Análise dos Impactos dos Programas ProAcesso e Caminhos de Minas do
Governo de Minas Gerais
Autoria: Paula Tatiana Sato, Daniel Luiz Amorim Couto, Henrique Dantas Neder, Paula de Oliveira Marins,
Nathan Rabelo Martins
Resumo: Este trabalho analisa os principais impactos do programa Caminhos de Minas para
verificar se seu objetivo é o desenvolvimento e redução das desigualdades ou apenas está
dirigido a uma questão de logística e infraestrutura. Foram levantados dados de indicadores
econômicos analisados estatisticamente, comprovando que apesar de recente, a iniciativa do
ProAcesso pode obter impactos positivos na mudança dos patamares de desenvolvimento das
regiões menos favorecidas de Minas Gerais. Utilizou-se como indicador de impacto do
programa o valor da dupla diferença referente à evolução dos indicadores relativos a
dimensões econômicas e sociais tanto dos municípios beneficiados como dos municípios de
controle.
1 1. INTRODUÇÃO
Ao longo de sua trajetória Minas Gerais, como os outros estados, realiza políticas de
crescimento econômico e desenvolvimento social, onde conta com singular diferença entre
suas sub-regiões e foi então pioneira na adoção de planos intrarregionais, destinados ao
conhecimento das limitações e dos potenciais de suas regiões, em especial daquelas que são
consideradas áreas-problema no contexto do Estado e mesmo do país. O desenvolvimento da
rede rodoviária de Minas Gerais, fruto de um processo histórico caracterizado pela forte
concentração dos investimentos nas áreas de maior dinamismo econômico, produziu um
território marcado por profundos desequilíbrios regionais de oferta de infraestrutura
pavimentada.
Nesse sentido, o ProAcesso é um dos projetos estruturadores elaborados com o objetivo de
ampliar a acessibilidade da população dos municípios de pequeno porte aos serviços sociais
básicos e aos mercados. A principal finalidade é proporcionar a melhoria da qualidade de vida
sendo indutor de desenvolvimento, sobretudo nas áreas mais pobres. O projeto começou a ser
executado em 2004, sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Transportes e Obras
Públicas (SETOP), e seu escopo contempla a melhoria e pavimentação de aproximadamente
5,6 mil quilômetros de rodovias, no período de 2004 a 2010. O ProAcesso já pavimentou
4.976 km de rodovias, com investimentos superiores a R$ 3,5 bilhões. Até o momento já
foram concluídas as pavimentações de 198 acessos (88%), atingindo cerca de 1.228.600
mineiros, e 9% dos acessos encontram-se em andamento.
Tendo em vista a magnitude do ProAcesso, é de grande importância avaliar se, com a sua
implementação, as desigualdades regionais de oferta de infraestrutura rodoviária e, por via de
consequência, de acessibilidade municipal, tão presentes na geografia mineira, serão
reduzidas, contribuindo para a coesão e melhor conectividade interna do território estadual, ou
se, ao contrário, tais disparidades poderão se ampliar, com impactos indesejáveis na equidade
regional.
O presente artigo teve como objetivo geral analisar e buscar avaliar os principais impactos
econômicos e sociais decorrentes da implantação do programa Caminhos de Minas, através do
levantamento de dados do PIB e renda per capita antes e após o desenvolvimento do programa
em alguns municípios beneficiados; e em alguns municípios não contemplados pelo
programa; da exposição e interpretação de dados sobre o desenvolvimento dos municípios
envolvidos no que se refere à produção, economia, saúde, educação, redução de acidentes e
melhoria da qualidade de vida após o Programa; e da apresentação de indicadores de impacto
(diferenças ou duplas diferenças de médias de indicadores de desenvolvimento) para o
programa para os municípios beneficiados comparados a indicadores relativos a uma amostra
de municípios não beneficiários do programa (controle) e com características semelhantes aos
beneficiários. O problema de pesquisa definido foi verificar se o programa objetiva
efetivamente o desenvolvimento social dos municípios ou apenas está dirigido a uma questão
de logística e de infraestrutura.
O Programa Caminhos de Minas é a continuação do ProAcesso e visa ligar os municípios
com menos de 10 mil habitantes. Serão realizadas obras em todas as regiões mineiras,
beneficiando 299 municípios e investidos R$ 5 bilhões obtidos junto ao Banco Mundial. Este
programa faz parte do Planejamento Estratégico de Logística de Transportes elaborado a
partir do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado para o período entre 2007 e 2023. O
órgão responsável pela sua execução é o Departamento de Estradas de Rodagem de Minas
Gerais (DER/MG, 201-a).
2 O artigo está dividido em cinco seções. Nesta seção, apresentam-se o problema de pesquisa e
o objetivo do trabalho; na segunda seção contempla-se o referencial teórico; na terceira seção
encontra-se a metodologia adotada; na quarta seção apresentam-se a análise dos dados e
demonstração dos resultados; e, na quinta e última seção, são indicados os pontos conclusivos
da pesquisa.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 A Administração Pública
Para Di Pietro (2004, p.54) o conceito de administração pública divide-se em dois sentidos:
Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve sob regime jurídico de direito público,
para a consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se
definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Em sentido objetivo é a
atividade administrativa executada pelo Estado, por seus órgãos e agente, com base em sua
função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços
públicos. Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para
executar atividades administrativas. Assim, administração pública em sentido material é
administrar os interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidade, órgãos
e agentes que executam a função administrativa do Estado. As atividades estritamente
administrativas devem ser exercidas pelo próprio Estado ou por seus agentes.
