GT 01 – Desenvolvimento Rural: uma década da política pública de
desenvolvimento territorial
Políticas Públicas e o uso de indicadores no desenvolvimento territorial: um
olhar sobre o Mato Grande/RN
João Vidal de Souza Neto¹
Manoel Tavares dos Santos Neto²
¹ Mestrando do Programa de Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais (PPEUR) –
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) – [email protected]
² Mestrando do Programa de Pós-graduação em Educação (PPGED) – Universidade Federal do
Rio Grande do Norte (UFRN) – [email protected]
RESUMO
Este artigo tem por objetivo contribuir para o debate sobre o uso de indicadores na
aplicação de políticas públicas de desenvolvimento territorial, apresentando uma
análise dos resultados de uma pesquisa realizada no Mato Grande / RN, para
refletir sobre sua contribuição para o ciclo das políticas públicas.
Palavras-chaves: Indicadores, Políticas Públicas, Desenvolvimento Territorial.
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INTRODUÇÃO
O tema em questão sugere uma reflexão e análise sobre o uso de indicadores nas
pesquisas com a finalidade de contribuir para o debate do ciclo das políticas públicas na
perspectiva de introduzir mudanças socioambientais e econômicas no âmbito da estratégia de
desenvolvimento territorial do Mato Grande/RN, no sentido de perceber como os indicadores
estão sendo utilizados para fomentar dados e informações necessárias a aplicação de políticas
públicas.
Na perspectiva da dinâmica do meio rural brasileiro, articulada a aplicação de políticas
públicas pautada no desenvolvimento territorial, torna-se necessário considerar os indicadores
como um elemento importante na elaboração de programas e projetos. Para isso, os indicadores
podem fomentar informações e dados importantes que favoreçam o planejamento, gestão e
avaliação de aplicação de recursos públicos, a partir do olhar sobre a realidade.
Os temas tratados acerca do estudo e desenvolvimento de indicadores, balizadores e
fomentadores de pesquisas nas diversas esferas da sociedade, na tentativa de ser cada vez mais
fiel aos dados e informações da realidade a ser trabalhada, a fim de oportunizar que os
responsáveis pelo desenvolvimento do nosso país possam se lançar mão dessas informações no
sentido de numa ação conjunta de Estado e sociedade articuladas, no intuito de diagnosticar,
planejar, formular, implementar e avaliar políticas públicas de desenvolvimento, com suporte de
garantia na gestão, com a certeza de está realizando ações concretas que darão respostas
positivas na conquista de uma nova sociedade.
Vale ressaltar que a partir de ações bem sólidas de indicadores, sérios e confiáveis,
articuladas,
planejadas,
teremos
um
desenvolvimento
territorial
mais
organizado
e
institucionalizado, superando dilemas como a pobreza extrema, a miséria, a fome, elevando os
níveis de escolaridade, melhorando o sistema de saúde, melhorias habitacionais, aumentando a
renda, a longevidade, a falta e má distribuição de recursos públicos por falta de planejamento,
dentre outros fatores. Essa trajetória da busca por expectativas e superação das dificuldades, a
luta diária dos que vivem no meio rural brasileiro é uma tarefa que exige muita dedicação, de
nascer e permanecer num mundo que ainda tem os reflexos da dicotomia urbano/moderno x
rural/atrasado.
As Políticas Públicas estão voltadas para a sociedade e os governantes têm uma grande
responsabilidade no sentido de conceber e executar estas políticas de forma a atender as
demandas mais urgentes da população necessitada. A atividade política consiste na resolução
pacífica de conflitos, processo essencial à preservação da vida em sociedade. Vale destacar a
importância de entender e ser capaz de identificar que formato de política se pretende analisar,
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para poder formar uma opinião concreta, que consequentemente conduzirá a uma intervenção
eficaz.
Para refletir sobre essas questões, este trabalho foi organizado em duas partes. A primeira
vai relacionar o referencial teórico acerca do uso de indicadores nas pesquisas e sua utilidade no
ciclo das políticas públicas de forma a compreender o significado do termo indicadores,
correlacionando sua importância contemporânea na efetivação, eficácia e eficiência de
programas e projetos de aplicação de recursos públicos. Pretende-se nessa fase demonstrar que
os indicadores estão cada vez mais presentes nas pesquisas acadêmicas, percebendo que esses
estudos são utilizados para refletir sobre o grau de aproximação com a realidade. A segunda
parte está pautada na estruturação de uma abordagem de desenvolvimento que carrega a
responsabilidade dos resultados de estudos e pesquisas que considerou a relevância de dados e
informações da realidade a ser trabalhada. Para isso, foi necessário uma contextualização do
espaço a ser observado como sendo o território do Mato Grande, na óptica da política adotada
pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT, vinculada ao Ministério do
Desenvolvimento Agrário – MDA, no âmbito do Governo Federal. Neste sentido, o resultado da
pesquisa serve de parâmetro para identificar as potencialidades e fragilidades existentes e balizar
os gestores públicos de como investir para melhorar as condições de vida da população.
