteriormente por Lowi ao modelo.
Devemos ressaltar que a interpretação de Mény; Thoenig (1992, pp. 98-100) sobre as características de cada arena difere bastante da dos demais autores citados.
Pós-Graduação a Distância
Portanto, as políticas agrupam-se em algumas grandes “arenas do exercício do poder”, na qual este exercício
obedece a estruturas, processos e relações grupais similares. E tais arenas são descritas por Lowi em quatro16
fórmulas distintas:17
17 Pode-se aventar a hipótese de similaridade deste caso com a política de distribuição de lotes urbanos e semiurbanos feita pelo Governo do Distrito Federal nos últimos vinte anos.
31
Conceitos Básicos
Unidade II
POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS
Características da política
Políticas que distribuem vantagens a um grupo bastante amplo, sem regras muito estruturadas, e sem imposição de
custos (ao menos, perceptíveis) a outros grupos. Representam benefícios em pequena escala a um grande número de
destinatários, ficando, em geral, os potenciais opositores incluídos na distribuição dos benefícios.
Interação entre os atores
Apresentam baixo grau de conflito dos processos políticos (“consenso e indiferença amigável” (FREY, 2001, p. 223).
Os processos decisórios ocorrem de forma atomizada, desagregada, sem regras gerais. Portanto, os interesses que
se projetam sobre o Estado apresentam-se de forma fragmentária, de difícil organização interna, sendo as coalizões
dependentes da citada atitude de “indiferença amigável”.
Exemplos
São políticas difíceis de serem visualizadas no Estado moderno, cada vez mais sujeito a restrições materiais. O exemplo
clássico de Lowi é a política de ordenação da distribuição de terras no Oeste americano nos sécs. XVIII e XIX – embora
houvesse intervenção estatal, os recursos a distribuir eram virtualmente ilimitados17. Mény; Thoenig mencionam a
distribuição, por uma prefeitura, de licenças urbanísticas para construir, cujo custo para terceiros será sentido apenas
a mais longo prazo (por meio de elevação do preço do solo e de externalidades ambientais, por exemplo). Se se toma em
conta a diferença entre custos em longo prazo e em curto prazo, porém todo tipo de política clientelista (distribuição de
benefícios assistenciais de pequeno valor, com critérios discricionários, à custa dos fundos públicos) pode ter uma interação
do tipo distributivo num primeiro momento (ou até que o custo real das medidas seja percebido pelos contribuintes).
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
POLÍTICAS REGULATÓRIAS18
32
Características da política
Consistem na aplicação de uma regra geral a casos específicos, a imposição de ordens e proibições. De uma forma
geral, o tratamento a ser dado a todos os casos é uniforme, no máximo diferenciando-se por setor ou segmento da
população-alvo. A distribuição de custos e benefícios é a priori indefinida, podendo afetar distintos grupos tanto de
forma equilibrada quanto discriminar alguns setores em favor de outros.
Interação entre os atores
Os processos de conflito, consenso e coalizão podem mudar conforme o conteúdo das políticas envolvidas dos processos
políticos. A política regulatória, no mais das vezes, é o caso mais concreto de concentração de custos e benefícios para os
envolvidos, o que faz com que a interação em torno dela seja realizada por um número relativamente pequeno de grupos
coesos e internamente organizados, grupos estes formados em relação a cada política (podendo ocorrer facilmente, em
políticas distintas, diferenças na posição relativa de dois grupos, como organizações patronais e sindicatos). A estrutura dos
grupos organizados costuma coincidir com as divisões setoriais ou de categorias sociais (um determinado ramo da indústria,
ou os sindicatos de determinada categoria de trabalhadores, ou os proprietários de terra de uma certa região).
Exemplos
São as Políticas Públicas de tipo tradicional, de limitação das liberdades individuais dos afetados em favor de
interesses definidos como comuns ou coletivos. Tanto podem caminhar em sentido igualitário (nos exemplos de Lowi,
na aplicação de regras impessoais de licitação para uma concessão de radiodifusão ou de linha aérea, ou no apontado
por Mény; Thoenig relativamente à aplicação uniforme do código de trânsito), quanto em favor dos mais frágeis (como
a fiscalização de direitos trabalhistas, que fortalece a posição do trabalhador frente ao patrão), quanto ainda favorecer
a um segmento mais privilegiado (Mény; Thoenig cita as legislações que restringem o acesso a determinadas profissões
como exemplos de medida regulatória que “acrescenta aos privilégios do público a que se dirige”).
18 É preciso atenção para não confundir o uso da expressão “regulatória” aqui (implicando um conceito que só tem sentido dentro da tipologia de políticas que estamos
analisando) com outros contextos em que esta expressão é utilizada, em especial os estudos da Economia Política produzidos pela Teoria Francesa da Regulação e a recente
literatura sobre regulação de serviços públicos sob regime de contratos e concessões.
19 Naturalmente, esta é uma visão teórica de uma estrutura progressiva de impostos, que nem sempre coincide com o efeito real da tributação sobre a renda em cada economia.
No entanto, conceitualmente, Lowi lembra que o imposto sobre a renda de pessoas físicas é uma política redistributiva mesmo que não seja tecnicamente progressivo.
Conceitos Básicos
Unidade II
POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS
Características da política
Têm por objetivo “o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre
camadas sociais e grupos da sociedade” (FREY, 2001, p. 224). Posta em relevo pela expansão do Welfare State,
tem um caráter marcadamente econômico: envolve basicamente a modificação da distribuição da riqueza e da renda
entre os agentes sociais. É talvez a mais simples de caracterizar: representa medidas de extração de riqueza de um
segmento da população e sua concessão a outro, por meio de processos que sejam assim identificáveis (ainda que
indiretamente) pelos envolvidos.
Interação entre os atores
Trata-se de arena potencialmente conflituosa e polarizada: ela suscita uma imediata e visível perda econômica por
parte de alguns grupos em favor de outros. Pela sua generalidade, a configuração dos grupos envolvidos na disputa é
bastante abrangente: sentam-se à mesa basicamente representações de grandes coletivos, separados por diferenças
muito profundas de inserção social (ex.: confederações sindicais e empresariais de âmbito nacional; no caso da política
tributária americana, citado por Lowi, o Tesouro federal e representações muito concentradas dos grandes grupos
empresariais). As coalizões que se formam são muito estáveis e poderosas, e o equilíbrio que atingem é difícil de
atingir, mas também difícil de modificar.
Exemplos
O exemplo clássico de política redistributiva, em praticamente todo o mundo, é a previdência social: por meio da
arrecadação de parcela da renda dos seus associados, custeia-se o pagamento de benefícios àqueles que o necessitem,
com critérios de redução de diferenças de renda que beneficiem os estratos de renda mais baixa. Também o imposto
incidente sobre a renda individual das pessoas físicas tem esta característica: ainda que indiretamente, as suas alíquotas
permitem extrair proporcionalmente mais renda de segmentos de altos rendimentos declarados para custear o fundo
público que destina-se ao benefício comum19.
POLÍTICAS CONSTITUTIVAS OU ESTRUTURADORAS
Características da política
Não obstante a sua importância, a discussão social sobre tais políticas costuma ser extremamente limitada. Como aponta
Frey, “Embora essas políticas possam implicar consequências poderosas para o processo político, em geral costumase discutir e decidir sobre modificações do sistema político apenas dentro do próprio sistema político-administrativo.
Raramente essas discussões se tornam fatos políticos envolvendo setores mais amplos da sociedade. O interesse da
opinião pública é sempre mais dirigido aos conteúdos da política e bem menos aos aspectos processuais e estruturais.”
Assim, a discussão de tais medidas costuma realizar-se entre grupos de representação situados no topo da esfera
política (tipicamente, partidos e grupos dentro do parlamento nacional), em interações mais limitadas com a sociedade
(também mediadas por representações institucionais de alto escalão). (FREY, 2001, p. 225)
Pós-Graduação a Distância
Têm por objetivo “as regras sobre normas ou acerca do poder” (MÉNY; THOENIG, 1992, p. 100), ou a determinação
das “regras do jogo” e por conseguinte a estrutura dos processos e conflitos políticos. Os resultados das políticas
constitutiva (também chamadas “políticas modificadoras de regras”) definem as condições sob as quais se irá negociar
as demais políticas distributivas, redistributivas e regulatórias. É difícil exagerar os efeitos das políticas constitutivas:
ao estruturar a forma de interação dos interessados nas demais políticas, elas distribuem posições de poder relativo
entre os diferentes agentes, vetam ou privilegiam temas para as demais políticas.
Interação entre os atores
33
Conceitos Básicos
Unidade II
Exemplos
O exemplo citado por Frey é o plebiscito ocorrido no Brasil em 1993 acerca do regime de governo (presidencialista ou
parlamentarista). No entanto, há bons exemplos de questões da arena constitutiva que ilustram o impacto desse tipo
de decisão: na realidade brasileira atual, a desconstitucionalização da segurança pública (que permitiria aos Estados
federados legislarem quanto ao mérito sobre a estrutura dos sistemas policial, prisional e judicial); a retirada dos direitos
trabalhistas do texto da Constituição Federal, permitindo que sejam alterados por maiorias políticas eventuais menos
amplas que as exigidas para a alteração no texto constitucional; a reforma da administração de mão de obra portuária,
transferindo dos sindicatos a comissões tripartite o poder de definir a distribuição do trabalho e da remuneração dos
serviços auxiliares da operação dos portos. Em uma certa medida, todo o vasto processo de privatização de entidades
estatais empreendido no Brasil (e no mundo) não deixa de ser uma política constitutiva, na medida em que a simples
transferência da responsabilidade de serviços públicos do ente estatal para provedores privados não altera diretamente
as condições do serviço, embora modifique radicalmente as regras políticas de negociação da sua prestação.
Conhecer a arena em que se insere uma determinada política nos ajuda, portanto, a identificar um esboço da possível forma
de interação entre os grupos sociais que nela estiverem envolvidos. Para ajudar-nos ainda mais neste foco, algumas pequenas
“regras de bolso” (generalização de comportamentos reiteradamente observados) podem sugerir insights úteis na hora de
observar as expectativas e reações dos indivíduos e grupos nas diferentes arenas (MÉNY; THOENIG, 1992, p. 101-102):
• “os custos tendem a impor-se sobre os benefícios” – podendo identificar com alguma clareza os custos
e benefícios de uma política, os indivíduos e grupos tendem a dar mais peso aos custos, sendo muito mais
sensíveis ao preço que pagarão que às vantagens que receberão;
• “o curto prazo importa mais que o médio prazo” – os efeitos imediatos de uma política mobilizam os
interessados mais que as consequências diferidas no tempo20;
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
• “os custos e benefícios que afetam a pequenos grupos impõem-se aos custos e benefícios que
afetam a vastas populações” – em outras palavras, indivíduos ou grupos são muito mais mobilizados
por custos ou benefícios que se concentram neles próprios do que por temas que trazem consequências
difusas por toda a sociedade. Por exemplo, são mais comuns as manifestações ativas contra o fechamento
de alguma empresa ou em defendendo medidas de favorecimento econômico a um setor específico (tarifas
protecionistas, subsídios) do que as ações para modificar políticas que tenham efeitos sobre o aquecimento
global, ainda que o impacto desse último fenômeno seja muito maior na sociedade como um todo.
34
E agora?
Vimos, neste capítulo, uma grande variedade de conceitos
importantes para a análise das Políticas Públicas. Mas, vamos usálos todos de uma vez? Ao nos defrontarmos com um problema de
Política Pública, como podemos abordá-lo? O que estudar primeiro?
São dúvidas importantes e relevantes. A organização do trabalho
de análise exige ainda mais ferramentas analíticas, disponíveis por
meio do conceito de “ciclo de políticas” ou “policy cycle”.
20 Vide a discussão acima relativa às políticas clientelistas em geral como inseridas na arena distributiva, ainda que representem ao final um custo para outros interessados (como
os contribuintes, se o clientelismo é praticado com recursos públicos).
Unidade III
Modelo de Ciclo de Políticas
Capítulo 4 – Análise dos Modelos de Políticas Públicas1
Antes de começar a leitura do texto, reflita sobre as observações
a seguir:
“A estruturação das Políticas Públicas deve ser
compreendida como o produto de um intenso processo de
intermediações políticas por meio das quais emergem e
tomam forma os projetos e interesses de agentes e agências
públicos e privados em pugna por impor um determinado
projeto de direção política e de direção ideológica
sobre a sociedade e o estado que são governados. Os
posicionamentos, estratégias e táticas de cada um na
confrontação estão regidos por princípios de mudança e
princípios de conservação.” (TORRES, 2006, pp. 123-124)
• As interações entre agentes, públicos e privados, são inúmeras
no tratamento de qualquer problema público. Como abordar
essas interações? Como você acha que poderia ordenar o
trabalho de análise de uma Política Pública, para que o seu
estudo não se perdesse entre tantas informações relevantes?
• Você acha que um “modelo” único seria capaz de aplicar-se a
qualquer Política Pública? Qual o sentido de existir um “modelo”?
1
O modelo apresentado nesta seção segue as linhas gerais do apresentado em Mény; Thoenig, 1992. pp. 105-107, complementado pelas extensões e ampliações cujas fontes
originais são em cada momento referenciadas.
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Pós-Graduação a Distância
”Para o analista, o processo de uma política é o complemento
indissociável de sua substância: processo e conteúdo
constituem as duas caras de uma mesma realidade. O
trabalho governamental não se limita à tomada de decisão;
estende-se no tempo, não só a montante, mas também a
jusante do que, frequentemente e sem razão, considera-se
a intervenção mais nobre e mais significativa. Além disso, o
transcurso do tempo, a duração, é em si mesmo um elemento
estruturante da ação governamental e de outros atores não
governamentais.” (MÉNY; THOENIG, 1992. p. 104)
35
Modelo de Ciclo de Políticas
Unidade III
Considerações Sobre o Método
Segundo Paula (1989, p. 47), “E o método é o trilhar do conceito, é a chave que permite abrir o real, revelar-se-lhe o
interior, sua estrutura, destruir o manto de aparências e enganos que o recobrem, a pseudoconcreticidade. O método,
arma afiada, mapa e obra de arte.”
Passemos logo, então, ao problema básico. Em qualquer modelo de análise, e, em particular, no nosso campo tão complexo
das Políticas Públicas, o desafio do analista é a maneira de decompor seu objeto de estudo em elementos empíricos mais
finos, sem que por isto se perca a sua visão de conjunto do objeto estudado. Criar um “modelo”, uma representação
teórica que selecione os principais traços da realidade estudada, permitindo com isso que o estudioso possa organizar
nessa representação os fatos empíricos principais que observa, possa descrever por meio da representação, de forma
sintética e articulada, o conjunto de fatos que vê, e possa formular, utilizando a linguagem e as ferramentas intelectuais
disponibilizadas pelo modelo, hipóteses acerca das relações entre os diferentes traços da realidade, começando daí o
esforço explicativo2.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Como vimos no capítulo anterior e nas reflexões que abrem este texto, toda Política Pública traz consigo uma multiplicidade
de interações. Vimos também que podemos examinar essas interações sob várias perspectivas: as dimensões em cena
(politics, policy, polity); o conjunto de agentes que interagem (policy networks); a Política Pública como uma relação entre
insumos, produtos e impactos (policy inputs, policy outputs, policy outcomes); o padrão de interação entre os agentes
(policy arenas). Todas estas perspectivas são importantes, mas destinam-se a examinar com uma certa profundidade
apenas um dos lados desse grande “cubo mágico” que é uma Política Pública. Ao distribuir as observações dos fatos
utilizando cada um desses conceitos, vemos apenas aquele lado. É preciso uma decomposição dos fatos que permita cobrir
organizadamente todo o processo da Política Pública, e que permita ainda utilizar em conjunto estes outros recursos ou
perspectivas principais que analisamos.
36
O instrumento de ordenação analítica que foi considerado possivelmente mais útil pela maioria dos autores envolvidos com
as Políticas Públicas é o policy cycle, ou modelo de ciclo de políticas. Intuitivamente, o ciclo das políticas é a sequência
de atividades, do começo ao fim, desde o nascimento de um problema até os resultados das políticas adotadas para
resolvê-lo. Cada fase caracteriza-se por atividades concretas, do agente público (ex.: o trabalho legislativo; o processo
decisório em gabinetes ministeriais; a gestão burocrática das medidas adotadas etc.) e, em torno dele, a ação coletiva
(os grupos de lobby, as campanhas de imprensa, as manifestações populares de rua etc.). A cada fase corresponderão
atores, relações, compromissos específicos. “as várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo
político-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais
e às práticas político-administrativas que se [nela] encontram tipicamente”. (FREY, 2001, p. 226)
Vamos, portanto, descrever as Políticas Públicas segundo as “fases” que agrupam atividades comuns, aproximadamente
sequenciais no tempo, que levam do surgimento de um problema público à formulação de uma resposta e implementação
das medidas que a materializam, seguidas do tratamento dos efeitos dessas medidas sobre a realidade social. Na verdade,
existem vários modelos ligeiramente diferentes de policy cycle (além dos que foram discutidos neste capítulo, PARSONS
(2001, pp. 74-75) faz uma resenha de sete outros modelos referidos ao ciclo de políticas), e utilizaremos uma síntese
que incorpora os modelos apresentados por nossa bibliografia básica.
Mas, tenhamos cuidado!
Desde o início, deixamos claro que não se trata de impor um marco rígido. Ao contrário, qualquer dos modelos de policy
cycle não pode ser tomado como um quadro rígido, linear ou formal. Os modelos são uma sequência de fases ou etapas
que, apresentadas sucessiva e cronologicamente para fins didáticos, podem na prática superpor-se no tempo, retroceder,
2
Um modelo, portanto, entendido como um instrumento heurístico, ou seja, voltado aos métodos de resolução prática de problemas, ou capaz de dar maior apoio à descoberta
de fatos e relações pertinentes na realidade estudada.
Modelo de Ciclo de Políticas
Unidade III
ou mesmo nunca surgirem 3. É preciso entender com clareza que, como diz a linguagem popular, o modelo de policy cycle
“é uma trilha, não um trilho”.
Voltaremos a estas ressalvas mais adiante. Por enquanto, você pode dedicar o seu tempo a acompanhar a descrição
do modelo de ciclo de políticas, com a tranquilidade de que está estudando uma ferramenta bastante útil para o nosso
objetivo no curso.
Apresentando o Modelo
O ciclo de Política Pública é assim sintetizado por Mény; Thoenig (1992, p. 105):
• A identificação de um problema: o sistema político percebe que um problema exige um tratamento e o
inclui na agenda de uma autoridade pública.
• A formulação de soluções: as respostas são estudadas, elaboradas e negociadas para estabelecer um
processo de ação pela autoridade pública.
• A tomada de decisão: o decisor público, oficialmente competente, escolhe uma solução particular que se
converte em política legítima.
• A execução do programa: uma política é aplicada e administrada em campo4. É a fase executiva.
• O encerramento da ação: é produzida uma avaliação de resultados que desemboca no fim da ação
empreendida.
De forma muito simplificada, a ordenação das etapas de um ciclo de políticas pode ser vista como:
COMPREENDENDO O
PROBLEMA
TESTANDO O SUCESSO
E FAZENDO-O
PERDURAR
DESENVOLVENDO
SOLUÇÕES
Adaptado de NAO, 2001, p. 23.
3
Por exemplo, uma política pode desaparecer porque foi formulada, enunciada, mas jamais se aplicaram os recursos necessários para que seja implementada no mundo real; ou
então podem ocorrer decisões pessoais de uma determinada autoridade que não tenham sido precedidas de nenhuma atividade abrangente de formulação de soluções.
4
Utilizamos as expressões “em campo” ou “de campo” para traduzir do espanhol “sobre el terreno”, pela utilização mais frequente ou coloquial (ex: “fazer trabalhos de campo”;
“os dados foram apurados em campo”).
Pós-Graduação a Distância
COLOCANDO AS
SOLUÇÕES EM
PRÁTICA
37
Modelo de Ciclo de Políticas
Unidade III
Porém, já vimos que as diferentes etapas ou fases interferem umas com as outras, sem haver uma sucessão linear ou
mesmo um sentido único de dependêcia lógica. O modelo completo é, portanto, mais complexo, e pode ser entendido
mais detalhadamente pelo esquema gráfico dos autores:
IDENTIFICAÇÃO DE
UM PROBLEMA
FORMULAÇÃO DE
UMA SOLUÇÃO
TOMADA DE
DECISÃO
EXECUÇÃO OU
APLICAÇÃO DA
AÇÃO
AVALIAÇÃO DOS
RESULTADOS E
ENCERRAMENTO
DEMANDA POR
UMA AÇÃO
PÚBLICA
PROPOSTA DE
UMA RESPOSTA
POLÍTICA EFETIVA
DE AÇÃO
IMPACTOS EM
CAMPO
AÇÃO POLÍTICA OU
REAJUSTE
RESOLUÇÃO DE UM PROBLEMA
OU
FINAL DE UMA POLÍTICA
Fonte: Adaptação de Mény; Thoenig, 1992, p. 106.
Os próximos capítulos representarão, cada um, uma ampliação e um aprofundamento de cada uma das etapas, o que
permitirá que o nosso olhar se aplique sistematicamente a cada um desses grandes grupos de atividades, cada um reunindo
similaridades na relação entre os atores, estado dos problemas abordados, ações realizadas etc.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
• Você enxerga um sentido mais geral no modelo de
ciclo de políticas? Serão estas as etapas que uma
organização ou uma pessoa percorre para resolver
problemas complexos que lhes afetam?
38
• Em que medida o modelo de ciclo de políticas poderia
ser estendido para qualquer situação heurística, ou
seja, qualquer situação de resolução de um problema
significativo?
Aqui também a resposta é aberta. Aqueles mais familiarizados com a teoria da Administração ou com a Teoria Econômica
poderão ver no policy cycle uma versão simplificada de instrumentos de teoria da decisão bastante sofisticados e que
incorporam recursos matemáticos complexos. É possível até que esta opinião seja em parte correta – e este é o grande
mérito desta abordagem, exatamente o que nos faz – e à maioria dos autores da área – adotá-lo como ferramenta
de ensino e análise. Diante da multiplicidade de fatores que intervém numa Política Pública, uma certa simplificação
analítica é inevitável e mesmo imprescindível – é pouco provável que um único modelo, por mais sofisticado que seja,
possa reunir de forma determinista (muito precisa, automática, matematizada) toda essa variedade de fatores: “dado
o enorme número de estruturas e modelos disponíveis como instrumentos analíticos, precisamos de alguma forma de
reduzir essa complexidade a uma forma mais administrável” (PARSONS, 2001, p. 80). A “resposta” de um modelo de
análise de Políticas Públicas é, portanto, tão aberta quanto as questões que temos proposto para reflexão.
Modelo de Ciclo de Políticas
Unidade III
Todas as ressalvas que se fazem a esse modelo como ferramenta heurística5 são, em sua medida, válidas. O modelo
é assim um ponto de partida para exploração das Políticas Públicas – mas, como todo modelo, deve ser tratado com
cuidado. À semelhança de um mapa simplificado (por exemplo, de um diagrama esquemático das linhas de trem ou metrô
de uma cidade), ele permite ver com mais clareza os contornos essenciais, ao preço de eliminar boa parte da riqueza de
detalhes da realidade. Portanto, o diagrama é uma orientação para uma determinada finalidade heurística (deslocar-se
utilizando o trem ou metrô), não é um mapa da cidade.
Um modelo é como um diagrama
Da mesma forma que um diagrama
de linhas de trem ou metrô não é um
mapa da cidade, um modelo simplifica
a realidade, inclui os traços relevantes
para as suas finalidades e exclui todos
os demais detalhes.
Portanto, usamos este modelo como uma ferramenta para auxiliar a organizar nossos estudos, para ajudar-nos a “localizar”
e “navegar” dentro de uma rede complexa de fatos. Em cada ponto ou estação (etapa ou fase, nos termos do modelo),
teremos que utilizar todos os recursos analíticos disponíveis para identificar e interpretar a realidade da formação e
aplicação de Políticas Públicas.
5
Parsons, (2001, p. 80) compila as principais críticas desse tipo de abordagem, que chama de “etapista” (stagist approach):
ele não dá qualquer explicação causal de como as políticas se movem de um estágio a outro;
ele não pode ser testado empiricamente;
ele caracteriza a gestão de políticas como essencialmente “de cima para baixo”, e falha em reconhecer as ações dos atores “na vida real”; a noção de um
ciclo de políticas ignora o mundo real da gestão de políticas, que envolve múltiplos níveis de governo e ciclos interagindo entre si;
ele não proporciona uma visão integrada da análise do processo de formulação de políticas e do próprio esforço analítico que é nele empenhado (em termos
de conhecimento, informação, pesquisa). A análise de Políticas Públicas não ocorre apenas na fase de “avaliação”.
Pós-Graduação a Distância
O que faz nascer uma Política Pública? O que faz um assunto
qualquer se tornar um problema que chame a atenção do poder
público?
39
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Modelo de Ciclo de Políticas
40
Unidade III
Unidade IV
O Modelo de Ciclo de Políticas
Unidade I
Surgimento de um Problema Público
Capítulo 5 – Nascimento de Políticas Públicas
“O problema é sempre: que batalha queremos ganhar
em primeiro lugar... O conflito político não é um debate
acadêmico no qual os contendores põem-se de acordo
previamente na definição dos problemas a discutir. Na
realidade, ao contrário, a definição das alternativas é o
instrumento supremo do poder; raramente os antagonistas
podem coincidir em relação a quais são as questões em
jogo, já que na definição já se coloca a questão do poder.
Aquele que determina qual é a principal preocupação
da política governa o país, porque a definição das
alternativas é a seleção dos conflitos, e a seleção dos
conflitos atribui poder.”
• Que razões e/ou condições levam uma autoridade pública a
atuar ou a não atuar?
• De onde surgem as Políticas Públicas?
O papel dos Analistas de Políticas Públicas, lembremos, é o de tomá-las como objeto de estudo e de questionamento.
Assim, a própria necessidade de uma determinada política é um fato histórico: o fato de que em algum momento os agentes
envolvidos (entre os quais as autoridades públicas) tenham concluído por adotar determinada medida é um resultado de
um processo social concreto, ocorrido em determinada circunstância e num tempo histórico bem definido. Não podemos
perder isso de vista ao raciocinar sobre a política que daí resultou.1
Pois bem, como nasce a percepção social de um problema capaz de
ensejar a adoção de uma Política Pública?
1
Esta seção segue as linhas gerais do raciocínio apresentado em Mény; Thoenig, 1992. pp. 108-107, complementado pelas extensões e ampliações cujas fontes originais são
em cada momento referenciadas.
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Pós-Graduação a Distância
• Como se constroem os problemas sociais?
41
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Somente a convicção de que um problema social precisa ser
dominado política e administrativamente o transforma em um
problema de policy.
A pergunta parece muito simples. A resposta não é bem assim. Ao discutir o assunto, temos alguns “reflexos condicionados”
que prejudicam a compreensão integral do tema.
O primeiro equívoco é o da simples descrição, a apresentação de uma lista mais ou menos desconexa de informações
genéricas: quando e onde ocorrem os acontecimentos, quem realizou tal ou qual ato público etc. Por exemplo, dizer que
“o ministro tal desenvolveu e lançou o programa tal para atender aos pequenos agricultores na safra deste ano” significa
fazer uma breve apresentação do problema, colocar em grandes linhas o contexto histórico e os principais atores, mas
não basta para explicar a origem da ação pública, o porquê dos acontecimentos. A descrição isolada é um trabalho
admissível para um jornalista, que apenas relata fatos selecionados, mas não para quem pretenda analisar a Política
Pública sob qualquer aspecto.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Outra fragilidade é “o fascínio pela decisão”: o nascimento de uma Política Pública é assumido como uma função exclusiva
da capacidade de decisão de um determinado governante – dele nasce a identificação de um problema e a definição
precisa de suas características e soluções. Assim, a análise da Política Pública passa a assumir a forma de um estudo
do processo decisório: qual a psicologia de quem decide, que acontecimentos ocorrem no momento em que se fixam as
opções, que raciocínios conduzem às escolhas? Sem dúvida, a decisão é um componente importante de todo o processo
de formulação da política. Ao considerá-la, porém, o único fator determinante, o risco de erro (na verdade, a certeza do
erro) consiste em ocultar os acontecimentos anteriores à decisão, especialmente as condições em que nasce um problema
(até porque a decisão pode ser uma reação aos acontecimentos), e as percepções e opiniões de cada grupo envolvido
no problema. Esta superconcentração na decisão é uma tendência notável na descrição de uma política pela autoridade
que é responsável por ela – sempre que essa autoridade entenda essa política como bem-sucedida. Caso os resultados
desta política não sejam percebidos como favoráveis à autoridade, esta tende a “descobrir” todos os demais fatores
que se somaram ao seu próprio processo decisório e levaram a resultados desfavoráveis. Já estudamos que existe, em
cada caso, uma policy network de interessados e intervenientes em uma política: o “fascínio pela decisão” ignora essa
rede de agentes e reduz o jogo de poder a uma mera decisão interna do agente público.
Por fim, é preciso cuidar do que já se chamou de desvio “macrocontextual mecanicista” ou “sobredeterminismo” – o
analista passa a esforçar-se por explicar em que medida uma Política Pública é resultante imediata, efeito automático e
dependente de causas que provêm de uma outra ordem de coisas: as exigências do desenvolvimento socioeconômico, ou
ideologia dominante, a economia internacional ou qualquer outro fator muito maior e mais amplo que a política em questão.
O erro, aí, incide em que uma explicação de envergadura tão ampla perde sua capacidade para demonstrar o porquê de
tal aspecto, e não outro, de uma decisão ou de uma política foi escolhido. É claro que não se pode perder de vista que
existem fatores ou dinâmicas maiores que condicionam, fortemente, o surgimento e a discussão dos problemas públicos,
no entanto estas dinâmicas interagem com todos os demais fatores que começamos a estudar: interesses do governo,
interesses de grupos sociais, recursos materiais disponíveis, regras institucionais, natureza mesma, concreta, dos
problemas a resolver (por exemplo, o grau de controle possível sobre fenômenos de degradação ambiental; a dinâmica
própria da evolução de uma epidemia como a gripe aviária).
Mény & Thoenig apontam o surgimento das políticas de segurança nas rodovias francesas: pode-se dizer, genericamente,
que a adoção sistemática de medidas de prevenção de acidentes resultou do custo crescente, para a coletividade, dos
acidentes de trânsito e suas vítimas. Esta explicação, porém, não será capaz de dizer o porquê de estas políticas surgiram
na década de 1970 (e não antes), ou por que nelas se privilegiou o controle de velocidade e não a repressão ao alcoolismo
no volante (ou seja, estas análise mais fina não prescinde de uma avaliação das circunstâncias concretas da formação da
2
42
Windhoff-Héritier, Adriene. policy-Analyse. Eine Einfuhrung. Frankfurt am Main/New York: Campus, 1987. p. 68. apud FREY, 2001. p. 227.
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
política em questão). Outro interessante exemplo da existência de fatores sociais determinantes de algumas conjunturas
setoriais, mas que não podem ser tidos como condicionantes exclusivos das políticas para esses setores, é oferecido
pelo contraste de algumas visões sobre a segurança pública no Estado do Rio de Janeiro, problema que suscita ainda
enormes polêmicas no âmbito nacional:
[...] Em 1982, a vitória de Leonel Brizola significou a suspensão da famigerada política do “pé-naporta”, que durante a ditadura caracterizava o comportamento policial nos bairros pobres e favelas.
O “pé-na-porta” não foi substituído por uma política alternativa, foi simplesmente suspenso. Houve
esforços de modernização e moralização das corporações policiais, sobretudo na Polícia Militar, graças
à liderança aberta, honesta e inteligente de seu comandante geral, coronel Carlos Magnos Nazareth
Cerqueira. No entanto, o governo do PDT acreditava que a criminalidade e a violência eram
sintomas dos males sociais e econômicos que afligiam a sociedade brasileira. E o sintoma não
merece atenção. Muito menos o investimento de recursos públicos. Importante era a educação,
para reverter as estruturas que provocam, direta ou indiretamente, os crimes. O primeiro governo
Brizola foi fiel a suas convicções e se concentrou na execução do projeto de Darcy Ribeiro, os CIEPS
(Centros Integrados de Educação Popular). Destaque-se a intervenção pioneira da antropóloga Alba
Zaluar, que já criticava, na primeira metade dos anos 1980, esse reducionismo antiquado, que as
esquerdas teimavam em repetir, como se fora um atavismo: atribuir o crime à pobreza, de forma
mecânica e simplista, sem levar em conta as mediações culturais, entre, outras, ofende os
pobres e não explica por que a maioria da população pobre não comete crimes. O que não
quer dizer, evidentemente, que não haja relação entre a exclusão da cidadania, a falta de
perspectivas de integração social e econômica, por um lado, e o crescimento da criminalidade,
sobretudo entre a juventude, por outro. (SOARES, 2000. pp. 110-111)
Primeiros Passos – Visões Simplificadas do Nascimento de Uma Política Pública
Algumas visões ou modelos simplificados já foram tentadas, em geral vinculadas aos paradigmas clássicos da ciência
política sobre o funcionamento do Estado moderno. Todas são válidas para a nossa compreensão: iluminam de forma
estilizada caminhos possíveis para o surgimento de políticas. São, por assim dizer, “tipos ideais” weberianos, descrições
estilizadas (ou seja, selecionando ou enfatizando determinados traços ou aspectos da realidade) de processos históricos
que de fato ocorrem, porém não se encontram na realidade de forma “pura”. Assim, cada uma dessas visões simplificadas
tem o valor de uma útil sugestão, uma possibilidade a ser formulada e testada.
Numa sofisticação desse modelo, se os intermediários não bastam, a autoridade pública pode recorrer a meios diretos de
sondagem das demandas de cidadãos: pesquisas de mercado, estudos qualitativos etc. Em qualquer caso “as necessidades
sobem, e a autoridade pública está à sua escuta” (MÉNY; THOENIG, 1992. p. 111 ). Uma apresentação bastante sugestiva
desta visão é dada pela figura a seguir.
Esta primeira visão é, sem dúvida, relevante, e significativamente próxima à ideia de que se faz do funcionamento de
uma democracia, conseguindo mostrar a grande massa de interações e pressões entre grupos que movem a política. No
entanto, peca por uma ingenuidade fundamental: pressupõe que o sistema político em geral (tanto intermediários quanto
autoridades públicas) não tem projetos ou interesses próprios, aplica-se tão somente em captar demandas, transmiti-las
e respondê-las diretamente. A democracia, assim, seria absolutamente consensual e transparente. Também não leva em
conta, mesmo admitindo-se todos os seus pressupostos, a possibilidade de deficiências de transmissão da informação – a
Pós-Graduação a Distância
A primeira é a “ascensão democrática representativa”: neste cenário, a fonte das demandas é a base; as necessidades
percebidas e enunciadas diretamente por cada indivíduo (quer como cidadão comum, quer como integrante de organização
de interesse privado. Quando estas necessidades enunciadas crescem, são objeto de procedimentos (manifestações,
eleições), e da atenção e ação de intermediários políticos qualificados (lideranças partidárias, parlamentares, agentes que
contam com algum grau de legitimidade de representação dos interesses parciais), que pressionam sobre a autoridade
pública para que estas demandas sejam atendidas. Como o conjunto de demandas é certamente maior que as possibilidades
materiais de intervenção, o conjunto de intermediários engaja-se em negociações que permitam um consenso sobre a
divisão da ação pública para o atendimento parcial de um subconjunto de todas as demandas formuladas.
43
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
população sente uma necessidade A, que a autoridade pública interpreta como um problema de tipo B, ao que dará uma
solução que seria conveniente em uma situação C também distinta de cada uma das anteriores.
Visão da “ascensão democrática representativa”
HIERARQUIAS POLÍTICAS
“As necessidades
condicionam a oferta.”
AUTORIDADES
PÚBLICAS
Representação
INTERMEDIÁRIOS
Consenso
POPULAÇÃO
Expresso
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
TEMPO
44
Em sentido diametralmente oposto, impulsionada pelos movimentos de “reforma do Estado”, “reinvenção do governo”,
“Estado modesto” e modas similares, surge a visão da “tirania da oferta”. Seriam, sob este ponto de vista, as autoridades
públicas que modelariam as necessidades: a oferta governamental de bens e serviços públicos estrutura e condiciona
as necessidades de ação pública que a população sente. O cidadão, assim, “quer aquilo que lhe é dado”, e “não quer
aquilo que lhe é negado”. Isto pode passar porque os administrados podem ser persuadidos, pelos agentes políticos,
em sua interpretação do que são aspirações legítimas, confundindo as suas aspirações com os bens e serviços que os
dirigentes públicos podem oferecer-lhes. Podem também ser diretamente manipulados ou enganados pelos governantes
(em particular mediante o uso intenso e inescrupuloso dos meios de comunicação), passando a acreditar irrestritamente
nas informações e juízos de valor que transmitam as autoridades acerca dos problemas públicos (e das questões que não
o sejam). Nesta visão, não existem “intermediários”, sendo os agentes distribuídos entre aqueles com poder político em
função da inserção como autoridades, e aqueles a quem a ação pública se dirige. Em uma quase inversão, na prática, do
diagrama anterior, poderíamos representar graficamente esta perspectiva:
Visão da “tirania da oferta”
HIERARQUIAS
POLÍTICAS
AUTORIDADES
PÚBLICAS
POPULAÇÃO
“A oferta condiciona as
necessidades.”
TEMPO
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Ainda que se choque com a visão mais disseminada do sistema democrático, alguns traços desta visão são bastante claros
para nós, brasileiros. A história brasileira registra de forma marcante a formação de uma modalidade de clientelismo,
com fortíssimo impacto sobre a estrutura política e presença ainda muito forte nas relações entre o Estado nacional e
a socidedade3. As relações políticas do tipo clientelista são um tipo de relação social marcada pela vinculação pessoal
de lealdades e troca de favores entre lideranças locais e um conjunto de pessoas subordinadas (“clientes”4), no qual
estes líderes, tendo acesso a recursos externos de poder mediante uso de verbas públicas e influência sobre os poderes
governamentais, entabulam com os clientes relações de “troca” de favores concedidos a partir desses recursos de poder
(dinheiro, facilidades nos benefícios públicos) por prestações pessoais dos clientes (dentro das instituições de democracia
formal, principalmente através do direcionamento do voto). Ora, a característica essencial da relação clientelística é a
desigualdade: os “termos de troca” são fixados essencialmente pelo líder, dos quais dependem os clientes. Sendo os
líderes (“coronéis” da política, latifundiários, prefeitos de pequenas cidades pauperizadas, chefes de máquinas sindicais,
e toda uma coleção de agentes típicos da sociologia política nacional) os interlocutores em nome do Estado frente aos
cidadãos5, a provisão de bens e serviços públicos mediada pelo clientelismo termina por apresentar um forte componente
de “tirania da oferta”.
Outra percepção bastante sutil é denominada a “ilusão natalista”. Dizer que uma Política Pública “nasce” requer
cuidados especiais: uma ação pública não surge necessariamente “do vazio”, por simples efeito de ofertas e demandas
do governo e dos cidadãos. São possíveis outros cenários. Uma ação pública pode nascer porque uma Política Pública já
existente, durante sua execução ou mesmo já terminada, levanta dificuldades, encontra obstáculos, modifica situações
que levam o poder público a intervir sobre outro aspecto, de outra forma, sobre efeitos comuns ou compartilhados. As
Políticas Públicas, em grande medida, alimentam-se entre si em grande medida. Uma política de incentivos fiscais ou
doação de terrenos para industrialização, por exemplo, tem quase certamente reflexos na política ambiental, devendo
gerar a necessidade seja de uma intensificação simultânea nos controles de licenciamento (com efeitos cruzados e à
vezes opostos entre elas), seja de posterior intervenção corretiva para recuperação de áreas degradadas. A visão dos
efeitos cruzados entre políticas, matizando e qualificando a noção de “nascimento” de uma Política Pública, gera uma
representação visual mais simplificada:
Visão da “ilusão natalista”
Política Pública A
Política Pública B
Política Pública C
3
Já tornou-se um clássico o termo “coronelismo” para descrever as características específicas desse tipo de clientelismo no Brasil rural (a partir da obra clássica de Leal, 1975),
desdobrando-se em várias outras formas decorrentes da urbanização e industrialização tardia. As referências ao clientelismo no Brasil nesta seção estão baseadas em NUNES
(1999, pp. 26-29).