O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas
atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna
de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados
(MEIRELLES, 1990).
2.2 Políticas Públicas e Indicadores de Desenvolvimento
O agir público pode ser dividido em fases parciais do processo político-administrativo de
resolução de problemas, que correspondem a uma sequência de elementos do processo.
Comum a todas as propostas de divisões do ciclo político são as fases da formulação, da
implementação e do controle dos impactos das políticas (FREY, 2000).
Política pública pode ser definida como uma forma contemporânea de exercício do poder nas
sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre o Estado e a sociedade
incluindo também as relações sociais advindas do setor econômico. A partir dessa interação,
definem-se as situações sociais consideradas problemáticas, bem como as formas, os
conteúdos, os meios, os sentidos e as modalidades de intervenção estatal no campo político.
As políticas públicas, não são uma forma única ou exclusiva, mas convivem com formas
vigentes das diferentes sociedades (DI GIOVANNI, 2009).
Segundo Couto (2011), o Estado do Bem Estar Social foi um marco importante para a
implementação dessas políticas dentro da transformação capitalista neste século. É com o
surgimento do Estado do Bem Estar Social (originário do termo em inglês “Welfare State”)
que as políticas públicas entram em cena, sendo concebidas como instrumento para a
realização das vontades coletivas. O Welfare State foi uma construção política e social
histórica que surgiu no pós-II Guerra como resultado do avanço e conquistas das lutas sociais
na Europa Ocidental. No Brasil também foi constituído no Estado, a partir da segunda metade
3 do século passado, um conjunto de instituições sociais modernas que se aproximam do
modelo europeu.
Com o discurso neoliberal levantou-se a necessidade de reduzir o Estado aos seus termos
mínimos, em função de uma suposta e almejada liberdade dos mercados. Esta assertiva ganha
toda sua dimensão, levando-se em conta contextos sócio históricos marcados por assimetrias
estruturais, como é o caso das economias do capitalismo periférico que podem ser
evidenciadas a partir de indicadores de desenvolvimento como o IDE (Índice de
desenvolvimento dos municípios), IDS (Indicadores de desenvolvimento sustentável) e outros
como IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) e índice de Gini.
Sandroni (1994), define desenvolvimento econômico como crescimento econômico
(incrementos positivos no produto) acompanhado por melhorias do nível de vida dos cidadãos
e por alterações estruturais na economia. Para ele, o desenvolvimento depende das
características de cada país ou região. Isto é, depende do seu passado histórico, da posição e
extensão geográficas, das condições demográficas, da cultura e dos recursos naturais que
possuem. Já Milone (1998), diz que para se caracterizar o desenvolvimento econômico devese observar ao longo do tempo a existência de variação positiva de crescimento econômico,
medido pelos indicadores de renda, renda per capita, PIB e PIB per capita, de redução dos
níveis de pobreza, desemprego e desigualdade e melhoria dos níveis de saúde, nutrição,
educação, moradia e transporte.
2.2.1 Avaliação de Políticas Públicas
Nas últimas décadas a avaliação de políticas e programas governamentais assumiu grande
relevância para as funções de planejamento e gestão governamentais, pois pode subsidiar o
planejamento e formulação das intervenções governamentais, o acompanhamento de sua
implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou
interrupção das ações. Além do caráter de mensuração objetiva de resultados, a avaliação
possui também aspectos qualitativos, constituindo-se em um julgamento sobre o valor das
intervenções governamentais por parte dos avaliadores internos ou externos, bem como por
parte dos usuários ou beneficiários. A decisão de aplicar recursos públicos em uma ação
pressupõe a atribuição de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliação deve verificar
o cumprimento das metas estabelecidas (CUNHA, 2006).
Cohen e Franco (1993, p.16), determinam a importância da avaliação em programas
governamentais como tendo um papel central neste processo de racionalização e é um
elemento básico de planejamento. Não é possível que estes sejam eficazes se não forem
avaliados os resultados de sua aplicação.
A avaliação de políticas públicas não é simplesmente um instrumento de aperfeiçoamento ou
de redirecionamento dos programas empreendidos pelo governo, mas é especialmente, uma
ferramenta capaz de prestar contas à sociedade das ações governamentais. O processo de
avaliação é definido por Lima Júnior et al. (1978) como sendo a análise crítica do programa
(política) com o objetivo de aprender, principalmente, em que medida as metas estão sendo
alcançadas, a que custo, quais os processos ou efeitos colaterais que estão sendo ativados
(previstos ou não previstos, desejáveis ou não desejáveis) indicando novos cursos de ação
mais eficazes.