Frente a isso, buscou-se refletir sobre os resultados dos dados da pesquisa realizada pela
Célula de Acompanhamento e Informação do Território do Mato Grande como fonte de
informação para pensar políticas públicas efetivas capazes de superar os dilemas existentes e as
demandas da população residente no território. A superação da pobreza é um desafio a ser
enfrentado além das diversas dificuldades e fragilidades demandadas no sentido de melhorar a
qualidade de vida das populações.
POLÍTICAS PÚBLICAS E O USO DE INDICADORES
Com o aprofundamento e expansão da democracia, o Estado passa a ter responsabilidades
cada vez mais diversificadas, com a promessa de descentralizar e democratizar tudo em favor do
bem-estar social. Para isto tem que desenvolver ações nas mais diversas áreas, tais como
educação, saúde, meio ambiente entre outras. Dentro desta perspectiva e para atender as
exigências da atualidade, os governos fazem uso de programas e projetos de Políticas Públicas.
No entanto, para uma melhor compreensão do real papel das Políticas Públicas é preciso
analisar com mais tenacidade como esta se desenvolve na prática.
O uso do termo Política é
amplo e diversificado, e para o estudo de políticas públicas seu significado torna-se um desafio.
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São muitos os modelos de formulação e análise de políticas públicas. Todos tentam
explicar ou entender como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação em
beneficio dos cidadãos. Souza (2006) apresenta uma revisão dos principais conceitos e modelos
de formulação e análise de políticas públicas, resgatando a importância como campo do
conhecimento denominado Políticas Públicas, assim como das instituições, regras e modelos que
regem suas decisões, elaboração, implementação e avaliação.
Resumindo Política Pública como:
[...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo. “colocar o governo
em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário,
propor mudanças no curso dessas ações (variável dependente). A formulação de
políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos
traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que
produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006, p.26).
Neste sentido, entende-se que Políticas Públicas são ações públicas executadas pelos
governos, instituições públicas com ou sem participação da sociedade, para que se concretizem
direitos humanos coletivos ou direitos sociais garantidos. Essa discussão acerca de política
pública atravessa a esfera da relação entre Estado e Sociedade. Através da política pública, a
sociedade interage com o Estado, no sentido de acompanhar e monitorar os investimentos, os
segmentos beneficiados ou excluídos pelos serviços.
As mudanças ocasionadas pela dinâmica do processo de construção da sociedade
resultaram em avanços extraordinários a partir da introdução do uso de indicadores no ciclo das
políticas pública. Nesta perspectiva, a reforma do Estado brasileiro no que se refere ao
aprimoramento da gestão pública e o uso eficaz dos recursos públicos, em parceria com os
órgãos da sociedade civil tem sido visível, embora ainda percebem-se algumas arestas que
necessitam de ajustes, mas é notório o uso de indicadores como um importante instrumento no
planejamento das ações do poder público.
O termo “indicador” é originário do latim indicare, que significa descobrir, apontar,
anunciar, estimar (BELLEN 2005, p. 41, apud Hammond et al., 1995). Bellen (2005) cita
Hammond et al., (1995) dizendo que os indicadores são instrumentos que podem comunicar ou
informar sobre como uma aplicação de recurso pode ser mais bem aproveitada ou que deixa de
ser mais perceptível ou detectável.
Os indicadores são de fato um modelo da realidade, mas não podem ser
considerados como a própria realidade, entretanto devem ser analiticamente
legítimos e construídos dentro de uma metodologia coerente de mensuração...
São pedaços de informação que apontam para características dos sistemas,
realçando o que está acontecendo no mesmo. Os indicadores são utilizados para
simplificar informações sobre fenômenos complexos e para tornar a
comunicação acerca destes fenômenos mais compreensível e quantificável
(BELLEN, 2005, p.45).