4
Naturalmente, o termo “clientes” aqui tem um significado específico, denotando aqueles que se relacionam de forma subordinada a determinada liderança (“patron”) na troca
específica do clientelismo.
5
“O patron é o ator que tem contato com o mundo exterior e tem comando sobre recursos políticos externos. O patron tem recursos – internos e externos à comunidade – dos
quais dependem os clientes.” (NUNES, 1999, p. 27)
Pós-Graduação a Distância
TEMPO
45
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Capítulo 6 – Agenda
Conceito
Todas as visões apresentadas anteriormente são possíveis, são sugestões válidas. Cabe ao analista de cada política
identificar qual ou quais dos processos acima apresentados terá ocorrido na circunstância concreta que está examinando.
Para isso, alguns instrumentos conceituais são muito úteis.
O primeiro conceito é o de agenda. Pode ser abordada inicialmente como: o conjunto dos problemas que provocam um
debate público, incluindo a intervenção ativa das autoridades públicas.
Repare, uma agenda não é um programa eleitoral: este é uma lista de problemas propostos ao debate público, organizados
por uma facção ou segmento político como forma de chamar a atenção de um público (eleitoral, parlamentar) para os
temas de seu interesse. Nem mesmo é um programa administrativo governamental – este é um instrumento de ordenação
interna de problemas ou questões elaborado por uma autoridade pública para seu próprio uso. Portanto, a agenda não
é unilateral – seu conjunto de problemas é aquele que atrai a controvérsia pública, dependendo portanto de múltiplos
atores – governo, parlamento, mídia, partidos, organizações privadas. Os assuntos que compõem a agenda, que variam
com o tempo, são os que exigem a intervenção da autoridade pública – o que significa também que nem todos os problemas
podem estar contidos ao mesmo tempo na agenda da mesma esfera de poder. Ao contrário, colocar na agenda um
determinado assunto aparece como um momento-chave na sociedade política.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
É útil a distinção entre Agenda Institucional e Agenda Conjuntural ou Sistêmica. A primeira reúne os problemas que
dependem, fundamentalmente e por consenso, de uma autoridade pública (podemos fazer uma analogia com o conceito
jurídico-administrativo de “competência” de uma determinada autoridade). São aqueles problemas ou assuntos que, de
modo mais ou menos pacífico, são atribuídos auma determinada autoridade. A Constituição de um Estado nacional,
ou as leis que criam e definem uma entidade administrativa, contém uma enumeração bastante precisa dos problemas
que tais entes devem enfrentar, com frequência definindo até a forma em que tais problemas devam ser suscitados,
debatidos e enfrentados. O exemplo clássico é o orçamento de um governo: é periódico (na quase totalidade dos casos,
anual), automático, em grande medida padronizado ano após ano. Nesta agenda, poucas surpresas ou variações existem
na forma com que os problemas são trazidos à controvérsia.
46
Já a agenda conjuntural ou sistêmica recolhe os problemas que não se encontram na competência costumeira ou formalizada
da autoridade pública, mas que em uma determinada conjuntura social suscitam um interesse ou uma controvérsia tais que
fazem com que a intervenção pública seja demandada. O exemplo mais tradicional deste tipo de agenda são os problemas
relativos ao direito à vida (controle da natalidade, reprodução assistida, interrupção da gravidez). Em princípio, restritos
à vida privada, a evolução social trouxe consigo mudanças tão grandes e tão polêmicas que tais temas foram trazidos
ao primeiro plano da discussão, exigindo-se do poder público que se posicione ou intervenha de maneira extensa para
abordá-los e regulá-los. O aparecimento dos problemas nesse tipo de agenda, assim, é muito mais imprevisível, dependendo
mais da ação de grupos sociais externos ao Estado, e obedecendo a caminhos muito mais variados.
Em que pese as diferenças, há uma estrutura comum em todos os tipos mencionados de agenda, que representam (da
mesma forma que as visões de surgimento de problemas que vimos acima) “tipos ideais”, frequentemente mesclando-se
de forma tão intensa que a fronteira entre ambas perde nitidez.
O que definitivamente caracteriza e individualiza a agenda é o grau de consenso ou, ao contrário, de conflito que o
problema considerado suscita. Evidentemente, nenhum assunto na agenda consegue reunir consenso total ou unânime,
nem gerar conflito total ou irredutível: o grau de consenso/conflito de um assunto está inserido num continuum que vai
de menor a maior conflitividade. Verificado um determinado grau de controvérsia acerca de um assunto, verifica-se a
oportunidade para que a autoridade pública intervenha ou não na questão. Quando dizemos conflito, trata-se do clássico
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
confronto de interesses materiais, ou de privilégios sociais, ou de influência política; no entanto, também existe o conflito
de natureza normativa ou cognitiva. Este último representa diferenças entre as representações dos fenômenos, o sentido
e o significado que se dá aos dados brutos, aos “fatos”, variando entre grupos e ao longo do tempo.
O exemplo clássico de conflito cognitivo na formação de agenda é o do sentido dado às estatísticas sobre desemprego:
quando é que o número de desempregados é considerado insustentável e exige uma intervenção pública? A taxa de
desocupação estimada pelo IBGE para o Brasil, em janeiro de 2007, era de 9,3 %6, o que não pareceu suscitar qualquer
grande controvérsia. Por outro lado, uma taxa desta natureza chegaria a provocar escândalo em países como Irlanda
(desemprego em 4,4 % para o mesmo período), Coreia do Sul (3,2 %), Japão (4,0 %) ou Holanda (3,6 %)7. Os limites da
tolerabilidade de uma situação ou o grau de conflito que suscita, são uma construção social cujo sentido varia segundo
cada conjuntura histórica de cada país.
Personagens da Agenda
Diante um conflito, como os que compõem a agenda de uma determinada autoridade, ninguém é igual aos demais. Essa
afirmação poderia parecer uma banalidade, no entanto, é relevante ao nosso estudo atentar para uma dimensão especial
dessa desigualdade: a capacidade de mobilização perante cada um dos problemas8. Neste sentido, existem dois tipos de
personagens na formação das agendas:
• Os atores, propriamente ditos: são os que se mobilizam, social e politicamente, fazendo uso de todos
os recursos políticos – em geral, partidos, associações de interesse em cada tema, movimentos sociais
organizados, agem como atores em relação às questões de seu interesse. A fixação do salário-mínimo, no Brasil,
por exemplo, mobiliza diretamente como atores o governo, as organizações associativas de nível nacional dos
assalariados e dos empresários, e outros com interesse direto, como outros tipos de empregadores, como
Estados e Municípios. Dentro desse grupo, é possível ainda fazer uma distinção entre:
– atores de identificação, aqueles que são os mais ativos e promovem diretamente a discussão e as
reivindicações sobre o tema;
– atores de atenção, aqueles que, com menor grau de interesse e atividade, apenas observam atentamente
o desenrolar da discussão, para intervir apenas em situações específicas em que um seu interesse pontual
possa ser afetado.
Este esforço de diferenciação dos envolvidos, ainda que apresente naturais insuficiências, permite romper com a divisão
tradicional entre “políticos” (os que fazem política profissionalmente) e “público” (todos os demais, que apenas emitem
opiniões) – há muito mais envolvidos em uma Política Pública que apenas os políticos profissionais.
Insistiremos nessa multiplicidade de personagens, por meio de um estudo mais extenso de um caso que, aparentemente,
representaria uma política de alto conteúdo técnico e pequena diversificação de agentes: a política de telecomunicações
6
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Pesquisa Mensal de Emprego/Quadro sintético – disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/
trabalhoerendimento/pme_nova/quadro_sintetico012007.pdf>, acesso em 11/03/2007.
7
Para todos os países, dados da OCDE, OECD Statistics, Standardized Unnemployment Rates, disponível em: <http://stats.oecd.org/WBOS/Default.aspx?QueryName=251&
QueryType=View>, acesso em 11/03/2007. De fato, a média dos países da OCDE alcança tão somente 5,8 % como taxa de desemprego.
8
Esta diferenciação foi introduzida por Cobb, R.; Elder, C.D. Participation in American politics: the dyamics of agenda-building. Boston, Allymand Bacon, 1972. (apud MÉNY;
THOENIG, 1992. p. 126)
Pós-Graduação a Distância
• Os atores públicos, aqueles que, por diversas razões, não apresentam mobilização capaz de influenciar
diretamente o desenvolver da discussão; um determinado público não é um agregado indistinto de pessoas:
são aqueles que são afetados pelo assunto em discussão, mas não apresentam capacidade de intervenção
imediata, no entanto podem ter reflexos mediatos ou indiretos (por exemplo, a capacidade de mobilização
imediata do conjunto de aposentados é pequena, mas uma política previdenciária que não leve em consideração
esse público numeroso certamente terá reflexos eleitorais num futuro um pouco mais longo).
47
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
na década 1990-2000 na Espanha, período no qual aquele país saiu de um regime de monopólio estatal para um sistema
de concessões privadas completamente alinhado aos padrões liberalizantes – e uniformes – da União Europeia.
Em conjunto, durante a primeira metade dos anos 1990 o setor das telecomunicações na Espanha produziu
políticas originais de caráter regulatório e, ao mesmo tempo, gerou a incorporação aos cenários do setor
de uma multidão de novos atores, interessados em participar de algum modo na discussão sobre as novas
opções políticas e empresariais que se abrem. A rapidez da liberalização, assim como a intensidade de um
certo protecionismo efetivo, foram os dois eixos que, tentativamente, articularam as posições dos atores no
setor, ainda que em um contexto fluido, com contínuos reposicionamentos, dadas as sucessivas mudanças
normativas, as novas possibilidades tecnológicas e o próprio aprendizado dos atores que se iam introduzindo
no setor. Empresas de serviços (transportes, elétricas etc.), bancos, associações de profissionais, grupos de
comunicação, multinacionais, associações empresariais, Administrações locais e regionais etc., configuram
boa parte desses atore que pugnam por estar presentes no setor, ao mesmo tempo em que desenvolvem
rápidos processos de aprendizado e de reformulação de interesses e identidades. Este processo de entrada
constante de novos atores gerou as consequentes tensões de reconhecimento e aceitação por parte dos atores
tradicionais, já instalados nos âmbitos-chave do setor. Neste sentido, a existência do Conselho Assessor das
Telecomunicações constituiu um dos canais de reconhecimento – ainda que não o único – dos novos atores que
desejavam participar no setor. A função deste órgão consultivo do governo indica uma interessante pista sobre
a natureza dominante do Estado no setor, onde os atores comparecem para conseguir informação, contatos
e introduzir seus pontos de vista, diante tomadores de decisão que, com suas próprias tensões internas, têm
capacidade suficiente para seguir seu rumo sem realizar negociações reais com essa variedade de novos atores.
Organizaçãoe eAnálise
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[...]
48
O papel das associações de usuários também foi bastante destacado. As associações de consumidores tiveram
escassa presença, e só intervieram muito pontualmente em temas relacionados com os aumentos de tarifas
telefônicas, mas os usuários empresariais constituíram-se em um elemento muito destacado na ativação do
setor. Constituída já deste 1987 por representantes de grandes empresas industriais e de serviços, a Associação
de Usuários de Telecomunicações (AUTEL) configurou-se, ao longo desses anos, como uma ativa organização
que articulava posições liberalizadoras, em linha com a política comunitária [da Comunidade Europeia], e tinha
como objetivo conseguir melhores serviços e custos mais reduzidos nas comunicações de suas empresas.
O perfil das políticas industriais relacionadas com as novas tecnologias foi bastante baixo nos últimos anos, apesar
de alguma insistência entre os empresários do setor (CASTELLS, 1995). No entanto, no início dos anos 1990
voltaram a crescer as exportações, devido à utilização da Espanha como plataforma de produção para a exportação
por parte de várias importantes multinacionais, devido ao efeito que implicavam as atividades da Telefónica9 na
América Latina. Conscientes da dureza da competição industrial, e da existência de sofisticados mecanismos
de proteção, [dissimulados e] de pouca visibilidade, a indústria produtiva implantada na Espanha tentou evitar o
dilema nacional/multinacional. Assinalando precisamente a inexistência de uma política efetiva nos primeiros anos
noventa, os empresários de equipamentos de telecomunicações pediram insistentemente nos últimos anos ma
política industrial articulada em torno da “maximização do valor agregado nacional, entendido em seu sentido mais
amplo: contribuição ao emprego, à balança de pagamentos via exportações, à inovação tecnológica por meio de
investimentos em P&D...” (CANALEJO, 1994, p. 56), e criticaram as políticas macroeconômicas orientadas a reduzir
custos de fatores como os salários, enquanto abandonavam as intervenções de caráter microeconômico que podem
influir na demanda industrial e na geração de habilidades tecnológicas. (GOMÀ; SUBIRATS, 1998, pp. 287-289)
9
Compañía Telefónica de España, o antigo operador monopolista estatal que, privatizado nos anos 1990, assumiu a dianteira no novo perfil empresarial do setor de
telecomunicações, terminando a década como controlador de inúmeras concessionárias privatizadas de telecomunicações na América Latina (inclusive no Brasil).
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Naturalmente, cada incorporação de um novo tema à agenda tem uma distribuição específica de atores e públicos, e
são numerosos os exemplos que mostram os profissionais da política totalmente ultrapassados, no protagonismo como
atores, pelas organizações ou movimentos sociais organizados. O exemplo mais recente (e mais dramático) dessa situação
extrema é próximo ao Brasil: a violenta crise social, com raízes na política econômica, que afetou a sociedade argentina
nos últimos meses de 2001. Neste momento histórico, o processo de introdução de temas à atenção institucional e
de defesa de posições sobre problemas públicos (tais como o desemprego e o tratamento de poupanças no âmbito do
sistema financeiro) desbordaram o procedimento institucional habitual, sendo pressionados diretamente pela ação de
grupos organizados de fora do sistema político:
A desvalorização [cambial] e a pesificação10 da economia levou a classe média – horrorizada porque
perdia suas poupanças em dólares – a reunir-se de forma inédita em assembleias de vizinhança e
para mobilizar-se contra os bancos. Destroçaram as fachadas, os caixas automáticos e atacaram as
residências de numerosos políticos, a quem culpavam de todos os males do país.
Durante os primeiros meses de 2002, milhares de cidadãos em sua maioria de classe média,
autoconvocaram-se em praças de bairro e começaram a debater a partir da palavra de ordem “Que
se vão todos”. A “assembleia” foi adotada como forma de discussão direta para resolver todos os
problemas e como oposição aos partidos políticos tradicionais. (SILLETA, 2005. p. 93)
Esta intolerância generalizada da sociedade com seus dirigentes foi a antessala da crise institucional,
política e de representatividade que sobreveio depois da queda de De la Rúa, e que esvaziava
permanentemente de legitimidade qualquer decisão que se tomasse desde o ponto mais alto do
sistema político. Assembleias de vizinhança autoconstituídas e o famoso grito “que se vão todos”
faziam titubear por alguns momentos a democracia argentina tal como era conhecida até então, e
aumentavam as possibilidades de uma escalada de violência social que pudesse terminar em períodos
de anarquia no melhor dos casos, ou de manu militari no pior. (DÍEZ, 2003. p. 65)
Qual será, então, o percurso de um problema em mãos dos atores e públicos a ele vinculados, até receber seu lugar na
agenda?
Nascimento dos Problemas
10 “Pesificação” foi o nome atribuído ao processo de conversão dos ativos e passivos financeiros denominados em dólares no sistema financeiro argentino para outros ativos e
passivos denominados em pesos, inconversíveis, levada a efeito com o colapso da paridade cambial fixa naquele país em dezembro de 2001 e janeiro de 2002.
Pós-Graduação a Distância
As necessidades de ação pública, sejam fáceis ou difíceis de enunciar em cada caso, evidentemente existem, e vêm de
várias fontes, tornando extremamente desafiadora a tarefa da autoridade pública a identificá-las. Vejamos, de forma
gráfica, algumas das possíveis origens de necessidades de ação pública, que se manifestam desde dentro e desde fora
da instituição governamental (em algumas delas, esta localização chega a ser imprecisa):
49
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Surgidas de fora da Instituição Governamental
COMPROMISSOS CONTIDOS NOS
PROGRAMAS ELEITORAIS
Surgidas de dentro da Instituição Governamental
ORGANISMOS INTERNACIONAIS
(EX.: AS REGRAS FIXADAS NO
ÂMBITO DO MERCOSUL)
PARLAMENTARES E COMISSÕES
DO PODER LEGISLATIVO
IDEIAS OU PROJETOS PRÓPRIOS
DAS AUTORIDADES
EVENTOS EXTERNOS
REVISÕES OU AVALIAÇÕES DAS
POLÍTICAS PREEXISTENTES
(EX.: UMA CRISE FINANCEIRA MUNDAL
OU UMA EPIDEMIA)
AVANÇOS TECNOLÓGICOS
(EX.: A DISSEMINAÇÃO DA INTERNET
E AS OPORTUNIDADES DE OFERECER
SERVIÇOS ON-LINE)
POSSÍVEIS
ORIGENS DA
NECESSIDADE DE
UMA POLÍTICA
DECISÕES JUDICIAIS
(EX.: IMPONDO UMA DETERMINADA
PRESTAÇÃO ESTATAL)
MANIFESTAÇÕES E LOBBY DE
GRUPOS ORGANIZADOS
(EX.: ASSOCIAÇÕES DE DEFESA
AMBIENTAL; SINDICATOS)
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Implementação
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Públicaspor Projetos
MANIFESTAÇÕES INDIVIDUAIS
DE CIDADÃOS
50
(DIRETAMENTE AO GOVERNO, AOS
PARLAMENTARES OU VEICULADAS
PELA MÍDIA)
TRANSFERÊNCIAS DE
COMPETÊNCIAS
(EX.: A DESCENTRALIZAÇÃO DE
COMPETÊNCIA POR UMA DETERMINADA
ÁREA DE POLÍTICA A UM GOVERNO LOCAL)
“EFEITOS CRUZADOS” DE OUTRAS
POLÍTICAS
(EX.: CONSTRUÇÃO DE SANEAMENTO
URBANO REDUZ INCIDÊNCIA DE
PROBLEMAS DE SAÚDE PÚBLICA)
ANÁLISE DE TENDÊNCIAS DE
RECEITAS E DESPESAS
(EX.: ELEVAÇÕES CONTÍNUAS
DE CUSTOS PODEM FORÇAR A
SUA REVISÃO POR NÃO SEREM
SUSTENTÁVEIS)
TRATADOS INTERNACIONAIS
(EX.: POLÍTICAS AMBIENTAIS EM
FUNÇÃO DO PROTOCOLO DE KIOTO)
Fonte: Adaptado de NAO, 2001, p. 39.
No entanto, venham de onde vierem os fatos objetivos que lhe derem origem, a existência como tal de um problema
social (no sentido que vimos utilizando, ou seja, um problema reconhecido como tal dentro da sociedade, que legitime a
intervenção pública aos olhos de segmentos relevantes dessa sociedade), procede de duas fontes possíveis:
• as carências objetivas dessa sociedade;
• sobretudo, a decisão subjetiva daqueles que, em nome da sociedade, classificam um certo fenômeno como
problema social.
Fica evidente, portanto, que as necessidades nesse âmbito não se definem nem se enunciam com clareza. Para uma
empresa privada, uma necessidade social é tudo aquilo que a empresa pode produzir, em bens e serviços, e vender no
mercado com lucro. Um serviço público não tem essa facilidade de definição. Muitos “substitutos” podem ser tentados:
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
• a definição expressa ou formal por parte de terceiros (uma lei específica ou padrões técnicos), que substituam
o consumidor a partir de um ponto de vista estritamente normativo – o caso mais típico é o dos serviços cuja
provisão ou disponibilidade seja expressa e claramente determinada por uma lei;
• a necessidade expressa por atos concretos daqueles que seriam os potenciais destinatários dos serviços (em
um exemplo tristemente comum, quando a população de um bairro periférico paga os serviços de transporte
clandestino ou irregular, expressa, por meio de um ato de consumo, a necessidade de uma prestação regular
do serviço público de transporte);
• a necessidade como tal enunciada pela população mediante manifestações de toda natureza (abaixo-assinados,
manifestações de rua, pedidos individuais às autoridades), situação que, muitas vezes, gera uma enunciação
imprecisa e traz a necessidade de que especialistas, intermediários políticos ou as autoridades responsáveis
interpretem o desejo latente por detrás da manifestação; quanto a este tipo de percepção, é preciso extremo
cuidado: os consumidores ou o público em geral “falam pouco”; por sua vez, muitos atores sociais, pressurosos, vêm
falar em seu nome: intermediários políticos, líderes de grupos organizados, e a própria autoridade pública envolvida.
• a “necessidade comparativa”, que emerge do esforço de comparação entre duas ou mais situações sociais ou
geográficas, em termos de serviços prestados.
Sintetizando este ponto por meio da definição ilustrativa de Parsons (2001, p. 87), existem “assuntos” (issues), que
podem ou não transformar-se em “problemas” (problems): a existência de pessoas dormindo nas ruas é um assunto, um
dado social, que, em determinadas circunstâncias, pode ser considerada um problema de desamparo social a clamar pelo
acolhimento dessas pessoas. Pode-se inclusive chegar a um alto grau de consenso sobre o assunto (existem pessoas
dormindo nas ruas), sem que isso implique concordância sobre qual é exatamente o problema (neste exemplo, falta de
oportunidades econômicas versus falta de responsabilidade dos próprios envolvidos). É bastante ingênua, portanto, a
hipótese de que “os fatos falam por si mesmos” – ao contrário, são atores e públicos que falam em nome dos fatos.
Neste sentido, a inserção de um problema social na agenda é também uma construção cultural, um fato que obedece a uma
estrutura cognitiva e moral, na medida em que representa a consolidação, em segmentos significativos, de crenças sobre
as situações e os acontecimentos que serão vistos como problemas. Esta dimensão cognitiva do conflito tem várias faces.
AS RESPONSABILIDADES
(“Quem deve agir em resposta
ao problema?”)
AS CAUSAS
(“O acontecimento A é a
causa do acontecimento B?”)
Um problema público, assim, é socialmente “assumido”: tal ou qual segmento da sociedade se responsabiliza por ele, na
medida em que põe recursos para promover a intervenção pública sobre ele, para exigir ao poder público que “faça algo
a respeito”. A formulação do problema pode afetar tanto os interesses diretos desses segmentos quanto, em alguns
casos, mobilizar posições de princípios e valores (o exemplo já mencionado das discussões sobre direitos reprodutivos é
talvez o caso mais típico dessa dupla mobilização).
Pós-Graduação a Distância
A PRÓPRIA EXISTÊNCIA
DO PROBLEMA
(“Este fato social é realmente
um problema e requer
mudanças?”)
AS RESPOSTAS
(“Que fazer diante do
problema?”)
51
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Mény; Thoenig (1992, p. 120) mencionam um caso sui generis da realidade americana, mas que deixa a questão bastante clara:
Gusfield toma como exemplo a este respeito o problema da homossexualidade nos Estados Unidos.
Os psiquiatras foram seus “proprietários”, ou seja, a autoridade a que recorriam os outros grupos
para obter uma definição e soluções, com o que a homossexualidade se viu “psiquiatrizada” como
problema público. Pode ocorrer, não obstante, que um grupo perca seu estatuto de propriedade a
favor de outras instituições ou meios. O problema público tem todas as possibilidades de ver-se
redefinido em sua estrutura cognitiva e moral. Desta maneira, a homossexualidade se converteu em
uma iniciativa cívica em mãos de grupos que lutavam pela igualdade de direitos para as “minorias”.
Ou seja, um mesmo fato social é entendido, em momentos históricos distintos, ora como um problema de saúde pública,
ora como um indicador de outro problema diferente (a necessidade de ampliação do reconhecimento de direitos civis).
Desta forma, o mesmo fato pode constar na agenda sob os mais distintos enfoques. Também no mesmo tempo histórico o
conflito não é estático: os atores iniciais, que suscitam um determinado problema, podem atrair a atenção (deliberadamente
ou não) de outros atores e públicos na medida em que levam adiante suas estratégias.
Isso decorre, por certo, do caráter “aberto” ou insuscetível de definição inequívoca dos problemas dessa natureza (o que
fica evidente quando são comparados a problemas do mundo físico ou natural, que permitem uma enunciação imensamente
mais precisa11). Em outros termos, os problemas de Políticas Públicas, por melhor que se lhes consiga formular, são sempre
típicos daqueles que Matus (1989, pp. 107-108) denomina de “problemas quase estruturados”: são condicionados por
regras, mas as regras não são inequívocas, nem invariáveis, nem iguais para todos, já que os homens criam as regars e às
vezes as mudam para solucionar os próprios problemas; são problemas nos quais o homem “está dentro”, e a partir desta
posição é que o conhece e explica; o sistema em que está inserido o problema tem continuidade – a solução de um problema
gera outros problemas conexos, e a eficácia de uma solução é discutível ou relativa aos novos problemas que emergem12.
Organizaçãoe eAnálise
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Como consequência do caráter cognitivo de boa parte dos conflitos em torno da inserção de problemas na agenda, boa
parte dele desenrola-se no terreno simbólico, ou seja, no universo dos valores e normas emocionalmente mobilizadoras.
Os empresários sabem muito bem apelar para o interesse geral do país, o futuro da economia nacional e a geração
de empregos, quando o tema em questão é a concessão de subsídios estatais a determinado segmento empresarial.
Inversamente, um governo desinteressado na prestação de um determinado serviço que não interessa aos seus interesses
eleitorais pode justificar a supressão do mesmo com base na “eficiência no uso do dinheiro do contribuinte”.
52
Estas estratégias, porém, não devem ser desqualificadas como simples demagogia ou mera racionalização de interesses
inconfessáveis. Trata-se de uma estratégia de formação de alianças com públicos mais amplos: quanto mais se transforme
o tratamento de um problema em uma visão emocional e simplificada, mais amplo tende a ser o interesse que suscita
na cidadania – por exemplo, a existência objetivamente documentada de corrupção policial e judicial, por mais graves
que sejam suas consequências, mobiliza a oposição de muito menos pessoas que as tragédias individuais ocasionadas
pela disseminação da criminalidade violenta, que é uma de suas consequências. Naturalmente, o sucesso desse tipo de
estratégia, de natureza retórica, dependerá da habilidade dos atores que a adotem em associar o problema a valores
ou emoções que encontrem forte ressonância para os públicos que desejam influenciar. Neste sentido, os meios de
informação e comunicação de massa desempenham um papel absolutamente essencial na associação do problema a
uma dimensão emocional relevante, na medida em que são a chave por excelência para o acesso a essa dimensão nos
segmentos majoritários da população. O convencimento pelo apelo à retórica, aliás, não é um “desvio” da esfera público/
política – nas palavras já clássicas de Arida (2003, p. 34), o próprio debate científico sobre os temas de economia e
sociedade é conduzido pelo poder de aliança com os públicos relevantes.
Na história do pensamento econômico as controvérsias são resolvidas não porque uma das teses
foi falsificada, mas sim porque a outra comandou maior poder de convencimento. Controvérsias se
resolvem retoricamente; ganha quem tem maior poder de convencer, quem torna suas ideias mais
plausíveis, quem é capaz de formar consenso em torno de si.
11 Repare que dizemos “mais precisa”, em termos comparativos. Não se deve afirmar a “objetividade absoluta” dos problemas das ciências naturais (qualquer cientista reagiria
vigorosamente a isso), mas simplesmente a diferença significativa do grau de precisão descritiva que podem atingir em comparação com os problemas da vida social.
12 A descrição do conceito de “quase-estruturado” aqui é feita de modo apenas ilustrativo, com os traços principais desse conceito, que é abordado em profundidade em
MATUS, 1989, pp. 107-108.
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Acesso à Agenda
De tudo o que estudamos até agora, percebe-se que o acesso à agenda não é livre nem neutro. O controle do acesso de um
problema à agenda de discussão pública é um recurso político decisivo para quem o detém: num parlamento, determinadas
posições de liderança institucional (presidência ou secretarias) são particularmente disputadas, pois permitem selecionar
os projetos e proposições que serão trazidos à consideração do colegiado parlamentar. Nem é preciso lembrar do enorme
poder da imprensa de colocar qualquer tema na ordem do dia do interesse popular, ou ao contrário silenciar qualquer
tema de suas páginas ou emissões – neste sentido, a mídia é indiscutivelmente o maior fator de controle de acesso à
agenda pública nas sociedades ocidentais modernas.
Mas podemos perguntar:
• Qualquer assunto pode virar tema da agenda governamental?
• Quais os critérios ou condições que permitem que um
determinado assunto faça parte da agenda governamental?
O problema deve ser responsabilidade de autoridade pública
Primeiro, o problema deve ser responsabilidade de alguma autoridade pública. Responsabilidade, aqui, é entendida
não no rigoroso sentido jurídico de “Competência”, atribuições privativas do ente estatal e expressas em alguma lei,
mas com um maior grau de flexibilidade que permita inclusive a inclusão de temas na responsabilidade da autoridade
considerada. Em outras palavras, a formação da agenda é, também, um processo social permanente de atribuição (ou
cassação) de tarefas ou responsabilidades às diferentes autoridades públicas – a formalização jurídica das atribuições
de entidades não faz mais que traduzir mais ou menos adequadamente as pressões políticas. Tomemos exemplos:
a manutenção da ordem mediante a repressão à criminalidade é inegavelmente responsabilidade (e competência
jurídica) dos entes estatais – não há dúvida a este respeito. Outros temas são mais polêmicos, tendo suscitado
historicamente muitas controvérsias: legislar em matéria de reprodução humana (reprodução assistida, interrupção da
gravidez, células-tronco) gerou – e ainda gera – muita polêmica sobre quais são os limites entre o espaço da autonomia
privada e aquele no qual deveria o Estado intervir de qualquer forma. Todas as discussões sobre desregulamentação
estatal na economia são, de uma forma ou de outra. No outro extremo, dificilmente se conceberia, numa democracia
moderna, a intervenção governamental para modificar a forma de jogo da seleção nacional de futebol, por exemplo13.
O centroavante era esse, mas o técnico era o João Saldanha. O João Saldanha era o técnico, quando, lá no estádio do Internacional, no intervalo do primeiro
para o segundo tempo, a imprensa conseguiu o milagre de chegar perto do Presidente - o que era uma coisa impossível, mas o Médici gostava de futebol - e
perguntou: “Presidente, o que o senhor acha do time? “– Está bom.” “- O senhor faria alguma convocação diferente?” O Presidente, com certa elegância,
disse: “Eu convocaria o Dadá”. Aí, os repórteres foram ao João Saldanha, o técnico, e disseram: “João Saldanha, o Presidente terminou de dizer que, se o
técnico fosse ele, ele convocaria o Dada”. E João Saldanha respondeu: “Fiz um trato com o Presidente: eu não me meto no Ministério dele, e ele não se mete
na escalação do Brasil. Mas, logo, logo, demitiram-no.”. (SIMON, 2006, p. 216)
Sobre a existência do episódio, há controvérsias históricas:
Nela, eu repetia coisas que ouvira e lera desde que me entendia por gente, ou seja, desde a Copa de 70: João Saldanha deixara de ser técnico do escrete
por se recusar a convocar o centroavante Dario, xodó do general-presidente Médici; Zagalo (então com apenas um éle ) assumira em seu lugar e convocara
Dario; no entanto, não ousara mexer no time de feras do “João Sem Medo”. Lembrava isso para criticar o defensivismo da seleção da qual Zagalo era o
coordenador técnico. Evandro apresentava outra história: Saldanha caíra porque a seleção não estava rendendo bem e, ainda por cima, o técnico implicava
com Pelé, a quem considerava meio cegueta. Segundo ele, Médici era até favorável à permanência de Saldanha. Contava isso com irrefutáveis veemência e
riqueza de detalhes, num retrato que não endossava a imagem do herói solitário. (DAPIEVE, 2001)
Mas o próprio fato de ocorrer a controvérsia é significativo: a possibilidade de intervenção estatal nesse tema específico desperta uma tal rejeição que é considerada indicador
de autoritarismo político.
Pós-Graduação a Distância
13 O exemplo não é casual – as discussões protagonizadas por João Saldanha como técnico da seleção brasileira de futebol em 1969 em torno da escalação do time são
recordadas como exemplo quase caricato da ausência de democracia no País:
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Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Neste ponto, é preciso cuidado com o que significa “entrar na agenda”: temos o impulso intuitivo de associar a atenção
da autoridade governamental à realização de atividades para solução concreta do problema – nas crônicas políticas e
biográficas são muito comuns as afirmações deste tipo:
Havíamos praticamente ocupado todo o espaço a que nos habilitara a lei que criara a SUDENE.
Surgira uma nova mentalidade na região. [...] Criara-se um clima de confiança no governo. Se um
problema era entregue à SUDENE, ninguém duvidava de que alguma solução seria encontrada.14
(FURTADO, 1986, p. 174)
Mas isto não é sempre verdade: a atenção e escuta governamental não significa que a autoridade pública vá agir. A atenção
pode desembocar em inação, e por distintas razões: o simples fato de prestar atenção e fazer declarações à imprensa para
declarar que se ocupará do problema pode ser considerado politicamente significativo. Não faltam exemplos ilustrativos.
Assim, na campanha eleitoral de 1994, quando disputou a prefeitura do Rio pelo PFL, [César] Maia
tratou de se credenciar como o representante da direita, como “o candidato da lei e da ordem”. [..]
Apesar de segurança pública ser um tema afeito ao governo do estado, e não à prefeitura, ao longo
da campanha Maia fez sucessivas promessas ligadas ao tema, promessas que ele próprio sabia que
jamais poderia cumprir, por não serem da alçada de um prefeito. Mas se aproveitava da ignorância
de alguns e da preocupação crescente de muitos em relação à questão.
Depois, como prefeito, já que não poderia mesmo fazer nada de significativo pela segurança pública,
usou a única forma de que dispunha para seguir empunhando a bandeira: abriu polêmica sobre o
assunto. (BENJAMIM, 1998, pp. 79-80)
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Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Na realidade, as respostas que pode dar a autoridade pública, ainda na etapa de formação de agenda, são muito variadas.
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Algumas são francamente negativas. Pode tentar rechaçar, recusar a entrada em discussão de algum problema que tenha
sido trazido o debate público. Pode escolher, também, atuar “contra” o problema: bloqueá-lo, desativá-lo, transformá-lo
em assunto de pilhéria – muitas vezes, a iniciativa da oposição parlamentar de criação de Comissões Parlamentares de
Inquérito (CPIs) recebe tais respostas por parte da maioria legislativa que apoia o Executivo de turno. Mais indiretamente,
a ação governamental pode tentar atacar o problema por meio da ação direta sobre os atores envolvidos: desacreditandoos; buscando contornar sua intermediação e dirigir-se diretamente aos públicos relevantes; cultivando rivalidades entre
eles; buscando cooptá-los por meio de vantagens diretas ou indiretas de variada natureza (esta cooptação pode ser de
natureza ilícita, mas não necessariamente o será em todos os casos15). Todo esse leque de “não respostas”, que tendemos
a associar com o subdesenvolvimento, mostra-se de forma exemplar quando do surgimento de escândalos de corrupção
no financiamento de partidos políticos. Mostramos, aqui, um exemplo já historicamente depurado, longe das polêmicas
recentes – a Espanha nos primeiros anos da década de 1990:
As estratégias levadas a efeito pelos partidos políticos ante os escândalos de corrupção geral
endossam empiricamente as implicações teóricas do modelo utilizado. Depois da onda de escândalos
dos anos 1990 foram os partidos da oposição os primeiros em propor medidas para fazer frente à
corrupção no debate [no Parlamento] sobre o Estado da Nação de 1992. Mais que pela convicção de
que estes mecanismos eram realmente necessários, tais medidas foram em princípio apresentadas
como parte da luta político-partidária. Ainda que, como se expôs, todos os partidos tinham poucos
incentivos para amarrar as próprias mãos, os do partido no governo eram ainda menores. Para
este, reconhecer a necessidade de pôr em funcionamento tais medidas pressupunha aceitar sua
responsabilidade nos escândalos e dar razão às críticas formuladas pela oposição. Quer dizer, seria
aceitar ante a cidadania que sua honradez deixava muito a desejar. Para evitar o custo eleitoral que
isto lhe poderia ocasionar, o Governo adotou uma série de estratégias voltadas a salvar sua reputação,
menos custosas sem dúvida que aquelas outras relacionadas com o estabelecimento de controles
14 Perceba-se que Furtado aponta que a situação relatada é específica, resultante do intenso processo histórico de construção de uma política regional que descreve.
15 Por exemplo, a autoridade governamental pode oferecer ao líder de um movimento contestatário radical um posto no próprio governo, com o fim de mobilizar sua influência
nesses meios em favor do governo (caso que se sucedeu recentemente na Argentina, quando o governo Kirchner reduziu a forte pressão de manifestações populares,
já discutidas neste mesmo capítulo, mediante a nomeação de um dos principais líderes desse movimento para um cargo de primeiro escalão no Ministério do Trabalho
(CURIA, 2006, pp. 185 e 219)
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
externos sobre sua atividade. Assim, a ocultação dos fatos, a negação da existência de corrupção
institucionalizada e a judicialização da apuração de responsabilidades serão estratégias seguidas
pelo partido no governo, apoiado em sua maioria absoluta [no Parlamento]. A mudança de estratégia
só se produziu dado que a partir de 1993, mas, sobretudo a partir de 1994, sua credibilidade estava
tão questionada e sua força parlamentar tão enfraquecida que não tinha outra saída que empreender
medidas de controle da corrupção. (COUSINOU, 2005, p. 74)
Mas a autoridade pode também aceitar, em maior ou menor grau, o problema suscitado. Pode responder apenas
simbolicamente, recebendo os interessados e ouvindo-os atentamente. A simples escuta parece (e é, muitas vezes), uma
mera evasiva, mas em determinadas situações dramáticas a simples interlocução respeitosa é parte indispensável da
ação política legítima:
Uma das depoentes sintetizou a natureza do ritual que, inadvertidamente, realizávamos: “Eu acredito
nesse governo, acredito no coronel PATRÍCIO, que tem sido muito respeitador e até amigo, nessas
semanas em que está comandando o 3º BPM. Eu acho até que podemos acreditar que a polícia vai
mudar. Mas para que a gente ouça o coronel Patrício, ouça vocês e confie em vocês, é preciso que antes
a gente conte tudo o que aconteceu aqui, tudo o que a gente passou, todo o sofrimento desses anos.
Como sugeria Mandela, “verdade e reconciliação”. Os gregos, na Antiguidade clássica, consideravam
o esquecimento a pior punição, a mais grave das maldições, o pior que se poderia desejar a um ser
humano. Aprendi, no Jacarezinho, que a superação da tragédia coletiva depende da celebração pública
da memória individual e coletiva dos grupos vitimados pela barbárie do Estado. A reconciliação será
possível apenas se aprendermos a suportar a verdade. Eu sabia que havia violência policial. Conhecia
detalhes de histórias cruéis. Mas nada se compara ao contato direto com os depoimentos vivos
dos que carregam a dor de perdas tão trágicas, revoltantes, injustas, fúteis. Pela força da emoção,
compartilham a dor e nos transportam, com realismo, para as cenas dos crimes. (SOARES, 2000, p. 38)
Ainda aceitando parcialmente a demanda, a autoridade pode invocar razões de força maior para declarar que aceita a
necessidade de atuar, mas algo imponderável o impede – há o argumento bastante comum baseado na falta de recursos
orçamentários, seja esta escassez real ou não. Pode ainda postergar o atendimento real da demanda, fazendo uso dos
expedientes já clássicos (e mesmo caricatos) de formar “um grupo de trabalho” ou “uma comissão” para “estudar o
assunto”.