A avaliação política consiste, portanto, em atribuir valor às políticas, às suas consequências,
ao aparato institucional em que elas se dão e aos próprios atos que pretendem modificar o
4 conteúdo dessas políticas (BARRY, 1975, p. 340). O objetivo básico de qualquer avaliação é
obter informações úteis e críveis sobre o desempenho desses programas, identificando
problemas e limitações, potencialidades e alternativas, levantando práticas mais eficientes
(best practices) e recolhendo lições e subsídios que possam ser retroalimentados no processo
de planejamento e formulação de políticas públicas, de modo a aumentar a sua efetividade,
eficiência e eficácia (HOLANDA, 2002).
A motivação instrumental está intimamente ligada com a implementação da política ou
programa. Neste caso, o objetivo básico da avaliação é a geração: contínua de informações
para monitorar a execução do programa (HARGROVE, 1975).
Segundo Silva (1999), o motivo mais imediato do interesse pela avaliação de atividades de
governo seria a preocupação com a efetividade, isto é, com a aferição dos resultados
esperados e não esperados alcançados pela implementação dos programas. O segundo motivo
seria o de entender o processo pelo qual os programas alcançaram ou não esses resultados,
analisando a dinâmica da intervenção estatal e os problemas concretos advindos da
implementação. Outros motivos relevantes seriam a aprendizagem organizacional das
instituições públicas sobre suas atividades, a tomada de decisão sobre a continuidade ou não
dos programas e, ainda, a transparência, qualidade e accountability na gestão dos recursos
públicos (responsabilização dos gestores por decisões e ações implementadas).
Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade são comumente usados quando se fala em
resultados de políticas públicas, pois traduzem a avaliação do desenvolvimento e execução da
política pública como um todo. A eficiência de uma política pública traduz-se por respostas
dadas a questionamentos ou indicadores relativos a necessidades atendidas, recursos
utilizados e gestão desenvolvida. A interação entre a política examinada e outras a ela
relacionadas, assim como a não sobreposição de duplicação de esforços, são indicadores de
eficiência não apenas da política em foco, mas de ações governamentais como um todo
(BELLONI, MAGALHÃES E SOUSA, 2001, p. 64). A eficácia refere-se ao "[...] grau em
que se alcançam os objetivos e metas do projeto da população beneficiária, em um
determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados" (COHEN;
FRANCO, 1993, p.102). Desta forma, a eficácia de uma política pública está relacionada aos
resultados que o programa produz sobre a sua população beneficiária (efeitos) e sobre o
conjunto da população e do meio ambiente (impactos).
E a efetividade é o conceito que revela em que medida a correspondência entre os objetivos
traçados em um programa e seus resultados foram atingidos (BELLONI, MAGALHÃES E
SOUSA, 2001). Como essa correspondência é averiguada em um contexto mais amplo, em
que se procura dar conta dos resultados, tanto no plano econômico como social, da política em
questão, trata-se de uma avaliação de impactos que procura diagnosticar os reflexos desta
mesma intervenção no contexto maior.
2.2.2 Programas e Avaliação de Programas
Programa pode ser definido como um conjunto de atividades organizadas para serem
realizadas dentro de cronograma e orçamento específicos disponíveis para a implementação
de políticas, ou para a criação de condições que permitam o alcance de metas políticas
desejáveis (ALA-HARJA E HELGASON, 2000, p.8).
A decisão de aplicar recursos em uma ação pública sugere o reconhecimento do valor de seus
objetivos pela sociedade, sendo assim, sua avaliação deve “verificar o cumprimento de
5 objetivos e validar continuamente o valor social incorporado ao cumprimento desses
objetivos” (MOKATE, 2002).
Para Rossi, Lipsey e Freeman (1999, p.2), a avaliação de programas corresponde à
utilização de metodologias de pesquisa social para investigar, de forma sistemática,
a efetividade de programas de intervenção social que foram adaptados ao seu
ambiente político e organizacional e planejados para conformar a ação social numa
maneira que contribua para a melhoria das condições sociais.
A avaliação pode subsidiar: o planejamento e formulação das intervenções governamentais, o
acompanhamento de sua implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as
decisões sobre a manutenção ou interrupção das ações (CUNHA, 2006). Ela é útil para medir
a eficácia da gestão pública, e decisiva também para o processo de aprendizagem institucional
e também contribui para a busca e obtenção de ganhos das ações governamentais em termos
de satisfação dos usuários e de legitimidade social e política (RAMOS, 2008).
Experimentos sociais se constituem no método mais adequado para estimarmos o impacto de
programas ou políticas sociais. O resultado para o grupo controle é o contrafactual; este
permite identificar o resultado no estado não tratado. O elemento chave é a aleatoriedade das
unidades dentro e fora do tratamento de forma que os resultados se tornam independentes da
seleção ao tratamento. Isto é, a seleção para receber ou não o tratamento é independente de
qualquer característica específica, observada ou não, que os grupos possam ter, e isso garante
o bloqueio de possíveis vieses de seleção quando comparamos o resultado observado entre
grupo tratamento e grupo controle (RAMOS, 2008).