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O uso de indicadores nas diversas fases do ciclo das políticas públicas, compreendendo o
diagnóstico, formulação, implementação e avaliação, onde cada etapa do ciclo envolve um
conjunto de indicadores de diferentes natureza e propriedades, cada etapa tem sua função e está
pautada nas necessidades das atividades nelas desenvolvidas. Articula cada etapa do ciclo com o
uso de indicadores como ferramentas, potencializando o uso dos mesmos na gestão e aplicação
de políticas públicas (ANTICO e JANNUZZI, 2008).
No ciclo da gestão das políticas públicas, na etapa que compreende o diagnóstico, Antico
e Jannuzzi (2008) vai relatar que nessa fase são necessários indicadores que demonstrem
confiabilidade, validade e desagregabilidade. Trata-se do marco zero da aplicação de uma
política pública, que em geral são constituídos a partir dos Censos Demográficos ou de pesquisas
amostrais, a exemplo as Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNADs.
O Censo Demográfico 2000 constitui-se em uma fonte muito rica de
indicadores para elaboração de um diagnóstico, pelo escopo temático,
desagregabilidade territorial e populacional e comparabilidade inter-regional.
Foram levantados na amostra do Censo mais de 70 quesitos de informação,
cobrindo características domiciliares, infraestrutura urbana, características
demográficas e educacionais dos indivíduos, inserção da mão-de-obra,
rendimentos, acesso a alguns programas públicos etc. Os indicadores dessas
dimensões analíticas podem ser computados para diversos grupos
sociodemográficos (por sexo, raça/cor, estratos de renda etc) e escalas
territoriais que chegam ao nível de agregações de bairros de municípios (áreas
de ponderação) e até mesmo ao nível de setor censitário (ANTICO e
JANNUZZI, 2008, p.4).
Na segunda etapa do ciclo de gestão pública, encontramos os indicadores da formulação
de programas. Nesta fase deve-se definir a partir dos dados mostrados no diagnóstico, que
natureza de programas que poderão dar respostas às questões prioritárias identificadas e a serem
enfrentadas, considerando o público-alvo.
Na etapa da implementação e execução de programas e projetos de aplicação de políticas
públicas, os indicadores de monitoramento devem estabelecer um nível de sensibilidade,
especificidade e de periodicidade. Antico e Jannuzzi (2008) vão estabelecer uma lógica de
acompanhamento de programas que requer uma estrutura de um sistema de indicadores
sensíveis, que permitam monitorar a lógica de um programa: insumo-processo-resultadoimpacto.
Os indicadores de avaliação de resultados e impactos de programas e projetos de uma
política pública requer dimensionar o grau de objetividade nos níveis da eficácia, eficiência e da
efetividade. Neste itinerário, quando da aplicação de uma política pública, desde sua elaboração
até a sua avaliação, é importante a organização de coleta de dados e informações que possam dar
respostas confiáveis a todas as fases do ciclo das políticas públicas.
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Pensando no âmbito da aplicação das políticas públicas, e consequentemente do Estado,
o mentor que articula as ações que resulta na execução de programas e projetos de políticas
públicas, Jannuzzi (2010) reflete sobre o prisma do planejamento das atividades
governamentais, que sem este instrumento resta apenas o improviso. Estamos falando em
planejamento, atividade em que se tem posse do conhecimento de todos os fatos e desafios a
serem enfrentados, tendo pleno domínio das condições para a realização das ações
programadas, evitando que recursos aplicados sejam desperdiçados sem utilidade alguma. Neste
sentido, o planejamento governamental:
É preciso ter claro que a intervenção do Estado sempre foi absolutamente
relevante, seja para dar lugar a um processo de industrialização e acumulação
capitalista, seja em situações de guerra ou reconstrução. De maneira que não
adianta que o paradigma liberal diga que o mercado funciona bem, que a
intervenção deve ser a mínimapossível, porque em crise, em guerra, ou no
surgimento industrial de qualquer nação, o Estado intervém sempre
(JANNUZZI, 2010, p.164 apud Tavares, 1988, p.26).
Na ótica do uso de indicadores na formulação e avaliação de políticas públicas, para
Jannuzzi (2011), o aparecimento e desenvolvimento de indicadores sociais está diretamente
associada às atividades do setor público ao longo do século XX. Isso teve importantes
contribuições na construção de um marco conceitual nos anos 20 e 30. Embora que neste
período já se identificava relevo entre crescimento econômico e melhoria das condições sociais
das populações dos países do terceiro mundo. O PIB per capita até então utilizado para medir o
desenvolvimento, mostrou-se cada vez menos eficaz como medida do bem-estar social. A partir
da década de 80 e com as inovações acerca de experiências na formulação e implementação de
políticas públicas, vários órgãos vinculados ao sistema de planejamento público desenvolveram
instrumentos de quantificação e qualificação das condições de vida e outras dimensões da
realidade social. Essa contextualização serve para nos orientar sobre como se desenvolveu esse
processo de construção de sistemas de indicadores sociais como medida, análise e
acompanhamento de políticas públicas de mudança social.
