Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Gestão do
Conhecimento e da Tecnologia da Informação
PERCEPÇÕES DOS DIRIGENTES DE TI SOBRE A
FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE ESTRATÉGIAS E
PLANOS DE TI NOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA
DO PODER EXECUTIVO FEDERAL
Autor: Fábio Gomes Barros
Orientador: Prof. Dr. Ivan Rocha Neto
Brasília - DF
2013
FÁBIO GOMES BARROS
PERCEPÇÕES DOS DIRIGENTES DE TI SOBRE A FORMULAÇÃO E
IMPLEMENTAÇÃO DE ESTRATÉGIAS E PLANOS DE TI NOS ÓRGÃOS DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO PODER EXECUTIVO FEDERAL
Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação Stricto Sensu em Gestão do
Conhecimento e da Tecnologia da Informação
da Universidade Católica de Brasília, como
requisito para obtenção do grau de Mestre em
Gestão do Conhecimento e da Tecnologia da
Informação.
Orientador: Prof. Dr. Ivan Rocha Neto
Brasília
2013
B277p Barros, Fábio Gomes.
Percepções dos dirigentes de TI sobre a formulação e implementação
de estratégias e planos de TI nos órgãos da administração direta do
poder executivo federal. / Fábio Gomes Barros. – 2013.
124f; il.: 30 cm
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2013.
Orientação: Prof. Dr. Ivan Rocha Neto.
1. Planejamento estratégico. 2. Tecnologia da informação. 3. Setor
público. I. Rocha Neto, Ivan, orient. II. Título.
CDU 796-053.9
Ficha elaborada pela Biblioteca Pós-Graduação da UCB
19/04/2013
Dissertação de autoria de Fábio Gomes Barros, intitulada “PERCEPÇÕES DOS
DIRIGENTES
DE
TI SOBRE
A FORMULAÇÃO
E
IMPLEMENTAÇÃO
DE
ESTRATÉGIAS E PLANOS DE TI NOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO
PODER EXECUTIVO FEDERAL”, apresentada como requisito parcial para obtenção do
grau de Mestre em Gestão do Conhecimento e da Tecnologia da Informação, em 22 de março
de 2013, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada:
____________________________________
Prof. Dr. Ivan Rocha Neto
Orientador
MGCTI - UCB
____________________________________
Prof. Dr. Cristiano Rocha Heckert
Examinador externo
CNMP
____________________________________
Prof. Dr. João Souza Neto
Examinador interno
MGCTI - UCB
____________________________________
Prof. Dr. Rodrigo Pires de Campos
Examinador interno
MGCTI - UCB
Brasília
2013
À meu pais
Juarez de Barros Silva (in memoriam) e Amara
Gomes Barros.
E a todos os servidores públicos que se
dedicam à causa da melhoria da gestão pública
em todas as esferas e poderes da União.
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Dr. Ivan Rocha Neto e sua esposa Maria José Andrade Pereira Rocha pela
convivência por demais prazerosa, significativa e rica.
Aos Professores Dr. João Souza Neto e Dr. Rodrigo Pires de Campos pelas valorosas
contribuições ao projeto de pesquisa.
Aos Professores Dr. Gentil José de Lucena Filho e Dra. Sheila da Costa Oliveira por
terem me ajudado a transformar um curso de Mestrado em um profundo processo de
aprendizagem e mudança pessoal.
Aos demais Professores da UCB, em especial ao Dr. Cláudio Chauke Nehme, ao Dr.
Rosalvo Streit, ao Dr. Fábio Bianchi Campos e ao Dr. Eduardo Moresi, por terem, de alguma
forma, cada uma, contribuído para que esta conquista se tornasse possível.
Aos amigos do mestrado Carlos Henrique de Luca Ribeiro, Tiago Mendes de Oliveira,
Rodrigo Azeredo e Cíntia Aldrighi pela ótima convivência, discussões, ideias, contribuições
que tanto enriqueceram minha vida acadêmica e profissional nesse período.
Aos colegas professores da ENAP, em especial Paulo Roberto da Silva Pinto e
Cláudio da Silva Cruz, pelas ideias, exemplos pessoais e aprendizado que muito contribuíram
para a minha evolução pessoal.
Aos amigos e colegas de trabalho da Secretaria de Logística e TI do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão Alessandro Tomazini Dias, Alexandre Molica, Ana
Carolina Romão Degaspari Pinto de Castro, Eric Fábio de Aguiar Germano, Fábio Lacerda
Alves, João Alberto Muniz Gaspar, Joyce Lustosa Belga, Kátia Macarini Gonçalves,
Laureano Struck, Leandro de Oliveira Bahia, Marcelo Moreira de Oliveira, Raniere Araújo de
Campos, Ricardo Miotto Lovatel, Ronaldo César Serafini Abrão, Vinícius Eloy dos Reis e
Tiago Chaves Oliveira pela ótima convivência, ideias, discussões, contribuições, e muito
aprendizado coletivo.
À Mônica Filizola pelo amor, carinho, parceria, profissionalismo e tudo de bom que
tem me ensinado.
E aos amigos Adriana Oliveira Mendes, Amanda Laura Kelly Vidal, Ana Maria
Mafra, Cláudia Anbank, Eduardo Loureiro Jr., Elymara Rodrigues, Eugênia Barza, Marcus
Paulo Bezerra da Silva, Marisa Souza dos Santos, Monique Pinheiro, Regina Frazão, Sheyla
Damasceno e Vanessa Murta Rezende pelas contribuições, compreensão, paciência, força,
carinho e amizade tão preciosos durante a jornada do Mestrado.
RESUMO
Referência: BARROS, Fábio Gomes. Percepções dos Dirigentes de TI sobre a Formulação
e Implantação das Estratégias e dos Planos de TI nos Órgãos da Administração Direta
do Poder Executivo Federal. Ano de defesa 2013. 124f. Mestrado em Gestão do
Conhecimento e Tecnologia da Informação. Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2013.
O presente trabalho investigou as práticas de formulação e implantação de estratégias e planos
de Tecnologia da Informação (TI) nos órgãos da administração direta pertencentes ao Sistema
de Administração de Recursos de Tecnologia da Informação (SISP) do Poder Executivo
Federal, considerando a grande diversidade de necessidades de gestão de TI dos componentes
deste sistema. O objetivo foi explorar a percepção dos dirigentes de unidades de TI em
relação ao tema, investigando as características de tais práticas e os condicionantes que as
influenciam. A metodologia aplicada foi de natureza qualitativa com base em entrevistas
semiestruturadas com 12 dirigentes. Os resultados encontrados sugerem que o modelo de
contratações de soluções de TI, essencial à governança e gestão de TI no SISP, ainda não se
consolidou como um conjunto de práticas capazes de promover a efetiva gestão das áreas de
TI. Além disso, os resultados revelam que as condições dos ambientes interno e externo em se
realizam tais práticas ainda não são favoráveis ao alcance dos resultados pretendidos de tais
práticas. A busca pela entrega de valor mediante o uso de recursos de TI requer que sejam
resolvidas questões não somente relacionadas à geração, a disseminação e apropriação do
conhecimento em relação às práticas de formulação de estratégias e planos de TI, mas
também em relação às condições em que estas práticas são realizadas.
Palavras-chave: Tecnologia da Informação. Estratégias de TI. Planejamento de TI.
Planejamento Estratégico de Sistemas de Informação. Setor Público.
ABSTRACT
The present research investigated on practices of the Information Technology (IT) strategy
and planning in the Ministries included in the SISP (Information Technology Resource
Administration System) of the Brazilian Federal Government, considering the diversity of the
requirements of Information Technology Management. The purpose was to explore the
variety of the IT managers perceptions with respect to the conception and implementation of
IT strategies and plans, investigating the characteristics of such practices and constraints that
influence them. The applied methodology was of qualitative nature based on semi-structured
interviews with 12 leaders. The results suggested that the model for IT solution acquisitions,
essential to SISP IT Governance, still requires consolidation as a set of practices to enable
effective IT management. In addition, the results showed that the conditions of the internal
and external environments are still not favourable to the achievement of desired outcomes of
such practices. The question of value delivery through the use of IT resources in SISP
requires that be resolved not only issues related to the generation, dissemination and
appropriation of knowledge, but also in relation to the conditions under which these practices
are carried out.
Keywords: Information Technology. IT Strategy. IT Planning. Strategic Information System
Planning. Public Sector.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Framework para administração estratégica. ............................................................ 37
Figura 2 – Relacionamento entre as estratégias de negócio, de SI e de TI. ............................. 40
Figura 3 – Modelo de alinhamento estratégico. ....................................................................... 41
Figura 4 – ABC do planejamento estratégico. .......................................................................... 46
Figura 5 – Framework conceitual de gestão e planejamento estratégico ................................. 49
Figura 6 – Principais componentes do orçamento-programa. .................................................. 50
Figura 7 – Processo integrado de planejamento e orçamento. ................................................. 51
Figura 9 – Modelo teórico do PESI. ......................................................................................... 57
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Escolas da Formulação Estratégica. ....................................................................... 35
Quadro 2 – Elementos do modelo de alinhamento estratégico. ............................................... 41
Quadro 3 – Fases do planejamento. .......................................................................................... 43
Quadro 4 – Conceitos de planejamento de TI. ......................................................................... 53
Quadro 5 – Síntese das percepções dos dirigentes de TI em relação às características das
práticas de formulação e implantação de estratégias e planos de TI. ..................................... 106
Quadro 6 – Síntese dos condicionantes identificados a partir dos depoimentos dos dirigentes
de TI. ....................................................................................................................................... 107
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Gastos diretos do Governo Federal com serviços do SERPRO em 2011............... 21
Tabela 2 – Gastos diretos do Governo Federal com serviços da DATAPREV em 2011......... 23
Tabela 3 – Total de gastos diretos do Governo Federal com serviços de empresas públicas de
TI em 2011................................................................................................................................ 23
Tabela 4 – Resultados da pesquisa bibliográfica na base SCIRUS. ......................................... 30
LISTA DE SIGLAS
APF
ATI
BI
C3S
CGU
COBIT
CPD
DAS
DATAPREV
DGE
DW
EGTI
ENAP
GSISP
IN
ITIL
LDO
LOA
MP
PDRAE
PDTI
PDV
PEI
PESI
PETI
PGPE
PPA
SEFTI
SERPRO
SI
SIAFI
SISP
SLTI
SPOA
TCU
TI
Administração Pública Federal
Analista em Tecnologia da Informação
Business Intelligence
Central de Serviços e Suporte do SISP
Controladoria-Geral da União
Control Objectives for Information and related Technology
Centro de Processamento de Dados
Direção, Chefia e Assessoramento Superiores
Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social
Departamento de Gestão Estratégica
Data Warehouse
Estratégia Geral de Tecnologia da Informação
Escola Nacional de Administração Pública
Gratificação do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e
Informática
Instrução Normativa
Information Technology Infrastructure Library
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
Plano Diretor de Tecnologia da Informação
Plano de Demissão Voluntária
Plano Estratégico Institucional
Planejamento Estratégico de Sistemas de Informação
Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação
Plano Geral de Cargos do Poder Executivo
Plano Plurianual
Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação
Serviço Federal de Processamento de Dados
Sistemas de Informação
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração
Tribunal de Contas da União
Tecnologia da Informação
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO..................................................................................................... 14
1.1
PROBLEMA E QUESTÃO DE PESQUISA ................................................... 27
1.2
RELEVÂNCIA DO ESTUDO ......................................................................... 27
1.3
OBJETIVOS .................................................................................................... 27
1.3.1
Objetivo Geral .......................................................................................... 27
1.3.2
Objetivos Específicos ................................................................................ 28
1.4
ORGANIZAÇÃO DA PESQUISA.................................................................. 28
2
REVISÃO DA LITERATURA............................................................................ 29
3
REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................... 32
3.1
ESTRATÉGIA ................................................................................................. 32
3.1.1
Estratégias de Tecnologia da Informação ................................................ 36
3.1.2
Alinhamento Estratégico .......................................................................... 39
3.2
PLANEJAMENTO .......................................................................................... 42
3.2.1
Planejamento Estratégico ......................................................................... 44
3.2.1.1
Planejamento Estratégico no Setor Público................................................................................................. 47
3.2.2
Planejamento no Setor Público Brasileiro ............................................... 49
3.2.3
Planejamento de TI ................................................................................... 53
3.2.3.1
Planejamento Estratégico de Sistemas de Informação.......................................................................... 54
4
METODOLOGIA ................................................................................................. 62
5
RESULTADOS E ANÁLISES............................................................................. 65
5.1
AMBIENTE EXTERNO ................................................................................. 65
5.1.1
Estratégias da SLTI para o SISP .............................................................. 65
5.1.2
Órgãos de Controle .................................................................................. 67
5.1.3
SERPRO .................................................................................................... 68
5.1.4
Empresas Privadas ................................................................................... 71
5.1.5
Política ...................................................................................................... 71
5.1.6
Contingenciamento orçamentário ............................................................ 71
5.1.7
Ordenamento Jurídico de TI ..................................................................... 72
5.2
CARACTERÍSTICAS ORGANIZACIONAIS ............................................... 74
6
5.2.1
Tamanho organizacional. ......................................................................... 74
5.2.2
Rotatividade dos dirigentes e descontinuidade administrativa ................ 75
5.2.3
Governança Corporativa .......................................................................... 75
5.2.4
Governança de TI ..................................................................................... 77
5.3
SISTEMA DE PLANEJAMENTO ORGANIZACIONAL ............................. 79
5.4
CARACTERÍSTICAS DA UNIDADE DE TI................................................. 80
5.4.1
Posicionamento na hierarquia organizacional ........................................ 80
5.4.2
Centralização das prestação de serviços de TI ........................................ 81
5.4.3
Estruturas de apoio à gestão das estratégias de TI .................................. 81
5.4.4
Quadro de pessoal e suas competências .................................................. 82
5.4.5
Orçamento de TI ....................................................................................... 84
5.5
ALTA ADMINISTRAÇÃO ............................................................................ 88
5.6
PARTES INTERESSADAS ............................................................................ 90
5.7
PROCESSO DE PLANEJAMENTO ............................................................... 93
5.8
ESTRATÉGIAS E PLANOS ........................................................................... 94
5.9
IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS.............................................................. 96
5.10
RESULTADOS PERCEBIDOS PELOS DIRIGENTES ............................... 99
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 108
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 112
APÊNDICE A – SÍNTESE DA ESTRATÉGIA GERAL DE TI DO SISP 2008 122
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTAS ................................................. 124
14
1
INTRODUÇÃO
Os papéis da Gestão e da Governança de Tecnologia da Informação (TI) nas
instituições públicas têm sido objeto de intensa discussão, tanto por parte da Academia,
quanto dos gestores e autoridades da Administração Pública Federal (APF), variando desde a
“simples manutenção” da infraestrutura, à formulação e execução de estratégias e planos de
TI e suas conexões com a estratégia organizacional. Em relação a esta questão, as percepções
dos gestores de TI têm apresentado grande diversidade e distintos graus de complexidade.
