ESMEG
Direito Constitucional
ESCOLA SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO ESTADO DE GOIÁS
ESMEG
DIREITO CONSTITUCIONAL
Parte 6
PROF. TIAGO BENTES
2011
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Direito Constitucional
ÍNDICE
CAPÍTULO X – ORGANIZAÇÃO DO ESTADO
X. 1. AS FUNÇÕES DO ESTADO:.................................................................................... 4
X. 1. 1. Teoria dos Freios e Contrapesos:.........................................................................5
X. 1. 2. Funções dos Poderes:...........................................................................................6
X. 2. PODER EXECUTIVO:............................................................................................... 7
X. 2. 1. Sistema de Governo:.............................................................................................7
X. 2. 2. Presidente e Vice-Presidente da República:.................................................7
X. 2. 3. Mandato:..............................................................................................................8
X. 2. 4. Sucessão e Substituição Presidencial:................................................................8
X. 2. 5. Subsídios:..................................................................................................................9
X. 2. 6. Perda de Mandato:...............................................................................................9
X. 2. 7. Atribuições:............................................................................................................10
X. 2. 8. Responsabilidade:...............................................................................................11
X. 2. 8. 1. Política:..............................................................................................................11
X. 2. 8. 2. Criminal (ou Penal):.........................................................................................12
X. 2. 9. Prerrogativas e Imunidades:..............................................................................13
X. 2. 10. Ministros de Estado:...........................................................................................15
X. 3. PODER JUDICIÁRIO:............................................................................................ 16
X. 3. 1. Do Ingresso à Magistratura:...............................................................................16
X. 3. 2. Garantias da Magistratura:................................................................................17
X. 3. 3. Vedações Impostas aos Juízes:.........................................................................18
X. 3. 4. Autonomia Administrativa e Financeira (Autogoverno):.............................18
X. 3. 5. O Conselho Nacional de Justiça:.....................................................................19
X. 4. PODER LEGISLATIVO:.......................................................................................... 23
X. 4. 1. Órgãos do Poder Legislativo:.............................................................................23
X. 4. 2. O Congresso Nacional:.......................................................................................23
X. 4. 3. Autonomia:...........................................................................................................24
X. 4. 3. 1. Prerrogativas:.................................................................................................24
X. 4. 3. 2. Direitos:...........................................................................................................26
X. 4. 3. 3. Incompatibilidades:.....................................................................................26
X. 4. 4. Hipóteses de Perda de Mandato:....................................................................27
X. 4. 5. Organização Interna:..........................................................................................27
X. 4. 5. 1. A Mesa Diretora:...........................................................................................27
X. 4. 5. 2. As Comissões Parlamentares:.....................................................................28
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CAPÍTULO X
ORGANIZAÇÃO DOS PODERES
X. 1. AS FUNÇÕES DO ESTADO:
Desde a antiguidade, através das ideias de Aristóteles, já se havia
identificado três atividades exercidas pelo Estado como meio para se alcançar a
felicidade humana: a função administrativa, a função legislativa e a função judicial.
Em tempos mais recentes, deve-se ao filósofo inglês John Locke a teoria
original da separação dos Poderes do Estado, por meio da célebre obra Two Treatises
of Government, de 1.690, quando se sustentou os princípios de liberdade política da
revolução inglesa de 1688 e impugnou o absolutismo real.
Inspirado em Locke, o escritor e filósofo francês Montesquieu defendeu a
ideia de poder limitado, em sua não menos célebre obra L'Esprit des Lois (O Espírito das
Leis), quando se admitiu que o homem investido no poder tende naturalmente a dele
abusar até que encontre limites e que o poder só pode ser limitado pelo próprio poder
(te pouvoir arrête le pouvoir). Assim, sustentou a necessidade de um outro poder
capaz de limitar o próprio poder.
Segundo o referido filósofo, no Estado existem três poderes, quais sejam, o
poder legislativo, o poder executivo e o poder judicial, incumbidos do desempenho de
funções distintas, respectivamente: a função de legislar, a função de administrar e a
função de julgar. Atentou ele para o fato de que, para que exista liberdade política
num Estado, é imperioso que esses três poderes não estejam reunidos na mão de um
único órgão. É necessário, pois, que eles se repartam por entre órgãos distintos, de
sorte que possa cada um deles, sem usurpar as funções do outro, impedir que os
demais abusem de suas funções.
Montesquieu, portanto, preconizou fundamentalmente, para além de
uma divisão de funções, a ideia de uma recíproca limitação dos poderes, o que
somente seria possível num ambiente em que os poderes distintos fossem exercidos por
órgãos também distintos.
Seu pensamento muito influenciou na elaboração da Constituição
norteamericana de 17 de setembro de 1787.
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Foi, contudo, com a Revolução Francesa que a doutrina da separação
dos poderes tornou-se, definitivamente, um dogma universal. Como consequência
disso, o art. 16 da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789
dispôs que "Toda sociedade na qual não esteja assegurada a garantia dos direitos
nem determinada a separação dos poderes, não tem constituição".
A Constituição Federal de 1988, seguindo a diretriz política das
Constituições que lhe precederam, consagrou o princípio da separação dos Poderes
(art. 2º) como um aspecto fundamental e estruturante do Estado brasileiro, a ponto de
torna-lo imutável (cláusula pétrea) em face da competência constitucional
reformadora (CF, art. 60, §4º, III).
X. 1. 1. Teoria dos Freios e Contrapesos:
A ideia fundamental da doutrina da separação dos poderes é a
contenção do poder. Daí, fácil perceber-se que o princípio da separação dos
poderes é, senão de todas, uma das principais garantias das liberdades públicas, sem
a qual, o exercício ilimitado do poder desborda para práticas iníquas e arbitrárias,
pondo em risco as liberdades. Ao revés, poder limitado é liberdade garantida.
Atualmente, entre nós, a separação dos poderes se assenta na
independência e na harmonia entre os órgãos do Poder político. Isso significa que,
não obstante a independência orgânica, no sentido de não haver entre eles qualquer
subordinação ou dependência no que tange ao exercício de suas funções, a
Constituição Federal instituiu um mecanismo de controle mútuo que permite
“interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos,
à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável
para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente
dos governados”1.
Esse sistema de interferências recíprocas nada mais é do que o Sistema
de Freios e Contrapesos, oriundo da expressão americana “checks and balances”.
No
Brasil,
esse
sistema
de
controle
mútuo
é
revelado,
exemplificativamente, pelo poder que têm os órgãos do Judiciário de declarar a
inconstitucionalidade das leis e atos normativos do poder público, quando estes e
aquelas ofenderem o texto magno; o poder que têm as chefias do Executivo de vetar
projetos de leis aprovados pelo Legislativo, quando estes forem inconstitucionais ou
contrários ao interesse público e, de um modo geral, de participarem do processo
legislativo, seja pela iniciativa legislativa que têm, seja pela prerrogativa de solicitar
urgência na tramitação de projetos de leis de suas iniciativas.
1
José Afonso da Silva. “Direito Constitucional Positivo”. p. 97.