Neste contexto do uso de indicadores, Guimarães (2004), citando PELIANO (1990), fala
sobre a crescente atenção que os indicadores vêm despertando nas universidades, agências
estatísticas e nos centros de pesquisa para dar conta na elaboração, pesquisa, produção de mapas,
atlas ou índices de “exclusão social”. O surgimento do IDH foi bastante influenciado pelos
chamados Indicadores de Primeira Geração, por exemplo, o PIB e PIB per capita.
O autor destaca a importância que o IDH foi desenvolvido em 1990 pelos economistas
Amartya Sem e Mahbub Ul Haq, e vem sendo usado desde 1993 pelo Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) no seu relatório anual. Constatou-se o sucesso do IDH
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a partir dos anos 90, dando impulsos importantes na multiplicação de estudos de caráter
descritivo, voltados a construir medidas. Este indicador tem sido utilizado pelo Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na produção de relatórios nas diversas
dimensões do desenvolvimento humano, baseado no enfoque de capacidades de Amartya Sem.
Guimarães (2004) chama a atenção para o uso racional do IDH, mostrando reservas a
algumas limitações existentes a ele vinculadas, sendo este um indicador sintético formado por
um conjunto de variáveis, como: esperança de vida ao nascer, taxa de alfabetização, renda. Neste
sentido, outras limitações relacionam-se ao fato de que o desenvolvimento humano, em grandes
médias nacionais, pode ocultar ou mascarar uma realidade. Outro fator limitante do indicador se
refere ao superdimencionamento do progresso, onde de fato a problemática se refere à
vinculação dos avanços está estritamente relacionada à evolução quantitativa dos indicadores,
desconsiderando o padrão qualitativo de desenvolvimento do país.
Para Ojima e Marandola Jr. (2010), o IDH tornou-se um dos indicadores sintéticos mais
utilizados no contexto das políticas governamentais como também no debate social. Indicadores
sintéticos como o IDH agregam multidimensionalidade como a pobreza, combinando dados e
informações sobre saúde, educação e renda. Refletindo sobre como o IDH enquanto indicador
sintético é utilizado como medida que simplifica uma realidade complexa de eventos sociais e
dificulta na obtenção de dados refinados para fins de comparação em termos internacionais.
Indicadores sintéticos como o IDH tendem a contribuir enquanto instrumentos de avaliação do
que em termos de construção de políticas públicas efetivas pelas características que agrega mais
de uma dimensão do desenvolvimento social e econômico.
Guimarães (2004) retrata uma situação em que indicadores sintéticos (IDH) agrupam
apenas três dimensões da realidade social para pensar e implementar ações de políticas públicas
e para monitorar e medir o desenvolvimento social dos países. Frente a esse limite, sugere
fomentar outros indicadores que se utilizem de um conjunto maior de indicadores de forma a dar
conta de um processo mais abrangente na perspectiva do desenvolvimento social como o Índice
de Condições de Vida - ICV, que pretendia:
...avaliar e monitorar o nível de desenvolvimento humano e de condições de
vida no âmbito dos municípios... enquanto o IDH utiliza quatro indicadores
básicos... o ICV utiliza, além desses quatro, um conjunto de 16 indicadores... de
forma a captar de forma mais abrangente possível o processo de
desenvolvimento social (GUIMARÃES, 2004, p.8 apud FJP, 1993, p.3).
Mas é necessário refletir acerca de outras vertentes que se configuram como elementos
importantes na construção de indicadores que possam apontar informações e dados do ponto de
vista qualitativos e quantitativos que reflitam sobre a realidade social das populações,
considerando que estes podem e devem ser utilizados para fins de pesquisas e referências para o
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planejamento e gestão pública nos níveis do diagnóstico, formulação, implementação e avaliação
de políticas públicas.
UM OLHAR SOBRE O TERRITÓRIO DO MATO GRANDE
No contexto do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, com a eleição do Presidente Luis
Inácio Lula da Silva no ano de 2002, a proposta do novo Governo Federal Brasileiro era trazer o
Estado para atuar no papel de ator do desenvolvimento, com investimentos públicos para
transformar a realidade social do país e manter a estabilidade econômica. A fim de alcançar tal
objetivo e superar as limitações das ações de desenvolvimento, o governo adota a estratégia de
desenvolvimento territorial, na intencionalidade de estabilizar a economia e alcançar o
reequilíbrio social.