Enquanto para uns os papéis da TI se reduzem ao meramente instrumental, para outros
incluem suas conexões com a Governança Corporativa e com os Planos Estratégicos, tendo
assim um caráter de habilitador das estratégias governamentais.
As unidades gestoras de TI do Poder Executivo Federal têm gradativamente envidado
esforços de planejamento, motivadas pelas recomendações do Tribunal de Contas da União
(TCU) e pelas políticas de TI da Secretaria de Logística e TI (SLTI) do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) – responsável pela elaboração das políticas do setor
no Poder Executivo Federal – em prol da melhoria da gestão e da governança de TI.
A gestão e a governança das unidades de TI do Poder Executivo Federal se organiza
em torno de um sistema de governo, o Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia
da Informação (SISP). Por força do Decreto Lei nº 200/1967, as denominadas atividades-meio
(pessoal, orçamento, finanças, auditoria, serviços gerais, informação e informática) comuns a
todos os órgãos do Poder Executivo passaram a ser organizadas sob uma coordenação geral,
na forma de sistema (BRASIL, 1967). Isto visava estabelecer condições para uma melhor
gestão destes recursos, padronizando as atividades, evitando retrabalho e duplicidade de
esforços (BRASIL, 2008d).
O SISP foi criado em 1990 por intermédio do Decreto nº 99.180, de 15 de março, no
início do mandato do Presidente Fernando Collor de Mello. Foi instituído com a denominação
de “Sistema de Controle da Informática do Serviço Público”, sob a responsabilidade da
extinta Secretaria de Administração Federal, órgão subordinado diretamente à Presidência da
República (BRASIL, 1990).
Em 1994, já no Governo do Presidente Itamar Franco, mediante a publicação do
Decreto nº 1.048/1994, o SISP sofreu sua primeira reforma, tendo sua denominação
modificada para “Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática, da
Administração Pública” (BRASIL, 1994). Em 2011, a Presidente Dilma Rousseff publicou o
Decreto nº 7.579 que reformou novamente o sistema, dando-lhe a denominação de “Sistema
15
de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação”. Apesar da mudança de nome,
a sigla SISP foi mantida (BRASIL, 2011).
O SISP organiza sob a forma de sistema de governo o planejamento, a coordenação, a
organização, a operação, o controle e a supervisão dos recursos de TI dos órgãos e entidades
da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, em articulação com os
demais sistemas utilizados direta ou indiretamente na gestão da informação pública federal.
Além disso, o SISP tem por finalidade (BRASIL, 2011):
a) assegurar ao Governo Federal suporte de informação adequado, dinâmico, confiável e
eficaz;
b) facilitar aos interessados a obtenção das informações disponíveis, resguardados os
aspectos de disponibilidade, integridade, confidencialidade e autenticidade, bem como
restrições administrativas e limitações legais;
c) promover a integração e a articulação entre programas de governo, projetos e
atividades, visando à definição de políticas, diretrizes e normas relativas à gestão dos
recursos de TI;
d) estimular o uso racional dos recursos de TI, visando à melhoria da qualidade e da
produtividade do ciclo da informação;
e) estimular o desenvolvimento, a padronização, a integração, a interoperabilidade, a
normalização dos serviços de produção e disseminação de informações, de forma
desconcentrada e descentralizada;
f) propor adaptações institucionais necessárias ao aperfeiçoamento dos mecanismos de
gestão dos recursos de TI;
g) estimular e promover a formação, o desenvolvimento e o treinamento dos servidores
que atuam na área de TI; e
h) definir a política estratégica de gestão de TI.
O SISP é composto pelas seguintes entidades:
a) Órgão Central: a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI);
b) Órgãos Setoriais: as unidades de TI dos Ministérios e dos órgãos da Presidência da
República;
c) Comissão de Coordenação: composta pelos representantes dos Órgãos Setoriais e
presidida por representante do Órgão Central;
d) Órgãos Seccionais: as unidades de TI das autarquias e fundações; e
e) Órgãos Correlatos: as unidades desconcentradas e formalmente constituídas de TI nos
Órgãos Setoriais e Seccionais.
16
Vale destacar que a participação das empresas públicas e sociedades de economia
mista no SISP é facultativa (BRASIL, 2011).
A institucionalização do SISP ficou envolta nas idas e vindas da reforma
administrativa brasileira iniciada em 1995, no início do Governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, sem desempenhar satisfatoriamente o propósito previsto pelo Decreto nº
1.048/1994 (CEPIK; CANABARRO; POSSAMAI, 2010). Elaborado sob a influência dos
postulados do New Public Management, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE) propôs uma reforma do Estado brasileiro, visando à definição da área de atuação do
Estado e da administração pública, à desregulamentação dos mercados e à reforma do sistema
político. O plano pretendia implementar uma administração pública gerencial, inspirada nas
práticas do setor privado, preocupando-se com a eficiência e a efetividade da máquina
administrativa, a implantação de controles
gerenciais e a melhoria da capacidade da
burocracia, buscando uma gestão transparente e orientada ao cidadão, com mecanismos de
controle social (CHAHIN et al., 2004; apud CEPIK; CANABARRO; POSSAMAI, 2010).
O PDRAE dividia em quatro grupos distintos as atividades que devem ser exercidas
pelo Estado: (1) Núcleo Estratégico: setor que define as leis e políticas públicas e cobra o seu
cumprimento; (2) Atividades exclusivas: atividades que apenas o Estado pode prestar,
exercendo o seu poder extroverso, tais como fiscalização, regulamentação e fomento; (3)
Serviços não-exclusivos: atividades em que o Estado atual em paralelo com outras
organizações públicas e privadas; (4) Produção de bens e serviços pelo estado: corresponde as
atividades voltadas para o lucro, exercidas predominantemente por empresas privadas
(BRASIL, 1995).
Nesse novo contexto administrativo, as áreas de Informática foram relegadas a um
papel secundário nas atividades do Estado, tratadas como “atividades auxiliares”. Exemplo
disso é o Decreto nº 2.271/1997, ainda em vigência, que trata da terceirização dessas
atividades auxiliares. Ele regulamenta o disposto no Decreto-Lei nº 200/1967 que estabelece
que a Administração deverá recorrer, sempre que possível, à execução indireta para realizar
tarefas executivas, conforme o seu artigo 10º:
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação,
supervisão e contrôle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da
máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização
material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta,
mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente
desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.
17
O adjetivo ‘executivo’ qualifica as tarefas supracitadas como sendo atividades
materiais, acessórias, instrumentais ou complementares aos temas que constituem área de
competência legal dos órgãos e entidades, conforme o Decreto nº 2.271/1997:
No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional
poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias,
instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência
legal do órgão ou entidade.
E dentre estas atividades, estão as relativas à Informática (BRASIL, 1997):
As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes,
informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de
prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução
indireta.
A intenção do legislador era de que a Administração concentrasse seus esforços nas
atividades de gestão (planejamento, coordenação, controle e supervisão) das políticas públicas
governamentais, deixando, sempre que possível, a realização das tarefas executivas a cargo da
iniciativa privada, mediante contratos de terceirização de serviços.
Como se pode observar, dentre a atividades listadas no Decreto, estão às relativas à
informática. Este novo contexto atribuiu um papel secundário à TI, igualando-a a outras
meramente auxiliares aos esforços da APF, seguindo uma tendência contrária ao que se
verifica mundialmente desde o início dos anos 1980: o uso estratégico da informação e das
tecnologias da informação para consecução dos objetivos e metas organizacionais.
A partir, então, da distinção trazida pelo Decreto nº 2.271/1997, iniciou-se um
processo massivo de contratação de serviços de TI no Governo Federal, visando terceirizar
todas as atividades das unidades de TI, incluindo-se as atividades de gestão de TI, embora
esta não tenha sido a intenção inicial do legislador. Como consequência, uma só empresa
poderia ser contratada para desempenhar todas as atividades de TI de uma organização,
mediante contratos denominados ‘guarda-chuva’. Nestes contratos, o trabalho era pago por
hora, não por produto ou empreitada. Em muitos casos, como não havia servidores de TI em
número suficiente para realizar a gestão dos contratos, esta atividade era delegada aos
servidores terceirizados, o que, de fato, não correspondia ao previsto na legislação.
Segundo Cepik et al. (2010), a publicação do Decreto nº 2.271/1997 foi a causa
imediata da desconexão entre as atividades finalísticas e as relativas à TI Governamental e,
por conseguinte, da ausência de governança de TI no Governo Federal até o início do segundo
mandato do Presidente Luís Inácio Lula da Silva.
Por isso, a atuação do TCU e da SLTI são uma resposta às dificuldades da gestão e da
governança de TI no período 1995-2006, resultantes da política de terceirização em massa dos
serviços de TI.
18
Ainda conforme Cepik et al. (2010), a partir de 2007, houve uma inflexão na atuação
do SISP motivada pela a criação da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação
(SEFTI) do TCU, órgão responsável por “fiscalizar a gestão e o uso de recursos de tecnologia
da informação pela Administração Pública Federal” (BRASIL, 2006b). A criação da SEFTI
decorreu do aumento de maturidade do TCU em relação as auditorias de TI, graças à
intensificação das auditorias da contratações de serviços de TI, a partir de 2001. A partir de
sua criação, a SEFTI passou a ter uma atuação decisiva na avaliação da efetividade e da
conformidade legal das ações da SLTI como órgão central do SISP, bem como das ações dos
demais órgãos do SISP (CEPIK; CANABARRO; POSSAMAI, 2010).
Em 2006, mediante o Acórdão 786/2006 – Plenário, o TCU recomendou a SLTI que,
utilizando-se da competência normativa desta no âmbito do SISP, elaborasse um modelo de
licitação e contratação de serviços de informática para a APF no prazo de 120 dias e
promovesse a implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação,
mediante orientação normativa. O acórdão também recomendava diretrizes para a elaboração
da norma (BRASIL, 2006a).
Visando conhecer a situação da governança e da gestão de TI nos três poderes da
República, em 2007 a SEFTI realizou um levantamento pioneiro sobre a questão, resultando
no Acórdão 1608/2008 – Plenário. Foram pesquisados 255 órgãos e entidades dos três
poderes da União. Dentre outros, os achados relatados neste acórdão foram o seguintes
(BRASIL, 2008a):
a)
Ausência de planejamento estratégico institucional: 47% dos órgãos e entidades
pesquisados não possuíam planos estratégicos vigentes;
b) Ausência de planejamento estratégico de TI: 59% dos órgãos e entidades participantes
do levantamento não tinham planos estratégicos de TI vigentes;
c)
Ausência de comitê diretivo sobre ações e investimentos em TI: menos de um terço
(32%) dos órgãos e entidades pesquisados declararam possuir um comitê diretivo de
TI ou algo equivalente;
d) Quantidade reduzida de servidores nas áreas de TI;
e)
Ausência de processo formal de trabalho para contratações de TI: 46% dos órgãos e
entidades pesquisados não adotava processo formal de trabalho para contratações de
TI.
f)
Ausência de processo formal de trabalho para gestão de contratos de TI: a maioria
(55%) dos órgãos e entidades não adotava processo formal de trabalho para gestão de
contratos de TI;
19
g) Falta de consideração das ações planejadas para o próximo ano quando da solicitação
de orçamento para a área de TI;
h) Falta de alocação dos recursos previstos no orçamento às ações constantes do
planejamento de TI no início do ano.
No mesmo instrumento, o TCU recomendava ao MP que, nos órgãos e entidades da
APF (BRASIL, 2008a):
9.4.1. promova ações com o objetivo de disseminar a importância do planejamento
estratégico, procedendo, inclusive mediante orientação normativa, à execução de
ações voltadas à implantação e/ou aperfeiçoamento de planejamento estratégico
institucional, planejamento estratégico de TI e comitê diretivo de TI, com vistas a
propiciar a alocação dos recursos públicos conforme as necessidades e prioridades
da organização;
9.4.2. atente para a necessidade de dotar a estrutura de pessoal de TI do quantitativo
de servidores efetivos necessário ao pleno desempenho das atribuições do setor,
garantindo, outrossim, sua capacitação, como forma de evitar o risco de perda de
conhecimento organizacional, pela atuação excessiva de colaboradores externos não
comprometidos com a instituição;
[…]
9.4.5. adote providências com vistas a garantir que as propostas orçamentárias para a
área de TI sejam elaboradas com base nas atividades que efetivamente pretendam
realizar e alinhadas aos objetivos de negócio.
Desde então, a cada dois anos, a SEFTI tem repetido a pesquisa sobre governança de
TI nos órgãos e entidades da União e recomendado a adoção de melhorias em relação ao
tema. Os levantamentos também têm servido de insumo para orientar os trabalhos de auditoria
do Tribunal (BRASIL, 2010a, 2012a).
Em 2008, em atenção às recomendações do TCU, a SLTI iniciou uma série de ações
de modernização da gestão de TI e de incentivo à implantação de sistemas de governança de
TI no âmbito do SISP. Como ponto de partida, a SLTI publicou em 2008 a Instrução
Normativa nº 04 (IN SLTI nº 04/2008) que disciplinava as contratações de serviços de TI.