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X. 1. 2. Funções dos Poderes:
O fato de termos três poderes distintos não quer dizer que cada um deles
exerçam apenas uma das três funções do Estado (administrar, legislar e julgar). Em
verdade, cada um dos poderes desempenha todas as três funções, sendo uma delas
com preponderância (função típica) e as demais de forma excepcional (funções
atípicas).
Com efeito, temos a seguinte distribuição das funções entre os Poderes:
Poder legislativo: a) Funções Típicas: legislar e fiscalizar. Cabe
constitucionalmente ao poder legislativo criar, discutir e aprovar leis (art. 59 da CF/88);
b) Funções Atípicas: administrar e julgar. O legislativo excepcionalmente administra,
quando, por exemplo, nomeia e exonera servidores de seu quadro administrativo, ou,
ainda, desempenha o papel de julgar o Presidente da República nos crimes de
responsabilidade (art. 52, II, da CF/88).
Poder Executivo: a) Função Típica: administrar. É função primordial do
poder executivo administrar o patrimônio público, ao cumprir os ditames da lei; b)
Funções
Atípicas:
legislar
e
julgar.
O
chefe
do
poder
executivo
atua
excepcionalmente como legislador, quando, por exemplo, edita uma Medida
Provisória, uma Lei Delegada ou quando pratica o veto ou a sanção do projeto de lei.
De outro lado, o Executivo também julga nos casos em que se tem, por exemplo, o
trâmite de processo administrativo (disciplinar) para averiguar infração de servidor
público. Note-se que neste caso o julgamento não produz coisa julgada, como ocorre
nas decisões do Poder Judiciário.
Poder Judiciário: a) Função Típica: julgar (exercício da jurisdição). A
Constituição Federal conferiu uma atuação una ao poder judiciário, apesar de
estruturá-lo em vários órgãos (art. 92 da CF/88); b) Funções Atípicas: administrar e
legislar.
Semelhantemente,
como
ocorre
com
o
legislativo,
o
Judiciário,
excepcionalmente administra, quando, por exemplo, nomeia e exonera servidores de
seu quadro administrativo, ou, ainda, quando deflagra um procedimento licitatório. De
outra banda, desenvolve atividade legislativa, quando elabora seu regimento interno
ou quando apresenta projeto de lei de sua iniciativa reservada.
A seguir, estudaremos cada um dos poderes separadamente.
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X. 2. PODER EXECUTIVO:
X. 2. 1. Sistema de Governo:
Conforme já estudado em capítulos anteriores, a Constituição
Federal, por meio do art. 76, adota o sistema de governo presidencialista, ou
seja, o Poder Executivo é monocrático, caracterizado pelo acúmulo de
funções de Chefia de Estado e de Governo na pessoa do Presidente da
República, o qual não depende da confiança do Parlamento para ser
investido e para permanecer no cargo (ao contrário do sistema de governo
parlamentarista), bastando, para isso, a eleição.
X. 2. 2. Presidente e Vice-Presidente da República:
Nos termos do art. 76, CF, o Poder Executivo "é exercido pelo
Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado", sendo que a sua
eleição importará a do Vice-Presidente com ele registrado (chapa única: art.
77, §1º), pelo sistema majoritário, devendo ser realizado um segundo turno de
votação, caso o candidato mais votado não tenha obtido a maioria absoluta
de votos (princípio da maioria absoluta), para isso não se computando os votos
nulos e em branco (art. 77, §§ 2° e 3°)2. O Presidente da República é eleito para
um mandato de quatro anos (art. 82), permitida a reeleição para um único
período subsequente (art. 14, § 5°).
A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República realizarse-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e
no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior
ao do término do mandato presidencial vigente. (art. 77, caput).
O disposto no art. 77, §4º, CF3, visa evitar conchavos entre os dois
candidatos mais votados que foram para o segundo turno; caso não houvesse
tal disposição constitucional, se um concordasse em desistir, o outro seria
considerado automaticamente eleito, mesmo sem satisfazer o princípio da
maioria absoluta. Porém, essa situação não está completamente evitada, uma
vez que se todos os demais desistirem a CF não aponta solução. Neste caso,
ao observarmos o princípio da maioria absoluta, afigurar-se-ia plausível admitir
a anulação da eleição, que resultara fraudada, marcando-se outra dentro de
2
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“Art. 77. (...) §2º - Será considerado eleito Presidente o candidato que, registrado por partido político,
obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos. § 3º - Se nenhum
candidato alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte dias
após a proclamação do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se
eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos.”
“Art. 77. (...) §4º - Se, antes de realizado o segundo turno, ocorrer morte, desistência ou impedimento
legal de candidato, convocar-se-á, dentre os remanescentes, o de maior votação.”
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vinte dias para realizar outro primeiro turno, passando-se ao segundo, se
necessário, dando utilidade ao disposto no art. 77, §3º, que ao ver de alguns
doutrinadores foi esquecido quando da nova redação dada pela EC nº 16/97.
A Constituição Federal estabelece os requisitos mínimos que
devem ser preenchidos para que uma pessoa possa concorrer à presidência e
vice-presidência da República: a) ser brasileiro nato; b) ser alistado
eleitoralmente e estar em pleno gozo de seus direitos políticos; c) ter filiação
partidária; e d) contar com no mínimo trinta e cinco anos de idade.
X. 2. 3. Mandato:
A posse para o mandato de quatro anos deverá ocorrer no dia 1º
de janeiro do ano seguinte ao da eleição (art. 82), diante do Congresso
Nacional, em sessão conjunta, que estará em recesso, ensejando, portanto,
uma convocação legislativa extraordinária.
Contudo, poderá haver uma exceção quanto ao dia da posse e
consequentemente à necessidade dessa convocação extraordinária, como
nas hipóteses do art. 81, caput e §1º, CF4. Diante do Congresso Nacional
deverão prestar o compromisso previsto no art. 78.
Há ainda possibilidade de reeleição para um único período
subsequente (art. 14, §5º e EC nº. 16).
Se, decorridos dez dias da data fixada para a posse, o Presidente
ou o Vice-Presidente, salvo motivo de força maior, não tiver assumido o cargo,
este será declarado vago (art. 78, parágrafo único). Em caso de vacância do
Presidente da República, permite-se a investidura definitiva do Vice no cargo
de Presidente. Em caso de vacância dos dois, far-se-á eleição em até noventa
dias depois de aberta a última vaga (art. 81, caput).
X. 2. 4. Sucessão e Substituição Presidencial:
Em razão de impedimento, será o caso de substituição; e de
vacância, o caso de sucessão.
Entende-se por impedimento: circunstância ocasional, transitória,
que gera um afastamento temporário da Presidência como a licença, doença
e férias.
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“Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, far-se-á eleição noventa
dias depois de aberta a última vaga. §1º - Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período
presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo
Congresso Nacional, na forma da lei.”
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Entende-se por vacância: circunstância definitiva, permanente,
que desvincula o Presidente de seu cargo (são os casos do item X. 2. 6., a seguir
estudados).