Para isso, foi criado o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos
Territórios Rurais (PRONAT), sob a responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (SDT) incrementada em 2003 a dimensão do Ministério do Desenvolvimento Agrário
(MDA), criado em 1999 após o Massacre de Carajás em 1996. O MDA reformulou sua estrutura
administrativa com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). Para fins de
efetivação das políticas de desenvolvimento foram identificados os Territórios Rurais nos vários
estados do país.
Esse foi o momento que visava superar as limitações do localismo e do isolamento das
políticas locais. A SDT buscava a integração de ações entre as políticas publicas nas três esferas
do Estado, em parceria com a sociedade civil em torno do desenvolvimento territorial. Surge
uma nova institucionalidade “O Território”, grupo de municípios que compartilham identidade
comum. O território foi identificado por estar numa construção político-administrativa e animar
dinâmicas econômicas, sociais, políticas e culturais, as quais envolvem articulações
rurais/urbanas e a ação coletiva do maior número de atores que pudessem garantir uma
sustentabilidade ao desenvolvimento.
Para instituir o Território, os elementos rurais reconhecidos pela SDT/MDA (2005)
foram: ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades
agrossilvipastoris; baixa densidade demográfica; base na economia primária e seus
encadeamentos secundários e terciários; hábitos culturais e tradições típicas do universo rural.
Incluem-se espaços urbanizados que compreendem pequenas e médias cidades, vilas e povoados.
Para a SDT/MDA, no documento “Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de
Territórios Rurais”, o território é definido como:
Um espaço físico, geograficamente definido, geralmente continuo, compreendendo
cidades e campos, caracterizados por critérios multidimensionais, tais como o ambiente,
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a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população, com
grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por
meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (BRASIL, MDA, 2005, p. 7).
Os critérios para definição do território foram à densidade demográfica menor que 80
habitantes por km² e população média por município de até 50 mil habitantes; concentração de
agricultores familiares; concentração de famílias assentadas por programas de reforma agrária;
concentração de famílias de trabalhadores assentados. (BRASIL, MDA, 2005).
As políticas territoriais foram estruturadas com o propósito de oferecerem soluções
inovadoras frente aos novos ou antigos desafios da sociedade e da economia nacional, tais como
a pobreza, a desigualdade regional ou, ainda, a emergência do desenvolvimento sustentável e a
sua compatibilidade com o desenvolvimento econômico e social. Neste sentido é que o conceito
de território se apoia na ideia de que os recursos disponíveis sejam econômicos, humanos,
institucionais, sociais, ambientais e culturais que vão além de uma base econômica não
suficientemente explorada, e que constituem um potencial de desenvolvimento pautado na
sustentabilidade.
Ressalta-se como desafios dessa estratégia, a promoção e apoio ao processo de
desenvolvimento de competências humanas e institucionais, nos espaços concebidos como
territórios, articulando a construção e implementação de políticas públicas por meio da
elaboração participativa de Planos de Desenvolvimento Territorial Rural Sustentável, tendo
como enfoque o fortalecimento das comunidades rurais, com ênfase à agricultura familiar. A
adoção da abordagem territorial como referência conceitual nos processos de desenvolvimento
rural sustentável constituiu premissa fundamental para a concepção desse espaço enquanto
unidade de planejamento, bem como do seu reconhecimento como instrumento de
descentralização e de autogestão de políticas públicas.
De acordo com os dados do Sistema de Informações Territoriais – SIT (2010), inicialmente
a SDT/MDA constituiu e formalizou 99 territórios no ano de 2004, compreendendo 1.503
municípios, onde a região nordeste contava com 41 territórios, compreendendo 41,41% do
total. No início do ano de 2008, a estratégia de Territórios Rurais foi objeto de integração das
políticas públicas do conjunto dos Ministérios do Governo Federal, passando a receber a
denominação de Territórios da Cidadania. A estratégia de desenvolvimento territorial vem se
consolidando com o Programa Territórios da Cidadania, a partir do PPA 2008-2011.
A condição primária para a definição de um Território da Cidadania era que este fosse um
dos territórios rurais apoiados pelo PRONAT. Os critérios de definição são de ruralidade e
densidade demográfica, quais sejam, menor IDH; maior concentração de populações
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quilombolas e indígenas; maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família; maior
número de municípios com baixo dinamismo econômico; maior organização social; pelo menos
um território por estado da federação.