Pelas mudanças que provocou, a IN SLTI nº 04/2008 pode ser considerada um marco na
história da Tecnologia da Informação no Governo Federal. Dois anos e meio depois de sua
publicação, a IN SLTI nº 04/2008 foi revogada e substituída pela versão 04/2010, que
manteve os principais elementos da norma antiga, mas introduzindo algumas melhorias
(BRASIL, 2010b).
A IN SLTI nº 04/2008 determinou um novo modelo de contratações de serviços de TI.
Até então, as práticas correntes eram baseadas na contratação de postos de trabalho para
realização de serviços dentro da instalações físicas dos contratantes. Em muitos casos, apenas
um fornecedor era responsável por todos os serviços de TI, mediante um único contrato que
era renovado ou prorrogado por até cinco anos, prazo dado pela Lei nº 8.666/1993.
20
Nos artigos 5o e 6o da norma, o novo modelo de contratações foi delineado, trazendo
vedações ao objeto de contratação de serviços. Não poderiam ser feitos por meio de um único
contrato, todo o conjunto dos serviços de TI de um órgão ou uma entidade e também mais de
uma solução de TI. Além disso, a gestão de processos de TI, incluindo gestão de segurança
da informação, não poderia ser objeto de contratação (BRASIL, 2008c).
A nova norma também provocou mudanças no relacionamento com os fornecedores,
mediante uma série de proibições, a saber (BRASIL, 2008c):
a)
estabelecer vínculo de subordinação com funcionário dos fornecedores;
b) prever em edital a remuneração dos funcionários dos fornecedores;
c)
indicar pessoas para compor o quadro funcional dos fornecedores; demandar aos
funcionários dos fornecedores execução de tarefas fora do escopo do objeto da
contratação;
d) reembolsar despesas com transporte, hospedagem e outros custos operacionais, que
devem ser de exclusiva responsabilidade dos fornecedores;
e)
e prever em edital exigências que constituam intervenção indevida da Administração
Pública na gestão interna da contratada.
A IN SLTI nº 04/2008 determinava que todas as contratações deveriam ser precedidas
de planejamento, induzindo de forma indireta tanto a adoção desta prática de gestão nos
órgãos integrantes do SISP como a integração entre os planos: “todas as contratações
deveriam ser precedidas de planejamento, elaborado em elaborado em harmonia com o Plano
Diretor de Tecnologia da Informação – PDTI, alinhado à estratégia do órgão ou entidade”
(BRASIL, 2008c). A interpretação da norma é de que as contratações de TI devem ser
previstas em um PDTI, ou seja, para se contratar, é preciso antes planejar.
O PDTI é definido como “um instrumento de diagnóstico, planejamento e gestão dos
recursos e processos de Tecnologia da Informação que visa a atender às necessidades de
informação de um órgão ou entidade para um determinado período” (BRASIL, 2008c,
2010b). Por sua vez, a IN SLTI nº 04/2010 esclarece como se deve realizar a integração do
PDTI com o planejamento institucional nos casos em que não existe um plano estratégico
institucional (BRASIL, 2010b):
Inexistindo o planejamento estratégico formalmente documentado, será utilizado o
documento existente no órgão ou entidade, a exemplo do Plano Plurianual ou
instrumento equivalente, registrando no PDTI a ausência do planejamento
estratégico do órgão ou entidade e indicando os documentos utilizados.
Ambas as versões da norma determinam que as contratações de soluções de TI devem
ser realizadas em três fases (BRASIL, 2008c, 2010b):
21
a) Planejamento de contratações, cujo produto final é um termo de referência ou
projeto básico da contratação;
b) Seleção de fornecedores, cujo resultado é o contrato assinado com um
fornecedor de soluções de TI;
c) Gestão de Contratos, fase de execução do contrato.
Há duas exceções para qual a IN SLTI nº 04/2010 não é aplicada – ambas casos de
dispensa de licitação. A primeira é relativa a contratações cuja estimativa de preços seja
inferior a R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), valor do limite da modalidade de
convite de licitação, disposto na Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993, 2012b).
A outra exceção é relativa à contratações de bens ou serviços de órgãos ou entidades
públicas, nos termos do art. 24, inciso VIII da Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993):
[…] aquisição de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que
integre a Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em
data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com
o praticado no mercado.
Ou ainda nos termos do art. 2º da Lei nº 5.615/1970, modificado pela Lei nº
12.249/2010 (BRASIL, 1970, 2010d):
É dispensada a licitação para a contratação do Serviço Federal de Processamento de
Dados - SERPRO pela União, por intermédio dos respectivos órgãos do Ministério
da Fazenda e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para a prestação
de serviços de tecnologia da informação considerados estratégicos, relacionados
com as atividades de sua especialização.
Esta última regra dispensa a aplicação da IN SLTI nº 04/2010 nas contratações de
serviços do SERPRO, uma das empresas públicas federais criadas para prestar serviços de TI
para Governo Federal. Tal exceção é relevante para o presente estudo, pois, em 2011, segundo
informações obtidas no Portal da Transparência do Governo Federal1, os gastos diretos do
Poder Executivo em contratações de serviços do SERPRO totalizaram cerca de 1,845 bilhões
de reais (ver Tabela 1) (BRASIL, 2013c).
Tabela 1 – Gastos diretos do Governo Federal com serviços do SERPRO em 2011.
CNPJ/UG2
806030
Favorecido [Nome Fantasia]
SERPRO - REGIONAL BRASILIA
33.683.111/0001-07
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [SERPRO SEDE]
SERPRO - REGIONAL BRASILIA
803010
Total no Ano (R$)
1.315.186.053,67
528.771.455,06
1.359.500,27
A consulta efetuada no Portal da Transparência utilizou a pesquisa por “Gastos Diretos do Governo” na aba
“Despesas”, sub-ítem “Despesas – Pagamento”. As opções usadas para a busca foram: o exercício de 2011, os
gastos “Por favorecido” e a sub-opção “Entes governamentais”. No relatório exibido de entes favorecidos,
pesquisou-se por “SERPRO”.
2
Sigla de Unidade Gestora, conceito utilizado pelo Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) para
designar as unidades responsáveis pela gestão de dotações orçamentárias (BRASIL, 2013b).
1
22
CNPJ/UG2
33.683.111/0002-80
33.683.111/0008-75
33.683.111/0009-56
33.683.111/0004-41
33.683.111/0011-70
33.683.111/0006-03
803070
33.683.111/0010-90
33.683.111/0003-60
33.683.111/0031-14
33.683.111/0019-28
803020
33.683.111/0014-13
33.683.111/0028-19
33.683.111/0005-22
33.683.111/0053-20
Favorecido [Nome Fantasia]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL BRASILIA-DF]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL RIO DE JANEIRO-RJ]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL SAO PAULO-SP]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL FORTALEZA-CE]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL PORTO ALEGRE-RS]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL SALVADOR-BA]
SERPRO - REGIONAL RIO DE JANEIRO
Total no Ano (R$)
366.352,04
141.787,19
26.367,93
22.711,00
16.323,20
1.527,22
1.110,62
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL CURITIBA-PR]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL BELEM-PA]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [ESCRITORIO DE ARACAJU-SE]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [ESCRITORIO DE
FLORIANOPOLIS-SC]
SERPRO - REGIONAL BELEM
1.100,50
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [ESCRITORIO DE MANAUS-AM]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [ESCRITORIO DE CAMPO
GRANDE-MS]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [REGIONAL RECIFE-PE]
SERVICO FEDERAL DE PROCESSAMENTO DE
DADOS (SERPRO) [ESCRITORIO DE PALMAS -TO]
Total
411,68
630,79
617,16
465,00
441,60
403,00
93,00
79,67
1.845.897.430,60
Fonte: Portal da Transparência do Governo Federal (BRASIL, 2013c), adaptado, 2013.
Ainda conforme a regra descrita anteriormente, a IN SLTI nº 04/2010 também não se
aplica às contratações de serviços de TI de outra empresa pública, a Empresa de Tecnologia e
Informações da Previdência Social (DATAPREV), vinculada ao Ministério da Previdência e
Assistência Social. Em 2011, o Governo Federal gastou cerca de 818 milhões de reais em
serviços desta empresa (ver Tabela 2), conforme pesquisa efetuada no Portal da Transparência
do Governo Federal3.
Em resumo, os gastos do Governo Federal com as duas empresas alcançaram a quantia
de 2,664 bilhões de reais em 2011 (ver Tabela 3) (BRASIL, 2013c).
A consulta efetuada no Portal da Trasnparência utilizou a pesquisa por “Gastos Diretos do Governo” na aba
“Despesas”, sub-ítem “Despesas – Pagamento”. As opções usadas para a busca foram: o exercício de 2011, os
gastos “Por favorecido” e a sub-opção “Entes governamentais”. No relatório exibido de entes favorecidos,
pesquisou-se por “DATAPREV”.
3
23
Tabela 2 – Gastos diretos do Governo Federal com serviços da DATAPREV em 2011.
CNPJ/UG
Favorecido [Nome Fantasia]
42.422.253/0001-01
42.422.253/0002-84
42.422.253/0037-04
EMPRESA DE TECNOLOGIA E INFORMACOES DA
PREVIDENCIA SOCIAL - DATAPREV [DATAPREV]
EMPRESA DE TECNOLOGIA E INFORMACOES DA
PREVIDENCIA SOCIAL - DATAPREV [DATAPREV]
EMPRESA DE TECNOLOGIA E INFORMACOES DA
PREVIDENCIA SOCIAL - DATAPREV [DATAPREV]
Total
Total no Ano (R$)
772.631.245,13
38.641.056,76
7.118.101,23
818.390.403,12
Fonte: Portal da Transparência do Governo Federal (BRASIL, 2013c), adaptado, 2013.
Tabela 3 – Total de gastos diretos do Governo Federal com serviços de empresas públicas de TI em 2011.
Favorecido
Total no Ano (R$)
SERPRO
DATAPREV
Total
1.845.897.430,60
818.390.403,12
2.664.287.833,72
Fonte: Portal da Transparência do Governo Federal (BRASIL, 2013c), adaptado, 2013.
Uma última pesquisa no Portal da Transparência do Governo Federal4 revelou que o
total de despesas do Governo Federal com a atividade econômica “Informação e
Comunicação” foi de R$ 5,879 bilhões em 2011 (BRASIL, 2013c). Deste montante, o
percentual destinado aos gastos diretos com o SERPRO e a DATAPREV é de 45,32%.
Apenas o SERPRO tem nas suas receitas cerca de 31,40% dos gastos diretos do Governo
Federal com esta atividade econômica.
Um balanço das aquisições do Governo Federal divulgado pelo MP mostrou que
foram gastos cerca de 5,84 bilhões de reais em compras de TI em 2012. Desde 2007, as
aquisições cresceram 153% no período, passando de R$ 2,3 bilhões para R$ 5,84 bilhões. Em
2012, R$ 2,87 bilhões dos gastos de compras ocorreram por dispensa ou inexigibilidade de
licitação. Cerca de 90% dos serviços de TI contratados com dispensa de licitação foram feitos
com a SERPRO e DATAPREV. As informações do balanço foram obtidas no portal
Comprasnet, sítio gerenciado pelo MP que congrega todas as aquisições feitas por órgãos da
administração direta, autárquica e funcional (BRASIL, 2013a).
Pelos valores financeiros relevados nos parágrafos anteriores, pode-se dizer que os
vultosos gastos de TI do Governo também foram motivadores da inflexão da atuação do TCU
e da SLTI na segunda metade dos anos 2000.
A consulta efetuada no Portal utilizou a pesquisa por “Gastos Diretos do Governo” na aba “Despesas”, subítem “Despesas – Pagamento”. As opções usadas para a busca foram: o exercício de 2011 e o gastos “Por
favorecido”, sub-opção “Pessoas jurídicas por atividade econômica”.
4
24
Assim, para apoiar a elaboração de PDTI nos órgãos integrantes do SISP e facilitar o
cumprimento da nova norma de contratação de serviços de TI por estes, a IN SLTI nº 04/2008
previa a publicação da Estratégia Geral de TI do SISP (EGTI). A EGTI deveria ser elaborada
pela SLTI, em conjunto com os órgãos integrantes do SISP e abranger, no mínimo, os
seguintes elementos (BRASIL, 2008c) :
a) Uma proposta que contemplasse as demandas de recursos humanos das áreas de TI
necessárias para elaboração e gestão de seus PDTI;
b) Um plano de ação para viabilizar a capacitação dos servidores das áreas de TI;
c) Um modelo para elaboração de PDTI que contemplasse, pelo menos, os seguintes
aspectos: necessidades de informação alinhada à estratégia do órgão ou entidade,
plano de investimentos, contratações de serviços, aquisição de equipamentos,
quantitativo e capacitação de pessoal, gestão de risco;
d) E uma orientação para a formação de Comitês de TI que envolvam as diversas áreas
dos órgãos e entidades, que se responsabilizem por alinhar os investimentos de TI
com os objetivos do órgão ou entidade e apoiar a priorização de projetos a serem
atendidos.
No final de 2008, a SLTI publicou a Portaria nº 11, de 30 de dezembro, aprovando a
Estratégia Geral de TI do SISP, cumprindo o disposto na IN SLTI nº 04/2008 (BRASIL,
2008b). A EGTI tinha o objetivo de (BRASIL, 2008d):
Estabelecer as bases para a transição entre a situação atual de gestão dos ambientes
de informática do Executivo Federal – heterogênea e em geral vulnerável, conforme
apontado no Acórdão 1603/2008 TCU Plenário – e o pleno cumprimento da
Instrução Normativa SLTI 04/2008.
O documento trazia os princípios norteadores da Governança de TI, um modelo de
Governança de TI denominado “marco zero” e os eixos de sustentação de tal modelo,
organizados em torno de metas a serem atingidas no ano de 2009 pela SLTI e pelos órgãos
integrantes do SISP (BRASIL, 2008d). O apêndice A contém um quadro com uma síntese dos
grupos de práticas, metas e ações de sustentação da EGTI 2008.
A EGTI tem sido revisada desde a primeira publicação, tendo mais três edições
publicadas: a segunda vigendo no ano de 2010, a terceira no biênio 2011/12 e a quarta para o
triênio 2013/15 (BRASIL, 2009e, 2010c, 2012d).