Em qualquer das duas impossibilidades, serão chamados
sucessivamente ao exercício da Presidência da República: 1) o Vice-Presidente
da República; 2) o Presidente da Câmara dos Deputados; 3) o Presidente do
Senado Federal; e 4) o Presidente do Supremo Tribunal Federal (arts. 79 e 80);
sendo que nos três últimos casos, a ocupação do cargo será sempre provisória,
por não guardarem representatividade para a sua ocupação, devendo ser
realizada eleição direta (art. 81) ou indireta (art. 81, §1º - única exceção ao
voto direto para eleição da Presidência da República), e cumprirão o restante
do mandato (o conhecido “mandato tampão”) (art. 81, §2º).
Observar que, por estarem sujeitos a assumir a chefia do Executivo,
aqueles deverão preencher os mesmos requisitos exigidos ao Presidente da
República (nacionalidade brasileira originária, idade, etc.).
Em qualquer caso, os substitutos exercerão em sua integralidade
todas as atribuições próprias do Presidente da República.
X. 2. 5. Subsídios:
A fixação dos subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da
República é de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49, VIII),
podendo ser revisto anualmente, já que a vigência compreende todo
exercício financeiro que vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Esses subsídios
estão sujeitos ao imposto de renda e proventos de qualquer natureza.
X. 2. 6. Perda de Mandato:
Perda difere de fim do mandato, pois este resulta da conclusão
temporal e aquele da extinção prematura em razão de fato ocorrido antes do
fim do mandato.
A perda ocorrerá sob duas formas: por cassação e por extinção:
A primeira se verificará: a) por crime de responsabilidade, de
competência do Senado Federal; b) por crime comum, como efeito da
condenação, de competência do Supremo Tribunal Federal.
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Já a segunda ocorrerá: a) nos casos de morte; b) por renúncia; ou
c) por abandono: nos casos de ausência do país por mais de 15 dias sem
licença do Congresso Nacional (art. 83), e de não comparecimento para posse
no prazo constitucional (art. 78, par. único). Neste último caso (abandono), a
perda será de cunho meramente declaratório, retroagindo à data limite (16º
ou 11º dia subsequente à causa, conforme o caso); d) perda ou suspensão dos
direitos políticos; e) perda da nacionalidade brasileira (por naturalização em
outro país).
X. 2. 7. Atribuições:
X. 2. 7. 1. Do Presidente da República:
Estão previstas no art. 84, CF, cujo rol, entretanto, não é exaustivo
(inc. XXVII). Dentre as várias classificações, é possível enquadrar as atribuições
de acordo com três funções básicas:
a) Chefia de Estado: incisos VII, VIII (conjugado com o art. 49, I),
XVIII, segunda parte (convocar e presidir o Conselho de Defesa Nacional), XIV
(apenas no que se refere à nomeação de ministros do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores, por ser função de magistratura suprema), XV
(nomeação sujeita ao controle do Senado, por isso nem ato de chefia de
Governo, nem ato da chefia da Administração), XVI (primeira parte, ou:
nomeação de magistrados do TRF, TRT, TRE; assim classificado porque são
órgãos de outro Poder), XIX (conjugado com o art. 49, II), XX (conjugado com o
art. 49, II), XXI e XXII (conjugado com os arts. 21, IV, e 49, II);
b) Chefia de Governo: incisos I, III, IV5,V, IX, X, XI, XII (conjugado
com o art. 84, § único, portanto, delegável), XIII, XIV (exceto quanto à
nomeação dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores;
e a expressão “quando determinado em lei" só se refere aos "outros servidores"),
XVII, XVIII (primeira parte: convocar e presidir o Conselho da República), XXIII,
XXIV e XXVII;
c) Chefia da Administração Federal: incisos II, VI (conjugado com o
art. 84, § único, portanto, delegável), XVI (segunda parte: nomeação do
Advogado-Geral da União, que é um órgão do Poder Executivo), XXIV
(também, em certo sentido, um ato da Administração) e XXV (sendo a primeira
parte delegável: prover cargos públicos federais; e a segunda parte
indelegável: extinguir cargos públicos federais - conjugado com o art. 84, §
único).
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Lembre-se que os Decretos se resumem a regulamentar a Lei, não podendo conter inovações.
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Cumpre alertar que parcela da doutrina tem entendido que o
decreto a que se refere o art. 84, inciso VI, CF (alterado pela EC nº 32), é um
“decreto autônomo”, agindo, portanto como se lei fosse. Neste caso,
excepcionalmente, estaríamos diante de uma norma infraconstitucional
secundária agindo como uma primária, sendo suscetível, pois, ao controle
abstrato de constitucionalidade.
X. 2. 7. 2. Do Vice-Presidente da República:
É possível classificar suas atribuições em duas espécies:
a) Funções Próprias: expressas na lei constitucional (arts. 79, 80, 89, I,
e 91, I) ou em lei complementar (art. 91, § único);
b) Funções Impróprias: é o caso das missões especiais previstas no
art. 79, CF.
X. 2. 8. Responsabilidade:
A responsabilização do Presidente ou do Vice-Presidente da
República pode ser de duas ordens: uma política e outra criminal (ou penal).
Vejamo-as separadamente.
X. 2. 8. 1. Política:
No sistema parlamentarista, a responsabilidade do governo
(Conselho de ministros) se apura perante o Parlamento, mediante mecanismos
específicos, como um voto de desconfiança ou a moção de censura que
obriga a demissão do Ministério, enquanto órgão.
Já no presidencialismo, como no Brasil, o próprio Presidente,
enquanto pessoa física, é responsável, ficando sujeito a sanções de perda do
cargo por infrações definidas como crimes de responsabilidade, apurados em
processo político-administrativo realizado pelas Casas do Congresso Nacional
(processo de impeachmant), previstos na Constituição Federal e definidos em
lei especial o seu processo e julgamento (art. 85, § único e Lei nº 1.079/50).
As condutas típicas são: a) infrações políticas (art. 85, I a IV); e b)
crimes funcionais (art. 85,V a VII).
O procedimento, de outro lado, divide-se em duas fases:
1) Juízo de admissibilidade: feita pela Câmara dos Deputados (art.
86, CF), que decidirá pelo conhecimento, ou não, e pela admissão, ou não, da
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acusação. O não-conhecimento ou a rejeição ensejará o arquivamento da
denúncia; o conhecimento e a admissão da denúncia serão feitos pelo voto
nominal e aberto de dois terços de seus membros, o que autorizará a
instauração do processo (arts. 52, I, e 86).