Outra solução, aparentemente muito sólida, mas em realidade parcial, é a simples definição de um procedimento ou regra
para tratar o problema, sem nenhum compromisso com o conteúdo desse tratamento – também é clássico e quase caricato
o “remédio” de criar um organismo governamental especializado para “resolver” um determinado problema, organismo
este que necessita não só da criação formal, mas também de providências posteriores (legislação específica, recursos
orçamentários, formação de pessoal etc.).
Por fim, o agente governamental pode tomar em conta a totalidade da demanda, ou mesmo antecipar-se a ela, sem
esperar que se desenvolva a partir de outros agentes externos.
O problema deve ser percebido como insatisfatório
Aparentemente, trata-se de condição óbvia, mas que nem por isso deixa de ter consequências analíticas. Se um grupo
relevante de atores consome recursos para inserir um problema na agenda, é evidente que em sua percepção há uma
diferença entre “o que é” e “o que deveria ser” em relação a algum fato social, diferença esta de tal monta que torna
a situação inaceitável para esses agentes, fazendo-os mobilizar-se politicamente. Para o nosso estudo resultará de
interesse, portanto, identificar o grau de insatisfação dos atores e públicos em relação à situação considerada, como
variável importante da dinâmica da formação da agenda.
Pós-Graduação a Distância
Também parcial é tratar uma pequena parte do problema que tenha um valor simbólico, mas sem atacar verdadeiramente
o fundo do problema – distribuir ajuda ocasional aos desempregados, em momentos de maior agitação social, em lugar
de enfrentar as causas do desemprego.
55
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
O problema deve ser “abordável” em termos de atenção pública
Para que um problema conste na agenda de forma sustentável, é preciso que esteja “convertido”, de um certo modo
“traduzido” em dimensões que coincidam com aquelas “tratáveis” pela autoridade pública. Esta possibilidade de tratamento
tem duas faces: uma de natureza, outra instrumental. Primeiro, a própria natureza de um problema pode ser insuscetível
de uma intervenção direta do poder público, sendo este inoperante (seja de imediato, seja em longo prazo). O exemplo
mais forte dessa natureza insuscetível está na questão das drogas ilícitas: é perfeitamente coerente com a natureza
da atuação estatal a repressão à oferta de entorpecentes, e mesmo a repressão à demanda dos mesmos por meio da
imposição de restrições à aquisição e uso dos mesmos (a mais extrema das quais é a criminalização)16. Por outro lado,
um dos fatores mais poderosos e assustadores do fenômeno das drogas é o componente subjetivo da demanda, aqueles
impulsos individuais que fazem nascer nos indivíduos o desejo de iniciar ou continuar o seu consumo – e este componente
não é inteiramente passível de intervenção estatal: pode-se até restringir fisicamente as oportunidades do contato de
um adolescente com drogas, por exemplo, mas dificilmente se poderá influir diretamente nas inclinações psicológicas ou
emocionais que o levam a dar este passo. Ainda que se deva buscar meios indiretos de influenciá-la (de acompanhamento
médico preventivo, de discussão e informação), esta dimensão do problema irá depender profundamente da dinâmica
intrafamiliar, dos traços culturais prevalecentes na comunidade em que se insere o jovem, fatores sobre os quais a ação
estatal é muito indireta. Então, os atores que sustentam a necessidade de ação pública sobre esta dimensão específica do
problema das drogas defrontam-se com um limite bastante fluido sobre a própria possibilidade real daquilo que sustentam17.
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A dimensão instrumental da possibilidade de tratamento é mais fácil de compreender: a ação governamental tem um
código procedimental e simbólico, uma determinada linguagem. É preciso, ao ator interessado, formular o problema
que levanta nos termos da ação política e pública: saber a que portas bater, que autoridades têm a possibilidade (legal,
material) de intervir no assunto (ou de poder converter-se em intervenientes legítimos em futuro previsível), como formular
os pedidos (linguagem, conteúdo técnico) para que seja inteligível, e em que momento. Isto explica em grande medida
a força das estruturas clientelistas18 em pequenas cidades do interior, pauperizadas, nas quais os recursos externos a
uma comunidade, dos quais esta depende (toda a estrutura de serviços públicos prestada por entidades externas), são
intermediados pelas lideranças locais, que são as que detêm o know-how para formalizar a solicitação, credenciar-se
como gestores locais e atuar como interlocutores dos provedores externos.
16 Aqui abordamos o problema do ponto de vista da possibilidade de ação estatal sobre estes aspectos do problema, sem entrar em juízo de valor sobre a eficácia relativa de cada
um, uma vez que os objetivos do texto não abrangem a discussão de mérito sobre o tema.
17 O que não impede, como deixa claro o texto, a proposição de tais ações públicas, mas obriga os seus defensores e formuladores a trabalhar nelas tendo em conta o caráter
bastante indireto e as possibilidades limitadas da intervenção governamental.
18 Recorde que já apresentamos neste capítulo os traços essenciais das relações políticas clientelistas.
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Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Capítulo 7 – O Papel do Estado
Você poderá estar-se perguntando: mas se há tanta gente envolvida, a ação pública tradicional não conta para nada?
Estudamos durante tanto tempo Gestão Pública, técnicas de análise e formulação de cenários, para virem nos dizer
que são os atores políticos que demandam as ações do Estado? Para quê serviriam os dirigentes políticos se apenas se
limitassem a atender aleatoriamente às demandas que lhes chegam? E para quê aperfeiçoar a instituição estatal, se não
influenciaria o atendimento às necessidades da população?
Ponderações interessantes e importantes. De fato, o papel do Estado como instituição e dos seus dirigentes (políticos
eleitos e servidores públicos profissionais) é muitíssimo importante: eles têm a possibilidade de tomar em mão grande
parte do controle da agenda, pois manejam a informação e a capacidade de mobilizar vastíssimos recursos em favor
dos problemas e ações que formulem. A moderna teoria política das democracias desenha um processo político
formal-institucional parecido, em suas linhas gerais, ao esquematizado na “ascensão democrática representativa” que
já apresentamos neste capítulo: os partidos e organizações políticas, como intermediários, captam as manifestações
da demanda popular e traduzem-nas nas respectivas ofertas eleitorais, apresentando à deliberação do povo em eleições
periódicas o conjunto de problemas que os candidatos propõem à agenda. Vencedor na contenda eleitoral, o partido
governante então traz para a prática as medidas submetidas à aprovação popular19.
Este processo, em democracia, de fato ocorre, e não se levanta qualquer dúvida quanto a isso. Toda a discussão deste
capítulo não pretende negar esta realidade central: o que é preciso é lembrar a você, leitor, que este não é o único
processo nem o governo é o único ator. O governo (assim entendido como aqueles que detém a autoridade formal e
o acesso aos meios da instituição estatal) é um ator, importantíssimo ator, mas tem necessariamente de interagir com
outros muitos atores (sindicatos, organizações empresariais, imprensa, apenas para nomear alguns de imensa importância)
e com outros muitos públicos, tanto para levar adiante a sua agenda quanto para responder às agendas que lhe são
trazidas por terceiros.
Observe esta pequena história.
Em seu combate às concepções mecanicistas de planejamento e gestão governamental, que pressupõem ser o Estado
ator único e onisciente, Carlos Matus desenvolveu um conjunto de trabalhos essencial para todos os que interessam pela
arte e ciência de governo. Seu enfoque é o de gestão (como resolver os problemas colocados), distinto do nosso foco
principal, mas para bem analisar como gerir o Estado, Matus tem de inserir a sua atuação precisamente no ambiente de
múltiplos atores que viemos de descrever. Desta inserção podemos retirar conceitos extremamente úteis para aprofundar
a nossa discussão sobre o papel do Estado na formação da agenda.
Pós-Graduação a Distância
Há um diálogo entre a prática e a teoria cujo tema é o verbo planejar. A professora D. Prática pede à Senhorita
Teoria Normativa: “Conjugue o verbo planejar”. A Senhorita Normativa responde: “Eu planejo..”. “Muito bem,
continue”, diz-lhe D. Prática. “Já terminei, professora”, responde a Senhorita Normativa. (MATUS, 1989, p. 37)
19 Uma descrição simplificada e didática desse processo, sob o ângulo dos partidos políticos, pode ser encontrada em NOGUEIRA, 2006, pp. 117-119.
57
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Em que medida, então, a realidade afasta-se do “modelo ideal” que delineamos acima? Lembra-nos Matus (1987,
p. 162) que:
Os processos de ganhar eleições, fazer planos de desenvolvimento à maneira tradicional e produzir
medidas durante o governo respondem a dinâmicas de distinta natureza, guiadas por distintos critérios
de eficácia, em contextos muito diversos, e protagonizadas por agentes diferenciados [...]. Na instância
eleitoral, os agentes são distintos dos que atuam no momento do plano econômico de governo e da
ação de governo. Os critérios de eficácia, as restrições e as relações de forças que pesam são também
distintas. O clima eleitoral e as instituições eleitorais geram motivações e práticas quase opostas às
do ambiente de governo a partir do Estado, [ambiente este] que rodeia o cálculo do plano econômico
e a administração burocrática ordinária dos organismos públicos.
Com maior precisão, o conceito de “triângulo de governo” evidencia a força e os limites do papel estatal em todas as
etapas do ciclo de políticas (MATUS, 1987, p. 17):
O “Triângulo de Governo” de Matus
PROJETO DE
GOVERNO
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de Políticas
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GOVERNABILIDADE
58
CAPACIDADE DE
GOVERNO
O dirigente estatal eleito traz consigo as ideias e demandas que ofertou ao eleitorado para compor a agenda, inclusive
com propostas concretas de solução: é o seu “projeto de governo”, que será um componente essencial no processo de
formação da agenda dos problemas públicos20. Ao agir, porém, esse dirigente defronta-se com os interesses, recursos e
estratégias de todos os demais atores em cada um dos itens de sua agenda, e nos problemas que estes próprios atores
sustentam independentemente do governo – esta é, em uma formulação simples, a “governabilidade do sistema”21. Além
disso, o agente público encontra-se limitado pelas forças e fraquezas de sua própria capacidade gerencial e pela capacidade
institucional do aparato público cuja chefia assume – a “capacidade de governo”22.
É nesta interação complexa que atua a autoridade pública no processo de formação da agenda. Seu papel como ator na
formação de sua própria agenda é veiculado por excelência em seu projeto de governo, porém:
[...] a eficácia da ação, em uma situação concreta, depende também, e, às vezes, com força maior,
de outras duas variáveis: a envergadura e o conteúdo do projeto de governo, e a governabilidade que
o sistema social apresenta e gera ante a tentativa de realizar o projeto de governo.
20 Por “projeto de governo” não se entenda um único documento ou instrumento institucionalizado: refere-se ao conjunto de decisões, opções e escolhas deliberada e ativamente
assumidos pela autoridade pública por iniciativa própria.
21 Mais precisamente, a governabilidade do sistema é
uma relação entre as variáveis que um ator controla e não controla no processo de governo, em relação à ação do dito ator. Quanto mais variáveis decisivas
controlam maior a sua liberdade de ação e maior, para ele, a governabilidade do sistema. Quanto menos variáveis controla, menor sua liberdade de ação e
menor a governabilidade do sistema. (MATUS, 1989, p. 35).
22 Acervo de técnicas, métodos, destrezas e habilidades de um ator e sua equipe de governo para conduzir o processo social rumo a objetivos declarados, dados a
governabilidade do sistema e o conteúdo programático do projeto do governo. [...] A capacidade de governo se expressa em capacidade de direção, de gerência
e de administração e controle. (MATUS, 1989, p. 35).
Surgimento de um Problema Público
Unidade IV
Nessa tentativa de mudar, a equipe de governo está limitada por suas capacidades, que serão
desafiadas em medida proporcional à ambição do projeto de governo e à dificuldade para mudar
expressa pela governabilidade do sistema, Por sua vez, a governabilidade do sistema não é indiferente
Pa capacidade do governo nem à profundidade das mudanças pretendidas pelo projeto de governo.
As relações de força políticas e econômicas, internas e externas, geradas em torno da equipe de
governo e de seu projeto, explicam o balanço da governabilidade. É um sistema triangular no qual
a capacidade de governo, o projeto de governo e a governabilidade influenciam-se mutuamente.
(MATUS, 2000, pp. 16-17)
Em síntese, o atendimento das necessidades dos cidadãos depende, e muito, do acerto das ações da autoridade pública,
inclusive para que tais necessidades sejam corretamente identificadas e priorizadas na agenda. Esta ação governamental,
porém, não se faz no vácuo ou subjugando automaticamente todos os demais agentes sociais. Pelo contrário, faz
parte da melhor arte de governar a interlocução lúcida com todos os demais atores e públicos no processo múltiplo de
formação da agenda, inclusive para maximizar a influência que sua própria dimensão e importância tem nessa definição
dos problemas a enfrentar.
Olhando para Frente e para Trás
Agora, vamos parar um momento para associar o estudo deste capítulo com os demais. Aqui tratamos, individualmente,
dos principais aspectos da etapa de identificação dos problemas, dentro do modelo referencial de ciclo de políticas
apresentado anteriormente. Neste particular, terá ficado claro que, pela sua inafastável dimensão cognitiva, a inserção
de um problema na agenda pressupõe uma definição prévia das formas como vai ser enunciado e discutido, definição
esta que influencia em grande medida a etapa posterior de formulação de soluções.
Nossos instrumentos e conceitos do capítulo também aqui estão em evidência: a formação da agenda é o momento em
que mais caracteristicamente se nota a influência da politics sobre a policy. Da mesma forma, a formação de agenda é o
momento em que os interesses se vão articulando em torno do assunto, portanto um momento privilegiado para formular
hipóteses sobre qual das policys arenas melhor enquadraria a questão envolvida. Também a policy network comparece
em sua dimensão analítica: fica claro neste capítulo que atores e públicos são o embrião, já nesta fase tão preliminar,
da rede de políticas que se vai formar em torno do problema envolvido.
Mas, e agora? Os atores conseguiram formular seus problemas
e colocá-los sob os cuidados e o interesse ativo da autoridade
governamental. Encerra-se aí o jogo de influências e interesses?
Assumida a demanda a ele colocada, o quê e como atuará o agente
público que por ela se responsabilize?
Pós-Graduação a Distância
Em contrapartida, não se veem com clareza os inputs, outputs e outcomes. E isso ocorre por uma razão bem clara: a policy
que os mobiliza e gera está ainda por se formar (o que reforça o caráter instrumental e aplicado dos referidos conceitos).
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Organizaçãoe eAnálise
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da Gestão
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Surgimento de um Problema Público
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Unidade IV
Formulação
O
Modelo deeCiclo
Escolha
de Políticas
de Alternativas de Políticas
Unidade V
Unidade V
Formulação e Escolha de
Alternativas de Políticas
Capítulo 8 – Compreensão do Problema
Antes de começar a leitura do texto, reflita sobre as observações
a seguir:
• O grande poeta Fernando Pessoa, em uma faceta pouco
conhecida de sua biografia, era um atento observador da
cena econômica de sua época, tendo trabalhado como
correspondente de várias casas comerciais em Lisboa. A
partir dessa experiência, ele nos faz essa advertência em
tons bastante dramáticos: a ação do Estado se faz sobre
uma realidade que ele sequer começa a conhecer, ele ignora
as relações de causa-efeito que dariam a lógica a suas
intervenções. Desconhece, enfim, as “leis naturais” que
deveriam ser seguidas por qualquer ação sobre a sociedade.
• Podemos então perguntar: sabendo os efeitos que
queremos atingir, tendo fixado, de um modo ou de outro,
a agenda pública, como poderemos saber o quê e como
fazer? Diante de tantas indeterminações e desconhecidos,
que processos permitem ao agente público escolher quais
serão, na prática, as ações mais adequadas às finalidades
que quer promover?
Pós-Graduação a Distância
“É preciso, contudo, que as sociedades, sejam o que forem,
se governem: é forçoso que haja um Estado de qualquer
espécie. E esse Estado é chamado a governar uma coisa que
não sabe ao certo o que é, a legislar para uma entidade cuja
essência desconhece, a orientar um agrupamento que segue
(sem dúvida) uma orientação vital que se ignora, derivada de
leis naturais que também se ignoram, e que pode portanto
ser bem diferente daquela que o Estado pretende imprimirlhe. Assim, o mais honesto e desinteressado dos políticos
e governantes nunca pode saber com certeza se não está
arruinando um país ou uma sociedade com os princípios
e as leis, que julga sãos, com que se propõe salvá-la ou
conservá-la.” (PESSOA, 2006, p. 41)
61
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Vamos à leitura do texto. Nele, discutiremos o momento em que, tendo sido atingido um determinado consenso favorável
à inclusão de um problema na agenda da ação pública, o agente público decide, concretamente, quais são as ações
que virá a levar adiante. Estamos agora diante da fase estritamente chamada de tomada de decisão (decision-making),
que tem características que a individualizam dentro do processo de formulação de Política Pública (policy formulation)
(NOGUEIRA, 2006. p. 191) , tanto quanto do processo mais geral de gestão de organizações. Nesta fase, e voltando
à nossa ordenação apresentada anteriormente, estamos em meio à tarefa de “compreender o problema” (parte dessa
compreensão envolve a inserção na agenda, mas parte fica por fazer), para depois “desenvolver as soluções” possíveis.
Introdução – A Decisão Como um Processo
A tomada de decisão termina por ficar entre a formação da política e a implementação... no entanto,
[ambas] estão profundamente interrelacionadas, com decisões afetando a implementação e a
implementação inicial afetando estágios posteriores de tomada de decisão que, por sua vez, afetam
implementações posteriores. A tomada de decisão não deve, portanto, ser vista como um processo
passivo ... decisões são processos e as decisões iniciais são frequentemente apenas vagos sinais de
direção, ensaios iniciais, ou experiências-piloto para posteriores especificações e revisões.1
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
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Quando seguimos o nosso roteiro analítico do modelo de ciclo de políticas do curso, vemos que também existem maneiras
sistematizadas de dar as respostas às questões que, pela inclusão na agenda pública, recebem da sociedade a legitimidade
para recebê-la. Diante de um problema público aceito como tal, é preciso primeiro estudá-lo para diagnosticar suas
causas e efeitos, e possíveis soluções. Nesta fase, começa-se por estudar e desenvolver esse leque de soluções, gerando
propostas de resposta ao problema que motivou a ação do ente público. Tal leque pode então ser apresentado à pessoa
ou colegiado que tem a autoridade legítima para, falando em nome do ente público considerado, converter uma solução
particular em Política Pública oficialmente adotada, momento em que tipicamente se pode identificar o surgimento de
políticas específicas de ação, isto é, de ações intencionais e organizadas, originárias da autoridade pública, com o fim
específico de responder a um problema suscitado na agenda2.
62
Desde agora, um necessário esclarecimento: é claro que escolhas e decisões, num sentido lato, são feitas a cada momento
da gestão pública. Assim, os atores “decidem” o que vão defender na agenda pública, ou o agente público encarregado
da aplicação de uma determinada medida “decide” utilizar tais ou quais recursos para atingir os objetivos que lhe são
fixados. Porém, como bem descreve o trecho de Etzioni que abre esta seção, existe um ponto do ciclo de políticas no qual
as escolhas referem-se às grandes linhas do objetivo a perseguir e dos meios a utilizar para solução dos problemas da
agenda. Ainda que mantendo fortes vinculações com as decisões posteriores que a desdobram, a decisão básica adotada
nesta etapa do ciclo de política tem um papel próprio que a torna identificável e que permite abordá-la analiticamente.
Portanto, nosso exame neste capítulo tem por objeto a “decisão” tal como descrita nos parágrafos antecedentes, e não
a generalidade das escolhas individualmente adotadas por qualquer agente ao longo do ciclo de políticas.
Naturalmente, o processo é muito mais complexo, no entanto mesmo esta descrição sintética já põe em relevo alguns
aspectos importantes que não podem escapar à nossa atenção:
• a decisão envolve não apenas a escolha, mas a preparação das alternativas dentre as quais se escolhe; um
processo decisório sólido não pode prescindir do investimento no estudo do diagnóstico do problema e das
alternativas a desenvolver, e um bom decisor não pode sê-lo se descuida desse investimento na preparação e
suporte à decisão;
1
Etzioni, A. The active society: a theory of societal and political processes. New York: Free Press, 1968. pp. 203-204. apud Parsons, 1989, p. 245.
2
Mény; Thoenig (1992, pp. 136-139) denomina estas duas grandes etapas de “fase de formulação” e “fase de legitimação” da decisão. Ainda que as duas denominações
tenham um sentido teórico preciso e rigoroso, e descrição do processo decisório empregue em grande medida os conceitos apresentados pelos autores acima, não as
utilizaremos aqui, por precaução a que se confundam com outros termos constantes do texto.
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
• dizemos soluções, no plural, para enfatizar que de uma forma geral existem várias soluções distintas para um
problema colocado à ação governamental; cada decisão terá seus custos e benefícios, tanto materiais quanto
políticos e simbólicos, e o processo de decidir vai além do mero tecnicismo de maximizar equações – implica
um juízo de valor entre várias alocações distintas de custos e benefícios entre agentes e grupos sociais.
Dentro deste marco, é preciso reconhecer que o encadeamento das atividades do processo decisório está longe de ser
linear, tal como se lhe descreve para fins didáticos. Durante este processo, não apenas entram e saem de cena numerosos
atores – ministros e outros dirigentes de primeiro escalão no Executivo, parlamentares interessados na política específica,
técnicos e gerentes das agências públicas envolvidas, e até mesmo lobistas e outros agentes privados (geralmente
detentores de sofisticados recursos de acesso dentro mesmo do governo), cada um com seus próprios recursos e papéis
de intervenção dentro do estudo e eleição de alternativas. A análise do problema também pode sofrer atrasos, paralisações
ou acelerações – são bem conhecidas, no Brasil, as situações, de impasse e imobilização de projetos de obras públicas em
função da intervenção de órgãos de fiscalização ambiental (ausência ou denegação de licenciamento ambiental), assim
como a grande – e por vezes artificial – velocidade que adquirem as providências decisórias em projetos e programas
selecionados para comporem pacotes de medidas utilizados como “vitrine” política do governo de turno.
Sigamos então, em maior detalhe, o processo de decisão.
Formulação e Análise de Alternativas
Mais importantes que o próprio processo de decisão são as premissas ou os passos prévios à decisão.
Mediante o controle dos programas prévios à decisão se condiciona o conteúdo da mesma. Neste
ponto o elemento crítico é que o ator que ostenta formalmente a prerrogativa decisória não é o único,
nem, muitas vezes, o mais importante, que participa no processo de decisão, já que divide este poder
com os atores que controlam e filtram os fluxos de informação prévios, e também posteriores, à
decisão. (MAS; RAMIÓ, 1997, p. 228)
Inicialmente, os responsáveis políticos, os gabinetes, os serviços e as estruturas técnicas, realizam estudos para “digerir”
o problema em questão, identificar os parâmetros que o provocam, mobilizar o conhecimento disponível (dados brutos,
fatos e teorias), e por fim estabelecer um diagnóstico.
Tomemos um exemplo3: diante do problema da ocorrência de trabalho infantil, estabelece-se um diagnóstico de suas
causas principais, centradas na precariedade econômica das famílias que as obrigaria a encaminhar crianças ao trabalho
precoce. A partir daí, a análise governamental considera que a mudança no comportamento das famílias será obtida com
a intervenção assistencial oferecendo renda adicional para as famílias que mantiverem crianças na escola. Portanto, a
análise prevê que um determinado efeito (a retirada das crianças do trabalho) decorrerá de uma intervenção pública (a
concessão de pagamentos mensais a famílias com crianças em situação de trabalho).
3
Pós-Graduação a Distância
É preciso enfatizar a importância do diagnóstico: toda Política Pública tem subjacente uma teoria de mudança social.
Isso significa que uma relação de causa e efeito está contida nas disposições da ação pública considerada – o agente
público pretende causar determinada mudança na sociedade, então deve mobilizar ações e recursos que, aplicados à
realidade social, causem a mudança na direção desejada. O decisor governamental comporta-se como um operador que
aposta que, ao intervir de uma determinada forma, produzirá tal ou qual consequência – é portador de uma representação
das razões pelas quais se gerará esta consequência, uma antecipação do encadeamento de acontecimentos entre suas
próprias realizações e os efeitos externos.
Exemplo baseado em TCU, 2003, especialmente pp. 70-71 (este trabalho está disponível na biblioteca do nosso curso).
63
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Vinculação entre diagnóstico e propostas
CARÊNCIA ECONÔMICA
DAS FAMÍLIAS
CAUSALIDADE
CARÊNCIA ECONÔMICA
DAS FAMÍLIAS
CAUSALIDADE
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
$$
64
CRIANÇAS EM
SITUAÇÃO DE
TRABALHO
CRIANÇAS EM
SITUAÇÃO DE
TRABALHO
Diagnóstico realizado
pelo decisor público
Proposta derivada
do diagnóstico
Pagamento
periódico em
dinheiro às
famílias
Perceba aí a vinculação essencial entre o diagnóstico e a solução a ser adotada: a intervenção se faz sobre as causas
identificadas, portanto, o diagnóstico dos fatores de causalidade condiciona em grande medida as ações. Neste exemplo, o
diagnóstico circunscrito à situação da família (trazendo implícito o juízo de que a penúria econômica tornaria impossível à
família adotar outra estratégia de sobrevivência que não o de promover o trabalho de seus membros em idade infantil) faz
com que a ação de erradicação do trabalho infantil não intervenha sobre a responsabilidade civil e penal dos responsáveis
por tais crianças (na medida em que permitem e mesmo sustentam situações socialmente condenáveis, em abuso da
condição de guardiães dos menores), e tampouco sobre a mesma responsabilidade, possivelmente maior, daqueles que
se beneficiam da “contratação” de crianças em suas atividades econômicas. Desta forma, limita-se as intervenções
públicas às causas que foram diagnosticadas (o que faz com que este programa específico não tenha nenhuma medida
de caráter repressivo sobre os responsáveis adultos que se beneficiam do trabalho das crianças, seja empregando-as,
seja beneficiando-se diretamente do rendimento que auferem4).
A partir daí, mapeado o problema e o conhecimento disponível, estabelecido o diagnóstico possível à administração
pública, a imaginação, mais ou menos criativa, terá que mobilizar-se para suscitar alternativas e delinear um estado
desejável ao qual a política em questão deverá conduzir o problema. É preciso então desenhar e desdobrar as soluções,
extraindo-lhes as consequências, antecipando e descrevendo os méritos e inconvenientes de cada uma, os efeitos que
induzirá (comparado com os efeitos buscados) e a evolução estimada do problema considerado após adotada a escolha
por alguma delas.
Neste ponto, é válido considerar a não atuação como uma das alternativas, ponderando-se os resultados de cada uma das
ações perante a alternativa de não intervir, contando com a evolução espontânea dos fatores que originam o problema.
4
Não estamos desconsiderando o fator causal da penúria, nem a validade da intervenção assistencial, que é inegável. Salienta-se, aqui, que o trabalho infantil não tem apenas
como causa a precariedade das famílias, sendo também influenciado pelos interesses de adultos (tanto nas próprias famílias como na condição de empregadores) nesse tipo
de trabalho degradante, absolutamente relevantes diante da situação de incapacidade da criança de decisão autônoma. Na medida em que existam tais influências causais
igualmente relevantes (interesse de adultos), uma política de erradicação do trabalho infantil não poderia deixar de intervir, também pela via repressiva, nesses interesses.
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Aqui estamos diante idas e voltas entre a simplificação e a complexidade: os diferentes aspectos das políticas (objetivos,
soluções, efeitos) têm de ser compreendidos. Portanto, têm de ser reduzidos a modelos cognitivos, modelos esses que,
necessária e deliberadamente, reduzem a complexidade da realidade a proporções intelectualmente tratáveis. No entanto,
tal redução não pode ser excessiva, sob pena de simplificar até a caricatura os problemas sociais (com reducionismos
do tipo “bandido bom é bandido morto” ou “quem fala em direitos humanos dificulta o trabalho policial” para “analisar”
os problemas de segurança pública e criminalidade5).
Já neste estágio, portanto, a substância e o processo estão profundamente misturados: nem os objetivos concretos
estão definidos desde o princípio (na medida em que objetivos gerais do tipo “reduzir o analfabetismo” ou “aumentar a
competitividade das empresas do país no exterior” necessitam ser traduzidos ou desdobrados em objetivos concretos para
que uma política ganhe forma), nem os meios de ação são catalogados automaticamente de forma dedutiva. Ao contrário,
a explicitação detalhada dos objetivos e a exploração dos meios a utilizar progridem de forma paralela, por iterações
sucessivas. Aqui também se contrastam os valores ou as ideologias (o que queremos fazer) com as considerações de
viabilidade e realismo (o que conseguiremos fazer na prática), dando a um processo que aparentemente seria de caráter
exclusivamente técnico um surpreendente elemento de cálculo político. Afinal, as alternativas que se vai apresentar ao
decisor são cálculos sociais que mesclam a viabilidade política (“o objetivo e a solução são admissíveis para terceiros?”,
“são aceitáveis para quem deve decidir?”) com a racionalidade técnica (“o objetivo e a solução são pertinentes e compatíveis
entre si?”, “a solução é factível diante dos meios disponíveis ou a obter“).
Processamento das Alternativas
Já discutimos a importância e os reflexos do processamento (formulação e análise) das alternativas de decisão. Mas você
pode perguntar: num texto que estuda a elaboração das políticas, não seria necessário tratar do “bom” assessoramento
à decisão? Quais seriam os fatores que, observados, fazem com que o trabalho de formulação e análise de alternativas
gere resultados mais ricos ou úteis?
A pergunta é pertinente: ainda que não seja um “manual do gestor de políticas”, nosso curso deve fornecer elementos
para melhor exercer o processamento de políticas (ou, o que dá no mesmo neste caso, critérios para avaliar a qualidade
desse processamento). Tomamos por base, neste caso, um roteiro da entidade de auditoria governamental do Reino
Unido (NAO, 2001) que tem por finalidade exatamente sistematizar a experiência comparativa de todos os departamentos
governamentais e fornecer subsídios para garantir que as Políticas Públicas gerem valor em troca dos recursos fornecidos
ao Estado pelos cidadãos6.
Avaliar a Natureza do Problema a Ser Enfrentado
Inicialmente, a política deve ser desenhada a partir de uma compreensão a mais lúcida possível do problema a ser
enfrentado. Para isso, alguns passos devem merecer a atenção dos responsáveis pela análise das políticas.
5
Exemplos de reducionismos extraídos de Soares, 2000, p. 43.
6
NAO, 2001, especialmente pp. 37-48, publicação que serve de base para toda esta seção e está na biblioteca do curso.
Pós-Graduação a Distância
Alguns pontos devem ser observados ao se desenhar as alternativas para uma Política Pública cuja necessidade foi
identificada pelo agente ou entidade pública. Tais passos têm por finalidade, em conjunto, avaliar a natureza do problema
a ser enfrentado, estimar como as políticas desenhadas poderão vir a desenvolver-se na prática e, por fim, identificar e
avaliar os riscos para o sucesso dos objetivos formulados. Vejamos tais orientações individualizadamente.
65
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Focar a análise nos componentes principais do problema
Cada problema público que demanda uma política tem, provavelmente, uma multiplicidade de causas. A eficácia da
resposta depende fortemente da capacidade do formulador da política em identificar as causas mais importantes, para
focalizar a ação nessas causas, concentrando nelas os recursos da intervenção pública (isto é, concentrando a intervenção
naqueles aspectos que, quando afetados pela política, mais provavelmente ocasionem efeitos sobre o problema final).
Já discutimos longamente sobre esse ponto, quando falamos um pouco antes sobre a importância do diagnóstico.
Além do caso que apresentamos (erradicação do trabalho infantil), o NAO exemplifica a focalização por meio
do programa de combate ao analfabetismo no Reino Unido: das muitas causas prováveis para esse fenômeno
(origem e condição social da família, relações intrafamiliares, número de alunos por turma ou outras condições
dificultadoras nas escolas, falta de materiais didáticos), estudos estatísticos prévios identificaram forte
correlação entre menores padrões de alfabetização e baixa qualificação profissional dos professores; em
função disso, os esforços foram concentrados no treinamento e qualificação dos professores nas habilidades
específicas relacionadas à alfabetização.
Recolher e organizar os conhecimentos e as experiências adquiridas
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Muitas situações que se apresentam a um formulador de política não são novas. Os entes governamentais possuem uma
considerável experiência acumulada (embora, muitas vezes, no caso brasileiro na maioria delas, esta experiência não
esteja sistematizada ou organizada). Investir no estudo da experiência anterior é essencial para não “reinventar a roda”
e também para não repetir erros que foram cometidos anteriormente.
66
Este ponto faz lembrar, de imediato, a crescente importância que vem assumindo o tema de “gestão do conhecimento”
nas organizações: organizar, classificar, sistematizar a informação disponível, para que o acesso a ela posteriormente
seja o mais eficiente possível. Remete-nos também à etapa final do ciclo de Políticas Públicas, a avaliação é, entre
outros objetivos, o meio por excelência de incorporar, de forma consciente e ordenada, a experiência passada no processo
decisório do presente:
“[...] a ideia que há por trás da avaliação, no sentido que lhe estamos imprimindo, é integrar dentro
de um novo esquema o melhor das estruturas, das atividades e dos recursos existentes no programa,
modificando aquilo que já não resulta útil, correto ou eficaz e aprendendo da experiência realizada.”
(NIRENBERG; BRAWERMAN; RUIZ, 2003, p. 46)
Veremos no capítulo correspondente, em maior profundidade, o valioso papel que assume a avaliação para subsidiar o
desenvolvimento de novas alternativas de políticas. O alerta aqui, porém, é o de que mesmo não estando já disponíveis
relatos organizados da experiência anterior, é sempre útil investir tempo e recursos em pesquisar situações precedentes
e problemas já ocorridos.
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
O NAO descreve o grande investimento que uma empresa multinacional de tecnologia da informação faz na
montagem de redes internas de comunicação entre os seus funcionários para que compartilhem sistematicamente
entre si os problemas enfrentados e as soluções encontradas, gerando grandes ganhos com a disseminação das
inovações e a capacidade de tratamento rápido dos problemas surgidos.
Outro exemplo dá conta do risco de não utilizar a experiência acumulada (COHEN; FRANCO, 1993, pp. 291299): a avaliação, em 1985, de um programa de nutrição escolar promovido na Argentina para todas as escolas
públicas mostrou que a maior parte das crianças que compunham o público-alvo recebiam, na merenda, menos
calorias que o valor mínimo diário biologicamente necessário, ocorrendo ao mesmo tempo uma discriminação
dentro das próprias famílias, na crença de que as crianças já “comiam na escola”, o resultado final era que os
efeitos do fornecimento de alimentação sobre o rendimento escolar eram negativos, ao contrário do que se
esperava. Portanto, prosseguir ou recomeçar o programa nas condições em que era aplicado representava o
risco de continuar prejudicando os supostos beneficiários do esforço da Política Pública.
Consultar os interessados
Aqueles diretamente afetados pelas circunstâncias que fazem necessária a política, junto com aqueles que sofrerão
impactos significativos do tratamento da questão, geralmente têm o conhecimento mais amplo e lúcido do assunto. São
também conhecidos pelo como stakeholders, aqueles que detém interesses relevantes (stakes) no tema em questão.
Naturalmente, as manifestações dos stakeholders têm, na maioria das vezes, um certo viés em função dos interesses
particulares que cada um tem no resultado da política, no entanto, uma compreensão clara do assunto a ser tratado
na pode dispensar a consulta dos interessados com maior envolvimento no assunto (por exemplo, o público-alvo,
ou aqueles que terão interesses contrariados em função de algumas alternativas escolhidas), quer seja mediante
interlocução direta – entrevistas em profundidade, grupos focais – quer seja por meio de pesquisas de opinião dirigidas
a um universo mais numeroso de interessados. Em um trabalho bastante prático disponibilizado aos seus auditores e ao
público em geral, o Tribunal de Contas da União aponta as várias vantagens da consulta aos interessados.
A análise stakeholder pode ser utilizada para:
• identificar pessoas ou grupos de pessoas interessados na melhoria do desempenho de suas instituições e
obter seu apoio para introduzir mudanças;
• identificar conflito de interesses entre as partes envolvidas, possibilitando, dessa forma, diminuir os riscos
envolvidos no desenvolvimento de um programa/projeto;
• desenvolver estratégias que permitam implementar efetivamente a melhoria do desempenho.7
Já desenvolvemos anteriormente várias considerações sobre o papel dos stakeholders na transmissão de informação e na
pressão política por soluções que atendam aos seus interesses – retorna agora o tema, como componente indispensável
da própria análise técnica feita para o suporte à decisão. A consulta aos interessados, portanto, está longe de ser um
simples “tráfico de influências” – ao contrário, introduzi-la abertamente como uma etapa da análise, documentando e
registrando as consultas de forma transparente, termina por ser uma força poderosa para minimizar a assimetria de
poder que uns interessados têm frente a outros para fazer chegar a sua posição ao decisor: se parte da própria instituição
7
TCU, 2001, p. 8. A publicação indicada é um guia bastante prático para operacionalizar a consulta aos interessados em um determinado programa de governo e analisar seus
resultados. Pode ser encontrada também na página Internet do Tribunal de Contas da União (www.tcu.gov.br).
Pós-Graduação a Distância
• obter grande quantidade de informações sobre um determinado programa/projeto;
67
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
pública a consulta a todos os potenciais interessados e a publicidade de seus resultados, torna-se mais difícil para alguns
deles extraírem vantagens de um “acesso privilegiado” para transmitir informação e buscar a persuasão em defesa de
seus interesses particulares. É importante considerar, para isso, os meios de interlocução: uma entidade empresarial de
âmbito nacional, por exemplo, está perfeitamente equipada para responder com fluência consultas feitas por um ofício de
um órgão público, produzindo análises e argumentos extensos em defesa de suas posições, mas a escuta de populações
de rua (potenciais beneficiários de um programa de assistência social, para saber a sua visão ou posicionamento sobre
alguma medida de remoção que se pretenda adotar) depende de um contato pessoal, verbal e direto com alguns de seus
componentes, que pela sua própria condição não têm representação organizada nem capacidade de diálogo formal.
Algumas objeções a esta ampla consulta são levantadas em função da possibilidade de que, ao circular informação sobre
medidas ainda em gestação (que podem ou não concretizar-se), o agente público estaria levantando expectativas que
poderiam gerar frustrações mais tarde, caso não se confirmem as medidas discutidas com os interessados ou sejam de
natureza distinta. Este risco é de certa forma inevitável (ainda que se deva tentar mitigá-lo por meio da transparência
do conteúdo e da natureza das consultas), e os benefícios da abertura aos interessados certamente superam tais riscos.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
O NAO relata o esforço que administrações locais britânicas em promover rodadas periódicas de consulta
(entrevistas em grupos e pesquisas quantitativas de opinião), daí resultando por exemplo a identificação de
que os moradores de uma determinada cidade desejavam que a limpeza completa das ruas fosse feita com
periodicidade maior do que a habitual, o que permitiu o direcionamento de maiores recursos para prioridades
escolhidas pelos próprios cidadãos. Levanta também o caso crítico da “doença da vaca louca” (epizootia da
Encefalopatia Bovina Espongiforme) que estalou na Grã-Bretanha em meados de 1996. Segundo investigação
oficial do governo inglês, o Ministério da Agricultura buscou intensamente desenvolver medidas que
minimizassem o risco de transmissão da doença a seres humanos (risco este que todos os estudos até então
disponíveis não sustentavam). No entanto, ao não comunicar ao público e aos mais diretamente interessados
(inclusive os agricultores e agentes sanitários responsáveis pelas medidas de defesa animal) a possibilidade
de existência desse risco, o governo terminou por gerar uma sensação generalizada de dissimulação e mesmo
traição quando anunciou, em março de 1996, a suspeita de transmissão da doença a seres humanos.