Em 2009, o Congresso Nacional aprovou a criação de 350 (trezentos e cinquenta)
cargos de Analistas em TI (ATI), como parte do conjunto de iniciativas destinadas à melhoria
da gestão de TI previstas na EGTI 2008. Os cargos integram o Plano Geral de Cargos do
25
Poder Executivo (PGPE), regido pela Lei nº 11.357/2006 (BRASIL, 2006c). A Lei nº
11.907/2009 incluiu os cargos no PGPE, mais especificamente, no quadro de pessoal do MP.
Os ATI estão lotados na SLTI e têm exercício descentralizado nas unidades de TI dos órgãos
setoriais, seccionais e correlatos do SISP (BRASIL, 2012c).
As atribuições dos ATI são as seguintes (BRASIL, 2009d):
a) Realizar atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle dos
recursos de TI relativos ao funcionamento da APF, bem como executar análises
para o desenvolvimento, implantação e suporte a sistemas de informação e
soluções tecnológicas específicas;
b) Especificar e apoiar a formulação e acompanhamento das políticas de
planejamento relativas aos recursos de TI;
c) Especificar, supervisionar e acompanhar as atividades de desenvolvimento,
manutenção, integração e monitoramento do desempenho dos aplicativos de TI;
d) Gerenciar a disseminação, integração e controle de qualidade dos dados;
e) Organizar, manter e auditar o armazenamento, administração e acesso às bases de
dados da informática de governo;
f) Desenvolver, executar e supervisionar atividades relacionadas aos processos de
configuração, segurança, conectividade, serviços compartilhados e adequações da
infraestrutura da informática da APF.
O primeiro concurso para os 350 (trezentos e cinquenta) cargos foi autorizado em
março de 2009 (BRASIL, 2009b). As provas de conhecimento e de títulos aconteceram em
outubro do mesmo ano (BRASIL, 2009c) e o resultado final foi publicado em janeiro de 2010
(BRASIL, 2010f). Os primeiros 230 (duzentos e trinta) candidatos foram nomeados em abril
de 2010 (BRASIL, 2010e) e, a partir deste mês, os ATI recém-empossados começaram a
reforçar o quadro de pessoal dos órgãos integrantes do SISP.
Além da criação do cargo de ATI, a Lei nº 11.907/2009 instituiu a Gratificação do
Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (GSISP), realizando
outra iniciativa prevista na EGTI 2008. Tal gratificação só pode ser atribuída aos servidores
de nível médio ou superior em exercício no órgão central ou nas unidades de TI dos órgãos
setoriais, seccionais e correlatos do SISP (BRASIL, 2009d). A atribuição da GSISP aos
servidores depende de aprovação prévia em processo seletivo a ser realizado pelo MP, com
exceção dos ATI, pois, segundo a Lei, os resultados obtidos na prova escrita do concurso
público para ingresso no cargo poderão como os resultados referentes à primeira fase do
processo de seleção para fins de atribuição da GSISP (BRASIL, 2009a).
26
Além das iniciativas supracitadas previstas na EGTI 2008, destacam-se outras,
relativas ao tema planejamento que foram realizadas e estavam previstas nesta e nas edições
seguintes da EGTI:
a) Criação um programa de capacitação na Escola Nacional de Administração
Pública (ENAP), contemplando a elaboração de PDTI (BRASIL, 2008d);
b) Definição de um método de elaboração de PDTI, publicado no Guia de Elaboração
de Planejamento de TI do SISP (BRASIL, 2010c);
c) Criação da Central de Serviços e Suporte do SISP para atender demandas de
conhecimento de TI e prover serviços de consultoria (dentre esses, de elaboração
de PDTI) (BRASIL, 2010c).
Nesse novo contexto institucional do SISP, os temas estratégia e planejamento de TI
entraram na agenda dos gestores de TI do Governo Federal, já que IN SLTI nº 04/2010 exige
que boa parte das contratações de serviços de TI estejam previstas em um plano formal. Sem
a previsão das contratações no PDTI ou em outro documento de planejamento não é mais
possível realizá-las.
A formulação e escolha de estratégias consistem em processos de síntese, elaborados a
partir da avaliação dos objetivos organizacionais, do seus contextos, das capacidades internas
e do espaço de possibilidades de ação, enquanto que o planejamento compreende um processo
analítico, formal, de decomposição dos objetivos em metas e ações (MINTZBERG, 2004).
O ciclo de planejamento (elaboração, execução, monitoramento e revisão dos planos)
tem-se mostrado inadequado à complexa dinâmica organizacional do ambiente no qual as
entidades públicas e, consequentemente, as unidades de TI estão inseridas. Esse ambiente é
caracterizado por mudanças constantes, turbulência e incerteza, provocadas pela interação de
diversos atores (por exemplo: mercado, governo, empresas, pessoas, sindicatos, movimentos
sociais). Dessas interações emergem eventos, muitas vezes inesperados, que modificam o
contexto e condicionam a formulação e a realização dos planos. Assim, a tentativa de
controlar os resultados futuros por meio do planejamento é, na maioria das vezes, infrutífera,
devido à incapacidade de adaptação contínua e tempestiva dos planos e da impossibilidade de
se fazer uma previsão correta do futuro. O plano é sempre uma aposta (MATUS, 1991). O
desafio da gestão é aumentar a probabilidade de seu sucesso.
Além disso, a literatura aponta outros problemas na aplicação do planejamento
estratégico como único método de formulação estratégica: formalização em excesso,
inflexibilidade, relação custo-benefício alta e não aproveitamento das estratégias emergentes
(não deliberadas no plano) (MINTZBERG, 2004).
27
Disso resultam planos que não são realizados, servindo mais para atender às
recomendações dos órgãos de controle e da SLTI, para justificar as contratações de soluções
de TI (conformidade legal) e dar visibilidade temporária à unidade de TI da entidade pública.
Apesar da importância da estratégia para a gestão e a governança de TI no setor
público brasileiro, não foram encontrados estudos significativos na literatura acadêmica. A
maioria dos trabalhos tem caráter prescritivo, detalhando métodos de planejamento para
formulação de estratégias e planos. Os condicionantes e os resultados obtidos pela realização
destas práticas ainda é um tema a ser explorado.
1.1 PROBLEMA E QUESTÃO DE PESQUISA
O problema de pesquisa consiste essencialmente em investigar as práticas de
formulação e implantação da estratégia e do planejamento de TI nos órgãos setoriais
pertencentes ao SISP, considerando a grande diversidade das necessidades de gestão da TI
dos componentes deste sistema. Para tanto, a pesquisa também visa à identificação dos
condicionantes que se relacionam com a formulação e implantação das estratégias e planos de
TI.
1.2 RELEVÂNCIA DO ESTUDO
Cada vez mais, por influência da conjuntura institucional do setor de TI do Poder
Executivo Federal, os órgãos integrantes do SISP têm-se engajado em atividades de
planejamento de TI com o propósito declarado de melhorar o seu desempenho e integrar-se à
agenda estratégica da alta administração destes órgãos.
Este estudo poderá ser útil para:
a) Compreender melhor as práticas de planejamento e gestão da estratégia de TI no
Poder Executivo Federal;
b) Entender o contexto em que se realizam essas práticas e seus resultados.
c) Aprimorar métodos relativos ao tema mediante a realização de práticas que sejam
mais adequadas à dinâmica complexa dos ambientes nos quais as unidades de TI
estão inseridas.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo Geral
Explorar a percepção dos dirigentes de TI em relação à formulação e implantação das
estratégias e planos de TI nos órgãos setoriais do SISP.
28
1.3.2 Objetivos Específicos
a) Investigar os condicionantes que influenciam a formulação e a execução dos planos e
das estratégias de TI;
b) Compreender os contextos e as percepções dos gestores de TI em relação ao estado da
arte do planejamento e formulação das estratégias no âmbito dos órgãos setoriais do
SISP.
1.4 ORGANIZAÇÃO DA PESQUISA
A dissertação foi organizada em seis capítulos: o primeiro aborda a introdução e o
contexto da pesquisa, incluindo a escolha do problema, justificativa e objetivos. O segundo
capítulo trata da revisão do literatura sobre o tema investigado. O terceiro capítulo descreverá
o referencial teórico da pesquisa. No quarto será apresentada a metodologia empregada. No
quinto são apresentados e analisados os resultados encontrados. No sexto e último, as
considerações finais e proposições de estudos futuros.
29
2
REVISÃO DA LITERATURA
Para a exploração da literatura acadêmica sobre formulação e implementação de
estratégias e planos de TI no setor público, foi utilizada a base SCIRUS5 (Scientific
Information Research). A escolha desta base se justifica por ser mais abrangente, incluindo
artigos, dissertações e teses, a base do Instituto Brasileiro de Informação Científica e
Tecnológica (IBICT), bem como ocorrências em outras bases. As buscas foram feitas com
palavras-chaves exatas em Inglês, assumindo que as publicações em Português contêm
abstracts, evitando-se duplicações, limitando as buscas ao período mais recente (2009-2013)
e considerando a atualidade da produção de conhecimentos nesses temas.
Foram utilizadas as seguintes palavras-chave:
a) “Strategic Information Systems”;
b) “Strategic Information Systems Planning” ou a sigla “SISP”;
c) “Information Systems Strategy”;
d) “Information Systems Planning”;
e) “Information Technology Strategy”;
f) “Information Techonology Planning”;
g) “Public Sector”.
h) “Government”
A quantidade de palavras-chave utilizadas reflete a diversidade de pesquisas sobre o
tema. Há certa sobreposição do uso dos termos “estratégia” e “planejamento” na literatura
acadêmica. Na maioria das publicações, os termos são utilizados como sinônimos, pois os
autores, em geral, não fazem distinção entre eles.
Nas buscas efetuadas na base Scirus, a maior parte das pesquisas encontradas trata do
tema no contexto das organizações privadas com uma grande quantidade e diversidade de
publicações. Por outro lado, a exploração do estado da arte mostrou que pouco foi produzido
sobre planejamento de TI no setor público dentro do período pesquisado. A maior parte das
ocorrências refere-se ao contexto das empresas privadas, com grande diversidade de
publicações. Os resultados das buscas na base SCIRUS são apresentados na Tabela 4.
O desenvolvimento de Sistemas de Informação e da Tecnologia da Informação tem
sido intensivo em conhecimento e seus processos de gestão têm merecido muita atenção das
empresas e da academia. A revisão do estado da arte também permitiu identificar estudos
empíricos e conceituais de planejamento de TI, bem como a respeito dos métodos de
5
Endereço web: http://www.scirus.com
30
investigação, sendo que 18 artigos foram encontrados. Desses, 17 foram de natureza empírica
e apenas uma refere-se à experiência realizada.
Tabela 4 – Resultados da pesquisa bibliográfica na base SCIRUS.
Argumentos
“Strategic Information Systems” (Título do artigo)
D+T
2
Artigos
18
Livros
1
Revisões
0
“Strategic Information Systems” AND “Public Sector”(Título
do artigo)
“Strategic Information Systems” (Título do artigo) AND
“Public Sector” (Documento completo)
“Strategic Information Systems Planning” (Título do artigo)
0
0
0
0
0
4
0
0
0
9
0
0
“Strategic Information Systems Planning”(Título
AND “Public Sector” (Título do artigo)
“Strategic Information Systems Planning” (Título
AND “Public Sector” (Documento completo)
“Strategic Information Systems Planning” (Título
AND “Government” (Título do artigo)
“Strategic Information Systems Planning” (Título
AND “Government” (Documento completo)
“Information Systems Strategy” (Título do artigo)
do artigo)
0
0
0
0
do artigo)
0
1
0
0
do artigo)
0
0
0
0
do artigo)
0
0
0
0
0
8
0
0
“Information Systems Strategy” (Título do artigo) AND
“Public Sector” (Título do artigo)
“Information Systems Strategy” (Título do artigo) AND
“Public Sector” (Documento completo)
“Information Systems Planning” (Título do artigo)
0
0
0
0
0
3
0
0
0
10
0
0
“Information Systems Planning” (Título do artigo) AND
“Public Sector” (Título do artigo)
“Information Systems Planning” (Título do artigo) AND
“Public Sector”(Documento completo)
“Information Technology Strategy” (Título do artigo)
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“Information Technology Strategy” (Título do artigo) AND
“Public Sector” (Título do artigo)
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“Public Sector” (Documento completo)
“Information Technology Planning” (Título do artigo)
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“Information Technology Planning” (Título do artigo) AND
“Public Sector” (Título do artigo)
“Information Technology Planning” (Título do artigo) AND
“Public Sector” (Documento completo)
“SISP” (Título do artigo)
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“SISP” (Documento completo)
“SISP” (Título do artigo) AND “Public Sector” (Título do
artigo)
“SISP” (Título do artigo) AND “Public Sector” (Documento
completo)
“SISP” (Documento completo) AND “Public Sector” (
Documento completo)
Os resultados da busca apontam uma escassez de pesquisas sobre o tema nas
organizações públicas nacionais, pois dentre as seis dissertações e teses encontradas, apenas
uma dissertação refere-se a uma pesquisa realizada em organizações privadas brasileiras.
31
Além da exploração do estado da arte da pesquisa científica no período compreendido
entre 2009 e 2013, também foi realizada uma revisão bibliográfica de amplitude temporal
mais ampla de artigos, livros e conferências sobre Gestão Estratégica, Planejamento
Estratégico, Planejamento de Sistemas de Informação e Planejamento de Tecnologia da
Informação.
32
3
REFERENCIAL TEÓRICO
3.1 ESTRATÉGIA
O conceito de estratégia tem múltiplos significados de uso comum, sendo os principais
(MATUS, 1993):
a)
O estratégico como o importante – no sentido de ser mais prioritário em termos de
atenção.
b) O estratégico como o importante para o futuro – uma proposta normativa de longo
prazo, um significado do dever ser, do necessário ou do desejável.
c)
O estratégico como o modo de ganhar um jogo bem-estruturado – nesta concepção,
considera-se o conflito entre dois ou mais jogadores que disputam um jogo. Cada
jogador precisa desenvolver uma estratégia para derrotar a de seus adversários e,
assim, atingir seu objetivo. Um jogo bem-estruturado é aquele em que as regras estão
bem definidas, estruturando o jogo em termos de jogadas possíveis, início e término
do mesmo.
d) O estratégico como uma maneira de vencer um jogo dialético. Esta acepção trata da
realidade social, na qual há um conflito de atores sociais, situados historicamente
como antagonistas. As regras do jogo são flexíveis e modificáveis. Os problemas são
semiestruturados, as soluções não são conhecidas e aceitáveis para todos e, como se
trata de uma continuidade histórica, não há início, nem término. Este significado está
mais próximo do conceito de estratégia no âmbito organizacional.