2) Processamento e Julgamento: uma vez instaurado o processo, o
Senado Federal se transforma em uma espécie de Tribunal de juízo político, sob
a presidência do Presidente do STF. Note-se que não cabe ao Senado Federal
emitir juízo de conveniência ou oportunidade em atender ao que foi
deliberado pela Câmara dos Deputados, tratando-se a instauração do
processo um ato vinculado daquela Casa. De qualquer forma, é logicamente
garantido ao Presidente da República o devido processo legal, a ampla defesa
e o contraditório, sem prejuízo da suspensão de suas funções pelo prazo
máximo de 180 dias (art. 86, §1º, II, e §2º). Quanto ao julgamento, se o juízo for
absolutório, o processo será arquivado, e se condenatório (pelo voto de dois
terços de seus membros), haverá a perda do cargo com inabilitação por oito
anos para o exercício de função pública (impeachment), cujas sanções são
autônomas e cumulativas , sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
A decisão do Senado Federal, que terá a forma de Resolução (art. 59, VII), é
irrecorrível e impede, segundo parte da doutrina, não só o exercício do
mandato, conforme a dicção literal, da Lei, mas a própria elegibilidade
(candidatura) a cargo público.
A natureza jurídica do processo por crime de responsabilidade
política gera divergências doutrinárias, se de natureza penal, política, ou mista,
tendo o STF já se posicionado a favor do enquadramento como de natureza
penal.
X. 2. 8. 2. Criminal (ou Penal):
Os tipos estão previstos e definidos na legislação penal comum
(Código Penal) ou especial (Legislação Extravagante).
Também aqui o processo se divide em duas fases:
1) Juízo de admissibilidade: feito pela Câmara dos Deputados, que
decidirá pelo conhecimento, ou não, e pela admissão, ou não, da acusação,
pelo voto de dois terços de seus membros (art. 86, CF). Conhecida e admitida
a acusação, estará autorizada a instauração do processo (art. 51, I).
2) Processo e julgamento: uma vez admitida a acusação, a
denúncia será apresentada ao Supremo Tribunal Federal, o qual poderá, ou
não, receber a denúncia ou queixa, ou seja, não está vinculado à deliberação
da Câmara dos Deputados, em respeito à separação de poderes, ficando o
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Presidente da República suspenso de suas funções pelo prazo máximo de 180
dias (art. 86, §1º, I). No caso da apuração da responsabilidade criminal, o
processo perde o cunho político-administrativo (inerente aos crimes de
responsabilidade) e ganha o caráter de Processo Penal. Quanto ao
julgamento, a absolvição enseja o arquivamento e a condenação importa em
consequência de natureza penal (cumprimento da pena cominada ao crime),
e somente por efeitos reflexos e indiretos implica perda do cargo, à vista do
disposto no art. 15, III, CF, e no art. 92, CP.
X. 2. 9. Prerrogativas e Imunidades:
As imunidades, também chamadas de inviolabilidades, são
classificadas como: formais e materiais.
São imunidades (ou inviolabilidades) formais: a) ser processado,
seja por crime de responsabilidade, seja por crime comum, após o juízo de
admissibilidade pela Câmara dos Deputados (art. 86, caput, CF); b) ser preso
somente após sentença condenatória, quando de infrações penais comuns
(art. 86, §3º, CF).
Constitui
imunidade
(ou
inviolabilidade)
material:
ser
responsabilizado apenas por atos vinculados ao exercício de suas funções,
havendo, portanto, irresponsabilidade política e criminal relativa, excluída essa
proteção quando se tratar de responsabilidade civil (inclusive a por
improbidade administrativa), conforme o entendimento pacífico do Supremo
Tribunal Federal.
A Constituição Federal, por seu art. 86, §4º, não consagrou, pois, o
princípio da irresponsabilidade penal absoluta do Presidente da República. O
Chefe de Estado, nos ilícitos penais praticados in officio ou propter officium,
poderá, ainda que vigente o seu mandato presidencial, sofrer a persecutio
criminis, desde que obtida, previamente, a necessária autorização da Câmara
dos Deputados.
No julgamento da ADI nº 978/PB, o Plenário do Supremo Tribunal
Federal fixou o entendimento de que as imunidades previstas no art. 86, §§ 3º e
4º, da Constituição Federal, não podem ser estendidas aos Governadores de
Estado.
Já a autorização do Parlamento para o processamento da ação
(art. 86, caput, CF) poderá ser estendida aos Governadores, desde que
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prevista expressamente na constituição estadual. 6
O Presidente da República não dispõe de imunidade, quer em
face de ações judiciais que visem a definir-lhe a responsabilidade civil, quer em
função de processos instaurados por suposta prática de infrações políticoadministrativas, quer, ainda, em virtude de procedimentos destinados a apurar,
para efeitos estritamente fiscais, a sua responsabilidade tributária.
A cláusula da exclusão inscrita no art. 86, § 4º, da Constituição
Federal, ao inibir a atividade do Poder Público, em sede judicial, alcança as
infrações penais comuns praticadas em momento anterior ao da investidura no
cargo de chefe do Poder Executivo da União, bem assim aquelas praticadas
na vigência do mandato, desde que estranhas ao ofício presidencial.
Segundo o STF, as Constituições estaduais não possuem o poder de
estabelecer essas imunidades aos seus governadores, pois são estabelecidas
na proteção do Presidente da República (e Vice) enquanto Chefe de Estado e
não meramente Chefe de Governo.
A prerrogativa é a do foro privilegiado, competindo ao STF
processar e julgar o Presidente da República (e vice) nas infrações penais
comuns, e ao Senado Federal para crimes de responsabilidade.
X. 2. 10. Ministros de Estado:
A Administração Direta Federal é composta pela Presidência da
República e pelos Ministérios. Os Ministros são escolhidos livremente pelo
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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAIBA - OUTORGA DE
PRERROGATIVAS DE CARÁTER PROCESSUAL PENAL AO GOVERNADOR DO ESTADO - IMUNIDADE A PRISÃO
CAUTELAR E A QUALQUER PROCESSO PENAL POR DELITOS ESTRANHOS A FUNÇÃO GOVERNAMENTAL INADMISSIBILIDADE - OFENSA AO PRINCÍPIO REPUBLICANO - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA
UNIÃO - PRERROGATIVAS INERENTES AO PRESIDENTE DA REPUBLICA ENQUANTO CHEFE DE ESTADO (CF/88,
ART. 86, PAR. 3. E 4.) - AÇÃO DIRETA PROCEDENTE. PRINCÍPIO REPUBLICANO E RESPONSABILIDADE DOS
GOVERNANTES. – (...) Os Governadores de Estado - que dispõem de prerrogativa de foro ratione muneris
perante o Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 105, I, a) - estão permanentemente sujeitos, uma vez obtida
a necessária licença da respectiva Assembleia Legislativa (RE 153.968-BA, Rel. Min. ILMAR GALVAO; RE
159.230-PB, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), a processo penal condenatório, ainda que as infrações penais
a eles imputadas sejam estranhas ao exercício das funções governamentais. - A imunidade do Chefe de
Estado a persecução penal deriva de cláusula constitucional exorbitante do direito comum e, por traduzir
consequência derrogatória do postulado republicano, só pode ser outorgada pela própria Constituição
Federal. Precedentes: RTJ 144/136, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE; RTJ 146/467, Rel. Min. CELSO DE MELLO.