2.3 Os Programas ProAcesso e Caminhos de Minas
Com 531 mil quilômetros de estradas de rodagem, Minas Gerais tem a maior malha
rodoviária do país, o que não implica necessariamente em desenvolvimento e que estejam em
bom estado, sendo neste sentido o objetivo do ProAcesso é a pavimentação de ligações e
acessos rodoviários aos municípios para contribuir com o desenvolvimento socioeconômico
de cidades com baixo IDH e precária conexão com a rede viária principal.
Dentre os benefícios esperados com a implementação do Programa estão: o aumento da
acessibilidade dos municípios incluídos no Programa, com melhoria das condições de
escoamento dos produtos locais e impactos positivos no incremento e competitividade da
economia regional; a redução dos custos operacionais dos veículos, com impactos positivos
no preço dos fretes e das tarifas pagas pelos usuários; além da redução do tempo das viagens e
aumento das condições de conforto e segurança de operadores e usuários; facilitação do
acesso das populações locais aos serviços sociais instalados em polos microrregionais de
maior porte; incremento das atividades econômicas e consequentemente, aumento dos
recursos tributários arrecadados nos municípios beneficiados e também a criação de
oportunidades de emprego e geração de renda nas áreas beneficiadas e maior proteção
ambiental, uma vez que a exploração pouco racional das jazidas para manutenção do
revestimento primário dos acessos, além de prejudicar o ecossistema do entorno, exaure as
fontes de material necessárias para futuras pavimentações. Muitos dos benefícios antes
discriminados decorrem da constatação de que a pavimentação de rodovias cria oportunidades
para um rearranjo da economia regional, a partir da melhoria da acessibilidade dos lugares e
atividades e, consequente, aumento do potencial locacional das áreas atendidas.
Dando continuidade ao Programa ProAcesso, o programa Caminhos de Minas também se
trata da promoção do desenvolvimento, visando diminuir as desigualdades socioeconômicas
6 em todas as regiões do Estado. Seu objetivo é encurtando distâncias, diminuindo o tempo das
viagens e aumentando a capacidade de rodovias que exercem o papel integrador entre os
municípios mineiros. No total, o Caminho de Minas prevê a pavimentação de mais de 7.700
km de rodovias, beneficiando 302 municípios de cidadãos por todo o Estado. Onde 45% das
estradas que cortam o território mineiro é responsabilidade dos municípios, que nem sempre
dispõem de recursos financeiros para manter as vias trafegáveis durante todo o ano, devido às
chuvas, erosão, atoleiros e tráfego pesado.
As estradas vicinais – devido à sua pequena extensão, limitação de zona de influência, tráfego
variável e intermitente – não recebiam até hoje maior atenção dos órgãos rodoviários,
principalmente quanto às características técnicas e às especificações para sua implantação.
Não existem procedimento uniforme e especificações padronizadas que minimizem os
impactos ambientais na abertura dessas estradas. Além disso, a conservação quase sempre
inadequada pode provocar, no médio ou longo prazo, danos ecológicos como voçorocas,
deslizamentos de aterros, enchentes, erosões, assoreamento de várzeas e outros danos
(RURAL MINAS, 2012). Assim, o programa introduz no estado o conceito de estrada
ecológica, ou seja, com projeto e manutenção que causem o menor dano possível ao
ecossistema. A Fundação Rural Mineira - Ruralminas e Governo deverão apoiar as prefeituras
dos municípios em questão, disponibilizando tecnologias que lhes permita conservar e manter
as estradas trafegáveis por períodos mais longos, contribuindo para a preservação ambiental.
2.3.1 Impactos econômicos e sociais alcançados pelos programas
Como programa incipiente e estruturador, os impactos dos ProAcesso, assim como do
Caminho de Minas ainda precisarão de tempo para que surjam os efeitos esperados, visto que
o desenvolvimento econômico não é um processo de curto prazo e muitas vezes nem se dá por
projetos isolados.
Do ponto de vista operacional foi realizado o seminário “Lições Aprendidas com o Programa
ProAcesso” que analisou causas e efeitos de problemas e sucessos em obras do programa,
levando em conta processos licitatórios, contratação de empresas, execução dos projetos de
engenharia, obtenção de licenças ambientais e interface com os organismos de financiamento
internacional, até a parte da execução e acompanhamento das obras. (SETOP, 2011b). Neste
mesmo seminário foi discutido o atendimento à população de 1.200.000 pessoas com o
investimento de R$ 3,35 bilhões até atingir 84% das obras que objetivou oferecer mobilidade
e acessibilidade a estes moradores (SETOP, 2011a). O desenvolvimento local é o alicerce
fundamental para justificar o projeto onde o enfoque é em municípios que 88% têm menos de
10 mil habitantes e 80% têm IDH menor que a média de Minas Gerais, sendo também 60%
destes municípios no norte de Minas, vales do Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce e da região
Noroeste.
Contudo, não se encontram muitos trabalhos técnicos avaliando os impactos econômicos
quantitativamente, apesar de existirem na mídia diversos depoimentos de moradores e
gestores públicos, como:
Sem asfalto não há desenvolvimento. Ficaremos livres da lama e da poeira, mas
muito mais importante é lembrar que os nossos doentes ficarão mais próximos dos
hospitais, as parturientes mais próximas das maternidades e nossos jovens mais
próximos das universidades, nossas cestas básicas com preço mais acessível.