A estratégia tem recebido atenção gerencial porque lida com uma preocupação crucial:
posicionar a organização frente à crescente incerteza do futuro (NUTT; BACKOFF, 1992).
Esse posicionamento se dá mediante a exploração de um espaço de possibilidades de ação que
requer a decisão dos caminhos a serem percorridos por uma organização nesse espaço.
Assim, a estratégia é o padrão de decisões em uma empresa que determina e revela
seus objetivos, propósitos ou metas, produz as principais políticas e planos para obtenção
dessas metas e define a escala de negócios em que a empresa deve se envolver, o tipo de
organização econômica e humana que pretende ser e a contribuição econômica e nãoeconômica que pretende proporcionar a seus acionistas, funcionários e comunidades
(ANDREWS, 1980). É utilizada pelas organizações para concentrar esforços e criar
consistência para alcançar seus propósitos (NUTT; BACKOFF, 1992). Em linhas gerais, pode
ser interpretada como um framework, implícito ou explícito, que guia as escolhas de ação de
uma organização (OCASIO; JOSEPH, 2008).
33
A estratégia especifica um compromisso com um particular curso de ação. Em geral, é
a escolha de uma solução ótima dentre um conjunto de alternativas de ação mediante a
avaliação do seu valor e da probabilidade das suas possíveis consequências (LANE;
MAXFIELD, 1996).
A dificuldade é que nem sempre é possível prever as possíveis consequências de uma
estratégia. O ambiente social em que a estratégia se desenvolve tem uma dinâmica complexa,
caracterizado por uma grande quantidade de agentes interagindo entre si, mudança constante,
turbulência e incerteza. Por conta dessa dinâmica, “as ações frequentemente escapam ao
controle de seus autores e produzem efeitos inesperados e às vezes opostos aos esperados
(MARIOTTI, 2010). Uma única solução ótima nunca é possível e nem desejável, pois ela
pode ser ótima sob certas circunstâncias e, quando estas mudam, ela poderá deixar de sê-la
(LANE; MAXFIELD, 1996). Para sobreviver, uma organização deve monitorar
continuamente o ambiente e tentar diferentes estratégias, adequadas ao que está acontecendo
(MITLETON-KELLY, 2003).
Assim, há o conceito da estratégia como um ajustamento entre a empresa e a dinâmica
complexa de seu entorno, quase sempre com a empresa alterando as suas próprias
características. O propósito é utilizar adequadamente os recursos físicos, financeiros e
humanos, maximizando o aproveitamento das oportunidades e minimizando os efeitos das
ameaças do ambiente empresarial (OLIVEIRA, 2012).
Uma visão mais recente propõe que a estratégia deve coevoluir com o ambiente social.
Participando deste ambiente, uma organização é um agente que influencia e simultaneamente
é influenciado pelo sistema complexo formado por empresas, consumidores, sindicatos,
associações, governo e outras instituições legais, culturais e educacionais (MITLETONKELLY, 2003). Essa relação da organização com o ambiente é circular ou recursiva, ou seja,
ao agir, os efeitos da ação retroagem sobre as causas e as realimentam (MARIOTTI, 2010).
Deste modo, as estratégias não podem ser vistas como uma simples resposta a um
ambiente mutante, separado da organização, mas como movimentos adaptativos que afetam
tanto os outros agentes quanto o próprio agente. A noção de coevolução da estratégia sugere
que todas as ações e decisões influenciam o ambiente, pois estas reverberam através de uma
intricada rede de inter-relacionamentos que afetam todo o ambiente (MITLETON-KELLY,
2003).
A estratégia pode também ser definida de cinco formas (MINTZBERG;
AHLSTRAND; LAMPEL, 2006; MINTZBERG, 2004; NUTT; BACKOFF, 1992):
34
a)
Plano ou um curso de ação em direção ao futuro ou um caminho para ir de uma
situação a outra;
b) Padrão: uma consistência de comportamento ao longo do tempo;
c)
Posição: a localização de determinados produtos em determinados mercados;
d) Perspectiva: uma maneira fundamental de uma organização fazer as coisas;
e)
Truque: uma manobra específica para enganar um oponente ou concorrente.
Assim, a estratégia pode ser concebida como o padrão ou plano que integra as
principais metas, politicas e sequências de ações de uma organização em um todo coerente,
buscando ajudar a ordenar e a alocar os recursos de uma organização para uma postura
singular e viável, com base em suas competências e deficiências internas relativas, mudanças
no ambiente antecipadas e providências contingentes realizadas por oponentes inteligentes
(QUINN, 1980).
A estratégia pode ser categorizada em cinco tipos: pretendida, deliberada, realizada,
não realizada e emergente – um padrão realizado que não foi expressamente pretendido
(MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2006; MINTZBERG, 2004).
A estratégias deliberadas são aquelas surgidas de processos formais de formulação
estratégica, como, por exemplo, o planejamento estratégico (MINTZBERG, 2004). A
existência de estratégias emergentes indica que elas podem surgir a qualquer momento e em
qualquer lugar (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2006). As estratégias emergem
das interações entre as pessoas da organização e entre estes e outras externas à mesma. É uma
nova ordem organizacional que surge dos relacionamentos (MITLETON-KELLY, 2003).
Assim, a criação de estratégias resulta de um processo complexo que envolve os mais
sofisticados processos sociais e cognitivos. Tais processos não seguem programações
determinadas, nem seguem caminho prefixado, requerendo insight, criatividade e capacidade
de síntese (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2006). Por isso, existe a metáfora da
estratégia como processo artesanal. Tanto a estratégia quanto o artesanato decorrem do
pensamento e da ação, mas também da dedicação, do toque pessoal, do conhecimento tático,
da intimidade e harmonia com os materiais à mão, desenvolvidos mediante a experiência
pessoal e comprometimento (MINTZBERG, 1987).
Há três processos inter-relacionados que contribuem para o estabelecimento de uma
estratégia (WARD; PEPPARD, 2002):
a)
Pensamento estratégico – insight criativo e empreendedor sobre as maneiras que uma
organização pode se desenvolver;
35
b) Planejamento estratégico – análise sistemática e abrangente com o objetivo de elaborar
um plano de ação;
c)
Tomada oportuna de decisão – reação efetiva a ameaças e oportunidades não
esperadas.
Para se alcançar um ou todos dos processos supracitados, é necessário um
entendimento amplo do ambiente de negócios, dos grupos de pressão, das partes interessadas
e da capacidade da organização (WARD; PEPPARD, 2002).
As diversas formas de formular a estratégia foram categorizadas em 10 (dez) escolas
segundo a abordagem predominante de cada uma delas (ver Quadro 1) (MINTZBERG;
AHLSTRAND; LAMPEL, 2006).
Quadro 1 - Escolas da Formulação Estratégica.
Escolas
Abordagens
Design
Concepção
Planejamento
Formalização
Posicionamento
Análise
Empreendedora
Visão
Cognitiva
Mentalização
Aprendizado
Emergente
Poder
Negociação
Ambiental
Reativo
Cultural
Coletivo
Configuração
Transformação
Fonte: Mintzberg et al. (2006).
Devido à diversidade de possibilidades de formulação estratégica, este processo pode
ser descrito como uma caixa-preta (MINTZBERG, 2004). A escolha e o uso de uma
abordagem dependem da história, do contexto, da cultura, de crenças e também de estilos
pessoais predominantes nas lideranças (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2006).
O processo de formulação estratégica não produz qualquer ação produtiva concreta e
imediata nas empresas. Ao invés disso, estabelece as direções gerais nas quais a posição da
empresa crescerá e se desenvolverá (ANSOFF, 1990).
Com frequência, as estratégias não são explicitadas, embora sejam identificáveis. Elas
são compartilhadas apenas pelos mais altos administradores. Alguns administradores alegam
que este é o estado mais desejável, pois a estratégia representa uma vantagem competitiva
36
específica à empresa, devendo ser de conhecimento restrito a algumas pessoas (ANSOFF,
1990). Por outro lado, desde a década de 1950, a literatura empresarial do Estados Unidos tem
difundido uma visão oposta em favor de uma estratégia cuidadosa e explicitamente formulada
(ANSOFF, 1990; MINTZBERG, 2004).
Um conceito mais amplo é o de administração estratégica, que envolve não somente a
formulação da estratégia como também a implementação e a adaptação desta, requerendo uma
efetiva combinação de planejamento coerente, pensamento incisivo e oportunismo astuto
(WARD; PEPPARD, 2002). A administração estratégica consiste em decisões e ações
administrativas que auxiliam a assegurar que a organização formula e mantém adaptações
benéficas com seu ambiente (WRIGHT; KROLL; PARNELL, 2000).
As tarefas da administração estratégica são (WRIGHT; KROLL; PARNELL, 2000):
a)
Analisar oportunidades e ameaças ou limitações que existem no ambiente externo;
b) Analisar pontos fortes e fracos de seu ambiente interno;
c)
Estabelecer a missão organizacional e seus objetivos gerais;
d) Formular estratégias que permitam a organização combinar os pontos fortes e fracos
da organização com as oportunidades e ameaças do ambiente;
e)
Implementar as estratégias;
f)
Realizar atividades de controle estratégico para assegurar que os objetivos da
organização sejam atingidos.
Ward e Peppard (2002) propuseram um framework para a administração estratégica
que leva em conta um contexto mais amplo no quais as ferramentas e técnicas (das diferentes
escolas de formulação) são aplicadas. Este framework (ver Figura 1) agrupa os fatores
envolvidos na gestão estratégica em três camadas (WARD; PEPPARD, 2002):
a)
Ambiente externo;
b) Grupos de pressão e partes interessadas;
c)
Formulação da estratégia e planejamento internos ao negócio.
3.1.1 Estratégias de Tecnologia da Informação
As organizações têm utilizado os Sistemas de Informação (SI) e a Tecnologia da Informação
(TI) para alcançar seus objetivos e metas estratégicas. A TI pode ser um habilitador de
estratégias de negócio, estratégias que não são possíveis sem o uso de TI, pois a informação é
um recurso que permeia toda as atividades organizacionais e é utilizada por todos os
empregados no desempenho de seus afazeres (WARD; PEPPARD, 2002).
37
Figura 1 – Framework para administração estratégica.
Fonte: (WARD; PEPPARD, 2002)WARD; PEPPARD (2002a)WARD; PEPPARD (2002a)
O sucesso em gerenciar SI e TI envolve a maximização do retorno dos valores
investidos em adquirir, processar e usar a informação, como também habilitar o uso
estratégico da informação para ganhar vantagem competitiva ou para repelir ameaças dos
concorrentes (WARD; PEPPARD, 2002).
Existem quatro tipos de usos estratégicos de SI (WARD; PEPPARD, 2002):
a)
Mediante o uso de sistemas que compartilham informações com clientes/consumidores
e/ou fornecedores, modificando a natureza do relacionamento com eles;
b) Por meio de sistemas que produzem uma integração mais efetiva do uso da informação
nos processos que adicionam valor à organização;
c)
Mediante sistemas que habilitam a organização desenvolver, produzir, vender e
entregar produtos e serviços baseados em informação, novos ou melhorados;
d) Por meio de sistemas que fornecem informações para apoiar a elaboração e a
implementação das estratégias.
Há uma distinção entre as estratégias de SI e as de TI. As estratégias de SI definem a
demanda e os requisitos por sistemas de informações para apoiar a estratégia global do
38
negócio. Compreendem também a definição e a priorização dos investimentos requeridos para
alcançar um adequado portfólio de aplicações, a natureza dos benefícios esperados e as
mudanças necessárias para entregar esses benefícios, dentro das restrições de recursos e
interdependência entre os sistemas (WARD; PEPPARD, 2002).
Por outro lado, a estratégia de TI compreende o delineamento da visão de como as
demandas por informação e sistemas serão apoiadas pela tecnologia. Lida com a provisão de
capacidades de TI, recursos (incluindo hardware, software e telecomunicações) e serviços tais
como operações de TI, desenvolvimento de sistemas e suporte aos usuários (WARD;
PEPPARD, 2002). A estratégia de TI não lida somente com tecnologia: é a criação proposital
de ambientes integrados que aumentam a efetividade dos recursos humanos, processos de
negócio, estruturas organizacionais e tecnologias de modo a transformar a posição
competitiva do negócio (LUFTMAN; BULLEN, 2004).
As três principais questões dominantes na investigação científica de SI são
(TANRIVERDI; RAI; VENKATRAMAN, 2010):
a)
Alinhamento estratégico: alinhar as estratégias de negócio e de TI/SI de forma a
alcançar uma performance superior (HENDERSON; VENKATRAMAN, 1993);
b) Integração: como alcançar a integração entre os processos de TI e do negócio dentro e
através das fronteiras da organização (BARKI; PINSONNEAULT, 2005);
c)
Vantagem competitiva sustentável: como as estratégias de TI podem sustentar a
manutenção das vantagens competitivas por um período de tempo.
As estratégias de TI têm recebido uma grande atenção através das décadas e as
perspectivas sobre o tema têm mudado progressivamente. Ward (2012) fez uma retrospectiva
sobre os temas e os fatores que influenciaram a evolução do conteúdo das estratégias de SI
nos últimos 30 anos. Ele argumenta que a prática de formular estratégias de SI nas
organizações teve que lidar com o efeito combinado dos ciclos econômicos e de um contexto
de negócios cada vez mais globalizado, afetando tanto as organizações quanto o
desenvolvimento da indústria de TI.