Analise do direito comparado e da Carta Politica brasileira de 1937. (...) - O Estado-membro, ainda que
em norma constante de sua própria Constituição, não dispõe de competência para outorgar ao
Governador a prerrogativa extraordinária da imunidade a prisão em flagrante, a prisão preventiva e a
prisão temporária, pois a disciplinação dessas modalidades de prisão cautelar submete-se, com
exclusividade, ao poder normativo da União Federal, por efeito de expressa reserva constitucional de
competência definida pela Carta da Republica. – (...) Os Estados-membros não podem reproduzir em
suas próprias Constituições o conteúdo normativo dos preceitos inscritos no art. 86, PAR.3. e 4., da Carta
Federal, pois as prerrogativas contempladas nesses preceitos da Lei Fundamental - por serem unicamente
compatíveis com a condição institucional de Chefe de Estado - são apenas extensíveis ao Presidente da
Republica. (STF. ADI 978/PB. 19/10/1995).
13
ESMEG
Direito Constitucional
Presidente, desde que atendidos os requisitos do art. 87 (maior de 21 anos e
pleno gozo dos direitos políticos).
São, dentre outras, as atribuições dos Ministros de Estado (art. 87, §
único): I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e
entidades da administração federal na área de sua competência e referendar
os atos e decretos assinados pelo Presidente da República; II - expedir
instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos; III - apresentar
ao Presidente da República relatório anual de sua gestão no Ministério; IV praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou
delegadas pelo Presidente da República.
Pode comparecer, por iniciativa própria, diante das Casas do
Congresso, ou de suas comissões, por sua iniciativa e mediante acordo com a
Mesa respectiva, a fim de expor assuntos de relevância de seu Ministério (art.
50, §1º, CF). Por outro lado, se for determinado que compareça diante das
Casas ou suas Comissões e não o fizer, ou se fizer declarações falsas, estará o
Ministro sujeito a responder por crime de responsabilidade perante o Supremo
Tribunal Federal (art. 102, I, c); se conexo ao do Presidente da República, diante
do Senado Federal (art. 52, I), quando autorizado pela Câmara dos Deputados
(art. 51, I).
14
ESMEG
Direito Constitucional
X. 3. PODER JUDICIÁRIO:
Nos termos em que dispõe o art. 92, CF, integram a estrutura do
Poder Judiciário os seguintes órgãos:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Supremo Tribunal Federal: (exatos 11 – art. 102)
Conselho Nacional de Justiça (exatos 15 – art. 103-B);
Superior Tribunal de Justiça (mín. 33 – art. 105);
Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais (TRF: mín. 7-art 107);
Tribunais e Juízes do Trabalho (TST: exat. 27-art 111-A; TRT: mín. 7);
Tribunais e Juízes Eleitorais (TSE: mín. 7; TRE: exatos 7);
Tribunais e Juízes Militares (STM: exatos 15)
Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
Suas competências estão dispostas nos artigos 102 e seguintes da
Constituição Federal.
X. 3. 1. Do Ingresso à Magistratura:
O ingresso à magistratura se dará: 1) por meio de concurso público
de provas e títulos; 2) por nomeação do chefe do Poder Executivo.
O concurso público de provas e títulos se destina ao ingresso na
magistratura de primeira instância, cujo cargo inicial é o de Juiz Substituto,
exigindo-se o bacharelado em direito e três anos de atividade jurídica (art. 93, I,
CF e Resolução nº 11/2006 do CNJ).
Já a nomeação do chefe do Poder Executivo se destina ao
ingresso diretamente nas instâncias superiores, por pessoas que ainda não
integram a magistratura, que é feito da seguinte forma:
a) Quinto Constitucional (1/5): um quinto dos lugares do TST, dos
TRT’s, dos TRF’s e dos TJ’s é reservado a membros do Ministério
Público e a advogados. Em regra, aos membros do MP e
advogados exigem-se 10 (dez) anos de atividade; já aos
advogados indicados para os TRF’s e TJ’s, além dos 10 anos,
também se exige o notório saber jurídico e a reputação ilibada.
Os órgãos respectivos indicarão seis membros de seus quadros
que atendam aos requisitos para cada vaga oportunizada (lista
sêxtupla). O Tribunal que disponibilizou a vaga, por sua vez,
reduz a lista para três membros (lista tríplice), a fim de que o
Chefe do Executivo escolha um destes últimos;
15
ESMEG
Direito Constitucional
b) Terço Constitucional (1/3): um terço dos lugares do STJ é
reservado a advogados e membros do Ministério Público
Federal, Estadual e do DF, alternadamente, escolhidos da
mesma forma acima;
c) 2/7 (Dois Sétimos): dois sétimos dos lugares do TSE e dos TRE's
são reservados a advogados de notável saber jurídico e
idoneidade moral, indicados pelo Tribunal de Justiça;
d) Superior Tribunal Militar: é composto de 15 ministros, sendo 10
militares e 05 civis. Estes últimos são nomeados da seguinte
forma: 03 advogados de notório saber jurídico e conduta
ilibada, com mais de dez anos de atividade; e 02, por escolha
paritária, dentre juízes auditores e membros do Ministério
Público da Justiça Militar 7. Assim, o STM é o único órgão em que
apenas 1/15 (um quinze avos) é composto por juízes de
carreira;
e) Livre Nomeação (STF): para nomeações ao cargo de ministro
do STF, o Presidente da República tem a livre escolha dentre
cidadãos brasileiros, bastando ter idade entre 35 e 65 anos,
notável saber jurídico e reputação ilibada. Logo, sequer é
exigido o bacharelado em direito ou a condição de integrante
de determinada classe.8 Note-se, ainda, que não há formação
de listas sêxtuplas ou tríplices.
X. 3. 2. Garantias da Magistratura:
Com o fito de assegurar aos juízes o livre e independente exercício
da judicatura, a Constituição federal, por meio de seu art. 95, lhes conferiram
certas garantias, que são extensíveis aos membros do Ministério Público e dos
Tribunais de Contas. São as garantias:
a) Vitaliciedade: o juiz de primeira instância adquirirá quando
completar satisfatoriamente seu estágio probatório, composto
de 2 (dois) anos de exercício e a participação em curso oficial
ou reconhecido por escola nacional de formação e
aperfeiçoamento de magistrados. As pessoas não integrantes
da magistratura que ingressam no Judiciário diretamente nas
instâncias superiores adquirem a garantia em comento no
momento da posse, não se exigindo delas o estágio probatório.
O magistrado não-vitalício poderá, durante o estágio
7
8
Note-se que o juiz de carreira divide espaço no STM com membro do Ministério Público.