Produtos que não chegam por estrada de terra, estarão em breve em nossos
comércios. Nossas cidades há décadas ficaram à margem do desenvolvimento e hoje
recebemos investimentos em todas as áreas como estradas e com elas mais saúde,
7 saneamento, investimentos que vem mudando a realidade mais pobre da nossa
região. Prefeito José João Teixeira de Francisco Badaró (SETOP, 2009).
Tecnicamente elaborado o único estudo encontrado foi a Redução das Desigualdades
Regionais: Uma das Faces do Choque de Gestão, que em seu corpo aborda o ProAcesso. Nele
se explora o potencial de utilização de um determinado indicador de acessibilidade (o índice
de eficiência da rede), sobretudo, para avaliar, em combinação com índices sintéticos de
desigualdade, os efeitos espaciais (cohesion effects) do ProAcesso, em termos de sua
contribuição, ou não, para a redução das disparidades intermunicipais de acessibilidade com
atenção especial será dada aos efeitos produzidos pelo ProAcesso nos municípios da área da
SEDVAN (CESAR, 2009), conforme Tabela 1.
Tabela 1: Sumário Estatístico das Distribuições de Acessibilidade Municipal em Minas Gerais
e na Área-Programa da SEDVAN, por Cenário de Avaliação.
Estatística
Minas Gerais
Área da SEDVAN
SEDVAN/MG
Sem
ProAcesso
Média
Mediana
Máximo
Mínimo
Desvio Padrão
1,610
1,570
2,483
1,134
0,201
Observações (n)
853
Fonte: IDENE, 2009.
Com
ProAcesso
Sem
ProAcesso
Com
ProAcesso
Sem
ProAcesso
Com
ProAcesso
1,547
1,540
2,455
1,132
0,145
853
1,696
1,704
2,311
1,156
0,209
193
1,576
1,556
1,965
1,152
0,140
193
105,1%
108,5%
93,0%
102,0
104,0
101,9%
101,0%
80,0%
101,8%
96,7%
Na comparação dos dois cenários – (1) o correspondente a 2011, quando estarão concluídas
todas as intervenções viárias programadas (cenário “com ProAcesso”) e, (2) o referente a
2004, antes do início das referidas intervenções (cenário “sem ProAcesso”) –, constatam-se as
reduções da média e da mediana das distribuições do índice de eficiência da rede,
demonstrando uma situação de melhoria geral dos níveis de acessibilidade municipal tanto no
território estadual, como um todo, quanto na Área-Programa da SEDVAN (CESAR, 2009).
Vale destacar que no cenário “sem ProAcesso”, os níveis médios de acessibilidade nos
municípios da Área-Programa da SEDVAN são relativamente piores (da ordem de 5,5%) do
que os observados no Estado como um todo. Com o ProAcesso, a acessibilidade média nessa
Área se aproxima da média geral do Estado, com a diferença entre elas se reduzindo para
pouco menos de 2% (CESAR, 2009).
2.3.2 Análise do desenvolvimento de alguns municípios envolvidos no Programa
O programa Caminhos de Minas é o maior conjunto de obras de infraestrutura viária já
realizado no Estado consolidando o Planejamento Estratégico de Logística de Transportes
elaborado a partir do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI para o período
2007-2023. Considerando que “o verdadeiro objetivo do transporte é maximizar a
acessibilidade às oportunidades do ambiente” (MILLER, 1999), pode-se dizer que a
acessibilidade é um conceito fundamentalmente geográfico. É neste sentido que Ingran (1971)
define acessibilidade como uma “característica (ou vantagem) inerente a uma localização no
que diz respeito à superação de alguma forma de resistência de natureza espacial ao
deslocamento”.
8 Localizações providas de melhor infraestrutura de transporte apresentam níveis mais elevados
de acessibilidade às oportunidades ou aos recursos existentes em outras regiões ou cidades.
Desta forma, serão mais produtivas e competitivas, com mais qualidade de vida, e, assim,
mais bem “sucedidas” do que as áreas remotas e isoladas (LINNEKER e SPENCE, 1996).
Para Hanson (2003), a lógica subjacente a esta visão é a de que as redes de transporte
moldando a acessibilidade consequentemente se modificará a atividade econômica com
menores custos de produção e consumo.
Cerca de 60% dos municípios contemplados pelo ProAcesso localizam- se nas regiões Norte
de Minas, Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce e na região Noroeste, além de algumas regiões
na zona da Mata e Sul de Minas. Já o Programa Caminhos de Minas contemplará municípios
localizados também na região Central, Alto Paranaíba, Triângulo Mineiro e Centro Oeste.
Em 2011 já foram pavimentados 447 km e concluída a pavimentação de 18 acessos a
municípios conforme os dados descritos na tabela 2.