A literatura emergente sobre o futuro das pesquisas no campo propõe uma mudança de
paradigma na pesquisa e também nas práticas para lidar com o aumento da turbulência, da
incerteza e do dinamismo do cenário competitivo empresarial. O novo paradigma poderá
surgir mediante a utilização dos conceitos da ciência da complexidade para o
desenvolvimento de pesquisas (MERALI; PAPADOPOULOS; NADKARNI, 2012).
O ponto de partida para a mudança de paradigma é perceber as organizações como
sistemas adaptativos complexos que possuem a capacidade de se adaptar às perturbações do
39
entorno ao mesmo tempo em que preservam sua integridade e identidade. Além disso
possuem as seguintes características: abertura em relação ao entorno, composição complexa,
equilíbrio dinâmico, emergência, dinâmica não-linear e capacidade de auto-organização
(MERALI; PAPADOPOULOS; NADKARNI, 2012).
Um exemplo dessa mudança de paradigma é a visão proposta por Tanriverdi et al.
(2010). Os autores se basearam nos conceitos da ciência da complexidade e dos sistemas
adaptativos complexos para propor uma reformulação na investigação científica no campo de
estratégias de SI. As principais propostas de mudança destes autores são:
a)
Abandonar o conceito de vantagem competitiva por renovação. Assumir a premissa de
que a vantagem competitiva é sempre temporária. Assim, a estratégia de SI deve
habilitar a obtenção de uma série de vantagens competitivas dentro do cenário
competitivo, isto é, estabilizar e explorar uma vantagem competitiva por um período
de tempo, desestabilizar e esquecer as fontes das vantagens prévias quando há
mudança e, aprender, criar e estabilizar novas fontes de vantagens.
b) Abandonar o conceito de alinhamento estratégico, substituindo-o pelo conceito de
coevolução da estratégia de SI. À medida que o contexto competitivo muda, a
estratégia de SI dinamicamente coevolui. Isto significa identificar e sair de posições
onde a lucratividade está declinando, identificar e entrar em posições nas quais a
lucratividade está subindo e manter um portfólio de produtos em posições lucrativas.
A estratégia de SI deve coevoluir com essa “dança” do mercado.
c)
Abandonar o conceito de integração e substitui-lo pela reconfiguração: a estratégia de
SI deve permitir que a organização reconfigure sua rede de contratos, recursos e
transações de modo a apoiar a coevolução dinâmica com o contexto.
3.1.2 Alinhamento Estratégico
As estratégias de TI devem ser desenvolvidas no contexto mais amplo da formulação
da estratégia corporativa e negócios (WARD; PEPPARD, 2002). Isto significa que a
estratégia global da organização e as estratégias de TI devem estar alinhadas, ou seja, deve
haver harmonização entre as metas e planos de implementação de TI com as metas e a
estrutura organizacional (LUFTMAN; BULLEN, 2004).
Para tanto, é necessário um ajuste entre as prioridades e atividades da função SI e a
unidade de negócio, tornando o alinhamento um processo complexo e dinâmico com um alvo
40
em movimento (CHAN, 2002). A Figura 2 mostra a relação entre as estratégias de negócio, de
SI e de TI.
Figura 2 – Relacionamento entre as estratégias de negócio, de SI e de TI.
Fonte: Ward e Peppard (2002).
Deste modo, o processo de formulação estratégica compreende: identificar primeiro o
impacto potencial, avaliar quais informações e sistemas são necessários para habilitar a
realização da estratégia e, assim, determinar como melhor fornecer estes sistemas de
informação mediante o uso da tecnologia da informação (WARD; PEPPARD, 2002). O
processo de formulação estratégica de TI também pode ser descrito como uma sequência de
atividades que transforma o atual estado de alinhamento para o estado de alinhamento
desejado (LUFTMAN; BULLEN, 2004).
O alinhamento entre as estratégias envolve: (1) comunicação e entendimento entre os
profissionais de linha e os executivos; (2) ligação entre o negócio e as prioridades, as
estratégias e a missão de SI; (3) processos de planejamento de negócio e de SI
interconectados, e também os planos resultantes destes processos; e (4) comprometimento dos
executivos de linha com as iniciativas e questões de SI (CHAN, 2002).
Henderson e Venkatraman (1993) propuseram um modelo de alinhamento estratégico
no qual este corresponde à adequação estratégica e à integração funcional entre o ambiente
41
externo (mercados) e o interno (estrutura administrativa e recursos humanos, financeiros e
tecnológicos) para desenvolver as competências e maximizar o desempenho organizacional
(ver Figura 3 e Quadro 2). Nesse caso, o alinhamento deve envolver, no mínimo, quatro
domínios de escolha estratégica: estratégia de negócios, processos e infraestrutura
organizacional, estratégia de TI e processos e infraestrutura de TI.
Figura 3 – Modelo de alinhamento estratégico.
Fonte: Henderson e Venkatraman (1993).
Quadro 2 – Elementos do modelo de alinhamento estratégico.
Domínio
Elemento
Escopo do negócio: inclui os mercados, serviços, grupos de consumidores e
clientes e locais onde uma empresa compete como também seus
competidores e potenciais competidores que afetam o ambiente de negócio.
Competências distintivas: fatores críticos de sucesso e principais
competências que provém um potencial competitivo a uma empresa.
Exemplos: marcas, pesquisas, desenvolvimento de produtos e manufaturas,
Estratégia de
estrutura de custo e de preços e canais de vendas e de distribuição.
Negócios
Governança do negócio: práticas pelas quais as empresas definem o
relacionamento entre os gestores, acionistas e o corpo diretivo. Também
inclui como a empresa é afetada pela regulamentação governamental e como
a empresa gerencia o seu relacionamentos e alianças com parceiros
estratégicos.
Estrutura administrativa: a maneira pela qual a empresa organiza seu
Processos e
negócio. Exemplos incluem centralização, descentralização, estruturas
infraestrutura
funcionais, estruturas matriciais, horizontais e verticais, dispersão geográfica.
organizacionais
Processos: como as atividades da empresa (o trabalho realizado pelas
42
Domínio
Elemento
pessoas) são operacionalizadas.
Habilidades: considerações sobre recursos humanos, tais como admissão,
demissão, motivação, capacitação e cultura.
(cont.)
Escopo da tecnologia: tecnologias e aplicações de informação importantes
para a empresa.
Competências sistêmicas: capacidades que distinguem os serviços de TI.
Estratégia de TI
Governança de TI: como a autoridade por recursos, riscos e resolução de
conflitos e a responsabilidade por TI é compartilhada entre os corpo diretivo,
os gerentes de TI e os fornecedores de serviços.
Arquitetura: as escolhas, as políticas e prioridades tecnológicas que
permitem que o gerenciamento de aplicações, software, redes, hardware e
dados sejam integrados em uma plataforma coesa.
Processos e
Processos: as práticas e atividades necessárias para desenvolver e manter
infraestrutura
aplicações, bem como para gerenciar a infraestrutura de TI.
de SI
Habilidades: considerações sobre os recursos humanos de TI tais como
como admissão, demissão, motivação, capacitação e cultura.
Fonte: Henderson e Venkatraman (1993).
Há dois tipos de integração entre o negócio e a TI no modelo (HENDERSON;
VENKATRAMAN, 1993):
a)
Integração estratégica: trata-se de uma integração no mais alto nível de gestão,
ocorrendo por meio da adequação entre os objetivos da TI e as estratégias, objetivos e
competências fundamentais do negócio. É a capacidade de TI em moldar e respaldar a
estratégia de negócios.
b) Integração operacional: é a ligação existente entre os domínios internos, ou seja, a
integração entre os processos, a infraestrutura e habilidades organizacionais e os
mesmos elementos de TI. Realça a necessidade de coerência entre os requisitos e
expectativas organizacionais e a capacidade de entrega da função TI.
3.2 PLANEJAMENTO
Planejamento é um processo de tomada antecipada de decisão, é algo que fazemos
antes de agir (ACKOFF, 1976). É o cálculo que precede e preside a ação numa tentativa de
submeter o curso dos acontecimentos à vontade humana mediante um processo social, sendo
algo inevitável na prática humana, cuja única alternativa é a improvisação (MATUS, 1993).
O plano, o resultado do planejamento, é uma mediação entre o conhecimento e ação
(FRIEDMANN, 1987). Assim, o processo de planejar é um modo de pensar que envolve
questionamentos (decisões) sobre o que fazer, como, quando, onde, quando, quanto, para
quem, por que, por quem e onde (OLIVEIRA, 2012). Clark et al. (2000) percebem que o
planejamento tradicional tem os seguintes objetivos gerais de mais alto nível: determinação,
organização e comunicação.
43
É um processo que envolve tomada e avaliação de cada decisão de um conjunto de
decisões inter-relacionadas, antes que seja necessário agir, numa situação que se acredita que,
a menos que se faça alguma coisa, um estado futuro desejado não deverá ocorrer e que, se
forem tomadas as atitudes apropriadas, pode-se aumentar a probabilidade de um resultado
favorável (ACKOFF, 1976). Um dos objetivos do planejamento é reduzir a incerteza do
processo decisório e, por conseguinte, aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e
metas organizacionais (OLIVEIRA, 2012).
Durante a sua elaboração e execução, o plano está rodeado de incertezas, imprecisões,
surpresas, rejeições e apoios de outros atores. Seu cálculo é nebuloso e baseia-se no
entendimento da situação, ou seja, a realidade analisada na particular perspectiva do(s)
planejador(es) (MATUS, 1993).
O planejamento tem ênfase na formalização, ou seja, na sistematização do fenômeno
ao qual se pretende aplicar o planejamento (MINTZBERG, 2004). Assim, pode ser
conceituado como um processo formal cujo propósito é produzir resultado articulado, na
forma um sistema integrado de decisões (MINTZBERG, 2004).
O planejamento é um processo contínuo (ACKOFF, 1976; OLIVEIRA, 2012). Assim,
nenhum plano é definitivo e está sempre sujeito a ser revisado. Um plano é um registro de
decisões interdependentes, não é o produto final de um processo de planejamento: é um
relatório intermediário (ACKOFF, 1976). Nesse sentido, o plano é o produto momentâneo do
processo pelo qual um ato seleciona uma cadeia de ações para alcançar seus objetivos
(MATUS, 1993). A complexidade do planejamento origina-se mais do inter-relacionamento
das decisões do que delas em si (ACKOFF, 1976).
O planejamento pode ser dividido em fases (ver Quadro 3), cada uma interagindo com
as outras, não necessariamente seguindo uma ordem sequencial (ACKOFF, 1976).
Quadro 3 – Fases do planejamento.
Fase
Descrição
Fins
Definição de objetivos e metas.
Meios
Seleção dos meios para atingir os objetivos: políticas, programas, procedimentos
e práticas.
Determinação dos tipos e quantidade de recursos necessários, forma de obtê-los
e de alocá-los.
Determinação de procedimentos para tomada de decisão e de uma maneira de
organizá-los de modo que o plano seja executado.
Determinação de procedimentos para antecipar e detectar erros planos ou falhas
na execução, de maneira a preveni-los ou corrigi-los de forma contínua.
Recursos
Implantação
Controle
Fonte: Ackoff (1976).
44
O
planejamento
pode
ser
classificado
em
cinco
dimensões
(STEINER, 1969; apud OLIVEIRA, 2012):
a)
Assunto abordado: produção, pesquisas, novos produtos, marketing, etc.
b) Elementos dos planejamento: propósitos, objetivos, estratégias, políticas, programas,
orçamentos, etc.
c)
Tempo do planejamento: curto, médio ou longo prazo.
d) Abrangência do planejamento: unidades organizacionais onde o planejamento é
elaborado. Exemplos: a organização inteira, unidades de negócios, de divisões, de
departamentos, etc.
e)
Características do planejamento: complexo ou simples, estratégico, tático ou
operacional, formal ou informal, dentre outros.
O planejamento também pode ser conceituado com um processo desenvolvido para o
alcance de uma situação futura desejada, da maneira mais eficiente, eficaz e efetiva, com a
melhor concentração de esforços e recursos e considerando as cinco dimensões descritas
anteriormente (OLIVEIRA, 2012).
Os gerentes no seu dia a dia de trabalho enfrentam o dilema do planejamento: como
planejar, criar estratégias e simplesmente pensar, quanto mais pensar no futuro, em um
trabalho tão corrido ou frenético? O dilema coloca as características dinâmicas do trabalho
gerencial (ritmo corrido, interrupções das tarefas, orientação para ação, etc.) em contraponto
com as responsabilidades do gerente pela articulação de uma direção e supervisão das ações
tomadas na unidade (MINTZBERG, 2010).
3.2.1 Planejamento Estratégico
O planejamento estratégico é uma prática de planejamento surgida nos anos 1960, cujo
propósito é formular a estratégia (OCASIO; JOSEPH, 2008). O surgimento do planejamento
estratégico decorreu do desenvolvimento das práticas de planejamento de programas e de
orçamentação durante a Segunda Guerra Mundial (WARD; PEPPARD, 2002).
A suposição da literatura de planejamento estratégico é que a formação da estratégia é
um processo de planejamento, idealizado ou apoiado por planejadores, para planejar a fim de
produzir planos (MINTZBERG, 2004). Por isso, o planejamento estratégico é categorizado na
escola de planejamento, que aborda o processo de formulação da estratégia como um processo
formal (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2006).
45
Planejamento estratégico também é o processo administrativo que proporciona
sustentação metodológica para se estabelecer a melhor direção a ser seguida pela empresa e
diz respeito tanto à formulação de objetivos quanto à seleção dos cursos de ação a serem
seguidos para sua consolidação, levando em conta as condições internas e externas à empresa
(OLIVEIRA, 2012).
Também pode ser descrito com um esforço disciplinado para produzir ações e decisões
fundamentais que moldam e guiam o que uma organização é, o que ela faz e por quê ela faz.
Para tanto, é um conjunto de conceitos, procedimentos e ferramentas elaboradas para ajudar
líderes, gerentes e planejadores a pensar, agir e aprender estrategicamente (BRYSON, 2004).
Existem vários métodos de planejamento estratégico. Em linhas gerais, esses métodos
consistem nas seguintes etapas (MINTZBERG, 2004):
a)
Fixação de objetivos estratégicos;
b) Auditoria externa – avaliação das condições ambientais externas;
c)
Auditoria interna – avaliação das capacidades internas da organização;
d) Avaliação da estratégia;
e)
Operacionalização da estratégia.