Atualmente no Brasil, existem 164 territórios rurais, distribuídos em 5.564 municípios, e
120 territórios da cidadania, distribuídos em 1.852 municípios. O Rio Grande do Norte está
dividido em 10 territórios, onde 07 (sete) pertencem à dinâmica dos Territórios da Cidadania:
Açu-Mossoró, Alto-Oeste Potiguar, Mato Grande, Potengi, Trairi, Seridó e Sertão do Apodí; e
03 (três) estão inseridos na dinâmica dos Territórios Rurais: Sertão Central Cabugi e Litoral
Norte, Agreste Litoral Sul, e Terra dos Potiguaras (SIT, 2010).
MAPA 01 – TERRITÓRIOS NO RIO GRANDE DO NORTE
Fonte: Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS (2010).
Segundo o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS (2010), o
território do Mato Grande no contexto de sua geografia, está circundado, ao Norte, pelo Oceano
Atlântico, formando uma faixa litorânea que envolve 08 (oito) municípios; a Leste, pelo
Território Terras dos Potiguaras, que tem como polo de influência a Área Metropolitana de
Natal. Limita-se à Oeste, com o Território Sertão Central Cabugi e Litoral Norte; e, ao Sul, com
o Território do Potengi. Está composto por 16 (dezesseis) municípios: Ceará Mirim,
Maxaranguape, Rio do Fogo, Touros, São Miguel do Gostoso, Pedra Grande, São Bento do
Norte, Caiçara do Norte, Jandaíra, Parazinho, João Câmara, Pureza, Bento Fernandes, Poço
Branco, Taipu e Jardim de Angicos. Dos 16 (dezesseis) municípios, 09 (nove) tem população
menor que 10.000 habitantes e apenas 04 (quatro) apresentam população inferior a 5.000
habitantes.
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O Território ocupa uma área de 5.758,60 km². Apresenta uma população total de
226.540 habitantes, com densidade demográfica de 35,5 habitantes/km², dos quais 109.921
residem na zona urbana e 116.420 na zona rural. O IDH do território é de 0,625 constituindo-se
numa região com IDH mais baixo do Rio Grande do Norte. A renda per capita é de R$
76,15/mês e a concentração de renda de acordo com o Índice de Gini é 0,58. A taxa de
analfabetos acima de 15 anos é de 35,9% da população e 66,8% das pessoas responsáveis por
domicílios têm menos de quatro anos de estudo (SIT/PTDRS, 2010 e SGE 2014).
No intuito de refletir sobre a Qualidade de Vida no Território, o Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), que mede o desenvolvimento utilizando-se da longevidade
média da população, nível escolar e renda per capita - estas dimensões têm a mesma importância
para o cálculo do índice, que varia de 0 a 1, onde 1 é o nível de desenvolvimento pleno.
O IDH
é um importante parâmetro para análise de qualidade de vida de uma região, pois é
calculado com base em índices qualitativos de educação (alfabetização e taxa de matricula),
longevidade (esperança de vida ao nascer) e renda (PIB per capita). O IDH varia de 0 (nenhum
desenvolvimento humano) a 1 (desenvolvimento humano total). Municípios com IDH ente 0 e
0,499 são considerados de desenvolvimento humano muito baixo; aqueles que registram índice
entre 0,500 e 0,599, são os de baixo desenvolvimento humano; aqueles que registram índice
entre 0,600 e 0,699, são os de médio desenvolvimento humano; aqueles que registram índice
entre 0,700 a 0,799, são os de alto desenvolvimento humano; e os que possuem IDH acima de
0,800, são considerados de desenvolvimento humano muito alto.
Numa visão mais macro da atualidade do Rio Grande do Norte e de acordo os dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, com base no Censo 2010, existem 70
municípios com IDH baixo; 93 municípios com IDH médio; e 4 municípios com IDH alto, sendo
estes os municípios de Natal, Parnamirim, Caícó e Mossoró.
O Território do Mato Grande no ano de 1991 tinha um IDH de 0,484, no ano 2000, esse
índice se elevou para o patamar de 0,601, ficando na faixa média de desenvolvimento humano.