68
Já o TCU, ao analisar os stakeholders em relação às políticas de construção naval no Brasil, identificou que os
interesses do maior agente financiador (BNDES) na redução do risco de recebimento dos empréstimos fazem
com que determinados objetivos do financiamento público (disseminação geográfica de empreendimentos
navais de menor porte e rentabilidade projetada menor) sejam menos prováveis de se atingir mediante os
instrumentos até então utilizados (fundos públicos de financiamento), ainda que os recursos globais aplicados
fossem mantidos ou aumentados. (TCU, 2001, p. 14)
Compreender as necessidades e as características do público-alvo
Consequência inexorável das observações feitas até agora, o conhecimento do público-alvo é indispensável para o sucesso
de uma determinada política. Os seus beneficiários podem ter aspectos comportamentais que impliquem mudanças ou
condicionem os resultados da política. Desconsiderá-los pode implicar efeitos finais inferiores ou mesmo contrários
àqueles que se pretende atingir.
Aparentemente banal, esta recomendação deve ser, muitas vezes, repetida porque frequentemente é ignorada – são
frequentes os casos em que o conhecimento real8 sobre as necessidades, fragilidades e comportamentos dos supostos
8
Isto é, conhecimento ativamente buscado, mediante pesquisa em campo e de dados secundários relevantes, e não apenas uma descrição “pro forma” baseada em dados
desatualizados ou mesmo nas impressões pessoais dos formuladores das políticas.
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
beneficiários de uma Política Pública é negligenciado. Ora, esta negligência abre caminho a que todo um esforço seja
posto em marcha inutilmente, quer seja por não atacar os aspectos concretos das necessidades enunciadas na fase
de formação da agenda, quer por desconsiderar restrições ou condicionamentos oriundos do comportamento ou das
característica do grupo mais importante de stakeholders.
As políticas de promoção de igualdade de gênero por meio de incentivos à abertura de pequenos negócios
por mulheres no Reino Unido, como descreve o NAO, tiveram de sofrer várias adaptações para atender
a características das potenciais beneficiárias. Os treinamentos em habilidades gerenciais tiveram de ser
oferecidos a horários compatíveis com responsabilidades familiares, já que tais cuidados recaíam fortemente
sobre esse grupo; o foco da consultoria oferecida teve de concentrar-se nas questões de gerenciamento do
risco de negócio, uma vez que as mulheres do público-alvo tendiam a ser mais avessas ao risco que a média
dos potenciais candidatos a empreendedor.
Outro caso, este clássico, é o da avaliação promovida pelo Tribunal de Contas da União no programa “TV
Escola”. Este programa se destinava a fornecer a escolas primárias os equipamentos de recepção por satélite
e prover canais de programação de conteúdo para utilização nas atividades escolares. Para tanto, montou-se
um banco de dados das escolas que comporiam o público-alvo do programa:
Ocorre que esse banco de dados já nasceu desatualizado. Na execução descentralizada
das compras dos Kits verificou-se que, em várias escolas com mais de cem alunos, não
seria possível instalar o Kit por falta de energia elétrica, por exemplo, sendo o equipamento
remanejado para outra escola.9
Da mesma forma, pretendia-se que os recursos fossem utilizados na sala de aula. Não se observou, porém,
outra característica de um dos grupos beneficiados, os professores:
O Programa TV Escola almeja a melhoria da qualidade do ensino público, disponibilizando
ferramentas para a capacitação continuada do professor, por meio da utilização dos
recursos de TV e vídeo.
Ocorre que o principal público do Programa, os professores, ainda encontra dificuldades
para assimilação dessa tecnologia como recurso didático-pedagógico. Segundo 41% dos
professores entrevistados durante as visitas realizadas pela Equipe de Auditoria em escolas
do Acre, Goiás, Minas Gerais, Paraná e Pernambuco, a falta de capacitação para utilizar
o Programa foi considerada como um fator que compromete muito a sua utilização.10
9 10
9
Brasil. Tribunal de Contas da União. Decisão 519/2001, Ata 32/2001, Plenário. Diário Oficial da União, 05/09/2001. (item 3.3.2 do Relatório).
Pós-Graduação a Distância
Buscando esse objetivo, equipamentos e fitas foram cedidos e instalados em escolas; uma
programação diária foi criada e transmitida por um canal exclusivo de satélite; revistas e
grades de programação foram produzidas e entregues às escolas buscando instruir o uso e
mostrar o que estará sendo exibido no bimestre, enfim, todo um aparato montado para que a
escola forme sua videoteca e a partir dela se dê efetivamente o uso por parte dos professores.
10 Brasil. Tribunal de Contas da União. Decisão 519/2001, Ata 32/2001, Plenário. Diário Oficial da União, 05/09/2001. (item 3.3.2 do Relatório).
69
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Unidade V
Formar um plano de trabalho sólido
Não se pode empreender qualquer ação de um mínimo de complexidade sem o apoio de um instrumento prático de
planejamento. O NAO intitula este instrumento, na tradição do gerencialismo britânico, de business case, fazendo uma
interessante analogia com o proceder de qualquer empresa privada ao empreender um projeto, investimento ou aquisição
de relevância. Qualquer que seja o nome, porém, é inegável a necessidade de se ter, organizadamente: o registro do leque
de possíveis opções a adotar; uma avaliação dos respectivos custos; a identificação dos responsáveis pela implementação
(e uma avaliação de sua capacidade de executar tais responsabilidades); uma relação – a mais precisa possível – de quem
se pretende beneficiar ou impactar diretamente com a política; e quais os mecanismos de gestão a serem empregados.
Ainda que o formato e as informações que componham o plano de trabalho devam ser adaptadas às necessidades
particulares de cada entidade ou programa, existindo na tecnologia gerencial um sem-número de modelos, recursos e
ferramentas para a sua preparação, e, ainda que seja necessário, um esforço de síntese para resumir o plano de trabalho
aos elementos principais, esses elementos básicos de planejamento têm de ser preparados solidamente na fase de análise
de alternativas, sendo o veículo principal de transmissão organizada (e acessível) de informação ao tomador de decisão –
veremos logo adiante como é imprescindível que a massa de informação processada na fase de análise seja estruturada
e apresentada de forma sistematizada e coerente ao responsável pela eleição de alguma entre as alternativas.11
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A implantação na Petrobras de um sistema de gestão integrada
de informações corporativas (ERP) representa um investimento de
grande porte, dada a dimensão da empresa, comparável em valor,
tamanho e complexidade com boa parte dos programas e das
políticas governamentais. Este projeto contou com a elaboração de
um estudo onde se sintetizassem os custos e benefícios do projeto:
15.2 Analisemos o processo que culminou na escolha
do SAP R/3. O Relatório de Seleção de Parceiros (fls.
168/184, Vol. Principal) traz o processo que originou a
escolha do SAP R/3 e, como integrador, a consultoria Ernst
& Young. Foi realizado um longo estudo, sendo iniciado
em meados de 1997. Nesse ano, foram realizadas visitas
a diversas empresas, foi autorizada a realização de um
“Business Case” (Estudo de Retorno de Investimento) e
em setembro, foi constituído um Grupo de Trabalho, com
a assessoria da empresa Symnetics11.
Estimar como as Políticas Desenhadas Poderão Vir a Desenvolver-se na Prática
Formulada e desenvolvida uma opção qualquer, é essencial tentar antecipar, com a precisão possível, como a política
sugerida virá a ser posta em prática: é preciso identificar as restrições concretas que terão de ser superadas para o
sucesso da alternativa pretendida; é necessário refinar e dar maior consistência às estimativas de custos e impactos;
esta é também a oportunidade de minimizar a possibilidade de que alguma parte dos potenciais beneficiários seja
involuntariamente excluída dos efeitos da política pretendida. Por fim, essa avaliação inicial é um momento valioso para
estabelecer as primeiras abordagens de avaliação da política (discutindo a relação entre custos, benefícios e efetividade)
e de sustentabilidade da mesma ao longo do tempo. Para tanto, alguns dos pontos abaixo podem ser úteis à consideração
do analista.
11 Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão 279/2001, Ata 49/2001, Plenário. Diário Oficial da União, 19/11/2001. (item 15.2 do Relatório).
70
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Unidade V
Desenvolver experiências-piloto
Uma experiência-piloto é uma boa maneira de obter uma avaliação confiável dos possíveis obstáculos e resultados de uma
determinada ação. A um custo relativamente pequeno, as hipóteses adotadas podem ser postas à prova, as respostas
dos beneficiários podem ser observadas, e os custos podem ter um primeiro orçamento elaborado com dados reais.
Também aí podem ser observados potenciais obstáculos que não foram previstos no desenho original do programa. A
realização de pilotos é particularmente importante em programas ou políticas que sejam muito grandes, permitindo que
o comprometimento de uma elevada soma de recursos seja precedido de um teste real que ajude a levantar todas estas
respostas. Infelizmente, não é uma cultura muito disseminada no Brasil.
12 Em muitos casos, é aceitável uma situação de “caso extremo” em que se aplique uma determinada ação em condições mais difíceis do que seria normalmente previsível, para
verificar a sensibilidade dos resultados a situações iniciais mais precárias ou difíceis.
Pós-Graduação a Distância
Alguns cuidados, no entanto, são necessários. Da mesma forma que ao fazer um levantamento amostral (probabilístico
ou não) são precisos cuidados intensos para garantir a representatividade da amostra, a seleção de qual ou quais
ações comporão experiências-piloto é muito importante: o público-alvo beneficiado, as condições iniciais, os recursos
empregados, devem ser na maior proporção possível representativos do universo geral da política. Não se pode dar, neste
caso, definições absolutamente precisas do que seja “representativo”, na medida em que na maioria das situações uma
experiência-piloto não é uma pesquisa amostral (portanto, não se definem quantitativamente variáveis e parâmetros). Ao
contrário, sua lógica assemelha-se muito mais a um “estudo de caso”, onde a situação observada pode, e deve, sugerir
muito mais conclusões que aquelas que estariam previamente modeladas num experimento estatístico. No entanto, a
representatividade, definida nos termos qualitativos e, de uma certa forma, imprecisos em que aqui a colocamos, deve
ser ao menos uma preocupação que norteie a formação do piloto. Por representativas, podemos entender condições
(da população-alvo, dos agentes públicos envolvidos, da gravidade do problema original) que não sejam atípicas, que
correspondam às condições que possivelmente apresentem a maioria das situações a serem cobertas pelo programa 12.
Assim, não se deve procurar experiências-piloto onde seja “mais fácil” ou “mais barato” iniciar, ou onde a população
esteja mais propensa a aceitar e colaborar com determinadas medidas, exatamente porque a “facilidade” buscada no
experimento inicial não será repetida na ação em escala integral. O NAO menciona a tendência de montar as experiênciaspiloto de novas políticas a partir dos grupos de agentes mais qualificados ou entusiasmados, o que faria com que esta
qualificação acima da média dos agentes superasse eventuais dificuldades, que não seriam superáveis pelas equipes
habituais que implementariam o programa. Por exemplo, testar uma tecnologia educacional inovadora a partir de um
grupo de professores que fosse aberto à inovação e fortemente interessado na melhoria dos resultados tornaria o piloto
mais fácil e mais bem-sucedido, no entanto pouco se aprenderia sobre as possibilidades dessa inovação no conjunto
das escolas, com professores menos motivados e menos qualificados para lidar com mudanças. Ou seja, a realização de
experiências-piloto é um recurso valioso para avaliação das possibilidades de uma determinada política, mas como tal
deve ser tratada com o cuidado devido a uma aplicação prática da mesma política que se quer implantar.
71
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
O TCU relata o caso da Agência Nacional de Vigilância Sanitária
que, para implementação de uma determinada medida, beneficiou-se
em grande medida da aplicação de uma experiência-piloto.
42. A extinta SVS/MS editou a Portaria nº 801, de
07/10/1998, obrigando o cadastramento de todos os
medicamentos registrados no País por parte das indústrias
farmacêuticas e demais estabelecimentos da cadeia
farmacêutica, no intuito de verificar as informações do
registro. Medida similar havia sido adotada pelo Centro de
Vigilância Sanitária da Secretaria de Estado da Saúde de
São Paulo – CVS/SP, que, ainda, desenvolveu um aplicativo
computacional para o cadastro das informações.
43. Conforme informações à fl. 07 – vol. 01, em setembro
de 1999, o CVS/SP, com a colaboração da Anvisa, tornou
disponível na Internet o Cadastro Nacional de Empresas
e Medicamentos, um banco de dados estruturado a partir
do cadastro determinado pela Portaria SVS/MS nº 801.
44. Participaram do cadastro 305 laboratórios, que
informaram a existência do registro de 9.029 produtos, que
totalizam 23.558 apresentações registradas, estando 58%
delas não comercializadas naquele momento. Entretanto,
as informações precisavam ser validadas integralmente
pela Agência para terem efeitos legais.
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45. A Agência, preocupada com a qualidade e veracidade das
informações prestadas pelos produtores de medicamentos
sobre seus produtos, desenvolveu um projeto conhecido
como Programa Z, destinado a confrontar as informações
dos registros com a “realidade do mercado”, constantes
do Cadastro de Empresas e Medicamentos da CSV/SP, no
intuito de validar tais informações.
46. Uma experiência-piloto de validação integral das
informações constantes no cadastro de registros foi
realizada no final de 1999, com os produtos do Laboratório
MERCK (posteriormente foram incluídos os produtos
registrados dos laboratórios ACHE e NOVARTIS),
demonstrou a necessidade de uma revisão crítica dos
procedimentos operacionais técnicos herdados da SVS
e adotados, até então, pela Anvisa, em todas as etapas
de análise dos processos de registro de medicamentos e
autorização de funcionamento de empresas. Desde então,
a Agência tem editado diversas Resoluções para atualizar
os procedimentos.13
13
13 Brasil. Tribunal de Contas da União. Decisão 1641/2002, Ata 46/2002, Plenário. Diário Oficial da União, 08/01/2003.
72
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Discutir o desenho proposto com os responsáveis pela implementação e avaliação
Envolver os responsáveis pela implementação e avaliação de uma política, na sua concepção, é um ponto-chave para
avaliar as suas possibilidades práticas, não obstante esses atores serem consultados, quando o são, geralmente num
estágio muito avançado na concepção das medidas. Isso pode ocorrer porque os responsáveis por colocá-las em prática
terão menos comprometimento se não participaram da sua definição.
Mais frequentemente, porém, a ausência dos implementadores na fase de definição põe em xeque o próprio mérito da política:
é bem conhecida a enorme lacuna de informação e experiência entre um burocrata desenhando uma coleção de medidas
em um confortável gabinete refrigerado de uma capital nacional e aquele profissional (médico, professor, policial) que vai
efetivamente torná-las realidade no meio da selva, ou na periferia violenta de uma grande metrópole. Por mais que tenha
buscado reunir o conhecimento e a experiência disponíveis, falta ao analista nos órgãos centrais a visão prática, “hands-on”,
dos problemas reais da produção nas pontas. Os exemplos são infinitos: um livro didático para crianças da escola primária
produzido por um professor em São Paulo dificilmente poderá contemplar o contexto de vida de alunos que estudam no meio
da selva amazônica; quem desenha estratégias de abordagem da criminalidade para o centro de Brasília não conhecerá as
necessidades de aplicação para áreas do Rio de Janeiro de urbanização densa e precária, topografia acidentada e domínio
territorial do crime organizado; políticas de profilaxia de doenças infecciosas desenvolvidas nos centros urbanos deixam
de levar em consideração as condições mais precárias de saneamento e de nutrição de determinados bolsões regionais de
pobreza. Neste sentido, a experiência de quem “faz” é absolutamente indispensável à viabilidade das propostas de quem
formula. Os avaliadores, por sua vez, poderão indicar pontos de verificação que possibilitem ou otimizem a avaliação
posterior, bem como trazer as experiências observadas na avaliação anterior de políticas semelhantes.
Existem, é verdade, riscos: muitas vezes os implementadores conhecem apenas um aspecto da política (os problemas de
sua região, ou de um determinado tipo de serviço que compõe o conjunto das medidas formuladas), ou têm interesses
particulares (por exemplo, aumentar a importância de sua própria atuação, ou diminuir os riscos ou esforços que lhes
caberão). Portanto, a arte do formulador da política consiste em dar voz ativa aos implementadores e avaliadores,
considerando-lhes as ponderações sem perder a perspectiva de qual é o ponto de vista de cada um.
Identificar e Avaliar os Riscos para o Sucesso dos Objetivos Formulados
Para uma Política Pública, os “riscos” essenciais são a incapacidade de atingir seus objetivos e a existência de efeitos
negativos imprevistos. Ainda que previsivelmente exista uma atitude de atenção dos formuladores de política para tais
possibilidades, os riscos dessa importância exigem um esforço mais sistemático de gerenciamento e mitigação, para
reduzir as possibilidade de que alguns de seus determinantes sejam desconsiderados, ou de que eventos imprevistos
venham a reduzir os serviços pretendidos.
Risco derivado da capacidade institucional e operacional dos que têm a seu cargo a implementação da
política analisada
Uma das primeiras e mais importantes fontes de risco de insucesso de uma política é a incapacidade (técnica, organizativa,
operacional) daqueles que deverão levá-la a campo, tanto um ministério inteiro quanto uma agência autônoma, um governo
local ou mesmo um agente privado conveniado. Para avaliar esse risco, é preciso estudar o conhecimento, habilidades
e recursos técnicos e materiais de que dispõem os responsáveis pela implementação, e o tempo e o custo necessários
para que os adquiram.
14 É bom lembrar que os procedimentos de avaliação de riscos são um dos componentes básicos do modelo de controle interno quase universalmente adotado pelas grandes
corporações privadas (“Modelo COSO” – PETERS, 2004, pp. 33-41; DELOITTE, 2003).
Pós-Graduação a Distância
O gerenciamento de riscos no setor público pode assumir um perfil bastante sofisticado, comparável ao grau de desenvolvimento
atingido pelas grandes corporações privadas nesse tema14. O aprofundamento em sistemas formalizados de gestão de riscos
não cabe nos propósitos do nosso curso15; porém, alguns fatores básicos de risco devem ser observados com atenção.
15 Para um aprofundamento do estudo do tema especificamente na área de gestão pública, confira STANTON, 2005; BUTTIMER, 2001 e NAO, 2004.
73
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Esta necessidade é agravada pela característica de execução descentralizada assumida pela maior parte das políticas
traçadas pelos governos nacionais: em grande proporção, as medidas pretendidas pelos governos centrais são da esfera
da execução regional ou local, ou mesmo dependem da colaboração de terceiros do âmbito privado. Uma das gestões mais
complexas no Brasil, por exemplo, é a do Sistema Único de Saúde: a política traçada pelo Ministério da Saúde terá de ser
posta em prática necessariamente pelos governos estaduais e municipais, aos quais pertence a gestão operacional do SUS
nos respectivos territórios; mais ainda, a execução direta das ações de saúde junto ao público pertence não apenas a estes
entes, mas a um número ainda maior de prestadores de serviços privados contratados. Neste contexto, para qualquer
medida ou ação que pretenda introduzir (por exemplo, a distribuição gratuita de determinados medicamentos), o Ministério
da Saúde terá de examinar, previamente, se os hospitais e estabelecimentos estaduais, municipais e privados conveniados
terão a capacidade e os meios para executá-la (no exemplo dos medicamentos, se os orçamentos descentralizados para
estados e municípios comportam a nova despesa; se os mecanismos de controle e auditoria têm capacidade de inibir
abusos e fraudes na distribuição; se os pontos de atendimento em saúde têm capacidade física e técnica para realizar a
armazenagem, conservação, distribuição adequada e acompanhamento farmacêutico dos medicamentos).
Risco derivado da incapacidade da política de alcançar o público-alvo que pretende beneficiar
Muitos fatores adversos podem afetar a capacidade da política de alcançar aqueles que pretende sejam os seus
beneficiários. Ao desenhar as alternativas que propõe, o analista deve cuidar especialmente para que o serviço ou
produto oferecido seja tornado acessível, na sua operação cotidiana, ao público-alvo. Por exemplo, uma entidade de
promoção de pequenos negócios deve, ao ofertar serviços de consultoria aos pequenos empresários, assegurar-se de que
estes empresários podem ter acesso real aos consultores (por exemplo, localizando os consultores fisicamente junto a
sindicatos ou associações dos próprios empresários, ou em centros comunitários, feiras e mercados; mantendo mecanismos
confiáveis de comunicação via Internet, para que qualquer informação ou serviço desejado possa ser solicitada on-line
pelo empresário).
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Também se deve levar em consideração a eventual necessidade de incentivos para que ocorra a adesão dos beneficiários
ao serviço: a introdução da apresentação de declarações de imposto pela via da Internet por parte dos contribuintes,
em seus primeiros anos16, não prescinde da oferta de facilidades para induzir o contribuinte a mudar tão radicalmente
seus hábitos de relacionamento com o fisco (ex.: menores prazos de tramitação do processo tributário e de restituição
do imposto pago a maior). Se atualmente consideramos corriqueiro este relacionamento com as agências tributárias, a
introdução no Brasil de meios de comunicação eletrônica em processos judiciais, já prevista em leis processuais, tende a
exigir também maiores facilidades frente ao procedimento tradicional, para romper significativamente o conservadorismo
desse tipo de interação com o poder público.
Ainda neste ponto, o acesso dos potenciais beneficiários a uma determinada política depende também de algo aparentemente
óbvio, mas nem sempre assegurado: que conheçam a sua existência. Isso implica um cuidadoso esforço de comunicação e
divulgação, centrado nos meios capazes de atingir a população-alvo. No já citado exemplo da população de rua, dificilmente
uma divulgação baseada em veículos de imprensa (eletrônica ou escrita) teria sucesso em dar-lhes a conhecer alguma
medida que pudesse beneficiá-los, pelo simples fato de que não têm acesso regular aos meios de comunicação.
Risco derivado da ausência de estimativa de custos
Sem dúvida, estimar os custos de uma determinada política é uma tarefa difícil: ela pode não ter um período definido de
execução, prolongando-se por vários exercícios; pode também mobilizar uma grande quantidade de recursos diferentes,
financeiros e recursos materiais e humanos aplicados diretamente pelo ente promotor.
No entanto, o cuidado de estimar os custos na precisão possível, mesmo que numa projeção limitada a dois ou três anos,
é providência indispensável ao desenvolvimento de alternativas de política. Somente com um estudo (por mais estimativo
que seja) dos custos relativos poderá a escolha recair sobre uma alternativa materialmente viável, e que represente melhor
relação custo-benefício frente às demais.
16 Ou pelo menos até a ampla consolidação desse mecanismo de interação, o que ocorreu com o Imposto de Renda federal no Brasil.
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Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Alguns custos são mais fáceis de estimar que outros (por exemplo, o orçamento de uma obra ou da compra de equipamentos,
frente ao custo de utilização da infraestrutura já existente); outros dependerão em grande medida da demanda pelo
serviço (por exemplo, o número de pacientes que buscarem os hospitais públicos para um novo tipo de tratamento);
muitos tipos de custos dependem também do próprio sucesso na implementação do programa – atrasos na realização
de obras ou investimentos acarretam quase inevitavelmente aumento dos custos unitários, enquanto uma qualidade de
serviços muito precária pode causar a perda de interesse por parte dos potenciais beneficiários, reduzindo a demanda
pelos serviços e, assim, paradoxalmente, reduzindo o custo total aplicado.
Alega-se, por vezes, que os resultados dos programas não podem ser monetizados, e, portanto, não podem ser confrontados
com os custos. De fato, converter os resultados de um programa assistencial em valores monetários nem sempre é fácil,
dependendo de muitas hipóteses simplificadoras. Cohen; Franco (1993, pp. 193-196) cita o exemplo de um programa de
nutrição suplementar a gestantes e crianças até seis anos no Chile: entendido como investimento em capital humano, foi
necessário fazer sucessivas associações entre: as melhoras nutricionais das crianças atendidas e um melhor rendimento
escolar; a melhor escolarização e uma maior produtividade no trabalho da população que a recebeu; por conseguinte,
uma maior criação de valor dessa mão de obra melhor escolarizada, correspondida com um aumento provável da renda
por ela gerada. Essa longa cadeia de associações gerou uma estimativa de resultado monetário final para o programa.
No entanto, esta monetização não é necessária em todos os casos: basta alinhar os custos com definições precisas e
quantificáveis dos resultados (por exemplo, “vidas salvas” para uma política de redução de acidentes de trânsito; “pacientes
recuperados” para um programa de tratamento de drogodependentes). Na prática, o reconhecimento da inviabilidade de
tradução monetária dos resultados de alguns programas pode mesmo fortalecer o esforço de estimativas e avaliações
de custos, na medida em que permite ao formulador das alternativas concentrar-se em estimar custos em função de
parâmetros mais precisos gerados pela quantificação de resultados não monetários.
Em todos estes casos, portanto, alguma estimativa é possível e necessária, sob pena de comprometer a ação pública em
verdadeiro “voo cego” ao iniciar ações que não sabe se poderá custear, nem quanto terá de retirar de outras finalidades
de Política Pública também legítimas.
Escolha de uma Alternativa
Desenvolvidas as alternativas, elencados os prováveis custos, benefícios e riscos, tais alternativas devem reduzir-se a
apenas uma, que será o curso de ação adotado. Um único curso de ação, é claro, pode, e muitas vezes deve, assumir a
forma de uma combinação de várias medidas, ou mesmo um leque de opções que preveja um curso principal e medidas
alternativas em contingências que afetem o curso principal. Todas estas formas são, no entanto, um único curso de ação
definido pela autoridade, ainda que complexo ou com previsão de contingências.
Autonomia Relativa do Decisor
Esta é uma fase do processo decisório em que são mais claramente visíveis as considerações de caráter político que
dão forma à decisão pública. É possível entender aí que, num certo sentido muito específico, a autoridade regularmente
investida do poder decisório vai legitimar a opção escolhida, na medida em que as normas jurídicas (formais ou mesmo,
costumeiras) conferem-lhe o poder de decidir em nome da coletividade envolvida. Na maioria dos casos, as regras de
Pós-Graduação a Distância
O que tiver de ser, será. Conheço essa filosofia, costumam chamar-lhe predestinação, fatalismo, fado,
mas o que realmente significa é que farás o que te der na real gana, como sempre. Significa que farei
aquilo que tiver de fazer, nada menos. Há pessoas para quem é o mesmo aquilo que fizeram e aquilo
que pensaram que teriam de fazer. Ao contrário do que julga o senso comum, as coisas da vontade
nunca são simples, o que é simples é a indecisão, a incerteza, a irresolução. Quem tal diria, não te
admires, vamos sempre aprendendo. A minha missão acabou, tu farás o que entenderes. Assim é.
(SARAMAGO, 2005, p. 32)
75
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
procedimento permitem ao decisor a discricionariedade de escolher qualquer solução, mesmo alguma ainda não suscitada
ou preparada ao longo do processo de análise e desenvolvimento de soluções. Esta liberdade, no entanto, é menos
frequente do que pode fazer crer a leitura direta das normas: em geral, quem decide ratifica simplesmente as opções
adrede preparadas, ou modifica-lhes apenas em detalhe. Isto se dá por vários motivos.
Primeiro, porque a concepção, especialmente jurídica, de discricionariedade envolve a sua diferenciação da arbitrariedade.
Discricionário é aquele espaço de decisão que pode o administrador público ocupar para, colhendo os fatos, obter a melhor
solução do ponto de vista do interesse público (e não do ponto de vista de sua preferência individual): a depender da
natureza da questão, resta pouco espaço ao agente público para sustentar, frente aos demais atores sociais, determinadas
escolhas (por exemplo, deixar de aplicar um programa de vacinação contra doenças erradicáveis, como a poliomielite)
quando não disponha de argumentos suficientemente persuasivos para tanto. Na realidade, o próprio discurso jurídico,
com suas tão frequentes ambiguidades, já chega a admitir que o poder discricionário encontra limites estreitos, e tem
natureza totalmente instrumental (a liberdade de decidir é tão somente um recurso do administrador público para atingir
a situação mais adequada no plano dos fatos, e esta solução é passível de confronto por qualquer parte interessada):
É exatamente porque a norma legal só quer a solução ótima, perfeita, adequada às circunstâncias
concretas, que, ante o caráter polifacético, multifário, dos fatos da vida, se vê compelia a outorgar
ao administrador – que é quem se confronta com a realidade dos fatos segundo seu colorido
próprio – certa margem de liberdade para que este, sopesando as circunstâncias, possa dar verdadeira
satisfação à finalidade lega.
Então, a discrição nasce precisamente do propósito normativo de que só se tome a providência
excelente, e não a providência sofrível e eventualmente ruim, porque, se não fosse por isso, ela teria
sido redigida vinculadamente. (BANDEIRA DE MELLO, 1998, p. 35)
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Por outro lado, o próprio ato gerencial de decidir não é de todo livre. Quem decide não tem tempo para atuar em todas as
etapas do processo. Faltam-lhe, às vezes, influências para poder romper os compromissos que neutralizam ou mobilizam
a outros atores que contam (o “cálculo de viabilidade política” a que aludimos antes).
Faltam-lhe, quase sempre, o conhecimento e a informação sobre o conteúdo técnico das iniciativas e das opções possíveis.
Tomemos o exemplo do ministro da área de transportes ao assinar um contrato com determinada empresa para construir
um trecho de rodovia. O ministro pode conferir algumas grandes dimensões ou características do contrato, mas não tem
fisicamente o tempo17 de examinar cada opção e cálculo do projeto de engenharia, ou de conferir cada procedimento
da licitação ou a razoabilidade do preço de cada item contido na oferta da empresa contratada. Portanto, a capacidade
de intervenção na decisão por parte do ministro fica profundamente limitada diante das opções técnicas que lhe são
apresentadas. E ao examinarmos o extremo oposto é que vemos que esta aparente “limitação” é na realidade um cuidado
básico para preservar a qualidade da política. Carlos Matus (2000, p. 36) explora o que seria (ou, infelizmente, o que é)
uma tomada de decisão sem o adequado processamento técnico:
O governante habitua-se a tomar decisões mal processadas, ancoradas em uma solução preferida,
sem considerar o amplo leque de opções mediante a analise das vantagens e desvantagens políticas,
econômicas, técnicas e organizativas. Em muitos casos, as decisões recaem sobre mal-estares, quer
dizer, sobre problemas crus, nem bem formulados nem bem descritos e sem propostas alternativas
de enfrentamento. Em outros casos, o processamento é deficiente e incide sobre aspectos técnicos,
sem considerar a viabilidade política e jurídica. Ou, ao contrário, o processamento é estritamente
político, em detrimento das considerações técnicas.
Também pode ocorrer a situação em que o tomador de decisão está pessoalmente convencido de que seus conselheiros
ou colaboradores anteciparam seus interesses, valores ou preferências.
17 Mesmo que, por hipótese, tivesse pessoalmente a qualificação técnica necessária.
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Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Racionalidade (e Racionalidades) do Decisor
Já vimos que o decisor tem uma “autonomia relativa”, podendo decidir dentro de certos limites colocados pelas
circunstâncias de cada processo decisório em particular. Limitada ou não, porém, cabe-lhe individualmente18 a prerrogativa
de uma decisão. Qual seria, então, a lógica que preside a autoridade no momento de optar entre as alternativas
desenvolvidas?
É neste momento que devemos começar a estudar os diferentes matizes da racionalidade da decisão. “Racionalidade”,
é preciso dizer, não é um valor absoluto, mas um conceito relativo à situação de cada indivíduo ou grupo. Portanto, a
afirmação de que uma decisão é “racional” é muito frequente na discussão cotidiana da política, mas em geral embute uma
hipótese implícita de qual é a posição ou situação em relação à qual a racionalidade é pronunciada. Mais precisamente,
A possibilidade de se tratar uma decisão ou política em termos de eficácia ou racionalidade requer a
adoção do ponto de vista de determinado ator, de maneira que se possam estabelecer com clareza os
objetivos da política em questão para se discutirem, em seguida, os problemas relativos às condições
de sua adequada realização num ambiente dado. A perspectiva característica dos estudos de Políticas
Públicas tende inevitavelmente a dar ênfase à eficácia global das políticas ou decisões, mesmo quando
se tem em mente a diversidade de categorias sociais ou de focos de interesses para os quais tais
decisões podem ser relevantes. Assim, se se tem de considerar problemas de racionalidade do ponto
de vista da sociedade como um todo, tende-se naturalmente a salientar aqueles fatores que permitem
ver as relações entre as diferentes categorias ou focos de interesses como sendo relações do tipo
“soma variável”, em que todos têm a possibilidade de realizar ganhos simultâneos, bastando para
isso que se tomem as decisões corretas (racionais). É-se levado, portanto, a eleger o ponto de vista
daquele ator que pode ser considerado como expressando o objetivo comum de maximização geral.
O estado, ou alguma agência particular do mesmo em dados casos, surge como candidato óbvio,
manifestando-se a propensão a favorecer aquelas dimensões da estrutura e do comportamento do
estado que permitem vê-lo como o instrumento de objetivos compartilhados, em detrimento dos traços
mediante os quais ele se mostra antes como o resultado ou a expressão da luta entre interesses
opostos. (REIS, 2000, pp. 98-99)
Racionalidade política e racionalidade técnica
18 “Individualmente” não obriga a que o decisor seja uma pessoa física apenas, mas sim que seja uma única instância de decisão, que pode ser unipessoal (caso mais comum) ou
colegiada (por exemplo, a decisão de um tribunal ou de uma assembleia deliberativa). Neste último caso, pressupõe-se que as regras de procedimento interno do grupo colegiado
ensejem a formação de uma vontade final única que prevaleça como a decisão daquela instância deliberativa (ainda que possam existir posições divergentes no interior do
colegiado que, não obstante, assumem a posição de vencidas, prevalecendo a posição vencedora para todos os efeito).
19 A apresentação deste conceito de racionalidades técnica e política está baseada em Cohen; Franco, 1993, pp. 64-69, que utilizam os conceitos elaborados por José Medina
Echavarría.
20 Veremos que, ao final, incluiremos o “técnico” e o “burocrata”, cada um a seu modo, na racionalidade técnica.
21 Um “tipo ideal” decorre do desenvolvimento pela razão aplicada pelo observador, de determinadas características fundamentais ao objeto que pretende representar. Nesse
ponto, perde contato com o objeto real e suas outras inumeráveis características individuais (que não foram escolhidas), tornando-se assim, uma categoria artificial, por
deliberadamente diferir da manifestação no mundo dos fatos a partir do qual foi concebida. Sua utilidade metodológica, inclusive, reside exatamente na possibilidade de
comparação com seu objeto real correspondente, sublinhando aquilo no qual o objeto real afasta-se ou aproxima-se do respectivo tipo ideal. Para maior aprofundamento na
abordagem metodológica dos “tipos ideais”, ver Freund, 1975 e Gusmão, 1962.
Pós-Graduação a Distância
Com tal advertência em mente, sigamos a explorar o vasto universo das “racionalidades”. A primeira, presente em toda a
experiência cotidiana da política, é a dualidade “racionalidade técnica” versus “racionalidade política”19. Nas atividades
governamentais convivem atores sociais diferentes com papéis diferentes – esta aparente tautologia foi tematizada
originalmente por Max Weber, que deu margem ao modelo clássico de administração pública burocrática que até hoje tem
o protagonismo neste campo do saber. Convivem, lado a lado, o “político”, o “técnico” e o “burocrata”20. Estas figuras,
naturalmente, estão representados como “tipos ideais” weberianos (categorias abstratas, baseadas no desenvolvimento
racional unilateral de determinadas características21), indicando apenas os traços fundamentais de sua inserção no jogo
decisório – o que não quer dizer que todo indivíduo em posição denominada de “político” ou “técnica” aja segundo sugere
o desenvolvimento do tipo ideal.
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Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
O político, idealmente, toma decisões em função da solução dos problemas “da conjuntura histórica”, do ponto de vista
do subconjunto da sociedade que representa. Ao mesmo tempo, tem de organizar e manter continuamente abertos os
canais para tomar essas decisões. Deve então buscar com suas decisões, simultaneamente, atingir situações globais
supostamente melhores que as atuais, ao mesmo tempo em que tem de considerar como as decisões realimentam o próprio
jogo do poder (influenciando, por exemplo, os futuros resultados eleitorais e, em determinados casos, a estabilidade das
regras do jogo do poder, tais como o respeito às instituições e à lei). Esta será a “racionalidade política”, que leva em
conta valorativamente os efeitos das políticas no conjunto da sociedade e nos diferentes interesses que a compõem.
O cálculo político, portanto, deverá levar em conta os comportamentos atuais e futuros dos diferentes interessados, e
em última instância fazer escolhas privilegiando uns interesses em favor de outros.
Já o personagem “técnico” encontra-se mais voltado à racionalidade de meios: não lhe pertence fixar os fins e os
condicionantes, “a imagem ideal da sociedade pretendida”, que são definidos pelo político (ainda que o possam ser em
grau muito alto de generalidade). Pode então construir sua lógica e seu discurso a partir das realidades factuais inerentes
ao programa ou política considerados, discutir-lhe custos e benefícios com base em padrões e critérios centrados no
conhecimento técnico-científico previamente estabelecido.
O “burocrata”, por sua vez, é aquele agente direcionado pelo estrito cumprimento das normas procedimentais formais (leis,
regulamentos, precedentes), cuja participação no processo decisório e de implementação se concentra na observância de
todos os controles e as garantias formais do moderno proceder administrativo (não por outra razão denominado, desde
Weber, procedimento “burocrático”). Para nossas finalidades, porém, é fácil ver que a racionalidade burocrática também
é de natureza estritamente instrumental, utilizando critérios também de natureza técnica, só que mais restritos a esse
segmento do conhecimento sobre os procedimentos válidos do ponto de vista formal. Dessa forma, a “racionalidade técnica”
tem a participação conjunta (não de todo sem conflitos, é claro) do interveniente “técnico” e de seu colega “burocrata”.
Ainda que em “tipos ideais”, é preciso entender a existência (e o mérito da existência) dessas duas racionalidades
superpondo-se no processo decisório: o caráter democrático da sociedade exige que a lógica política dê a última palavra;
a eficácia concreta das decisões exige que a racionalidade técnica seja considerada com peso. Em síntese, “as decisões
últimas da sociedade são de caráter político. Mas a preparação de qualquer decisão tem que ser técnica” 22.
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De fato, a estrutura do processo decisório que utilizamos para apresentar a etapa de tomada de decisão é exatamente
baseada nesta dicotomia de racionalidades, permitindo um momento de intervenção a cada um. Mas isto não se dá, na
prática, sem conflitos:
Existem âmbitos que são próprios dos políticos, e outros que correspondem aos técnicos. Como não
é fácil definir os limites entre eles, chega-se inclusive a negar a necessidade de respeitar a existência
de um ou de outro. Em algumas ocasiões, falta o substrato técnico e as decisões são tomadas sem
base suficiente para que possam alcançar resultados eficazes. Em outras situações, se tende a
supervalorizar o papel dos técnicos, afirmando que as decisões apenas devem se inspirar em suas
recomendações e considerando os políticos como fatores que tendem a prejudicar o bom traçado das
políticas. (COHEN; FRANCO, 1993, p. 67)
Existem, naturalmente, casos de distorção radical desses papéis: políticos interessados apenas em sedimentar coalizões
de interesses, independentemente dos benefícios trazidos à população no uso dos escassos recursos públicos; técnicos
que não consideram senão a lógica parcial que utilizam, pretendendo impô-la como a única legítima para as escolhas
sociais. Em todos esses casos, é preciso dizer, os que sustentam tais posições tendem a perseguir antes os próprios
interesses pessoais que os interesses sociais confiados ao seu cuidado.
Assim, nem planejadores têm todas as respostas “técnicas” (sem o que o mecanismo da democracia formal seria incapaz
de permitir aos cidadãos titularizarem as escolhas no tocante aos assuntos públicos), nem os políticos têm o condão de
fazerem o que desejarem sem levar em conta a realidade concreta exposta pelo estudo técnico. Na realidade, a fluidez
da fronteira entre as duas racionalidades abre amplo espaço para uma interpenetração da atuação dos dois grupos: ao
técnico, cabe detectar os momentos em que a flexibilidade relativa do sistema social aumenta o leque de alternativas
22 Arida, Pérsio. “Déficit de cabeças”, In: Solnik, A. Os pais do cruzado contam porque não deu certo. São Paulo, L&PM, 1987. p. 128. apud COHEN; FRANCO, 1993, p. 67
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Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
viáveis que pode desenvolver, a partir de proposições que alterem em alguma medida os pressupostos ou os projetos
políticos que lhe foram apresentados. Ao político, por sua vez, a lógica técnica confere-lhe poderosos argumentos no seu
próprio âmbito de intervenção (por exemplo, quando o raciocínio técnico sugere a necessidade de revisão de custos de um
certo projeto, servirá de forte instrumento político para lidar com pressões de interesses). Ambos os grupos necessitam
compreender a existência do outro e a respeitar-se mutuamente a participação, dado que são igualmente indispensáveis
para o processo decisório no âmbito da democracia moderna.