Tabela 2: Municípios beneficiados pelo ProAcesso em 2011
MUNICÍPIO
REGIÃO
(Km²)
(Mil
habitantes)
1.568,88
6 471
252,93
398,85
2 772
4 947
320,75
4 670
1.788,44
650,91
433,15
5 021
2 343
6 781
112,96
1 785
PIB per
capita
(R$, dados
de 2009)
IDH
4.091,79
0,66
7.705,98
3.901,22
0,71
0,65
Agropecuária
4.255,52
0,60
5.136,24
8.316,60
3.965,60
0,66
0,67
0,61
6.842,65
0,68
4 466
3 951
2 253
Turismo
Turismo e Agropecuária
Agropecuária e
extrativismo
Agropecuária e
extrativismo
Agropecuária
Agropecuária
Turismo
4.782,81
5.987,39
5 994,40
0,68
0,62
0,68
497,43
11 747
Turismo
3 989,09
0,61
Metropolitana de
BH
Vale do Rio Doce
Sul/Sudoeste
Vale do Rio Doce
107,15
1 773
Turismo
5 268,08
0,70
214,45
258,51
519,30
4 089
4 996
10 574
4 108,49
13 472,73
3 243,08
0,61
0,74
0,60
Zona da Mata
Vale do Rio Doce
113,94
281,54
4 698
5 623
Mineração
Agricultura
Agricultura familiar e
Gado Leiteiro
Agropecuária
Turismo
5 618,17
4 637,40
0,69
0,66
Botumirim
Norte
Chiador
Congonhas Norte
Itacambira
Monjolos
Palmópolis
Norte
Metropolitana de
BH
Nordeste (Vale do
Mucuri)
Norte
Central Mineira
Jequitinhonha
Pedro Teixeira
Zona da Mata
Pingo D’agua
Santa Fé de Minas
Santana do
Garambéu
Santo Antônio do
Jacinto
Santo Antônio do
Rio Abaixo
São José da Safira
São Pedro da União
São Sebastião do
Maranhão
Vermelho Novo
Virgolândia
Vale do Rio Doce
Norte de Minas
Campo das
Vertentes
Jequitinhonha
66,57
2.917,44
202,79
Fronteira dos Vales
POPUL
AÇÃO
PRINCIPAL
ATIVIDADE
ECONÔMICA
Agropecuária, extração
vegetal e pesca
Agricultura leite
Turismo
ÁREA
Fonte: IBGE, 2012
Com a conclusão das obras de pavimentação dos acessos rodoviários, uma melhoria
generalizada de acessibilidade deverá ocorrer no território mineiro, com um ganho relativo
médio da ordem 3,4%.
9 2.3.33 Situação de
d alguns municípios
m
não contem
mplados peelo Program
ma
Anallisar o dessenvolvimennto de alguuns municípios não contempladdos pelo Programa
P
é
fundamental parra que haja parâmetross de compaaração e se justifique
j
a relevânciaa do mesmoo
para as cidades que
q foram contemplad
c
as, constitu
uindo-se tam
mbém objetoo desta pesq
quisa.
A Seecretaria do Estado de Transportee de Minas Gerais listaa os principais benefíciios a serem
m
alcannçados com
m a pavimenttação de esttradas, confforme a Figuura 1 (desennho esquem
mático):
Figurra 1: Esquem
ma de visuaalização doss benefícioss do ProAceesso
Fonte: SETOP, 2012.
T
de Obras Púúblicas, Minnas Gerais possui umaa
Aindda de acordoo com a Seccretaria de Transporte
rede distribuídaa de maneeira desiguaal e 26% dos municcípios mineeiros não têm
t
acessoo
pavim
mentado. Embora maiss ricas, as regiões
r
Cen
ntral, zona da
d Mata e S
Sul de Minaas, também
m
possuuem municcípios cujoos acessos não são asfaltados. Os acessoos que não
o possuem
m
pavim
mentação em
e MG porr região dee planejameento podem
m ser visuallizados na Tabela 3 a
seguiir:
Tabeela 3: Acesssos sem Pavvimentação no
n Estado por
p Regiões de Planejam
mento
Regiião
N de municípios
Nº
%
Centtral
26
11,6
Mataa
38
16,8
Sul de
d Minas
23
10,3
Triânngulo
2
0,9
Alto Paranaíba
3
1,3
Centtro-Oeste dee Minas
5
2,2
Norooeste
6
2,6
Norte de Minas
45
20,1
Jequiitinhonha-M
Mucuri
42
18,7
Rio Doce
D
35
15,6
Total
225
100
Fonte: SETOP, 2012.
3. PE
ERCURSO
O METODO
OLÓGICO
O
Tenddo como objeto
o
de estudo
e
a annálise dos principais impactos eeconômicoss e sociaiss
decorrentes da implantação
i
o do program
ma Caminh
hos de Minaas, levando--se em conssideração ass
caraccterísticas da
d pesquisa quanto à suua abordageem e aos seus objetivos, pode-se afirmar
a
quee
10
0 esse trabalho trata-se de uma Pesquisa Documental; que segundo Gil (2007), assemelha-se
muito a pesquisa bibliográfica, a diferença essencial entre elas está na natureza das fontes;
enquanto na pesquisa bibliográfica se utiliza diversa informação de diversos autores sobre
determinado assunto, a pesquisa documental vale-se de materiais que não receberam ainda um
tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da
pesquisa.