Em 2010 o IDH do Território estava na média de 0,625. Esse índice encontrava-se bem abaixo
da média quando comparado com o de Natal cujo valor era de 0,787, também abaixo do índice
do Rio Grande do Norte cujo valor era de 0,705. Dentre os municípios do Território, Ceará
Mirim é o que apresenta melhor desenvolvimento, seguido de São Bento do Norte. Porém, a
situação de menor índice é o de São Miguel do Gostoso. Percebe-se que houve uma elevação no
índice de desenvolvimento humano a nível de território comparando o periodo de 1991, 2000 e
2010, mas ainda é preocupante, pois infere-se um desenvolvimento frágil na região (IBGE, 1991,
2000 e 2010).
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Entretanto, por ser um índice limitado que não considera condições de moradia, saúde, e
quanto à renda, considera apenas o valor per capita, sem analisar informações sobre o trabalho
ou diversificação de renda, pretende-se aqui acrescentar a análise da qualidade de vida no
Território com informações coletadas numa pesquisa sobre o Índice de Condições de Vida –
ICV, realizada pela Célula de Acompanhamento e Informação do Território do Mato Grande
(CAI), vinculada ao projeto Gestão de Políticas Públicas e Controle Social em Territórios da
Cidadania: mapeamento, sistematização e avaliação de Programas de Desenvolvimento
Sustentável no Mato Grande (RN). Este projeto é executado pela Universidade Federal do Rio
Grande do Norte/Departamento de Administração e financiado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico - CNPq em parceria com Ministério da Ciência e
Tecnologia/SDT/MDA.
Na concepção do Programa, o Índice de Condições de Vida (ICV) é um indicador que
visa representar as mudanças percebidas, em termos das condições de vida, das famílias nos
territórios rurais, permitindo as análises comparativas, tanto ao longo do tempo como entre
territórios. Este índice é composto por três dimensões, chamadas de “instâncias”: 1) fatores que
favorecem
o desenvolvimento; 2) características do desenvolvimento; e 3) efeitos do
desenvolvimento. A cada instância associam-se oito indicadores.
Quadro 1 – Instâncias e indicadores de desenvolvimento rural e das condições de vida das famílias rurais
Instâncias
Fatores que favorecem o
desenvolvimento
(intitulamentos)
Características do
desenvolvimento
(elementos de
conversão)
Efeitos do
desenvolvimento
(capacitações e
funcionamentos)
Indicadores
Mão de obra familiar em atividade dentro ou fora da unidade
Área da unidade de produção familiar
Escolaridade
Condições da moradia
Acesso a mercados
Acesso a políticas públicas (Pronaf, bolsa-família, ...)
Acesso a crédito e assistência técnica
Presença de instituições que favorecem o desenvolvimento rural
Renda familiar
Produtividade do trabalho
Produtividade da terra
Diversificação da produção agrícola
Pluriatividade, diversificação nas fontes de renda familiar
Uso e preservação dos recursos naturais: água
Uso e preservação dos recursos naturais: solo
Uso e preservação dos recursos naturais: vegetação nativa
Estar bem alimentado / nutrido
Ter boa saúde
Permanência dos membros da família da unidade de produção
Percepção sobre as mudanças na situação econômica da família
Percepção sobre as mudanças na situação ambiental da unidade
Participação social (cooperativas, associações)
Participação política (eleições, conselhos, assembleias)
Participação cultural (grupos de expressão cultural, outras atividades)
Fonte: Sistema de Gestão Estratégica – SGE/SDT/MDA (2011)
Para realização da pesquisa, cada indicador baseou a elaboração de um ou mais
quesitos em um questionário, que foram utilizados para o cálculo do ICV do Território. Esses
indicadores são avaliações registradas em escalas de cinco pontos, desde 1=péssimo até 5=ótimo
em algumas variações.
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No que se refere aos resultados da pesquisa, sua análise apontou uma problemática
identificada no Território que acabou confirmando o que os estudos realizados anteriormente
demonstraram. A realidade do trabalho de campo indicou que o desenvolvimento do
território do Mato Grande está numa situação de difícil capacidade de ascender na escala de
evolução para progressão do nível de satisfação desejável das políticas públicas. Isto se refere a
análise que se tem das potencialidades existentes no Território e a difícil condição de
aproveitamento e de relacionar essas potencialidade com o desenvolvimento.
De modo geral, os dados da pesquisa foram analisados e os resultados demonstraram uma
precariedade nos serviços públicos de saneamento básico, das estruturas de saúde, baixos níveis
de escolaridade, as difíceis oportunidades de geração de trabalho, emprego e renda,
principalmente no que se refere aos pequenos produtores com baixa capacidade de diversificação
da produção, falta de incentivo ao acesso as linhas de créditos e financiamentos, paralela a não
garantia de pagamento pelo uso do crédito, a falta de assistência técnica e dificuldades na
comercialização com a presença do intermediário (atravessador).