Outra forma resumida de ver o processo de planejamento estratégico é proposta por
Bryson (2004) em modelo um chamado ABC do planejamento estratégico (ver Figura 4).
Neste modelo, o ponto A é o estado atual da organização, o ponto B é o estado futuro
e, finalmente, C é o modo de, a partir do ponto A, chegar no ponto B. O conteúdo de A e B é
a missão existente ou a nova, as estruturas e sistemas organizacionais, comunicações,
programas e serviços, pessoas e habilidades, relacionamento, orçamento, apoio, dentre outros
aspectos. O conteúdo de C é o plano estratégico, os planos funcionais (de Tecnologia da
Informação e Recursos Humanos, por exemplo), meios de redesenhar a organização,
alocações orçamentárias e outras maneiras de realizar a mudança. Ir do ponto A até B envolve
definir a visão, a missão e as metas organizacionais. Ir do ponto A até C é preciso realizar o
processo de formulação estratégica. E, finalmente, para ir do ponto C até B, é necessário o
processo de implementação da estratégia (BRYSON, 2004).
As estratégias são elaboradas por meio de um processo controlado e consciente de
planejamento formal, decomposto em etapas distintas, cada uma delineada por listas de
verificação. As estratégias resultam desse processo, devendo ser explicitadas para que possam
ser implementadas através da atenção detalhada a objetivos, orçamentos, programas e planos
operacionais de vários tipos (MINTZBERG, 2004; MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL,
2006).
46
Figura 4 – ABC do planejamento estratégico.
Fonte: Bryson (2004).
Para obter os melhores resultados, o processo requer uma abrangente coleta de
informações, desenvolvimento e exploração de alternativas estratégicas e uma ênfase nas
implicações futuras das decisões tomadas no presente (BRYSON, 2004).
Existem diversas críticas ao planejamento estratégico como método de formulação da
estratégia. Talvez o crítico mais contundente de todos seja Henry Mintzberg, que chega a
afirmar que a expressão “planejamento estratégico” é um oximoro, ou seja, um termo
composto no qual seus elementos se contradizem mutuamente (MINTZBERG, 2010). A
contradição exposta se refere à junção de um processo analítico – o planejamento – a um de
caráter sintético – formulação de estratégia. Assim, o planejamento estratégico pretende
chegar a um resultado de síntese (a estratégia) mediante análises (MINTZBERG, 2004).
O planejamento estratégico não é sinônimo de criação de estratégias organizacionais,
já que estas tem inúmeras origens, ambas planejadas e não planejadas (BRYSON, 2004;
MINTZBERG, 2004). Assim, demasiada atenção ao planejamento estratégico e aos planos
47
estratégicos pode fazer com que as organizações não percebam fontes não planejadas e
inesperadas de informações, de insight e de ação (BRYSON, 2004).
Um exemplo do exposto anteriormente é o “efeito Honda”: ao invés de utilizarem o
burocrático e inflexível planejamento estratégico, muitas empresas japonesas obtiveram
sucesso ao adotar o aprendizado incremental obtido no “chão de fábrica” (PASCALE, 1984).
O planejamento estratégico nem sempre é recomendado para qualquer contexto
organizacional (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2006; MINTZBERG, 2004). Há
pelo menos duas razões para não se engajar em planejamento estratégico. Primeiro, o
planejamento estratégico pode não ser a melhor escolha para organizações em crise – mesmo
sabendo que qualquer crise deve ser resolvida de forma estratégica. A ideia é que a crise seja
resolvida antes de se engajar em um processo de planejamento estratégico. Segundo, o
planejamento estratégico pode ser um desperdício de tempo quando os tomadores de decisão
não possuem habilidades, recursos ou comprometimento para elaborar um bom plano ou
quando a implementação é improvável. Esta situação é chamada de paradoxo do
planejamento estratégico: ele é mais necessário onde é menos provável que funcione e menos
necessário onde é mais provável que funcione (BRYSON, 2004).
3.2.1.1 Planejamento Estratégico no Setor Público
Para as organizações públicas e sem fins lucrativos, o principal propósito do
planejamento estratégico é a criação de valor público, que significa criar empresas, políticas,
programas, projetos, serviços e infraestrutura (física, tecnológica, social, entre outras) que
promovam o interesse público e o bem comum a um custo razoável (BRYSON, 2004).
Alguns benefícios produzidos pelo planejamento estratégico nas organizações
(BRYSON, 2004):
a)
promoção do pensamento, da ação e do aprendizado estratégicos, especialmente
mediante o diálogo e a conversação estratégica entre atores-chave;
b) melhora na tomada de decisão
c)
aumento da efetividade organizacional;
d) beneficiar as pessoas diretamente envolvidas no processo;
e)
aumento da efetividade dos sistemas sociais (de educação, saúde, emprego, etc.).
Neste último caso, o planejamento estratégico pode ajudar as organizações públicas e
sem fins lucrativos a pensarem sobre o ambiente externo de uma forma mais ampla e a
48
descobrirem como melhor trabalhar com outras organizações de forma que, juntas, elas
possam melhorar os sistemas sociais (JOYCE, 1999; apud BRYSON, 2004).
O processos de planejamento estratégico necessitam levar em conta a natureza política
das organizações. Muitas outras técnicas de gerenciamento falham porque ignoram, tentam
burlar ou até mesmo contrariar a natureza política da vida nas organizações privadas, públicas
e sem fins lucrativos (BRYSON, 2004).
No sentido original, a noção da política nasce da ideia de que, quando os interesses são
divergentes, a sociedade deverá oferecer meios de permitir aos indivíduos reconciliarem suas
diferenças mediante a consulta e a negociação. Assim, de forma idêntica aos governos, as
organizações empregam algum sistema de regras como meio de criar e manter a ordem em
seus membros e, por conseguinte, podem ser vistas como sistemas de atividade política
(MORGAN, 1996).
Além da interferência política, em geral, as organizações públicas diferem das
semelhantes do setor privado nas seguintes características (NUTT; BACKOFF, 1992):
a)
A obtenção de recursos depende de muitas partes interessadas que formam redes de
autoridades;
b) Há mais restrições que limitam a autoridade e flexibilidade;
c)
Possuem meios coercitivos que podem ser utilizados para financiar ou forçar o uso de
serviços;
d) Têm um amplo conjunto de preocupações de um impacto social considerável que
limitam as possibilidades de ação;
e)
Existe a possibilidade de serem submetidas ao escrutínio de pessoas externas;
f)
Muitas vezes, os cidadãos podem atuar como donos da organização e impor suas
expectativas sobre as atividades e, desta forma, de conduzir estas atividades;
g) Metas e objetivos mudam frequentemente, são complexos, conflitantes e difíceis de
especificar;
h) Autoridade limitada dos gestores para fazer mudanças;
i)
As expectativas de desempenho também mudam com frequência;
j)
Incentivos ambíguos influenciam o comportamento desejado.
A abordagem estratégica nas organizações públicas deve levar em conta a presença
dessas características na formulação da estratégia. Assim, o uso das abordagens do setor
privado sem as devidas adaptações pode tornar-se inefetivo (NUTT; BACKOFF, 1992).
49
Poister et al. (2010) propuseram um modelo conceitual que detalha os principais
elementos do planejamento e da gestão estratégica no setor público e as relações teóricas entre
estes (ver Figura 5).
Figura 5 – Framework conceitual de gestão e planejamento estratégico.
Fonte: Poister et al. (2010).
O propósito do esquema é orientar as análises das pesquisas científicas que investigam
as relações de causa e efeito na teoria sobre gestão estratégica, permitindo uma síntese do
estado-da-arte neste campo O modelo traz um visão sistêmica ao problema, indicando que
existem determinantes do ambiente externo e da organização que influenciam as práticas de
gestão estratégica (formulação de planos, conteúdo da estratégia e implementação dos planos)
e estas, por sua vez, afetam os resultados obtidos (capacidade organizacional e melhoria de
desempenho). Além disso, os resultados obtidos também influem nos determinantes do
ambiente, retroalimentando o sistema (POISTER; PITTS; EDWARDS, 2010).
3.2.2 Planejamento no Setor Público Brasileiro
Publicado na época dos Governos Militares (1964-1985), de forte ênfase no
planejamento centralizado, o Decreto-Lei nº 200/1967 estabelece o planejamento como um
princípio fundamental da Administração Pública Federal. A norma ainda determina que ação
governamental obedecerá a planejamento que vise promover o desenvolvimento econômico-
50
social do País e a segurança nacional, norteando-se de acordo com os planos e programas
elaborados. Os instrumentos básicos de planejamento previstos no Decreto são: o plano geral
de governo; os programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; o orçamentoprograma anual, e a programação financeira de desembolso (BRASIL, 1967).
O Decreto-Lei também prevê que anualmente será elaborado um orçamento-programa
que detalhará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte, servindo
de roteiro para execução coordenada do programa anual (BRASIL, 1967). O orçamentoprograma é a técnica de orçamento referência para o sistema orçamentário brasileiro. Nela,
são definidos os propósitos e objetivos para os quais se solicitam dotações, os custos dos
programas propostos para alcançar os objetivos e os dados quantitativos que permitam medir
as realizações e o trabalho de cada programa (BURKHEAD, 1971). Neste conceito, estão
delineados os elementos essenciais da técnica (GIACOMONI, 2005):
a) Os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e que, para seu alcance, são
necessários recursos orçamentários;
b) Os programas – instrumentos de integração dos esforços governamentais
empreendidos para alcançar os objetivos;
c) Os custos dos programas; e
d) As medidas de desempenho necessárias para medir as realizações e os esforços
dispendidos na execução dos programas.
A Figura 6 mostra os componentes do orçamento-programa e seus relacionamentos.
Figura 6 – Principais componentes do orçamento-programa.
Fonte: Giacomoni (2005).
Na técnica de orçamento-programa, o orçamento é o elo entre o planejamento e as
funções executivas da organização (GIACOMONI, 2005). Nesse sentido, a Constituição
Federal do Brasil de 1988 definiu a forma de integração entre planejamento e orçamento por
51
meio da criação dos seguintes instrumentos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 1988). A Figura 7 exibe
o processo integrado de planejamento e orçamento.
Figura 7 – Processo integrado de planejamento e orçamento.
Fonte: Giacomoni (2005).
Além do plano plurianual, existem outras modalidades de planos previstos na
Constituição Federal de 1988: os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Estes
planos são
determinantes para o setor público e indicativos para o setor privado,
possibilitando que o Estado exerça o papel de agente de normatizador e regulador da atividade
econômica (BRASIL, 1988).
O PPA é um instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal, e
abrange quatro exercícios, com vigência entre o segundo ano do mandato presidencial e o
final do primeiro ano do mandato subsequente (BRASIL, 1988). O plano é uma síntese dos
52
esforços de planejamento de toda a administração pública e orienta a elaboração dos demais
planos e programas de governo e do orçamento anual (GIACOMONI, 2005). Além disso, o
plano estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada do
Poder Executivo Federal (BRASIL, 1988). Por isso, toda a ação governamental se estrutura
em torno de programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para
os quatro anos de exercício de cada PPA (BRASIL, 2012e).
Na esfera federal, o projeto de lei do PPA deverá ser encaminhado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício (31 de
agosto) e devolvido para sanção do Presidente da República até o encerramento da sessão
legislativa em 22 de dezembro (BRASIL, 1988, 2006d).
Anualmente, o Poder Executivo deverá encaminhar ao Poder Legislativo o projeto de
lei de diretrizes orçamentárias que, aprovada, estabelecerá metas e prioridades da APF,
orientará a elaboração da proposta orçamentária, disporá sobre alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
No âmbito federal, o projeto da LDO deverá ser encaminhado para o Congresso Nacional até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício (15 de abril) e devolvido para sanção
presidencial até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho)
(BRASIL, 1988, 2006d).
Por sua vez, a LOA compreenderá (BRASIL, 1988):
a) o orçamento fiscal dos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
b) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
c) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A integração das ações orçamentárias previstas na LOA com a estrutura do PPA é
ilustrada na Figura 8.
53
Figura 8 - Integração entre o PPA e a LOA
Fonte: Brasil (2012a, com adaptações).
3.2.3 Planejamento de TI
Na literatura acadêmica, há o registro de várias práticas de planejamento de TI com
diversas denominações, a saber:
a)
Planejamento Estratégico de TI (PETI);
b) Planejamento Estratégico de Sistemas de Informação (PESI);
c)
Plano Diretor de TI;
d) Plano Tático de TI;
e)
Plano de Sistemas de Informação, Conhecimento e Informática.
O Quadro 4 traz um rol não exaustivo de denominações e conceitos encontrados na
literatura, refletindo a diversidade do tema. Porém, o termo mais utilizado para se referir a
este campo de práticas é Strategic Information Systems Planning (SISP), ou seja,
Planejamento Estratégico de Sistemas de Informação.
Quadro 4 – Conceitos de planejamento de TI.
Denominação
Conceito
Planejamento
Atividades direcionadas a reconhecer oportunidades de uso
estratégico de
da TI, determinar os requisitos dos recursos para explorar
sistemas de
estas oportunidades, desenvolver estratégias e planos de
informação.
ações para aproveitar essas oportunidades e para atender as
necessidades de recursos.
Planejamento
É o processo de identificar um portfólio de aplicações
estratégico de
baseadas em computadores para apoiar a organização na
sistemas de
execução do seu plano de negócios e, consequentemente,
informação.
na realização dos seus objetivos organizacionais. Plano
direcionador de longo prazo que decide o que fazer com
TI.
Referência(s)
Boyton e Zmud
(1987).
Earl (1989).
(cont.)
54
Denominação
Planejamento
estratégico de
sistemas de
informação.
Planejamento
estratégico de
sistemas de
informação.
Planejamento de
SI/TI.
Conceito
Os planos podem ser pensados como portfólios nos quais
devem ser considerados os trade-offs e o balanceamento
entre riscos e retornos e a alocação de recursos de SI.
Referência(s)
Ward e Peppard
(2002).