Na história do STF, Cândido Barata Ribeiro era médico e exerceu o cargo de ministro durante
aproximadamente 1 ano
16
ESMEG
Direito Constitucional
probatório, perder o cargo por deliberação administrativa do
Tribunal a que o juiz estiver vinculado; já o vitalício somente o
perderá por sentença transitada em julgado;
b) Inamovibilidade: Em regra, o magistrado somente será movido
da unidade judiciária de que é titular por ato de sua livre
vontade. Por exceção, poderá o Tribunal ou o CNJ, pelo voto
de 2/3 de seus membros, mover o magistrado, desde que haja
interesse público e seja assegurada a ampla defesa (art. 95, II,
c.c. art. 93, VIII, CF). Essa garantia é conquistada no ato da
titularização, quando se deixa de ser juiz substituto; e
c) Irredutibilidade de Subsídios: os magistrados não poderão ter
seus subsídios reduzidos, salvo nos casos doas arts. 37, X e XI, 39,
§ 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I
X. 3. 3. Vedações Impostas aos Juízes:
No parágrafo único do art. 95, CF, estão estabelecidas as condutas
vedadas aos magistrados, também com o objetivo de garantir a
imparcialidade e lisura. São elas:
a) Exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função,
salvo uma de magistério;
b) Receber, a qualquer título ou pretexto, custas ou participação
em processo;
c) Dedicar-se à atividade político-partidária;
d) Receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições
de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas
as exceções previstas em lei;
e)
Exercer a advocacia no juízo ou tribunal do qual se afastou,
antes de decorridos três anos do afastamento do cargo por
aposentadoria ou exoneração (chamada “quarentena”).
X. 3. 4. Autonomia Administrativa e Financeira (Autogoverno):
O art. 99, CF, assegura ao Poder Judiciário considerável autonomia
administrativa e financeira, permitindo-lhe exercer as atividades administrativas
17
ESMEG
Direito Constitucional
necessárias ao pleno cumprimento de sua missão institucional, bem como gerir
suas próprias contas, em consonância com as propostas orçamentárias por ele
elaboradas.
Não obstante, o art. 103-B, §4º, CF, estipula que o Conselho
Nacional Justiça, dentre outras funções, deverá controlar a atuação financeira
do Poder Judiciário.
X. 3. 5. O Conselho Nacional de Justiça:
Quanto à composição, dispõe a Constituição Federal:
“Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze)
membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução,
sendo: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 61, de 2009)
I - o Presidente do Supremo Tribunal Federal; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 61, de 2009)
II - um Ministro do Superior Tribunal de Justiça, indicado pelo respectivo
tribunal;
III - um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, indicado pelo respectivo
tribunal;
IV - um desembargador de Tribunal de Justiça, indicado pelo Supremo
Tribunal Federal;
V - um juiz estadual, indicado pelo Supremo Tribunal Federal;
VI - um juiz de Tribunal Regional Federal, indicado pelo Superior Tribunal
de Justiça;
VII - um juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justiça;
VIII - um juiz de Tribunal Regional do Trabalho, indicado pelo Tribunal
Superior do Trabalho;
IX - um juiz do trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho;
X - um membro do Ministério Público da União, indicado pelo ProcuradorGeral da República;
XI um membro do Ministério Público estadual, escolhido pelo ProcuradorGeral da República dentre os nomes indicados pelo órgão competente
de cada instituição estadual;
XII - dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil;
XIII - dois cidadãos, de notável saber jurídico e reputação ilibada,
indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado
Federal.”
Competirá ao CNJ o controle da atuação administrativa e
financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos
18
ESMEG
Direito Constitucional
juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo
Estatuto da Magistratura (art. 103-B, §4º, CF):
“I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do
Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no
âmbito de sua competência, ou recomendar providências;
II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante
provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por
membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revêlos ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de
Contas da União;
III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do
Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e
órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por
delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da
competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar
processos
disciplinares
em
curso
disponibilidade ou a aposentadoria
proporcionais
ao
tempo
de
determinar
e
a
remoção,
a
com subsídios ou proventos
serviço
e
aplicar
outras
sanções
administrativas, assegurada ampla defesa;
IV - representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a
administração pública ou de abuso de autoridade;
V - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares
de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano;
VI - elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e
sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos
do Poder Judiciário;
VII - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar
necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades
do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo
Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da
abertura da sessão legislativa.”
Não se pode afirmar que o CNJ desempenha um controle
“externo” no Poder Judiciário, já que o integra. O STF julgou improcedente a
ADI que discutia a constitucionalidade da EC nº 45/2004, na parte em que cria
a figura do CNJ, colocando um basta na controvérsia. Veja-se:
“(...) Conselho Nacional de Justiça. Instituição e disciplina. Natureza
meramente administrativa. Órgão interno de 'controle administrativo,
financeiro
e
reconhecida.
disciplinar
Separação
da
e
magistratura.
independência
dos
Constitucionalidade
Poderes.
História,
significado e alcance concreto do princípio. Ofensa a cláusula
19
ESMEG
Direito Constitucional
constitucional imutável (cláusula pétrea). Inexistência. Subsistência do
núcleo
político
do
princípio,
mediante
preservação
da
função
jurisdicional, típica do Judiciário, e das condições materiais do seu
exercício imparcial e independente. Precedentes e súmula 649.
Inaplicabilidade ao caso. Interpretação dos arts. 2º e 60, §4º, III, da CF.
Ação julgada improcedente. Votos vencidos. São constitucionais as
normas que, introduzidas pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de
dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional de
Justiça, como órgão administrativo do Poder Judiciário nacional. (...)”
(ADI 3367, relator o Ministro Cezar Peluso, j. 13/04/2005).
X. 3. 5. 1. Competência Normativa e Inovação da Ordem Jurídica:
O Supremo Tribunal Federal, na ADC nº 12, reconheceu
competência normativa primária do Conselho Nacional de Justiça, na sua
área de atuação:
“AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL
DA RESOLUÇÃO N° 07, de 18/10/2005, DO CONSELHO NACIONAL DE
JUSTIÇA. (...). A Resolução n° 07/05 do CNJ reveste-se dos atributos da
generalidade (os dispositivos dela constantes veiculam normas proibitivas
de ações administrativas de logo padronizadas),
impessoalidade
(ausência de indicação nominal ou patronímica de quem quer que seja)
e abstratividade (trata-se de um modelo normativo com âmbito
temporal de vigência em aberto, pois claramente vocacionado para
renovar de forma continua o liame que prende suas hipóteses de
incidência aos respectivos mandamentos). A Resolução n° 07/05 se dota,
ainda, de caráter normativo primário, dado que arranca diretamente do
§ 4° do art. 103-B da Carta-cidadã e tem como finalidade debulhar os
próprios conteúdos lógicos dos princípios constitucionais de centrada
regência de toda a atividade administrativa do Estado, especialmente o
da impessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da moralidade.
O ato normativo que se faz de objeto desta ação declaratória densifica
apropriadamente os quatro citados princípios do art. 37 da Constituição
Federal, razão por que não há antinomia de conteúdos na comparação
dos comandos que se veiculam pelos dois modelos normativos: o
constitucional e o infraconstiluciona1. Logo, o Conselho Nacional de
Justiça fez adequado uso da competência que lhe conferiu a Carta de
Outubro, após a Emenda 45/04. (...) O modelo normativo em exame não
é suscetível de ofender a pureza do principio da separação dos Poderes
e até mesmo do princípio federativo. Primeiro, pela consideração de que
o CNJ não é órgão estranho ao Poder Judiciário (art. 92, CF) e não está a
submeter esse Poder à autoridade de nenhum dos outros dois; segundo,
20
ESMEG
Direito Constitucional
porque ele, Poder Judiciário, tem uma singular compostura de âmbito
nacional, perfeitamente compatibilizada com o caráter estadualizado
de uma parte dele. (...) Medida liminar deferida (...)”. (STF, Pleno, ADCMC 12, j. 16/02/2006).”