Racionalidade absoluta e racionalidade limitada
Outra importante distinção conceitual sobre o processo decisório, que terá as mais profundas repercussões analíticas
(especialmente no campo das ciências sociais aplicadas à análise dos problemas públicos) é sobre os limites de
possibilidade do que pode ser uma decisão “racional”23. Quase espontaneamente, vem à mente de todos os observadores
um modelo preciso, o do “decisor racional”. Esta “espontaneidade”, ressalvemos, não é gratuita: este “decisor racional”
(ou “maximizador interessado”, ou “homo oeconomicus”) é o pressuposto fundamental sobre o qual foi erguido o edifício
teórico da microeconomia e da macroeconomia convencionais, cuja abordagem teórica se expandiu para as demais ciências
sociais, e que se incorporou profundamente no discurso social.
Pois bem, esse famoso decisor (novamente, um suposto teórico, um instrumento analítico, tão distinto de pessoas reais
quanto os “tipos ideais” que já discutimos), o que faz ele? Ele é o detentor da alegada “racionalidade absoluta”: sendo
um ator frente a um problema, deve adotar uma situação de escolha:
Escolhe suas preferências, propõe-se objetivos, fixa seus valores, seleciona suas vantagens. Logo,
busca as alternativas disponíveis para responder ao problema. Faz um inventário exaustivo delas
e identifica seus efeitos e seus méritos específicos. Em seguida, adota um critério de escolha tão
objetivo como seja possível; quer dizer, que permita determinar a melhor relação entre as vantagens
e os inconvenientes de cada alternativa. A quantidade de alternativas disponíveis será explorada
finalmente com a ajuda desse critério, e daí sairá a solução. (MÉNY; THOENIG, 1992, p. 139)
Decidir em Políticas Públicas, então, é maximizar os resultados em relação aos custos, e as vantagens em relação com
os inconvenientes, sob o ponto de vista da coletividade. Belo modelo, sem dúvida. Na verdade, em suas linhas gerais, é
isto que vimos descrevendo ao longo da nossa análise do processo decisório. Podemos compreendê-lo melhor desdobrado
no esquema a seguir.
Racionalidade Absoluta
IDENTIFICAÇÃO DAS
PREFERÊNCIAS
IDENTIFICAÇÃO E ADOÇÃO DE
UM CRITÉRIO OBJETIVO
ESCOLHA DE UMA SOLUÇÃO
Pós-Graduação a Distância
BUSCA DE TODAS AS ALTERATIVAS
POSSÍVEIS E SEUS EFEITOS
23 Estes conceitos estão amplamente baseados em Mény & Thoenig, 1992, pp. 139-144.
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Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Mas é preciso perguntar: qualquer um pode agir com a “racionalidade absoluta” sempre que desejar bem conduzir uma
Política Pública? A resposta rigorosa é: “depende”. Depende da ocorrência prévia de certas condições ou postulados:
• em qualquer circunstância da decisão considerada, existe um critério de escolha objetivo, acessível a quem
deve decidir e cujo valor é compartilhado por todos os stakeholders relevantes;
• as preferências do decisor e desses stakeholders relevantes não são ambíguas, mas estáveis e explícitas;
• o tomador de decisão conhece (ou pode conhecer) todas as alternativas possíveis (“o mundo é uma casa
transparente”);
• por fim, esse decisor é puro intelecto – nada o mobiliza ou importa, salvo o problema que está gerindo.
Existirão tais condições na realidade concreta? De sua simples leitura, salta aos olhos a impressão de que não. E a grande
contribuição de Herbert Simon às ciências sociais24 consiste em haver demonstrado o irrealismo desses pressupostos.
Em primeiro lugar, a informação é escassa e tem custos. Quem decide tem que pagar um preço por obtê-la, seja no tempo
que dispende, seja no custo monetário direto, seja sob a forma de dependência de terceiros que possuam a informação (ou
possam confirmá-la) e aos quais se deverá retribuir de alguma maneira. Repare que este custo incide tanto individualmente
para o responsável pela escolha das alternativas quanto para o conjunto dos agentes públicos responsáveis pela decisão
(ou seja, pelo processo decisório que envolve o estudo/desenvolvimento de alternativas e a escolha). Por outro lado,
uma informação pode por em questão a própria visão de mundo ou valores do responsável pela decisão, e este, diante
da divergência entre seus valores subjetivos e alguma informação objetiva pode preferir deixar de lado a informação e
salvaguardar sua visão de mundo.
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Além disso, os critérios de escolha são escassos e pouco discerníveis. Os métodos disponíveis para “definir o ótimo”,
arbitrar ou estimar vantagens e inconvenientes, são muito raros e difíceis de encontrar, se chegarem a existir. Ao falar
em métodos de escolha entre alternativas, a literatura habitualmente recorre aos exemplos de projetos sofisticados
com metodologias bastante formalizadas e quantitativamente definidas (exemplo típico: grandes projetos de engenharia
de infraestruturas). Mas a realidade só é modelável com esse grau de precisão em determinados (e limitados) âmbitos
do conhecimento: a maioria das decisões cotidianas tangencia aspectos inquantificáveis, geralmente envolvendo o
comportamento humano (ex.: quanto variará a disposição das pessoas em vacinar-se contra uma doença infecciosa em
função de um maior investimento em publicidade). Mais escasso ainda será o consenso social e político sobre qual o
critério a utilizar (mesmo que tal critério seja desenvolvido e explicitado com objetividade suficiente para um tal debate).
80
Tampouco o agente de decisão tem capacidade cognitiva de gerar e trabalhar um inventário exaustivo das alternativas
possíveis. Os indivíduos variam em suas capacidades de administrar a complexidade, alguns não podem passar à ação
sem reunir uma grande massa de dados, outros não são capazes de decidir se as alternativas não são reduzidas a um
mínimo25. Matus (2000, p. 43) lembra que “o conhecimento que os líderes, de modo geral, têm limita-se, quase sempre,
a poucas opções, as quais, muitas vezes, circunscrevem-se aos limites da vigência de seus mandatos.” Em função de tal
predisposição, “gera-se um processo de autoconvencimento que leva ao comprometimento prematuro com uma proposta,
e a adesão à mesma confunde-se com lealdade.”
Outro condicionante grave: a necessidade de escolher desencadeia uma tensão psicológica, trazendo momentos de
incerteza, pressão e tensão. Em jogo estão interesses, futuro – há fortes razões para desestabilização das personalidades26.
Alguns dirigentes protelarão ao máximo as decisões; outros decidirão a qualquer preço somente para verem-se livres da
pressão por decidir. É ainda Matus que descreve:
24 Simon, H. Administrative Behavior. New York, Free Press, 1957 (apud Mény; Thoenig, 1992, p. 157). Esta é a obra seminal da teoria da racionalidade limitada, posteriormente
refletida em um sem-número de desenvolvimentos teóricos posteriores.
25 Qual o técnico do setor público que não se terá deparado, após um complexo processo de síntese e exposição analítica dos aspectos essenciais de um problema, com a irritada
demanda de um gabinete de autoridade (ou da autoridade mesma) para “resumir” o assunto (às vezes, fixando a priori um número mínimo de páginas para o documento a ser
preparado)?
26 Mény; Thoenig (1992, p. 142) menciona, como exemplo, que o presidente norte-americano Lyndon Johnson, político extremamente calejado, era conhecido por levantar-se
angustiado à noite, para passear diante dos retratos de seus antecessoers.
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
A repetição de condições angustiantes relativas a responsabilidade e tensão torna perigosamente
possível o erro no manejo de decisões em situações de crise, nas quais inevitavelmente, as decisões
devem ser tomadas no ato no calor da ora, sob condições extremas de tensão, de desequilíbrio
emocional, perigo, confusão, angústia e, às vezes, sem que seja possível controlar o tempo. O dirigente
expõe-se a decisões de pânico, como tomar a frente (tipo de extremismo perigoso), retroceder em
meio ao caos, abandonar desnecessariamente os objetivos, refugiar-se na indecisão paralisante,
subutilizar o poder acumulado, abandonar-se às circunstâncias, adotar trajetórias caóticas de ação,
refugiar-se na passividade, [...] espera de que os problemas se resolvam por si mesmos, tornar-se
vítima do complexo de incompreensão, que aumenta sua irritabilidade ante as críticas etc.
Em síntese: a racionalidade absoluta não tem sentido real. Os compromissos, o subjetivo, o setorial, o não consensual,
o não reprodutível por terceiros, constituem um dado essencial do ato decisório. É certo que existe racionalidade, mas
trata-se de uma racionalidade limitada27. A decisão torna-se um compromisso entre um problema e as condicionantes
da situação enfrentada pelo decisor; este faz o melhor que pode na situação em que se encontra.
A atividade do decisor, neste contexto, é recordar e esplorar o pequeno número de alternativas possíveis: aquelas de que
ele dispõe, que conhece ou parecem aceitáveis a si e a terceiros. Com isso, minimiza a busca e a análise das alternativas.
A partir daí, procura um critério de escolha “razoável”, mescla de racionalidade e intuição. Com tal critério em mão,
detém-se na primeira solução que parece satisfatória a si mesmo e aos demais interlocutores relevantes. Não busca “o
melhor” ou “o ótimo”: contenta-se em evitar o pior ou o menos razoável. O processo da racionalidade limitada pode ser
visualizado no esquema a seguir.
Racionalidade limitada
PROBLEMA
CONTEXTO
OBRIGAÇÕES DO
DECISOR
PREFERÊNCIAS DO
DECISOR
BUSCA DE UMA
VARIEDADE RESTRITA DE
ALTERNATIVAS
RECURSO A CRITÉRIOS
“RAZOÁVEIS” DE
ESCOLHA
Concretamente, várias heurísticas podem ser utilizadas, preferencialmente, em função da personalidade, da história de
vida e das pressões incidentes sobre a autoridade envolvida:
• adotar, de saída, uma alternativa privilegiada, que o decisor prefere e que confronta individualmente com
quaisquer outras possíveis;
Pós-Graduação a Distância
SELEÇÃO DE UMA OPÇÃO
“SATISFATÓRIA”
27 O termo em inglês, também bastante utilizado, é bounded rationality.
81
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
• recorrer aos antecedentes, à experiência: buscar repetir alternativas já utilizadas antes por ele ou por outros,
recorrer à “jurisprudência” das decisões;
• lançar mão de critérios com aparência de normas, com bases mais ou menos bem-formuladas retoricamente,
mas de escassa ou nula fundamentação objetiva, chamadas de “regras da experiência” (o termo inglês é mais
sugestivo: rules of thumb)28.
Qualquer que seja a solução individual que o decisor adote em cada caso concreto, é preciso admitir a forte probabilidade
da decisão vir condicionada pelas restrições bastante severas (mas reais) da racionalidade limitada, cuja consideração
permite uma abordagem mais verossímil e objetiva desta etapa do ciclo de políticas.
Um Aviso – a Decisão Não é Tudo
“Puro engano de inocentes e desprevenidos, o princípio nunca foi
a ponta nítida e precisa de uma linha, o princípio é um processo
lentíssimo, demorado, que exige tempo e paciência para se perceber
em que direcção quer ir, que tenteia o caminho como um cego,
o princípio é só o princípio, o que fez vale tanto como nada.”
(SARAMAGO, 2000, p. 76)
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
No imaginário da Gestão Pública, tanto em sua versão formalizada no ordenamento jurídico quanto na mídia, na cultura
organizacional das agências públicas e na vox populi, tudo converge para a valorização, quando não para a sacralização,
da tomada de decisões. As Constituições, as leis administrativas, os organogramas, esmeram-se em detalhar as regras
de procedimento e competência que definem quem tem direito a assinar o quê, em que circunstâncias, ao fim de quais
trâmites. O decisor final é a pessoa que conta, aquela cujos humores, interesses e gestos se observam. Todo o conteúdo
da ação pública repousaria sobre seus ombros, sua responsabilidade. Conselheiros, assessores e especialistas seriam
então figuras auxiliares, meros fornecedores de informação.
No entanto, o rigor metodológico aconselha fortemente tomar esta primazia do ato decisório como uma hipótese a ser
confrontada com as observações reais. Desde os primórdios do estudo de Políticas Públicas, este papel central do agente
no papel e momento de decidir suscita polêmicas profundas.29 Dahl e Hunter, por exemplo, divergem radicalmente sobre
qual é o verdadeiro titular das decisões relevantes nas administrações locais norte-americanas: o primeiro sustenta
ser o processo decisório diluído entre muitos atores relevantes, em muitos momentos no tempo; a análise do segundo
concentra o poder de decidir em pequenos grupos de representantes de grandes interesses empresariais, numa estrutura
quase piramidal que concentra poder nas mãos de uma reduzida oligarquia “que move todos os fios para ampliar seu
interesse”. Não há, a rigor, uma resposta “certa” a esta divergência interpretativa. De fato, se ampliarmos a busca para
outros estudos de políticas, podemos encontrar descrições de processos decisórios em ambas as linhas de visão. Alguns
casos descrevem ambientes de decisão bastante fragmentados e pluralistas:
No âmbito do ensino, em contrapartida, aparecem com mais força os movimentos educativos, como
instrumentos de ação coletiva setorial, junto a sindicatos implicados em negociações de modelo,
substantivas e de gestão, mais além das estritamente trabalhistas. Em consequência, o eixo básico de
28 Mény; Thoenig (1992, p. 143) exemplificam com a “ideia” mais ou menos corrente em Política Pública de que uma população imigrante superior a 15 % da população de
um território desencadeia surtos racistas na sua coletividade. Apesar do evidente despropósito desta afirmação, este é, segundo os autores citados, um critério levado em
consideração em algumas situações.
29 Mény; Thoenig (1992, pp. 129-135) descreve as mais importantes destas polêmicas, que aqui utilizamos para exemplificar o argumento desenvolvido.
82
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
interação (governo/partidos [no âmbito da política de] saúde) desloca-se na direção de um padrão de
interações muito mais fragmentado e menos institucional. Em ambos os setores, as relações de poder
apresentam elementos de simetria com importantes eixos de conflito, mas também com comunidades
de interesses e grandes coalizões estáveis, com certo grau de institucionalidade.30
Outras abordagens relatam traços de um processo decisório tão concentrado que chegam a parecer caricaturais, embora
rigorosos:
[...] O isolacionismo político, o macartismo, a indiferença em relação ao crime, o desinteresse pelos
problemas sociais, a negligência com os serviços públicos – em Austin o lixo é recolhido uma única
vez por semana, e as ruas residenciais não possuem iluminação pública –, a crença fanática nos
direitos do Estado [do Texas, frente ao governo federal] , o controle total das cidades e do Estado
pelos homens de negócios, por meio dos conselhos dos cidadãos, tudo isso dá a Dallas, como ao
Texas, uma situação específica que deve ser considerada.
[...]
Esta visão não é uma utopia, ela existe, ela causa inveja a muitos homens de negócios e a alguns
militares ditatoriais, seus aliados; ela é Dallas, praticamente governada por um Conselho de Cidadãos
composto de 234 homens de negócios, escolhidos, segundo seus estatutos, entre os milionários, os
presidentes e diretores-gerais das grandes companhias31.
Muitos outros estudos32 de processos decisórios ao longo de varias décadas nos países desenvolvidos convergem para
a confirmação do que apresentamos neste capítulo: a fase de decisão é um momento da dinâmica de uma Política
Pública, tão complexo e inter-relacionado com os demais quanto qualquer outro. Já advertimos, anteriormente, para
o perigo do “fascínio pela decisão”: o nascimento de uma Política Pública não deve ser assumido como uma função
exclusiva da capacidade de decisão de um determinado governante. O processo decisório (a psicologia de quem decide,
os acontecimentos que ocorrem no momento em que se fixam as opções, os raciocínios que conduzem às escolhas) são
elementos importantíssimos para o resultado final da ação pública, e o decisor legitimado politicamente é, na maioria
dos casos, aquele que põe em marcha as atividades internas do processo decisório. No entanto, ainda que seja ele quem
assina e resolve, em última instância, tem de apoiar-se em opções de soluções concretas cuja formulação detalhada,
tecnicamente constituída, é feita por terceiros (que reforçam, assim, pela via do conhecimento aplicado à decisão, a
própria legitimidade da mesma, agora sob a ótica do conteúdo). Além disso, o processo decisório não existe de per si:
não tem sentido sem os acontecimentos anteriores às atividades de decisão (as condições em que nasce o problema
considerado), as percepções e opiniões de cada grupo envolvido no problema, e por outro lado não pode ser visto em sua
relação com a Política Pública sem considerar seus desdobramentos na implementação.
Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padrões políticoadministrativos de países em desenvolvimento, caracterizados por democracias do tipo “delegativo”,
como é o caso do Brasil, podemos concluir que nesses países, mais ainda do que em democracias
consolidadas, a policy analysis deve enfocar os fatores condicionantes das Políticas Públicas – polity
e politics – dando ênfase na sua dimensão processual, a fim de poder fazer justiça à realidade empírica
bastante complexa e em constante transformação. (FREY, 2001, p. 251)
O enfoque da nossa disciplina é essencialmente metodológico, voltado ao estudo dos conceitos e instrumentos de análise
do processo de Políticas Públicas. Por isso mesmo, buscamos apoio nos conceitos teóricos disponibilizados em nível
30 Gomà; Subirats, 1998, pp. 401-402, descrevendo as políticas de educação e saúde levadas a cabo na Espanha da última década do século XX.
31 Rodrigues, 1982, pp. 129-130, as agudas observações de um intelectual brasileiro no Texas dos anos 60, em plena luta pelos direitos civis e pela ampliação dos direitos
sociais no contexto da “Nova Fronteira” do governo Kennedy.
Pós-Graduação a Distância
Aproximação ao Caso Brasileiro
32 Resenhados em Mény & Thoenig (1992, pp. 131-135)
83
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
internacional, independentemente da origem. Escapa-nos, por inalcançável, a possibilidade de estabelecer um estudo
sistematizado do processo histórico de atuação do Estado brasileiro, possibilidade esta que exigiria o recurso a análises
históricas bastante mais extensas, com outro foco e diferentes instrumentos.
Não podemos, no entanto, deixar de oferecer uma pequena janela sobre a realidade latino-americana e brasileira, para
ilustrar a circunstância inescapável de que, como lembra o breve trecho que abre esta seção, a análise de qualquer Política
Pública não poderá deixar de considerar as relações entre o conteúdo da política, as regras e mecanismos institucionais, e
suas fragilidades, e o comportamento real dos atores (ou, nos termos em que colocamos anteriormente, a policy somente
se compreende integralmente se vista em conjunto com a politics e a polity).
Iniciando com uma visão mais geral, uma síntese interessante do funcionamento do mecanismo governamental brasileiro
pode ser encontrada no conceito de “regime de obediência débil”, à semelhança de todos os países latino-americanos33.
Este tipo de “regime” caracteriza países cujas estruturas e práticas institucionais de poder político e ação estatal dependem
fundamentalmente da sua interação com interesses privados. Isso decorre do “caráter incompleto do pacto que sustenta a
organização política e institucional” que revela a fragmentação social; do “uso recorrente dos mecanismos de exceção para
governar”, fator dominante de precariedade política; e da “cultura do atalho como mecanismo de sobrevivência social”,
que submerge os procedimentos públicos no rastro da informalidade. Tratemos cada um desses fatores com mais vagar.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
A informalidade, no âmbito da Política Pública, caracteriza a instrumentalização quase permanente das instituições
por lógicas privadas (individuais, grupais ou de facções políticas), ou a forma como os interesses privados dominam os
âmbitos estatais utilizando-os em busca de um benefício determinado. Repare que não se trata da luta política aberta,
que representa exatamente a defesa de posições parciais para obter a sua implantação pelo Estado, mas, sim, o controle
direto desse mesmo Estado (ou frações dele), não para que execute o papel de promotor de uma lógica “comum” ou
compatibilizadora dos interesses parciais, mas para que adote como seus os fins do grupo privado que nele penetrou.
As instituições governamentais veem-se assim oscilando entre dois extremos: a manutenção (e mesmo ampliação) da
mais precisa e extrema formalidade jurídica – que chega a ser entendida como “desenvolvimento institucional” – e a
mais vigorosa informalidade dos particularismos que internamente as dominam. “Assim, as lógicas privadas e as facções
políticas capturam e definem cada sentença judicial, cada lei e cada tarefa de governo. As instituições e as ações
estatais são mobilizadas porque há um interesse particular que as impele a fazê-lo; porque há alguém que as converte
em instrumento.” (TORRES, 2006, p. 117)
84
Por sua vez, os mecanismos clássicos de organização e participação política nas democracias de tipo ocidental servem
precariamente a essa função nos regimes de obediência débil – os partidos políticos não conseguiram constituir-se em
instâncias de cristalização e explicitação dos interesses e tensões latentes na sociedade; a ação política dos grupos de
interesse faz-se diretamente, privadamente, e a participação dos partidos termina por ser tão instrumentalizada quanto
o domínio do Estado acima referido. Na micropolítica das decisões, o intercâmbio de favores e pressões sobre os agentes
políticos individuais termina por impor-se sobre quaisquer considerações de discussão institucional ou programática.
Por fim, a fragmentação social implica a indisponibilidade da vontade coletiva de aderir a regras comuns e impessoais,
e menos ainda de sustentá-las ou de agir organizadamente em defesa explícita e aberta de interesses particulares na
arena política: “[...] os cidadãos não costumam se organizar em torno de interesses específicos – desde Tocqueville um
dos elementos fundamentais para preservar a liberdade política na democracia de massa, mas que eles deixam se levar
pelas paixões e emoções instantâneas.” (FREY, 2001, p. 245)
Sob tais condições, a prática das decisões em Política Pública afasta-se significativamente das condições da moderna
democracia institucional, aquelas que estudamos como o “estado da arte”; ainda assim, este afastamento não pode ser
assumido ostensivamente, na medida em que se choca com todo o ideário político de democratização e modernização,
homologando-se aos principais países ocidentais. Sintetiza Frey (2001, p. 249), adequadamente, este dilema:
33 Torres, pp. 114-120. De especial importância o fato de que o modelo de “obediências débeis” é uma tentativa de buscar traços comuns a muitas experiências históricas latinoamericanas, o que permite uma interessante síntese dos aspectos principais do problema que ressaltamos.
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Porém, em face da disseminação “irresistível” do ideário democrático, por um lado, e à fragilidade
e precariedade das novas instituições democráticas, por outro, encontramos várias instituições não
formalizadas que desempenham a função de sustentáculos do poder oligárquico e exercem influência
decisiva nos processos político-administrativos; O´Donnell menciona sobretudo o clientelismo, o
patrimonialismo e a corrupção [O´Donnell, 1991, p. 30]. O agir estatal e administrativo se baseia
em formas clientelistas de interação, visa mais ao caso individual e não soluções coletivas. A
política efetiva não vem sendo produzida e implementada, ou só em proporções limitadas, dentro das
instituições e de acordo com os procedimentos formalmente previstos na Constituição ou nas leis
orgânicas dos municípios, e segue só de forma restrita os padrões de política aspirados teoricamente
com os respectivos arranjos institucionais e procedimentais.
Sob estas tensões, a “linearidade” dos modelos de processo decisório é claramente ultrapassada, passam a coexistir,
no miolo mesmo da decisão, “agentes, agências e discursos cujos interesses evoluem sempre de maneira incerta”.
A invocação do interesse público, nestes casos, estará sempre sob a suspeita de encobrir diretamente um interesse
privado; as limitações (universais) da racionalidade limitada podem ser utilizadas como mero pretexto para a conversão
da racionalidade do Estado (enquanto um ponto distinto das racionalidades individuais ou grupais) em racionalidade de
um único interesse particular.
Neste sentido, o processo decisório não apenas é capturado diretamente pelo conflito de interesses particulares,
mas prossegue ao longo da execução. Não apenas se alimenta o conflito (nos termos distorcidos que apresentamos
nesta última seção) no âmbito da definição dos fins das Políticas Públicas, mas a disputa pela apropriação da ação
pública prossegue na medida em que as políticas avançam da decisão para a implementação. A estruturação das
Políticas Públicas é percebida como um processo que pode modificar sentido e conteúdo na medida em que os
enunciados tenham de “ajustar-se aos contextos” em que devam ser levados à prática. “Os objetivos iniciais podem
ser subestimados pelos novos objetivos operacionais, sua hierarquia pode-se ver invertida e os meios utilizados de
facto podem ter origem num compromisso (político, econômico ou institucional) e, assim, diferir dos meios previstos
in abstracto (MONNIER, 1991, p. 136).” Operacionalmente, os enunciados de política formalizados pelo decisor e
levados às instâncias de implementação passam a ser objeto da negociação sobre os meios. Este confronto envolve por
igual os agentes políticos e aqueles de inserção formalmente burocrática (servidores de carreira), ambos impactados
pela dinâmica da negociação e fazendo com que as relações hierárquicas e funcionais no âmbito do setor público fiquem
condicionadas fortemente pela dinâmica das relações políticas.
Pós-Graduação a Distância
A alguns parecerá talvez uma descrição um pouco “carregada nas tintas”. De fato, são tendências entrevistas no
funcionamento real das nossas sociedades. É preciso oferecer ao leitor um contraste, também teórico, ao modelo tradicional.
A resposta corroborativa dessa “nova” teoria exigiria uma revisão exaustiva dos casos históricos; afinal, “os estudos de
Políticas Públicas enfocam basicamente casos empíricos e seus resultados têm, portanto, pelo menos em um primeiro
momento, apenas validade situacional.” No entanto, existem amplos precedentes, e graves, de políticas implantadas no
Brasil em maior ou menor grau sob os parâmetros aqui levantados. Veremos um caso paradigmático: a definição pelo
Congresso Nacional do orçamento federal. Diante da essencial função legislativa de autorização da despesa pública,
como se comportam os deputados e os senadores na condição de titulares dessa decisão? A pesquisa em profundidade
de Marcos Otávio Bezerra sobre tais processos decisórios oferece um quadro bastante grave.
85
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Os recursos remanejados pelos parlamentares durante a fase legislativa de elaboração do projeto de Lei
Orçamentária, isto é, aqueles utilizados para a elaboração das emendas parlamentares, incidem somente sobre
uma parcela do recurso total do orçamento da União. Ter uma ideia mais precisa do que significa essa parcela é
um passo importante para se compreender a atuação dos parlamentares na elaboração do orçamento. Como tem
sido divulgado, entre outros, pelos próprios parlamentares, o valor remanejado por meio da apresentação das
emendas individuais e coletivas tem correspondido, nos últimos anos, a menos de 2 % do total do orçamento.
Essas emendas incidem sobre os recursos destinados a investimentos.
[...]
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Ao interesse dos parlamentares em aprovar recursos para suas bases eleitorais se opõe a concepção de que
a discussão do orçamento em sua fase legislativa deve priorizar a análise das “grandes questões nacionais”.
Apesar desta posição ser defendida por alguns deputados, senadores e técnicos das assessorias de orçamento,
as evidências apontam para o fato de que são as discussões a respeito das emendas para as bases o que
realmente mobiliza os parlamentares. Alguns meses antes do início das investigações da CPMI do Orçamento,
em um aparte, o senador Jutahy Magalhães chamava atenção para esta questão: (...) “Nós nos preocupamos
com a divisão de recursos pelos parlamentares, mas não nos preocupamos com a política global voltada para
o interesse nacional.” (Aluísio Bezerra, Críticas ao Orçamento da União, discurso pronunciado em 26/03/93, p. 5).
86
As emendas que têm por objetivo o desenvolvimento de programas nos estados e municípios aos quais os
parlamentares estão politicamente vinculados são designadas comumente como emendas paroquiais. O termo
tem um sentido pejorativo, é utilizado em comparação com as emendas voltadas para as questões tidas
como mais amplas e remete à preocupação dos parlamentares com a destinação de recursos para suas bases
eleitorais. Se esse tipo de emenda é tida como paroquial, os parlamentares que as elaboram não raras vezes são
rotulados como vereadores federais e o orçamento da União, por conseguinte, devido à natureza dos projetos
aprovados (“pequenos projetos”), é comparado com os orçamentos Municipais. A aproximação do poder federal
do poder municipal é fundada na constatação de uma certa continuidade nas práticas políticas relacionadas à
elaboração do orçamento nessas duas dimensões do poder público. A obtenção de recursos (federal, estadual
ou municipal) para o atendimento de demandas particularísticas, ou seja, de recursos que são dirigidos para as
localidades às quais os políticos são vinculados parece ser uma preocupação presente em distintas instâncias
políticas e, neste sentido, um elemento significativo da atividade política. A prioridade dada pelos parlamentares
à aprovação de emendas que atendam aos interesses de suas bases eleitorais manifesta-se, por exemplo, no
tempo gasto nas discussões sobre estas emendas e aquelas relativas às “macroalocações”. Técnicos das
Assessorias de Orçamento do Congresso indicam onde se concentram os interesses dos parlamentares, cujas
energias são mobilizadas em torno da parcela de recursos que podem ser realocados para a implementação
de projetos locais. Observe-se o que diz Orestes, um dos informantes: “O Congresso gasta 99 % de tempo
de discussão do orçamento discutindo isso, que representa 1,5 a 3 % do orçamento. E não discute o resto
das macroalocações do orçamento”. Mas esse diagnóstico contém também um julgamento a respeito da
atuação dos parlamentares no que concerne à elaboração do orçamento. Isto fica mais claro no comentário
efetuado por outro técnico, Garcia: “Lamentavelmente o que predomina ainda nas reuniões da Comissão ou
das Subcomissões é a discussão em torno dessa porcaria [emendas paroquiais]. O relator setorial numa área
qualquer, ele perde 90 % do tempo dele discutindo com cada parlamentar as emendinhas de caráter paroquial e
os outros 10 % é que ele vai cuidar realmente das emendas de interesse coletivo”. Aos olhos dos técnicos (essa
é uma posição frequente nas Assessorias) e de alguns parlamentares, as emendas paroquiais são valoradas
negativamente e consideradas como de menor importância na discussão do projeto de lei orçamentária. Este
julgamento está assentado na concepção, reforçada pelas assessorias técnicas, de que os parlamentares
devem concentrar seus interessas na discussão das grandes questões e prioridades nacionais. Neste sentido,
estes tendem a incentivar e valorizar os debates a respeito das emendas coletivas (bancadas e comissões).
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
Unidade V
Apesar das críticas à prioridade concedida pelos parlamentares às emendas individuais, do ponto de vista de seu
significado político, há técnicos das Assessorias que consideram a aprovação das mesmas como um “direito”.
Como informa Garcia: “Os vereadores federais têm todo direito de pleitear ‘obrinhas de menor porte’ para os
municípios, porque, seguramente, eles também estão sendo pressionados pelos prefeitos e vereadores locais”.
Essas emendas são julgadas como um “direito” quando considerada da perspectiva da lógica das relações que
vinculam os parlamentares às lideranças políticas estaduais e municipais. No entanto, se o referencial é o papel
do Congresso na elaboração do orçamento, este interesse dos parlamentares passa a ser questionado quando
é predominante e exclusivo, ou seja, sobrepõe-se à discussão sobre as obras e programas de abrangência
nacional. A atuação dos parlamentares é vista como crítica quando estes cuidam exclusivamente de seus
interesses. (BEZERRA, 1999, pp. 66-71)
Não podemos excursionar muito sobre esta realidade, sob pena de abrir uma nova frente de estudo tão ou mais ampla
que a totalidade da nossa disciplina. Estas últimas observações são uma matização do processo teórico, um alerta no
sentido de que a teoria é um instrumento para compreender a realidade, e a arte da análise de políticas (como, aliás,
a análise de todo o universo da Gestão Pública) está em combinar o rigor da teoria com a força da realidade dos fatos
históricos, utilizando a análise teórica como bússola para discernir os grandes movimentos da história.
Ao final de toda a discussão sobre o processo de decisão, reflita
sobre mais algumas questões importantes.
• Uma Política Pública estará inteiramente definida
quando se fixam seus enunciados, ou seja, a decisão
formal por adotar tal ou qual medida?
• As condições em que é levada à prática uma Política
Pública afetam os seus resultados diante de objetivos
formulados no processo político?
Pós-Graduação a Distância
É o que veremos no próximo capítulo, que vai discutir a implementação das políticas. Até lá.
87
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Formulação e Escolha de Alternativas de Políticas
88
Unidade V
Unidade VI
OColocando
Modelo deemCiclo
Prática
de Políticas
– Desafio da Implementação
Unidade V
Colocando em Prática –
Desafio da Implementação
Infelizmente, a experiência também já nos ensinou que até as
mais perfeitas e acabadas ideias podem fracassar quando chega
a hora da sua execução, seja por hesitações de último momento,
seja por desajuste entre aquilo de que se estava à espera e aquilo
que realmente se obteve, seja porque se deixou fugir o domínio da
situação num momento crítico, seja por uma lista de mil outras
razões possíveis que não vale a pena estar a esmiuçar aqui nem
teríamos tempo para examinar, por tudo isto torna-se indispensável
ter sempre preparada e pronta para aplicar uma ideia substituta, ou
complementar da anterior, que impeça, como neste caso poderia
ocorrer, o surgimento de um vazio de poder, outra expressão, essa
mais temível, é o poder na rua, de desastrosas consequências.
(SARAMAGO, 2004, p. 64)
• Já vimos que algumas realidades históricas como que
estendem o processo de decisão (o processo de disputa
entre diferentes alternativas) além da apresentação
dos enunciados de políticas. Será isto uma distorção
específica de determinadas trajetórias nacionais, ou
este raciocínio terá uma aplicação mais universal?
Pós-Graduação a Distância
• Uma vez mais recorremos à visão literária sobre o mundo
para fomentar a meditação sobre algo tão múltiplo
como o estudo da ação pública. Pense bem: uma vez
decidida pela autoridade pública uma determinada linha
de ação, terá ela automaticamente, seguramente, a
ação desejada? Mais ainda, o que será realizado em seu
nome será aquilo que foi intencionado?
89
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
Capítulo 9 – Desafio da Implementação
Um estudo da implementação é um estudo da mudança: como ocorre a mudança, possivelmente
como ela pode ser induzida. É também um estudo da microestrutura da vida política; como as
organizações dentro e fora do sistema político conduzem seus negócios e interagem umas com as
outras; o que as motiva a agir da forma como agem, e o que as poderia motivar a agir de forma
diferente. (JENKINS, 1978. p. 203. apud PARSONS, 1989, pp. 461-462)
De acordo com o nosso roteiro analítico do modelo de ciclo de políticas, estaremos agora na hora de “colocar as soluções
em prática”. Intuitivamente, nada mais simples: uma vez que se decide passar à execução daquilo que foi decidido.
É claro que a enunciação de um marco normativo de intenções, textos legais, documentos, discursos, encontra seguimento
na adoção de providências concretas. Esta tomada de medidas práticas é, inclusive, identificável em suas grandes linhas,
podendo configurar com clareza uma etapa própria em nosso modelo de ciclo de políticas.
Ocorre que a realidade, como sempre ocorre no universo de Políticas Públicas, não é nunca tão linear. A formulação das
políticas não termina com a sua aprovação: “a política está sendo decidida à medida que é aplicada, e está sendo aplicada
à medida que vai sendo decidida” (HOLT, 1975, p. 98. apud PARSONS, 1989, p. 462). Parafraseando a frase já clássica
sobre guerra e política1, “a implementação é a continuação da formulação da política por outros meios”.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
A tradição dos estudos em Ciência Política e Administração envolvendo as Políticas Públicas, no entanto, tem enfatizado
uma demarcação bastante rígida entre “política” e “administração”: a primeira concluiria com a decisão, com a emissão
de enunciados formais; a segunda principiaria nos enunciados da política, sendo o papel do administrador levar a cabo as
decisões adotadas pelos formuladores das políticas. A inter-relação entre os políticos (aqui entendidos como tomadores
de decisão), os administradores e os demais prestadores de serviço envolvidos na mettre en oeuvre têm sido, até as
últimas décadas, uma espécie de “elo perdido” no processo de políticas. A política era julgada e analisada em função
das decisões e dos tomadores de decisão, e não em função dos executores “nas ruas”.
90
Esta posição tem também reforço na tradição inglesa de governo, que embora não tenha sido transplantada a muitos
outros países2, tem uma ascendência fortíssima sobre o imaginário e os “mitos fundadores” da maioria dos países
ocidentais – na arquitetura de governo surgida das revoluções inglesas e de sua longa evolução parlamentarista, existe
conceitualmente uma espécie de “muralha chinesa” entre um “andar superior” político que os objetivos das ações públicas
e todo o restante do edifício, composto por uma burocracia profissional e politicamente neutra que leva adiante as medidas
que se lhe encomendam, com a única restrição de manter a observância estrita das leis e regulamentos. Este modelo (um
“tipo ideal” weberiano por excelência) não é, evidentemente, capaz de abranger a dinâmica do funcionamento do Estado
moderno (e de fato não chegou a ter a predominância, mesmo teórica ou ideológica, em outros tipos de sociedade como
os da Europa continental).
Vejamos primeiro a visão tradicional, convencional, do que é implementação.
1
Na linguagem comum, a guerra é a continuação da política por outros meios. Mais precisamente, “guerra nada mais e que a continuação do intercurso da política com a
inclusão de outros meios” (Clausewitz, apud Huntington, 1996, p. 75). A ideia de parafrasear Clausewitz está em Parsons, 1989 (p. 462).
2
Pode-se dizer, em grandes linhas, que tal tradição alcançou plenamente as estruturas de governo dos países escandinavos (Dinamarca, Noruega, Islândia, Suécia), grandes
países da Commonwealth (Canadá, Austrália, Nova Zelândia), e inspirou formalmente (embora a igualdade das práticas seja questionável) os demais países daquela
Comunidade, mas não transladou-se aos países da Europa Continental nem aos Estados Unidos.
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
O Modelo Tradicional (Top Down)
Três crenças fundamentais dão suporte à visão convencional da implementação:
• a administração pública, responsável por levar a efeito as medidas decididas pelos políticos, funciona como
uma pirâmide hierarquizada e centralizada; uma ordem emitida da cúpula dessa pirâmide é suficiente para
que todos os escalões obedeçam-na e transmitam-na integralmente até aqueles que, na base, devem executar
diretamente as tarefas que envolve; a decisão corre de cima para baixo (o que representa exatamente a
denominação “top-down” para o modelo);
• existe uma “muralha chinesa”, uma distinção radical entre o universo político (aqueles escolhidos por eleições)
e o administrativo (funcionários profissionais, politicamente neutros), e cada um desses grupos tem uma
lógica própria, não adotando a lógica do outro;
• a atividade administrativa tem por princípio básico a eficiência, a otimização dos resultados frente aos
recursos; esta eficiência deriva de métodos de trabalho e procedimentos cientificamente desenhados para
obter a otimização instrumental do trabalho.
Em consequência desses princípios, não existe praticamente autoridade discricionária, nenhuma liberdade de ação, aos
escalões de execução das políticas – a decisão encontra-se no topo da pirâmide, não em sua base.
Por isso, implementar no modelo “top-down” significa que:
• quem decide (o político e, ao longo da cadeia de comando, o superior hierárquico da escala administrativa)
atribui ao executor (o subordinado na hierarquia administrativa) uma determinada tarefa, com base em
critérios técnicos, impessoais, de competência e de legalidade;
• a Política Pública se comunica e entrega ao executor sob a forma de interações específicas predeterminadas
e formais, procedimentos operacionais e programas de atividades;
• o executor põe em prática as instruções de acordo com os objetivos e indicações formulados pelo tomador de
decisão.