Quanto aos fins, trata-se de uma pesquisa explicativa, pois, pretende explicar a ocorrência de
um fenômeno. Para Vergara (2005, p.47), “a investigação explicativa tem como objetivo
tornar algo inteligível justificar- lhe os motivos. Visa, portanto, esclarecer quais fatores
contribuem, de alguma forma, para a ocorrência de determinado fenômeno”.
A pesquisa teve ainda caráter bibliográfico, quantitativo caracterizada por transformar
opiniões e informações em números para possibilitar a análise (RICHARDSON, 2007) e
qualitativa, que verifica uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isto é, um
vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser
traduzido em números (MINAYO, 2007).
Terminada a coleta de dados, foram realizados cálculos de médias aritméticas dos indicadores
para cada grupo de municípios e período, através de planilha eletrônica:
1- Cálculo da média do indicador para o período inicial e final do grupo de municípios
beneficiários, e também do grupo de municípios de controle.
2- Cálculo da diferença entre a média do período final e a média do período inicial para os
dois grupos.
3- Diferença obtida entre os resultados da etapa 2 (variação das médias do grupo de
beneficiários menos a variação das médias do grupo de não beneficiários).
Para a estimativa de impactos do programa sobre um conjunto de indicadores econômicos e
sociais foi utilizada esta metodologia de cálculo de diferenças de variações médias, descrita
formalmente a seguir. Sejam Iti o valor do indicador no instante t para o município i e Ioi o
valor para o mesmo indicador no instante 0 e município i. Em primeiro lugar foi calculada a
variação média do indicador para o período 0 a t e para o conjunto de municípios:
∑
(1)
Onde:
é o número de municípios atendidos (beneficiários) pelo programa e e
são os
valores dos indicadores para o ano final e inicial considerado, respectivamente. Desta forma, a
expressão (1) representa a variação média do indicador para o conjunto de municípios
beneficiários da política.
Da mesma forma, foi calculado para o grupo de municípios não beneficiários (controle):
∑
(2)
O indicador de dupla diferença para avaliação do impacto do programa e para o indicador I é
dado por:
∑
∑
(3)
Logo, a fim de descobrir se os efeitos do programa foram significativos em relação aos
municípios não beneficiados escolhidos para controle, o indicador de impacto de dupla
diferença será calculado de acordo com a seguinte expressão:
11 IDD = (média dos
d beneficiários no peeríodo final - média doss beneficiárrios no perío
odo inicial))
- (méédia dos nãoo beneficiárrios no perííodo final - média
m
dos beneficiário
b
os no períod
do inicial)
4. AN
NÁLISE DOS
D
DADO
OS E RESU
ULTADOS
Para analisar os resultados do program
ma foram esscolhidos doois grupos dde municípiios: um doss
muniicípios beneeficiados (B
Botumirim, Congonhass do Norte, Fronteira ddos Vales, Itacambira,,
Palm
mópolis, Pingo D’agua, Santo Antôônio do Jaciinto, São Joosé da Safiraa, São Pedro
o da União,,
São Sebastião do
d Maranhãão, Vermelhho Novo e Virgolândiia), nos quais em 201
11 já foram
m
pavim
mentados 447
4
km e concluída a pavimen
ntação de 18 acessoss; e outro de algunss
muniicípios nãoo contempllados pelo programa, escolhidoos para coontrole (Ab
bre-Campo,,
Carbbonita, Coluuna, Divinollândia de Minas,
M
Gouv
veia, Itamoggi, Joaquim Felício, Pad
dre Paraíso,,
Reduuto, Rio do Prado, Santta Helena dee Minas e São
S José do Jacuri).
Os dados
d
coletaados e analisados perm
mitiram perceber que quuanto ao PIB
B/capita a variação
v
foii
posittiva nos últiimos anos para
p
o grupo dos muniicípios que receberam as obras do
o Programa,,
comoo podem serr vistos no gráfico
g
(figuura 2) e na tabela
t
4 abaaixo:
Figurra 2: Resulttado do PIB
B/capita
6000
0
4000
0
2000
0
0
BENEFICIÁ
ÁRIOS
CONTTROLE
IDD
Média Período
o Final ‐2009
Média Período
o Inicial‐ 2005
Fonte: Elaboraddo pelos autoores, 2012.
Tabeela 4:Resultado da méddia do PIB/ccapita
Beneficiá
ários
M
Média
do Período Final -2009
5.100,18
M
Média
do Peeríodo Iniciaal- 2005
3.272,9
91
Fonte: Elaboraddo pelos autoores, 2012.
Controlee
5.533,122
3.792,33
IDD
86,47
a
o desenvollvimento ddos municíp
pios, foram
m
Em relação ao Índice Firrjan, que acompanha
analiisados dadoos sobre o IFDM
I
(Índdice Firjan de
d Desenvoolvimento M
Municipal), Educação,,
Saúdde, Empregoo e Renda dos dois grupos
g
de municípios,
m
nos anos dde 2005 e 2009,
2
cujoss
resulltados dem
monstraram
m que toodos os municípioos selecioonados ap
presentaram
m
desennvolvimento de regulaar (entre 0,,4 e 0,6) a moderado (de 0,6 atéé 0,8 ponto
os), e estãoo
repreesentados naa tabela 5:
Tabeela 5:Resultado da méddia do FIRJA
AN
Beneficiáriios
Ediçãoo 2008 Eddição 2011
IFDM
0,449
0,57
E
Educação
0,556
0,71
Saúde
0,663
0,68
Empprego/Rendaa
0,228
0,31
Fonte: Elaboraddo pelos autoores, 2012.