21
ESMEG
Direito Constitucional
X. 4. PODER LEGISLATIVO:
Conforme acima visto, tem como objeto as funções precípuas de:
a) criação de normas jurídicas primárias, que inovam a ordem jurídica, e b)
fiscalização e controle dos atos do Executivo.
X. 4. 1. Órgãos do Poder Legislativo:
O Poder legislativo no Brasil é exercido por órgãos próprios e
autônomos, sem que haja hierarquia entre eles. Em razão da forma federal de
Estado e de sua estrutura tríplice, a Constituição brasileira proveu a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios de competência legislativa que a
exercem por meio de seus órgãos legislativos próprios.
Por isso, há entre nós órgãos legislativos da União (Congresso
Nacional), dos Estados (Assembleia Legislativa), do Distrito Federal (Câmara
Legislativa) e dos Municípios (Câmara de Vereadores).
X. 4. 2. O Congresso Nacional:
O órgão do Poder legislativo da União é o Congresso Nacional,
que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. É
característica das federações o sistema bicameral, ou de duas casas, diante
da necessidade de uma delas representar a vontade do povo (Câmara dos
Deputados) e a outra a vontade dos Estados-membros (Senado Federal –
número igual de senadores para cada Estado). O
sistema
bicameral
é
adotado apenas no âmbito federal e decorre da própria forma federativa de
Estado.
No âmbito federal, adotam-se algumas características do
bicameralismo de moderação (ou sistemático), que pretende afastar o Senado
de interesses político-partidários e, consequentemente, introduzir certa
ponderação às deliberações junto à Câmara dos Deputados. Por esta razão, o
Senado Federal é tido como órgão conservador e de revisão, destacando-se
as seguintes peculiaridades: a) exige-se idade mais avançada (35 anos, contra
21 para Deputado); b) o mandato possui duração em dobro (8 anos, contra 4
dos Deputados); e c) a eleição de novos Senadores é feita de forma alternada,
entre 1/3 e 2/3 das cadeiras a cada quatro anos, impossibilitando a troca
simultânea de todos os Senadores em uma só eleição.
São, portanto, as principais diferenças entre as Casas legislativas:
22
ESMEG
Direito Constitucional
REPRESENTANTES
REPRESENTAÇÃO
CÂMARA DE DEPUTADOS
SENADO FEDERAL
(513 membros)
(81 membros)
Do Povo
Dos Estados e do DF
Proporcional
mínimo = 8 e máximo = 70
Paritária = 3 por Estado
Nº DE PARLAMENTARES
513 Deputados. Nenhum Estado/DF
81 Senadores, sendo 3 por Estado/DF,
terá menos de 08, nem mais do que
cada qual com 2 suplentes.
70. Os territórios terão 4.
SISTEMA ELEITORAL
Proporcional
Majoritário
DURAÇÃO DO MANDATO
4 anos
8 anos
SUPLÊNCIA
Próximo mais votado no partido.
2 suplentes, eleitos na mesma chapa
IDADE MÍNIMA
21 anos
35 anos
(1/3 e 2/3)
Mas é importante frisar que o Congresso Nacional tem existência
própria, distinta das casas que o compõem. Isso porque a Constituição a ele
atribuiu importantes competências políticas, que se encontram concentradas
no art. 49, CF. Não obstante, é de se reconhecer que a atividade legislativa da
União é majoritariamente exercida pelas Casas que integram o Congresso
Nacional e não por ele propriamente, tendo em vista o modelo de processo
legislativo que a Constituição adotou, que envolve, basicamente a atuação
separada, porém conciliada, da Câmara e do Senado, só intervindo o
Congresso (com a reunião dos componentes da Câmara e do Senado) na
eventual hipótese de veto presidencial, a fim de sobre ele deliberar.
X. 4. 3. Autonomia:
O Legislativo tem capacidade de se auto-organizar através do seu
Regimento Interno, que determina as regras segundo as quais a Casa prepara
e conduz suas deliberações e fixa os direitos e deveres internos dos seus
membros, de acordo com o art. 2º conjugado com os arts. 51, III e IV (Câmara
dos Deputados); 52, XII e XIII (Senado Federal); e 57, §3º, II (Congresso
Nacional).
Ainda a fim de garantir a autonomia do Poder Legislativo Federal,
a Constituição estabeleceu certas prerrogativas, direitos e incompatibilidades
aos congressistas.
X. 4. 3. 1. Prerrogativas:
São as prerrogativas dos parlamentares federais: a) inviolabilidade;
b) imunidade; c) privilégio de foro; d) isenção do serviço militar e; e) limitação
ao dever de testemunhar.
23
ESMEG
Direito Constitucional
A inviolabilidade, também chamada de imunidade material
(freedom of speech), significa que os deputados e senadores, desde a posse,
são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras ou
votos no exercício da função parlamentar (art. 53, CF).
A imunidade material protege o congressista da incriminação civil,
penal, política ou disciplinar em relação aos chamados “crimes de opinião” ou
“crimes da palavra”, tais como a calúnia, a difamação e a injúria. Assim, não
há crime quando o membro do poder legislativo federal se pronunciar
(opinião, palavras ou votos) sobre alguém ou assunto no exercício de sua
função parlamentar dentro ou fora Congresso Nacional, mesmo que tal
manifestação venha causar danos a terceiros que não parlamentares.
Se o legislador estiver na tribuna, suas opiniões, palavras e votos
terão presunção absoluta de inviolabilidade.
Em regra, não há limite territorial para a incidência dessa
imunidade. Porém, quanto aos vereadores, a Constituição Federal a restringe
aos limites da circunscrição do município. 9
De qualquer modo, para os demais delitos ou situações jurídicas, o
parlamentar ainda continua responsável, como, por exemplo, responsabilidade
civil por danos materiais causados em virtude de colisão de veículo automotor
ou responsabilidade fiscal de recolher devidamente o Imposto de Renda.
Já a imunidade processual ou formal (freedom of arrest), não exclui
o crime, mas protege o parlamentar a partir da diplomação com a sustação
do processo ou a restrição às prisões.
Assim, há possibilidade de a respectiva casa legislativa, pelo voto
da maioria de seus membros, suste o andamento do processo, perante o
Supremo Tribunal Federal, por crime ocorrido após a diplomação e desde que
haja a iniciativa de partido político nela representado e ocorra antes da
decisão final.
Note que não há prazo para manifestação de intenção de sustar o
andamento do processo junto ao Supremo Tribunal Federal, de maneira que o
processo poderá ser suspenso até antes da decisão ou antes do término do
mandato. O prazo, reside, por sua vez, apenas sobre a deliberação sobre o
pedido de sustação solicitado por partido político, que será apreciado, no
prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do recebimento pela mesa
Diretora.