ORDENS
A IMPLEMENTAÇÃO ESTÁ A CARGO DE UMA ORGANIZAÇÃO UNITÁRIA, CENTRALIZADA,
À IMAGEM DE UM EXÉRCITO
AS NORMAS SÃO APLICADAS INCONDICIONALMENTE, E OS OBJETIVOS FORMULADOS
INEQUIVOCAMENTE
AS PESSOAS ENVOLVIDAS CUMPREM RIGOROSAMENTE AS ORDENS RECEBIDAS
EXISTE PERFEITA COMUNICAÇÃO DENTRO DAS UNIDADES DA ORGANIZAÇÃO E ENTRE
ESTAS
NÃO EXISTEM PRESSÕES DE TEMPO OU CRONOGRAMA
Portanto, no enfoque top-down a influência da implementação é apenas instrumental: existe uma separação radical (no
conteúdo, nas responsabilidades e no tempo) entre a concepção de uma política e sua implementação. Levar à prática é
um processo linear que desce do topo até a base da pirâmide hierárquica: o topo governa, pela definição do sentido e dos
fins e pela manutenção do rigor hierárquico, e a base aplica, por observância da hierarquia. A passagem do topo à base
(ou do centro à periferia) representa a transformação dos objetivos em meios, a substituição da política pela técnica,
Pós-Graduação a Distância
Uma descrição ainda mais precisa do modelo top down é dada por Hood (WILEY, 1976, apud PARSONS, 1989, pp. 465):
91
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
a desaparição dos desafios de conflito em favor das racionalidades da gestão. O enfoque é melhor compreendido no
esquema gráfico a seguir:
O enfoque Top-down da implementação
Topo de
hierarquia
FORMULAÇÃO
DE DECISÃO
EXECUÇÃO
INSTRUMENTAL
IMPACTO DA POLÍTICA
SOBRE A SOCEDADE
Base de
hierarquia
Tempo decorrido
Esta visão “convencional”, por seu lado, tem muitas razões para assumir esta forte ascendência na cultura das
administrações públicas, da mídia e do público. É razoavelmente simples de compreender; é compatível com o discurso
formal de governo e administração pública, oriundo da doutrina jurídica, de características normativas (o “dever ser”); por
fim, tem o grande mérito de ser voltada para a ação: enfatiza o movimento na realização prática das decisões formais.
No entanto, e como tantas vezes temos tido que enfatizar em nosso curso de Políticas Públicas, o mundo real não é tão
simples nem linear. Em termos teóricos, a validade preditiva de qualquer modelo top down na implementação de um
programa dependeria da existência, no mundo real, de uma série de pressupostos extremamente fortes3:
Pressupostos teóricos dos modelos Top-down
NÃO EXISTEM RESTRIÇÕES EXTERNAS À AGÊNCIA GOVERNAMENTAL RESPONSÁVEL
PELA EXECUÇÃO
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Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
EXISTEM TEMPO E RECURSOS ADEQUADOS DISPONÍVEIS PARA A EXECUÇÃO DO
PROGRAMA, NA PROPORÇÃO CORRETA, EM TODAS AS ETAPAS DA EXECUÇÃO DO
PROGRAMA
92
A POLÍTICA ESTÁ BASEADA EM UMA TEORIA DE MUDANÇA SOCIAL VÁLIDA (OU SEJA, EXISTE
REALMENTE UMA RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO ENTRE AS INTERVENÇÕES REALIZADAS E
AS CONSEQUÊNCIAS ESPERADAS). ALÉM DISSO, A RELAÇÃO É DIRETA E EXISTE POUCA – OU
NENHUMA – INTERAÇÃO CRUZADA COM OS EFEITOS DE OUTRAS POLÍTICAS
EXISTE UMA ÚNICA AGÊNCIA RESPONSÁVEL PELA EXECUÇÃO, QUE NÃO DEPENDE DE
TERCEIROS PARA O SEU SUCESSO.
EXISTE COMPREENSÃO E CONSENSO SOBRE OS OBJETIVOS A ATINGIR, ANTES E
DURANTE TODA A EXECUÇÃO
AS TAREFAS A CARGO DE CADA EXECUTOR, NECESSÁRIAS AO ATINGIMENTO DOS
OBJETIVOS, PODEM SER ESPECIFICADAS EM PERFEITO DETALHAMENTO E SEQUÊNCIA
EXISTE PERFEITA COMUNICAÇÃO E COORDENAÇÃO ENTRE OS DIFERENTES EXECUTORES
DO PROGRAMA
AQUELES EM POSIÇÃO HIERÁRQUICA SUPERIOR PODEM EXIGIR E OBTER PERFEITA
OBEDIÊNCIA DE SEUS SUBORDINADOS (SEM QUALQUER RESISTÊNCIA DOS EXECUTORES
FRENTE À AUTORIDADE QUE DECIDE)
3
A especificação teórica dos pressupostos, a partir de um estudo metodológico dos diferentes modelos, pode ser encontrada em Gunn, Lewis. “Why is implementation so
dificult”, Management Services in Government, 33:169-76. apud Parsons, 2001, pp. 465-466 (também mencionado em Mény; Thoenig, 1992, pp. 162-163).
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
Ora, mesmo a nível teórico, são condições cuja ocorrência é pouco convincente, pouco mais que um devaneio ou wishful
thinking. Na própria pesquisa acadêmica, os mais diferentes estudos empíricos há várias décadas insistem em descobrir
que o que acontece na base da pirâmide, no local onde as decisões políticas deveriam ser convertidas em produtos
concretos, o que ocorre é muito mais complexo e diferente do que se esperaria no raciocínio top down. Esta é a origem
de uma das expressões mais importantes da análise de Política Pública: o conceito de implementation gap (deficit de
implementação, numa tradução livre). Os resultados esperados (mesmo com um planejamento cuidadoso) não são aqueles
que se espera: são menores, ou são simplesmente diferentes. Na verdade, não só os resultados finais, mas as ações
mesmas executadas pelos agentes da política estatal são diferentes das que constavam do plano enunciado.
Deficit de implementação ou Implementation gap
Resultados
PREVISTO OU
PLANEJADO
REALIZADO
EXECUÇÃO DAS
AÇÕES PRESCRITAS
ATIGIMENTO DOS
OBJETIVOS
}
}
DEFICIT DE
IMPLEMENTAÇÃO
Tempo decorrido
O gráfico anterior nos dá uma imagem conceitual para o déficit de implementação. Os executores possuem na prática
uma importante autonomia de ação (independentemente das prescrições legais), não dependente da racionalidade que
os escalões superiores enunciam, autonomia esta feita em torno dos jogos de influência e de negociações em torno da
aplicação das normas e dos procedimentos sobre o mundo real. A autoridade que concebe e enuncia a política encontra-se
muitas vezes demasiado distante dos executores; as muitas políticas faltam clareza e precisão na formulação das medidas
concretas destinadas a alcançar o objetivo desejado, seja por seu caráter excessivamente sucinto, ou excessivamente
abstrato, seja pelas complicações que incidem sobre ela (reações hostis da opinião pública, interesses particulares de
“capturar” a política ou seus efeitos para fins privados); uma série de condições que foram assumidas como hipóteses,
portanto, não são verificadas no mundo real.
Muitas vezes, o que ocorre na polícia? O pessoal que faz a parte de administração, o pessoal interno, que
não tem acesso ao dinheiro do bicho, ao dinheiro do balcão, acaba cobrando tudo ao pessoal das delegacias.
Cobra carbono, cobra gasolina, cobra pneu, cobra conserto do carro. Por isso, quando a polícia reclama
que não tem viaturas, que não tem papel, isso muitas vezes não é verdade. O Estado todo mês dá as cotas
de papel e de material de expediente, paga os consertos de viaturas, dá verba para a manutenção, paga
combustível, só que muito disso é desviado e é preciso pagar, ou então comprar no comércio. As delegacias
que têm acerto com contravenção, com ferros-velhos, frequentemente usam parte do dinheiro para a sua
própria manutenção. A corrupção então é justificada como forma de manter a delegacia funcionando.
O jogo do bicho trabalhou muito tempo com isso. Se ele dava R$ 30 mil por mês para uma delegacia, o
delegado tirava R$ 2 mil ou R$ 3 mil para a manutenção. É surrealista essa situação.5
4
Mencionamos a segurança pública porque o debate nacional recente sobre o assunto suscitou uma grande e documentada polêmica sobre as dificuldades da implementação
de políticas eficazes. Portanto, o fato de que os problemas policiais são utilizados aqui como exemplo não significa que são mais críticos que os do sistema prisional, ou dos
hospitais públicos, ou do judiciário, para dar apenas mais alguns exemplos – apenas vêm sendo melhor e mais fartamente documentados.
5
Depoimento do delegado Hélio Luz, que foi Chefe de Polícia no Rio de Janeiro entre 1995 e 1997. apud Benjamim, 1998, p. 25.
Pós-Graduação a Distância
Mény;Thoenig oferece um exemplo clássico de implementation gap: o governo federal americano formulou uma política de
fomento ao desenvolvimento de empresas na cidade de Oakland, mediante a subscrição direta de capital em empresas num
montante de 23 milhões de dólares que geraria 3000 empregos novos – ao final de três anos, foram aplicados apenas 4
milhões de dólares que geraram 68 novos empregos (MÉNY; THOENIG, 1992, p. 164). Na realidade brasileira, a área de
segurança pública4 é um exemplo de que essa diferença entre o mundo normativo, ou prescrito, e o mundo real, é absolutamente
dramática. Veja o testemunho de alguns policiais a respeito da diferença entre a política fixada e a realidade nas pontas:
93
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
O verbo é trabalhar. Quando o subordinado chama o comandante pelo rádio e pergunta, “chefe, posso
trabalhar o meliante?”, está pedindo autorização para fazê-lo cantar, ou seja, para fazê-lo contar o que
sabe. Da mesma forma que o governador autoriza o secretário de segurança a autorizar o comandante
da PM, a autorizar o policial, quando lhe diz: “Faça o que for necessário para resolver o problema”.
O governador dorme o sono dos justos; o secretário descansa em berço esplêndido; o comandante
repousa como um cristão; e o soldado, lá na ponta, suja as mãos de sangue. Se der m[...], o bagulho
estoura no elo mais fraco, é claro. Quem paga o pato é o soldado. Quem frequenta as listas das
entidades internacionais de direitos humanos é o soldado. O governador é ambíguo para descansar
em paz; o secretário é sutil para preservar a consciência; o comandante cultiva os eufemismos e opta
pelo vocabulário enviesado para proteger a honra e o emprego. Sobra para o soldado, que bota pra f[...]
por dever de ofício. É curioso: a ambiguidade só pode ser cultivada nos ambientes solenes do Palácio
do Governo, onde a impostura e a violência são adocicadas pela coreografia elegante da política.
Quando a arena é a favela, os rituais são outros, menos sofisticados. Na praça de guerra não há
espaço nem tempo para a solenidade e as ambivalências. O que era doce fica amargo, azeda e cai
de podre. A gente, que atua lá na ponta da cadeia de decisões, colhe o fruto podre e faz o que pode
para digerir. (SOARES; BATISTA; PIMENTEL, 2008, p. 37)
Enfim, é preciso buscar novas abordagens, marcos analíticos mais humildes (por isso, mais potentes) que tentem dar
conta de toda a complexidade real do processo de implementação.
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Visões Alternativas e Tentativa de Um Marco Analítico
94
Desde os anos 1970, em especial, a literatura vem produzindo modelos mais próximos desta perspectiva: incorporar o papel
dos agentes técnicos e políticos na implementação, considerados como agentes com interesses (portanto, nem neutros
nem passivos); enxergar na implementação a potencialidade de influir no próprio conteúdo da política escolhida; aceitar
que o compromisso entre posições antagônicas é característica inseparável da ação política, e em maior ou menor grau
persiste ao longo de todo o ciclo de políticas. Sobre este último ponto, inclusive, muitas políticas são intencionalmente
ambíguas, abstratas ou vagas, pois defini-las com precisão significaria fazer escolhas que o tomador de decisão não tem
capacidade política para impor – o que implica em que paradoxalmente se transfira aos executores na base da pirâmide
o encargo de decidir o conteúdo real das políticas (o exemplo anteriormente citado da intervenção policial nas áreas de
favelas revela bem essa “descentralização” forçada por impasses na cúpula). Além disso, numa sociedade moderna, os
atores sociais são capazes de reagir, com diferentes graus de eficácia, às políticas formuladas pelo governo – os possíveis
beneficiários podem não reconhecer uma intervenção como benefício, e sentir-se agredidos; os adversários mobilizam
todo o leque de recursos de que dispõem para bloquear, desviar, mitigar, criar exceções.
Com estes cuidados, podemos avançar, também baseados em Mény & Thoenig (1992, pp. 168-174), na criação de
um marco analítico, alguns perfis de análise da implementação de Políticas Públicas. Não se trata de um instrumento
normativo, prescritivo, do tipo “deve ser assim”, mas ao contrário uma “lente” que focaliza os elementos principais. Este
marco decompõe-se em:
• uma teoria do processo de mudança, que evidencia as hipóteses feitas pelo tomador da decisão acerca das
causalidades que a política vai pôr em marcha;
• um sistema de ação, ou leque de mecanismos utilizados para concretizar o processo de mudança.
Evidenciar a teoria do processo de mudança
Como já dissemos antes, executar é aplicar um programa de ação a um problema, situação ou comportamento. A Política
Pública deseja modificar alguma situação social, e portanto um certo número de pessoas terá o seu comportamento
transformado em alvo dos executores6 trata-se de intervir para influenciar, por diversas formas de persuasão e coerção,
6
É possível imaginar situações pontuais em que a ação da política seja voltada exclusivamente a alvos físicos (ex: a construção de estrada); no entanto, é muito difícil conceber
que a ação sobre o meio físico não tenha como consequência alguma modificação no padrão de comportamento social (no exemplo dado, a utilização posterior da estrada
construída, com a redução de custos na atividade econômica derivada dessa utilização).
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
a ação de indivíduos ou grupos. Num exemplo bastante simples, uma política de trânsito pode consistir em uma presença
ostensiva de policiais nas estradas, fazendo barreiras, controles por radar, lançando multas, distribuindo folhetos e
oferecendo orientações, todos estes meios com o objetivo de alterar o comportamento dos condutores para que não
ultrapassem a velocidade máxima permitidas. É preciso reparar que existem várias causalidades numa política geral –
tanto as de nível global, referentes aos grandes objetivos da política, quanto as de natureza “operacional”, envolvendo as
pequenas ações encadeadas que compõem a política. No exemplo citado, existe uma hipótese mais global (que a presença
da polícia na estrada reduzirá o número de acidentes), que se compõe de uma série de causalidades.
• Determinação emanada da autoridade de trânsito fará os policiais executarem as medidas prescritas, na
forma preconizada;
• Ação dos policiais será capaz de induzir os condutores a manter-se dentro da velocidade máxima recomendada;
• Redução da velocidade será capaz de reduzir a ocorrência de acidentes.
Para analisar a implementação, portanto, é preciso deixar explícitos os principais elementos dessa sequência de
causalidades. Para tanto, alguns traços podem ser levantados:
Ora, mesmo a nível teórico, são condições cuja ocorrência é pouco convincente, pouco mais que um devaneio ou wishful
thinking. Na própria pesquisa acadêmica, os mais diferentes estudos empíricos há várias décadas insistem em descobrir
que o que acontece na base da pirâmide, no local em que as decisões políticas deveriam ser convertidas em produtos
concretos, o que ocorre é muito mais complexo e diferente do que se esperaria no raciocínio top down. Esta é a origem
de uma das expressões mais importantes da análise de Política Pública: o conceito de implementation gap (déficit de
implementação, numa tradução livre). Os resultados alcançados (mesmo com um planejamento cuidadoso) não são aqueles
que se espera: são menores, ou são simplesmente diferentes. Na verdade, não só os resultados finais, mas as mesmas
ações executadas pelos agentes da política estatal são diferentes das que constavam do plano enunciado.
HORIZONTE TEMPORAL
OBJETIVOS ENUNCIADOS
• Existem prazos fixados ou previstos
para a realização das tarefas de
execução, e para a obtenção dos
resultados?
• Esses critérios são precisos ou
ambíguos? São rígidos ou flexíveis?
POPULAÇÃO AFETADA
CAUSALIDADES IMPLÍCITAS
NA POLÍTICA (A TEORIA DE
MUDANÇA SOCIAL)
• Esses critérios estão definidos
de forma precisos ou ambígua?
Representam etapas escalonadas
no tempo ou fixam apenas um limite
final?
EXECUTORES MOBILIZADOS
• Existem hipóteses sobre a forma
de reação da população afetada?
Espera-se que se conformem, que
resistam, que apóiem, ou se adaptem
com mudanças de comportamento?
• Existem postulados ou expectativas
em relação à sua atuação?
Espera-se que obedeçam por
respeito à hierarquia, ou por adesão
ativa ao conteúdo da política?
• Como a política interage com a
população? Oferece incentivos?
Impõe limitações ou exigências?
Simplesmente oferece serviços,
independentemente da resposta? É
uma combinação dessas formas de
interagir?
• Seu interesse em apropriar-se da
execução é marginal ou prioritário
em relação a suas atividades diárias?
Lidam com um problema único,
tratado por uma política definida, ou
trata-se de simplesmente mais uma
atividade entre outras?
Pós-Graduação a Distância
• Existem critérios quantitativos
ou qualitativos explicitados pela
autoridade pública quanto aos
resultados a serem atingidos pela
política?
95
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
É interessante estender as considerações sobre alguns aspectos. Primeiro, os aspectos de prazo são chave para analisar
a implementação A autoridade pública administra um hiato temporal:
• legisla ou decide em um momento t;
• suas prescrições podem aplicar-se desde o dia seguinte, ou alguns meses mais tarde (por exemplo, uma obra
de grande porte demanda, necessariamente, vários meses desde a decisão até o primeiro movimento de terrra);
• a execução pode continuar indefinidamente, ou por um prazo mais dilatado;
• no entanto, a situação do problema no tempo t + n não necessariamente corresponde àquela em t: outros
fatores sociais podem ter modificado as condições originais; a execução mesma pode ter afetado estas
condições; outros fatores podem ter influenciado no contexto social em que a política deve ser executada.7
Também o comportamento dos executores precisa ser qualificado: como veremos na seção posterior, para colocar em
prática uma determinada política, uma autoridade depende de terceiros: agências técnicas, servidores públicos, outros
entes políticos (como governos locais e municipais), organizações não governamentais. Ora, estes agentes não são
neutros, têm seus próprios interesses – o analista deve tentar pensar sobre as consequências desses interesses sobre o
resultado final da política. Qual será a racionalidade do executor, frente à do decisor? Terá ele o incentivo a “pôr a mão
na massa” com o esforço que seria necessário para obter os resultados previstos? Existe apenas um executor possível, a
cargo de todas as etapas, ou a responsabilidade é compartilhada por vários indivíduos ou grupos? De outro lado, pode-se
levar adiante a política com vários executores em paralelo, ou talvez competindo entre si?
Perceber o sistema de ação
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Não se deve cair na tentação simplificadora de acreditar que toda Política Pública engendra automaticamente um processo de
execução específico: uma política dada não é necessariamente o problema principal de que se ocupa o executor (por exemplo, a
obrigação de implantar uma política intensiva de trânsito possivelmente representa um fardo adicional, nem sempre desejado,
para uma unidade policial que já tem a responsabilidade de prevenção e repressão da criminalidade na área em que atua).
Por outro lado, a visão diametralmente oposta é também excessivamente simplificadora: não se deve achar que, por ser um
acréscimo de responsabilidades, uma nova política será automaticamente rechaçada e boicotada pelo aparado administrativo.
Isto representa uma visão inteiramente caricata da burocracia estatal – é perfeitamente possível que uma política seja percebida
pelos executores como um avanço significativo, sendo por isso adotada com prioridade e entusiasmo.
96
Ao contrário de ambos os postulados extremos, a execução de uma nova política estrutura um novo campo de ação,
em que intervém determinados atores (principalmente aqueles que, no desenho da política, têm as responsabilidades
de execução) dentro das circunstâncias concretas que vivem: as outras responsabilidades que já têm; os seus objetivos
institucionais; a sua percepção das urgências. É o que se denomina aqui de “sistema de ação”.
O analista deve observar então que existe uma estrutura formal de execução e um sistema de ação que se forma na
prática (MÉNY; THOENIG, 1992, p. 171). A primeira, que já discutimos extensamente, é o que a autoridade fixa ou define
como deve ser a execução: as disposições formais, os enunciados de política (o que se deve fazer, quem deve fazer) – o
mundo prescrito, enfim.
Por outro lado, o sistema de ação – que deve preocupar o analista como seu objetivo final de exame – representa aquele
campo de ação que, na prática, a política vai gerar – uma distribuição de tarefas, atitudes, relações entre os atores.
Importantíssimo é observar as diferenças entre o prescrito e o real, entre a estrutura formal e o sistema de ação, e
investigar as suas possíveis causas (BITTENCOURT, 2005). Os executores e os destinatários das políticas não são sistemas
estanques, que recebem passivamente as ordens ou as intervenções; há interações e jogo político. Em um momento
t + n, um programa de ação corre o risco de não parecer-se com o que era em t, por uma infinidade de ações possíveis:
7
O exemplo mais forte dessa defasagem temporal, que apesar de caricato é autêntico, é a legislação básica do direito comercial do Brasil: formalmente, a fonte do direito
comercial brasileiro em 2007 permanece sendo o Código Comercial de ... 1850 (Lei nº 556, de 25 de junho de 1850). De fato, o Código Civil de 2001, ao estabelecer
dispositivos de direito comercial, tem o cuidado de revogar individualmente determinadas partes daquela lei centenária, sem afastá-la na totalidade.
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
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• a instabilidade ou mudança do próprio tomador de decisão: um mesmo governo pode adotar posturas
diferentes antes e depois de uma eleição importante a respeito de medidas impopulares, como aumento de
tarifas públicas;
• a aprendizagem a partir da execução: determinadas medidas podem mostrar-se na prática tão inadequadas
frente aos objetivos inicialmente planejados que levem a autoridade a modificar o seu conteúdo em função
dos insucessos verificados na execução;
• a implementação serve de momento de revelação da ambiguidade que estiver contida na fase de formulação:
é na hora de levar à prática que a “agenda oculta” vem à tona. Se as pressões dos interesses conflitantes não
foram dirimidas na fase de tomada de decisão (ou seja, se o resultado final da política, em termos de quem é
beneficiado e quem é penalizado, é formulado de maneira ambígua, ou contraditória), a realidade da execução
forçará a que custos sejam impostos a alguns (para que a política possa ser materialmente implantada) e
benefícios sejam impostos a outros. Desta forma, a revelação do conteúdo real da política é inevitável na sua
implementação.
A visão do processo de execução pode então ser sumarizada com mais clareza no diagrama a seguir.
DESTINATÁRIOS
FINAIS
OBJETIVOS E
CONTEÚDO
AUTORIDADE
RESPONSÁVEL
PELA DECISÃO
EXECUTORES
(OFICIALMENTE E
NA PRÁTICA)
Estrutura formal de execução
TERCEIROS
ENVOLVIDOS
Sistema de ação
Dentro destas restrições, então, as perguntas-chave para análise da implementação, que podem ser buscados pelo analista
como princípio de um modelo explicativo, são reunidas na forma de uma seleção de questões que podem ser aplicadas
aos casos concretos estudados8. Trata-se de uma síntese das ferramentas que um marco analítico pode proporcionar
ao estudo da política enquanto implementação. Já vimos, na seção anterior, a pesquisa dos elementos de causalidade
que embasaram a política. Vamos agora estender os questionamentos para todo o espectro da implementação. Poderá
um analista, ao estudar o processo de implementação, perguntar e pesquisar se:
8
O modelo apresentado é baseado em Sabatier, P. A. “What can we learn from implementation research?”, 1986 apud Parsons, 2001, p. 486. O marco das questões de
Sabatier é destacado por Parsons, em sua exaustiva apresentação da literatura, como tendo suportado um grande número de estudos de caso, nos Estados Unidos e Europa,
sempre demonstrando sua utilidade para embasar a pesquisa empírica.
Pós-Graduação a Distância
PRESCRIÇÃO PARA
A EXECUÇÃO
97
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Foram enunciados objetivos precisos e consistentes?
OBJETIVOS
CAUSALIDADE
ESTRUTURA DE
EXECUÇÃO
ENVOLVIMENTO
DOS EXECUTORES
Dos objetivos formulados pode-se extrair padrões confiáveis
de avaliação dos resultados?
A política baseia-se em uma teoria da mudança social
adequada para as transformações que pretende?
Unidade V
}*
Foi levada em consideração a estrutura formal/legal mais adequada e capaz
de maximizar a obediência daqueles que devam implementar a política?
Verifica-se uma insuficiência das estruturas administrativas e/ou organizativas
para absorver a política envolvida no seu leque de responsabilidades?
Os responsáveis pela execução apresentavam disponibilidade, comprometimento
e habilidade necessários à implementação da política enunciada?
O desenho da política tomou em conta as prováveis reações e interesses
dos executores, e buscou montar estruturas de incentivos em função desses
interesses?
Verifica-se ação significativa – favorável ou contrária – de outros atores em
relação à política?
POSIÇÃO DOS
INTERESSADOS/
STAKEHOLDERS
Quem são esses atores? Os destinatários dos benefícios? Aqueles que dela
recebem custos? Os que pretendem participar do processo de execução (ex.:
fornecendo bens e serviços)?
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Amental? Houve interferência, na execução, de outras autoridades como
lideranças parlamentares, ministérios de finanças ou de orçamento, ou outros
grupos de poder centralizado?
98
MUDANÇAS NO
CONTEXTO SOCIAL
{
*
Ocorreram mudanças em outras variáveis socioeconômicas que afetassem
objetivos ou possibilidades da política considerada?
Estas mudanças alteraram as posições de interesse, apoio ou oposição dos
executores ou demais stakeholders?
Estas perguntas foram mais desenvolvidas no modelo
da seção anterior, que pode ser aplicado em conjunto
para uma análise mais completa
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
Capítulo 10 – Instrumentos das Políticas Públicas
Na vida econômica as possibilidades para a ação social racional, para reformas – em síntese, para
resolver problemas – não dependem de nossas escolhas sobre alternativas míticas e grandiosas mas
basicamente das escolhas sobre tecnologias sociais específicas ... tecnologias e não “ismos” são o
cerne da ação social racional no mundo ocidental9.
Passamos agora a uma face pouco lembrada da análise de Políticas Públicas: como é que, na prática, as intenções dos
enunciados de políticas são transformadas em ações concretas? Qualquer que seja o executor de uma política, ele tem
de lançar mão de recursos e atos concretos para transformar suas intenções em realidade. Pois bem, por quais meios ou
instrumentos (ou, mais provavelmente, combinações de meios ou instrumentos) é implementado o processo de produção
de bens e serviços públicos?10
Em primeiro lugar, o que pode ser considerado um instrumento de Política Pública? Tomemos a definição de Salamon
(2002, p. 19), explorando a riqueza conceitual dessa noção:
INSTRUMENTO DE AÇÃO PÚBLICA
Um instrumento de ação pública ou de Política Pública é um método identificável por meio do qual a
ação coletiva é estruturada para enfrentar um problema público.
Na aparência simples, o conceito deve ser desdobrado em várias direções de aprofundamento. Primeiro, cada instrumento
reúne uma coleção de várias ações concretas que, por assumirem características comuns, passam a constituir um
método identificável de ação coletiva. Não são, portanto, ações ou instituições iguais, mas distintas, guardando alguns
traços comuns que permitem associá-las – por exemplo, o repasse de dinheiro a governos locais para que executem
determinadas atividades do governo central é um instrumento claramente identificado, mas existem inúmeros tipos de
repasse diferentes (baseados na especificação exata dos produtos a alcançar, baseados na população de cada região,
baseados em metas gerais de qualidade de um determinado serviço etc.).
Tenhamos o cuidado de repassar a diferenciação básica entre uma Política Pública e um instrumento: a política é o
conjunto de ações coletivas, baseadas nas decisões das autoridades políticas, para o enfrentamento de um determinado
problema social. Os instrumentos são as diferentes formas que esse enfrentamento pode assumir. Um instrumento (por
exemplo, a concessão de empréstimos subsidiados) pode ser empregado em inúmeras políticas, que abordem vários
9
Dahl, Robert & Lindblom, Charles. Politics, economics and welfare: planning and politico-economic systems resolved indo basic social processes. New Yok: Harper
and RowPublishers, 1953. p. 6. apud Salamon, 2002, p. 1. Traduzimos a expressão “particular social tehniques” por “tecnologias sociais específicas”, enfatizando o aspecto
parcial e aplicado do conceito introduzido pelo trecho transcrito.
10 Utilizamos como base desta seção o exaustivo e detalhado levantamento proporcionado por Salamon (2002); outra perspectiva, mais superficial no que diz respeito ao
detalhamento individual dos instrumentos de políticas, pode ser encontrada em Parsons, 2001, pp. 492-542
Pós-Graduação a Distância
Além disso, eles estruturam a ação coletiva. Isto significa que as relações entre os envolvidos em cada instrumento não
são livres, temporárias ou descompromissadas. Ao contrário, são de alguma forma institucionalizadas, ou seja, “padrões
de comportamento estáveis, valorizados e recorrentes” (HUNTINGTON, 1968, p. 12), que definem portanto – a partir de
sua escolha – quem está envolvido na execução de uma determinada política, quais os papéis de cada um e as relações
que mantém entre si. Em outras palavras, a escolha dos instrumentos é uma parcela considerável da definição do
sistema de ação, de que tratamos na seção anterior. Finalmente, a ação organizada pelos instrumentos é ação coletiva,
respondendo a problemas públicos, e não ação governamental em sentido estrito. Isto porque a participação na execução
das políticas, como também já vimos, não é restrita ao governo em sentido formal: inúmeros agentes podem ser mobilizados
ou mobilizar-se para a ação, e o problema a ser enfrentado por uma Política Pública não é um problema governamental
em si, mas um problema que afeta na maioria dos casos a vários segmentos sociais (portanto, um problema público que,
após a incorporação à agenda, torna-se também um problema governamental, como já vimos detalhadamente.
99
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
problemas diferentes. Uma política destina-se, em tese, a um único problema, mas pode fazer uso de vários instrumentos
(a redução dos custos de transporte para as exportações pode incluir, por exemplo, a realização de obras públicas nas
estradas, a concessão de empréstimos em condições favorecidas para as empresas de transporte de carga e a isenção
de impostos sobre os veículos de transporte, todos representando instrumentos diferentes). Não por acaso denominam-se
“instrumentos” – como um instrumento de trabalho, cumprem basicamente a mesma função, mas podem ser empregados
em várias finalidades diferentes (um martelo ou uma escavadeira são instrumentos que, cumprindo basicamente o mesmo
papel, podem ser empregados em inúmeras obras diferentes, cada uma com suas características e objetivos).
Como apresentar, então, este universo vasto de instrumentos? A simples descrição linear faria esmaecerem-se as
especificidades de cada um, perdendo-se a finalidade que assume a inclusão desse ponto no nosso curso. Ao contrário,
devemos estruturar a análise dos instrumentos mediante atributos principais (SALAMON, 2002, p. 20), que são
exatamente as características comuns que associam os mecanismos individuais em modalidades de instrumentos. Assim,
um instrumento de Política Pública teria a caracterizá-lo:
• um tipo de bem ou atividade que gera ou produz diretamente: por exemplo, um pagamento em dinheiro,
ou uma restrição ou proibição;
• um meio de oferecer aos destinatários o seu produto11: por exemplo, um empréstimo, uma bolsa de
estudos, ou uma apropriação direta pelo sistema tributário;
• um sistema ou conjunto de organizações e grupos que estão envolvidos na oferta do seu produto12:
por exemplo, uma agência governamental, um banco privado, uma creche não governamental;
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
• um conjunto de regras, formais e/ou informais, definindo as relações entre as entidades envolvidas
na oferta.
100
Quais seriam, então, esses instrumentos? Vejamos cada um deles, de acordo com a estrutura de atributos que aqui
definimos. Naturalmente, a classificação aqui apresentada não pretende ser definitiva ou incontestável – existem inúmeras
formas de distribuir os instrumentos entre categorias, enfatizando um ou outro aspecto que se considere principal. Assim,
um mecanismo de aposentadoria e pensões como o brasileiro apresenta o recolhimento pelo beneficiário de uma parcela
mensal de prêmio ou poupança, o que poderia inseri-lo entre os mecanismos de seguro; por outro lado, seu fluxo financeiro
não é individualizado como em outros países, e os benefícios pagos a cada indivíduo não dependem apenas do montante
acumulado no sistema de seguridade social – características que o tornam um pagamento ou transferência estatal
direta. A classificação em qualquer dos dois grupos seria portanto discutível frente ao outro, mas para as finalidades do
nosso curso é necessário e suficiente destacar que o mecanismo previdenciário tem as duas características especiais
mencionadas13. Em outras palavras, “em Políticas Públicas nossa tarefa não é pôr políticas individuais em ´caixas´,
mas sim analisar e mapear o conjunto de elementos que formam os campos específicos de políticas” (PARSONS, 2001,
pp. 493). Portanto, apresentamos os instrumentos, seguindo a categorização de Salamon, como meio de apresentar as
suas principais características e demonstrar-lhes a variedade, ficando aberta a possibilidade de que, em análises com
outras finalidades, possam ser reagrupados em função de outros focos de interesse.
11 O termo original é delivery vehicle (“veículo de entrega”), que apesar de representar uma analogia perfeita, não tem sentido se for traduzido literalmente.
12 O termo original é delivery system (“sistema de entrega”), que oferece o mesmo problema do atributo anterior.
13 Para outros fins, porém, a categorização tem uma enorme relevância política. Para um Roosevelt tentando uma mudança social tão forte na ultraliberal sociedade americana
dos anos 1930 do século passado, foi essencial que o mecanismo ainda incipiente de seguridade social para invalidez, idade e desemprego surgisse com uma contribuição
compulsória dos empregados, para que se pudesse caracterizá-lo politicamente como um “seguro” e não como uma prestação pública direta, cuja aceitação pelo sistema
político possivelmente não seria possível (Salamon, 2002, p. 22).
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
INTERVENÇÃO ESTATAL DIRETA (Direct Government)
A intervenção estatal representa a produção e entrega direta de bens e serviços aos cidadãos por servidores públicos
inseridos hierarquicamente em uma estrutura governamental formal. Não prescinde da utilização de insumos adquiridos
de terceiros (bens ou mesmo serviços), mas estes insumos são apenas meios auxiliares, cabendo a principal parcela na
definição do bem ou produto final à ação dos agentes públicos (por exemplo, o serviço de policiamento nas ruas demanda a
aquisição de combustível para os veículos policiais, como insumos, mas a responsabilidade formal e material pela prestação
do serviço recai sobre os funcionários policiais, com os recursos materiais fornecidos pela agência estatal de polícia).
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou serviços fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidadãos, gratuitamente ou não
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Provisão direta, mediante recursos humanos e materiais de que dispõe o Estado
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agências governamentais, atuando diretamente
OBSERVAÇÕES
Pós-Graduação a Distância
Apesar de toda a ênfase dos últimos anos na descentralização e utilização de parcerias com entes não governamentais,
a intervenção direta ainda representa uma porção considerável da ação governamental. Em função das características
de “comando e controle”, de administração centralizada e hierarquizada típicas das agências governamentais erguidas
nos padrões da administração burocrática, este instrumento de Política Pública é particularmente adequado ao exercício
dos poderes estatais de natureza coercitiva (defesa militar, polícia, justiça, arrecadação de tributos), na medida em que o
exercício de tal coerção é habitualmente predeterminado com muita rigidez pelas leis e regulamentos, como garantia dos
próprios indivíduos frente ao Estado, e o reforço da estrutura de comando centralizado e hierárquico – ainda que não seja
garantia absoluta de cumprimento estrito desses regulamentos, como já vimos – é enxergado como a solução que mais se
aproxima de assegurar o máximo de correspondência entre o enunciado de política prescrito e o efetivamente realizado.
101
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
DISSEMINAÇÃO DE INFORMAÇÕES
Muitas Políticas Públicas podem ter a simples disseminação de informações como seu instrumento básico: o enfrentamento
de problemas que dependem fundamentalmente da ação individual dos cidadãos, em que os comportamentos a modificar
ocorram de forma pulverizada com poucas possibilidades de monitoramento e fiscalização, depende essencialmente
da persuasão dos indivíduos por meio da informação e orientação. A disseminação de informação tem um caráter
essencialmente preventivo. São casos clássicos: a prevenção de doenças sexualmente transmissíveis, a prevenção de
incêndios florestais e a vacinação em massa no caso de epidemias – situações nas quais a sanção do comportamento
indesejado após a sua ocorrência tem efeitos na melhor das hipóteses limitados, uma vez que os danos que a política
via a evitar são dificilmente recuperáveis após ocorrida a conduta.
Em escala mais ampla, a simples disseminação organizada de informações é um dos instrumentos mais utilizados em
combinação com qualquer dos demais, como forma de orientar, influenciar, ou persuadir outros atores na arena da
Política Pública considerada.
Naturalmente, ao se trata de divulgar por divulgar, ou mera propaganda: a utilização deste instrumento deve estar
fundamentada em uma compreensão aprofundada sobre a forma com que a informação irá influenciar o comportamento
dos agentes privados no sentido desejado por cada política. Neste sentido, tem-se presente que a informação não é
necessariamente “objetiva”: o processo de produzir e divulgar informação carrega consigo valores normativos presentes
na relação entre os formuladores da política, os cidadãos e os demais atores envolvidos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Informações tornadas acessíveis ao público-alvo de uma determinada política
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Regras e regulamentos; ação direta das agências governamentais para produção e disseminação das informações
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Agências governamentais; todo agente privado ao qual seja imposta a obrigação de divulgar publicamente determinadas
informações a seu respeito
OBSERVAÇÕES
102
Também podem ser incluídas nesta categoria, para fins analíticos, as normas públicas que impõem a terceiros a obrigação
de divulgação de informações sobre suas atividades ou produtos (por exemplo, a divulgação da lista de doadores para
campanhas eleitorais de candidatos; a divulgação de tabelas nutricionais de produtos alimentares; a publicação de
determinados relatórios financeiros e contábeis por parte de corporações privadas cotizadas em bolsa). Aqui também
ocorre uma superposição, porque a imposição da obrigação pode ser entendida como atividade de regulação de natureza
social (ou no caso dos demonstrativos financeiros de companhias abertas, regulação econômica) – uma vez mais, o
“enquadramento” a ser adotado é aquele que melhor sirva aos propósitos de cada análise.
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
Controles, restrições e condicionamentos sobre tarifas e sobre o acesso ao mercado (incluídos tanto na legislação
pertinente quanto na atuação administrativa das instituições reguladoras em cada caso específico, tanto mediante
autorizações prévias quanto por meio de penalizações por descumprimento)
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Entes reguladores, de natureza pública mas não necessariamente encaixados na estrutura hierárquica da administração estatal.
Esta condição por vezes ambígua, e certamente sui generis do ente regulador (uma agência com poderes estatais mas não
subordinada ao governo) é defendida vigorosamente na teoria como uma defesa contra o “oportunismo governamental”: da
mesma forma que os agentes privados em condições de monopólio podem adotar comportamentos oportunistas em desfavor
dos consumidores (elevando preços de serviços essenciais como água ou luz, por exemplo, sem possibilidade de que o consumidor
tenha fornecedores alternativos), também o governo poderia aproveitar situações irreversíveis (a exemplo do investimento privado
imobilizado em uma grande hidrelétrica, que deveria ter determinadas condições pactuadas de retorno num horizonte de tempo
largo) para alterar unilateralmente os contratos, impondo ao investidor privado preços mais baixos ou condições menos favoráveis
do que as que ele tinha assegurados quando ingressou no mercado e realizou as inversões. Sob esta teoria, os entes reguladores
deveriam ter a independência de opor-se a ambos os oportunismos. A discussão sobre as possibilidades desta independência
(e o risco de “captura regulatória” do regulador pelos agentes que ele deve controlar) ainda é no entanto acesa e inconclusa16.