No que se refere a gestão pública, os dados revelaram que existem uma precariedade nos
orgãos publicos municipais de atendimento a população que atendam as demandas das familias
nos aspactos ligados a melhoria da qualidade de vida e da eficiência econômica.
De acordo com o PTDRS (2010), a maioria da população dos municípios do território
apresenta renda de até 1 salário mínimo e um número considerável não apresenta rendimentos.
Essa situação se reflete na falta de dinamismo da economia local, pois sem renda as pessoas não
podem adquirir bens e serviços na região. Os municípios não têm praticamente nenhuma
arrecadação própria e sobrevivem das receitas de transferência, estas transferências são
praticamente as únicas fontes de renda destes municípios.
É importante destacar que foram apresentados os resultados da pesquisa de forma geral
no intuito de se observar o todo, considerando que esse levantamento continua em análise e que
irão resultar em novas fontes de informação que servirão para aprofundar reflexões sobre o uso
de indicadores para as políticas públicas.
Percebe-se que as pesquisas sobre o uso de indicadores estão sendo objetos de estudos
para o meio academico e que para além disso, são utilizados pelos gestores publicos para pensar
e investir políticas públicas que garantam a efetividade dos resultados, que sejam a melhoria das
condições de vida das familias.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Algumas conclusões aqui apresentadas são objetos das reflexões feitas ao longo desse
trabalho que tiveram por base os dados obtidos sobre o Território. Longe de esgotar toda a
complexidade que a realidade territorial apresenta, constituem pistas para o aprofundamento do
debate acerca das alternativas viáveis para o seu desenvolvimento.
A proposta que fundamentou este trabalho esteve pautada na reflexão e análise do uso de
indicadores nas pesquisas, articulado a estratégia de desenvolvimento territorial do Mato Grande
no sentido de está fomentando informações e dados da realidade a ser trabalhada na formulação,
implementação, avaliação e gestão das políticas públicas como campo de atuação dos governos e
de arena social para o debate das reais necessidades das populações que vivem e sobrevivem no
Território, sendo nas atividades agrícolas e não agrícolas, onde a diversidade favorece a
crescente demanda na busca por melhorias na qualidade de vida das famílias.
Este trabalho teve como foco o olhar sobre o uso de indicadores que ampliou os
horizontes de informações e dados sobre a realidade, aliada ao uso desses na aplicação de
recursos públicos inseridos no processo da discussão do desenvolvimento do território do Mato
Grande, na sua diversidade enquanto local, refletindo sobre alguns dados para pensar a
importância de um planejamento alicerçado de proposições que condizem com a realidade. Esta
foi uma amostra de um processo, no sentido de ampliar os elementos necessários a elaboração de
um plano territorial muito mais pautado na exatidão dos dados, assim como na análise das
informações que favoreçam o Estado, enquanto provedor e fomentador das ações e dos
instrumentos públicos que sejam capazes de avançar na reforma do estado e na transformação e
evolução da nossa sociedade.
O estudo nos mostrou entraves no desenvolvimento do Território, que vai desde o sistema
produtivo, da produção até a comercialização, como às diferentes formas de gestão praticadas,
sejam associativas ou de controle social via conselhos. Identificamos que existe uma fragilidade
nesses mecanismos de controle social e que tem criado barreiras ao processo de
desenvolvimento.
Entendemos que o desenvolvimento territorial constitui um processo que demanda
amadurecimento e aprendizado. Apesar das fragilidades identificadas, acreditamos na capacidade
de superação dos problemas, considerando o apoio institucional no sentido de promover o
desenvolvimento com participação ativa e cidadã.
As ações de execução de políticas públicas, sendo bem implementadas, refletem na
melhoria da qualidade de vida da população, a partir da promoção de programas e projetos que
visem o desenvolvimento nas dimensões da sustentabilidade e que incentivem e promovam os
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direitos garantidos na Constituição como o acesso a educação de qualidade, saúde, habitação,
alimentação, segurança, trabalho emprego e renda com vistas a reduzir as desigualdades sociais e
estimular o exercício da cidadania.
Concluímos que alguns desafios são lançados quando um planejamento envolve um
conjunto de municípios através de uma política governamental de nível territorial, na busca de
potencializar as ações com políticas públicas e um conjunto de ações que se articulam, visando o
desenvolvimento de um território e a melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes.
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