9
“Art. 29. (...) VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do
mandato e na circunscrição do Município;”
24
ESMEG
Direito Constitucional
Por fim, se a casa legislativa se pronunciar pela suspensão do
processo perante o Supremo Tribunal Federal, ocorrerá também a suspensão
da prescrição, enquanto perdurar aquele mandato.
De outro lado, um congressista somente poderá ser preso se for em
flagrante de crime inafiançável. E mesmo nessa hipótese, a prisão será
comunicada no prazo de 24 horas à Casa respectiva, a qual, pelo voto da
maioria de seus membros, decidirá sobre a sua manutenção (art. 53, §2º).
Através do foro privilegiado, os congressistas, desde a expedição
do diploma, serão julgados, em processo penal, pelo Supremo Tribunal Federal
(art. 53, §1º). Neste caso, o fim do mandato encerra a competência do STF,
ensejando a remessa dos autos à Justiça de primeiro grau.
Os parlamentares federais possuem, ainda, isenção do serviço
militar. A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora
militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da
Casa respectiva. (art. 53, § 7º).
Por fim, a constituição federal estabeleceu uma limitação ao dever
de testemunhar, por meio da qual os Deputados e Senadores não serão
obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão
do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles
receberam informações. (art. 53, § 6º).
X. 4. 3. 2. Direitos:
Tratam-se de direitos genéricos decorrentes de sua própria
condição de parlamentar, como, por exemplo, o direito de participar de um
processo legislativo hígido. Muitos desses direitos são líquidos e certos e,
portanto, amparáveis por mandado de segurança.
X. 4. 3. 3. Incompatibilidades:
Consistem na proibição de ocupações ou atos enquanto no
exercício do mandato. São elas: a) incompatibilidades funcionais - desde a
diplomação (art. 54, I, b) e desde a posse (art. 54,II,b); b) incompatibilidades
negociais - desde a diplomação (art. 54, I, a); c) incompatibilidades políticas desde a posse (art. 54, II, d); d) incompatibilidades profissionais - desde a posse
(art. 54, II, a, c).
25
ESMEG
Direito Constitucional
X. 4. 4. Hipóteses de Perda de Mandato:
a) por “cassação”: entende-se cassação a decretação da perda
do mandato por ter o seu titular incorrido em falta funcional, definida em lei e
punida com esta sanção. São casos de “cassação” os incisos I, II e VI, do art.
55. Trata-se de uma decisão constitutiva.
b) por extinção: entendendo-se por extinção do mandato o
perecimento pela ocorrência de fato ou ato que torna automaticamente
inexistente a investidura eletiva. São casos de extinção do mandato os incisos
III, IV e V, do art. 55. Trata-se de uma decisão declaratória.
X. 4. 5. Organização Interna:
A organização interna de cada casa legislativa compreende a
estruturação de órgãos indispensáveis à condução de seus trabalhos e ao
desempenho de suas atividades.
Entre os seus órgãos internos fundamentais, há a mesa diretora, as
comissões parlamentares e os órgãos administrativos, entre outros.
X. 4. 5. 1. A Mesa Diretora:
Todo órgão legislativo tem uma Mesa, que é o órgão de direção
da casa legislativa e responsável pela condução dos trabalhos legislativos e
administrativos. No Poder legislativo da União, existe uma Mesa diretora da
Câmara dos Deputados, uma Mesa diretora do Senado e uma Mesa diretora
do Congresso Nacional.
Os cargos da Mesa são definidos no Regimento interno de cada
casa. Tradicionalmente, os Regimentos da Câmara, do Senado e do Congresso
Nacional dispõem dos seguintes cargos: um Presidente; dois Vice-Presidentes
(1º Vice-Presidente e 2° Vice-Presidente); quatro Secretários e quatro suplentes
de Secretários. Todavia, segundo a Constituição, na constituição das Mesas é
assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos
ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa (art. 57, §5º).
Os membros das Mesas da Câmara e do Senado são eleitos para
um mandato de dois anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na
eleição imediatamente subsequente (art. 57, § 4°).
A Mesa do Congresso Nacional, que se compõe conjuntamente
de deputados e senadores, não é formada por eleição, pois a Constituição já
26
ESMEG
Direito Constitucional
indicou quais serão os seus membros, entre aqueles que compõem as Mesas
da Câmara e do Senado. Assim, de acordo com o art. 57, § 5°, a Mesa do
Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os
demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos
equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
X. 4. 5. 2. As Comissões Parlamentares:
As Comissões parlamentares são órgãos de natureza técnica
competentes para examinar as propostas legislativas em curso nas casas
legislativas e sobre elas emitir pareceres ou para controlar e investigar fatos
relevantes determinados. São elas:
a) Comissões Permanentes: aquelas criadas para durarem por
tempo indeterminado, permanecendo por sucessivas legislaturas e são
instituídas em razão da matéria ou tema, daí porque são chamadas de
comissões temáticas (Ex: Comissão de Constituição e Justiça; Comissão de
Educação e Cultura, etc).
b) Comissões Temporárias: aquelas criadas para fins específicos e
durarem o tempo necessário para conclusão de seus trabalhos ou no prazo
previamente fixado. São comissões temporárias as especiais, as de inquérito e
as externas.
c) Comissões Mistas: aquelas criadas no âmbito do Congresso
Nacional e se compõem conjuntamente de deputados e senadores. Podem
ser permanentes ou temporárias. São exemplos de comissão mista
permanente: a comissão para examinar as medidas provisórias antes de serem
apreciadas pelas casas separadamente (art. 62, §9º) e a comissão do
orçamento (art. 166, §1º).
d) Comissões de Inquérito (CPI): São comissões necessariamente
temporárias, que podem ser criadas pela Câmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de
um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo
certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério
Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Nos moldes do art. 58, § 3° da Constituição, as comissões
parlamentares de inquérito terão poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas
Casas.
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ESMEG
Direito Constitucional
São órgãos que instauram um procedimento administrativo de
feição política, de cunho meramente investigatório, semelhante ao inquérito
policial e ao inquérito civil público, apesar de não assumirem natureza
preparatória de ações judiciais.
O art. 58, §3º, CF, estabelece como regra geral que as CPI´s terão
poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, devendo, inclusive
motivar suas decisões (art. 93, inciso IX).
Contudo, alguns poderes judiciais não podem ser desempenhados
em face da chamada “reserva de jurisdição”. Ou seja, a Constituição preferiu
reservar ao Poder Judiciário certos atos, tendo em vista a imparcialidade e a
especialização jurídica ínsitas à esse Poder.
Desse modo, não podem as CPI´s decretar: prisões (art. 5º, inciso
LXI), salvo as em flagrante delito; buscas domiciliares (art. 5º, inciso XI); e
interceptações telefônicas (art. 5º, inciso XII).
De outro lado, podem elas: requisitar documentos e informações
dos órgãos da Administração Pública; determinar intimação de testemunhas;
acessar diretamente dados fiscais, financeiros e bancários (quebra de sigilo).
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