Controle
Edição 20008 Ediçãão 2011
0,52
00,56
0,61
00,72
0,67
00,69
0,29
00,28
IDD
0,03
0,03
0,03
0,03
12
2 No que se refere à produção, foram coletados alguns dados no IBGE (SIDRA) sobre a
produção nos municípios dos dois grupos selecionados, nos anos de 2005 e 2010, o que
revelou que os municípios do grupo de controle tiveram um desenvolvimento maior na
economia, agropecuária e extrativismo, que são as principais atividades econômicas na região,
conforme a tabela 6.
Tabela 6: Resultado da média do SIDRA (IBGE)
Beneficiários
2005
2010
Agricultura (Mil reais)
2027,33
3865,75
Pecuária (Mil reais)
1222,75
2178,16
Economia (Mil unidades)
72,41
82,25
Extrativismo (Mil reais)
117,58
163,25
Fonte: Elaborado pelos autores, 2012
Controle
2005
2010
4738,33
8164
1702,91
2997,08
152
170,25
131
157,083
IDD
- 1587,25
- 338,75
- 8,41
19,58
Segundo o Grupo de Gestão Executiva e de Mobilização do Plano de Prevenção de Chuvas, o
ProAcesso vem atingindo seu objetivo de oferecer mobilidade e acessibilidade aos moradores
dos municípios beneficiados pelo programa, contribuindo para o desenvolvimento econômico
e social, além de ter seus efeitos positivos sentidos com uma expressiva redução de
ocorrências no período de chuvas. Segundo o prefeito de Chapada Gaúcha, José Raimundo
Ribeiro Gomes, pelo isolamento do município, tudo que era produzido era vendido mais
barato e na compra dos insumos tudo era adquirido mais caro, devido ao alto valor do frete
cobrado por causa da precariedade das estradas.
Os municípios produtores de café localizados na região central do estado, São Domingos das
Dores e São Sebastião do Anta, também receberam os benefícios do Programa, com a
inauguração de 20 km de acesso pavimentado, o que facilitará o escoamento das duas
principais receitas do município: produção de café e de banana. “O asfaltamento deverá
incidir diretamente na redução dos custos de produção e na aquisição de insumos para o
plantio de café”, disse o prefeito de São Domingos das Dores, Geraldo Lúcio de Laia Souza
(SETOP, 2012b).
O Programa colabora, também, para o desenvolvimento da economia local, já que a rodovia
asfaltada reduz os custos de transporte da produção local e do fornecimento de insumos
necessários, além de contribuir para elevação da média do Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) das regiões.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Administração Pública está firmada em moldes e regras próprias, dessas regras o exercício
da atividade Estatal não pode nunca se afastar, vez que seu principal objeto é inegavelmente o
interesse público. As últimas décadas têm registrado o ressurgimento e crescimento do campo
de conhecimento das políticas públicas, em especial no Brasil. Esse novo fôlego deve-se em
grande parte às alterações históricas, políticas e econômicas vivenciadas pela sociedade, e
encaradas pelos governos como desafios, que se traduziram em modificações sobre a forma
de compreender, formular e avaliar as próprias políticas.
Desse modo, a monitorização e avaliação das atividades de desenvolvimento proporcionam às
entidades governamentais, gestores do desenvolvimento e sociedade civil, meios
aperfeiçoados para aprenderem à custa das experiências passadas, melhorarem a prestação de
serviços, planearem e afetarem recursos e demonstrarem resultados às partes interessadas,
13 como parte do processo de responsabilização. O interesse do governo na avaliação dos
programas e das políticas públicas está relacionado à preocupação com a eficácia, a eficiência,
a efetividade e a accountability de suas ações.
Portanto, os resultados apresentados no presente estudo apontam para o acerto da política do
governo de Minas Gerais de provimento de infraestrutura viária, principalmente como
estratégia para o desenvolvimento do Estado e, em especial, das regiões mais pobres, que
integram a área de abrangência da SEDVAN. Somada a outras políticas de inserção
socioeconômica, a iniciativa do ProAcesso tem grandes possibilidades de fazer uma diferença
extremamente positiva na mudança dos patamares de desenvolvimento das regiões menos
favorecidas de Minas Gerais.
Os investimentos em infraestrutura também podem ter importante impacto na redução da
pobreza e na melhoria da qualidade de vida da população de menor renda. Há um efeito direto
de aumento da oferta de empregos e salários quando a economia cresce e se torna mais
eficiente e competitiva. Mas há, também, um aumento no valor de mercado do patrimônio da
população pobre quando a sua residência passa a ser servida por rede de esgoto, água e
telefone.
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