OBSERVAÇÕES
A dificuldade em caracterizar os parâmetros de mercado (o quê é “grau de concorrência adequado” num mercado? o
que são “preços justos” para os consumidores?), e o próprio choque de interesses envolvido, fazem com que as leis
relativas à regulação econômica sejam frequentemente vagas e imprecisas, deixando uma considerável parcela de
discricionariedade na mão dos técnicos responsáveis pelo exercício das funções do ente regulador, e uma considerável
margem de discussão judicial em função das divergências de interpretação técnica e valorativa dos fatos.
141516
14 Na acepção jurídica tradicional, aqueles serviços cuja prestação é indispensável à comunidade e deve obrigatoriamente obedecer a padrões e garantias de fornecimento muito
mais rígidos que os demais bens e serviços.
15 Analisamos aqui o caso mais comum em que a empresa prestadora tem todos os meios humanos e materiais para executar a prestação do serviço (quer construindo ela própria
a infraestrutura necessária, quer adquirindo-a ao Estado por compra ou arrendamento em processos de privatização). Na linguagem corrente, também se associa estes tipos
de atuação a uma “privatização” ou “terceirização” da prestação do serviço. Existem exceções muito pontuais em que uma empresa privada opera em diferentes graus de
associação com uma entidade ou empresa pública que é a titular da execução do serviço, mas cede o gerenciamento ao parceiro privado, ou utiliza-se dele na qualidade de
consultor, ou subcontratado. Estas exceções obedecem a um tratamento caso a caso.
16 Para uma discussão ao mesmo tempo profunda e realista dos riscos de oportunismo e das profundas falhas dos mecanismos teóricos de regulação quando são levados à
prática, vide Rey & López, 2003, especialmente pp. 66-70
Pós-Graduação a Distância
REGULAÇÃO DE NATUREZA ECONÔMICA
Este instrumento tem características bastante específicas: a fixação de limites ou condicionamentos ao funcionamento de
determinados mercados de produção de bens e serviços, por meio da imposição de controles administrativos aos preços praticados
pelos agentes privados, ou aos volumes de oferta a serem atingidos pelos agentes privados, ou às possibilidades de que os agentes
privados possam entrar ou sair do mercado (barreiras à entrada ou à saída). Trata-se portanto de regras incidentes sobre a produção
econômica privada (no que se diferencia de outras regras, tais como as de pré-qualificação para o fornecimento de bens e serviços
diretamente ao governo). Aplica-se, em geral, a mercados em que se verifique a ocorrência de “monopólios naturais” (distribuição
de eletricidade, água e esgoto; telecomunicações com utilização do espectro de radiofrequência, tais como telefonia móvel, rádio
e televisão; telecomunicações com utilização de infraestrutura fixa como telefonia fixa e televisão a cabo).
Desta forma, a prestação por empresas privadas de serviços considerados públicos14 mas remunerados pelos usuários (como
os mencionados serviços de abastecimento de água, eletricidade, esgoto, telecomunicações), habitualmente denominados de
“concessão de serviços públicos”, representam a rigor uma operação privada de mercado, sob os condicionantes de uma regulação
econômica bastante mais severa15.
Um caso particular da regulação econômica, estendendo-se além dos monopólios naturais para qualquer ramo de atividade
econômica, são os mecanismos de defesa da concorrência, controlando a possível formação ocasional de monopólios ou outras
estruturas de mercado que impeçam o funcionamento, em qualquer mercado específico, dos mecanismos concorrenciais julgados
mínimos pela lei ou seus regulamentos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Limites ou condicionamentos aos preços praticados no mercado por agentes privados
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
103
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
REGULAÇÃO DE NATUREZA SOCIAL
Uma das funções consideradas fundamentais para a existência do poder estatal, a regulação social é voltada à restrição
de comportamentos e atitudes que possam ameaçar a saúde, segurança ou bem-estar da coletividade37, mediante a
edição de regras que definam o que é permissível ou proibido, assim como as sanções ou recompensas que derivam
das diferentes condutas. Abordam, por exemplo, normas ambientais, ou de segurança do trabalho, ou de saúde pública,
ou de trânsito, ou de posturas urbanas, ou tantas outras mais. Difere da regulação de natureza econômica mais pelo
objeto específico do que é regulado (condições econômicas de oferta de bens e serviços em determinado mercado) do
que por qualquer elemento intrínseco – na realidade, as empresas que se enfrentam aos reguladores econômicos nos
aspectos comerciais e de preços também têm que encarar a regulação social nos aspectos ambiental, segurança etc.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Proibições ou restrições de conduta
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Normas e regulamentos
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agências governamentais, atuando diretamente
OBSERVAÇÕES
Uma atividade de regulação tem portanto quatro elementos básicos: regras que definem comportamentos e resultados
esperados; padrões que servem como critérios de cumprimento das regras; sanções pelo descumprimento das regras
(sendo também possível a fixação de prêmios ou recompensas pelo cumprimento de determinados padrões); e um aparato
administrativo que aplica as regras e sanções. Neste ponto, também há uma certa superposição das classificações: o
serviço de fiscalização (por exemplo, o policiamento de trânsito) é em si um serviço prestado diretamente à sociedade
(podendo então enquadrar-se como “intervenção estatal direta”), mas também compõe o núcleo do instrumento da
regulação social, uma vez que sem a fiscalização a fixação de normas e proibições seria inócua. Uma vez mais, o
“enquadramento” de uma determinada atividade em um tipo ou outro de instrumento deve ser feito da forma que
melhor sirva analiticamente ao estudioso da Política Pública considerada.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
17
104
17 O conceito guarda similaridade com a noção de “poder de polícia” do Direito Administrativo, a limitação de direitos individuais com a finalidade de proteger os direitos do
conjunto dos integrantes da coletividade.
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
CONTRATAÇÃO DE TERCEIROS
Quando o governo decide não produzir um determinado bem ou serviço por si próprio, pode optar por adquiri-lo
diretamente de um terceiro, mediante uma transação comercial semelhante às que se fazem no mercado privado. Sob
esta modalidade, estamos tratando dos fornecimentos ao próprio serviço estatal, não a terceiros. Trata-se, portanto,
de mecanismo de natureza inteiramente instrumental, na medida em que irá fornecer bens ou serviços que servem de
insumo a outros instrumentos de Política Pública (uma política de defesa aérea militar é, inequivocamente, executada
diretamente pelo segmento militar do governo, ainda que a maior parte dos recursos possa ser destinada à compra de
aviões, armas, peças e combustíveis mediante a contratação).
Dificilmente um procedimento de contratação será, sozinho, responsável pela implementação de uma política, na medida
em que destina-se a obter bens e serviços para o próprio governo. Destacamos aqui a contratação de bens e serviços
como um instrumento de política porque, no mundo moderno, a importância da atividade de contratação é enorme
para o sucesso da execução de todos os demais instrumentos cujos insumos a contratação fornece. É praticamente
impossível uma atividade governamental que não use, extensamente, bens ou serviços contratados a terceiros. Portanto,
a análise de uma política, independente todos os demais instrumentos utilizados, não prescinde do exame da qualidade
e adequação da contratação que a suporta
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou serviços fornecidos ou prestados a agências governamentais por terceiros
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Contratos de natureza comercial e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Pós-Graduação a Distância
Empresas privadas e organizações não governamentais sem fins lucrativos
OBSERVAÇÕES
105
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS (Purchase-of-service contracting)
Uma parte importante (e crescente) da prestação de serviços públicos em todo o mundo tem sido descentralizada de
forma radical: em lugar de produzir diretamente um bem ou serviço a ser ofertado a terceiros, o governo paga a um
terceiro privado (empresa comercial ou entidade sem fins lucrativos) para que o produza e entregue. Assim, a contratação
de creches ou escolas privadas para oferecerem vagas para crianças beneficiárias da assistência pública, em lugar da
manutenção pelo poder público de creches ou escolas próprias, é um exemplo tradicional da terceirização dos serviços.
No caso brasileiro, o exemplo mais significativo deste tipo de prestação é a contratação pelo Sistema Único de Saúde
de um enorme volume de serviços médicos e hospitalares a entidades privadas conveniadas.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Difere da contratação em sentido estrito na medida em que o serviço a ser contratado não é prestado diretamente
ao governo, mas a um terceiro, sendo então o contratado responsável principal por todo o processo de execução da
Política Pública. Difere da tradicional “concessão” de serviços públicos, medida que esta é remunerada pelo usuário,
portanto o bem ou serviço é vendido pela empresa provedora diretamente a este (ainda que com restrições regulatórias
bastante rígidas sobre os termos dessa venda), enquanto a relação entre o beneficiário final e o contratado de um
serviço terceirizado é apenas o de fornecimento do bem ou serviço, sendo a relação pecuniária entre o contratado e a
agência governamental contratante. Um exemplo ilustra bem essa última diferença: quando uma prefeitura seleciona
uma empresa de ônibus para operar uma linha de transporte coletivo, esta empresa estará prestando o serviço e
recebendo a remuneração diretamente do passageiro18, e tratar-se-á de uma atividade econômica direta sobre a qual
o governo aplica o instrumento da regulação econômica. Já quando a mesma prefeitura seleciona a mesma empresa
para operar serviços de transporte escolar que recolham gratuitamente os alunos de escolas públicas e os levem às
escolas, pagando à empresa por viagem realizada, estará utilizando o instrumento da terceirização dos serviços. Por
fim, se a seleção da empresa destina-se a simplesmente transportar médicos da prefeitura para prestarem serviços
na zona rural, trata-se de contratação pura e simples.
106
Este instrumento tem tido uma crescente visibilidade, sendo muitas vezes apontado como panaceia para a alegada
ineficiência governamental – a experiência histórica mostra porém que este instrumento tem, como todos os demais,
vantagens e desvantagens, e sua utilização pode ser vantajosa se presentes determinados requisitos (nomeadamente,
a existência de organizações privadas capazes de prestar o serviço a custos aceitáveis; a natureza do serviço,
que tipicamente deve ser pouco capital-intensivo19). Por outro lado, existem restrições que exigem séria atenção,
especialmente pela dificuldade de especificar adequadamente o conteúdo, o resultado quantitativo e qualitativo do
serviço a ser prestado, e portanto de se avaliar o desempenho do fornecedor na prestação do serviço – para a maioria dos
serviços públicos terceirizados, ainda é um grande desafio a concepção de recursos de medição de custos e resultados,
o que abre caminho inclusive para maiores possibilidades de corrupção e desvio de recursos nesse tipo de contratos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou serviços fornecidos ou prestados diretamente aos cidadãos por terceiros remunerados pelas agências
governamentais
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Contratos de natureza comercial e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Empresas privadas e organizações não governamentais sem fins lucrativos
OBSERVAÇÕES
18 19
18 É claro que existem sistemas de transporte metropolitano mais complexos em que a tarifa paga pelo usuário é apenas recolhida pelas empresas operadoras das linhas, sendo
posteriormente redistribuída por uma autoridade central segundo critérios que estabeleça. Para nossos exemplo, no entanto, consideramos o caso mais simples de exploração
direta, na qual a receita do operador do transporte corresponde àquela arrecadada diretamente dos passageiros durante a prestação do serviço.
19 Com algumas exceções notáveis, tais como os serviços de recolhimento de lixo e as contratações de serviços hospitalares de maior complexidade por parte dos sistemas de
saúde pública.
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
TRANSFERÊNCIAS (Grants)
Uma transferência, no sentido de análise de Políticas Públicas que aqui enfatizamos, é um pagamento feito por um
governo a outro governo, entidade não governamental ou mesmo indivíduo, com a finalidade de estimular ou apoiar
algum tipo de atividade realizado pelo beneficiário que seja do interesse do doador. Por este instrumento, o concedente
dos recursos participa financeiramente da prestação do serviço final, enquanto deixa em mãos do receptor dos mesmos
a responsabilidade pela execução concreta. A responsabilidade pela provisão do serviço é então compartilhada por
mais de uma entidade, organização ou nível de governo.
As transferências não se destinam a serem devolvidas, não sendo portanto um empréstimo. Também pressupõem
um acordo (expresso ou tácito) entre doador e receptor quanto aos objetivos e condições da aplicação dos recursos
(diferindo, neste ponto, das chamadas “transferências automáticas” existentes no Brasil, a exemplo dos recursos de
FPE e FPM, que representam simplesmente uma repartição incondicional e prevista em lei do produto da arrecadação
tributária entre diferentes entes governamentais). O receptor, por sua vez, não está obrigado a prestar serviços
diretamente ao doador em troca dos recursos, mas sim prestar os serviços previamente definidos na transferência
(que podem inclusive ser serviços diretamente voltados aos seus interesses institucionais).
Tomemos os vários exemplos brasileiros: pelo Programa Nacional de Merenda Escolar, o governo federal distribui
automaticamente recursos a todas as prefeituras do país, com a condição de que sejam utilizados exclusivamente
na compra de alimentos a serem servidos aos alunos das escolas públicas – desta forma, o governo central utiliza a
estrutura administrativa das prefeituras para executar um programa de distribuição de renda por meio da alimentação
escolar. Já pelo recente Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica – FUNDEB, o governo federal transfere a
determinados governos estaduais um valor destinado a complementar os recursos dessas entidades governamentais
para aplicação num leque de finalidades voltadas à educação (salários de professores, material escolar, transporte de
escolares etc.). Uma agência de fomento à ciência (o CNPq, por exemplo) transfere recursos a universidades (públicas
e privadas) e a bolsistas individuais para financiar a realização de pesquisas por ele aprovadas. Todos estes são
exemplos de transferências.
É preciso reconhecer a dificuldade de diferenciar, em alguns casos, as transferências da simples terceirização de
serviços. Uma prefeitura que transfira recursos a uma entidade beneficente para manter uma creche está, em princípio,
terceirizando mediante um acordo com um ente privado um serviço de sua responsabilidade. Um critério geral razoável
é a responsabilidade pela prestação do serviço: a responsabilidade pelos serviços de policiamento, no Brasil, é dos
governos estaduais; se o governo federal transfere recursos para fortalecer as instituições policiais com treinamento,
equipamentos, infraestrutura etc., está fazendo uma transferência, uma vez que apoia um outro ente na realização de
serviços que lhe são próprios. O mesmo ocorre com os mencionados Fundos de Educação e Merenda Escolar, à medida
que a competência para prestar estes serviços é dos governos estaduais e municipais. Por outro lado, a competência
para executar a fiscalização das condições de segurança do trabalho é do governo federal; se este transfere recursos
a um governo estadual para que este assuma ou complemente tais atuações de fiscalização, estará terceirizando um
serviço próprio.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Instrumentos jurídicos de concessão de recursos a terceiros (a expressão brasileira mais comum é “convênios”) de
natureza não comercial e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Outros níveis de governos (regionais, municipais) e organizações não governamentais sem fins lucrativos
Pós-Graduação a Distância
Bens ou serviços fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidadãos, gratuitamente ou não
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
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Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
OBSERVAÇÕES
É útil, para a análise posterior, a diferenciação entre os tipos de transferência em função da especificidade da aplicação
dos recursos que exige. É possível identificar três grandes tipos:
• o primeiro destina-se a um amplo leque de utilizações por parte do receptor, com um mínimo de restrições
quanto ao uso dos fundos por parte do receptor. Em geral, representa simples equalização de receitas entre
governos subnacionais (chamados exatamente equalization grants ou general purpose grants), justificada
pela teoria econômica como formas de compensação a determinadas regiões com a finalidade de não gerar
externalidades negativas derivadas da insuficiência de arrecadação, externalidades estas que terminariam
por prejudicar as demais regiões; não são comuns no Brasil;
• o segundo tipo é mais direcionado, porém com aplicações definidas com um certo grau de generalidade
(ex.: para saúde, ou assistência social), deixando ao receptor um grande grau de discricionariedade na sua
aplicação (os chamados block grants); no Brasil, encontram-se exemplos significativos nas transferências
“fundo a fundo” do Sistema Único de Saúde e do já citado FUNDEB;
• o terceiro tipo, numericamente mais comum no Brasil e em outros países, é a transferência que define com
grande grau de detalhe a aplicação do dinheiro pelo recebedor (categorical grants): antes do repasse do
recurso, o receptor e o doador assumem compromissos tácitos ou expressos acerca do destino detalhado
do mesmo (o atendimento social a tantas famílias; a construção de tal obra, conforme detalhamento de
projeto etc.). No Brasil, este tipo de transferência é conhecido na linguagem comum como “convênio”.
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Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Uma última precisão é necessária: o termo “Convênio”, no Brasil, tem um significado legal preciso (art. 116 da
Lei Federal nº 8.666/93): acordo de mútua vontade entre a administração pública e qualquer ente para execução
descentralizada de tarefas de interesse comum. Ora, “interesse comum” tanto o repasse de recursos para a execução
de Políticas Públicas de responsabilidade do doador (na nossa classificação, uma terceirização de serviços públicos)
quanto o apoio financeiro a políticas de responsabilidade do receptor (na nossa grade, uma transferência). O que tipifica
o convênio precisamente, nos termos da legislação brasileira, é a possibilidade de celebração sem concorrência para
escolha da contraparte da administração doadora dos recursos, o que não é uma precondição ou uma característica
individualizadora segundo nossa categorização (pode-se contratar um serviço público a outro ente governamental, sem
licitação, ou estabelecer uma concorrência entre projetos sociais para receberem apoios mediante transferências).
Portanto, é necessário muito cuidado ao associar qualquer das categorias aqui apresentadas ao conceito de “convênio”
tal como aparece na legislação brasileira.
108
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
EMPRÉSTIMOS ESTATAIS DIRETOS
Quando uma agência governamental utiliza fundos do tesouro público para emprestar diretamente a um terceiro
privado, com a obrigação de pagamento, estamos diante da concessão de empréstimos estatais diretos. Este tipo de
crédito é utilizado para incentivar o direcionamento de fundos para atividades consideradas importantes política ou
economicamente.
O uso de fundos públicos dá determinadas características próprias a esses créditos, que os diferenciam dos créditos
comerciais: podem ser direcionados para setores de interesse governamental, e não aqueles mais lucrativos; como não
são captados no mercado, poem ser emprestados a taxas mais baixas ou prazos mais alongados, com a finalidade de
subsidiar indiretamente a atividade financiada; podem mesmo direcionar-se a setores de maior risco ou a operações que
imponham menos exigências de garantia (como o microcrédito a empreendedores da economia informal), sob critérios
razoáveis, à medida que um montante maior de perdas por inadimplência é suportável pelo fundo público, que não terá
a obrigação de reembolsar a terceiros pelo recurso captado.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Pagamentos em dinheiro, sob a forma de empréstimos reembolsáveis pelo beneficiário
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Contratos de empréstimo, de natureza comercial e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agências governamentais (diretamente ou mediante bancos e outros agentes operadores)
OBSERVAÇÕES
Pós-Graduação a Distância
Destaca-se o fato de que o que individualiza esse instrumento é a utilização de fundos públicos, e não o agente
responsável pelo empréstimo. A concessão de crédito por uma instituição financeira de propriedade governamental,
mas em condições de mercado (basicamente, empréstimos provenientes de recursos captados por essa instituição no
mercado concorrendo com os demais bancos), pode caracterizar-se como a utilização de uma empresa governamental
como instrumento de política (por exemplo, direcionando seus empréstimos a um determinado setor de atividade como
o agrícola ou o habitacional), mas não como empréstimo estatal direto. Da mesma forma, um empréstimo com fundos
públicos pode ser operado por bancos privados que têm acesso a esses fundos como agentes credenciados pelo Tesouro
(como é o caso dos financiamentos concedidos pelo BNDES na modalidade “via agentes”, operada por bancos comerciais
em nome do BNDES mas utilizando os repasses dos fundos públicos que movimenta aquele Banco, como o FAT).
109
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
GARANTIAS E AVAIS
Para incentivar o crédito em determinadas áreas ou setores, o governo pode optar por emitir garantias e avais aos
empréstimos privados que atendam às condições que uma determinada Política Pública estabelecer. Desta forma,
pretende influenciar o comportamento dos agentes privados do mercado de crédito elevando sua disposição de emprestar
naquelas condições, uma vez que o risco do empréstimo será coberto ou reduzido em função da garantia prestada pelo
governo. Na prática, o governo ao atuar como garantidor assume o risco de inadimplência dos empréstimos avalizados,
cabendo a si o papel de ressarcir aos bancos os empréstimos não honrados e buscar executar os créditos assim honrados
diretamente em face dos tomadores inadimplentes. A concessão de garantias ou avais pelo governo pode também suprir
um problema crônico de determinados setores econômicos informais ou em formação que se deseja ver incentivados,
que é a ausência de bens patrimoniais para oferecimento como garantia de empréstimos.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Pagamentos em dinheiro, sob a forma de empréstimos reembolsáveis pelo beneficiário
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Contratos de empréstimo privados, de natureza comercial e com algum tipo de garantia governamental ao emprestador,
e pagamentos em dinheiro
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Bancos comerciais (geralmente estabelecendo relações contratuais com agências governamentais relativas à concessão
das garantias ou avais).
OBSERVAÇÕES
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Ao contrário do que possa parecer, o mecanismo de concessão de avais e garantias permite uma intervenção
governamental mais rápida e direta, à medida que utiliza recursos e estruturas administrativas que já existem nos bancos
comerciais. Por outro lado, as garantias e avais são uma oportunidade de “alavancar” os recursos públicos aplicados,
pois permite um impacto significativo no direcionamento do crédito sem implicar num desembolso imediato, já que o gasto
estatal somente será realizado se e quando os créditos avalizados não forem honrados pelos tomadores – nos Estados
Unidos, por exemplo, o montante total de garantias e avais do governo federal alcançava mais de 1.1000 bilhões
de dólares no ano 2000, frente a pouco menos de 200 bilhões aplicados em empréstimos federais diretos (tendo a
proporção entre os dois sido multiplicada por quase dez entre 1980 e 2000).
110
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
SEGUROS
A montagem de um mecanismo governamental de seguros guarda muitas similaridades básicas com o mercado privado
de seguros. O seguro governamental, porém, tende a cobrir riscos que não podem ser adequadamente gerenciados por
seguradoras privadas, devido ao seu potencial de imprevisibilidade ou a sua grande extensão (tipicamente, quebras de safra
por fenômenos climáticos, como no programa brasileiro PROAGRO, ou perdas decorrentes de catástrofes naturais como
inundações e tornados, ou a garantia de cobertura de depósitos bancários em caso de insolvência dos bancos). Por outro
lado, enquanto o mercado privado busca a geração de lucros e uma cobertura de riscos autossustentável, os seguros
governamentais em geral procuram minimizar os demais custos de uma intervenção direta (considerada inevitável) em
caso de grandes infortúnios, ou evitar grandes perdas aos segurados privados que poderiam resultar em instabilidade
social, política ou econômica. Assim, o custo de uma possível política governamental de auxílio a vítimas de grandes
sinistros passa a ser, na proporção possível, distribuído entre os seus próprios beneficiários.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Proteção financeira a um agente privado em casos de infortúnio, sob as condições de uma apólice de seguros
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Apólices de seguro diretamente oferecidas por agência governamental aos cidadãos (podendo utilizar, eventualmente,
seguradoras e corretores privados como agentes de distribuição, mas mantendo a titularidade do contrato de seguro
e dos riscos nas mãos da agência governamental)
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agências governamentais (que podem, em função dos custos envolvidos, estabelecer relações contratuais com
seguradoras privadas para negociação e pulverização dos riscos, sem perder a gestão global do programa)
OBSERVAÇÕES
Uma última observação diz respeito aos mecanismos de seguridade social (previdência social e seguro-saúde) de
diferentes países de que já falamos anteriormente: em diferentes graus, tais mecanismos têm combinado características
de seguro (prêmios na forma de cotizações sociais, pagamentos em função de infortúnios previamente especificados) e
uma estrutura de financiamento que assegura o pagamento independentemente da disponibilidade de recursos no fundo
especificamente formado pelas contribuições. Este é o caso mais clássico das potencialidades e dos limites do seguro
público: por um lado, não é admissível que os riscos envolvidos (incapacidade financeira por morte, idade, invalidez,
doença) sejam arcados apenas pelos indivíduos, o que faz com que a intervenção estatal direta seja inevitável em
última instância. Por outro lado, algum grau de vinculação entre contribuições e benefícios torna possível um esforço
de gerenciamento dos riscos financeiros envolvidos, minimizando o custo do subsídio estatal por meio da coparticipação
nesse financiamento dos próprios beneficiários segundo parâmetros atuariais.
Pós-Graduação a Distância
Mesmo com a possibilidade sempre implícita do recurso a despesas fiscais para custeio dos prejuízos segurados, a
emissão de seguros governamentais é uma tarefa que exige o maior esforço de gerenciamento do risco para minimizar a
possibilidade de prejuízos, exatamente porque envolve fenômenos segurados que não têm um perfil de risco conhecido ou
previsível dentro de parâmetros de segurança que permitiriam um mercado privado completo (a exemplo de catástrofes
naturais), ou que envolvem perdas tão grandes que ultrapassam a escala de operação dos mercados privados (como
uma crise de quebra de bancos). Portanto, os mecanismos de seguro são candidatos naturais a “esqueletos fiscais”
caso não sejam adequadamente gerenciados – ainda persiste o prejuízo do Fundo de Compensação de Variações
Salariais – FCVS, por exemplo, tomado como um mecanismo de seguro contra o descasamento de taxas nos
empréstimos habitacionais oficiais no Brasil.
111
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
INCENTIVOS FISCAIS (Tax expenditures)
Outro instrumento que experimentou extraordinário crescimento nas últimas décadas é o dos incentivos fiscais ou
renúncia de receitas. Um incentivo fiscal é um dispositivo na legislação tributária que encoraja determinado ato por
parte de indivíduos ou corporações, assegurando que a obrigação tributária desses contribuintes será postergada,
reduzida ou eliminada se praticarem tal ato. Pelo incentivo fiscal, portanto, o governo não gasta em determinada
finalidade os recursos arrecadados mediante impostos – ele permite que os contribuintes gastem por conta própria na
mesma finalidade os recursos que, se não o fizessem, seriam devidos na forma de imposto.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Incentivos financeiros a agentes privados na forma de redução do valor de impostos a pagar
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Recursos de arrecadação compulsória do sistema tributário
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agências governamentais com função tributária
OBSERVAÇÕES
Considera-se, na teoria econômica, que muitas vezes é mais vantajoso utilizar o interesse próprio do contribuinte
em adquirir no mercado, de fornecedores já instalados, os bens ou serviços que se lhe quer conceder, em lugar de
mobilizar os recursos públicos em montar a partir do zero uma estrutura de produção do bem ou serviço, por razões de
aproveitamento das economias de escala já existentes e de uma maior eficiência das transações de mercado. Inúmeros
exemplos são oferecidos em várias realidades nacionais: reduções no imposto de renda das famílias em função dos
valores gastos com educação em escolas particulares, ou dos gastos com médicos e hospitais; reduções nos impostos
das corporações em função dos recursos que invistam em setores ou regiões de interesse da autoridade pública.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Por outro lado, levantam-se críticas de várias naturezas: o custo desse tipo de instrumento é difícil de mensurar (uma
vez que representa algo que não foi arrecadado mas poderia ter sido), sendo bastante opaco na discussão do orçamento
público; além disso, a redução no imposto atinge apenas aqueles que têm renda para pagá-lo, sendo pouco capaz de
alcançar populações de estratos menores de renda e bem-estar, em cuja cesta de despesas o pagamento de impostos
diretos tem pequena importância).
112
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
MULTAS E SORETAXAS
A imposição de proibições e restrições que é objeto da regulação social pode ser viabilizada também por outro instrumento:
a fixação de penalizações financeiras aos cidadãos, ou a imposição de sobretaxas que tornem a conduta indesejada mais
cara aos interessados. Assim, taxas adicionais impostas ao álcool ou aos cigarros podem ser uma medida adicional de
restrição ao consumo destas substâncias (não excluindo, mas antes complementando, outras medidas diretas como
proibições de consumo em locais públicos, proibição total do consumo por menores etc.). A persuasão obtida por meio
destas medidas pode ser graduada em função do valor que for fixado para a multa ou sobretaxa, agindo assim como
um meio de desencorajar (antes que proibir) determinadas atitudes – como no caso das taxas adicionais sobre o álcool.
Por outro lado, a expropriação pecuniária na forma de multa, com finalidade sancionatória, é também um poderoso
recurso dissuasor de condutas na medida em que causa um forte e desagradável impacto no bem-estar (o pagamento
de uma multa elevada por excesso de velocidade terá no condutor impacto semelhante ao da suspensão temporária
de seu direito de dirigir).
Alegadamente, o mecanismo de imposição de sanções pecuniárias teria o mérito de utilizar o sistema de preços como
veículo de informação e condicionamento das condutas individuais, tornando mais caros os atos que merecem a
proibição ou desencorajamento da Política Pública, aproveitando a extraordinária capacidade do mercado como indutor
de condutas dos agentes privados. Esta vantagem é inegável, desde que se observe que determinados bens ou atos
não podem ver-se suscetíveis a qualquer tipo de precificação monetária.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Penalização financeira a agentes privados na forma de exigência de pagamentos com fins de sanção
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Recursos de arrecadação compulsória do sistema tributário
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agências governamentais
OBSERVAÇÕES
Pós-Graduação a Distância
Uma variante desse instrumento, sendo considerada e aplicada em alguns países especialmente em controle ambiental,
é a venda de “licenças onerosas” para determinadas atividades (também conhecidas como “direitos de poluição”). Estas
licenças representam a aquisição por empresas do direito de emitir uma determinada quantidade de poluentes, emissão
esta que gera custos e externalidades à coletividade e que a permissão pretende recuperar no sentido material. Em
uma certa medida, o mecanismo de “mercados de carbono” estabelecido pelo Protocolo de Quioto sobre o aquecimento
global é uma variante desse instrumento.
113
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
LEGISLAÇÃO DE RESPONSABILIDADES (Liability law)
Por via dessa legislação, busca-se criar o direito de pessoas ou entidades buscarem, mediante o sistema judicial,
compensações compulsórias junto a terceiros por danos que tenham sofrido como consequência das condutas
(negligentes ou de algum outro modo inadequadas) por esses mesmos terceiros. Dependendo de cada sistema
jurídico, esse direito poderá ser estabelecido por precedentes judiciais (common law), por lei em sentido formal ou
por regulamentação administrativa. Este mecanismo procura prevenir determinadas ações inibindo o comportamento
dos indivíduos por meio da ameaça de ter de arcar com indenizações a terceiros caso adotem as ações contestadas.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Penalização financeira a agentes privados na forma de fixação da obrigação de compensar materialmente a terceiros
pelas consequências de seus atos
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Leis que fixem a responsabilidade perante terceiros por determinados atos e o direito dos afetados de exigi-la perante
tribunais (tort law)
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Sistema judicial
OBSERVAÇÕES
A utilização desse instrumento termina por ser extremamente “barata” para a entidade estatal, uma vez que os custos
públicos da legislação de responsabilização somente aparecem nos orçamentos por meio do custo da manutenção do
sistema judicial (que de uma forma ou de outra já existiria, por todas as funções assumidas pelo judiciário na estrutura
estatal moderna) e do custo da responsabilidade atribuída pelo judiciário ao próprio governo, como demandado por ter
causado dano a outros, frente aos custos de montagem e manutenção de uma estrutura de fiscalização direta sobre
a conduta que se quer inibir com a legislação de responsabilização.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Por outro lado, trata-se de instrumento que incentiva a litigiosidade e a conflitividade social, ensejando a construção
de “indústrias” de processos de indenização, além de – pelas características abertas desse tipo de tipificação legal e
pelas insuficiências do mecanismo judicial – sujeitar-se a um elevado grau de imprevisibilidade em relação à decisão
final, elevando a incerteza e os custos da atividade privada. Portanto, a proliferação de institutos de responsabilização
ante terceiros deve ser ponderada com extremo cuidado pelo formulador de políticas.
114
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
EMPRESAS GOVERNAMENTAIS
Uma empresa governamental é uma entidade legalmente distinta do resto do governo, com a forma jurídica de uma
corporação privada (no caso brasileiro, tecnicamente uma “entidade de direito privado”), criada, mantida ou controlada
pelo governo (podendo ter acionistas minoritários), com a finalidade essencial de aproveitar os recursos gerenciais
supostamente mais ágeis de um ente privado para produzir bens ou serviços específicos de interesse do governo.
Geralmente, espera-se que as atividades desse tipo de empresa sejam geradores de receita econômica por transações
de mercado, e autossustentáveis (mas isso não necessariamente ocorre com todas as empresas). Em qualquer caso,
porém, a razão majoritária para o investimento estatal na instituição e manutenção de empresas governamentais é a
expectativa de contar com operações mais eficientes do que seria possível por meio de uma agência governamental
tradicional, em busca de determinados objetivos de Política Pública. O conceito de empresa governamental, portanto,
difere da simples propriedade estatal da corporação (que pode ser obtido, por exemplo, com a aquisição de uma empresa
privada em dificuldades com o fim de evitar-lhe a falência, ou com a expropriação de uma empresa em função de dívidas
tributárias com o Estado) – para estas últimas empresas, a de propriedade formalmente estatal não obedece a qualquer
objetivo do Estado em si, mas a uma circunstância irrelevante do ponto de vista de Política Pública.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou serviços fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidadãos (embora seja rara a prestação gratuita, a
empresa governamental pode apresentar arranjos de financiamento que permitam que seja fornecida a valores inferiores
aos que seriam cobrados em condições de mercado).
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Provisão direta, mediante recursos humanos e materiais de que dispõe a empresa governamental
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Empresa criada, custeada ou patrocinada (sob diferentes arranjos) pelo Estado
OBSERVAÇÕES
Nos Estados Unidos, considera-se também como instrumentos de política um tipo específico de corporação privada
(Government-sponsored enterprises) criada em geral pelo conjunto de empresas de um determinado setor (todos os
exemplos são do setor financeiro) para a prestação de serviços específicos de interesse de todas as empresas. Este tipo de
empresa tem objetivos estatutários bastante rígidos, aprovados pelo governo (normalmente voltados para a estabilização
dos mercados de crédito por meio do desenvolvimento de um mercado secundário de securitização de empréstimos,
principalmente agrícolas, habitacionais e estudantis), e em troca da observância estrita desses objetivos estatutários recebe
benefícios fiscais, isenção de requisitos regulatórios e uma certa percepção por parte dos mercados (ainda que sem uma
regulamentação formal) de que esta entidade receberá do governo suporte financeiro em caso de dificuldades de liquidez.
A esta variedade corresponde um leque igualmente amplo de sistemas de financiamento: desde empresas que são
inteiramente autossustentáveis até aquelas que dependem totalmente de recursos orçamentários transferidos pelo governo
para cobrir suas despesas – com a maioria delas combinando, em proporções diferentes – receitas próprias e subsídios
governamentais no seu financiamento.
Pós-Graduação a Distância
A variedade de arranjos institucionais desse tipo de empresa é muito grande: existem empresas criadas para explorar um
setor de atividade econômica exatamente como uma empresa privada o faria, em função da ausência de investimento privado
(este é o sentido original da criação no Brasil das grandes estatais produtivas, como Petrobras, CVRD e siderúrgicas, boa
parte das quais hoje privatizada). Outras empresas são simples braços operacionais da produção de bens e serviços para o
governo, que prefere organizar certas áreas na forma empresarial em lugar de um departamento (no Brasil, o Serviço Federal
de Processamento de Dados e a Casa da Moeda, que executam serviços que nos Estados Unidos são responsabilidade
de agências governamentais diretas). Por fim, algumas empresas são instrumentos de prestação de serviços que não são
nem remotamente de natureza comercial, constituindo típico braço de intervenção governamental em Políticas Públicas
(no Brasil, a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais, um serviço de pesquisa geológica tradicional, ou as diferentes
empresas estaduais ou municipais de regulação dos sistemas de trânsito e transporte urbano).
115
Colocando em Prática – Desafio da Implementação
Unidade V
VOUCHERS
Tecnicamente um “subsídio que assegura um poder aquisitivo limitado a um indivíduo para que escolha entre um
conjunto limitado de bens e serviços”, um programa que utiliza vouchers consiste em entregar aos beneficiários diretos
tíquetes ou outros meios de pagamento que permitam que estes escolham, entre um universo de fornecedores (mais ou
menos limitado), aquele que virá a fornecer um bem ou serviço especificado pelo programa. São exemplos, no Brasil,
os programas de vale-alimentação e vale-transporte, que por meio de tíquetes ou cartões magnéticos, permitem aos
beneficiários que paguem por tais bens e serviços especificados. O voucher distingue-se de uma simples transferência de
renda à medida que as regras de cada programa podem especificar que produtos podem ser pagos com esse instrumento,
e o governo pode controlar esse direcionamento mediante o gerenciamento do processo de conversão, pelo fornecedor,
desse voucher em remuneração. Assim, mesmo com vouchers na mão, apenas o fornecedor que obedeça às condições
estabelecidas pela agência responsável pelo programa conseguirá trocá-los por dinheiro.
PRODUTO/ATIVIDADE GERADO
Bens ou serviços fornecidos ou prestados, direta e fisicamente, aos cidadãos por terceiros privados, cabendo ao
beneficiário a escolha do prestador dentro de um universo mais amplo de possíveis prestadores
MEIOS DE OFERECER O PRODUTO/ATIVIDADE
Remuneração aos terceiros prestadores do serviço de ressarcimento pelo Estado dos serviços prestados individualmente
a cada beneficiário, representando na prática um subsídio ao consumo
ORGANIZAÇÕES ENVOLVIDAS NA OFERTA DO PRODUTO/ATIVIDADE
Agência governamental e prestadores privados (empresas e organizações não governamentais sem fins lucrativos)
OBSERVAÇÕES
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
O principal aspecto dos programas baseados em vouchers é a possibilidade que abrem de controlar, por um lado, a
utilização do subsídio em tais ou quais bens ou serviços, e por outro de ampliar ao máximo possível a rede de possíveis
fornecedores. Desta forma, alivia-se o governo de ter que implantar diretamente estruturas de fornecimento do bem ou
serviço; por outro, fica facilitado ao beneficiário obtê-lo em condições mais favoráveis (perto de sua casa, por exemplo)
e sobretudo não se afetam as condições de concorrência entre os fornecedores, aproveitando plenamente as vantagens
que possa oferecer a estrutura de mercado correspondente. O instrumento do voucher (que em alguns casos, como o
de subsídio à educação privada, pode coincidir em sua utilização com o incentivo fiscal) tem especial aplicação quando
se pretende conceder subsídios em larga escala, pulverizados entre indivíduos, direcionados e de pequeno valor – caso
típico de programas assistenciais dirigidos a populações carentes em grandes áreas urbanas.
116
• Como saber se a política teve os resultados
esperados?
• Como aprender com os erros e acertos da ação
governamental?
Aprendendo
O
Modelo de com
CicloasdePolíticas
Políticas– Avaliação
Unidade VII
Unidade V
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Antes de começar a leitura do texto, reflita sobre as observações a seguir:
“Dois sacerdotes discutiam se era correto ou não fumar
enquanto rezavam. Ambos esgrimiam todo tipo de argumentos
em defesa de sua postura, sem chegar a um acordo. Decidiram
consultar o superior do convento, cada um por seu lado. Quando
voltaram a encontrar-se, o sacerdote a favor de fumar disse:
 Meu superior disse que estava muito correto fumar.
 Como pode ser? – disse o outro – a mim ele disse enfaticamente
que era errado; o que você perguntou a ele?
 Perguntei se era correto fumar enquanto rezava.
 Está explicado, eu perguntei se estava certo rezar enquanto
fumava” (NIRENBERG; BRAWERMAN; RUIZ, 2003, p. 105)
“À sua maneira, todos os cidadãos emitem juízos sobre o
que faz o governo de um Estado ou de uma municipalidade.
Na realidade, para a consideração de fatos concretos não
basta mudar o preconceito favorável ou desfavorável que o
cidadão ou o usuário tem da autoridade pública. Com base
em sua opinião, molda uma percepção seletiva dos fatos. O
eleitor resolutamente partidário da esquerda encontrará todas
as virtudes em um governo de esquerda, e não considerará
mais que as ações e os traços favoráveis. O de direita, ao
contrário, filtrará os atos de governo e reterá unicamente os
que se acomodem a sua antipatia congênita.
• Você se recorda das discussões cotidianas sobre as Políticas
Públicas mais importantes, que mais atraem a atenção pública?
Quais são os critérios apresentados pelas pessoas, a mídia, os
líderes políticos, para formar e defender uma opinião?
• Após todo o largo processo que vai da percepção de um problema
público até a execução de medidas concretas para enfrentá-lo
por meio de uma Política Pública, o que mais restaria a fazer?
• Como aproveitar todo o potencial de experiências, erros e
acertos, que uma Política Pública pode oferecer?
Pós-Graduação a Distância
A análise científica, por sua vez, trata de acrescentar a
consideração de fatos concretos em detrimento da influência
dos preconceitos. Se a avaliação implica juízo, este deve resultar
de observações concretas baseadas em normas ou valores os
mais objetivos possíveis.” (MÉNY; THOENIG, 1992. p. 195)
117
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
O trabalho de avaliação de Políticas Públicas é visto sob duas perspectivas principais (MÉNY; THOENIG, 1992, p. 194).
Uma delas enfatiza o lado “prático”, apresentando diferentes metodologias e instrumentos de coleta e tratamento de
dados. Esta primeira abordagem é útil e necessária, mas exige, para um mínimo de qualidade, ao menos uma disciplina
específica em qualquer curso de pós-graduação, pois representa uma transmissão de habilidades muito específicas de
caráter aplicado. Em outras palavras, uma abordagem de formação de avaliadores1.
A segunda perspectiva, que adotamos, seguindo a filosofia desta disciplina e de todo o nosso curso, enfoca a avaliação
dentro do processo mais geral de gestão e execução das políticas: quem são seus atores, quais são suas finalidades,
como se pode aproveitar seus esforços? Em síntese, formar analistas de Políticas Públicas que saibam o que esperar de
uma avaliação, como inserir os produtos da avaliação em um estudo global da política.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Para isto, consideremos primeiro algumas necessidades de informação de qualquer organização em busca de seus objetivos.
118
1
A apresentação mais interessante e prática de que dispomos atualmente em português dessa abordagem, amplamente testada por diferentes instituições governamentais
de auditoria no Brasil, está em TCU, 2000, texto que compõe a biblioteca do nosso curso. Também em português e disponíveis no Brasil existem excelentes manuais
metodológicos voltados especificamente para a avaliação de Políticas Públicas: Cohen; Franco, 1999 e Worthen; Sanders; Fitzpatrick, 2004.
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Capítulo 11 – Avaliação como uma Reflexão Sobre a Ação
Poderia dizer para onde tenho que ir a partir daqui?, perguntou Alice.
Isso depende de aonde você quer chegar, respondeu o Gato.
Não tem muita importância aonde vou chegar ...., começou a dizer Alice.
Nesse caso dá no mesmo para onde você vai, interrompeu o Gato.
... desde que chegue em algum lugar, completou Alice, querendo explicar.
Ah, você sempre vai chegar em algum lugar, disse o Gato, se andar o suficiente.
Alice no País das Maravilhas (CARROL, 2002 apud NIRENBERG; BRAWERMAN; RUIZ, 2003. p. 27)
Qualquer grupo ou organização acaba tendo que formular, em algum momento de sua trajetória, questões semelhantes
às de Alice em seu famoso diálogo com o Gato no País das Maravilhas. Sabemos e expressamos com clareza a situação
que desejamos para o nosso grupo, ou quais os nossos objetivos? Tendo claros os nossos objetivos, estamos dirigindo-nos
a eles ou caminhamos em direção oposta? Como diz Alice, “para onde tenho que ir”? Na maioria das situações, não
são perguntas simples: a passagem de uma situação atual a uma situação desejada no futuro depende de sucessivas
escolhas entre alternativas divergentes, escolhas que são feitas com grande limitação da informação disponível sobre
cada uma dessas alternativas – como já vimos exaustivamente no nosso estudo das etapas anteriores do processo de
Políticas Públicas.
Mas Alice não pergunta apenas em abstrato para onde deve ir. Ela tem o cuidado de especificar que vai a alguma parte
“a partir daqui”. Ou seja, o ponto onde se está (e o caminho que se levou até alcançá-lo) são também fatores da maior
importância para definir os rumos desejáveis e as possibilidades de alcançá-los. As organizações também precisam
conhecer com alguma precisão as condições reais de sua situação presente para que possam escolher seus caminhos.
Em resumo, para fazer qualquer coisa, para introduzir mudanças em uma situação não desejável ou que não nos
agrada – para ir a algum lugar – é preciso ter objetivos claros e explícitos, e saber de que maneira tentaremos atingi-los,
por qual caminho seguir (a direção desejada). Para isto, primeiro é preciso programar as ações do grupo social envolvido,
ou seja, formular um plano de trabalho. Também necessitamos saber de onde partimos, onde estamos, em outras palavras,
um diagnóstico da situação problemática a ser resolvida mediante a ação.
Avaliação, portanto, pode ser entendida como uma atividade consciente de reflexão sobre a ação,
baseada em procedimentos sistemáticos de coleta e análise de informações sobre a realidade da
organização com a finalidade de emitir opiniões ou avaliações fundamentadas sobre a atividade da
organização, opiniões estas que devem ser comunicadas a diferentes interessados e que devem conter
recomendações ou subsídios para melhorar a ação e os resultados presentes e futuros. (NIRENBERG;
BRAWERMAN; RUIZ, 2003, p. 31)
2
Esta noção de grupo ou organização, para o raciocínio aqui desenvolvido, é a mais ampla possível: vale tanto para uma microempresa funcionando numa economia de mercado
quanto para o governo de um país inteiro. Encaixa-se, portanto, em qualquer dos níveis de complexidade da Política Pública que estiver sendo estudada.
3
Na realidade, a lógica aqui formulada pode ser estendida integralmente para a noção de controle em uma organização, do qual a avaliação seria a manifestação ou especialidade
aplicada à gestão das Políticas Públicas.
Pós-Graduação a Distância
Assim se desenvolvem alternativas e se escolhe entre elas, um formulador de políticas (na verdade, o raciocínio aplica-se
a qualquer grupo social2) formula objetivos para sua ação e prevê medidas para alcançá-los. Objetivos, ações e resultados,
porém, precisam ser examinados, confirmados, medidos. É preciso olhar para a realidade e confirmar, na prática, se
aquilo que se planejou de fato ocorre. É preciso colher, da experiência da ação, o máximo de lições para corrigir erros e
melhorar a prática futura. Cada vez em que se está fazendo essa confirmação, com base nos fatos, está entrando em
ação um mecanismo de avaliação3. Esta é a função básica da avaliação das Políticas Públicas, entendida como uma parte
inseparável da função gerencial das políticas publicas em qualquer nível de governo:
119
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Vamos então refletir um pouco mais, desdobrando logicamente o nosso conceito inicial. A avaliação é uma atividade
consciente ou planejada: o governo ou organização que aplica quaisquer mecanismos de avaliação tem consciência
da sua necessidade, sabe que é um esforço necessário e para o qual é preciso dedicar tempo e recursos. O seu caráter
planejado significa que o grupo ou organização tem a oportunidade de refletir e escolher quais mecanismos e instrumentos
são mais adequados para conseguir as respostas que deseja.
É uma reflexão sobre a ação, ou um momento do processo gerencial no qual a organização (ou uma parte dela) precisa
necessariamente afastar-se do papel de tomador de decisões, assumir a um papel distinto, o daquele que vê a ação
da organização de uma perspectiva externa à própria ação, e pensa sobre ela segundo critérios próprios, previamente
escolhidos especificamente para a atividade de controle.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
É baseada em procedimentos sistemáticos de coleta e análise de informação, o que implica em que seu valor e
qualidade dependem da observância de regras ou métodos previamente definidos e explicitados para a sua realização,
e, principalmente, do compromisso exclusivo com a realidade dos fatos. Não é qualquer reflexão sobre a realidade da
organização que podemos chamar de avaliação. Avaliação, qualquer avaliação, só tem valor como tal se for inteiramente
centrado em fatos. A avaliação de uma política educacional, por exemplo, pode ser feito a partir do levantamento das
informações sobre os seus resultados reais, comparando-os aos planejados. Se algum tipo de reflexão criticar essa
mesma política em função de que seus objetivos não são desejáveis socialmente, não será uma ação avaliativa: embora
legítima, essa reflexão estará em outro domínio da ação organizacional, ou mais precisamente, nas etapas de formação
de agenda e tomada de decisões.
120
É preciso muita atenção do analista de Políticas Públicas neste último ponto: ao examinar, ou protagonizar, uma
discussão sobre a política considerada, deve ter segurança do que está diante de si. Pode-se estar discutindo
o quê foi feito, como foi feito, quais os resultados, baseados em fatos observados – e aí estar-se-á diante
de uma avaliação. Porém, se a agenda da discussão incluir informações normativas sobre o que deveria ou
não ser feito, sobre a desejabilidade de favorecer o interesse do grupo “A” em face do grupo “B”, já não se
está fazendo avaliação, mas recolocando as questões da agenda e das escolhas. Ambas as discussões são
legítimas, mas os pressupostos, os envolvidos, os valores, são inteiramente distintos. Na avaliação, com todas
as limitações que tem qualquer estudo desse tipo, busca-se ao máximo possível a objetividade. Na escolha
política, ao contrário, trata-se de explicitar, discutir e ordenar valores, o que “deve ser”. O analista de Políticas
Públicas pode contribuir em ambos os momentos, desde que saiba em qual deles se encontra.
Numa avaliação, o produto final é uma opinião fundamentada. A reflexão avaliativa, como vimos anteriormente, atende
à necessidade da organização ou do formulador de políticas em verificar como as suas decisões e escolhas tiveram
reflexos na realidade dos fatos. A simples descrição de fatos, ainda que feita com precisão, não atenderia a estas
necessidades. A “opinião” que é produto da avaliação, neste sentido, representa a associação dos fatos e dados reais
com as dimensões relevantes da ação e do planejamento da própria organização ou Política Pública (no nosso exemplo
de política educacional, constatar que a taxa de escolarização da população cresceu em tantos por cento é uma mera
afirmação sobre fatos, mas comparar o objetivo de um programa de apoio à permanência de crianças na escola, formulado
em termos da mesma taxa de escolarização, com a constatação real da evolução dessa taxa no público-alvo do programa,
é uma opinião de controle sobre esse programa). Uma opinião avaliativa, então, tem obrigatoriamente dois requisitos: por
um lado, a coleta de fatos, por outro, a escolha de um parâmetro ou referência baseado na realidade da Política Pública,
um padrão de comparação que demonstre a relação entre os fatos examinados e a realidade ou o interesse da Política
Pública (este padrão pode ser um valor planejado ou esperado pela organização promotora ou pelo enunciado da política,
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
ou um padrão de conduta fixado pela lei, ou a própria evolução ao longo do tempo do valor observado). Este padrão de
comparação é denominado, na maioria das avaliações, de critério de avaliação ou critério de controle4. A opinião da
avaliação, então, é esta comparação entre a realidade observada e o critério previamente estabelecido em função da
necessidade da organização que promove a avaliação.
Existe ainda um ponto que às vezes é negligenciado: as opiniões têm de ser comunicadas aos interessados, e devem conter
recomendações sobre a ação. Naturalmente, como o objetivo da avaliação é o de que a organização ou o formulador da
política possa utilizar suas opiniões para corrigir rumos e melhorar práticas, ela de nada adiantará se os responsáveis pelas
decisões relevantes (e todos aqueles que, dentro da policy network, tenham interesses legítimos nas ações examinadas)
não tiverem acesso aos seus resultados. Isto implica em que aqueles que realizarem a avaliação têm de ter especial
atenção com as formas pelas quais suas opiniões atingirão os destinatários (implicando também, por consequência,
na necessidade de definir antecipadamente quais os destinatários mais importantes de cada avaliação) – este cuidado
implica em pesquisar, entender e explicitar, sempre que possível antecipadamente, as necessidades informativas desses
destinatários, pois de nada lhes adiantará informação avaliativa que não esteja dentro de suas necessidades. Também
dentro do mesmo objetivo geral de para corrigir rumos e melhorar práticas, é razoável esperar que todo o esforço empenhado
na reflexão sobre a ação mediante a avaliação seja aproveitado não apenas na comparação entre a realidade e o critério,
mas também na indagação de causas e consequências do resultado desta comparação. Para chegar à opinião avaliativa,
a organização ou ente governamental realizou uma reflexão, um processo de análise e interpretação da realidade. Nada
mais produtivo que essa reflexão seja integralmente refletida na opinião, inclusive com todos os desdobramentos lógicos
de causa-efeito que puderem ser gerados a partir dessa mesma análise – a avaliação é o momento privilegiado para a
organização identificar e sistematizar as lições aprendidas. Daí a necessidade de as avaliações geram, na maior extensão
possível, recomendações para aperfeiçoamento da ação. Estas recomendações, claro está, não implicam em que aqueles
que as realizam passarão a tomar decisões: as recomendações fornecem propostas, subsídios e argumentos para serem
utilizados pelos responsáveis pelas decisões, aos formuladores da política, aos atores na formação da agenda5. Em alguns
casos do controle no setor governamental, as recomendações do controle têm um caráter mais forte, relacionado ao
cumprimento de normas legais, e dificilmente deixam de ser acatadas – mesmo assim, quem formula as recomendações
não assume a gestão nem a responsabilidade direta pelas decisões.
Avaliação, Pesquisa Científica, Monitoramento – Cada um no seu Lugar
Tendo lido até aqui, alguém poderia sentir-se confuso ao pensar que a reflexão sobre a ação que denominamos avaliação
confunde-se com a própria pesquisa científica. Não é bem assim: existe muitos pontos de coincidência, mas são tipos de
reflexão distintos. De fato, muitos instrumentos de pesquisa e análise dos fatos são usados por ambos. Afinal, o processo
de explicação ou fundamentação das opiniões da avaliação é semelhante ao da ciência – o rigor nas formas de alcançar
asseverações confiáveis é comum. Em ambos os casos, não se trata só de criticar ou de elogiar, há que fundamentar as
afirmações, para distingui-las de crenças, opiniões ou juízos emocionais – em outras palavras, são modos de indagação
“disciplinada”, aquela que produz conhecimento que é confirmável e replicável por terceiros, que permite explicitar a
natureza dos dados, das fontes e do contexto em que foram recolhidos, assim como os processos de transformação dos
dados em informação (interpretações, conclusões, extrapolações, recomendações). É a fundamentação que permite, na
avaliação, emitir a partir dessa fundamentação as recomendações para superar deficiências ou aprofundar as vantagens
já obtidas com a ação avaliada.
4
Para um aprofundamento no conceito de critério, essencial para o aprofundamento metodológico, consultar Bittencourt, 2000, texto integrante da biblioteca do nosso curso
que versa especificamente sobre isto.
5
Neste sentido, ao formular recomendações, o avaliador (na verdade, qualquer agente da função de controle) está atuando como consultor, aquele que “está em posição de
exercer alguma influencia sobre um indivíduo, grupo ou organização” (basicamente servindo como “auxiliar os executivos e profissionais [da organização] nas tomadas de
decisões”, mas que “não tem poder direto para produzir mudanças ou programas de implementação” (quem tem controle direto da situação e das decisões é um gerente, não
um consultor). Block, 2001 , p. 2 ; Oliveira, 2005, p. 21.
Pós-Graduação a Distância
[...] o que isto quer dizer é que saberíamos muito mais das complexidades da vida se nos aplicássemos
a estudar com afinco as suas contradições, em vez de perdermos tanto tempo com as identidades
e as coerências, que essas têm obrigação de explicar-se por si mesmas. (SARAMAGO, 2000, p. 26)
121
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Porém, já vimos que a avaliação, como um mecanismo de controle, ocupa-se essencialmente da melhoria da ação, e portanto
tem na formulação das recomendações e subsídios a essa mesma ação a sua essência. A avaliação procura identificar fatos
e tendências relevantes para a agenda da gestão. Mesmo quando é o agente que avalia quem seleciona os exames que vai
realizar, os aspectos da realidade que vai analisar, ele não pode deixar de pautar-se pelos objetivos maiores que fizeram com
que aquele controle avaliativo viesse a ser instituído. Já a ciência tem por preocupação aumentar o corpo de conhecimentos.
Seu foco é o conhecimento sobre a realidade, e ela termina com conclusões sobre como e porquê ocorrem os fatos que observa
(independentemente da relação destas conclusões com um determinado programa de ação). Por consequência, os critérios
que na avaliação devem obrigatoriamente vincular-se a alguma dimensão relevante da ação controlada recebem, na pesquisa
científica, tratamento diferente: o cientista é, em grande medida, livre para formular perguntas a que sua investigação vai
responder, e o objetivo de seu trabalho é, essencialmente, responder a estas perguntas e aumentar o conhecimento sobre
a realidade. Em síntese, a pesquisa científica termina com as conclusões sobre como ocorrem os fatos, realimentando a
teoria; a avaliação deve terminar com recomendações que modifiquem, confirmem ou acrescentem o que já se vinha fazendo.
Também o foco difere: a pesquisa científica pode dedicar-se a qualquer aspecto da realidade social, enquanto a avaliação só
tem sentido se abordar a forma com que os poderes públicos abordam os problemas sociais que ganham a agenda.
Organizaçãoe eAnálise
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da Gestão
Públicaspor Projetos
Naturalmente, haverá momentos em que os limites entre avaliação e ciência não estarão muito precisos: a avaliação dos
resultados de um novo programa de ação governamental certamente produz relevante conhecimento sobre a realidade
social sobre a qual este programa procurou intervir. Por exemplo, quando se põe à prova uma modalidade de intervenção em
Política Pública que se considera inovadora, a avaliação incluirá um processo rigoroso e sistemático de coleta de informação
para emitir juízos e recomendações, informações estas que poderão subsidiar uma comparação, de natureza estritamente
científica, entre a eficácia da nova intervenção frente a outras tradicionais de intervir sobre o mesmo problema. Por
outro lado, nada impede – ao contrário, é extremamente recomendável – que os avaliadores recorram a fatos e análises
já produzidos e disponibilizados pela ciência na elaboração de seu próprio trabalho. E muitos cientistas certamente têm
em mente os problemas relevantes da ação social, que fornecem importantes perguntas sobre a realidade para orientar
seus programas de pesquisa. Mas na sua essência como procedimentos de reflexão, trata-se de duas naturezas distintas.
122
Isto implica até mesmo numa distinção entre as habilidades requeridas aos profissionais de cada tipo de investigação: ao
cientista, exige-se conhecimentos metodológicos básicos e domínio exaustivo do setor de conhecimento que pesquisa. Já
o avaliador necessita de um conhecimento metodológico amplo, mas o conhecimento sobre a natureza da Política Pública
que avalia não precisa ser tão exaustivo, e pode mesmo ir-se desenvolvendo ao longo do processo avaliativo. Isso decorre
tanto da estrutura da formação do conhecimento em cada ramo quanto das características organizacionais do trabalho
de cada um – tipicamente, a organização ou unidade encarregada de produzir avaliação enfrenta os desafios de avaliar em
diferentes áreas de aplicação de um mesmo ramo de conhecimento como saúde ou educação (e por vezes as equipes de
avaliação de programas têm de ser literalmente “generalistas”, produzindo avaliações nos setores os mais distintos). Do
avaliador, além disso, e por fortes razões que já veremos adiante, exigem-se conhecimentos bastante seguros do universo
da análise de Políticas Públicas como campo de conhecimento (a exemplo de como a estamos apresentando no nosso curso).
Outras atividades, por sua vez, gravitam em volta das Políticas Públicas em sociedades avançadas. Uma delas é a
do monitoramento, entendido como coleta sistematizada, contínua e periódica de informações sobre a execução de
programas ou políticas, com objetivo de acompanhar a evolução de sua execução (insumos, atividades, resultados) e a
sua correspondência ao planejado. Esta modalidade de ação de controle, embora também constitua uma retroalimentação
da maior importância para a gestão da execução das políticas – bem como uma fonte de informações em geral valiosa
para avaliações posteriores – não alcança o sentido e a profundidade de uma avaliação. O simples acompanhamento ou
monitoramento é antes uma (importante) fonte de informação bruta para diversos fins, inclusive o da própria avaliação.
Mas falta-lhe a amplitude, a flexibilidade metodológica, o alcance a todas as etapas do ciclo de políticas e, sobretudo,
o esforço de juízo valorativo que caracterizam a avaliação.
Da mesma forma, têm surgido diversas iniciativas de organização sistemática e periódica de informações sobre as mais
variadas políticas e realidades relacionadas a um determinado tema (o abuso de drogas; a igualdade de gênero; o meio
ambiente), denominadas “observatórios” de problemas públicos. Tais iniciativas são a rigor um esforço de monitoramento
de diferentes aspectos dos problemas que lhes interessam, só que a um nível mais global ou consolidado. Pelas mesmas
razões, a avaliação não se pode confundir com esses projetos.
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Ou seja, avaliação e monitoramento (individual ou na forma de “observatórios”) não se confundem. Ao contrário,
beneficiam-se e potencializam-se mutuamente. A informação do monitoramento é com frequência extremamente
útil como insumo para a avaliação. Por outro lado, uma avaliação em profundidade em um determinado programa ou
política pode contribuir substancialmente na identificação de novas variáveis e indicadores que sirvam às finalidades
de monitoramento. Trata-se, no entanto, de atividades.
A Avaliação Dentro do Ciclo de Políticas
Se tomarmos linear e literalmente o modelo, a avaliação seria o “fecho” da sequência de etapas – ocorreria após a implementação.
Mas, vamos pensar:
Para quê servirá uma avaliação feita depois da Política Pública, sem
que seus resultados fossem utilizados de alguma maneira?
Tendo em vista as finalidades da avaliação, qual seria a utilidade de realizar o esforço de avaliação sem que seus resultados
pudessem ser utilizados na própria política? É possível contemplar algumas formas de avaliação que tivessem outros
propósitos, tais como responsabilizar os gestores pelos resultados (veremos um pouco disso adiante). Mas, seria razoável
deixar de aproveitar os recursos aplicados no trabalho avaliativo em todas as demais etapas do processo de formulação
e execução de Políticas Públicas?
Ao contrário: avaliar é aprender. Portanto, a avaliação deve servir como insumo a todos os passos do processo de política:
• Na formulação de soluções: o desenvolvimento das soluções para políticas, fase exploratória por natureza,
beneficia-se enormemente do conhecimento dos problemas já enfrentados e das soluções que foram
encontradas em casos anteriores ou similares – de fato, a avaliação é um dos insumos mais importantes para
o desenvolvimento das soluções. Neste caso, existe inclusive o termo “avaliação ex ante”, que representa
um exercício de simulação ou modelagem da Política Pública considerada, tentando explorar os cenários
possíveis de execução para verificar a viabilidade ou as relações entre custo e resultado prováveis (COHEN;
FRANCO, 1999, p. 108). Embora não seja avaliação nos termos em que aqui utilizamos (pois não contém uma
coleta de dados reais da política sendo avaliada), o raciocínio utilizado e as metodologias empregadas são
muito próximos aos da avaliação, e a própria utilização do termo “avaliação” denota a íntima relação entre as
informação dessa etapa e o estudo para o desenvolvimento de novas alternativas.
• Na tomada de decisão: da mesma forma que na formação de agenda, os problemas encontrados nas
políticas anteriores representam fortes argumentos no processo decisório; defensores de determinadas
escolhas podem sustentá-las em função de sucessos anteriores; tomadores de decisão têm muito a aprender
com escolhas anteriores que resultaram em insucesso;
• Na implementação do programa: a avaliação permite que os erros e acertos de implementações anteriores
possam ser conhecidos e utilizados como orientação para executores posteriores.
Pós-Graduação a Distância
• Na identificação do problema e formação de agenda: os resultados de uma avaliação são argumentos
extremamente poderosos para reforçar ou rechaçar a inclusão de temas na agenda; a detecção de novos problemas
suscitados pela aplicação das políticas já em funcionamento pode abrir toda uma nova agenda para a sociedade.
123
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Assim, a representação gráfica do ciclo de política, pode ser enriquecida com a inclusão das relações da avaliação com
as demais fases:
Compreendendo o
problema
TESTANDO O SUCESSO E
FAZENDO-O PERDURAR
Desenvolvendo
soluções
Colocando as
soluções em prática
INFORMAÇÕES RELEVANTES
Dentro do conceito graficamente ilustrado, o aprendizado da avaliação é um instrumento precioso para testar ou sucesso,
recolher as experiências, erros e acertos para fazer perdurar os efeitos positivos.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Já no modelo completo, vemos ilustrado em maior detalhe o fluxo de informações proveniente da avaliação irrigando
cada uma das etapas anteriores:
124
IDENTIFICAÇÃO DE
UM PROBLEMA
FORMULAÇÃO DE
UMA SOLUÇÃO
TOMADA DE
DECISÃO
EXECUÇÃO OU
APLICAÇÃO DA AÇÃO
AVALIAÇÃO DOS
RESULTADOS E
ENCERRAMENTO
DEMANDA POR UMA
AÇÃO PÚBLICA
PROPOSTA DE UMA
RESPOSTA
POLÍTICA EFETIVA DE
AÇÃO
IMPACTOS EM
CAMPO
AÇÃO POLÍTICA OU
REAJUSTE
RESOLUÇÃO DE UM PROBLEMA
OU
FINAL DE UMA POLÍTICA
INFORMAÇÕES RELEVANTES
Um Pouco mais Sobre a Avaliação – Funções e Características
Prevenimos, porém, desde já, que não será possível chegar a uma conclusão, ainda que provisória,
como o são todas, se não começarmos por admitir uma premissa inicial certamente chocante para
as almas rectas e bem formadas, mas não por isso menos verdadeira, a premissa de que, em muitos
casos, o pensamento manifestado foi, por assim dizer, atirado para a linha de frente por um outro
pensamento que não considerou oportuno manivestar-se. (SARAMAGO, 2008. p. 285)
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Tratemos a avaliação com um pouco mais de detalhe. Já vimos que a função da avaliação é proporcionar recomendações
úteis. Mas, úteis em que sentido? Em quê, especificamente, poderia ser insumido ou utilizado o rico conhecimento
produzido pela avaliação?
A informação produzida pela avaliação tem vocação de ser utilizada, retroalimentando as diferentes etapas do ciclo de
políticas, em três finalidades principais:
Melhoria do programa ou política avaliado
A avaliação tem esse papel por excelência: a retroalimentação e o aprendizado sobre a própria prática. Pode assim
tornar-se instrumento para aperfeiçoamento da própria atividade avaliada, bem como um forte impulso para a garantia
de qualidade. Ao evidenciar erros e acertos, pode orientar os executores na correção de desvios verificados em relação
aos objetivos, além de poder trazer à cena eventuais consequências indesejadas ou inesperadas que sugiram até mesmo
a modificação dos objetivos fixados pelo formulador das políticas.
Prestação de contas (Accountability)
Avaliar também é uma forma de prestar contas (no sentido mais amplo do termo). Isto adquire
um sentido ainda maior quando se trata de programas e Políticas Públicas, já que a prestação
de contas faz parte indiscutível dos princípios de um sistema democrático: o cidadão tem direito
a saber não só em que se estão empregando os fundos públicos, mas também com que grau
de idoneidade, eficácia e eficiência estão sendo alocados, geridos e empregados tais fundos.
A prestação de contas, por sua vez, tem vária s perspectivas distintas: a perspectiva política, essencial para que os titulares
da representação política comprovem que os responsáveis administrativos estão realmente executando os objetivos que
se lhes determinou ; a perspectiva técnico-organizativa representa a possibilidade de que os dirigentes administrativos
possam conhecer o desempenho dos subordinados, ou que alguém que descentraliza recursos e competências a outra
entidade possa entender como tais meios são utilizados por aqueles a quem foram confiados; a perspectiva da cidadania,
se for levada a efeito, permitirá que a avaliação sirva aos cidadãos para ajuizar das ações dos políticos eleitos como
seus agentes, em particular para exigir-lhes responsabilidades nas eleições periódicas; por fim, avaliar sob a perspectiva
do cliente significa descobrir como os destinatários de uma política a recebem, quais os benefícios que efetivamente
recebem e qual o grau de equidade na distribuição dos benefícios dos esforços públicos.
Naturalmente, a relação mais direta de um trabalho de avaliação é com a política ou programa concreto da qual se
ocupa. Porém, um conjunto de avaliações gera uma informação sistemática que representa importantíssima base de
conhecimento para a formulação e a análise de um sem-número de políticas no futuro. Ao se avaliar sistematicamente
os diferentes programas de prevenção à dependência química, está sendo construído conhecimento sobre as diferentes
formas de prevenção, as medidas que o poder público pode adotar e as respostas que suscitam nos potenciais afetados,
enfim, os acertos e erros acumulados sobre como fazer prevenção e cura. Este conhecimento tem o potencial de
orientar qualquer ação futura nesta área, tanto mais quanto mais estudos sejam desenvolvidos a partir os resultados
de conjuntos de avaliações com similaridades ou relações entre si.
Qualquer que seja a perspectiva que adote a avaliação, algumas características se fazem presentes. Em primeiro lugar,
é preciso reconhecer o caráter político da avaliação. Já sustentamos na seção anterior que a avaliação busca atingir o
máximo grau possível de objetividade e busca de fatos. Isto é absolutamente verdadeiro, e inteiramente compatível com
a afirmação do caráter político da avaliação.
Pós-Graduação a Distância
Prospectiva
125
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Como conciliar a objetividade6 com um caráter político? Isso depende fundamentalmente do entendimento do “político”
não como pejorativo (ou seja, como instrumento de barganha ou disputa entre grupos em favor de seu acesso ao poder).
Ao contrário, entender e assumir o caráter político da avaliação significa compreender que ela pode e deve abarcar não
apenas dados técnicos (relativos à execução física e técnica da área de atuação da Política Pública avaliada), mas “as
interações de vários atores dentro de e entre burocracias, clientes, grupos de interesse, organizações e parlamentos e sobre
como relacionam-se uns com os outros a partir de diferentes posições de poder, influência e autoridade.” (RUEDA, 2003,
p.16) Ora, o que vimos ao longo de todas as etapas do ciclo de política é que uma Política Pública nasce, ganha vida
e é aplicada sobre a realidade prática exatamente sob tais condicionamentos, indissociáveis estes da própria política.
Então, reconhecer-lhes a existência e influência será precisamente uma exigência da objetividade, em particular quando
se entre no exame de possíveis causas de resultados em desacordo com os objetivos. Os objetivos foram fixados sob
determinados condicionantes políticos; a execução foi desdobrada também sob outros condicionantes políticos – ora,
a ninguém surpreenderá que eventuais diferenças entre os dois possam ser atribuídas não só a fenômenos do clima, ou
mera aleatoriedade, mas também ao efeito desses condicionantes políticos. É preciso ter sob os olhos, ao avaliar, não
apenas os objetivos enunciados de uma política, mas também compreender os processos organizativos que tornaram
concreta essa política e as inter-relações que teve com todos os stakeholders (em particular os mais frágeis ou incapazes
de mobilização, que demasiadas vezes só tem o momento da avaliação para terem seus valores e interesses ressaltados).
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Pode haver um justo temor a “contaminar” a lógica avaliativa, que deve ser a mais objetiva possível, com um viés de
interesse político a orientar-lhe as conclusões. Este risco é inevitável, e deve ser minimizado com o aprofundamento das
exigências de rigor metodológico – na realidade, o risco do avaliador enredar-se em julgamentos motivados por interesse
político é muito maior quando ele não tem (ou afirma não ter, para efeitos externos) consciência da sua inserção num
processo político. Não obstante o risco sempre presente de uma “captura” do avaliador pelo raciocínio político (no sentido
pejorativo), a entrada da avaliação no processo de formulação de Políticas Públicas é indispensável exatamente porque,
ao trazer considerações ancoradas em rigor e objetividade, ajuda a controlar e minimizar as considerações particularistas
ou fundadas em defesa de interesses (ou seja, permite caracterizar determinadas análises e posições como parciais e
voltadas para interesses específicos, o que é legítimo desde que se lhes reconheça como tal).
126
Isto traz algumas exigências para a avaliação. Tendo em vista seu caráter político, que aliás não passa despercebido a
nenhum stakeholder, é essencial que a avaliação gere credibilidade, o que exige ao avaliador um esforço permanente de
imparcialidade, objetividade e rigor metodológico (um avaliador que caia nos riscos da “captura”, como discutimos acima,
cedo deixará de exercer influência como tal). Além disso, a avaliação precisa manter-se fiel ao princípio básico enunciado
desde o começo deste capítulo: não existem modelos “pré-fabricados”; cada avaliação atende à necessidade informativa
de alguém em um determinado momento, portanto ensejará a construção de critérios especificamente voltados para essa
necessidade: cada situação avaliativa pode requerer uma resposta avaliativa única, adaptada às circunstâncias concretas
(o que não retira em absoluto o rigor e a objetividade em cada uma dessas ocorrências).
Por fim, a tempestividade é outro fator crucial: a avaliação não se faz em abstrato, mas para aprender sobre determinado curso
de ação. Se este aprendizado não vem no momento em que os interessados possam utilizá-lo (na ação que está sendo avaliada
ou em outras ações que possam ser concretamente previstas ou demandadas), o efeito da avaliação termina por esvair-se:
Quando o clima político muda, apresentar os resultados de uma avaliação demasiado tarde pode
significar o mesmo que não apresentá-los. Não obstante, apresentá-los a tempo pode marcara a
diferença entre ser escutados ou não, que se utilizem os resultados ou não, ou que se aumente ou
diminua a credibilidade do avaliador. Em outras palavras, se se tarda muito em responder as perguntas
da avaliação, pode ser que o debate que as gerou já não seja o mesmo, que essas perguntas sejam
já irrelevantes ou que os destinatários da avaliação tenham desaparecido. (RUEDA, 2003. p.18)
A necessidade de tempestividade sugere, inclusive, que o avaliador considere a utilidade de prover os destinatários com os
produtos intermediários de seu trabalho: existem muitos projetos de avaliação extremamente complexos, que necessitam
de um prazo de vários meses ou mesmo anos. Esses projetos são em regra compostos de várias etapas encadeadas,
cujos resultados parciais podem ser bastante bem aproveitados como produtos intermediários disponibilizados aos
6
“Objetividade”, aqui, dentro das possibilidades que oferece qualuqer análise da realidade social. Ficamos aqui à margem das discussões epistemológicas sobre as dificuldades
da ciência social e suas atividades correlatas de assumirem os mesmos padrões metodológicos e de objetividade de outras ciências da natureza. Consideramos “objetivo”, para
os fins desta análise da avaliação de Políticas Públicas, aquele conhecimento que obedece aos padrões exigidos para qualquer área da ciência social.
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
destinatários antes da conclusão final. Por exemplo, a própria construção dos critérios de avaliação, em projetos de
grande dificuldade técnica, já pode oferecer material de primeira qualidade para o autoaperfeiçoamento do programa
avaliado e daqueles a serem lançados. A divulgação de resultados intermediários como produtos do trabalho avaliativo
é também prática bastante corrente nas grandes instituições voltadas ao trabalho de avaliação de programas, como o
Government Accountablity Office norte-americano e o National Audit Office do Reino Unido.
Outra característica relevante é a natureza opinativa da avaliação. De fato, ela existe para formular opiniões, juízos “uma
avaliação é um juízo feito sobre um dado com referência a um valor”, na sintética definição de Mény; Thoenig (1992,
p. 195). Isto implica uma redobrada exigência de rigor e sistematicidade. Os valores, o conteúdo de mérito da opinião, o
que é “desejável” ou não, será sempre questionável em bases igualmente valorativas – deverá portanto ficar explicitado
metodologicamente na definição dos critérios, que poderão ser escolhidos pelo avaliador ou fixados por terceiros que
tenham legitimidade para fazê-lo. De qualquer modo, o trabalho de avaliação identifica, concentra e explicita o seu conteúdo
normativo nos critérios, permitindo que a natureza valorativa da opinião resida especificamente em tais critérios (e, na
prática, permitindo que a informação sistematizada sobre a realidade possa ser inclusive reaproveitada pelos destinatários
contrastando-a com outros critérios de seu interesse). Existem critérios “certos”? Evidentemente que não: as bases para
julgamento valorativo podem ser diferentes em função do âmbito da política avaliada ou das finalidades específicas da
avaliação. Alguns critérios clássicos a nível internacional, utilizados na prática das avaliações de programa no Brasil,
ilustram esta multiplicidade (BITTENCOURT, 2005, pp. 244–245):
Economicidade
Eficiência
Eficácia
Efetividade
Minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem
comprometimento dos padrões de qualidade.
relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos
empregados, em um determinado período de tempo.
grau de alcance das metas programadas, em um determinado período de tempo, independentemente
dos custos implicados.
relação entre os resultados alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados)
que motivaram a atuação institucional.
Além dos clássicos citados, não se ignorar a emergência de novos parâmetros para organizações e Políticas Públicas,
que refletem os novos problemas que ganharam o acesso à agenda pública mais recentemente:
a medida da possibilidade de acesso aos benefícios de uma determinada ação por parte dos grupos
sociais menos favorecidos em comparação com as mesmas possibilidades da média do país. Avaliar
a equidade significa examinar se há uma distribuição igualitária dos recursos entre os que tem
direito a recebê-los.
Transparência/
o grau em que uma determinada ação permite a visibilidade e a prestação de contas de seus recursos
Responsabilidade e objetivos, bem como a atribuição clara de responsabilidades aos diferentes agentes nela envolvidos
a abertura que uma determinada Política Pública contempla para que nela se veiculem as opiniões
Participação
social
e preferências dos interessados, o que não apenas é instrumental mas tem um valor por si próprio
– como mecanismo pedagógico de auto-organização popular.
Sustentabilidade num sentido mais estrito, a compatibilidade de uma ação com a sua inserção no meio ambiente
natural que a cerca e que deve abrigá-la; num sentido lato, a capacidade dessa ação gerar por si
própria os recursos – financeiros, materiais e naturais – que lhe assegurem a continuidade.
Em síntese, o caráter sistemático da avaliação, a objetividade que pode alcançar em um meio tão fluido como o da luta
política, é obtido pela presença indissociável de dois elementos: em primeiro lugar, o estabelecimento prévio dos critérios
de avaliação nos quais se contêm e vão ver-se refletivas as perspectivas valorativas que serão utilizadas para julgar os
resultados; em segundo lugar, porque os juízos, além das perspectivas valorativas preestabelecidas, são realizados com
base em uma informação coletada e analisada sistematicamente. (RUEDA, 2003, p. 20)
Pós-Graduação a Distância
Equidade
127
Aprendendo com as Políticas – Avaliação
Unidade V
Por fim, é muito interessante notar os efeitos que muitas vezes se obtém nas Políticas Públicas pelo simples fato de
avaliar. As pessoas que participam em um processo de avaliação (todos os envolvidos, não apenas o avaliador) tendem a
tornar-se mais conscientes do programa ou política considerado. Como insistimos desde o começo, a avaliação é reflexão
e revisão, e o mero fato de se abrir um espaço e um tempo formalizados para isso tem efeitos positivos em si mesmo.
Além disso, a estrutura de reflexão que for utilizada para avaliar pode trazer consequências significativas para os próprios
atores da política avaliada – as metodologias participativas ajudam as pessoas envolvidas a refletir sobre sua própria
prática, a pensar de forma crítica e a perguntar-se o porquê de seus atos e obrigações; já uma avaliação baseada em
raciocínios teóricos forçará aos profissionais a analisar e evidenciar (portanto, a tornar-se conscientes de) premissas e
hipóteses subjacentes à formulação do programa.
Organizaçãoe eAnálise
Elaboração
Implementação
de Políticas
da Gestão
Públicaspor Projetos
Em suma, as recomendações finais são o resultado final – e mais visível – do processo avaliativo. No entanto, seus
efeitos estendem-se a muito mais que um conjunto de propostas formalizadas.
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