Pensar estrategicamente e planejar para um efetivo
gerenciamento de longo prazo e para o impacto ideal da
informação em todas as suas formas: sistemas de
informação (SI) e tecnologia da informação (TI).
Um conjunto de metas de longo prazo que descrevem a
infraestrutura de TI e iniciativas principais de SI
necessárias para alcançar as metas da organização.
Ward e Peppard
(2002).
Plano estratégico
de TI.
Plano de longo prazo, ou seja, com horizonte de três a
cinco anos, no qual as direções de negócios e de TI
descrevem de forma colaborativa como os recursos de TI
contribuirão com o objetivos estratégicos da
organização.
Plano de médio prazo, ou seja, como o horizonte de seis a
18 meses, que traduz a direção do plano estratégico de TI
nas iniciativas necessárias, os requisitos de recursos e as
formas como os recursos e benefícios serão
monitorados e gerenciados.
É um conjunto de ferramentas técnicas que possibilitam a
definição de estratégias de ação ao longo de um período de
aproximadamente um a três anos. Visa identificar as
informações e os conhecimento necessários à gestão da
organização, para tomada de decisões em todos os níveis
(estratégicos, táticos e operacionais).
Instrumento de diagnóstico, planejamento e gestão dos
recursos e processos de Tecnologia da Informação que visa
atender às necessidades tecnológicas e de informação de
um órgão ou entidade para um determinado período.
Plano tático de TI.
Planejamento de
informações e de
informática ou de
tecnologia da
informação.
Plano Diretor de
Tecnologia da
Informação.
Turban et al.
(2005);
apud
Bashael e Irani
(2009).
IT
Governance
Institute (2007).
IT
Governance
Institute (2007).
Rezende (2008).
Brasil (2010b).
3.2.3.1 Planejamento Estratégico de Sistemas de Informação
A integração entre a TI e as outras áreas organizacionais é vista com uma questãochave para alcance dos objetivos estratégicos de qualquer organização. Assim, para alcançar
um entendimento e uma interpretação comuns acerca da estratégia organizacional, necessária
para esta integração, líderes de TI e das áreas de negócio se engajam em realizar planejamento
estratégico de sistemas de informação (PESI) (BLEISTEIN; COX; VERNER, 2005).
Vários motivadores para realizar PESI são registrados na literatura acadêmica
(BASAHEL; IRANI, 2009):
a)
Políticas dos usuários (HARTONO et al., 2003);
b) Prazos (HARTONO et al., 2003);
c)
Custos e orçamentos (HARTONO et al., 2003; WARD; PEPPARD, 2002; WEILL;
ROSS, 2006);
d) Arquitetura de TI (LUFTMAN, 2004; WEILL; ROSS, 2006);
55
e)
Processos de negócio (custo, tempo, efetividade) (LAUDON; LAUDON, 2004;
PANT; HSU, 1999);
f)
Habilidades e comprometimento do corpo executivo (LAUDON; LAUDON, 2004;
PANT; HSU, 1999);
g) Abrangência global do negócio e dispersão geográfica (LAUDON; LAUDON, 2004;
NEWKIRK; LEDERER; SRINIVASAN, 2003);
h) Natureza da organização (NEWKIRK; LEDERER; SRINIVASAN, 2003);
i)
Importância dos sistemas de informação (LAUDON; LAUDON, 2004);
j)
Situação organizacional (NEWKIRK; LEDERER; SRINIVASAN, 2003; WARD;
PEPPARD, 2002);
k) Junção de recursos (LUFTMAN, 2004);
l)
Redução de riscos (TURBAN, E. et al., 1999; apud BASAHEL; IRANI, 2009);
m) Existência de produtos e serviços globais (WARD; PEPPARD, 2002);
n) Qualidade (WEILL; ROSS, 2006);
o) Fornecedores (LAUDON; LAUDON, 2004; WARD; PEPPARD, 2002);
p) Clientes corporativos (TURBAN, E. et al., 1999; apud BASAHEL; IRANI, 2009).
Tal planejamento faz com que as áreas de negócio e da TI entrem em acordo sobre
um portfolio de projetos, priorizados mediante uma análise de custo-benefício e de valor
estratégico agregado, que permitam a organização alcançar seus objetivos estratégicos e
manter a sua vantagem competitiva (HACKNEY; MCBRIDE, 2002; HARTONO et al.,
2003). Assim, o PESI envolve a identificação de um portfólio priorizado de sistemas de
informação eficientes, efetivos, estratégicos ou não, assim como os recursos (humanos,
técnicos e financeiros), a estrutura organizacional, o gerenciamento de mudanças e
procedimentos de controle necessários para sua implementação (BAKER, 1995).
Para tanto, uma organização usualmente seleciona alguns métodos e forma comitês
de planejadores que envolvem a alta administração, os gerentes de negócio e de TI e os
usuários finais (MENTZAS, 1997). Tal esforço em geral dura vários meses e segue um
procedimento de vários passos para elaboração do plano (WARD; PEPPARD, 2002).
O contexto do PESI é, em termos de escopo, organizacional, a sua perspectiva é da
alta administração, seu período de vigência é longo (de 3 a 5 anos) e seu nível de abstração é
conceitual (SEGARS; GROVER; TENG, 1998).
Segundo Earl (1993), o PESI tem se preocupado em alinhar a TI com os objetivos de
negócio e identificar vantagem competitiva mediante o uso da TI e a gestão estratégica da
56
informação. Outros objetivos tem recebido atenção dos pesquisadores já que a efetividade de
tal prática tem sido usualmente conceituada como a extensão na qual objetivos-chave são
atingidos (CHI et al., 2005; LEDERER; SETHI, 1996; PREMKUMAR; KING, 1994).
Enquanto o planejamento tradicional concentra mais seu foco nos objetivos de
determinar e organizar, a literatura relativa ao PESI aponta a comunicação como sendo
também uma preocupação (CLARK et al., 2000). Melhorias na comunicação e na cooperação
com os gerentes e usuários usualmente aparecem entre os objetivos principais de tal prática
(LEDERER; SETHI, 1996).
Algumas teorias sobre o PESI têm sido formuladas desde que Lederer e Salmela
(1996) afirmaram que o estudo destas práticas é dificultado pela ausência de uma teoria que
as descrevam (BROWN, IRWIN; ROODE, 2004). Por este motivo, os mesmos autores
propuseram um modelo com um conjunto de hipóteses como base para descrever uma teoria
sobre o PESI (LEDERER; SALMELA, 1996). Outra proposição alternativa foi feita por
Baker (1995) descrevendo uma teoria sistêmica do PESI.
No setor público, a maioria dos estudos se concentram no desenvolvimento de
métodos (DUFNER; HOLLEY; REED, 2002, 2005; ISHAK; ALIAS, 2005) e na avaliação do
PESI (BAJJALY, 1998; BYRD; SAMBAMURTHY; ZMUD, 2007; ISMAIL et al., 2007;
MD BASIR; NORDIN, 2006). Entretanto, diferenças em termos de objetivos organizacionais,
horizonte de planejamento e envolvimento das partes interessadas podem não ser similares
nas organizações privadas e públicas (DUFNER; HOLLEY; REED, 2002). Um outro estudo
indica que as agências governamentais dos Estados Unidos que realizam PESI eram mais
orientadas ao uso estratégico de TI e apoiavam mais o uso de TI nas atividades de governo
(BAJJALY, 1998).
Especificamente para o setor público brasileiro, Fagundes (2011) desenvolveu um
modelo de PDTI baseado em arquitetura corporativa e governança de TI. Antes disso,
Rezende (2007) propusera um metodologia para planejamento de informação, conhecimento e
informática para prefeituras e municípios.
Brown e Roode (2004) elaboraram uma teoria mais abrangente baseada na literatura
contemporânea, utilizando a Teoria Fundamentada em Dados (Grounded Theory) como
técnica de análise das pesquisas sobre o tema (ver Figura 9).
57
Figura 9 – Modelo teórico do PESI.
Fonte: Brown e Roode (2004).
O modelo teórico proposto apresenta o PESI como um sistema não-linear composto de
dez categorias inter-relacionadas. Estas categorias são as seguintes (BROWN, IRWIN;
ROODE, 2004).
a)
Ambiente externo;
b) Características organizacionais;
c)
Sistema de planejamento organizacional;
d) Características da função SI;
e)
Processo de planejamento;
f)
Alta administração;
g) Perfil das partes interessadas (stakeholders);
h) Estratégias e planos;
i)
Implementação do planos;
j)
Resultados.
Excetuando-se o ambiente externo, todas as outras categorias recebem influências
múltiplas (BROWN, IRWIN; ROODE, 2004).
58
O ambiente externo envolve todos os fatores externos à organização que têm impacto
no sistema PESI (LEDERER; SALMELA, 1996). Duas subcategorias principais são o
ambiente externo de negócios (ou ambiente externo à organização) e o ambiente externo à
unidade de TI (PANT; HSU, 1995). Além de efeitos no PESI, ele exerce influência em todas
as outra categorias do modelo (BROWN, IRWIN; ROODE, 2004).
As características organizacionais são particularidades da organização que afetam e
são afetadas pelo sistema PESI (LEDERER; SALMELA, 1996). Está inter-relacionada ao
sistema de planejamento organizacional (BROWN, IRWIN; ROODE, 2004). Pesquisas
registram condicionantes da organização que influenciam de maneira positiva o processo
PESI (BASAHEL; IRANI, 2009), a saber:
a)
Maturidade em comunicação (LUFTMAN, 2004);
b) Maturidade em medir valor (LUFTMAN, 2004; WARD; PEPPARD, 2002);
c)
Maturidade em governança (LAUDON; LAUDON, 2004; LUFTMAN; BULLEN,
2004; WEILL; ROSS, 2006);
d) Maturidade em estabelecer parcerias (LUFTMAN, 2004; WEILL; ROSS, 2006);
e)
Maturidade em relação ao escopo e a arquitetura de TI (LUFTMAN, 2004; WEILL;
ROSS, 2006);
f)
Maturidade em habilidades gerais (LAUDON; LAUDON, 2004; LUFTMAN, 2004;
WEILL; ROSS, 2006);
g) Boas relações de trabalho (LAUDON; LAUDON, 2004; LUFTMAN, 2004);
h) Liderança forte (LAUDON; LAUDON, 2004; LUFTMAN, 2004)
O sistema de planejamento organizacional e o PESI devem estar fortemente interrelacionados de modo a aprimorar a efetividade deste (KING; TEO, 2000; REICH;
BENBASAT, 2000). Este sistema tem uma relação circular tanto com as características do
ambiente, quanto com as características da unidade de TI, que são as particularidades da
unidade de TI (ou função SI) da organização.
Uma das características da unidade de TI é a quantidade de recursos necessários para
realizar a formulação do planos, bem com para implementá-los. O problema da escassez de
recursos se apresenta como um enorme desafio para os implementadores de estratégias de SI,
levando as organizações a fazer uso intensivo de parceiros externos para apoiá-las na
realização das estratégias. Fornecedores externos, se cuidadosamente gerenciados mediante
contratos e estabelecimento de níveis de serviço, podem aliviar a questão relativa a recursos
(BROWN, NANCY; BROWN, 2011).
59
O processo de planejamento é o núcleo do PESI, pois converte entradas em saídas
(BAKER, 1995). Pode ser conceituado como o conjunto de passos para elaboração dos
planos, ou seja, os métodos a serem aplicados, as características do processo e questões de
implementação a serem resolvidas (EARL, 1993). Normalmente é realizado por uma
metodologia formal que detalha as fases e atividades a serem cumpridas (MENTZAS, 1997;
NEWKIRK; LEDERER, 2006)
Alguns estudos sugerem que as organizações deveriam perceber o PESI como um
processo de aprendizado mais do que um processo de resolução de problemas de forma a
obter melhores resultados (HUYSMAN; FISCHER; HENG, 1994; SEGARS; GROVER;
TENG, 1998; WANG; TAI, 2003).
As características do processo têm uma influência significante nos resultados do PESI
(SEGARS; GROVER; TENG, 1998), existindo uma relação circular com estes e também com
a alta administração e as estratégias e planos em si (BROWN, IRWIN; ROODE, 2004).
Por exemplo, um processo PESI detalhado em excesso pode diminuir o
comprometimento dos gerentes que podem ser demandados a dispender um enorme tempo no
processo, diminuindo também a probabilidade da estratégia ser implementada (BROWN,
IRWIN; ROODE, 2004; HARTONO et al., 2003). Além disso, ter um processo de
planejamento flexível e adaptativo é um condicionante favorável para o sucesso do processo
PESI (LAUDON; LAUDON, 2004).
Se o processo PESI é de alta qualidade, os planos produzidos serão também de alta
qualidade, levando a uma maior efetividade na implementação dos planos (HARTONO et al.,
2003). Para tanto, tem uma influência positiva no processo o entendimento dos ambientes
interno e externo à organização (LAUDON; LAUDON, 2004; NEWKIRK; LEDERER;
SRINIVASAN, 2003; PANT; HSU, 1999; WARD; PEPPARD, 2002), assim como entender o
ambiente técnico (LAUDON; LAUDON, 2004; LUFTMAN, 2004; WARD; PEPPARD,
2002) .
No processo PESI, a perspectiva de visão do PESI precisa ser aquela da alta direção da
organização (SEGARS; GROVER; TENG, 1998). Por conta disso, o sucesso do PESI
depende do entendimento e do comprometimento da alta administração em relação ao tema SI
(COHEN; TOLEMAN, 2006; LUFTMAN, 2004). Além da alta administração, existem outras
partes interessadas que precisam estar envolvidas no PESI (GROVER; SEGARS, 2005).
Entre estes, estão incluídos os gerentes das unidades dos níveis hierárquicos mais baixos, os
gerentes de SI e o usuários finais (LEDERER; SETHI, 1996). Estes dois atores e as outras
60
quatro categorias do sistema PESI têm influência mútua entre si (BROWN, IRWIN; ROODE,
2004).
Os produtos tangíveis do processo PESI estão detalhados nos planos e estratégias
(LEDERER; SALMELA, 1996). Os maiores fornecedores de produtos e serviços de TI são os
atores que exercem maior influência nas estratégias de SI das organizações (WARD, 2012).
A fase de implementação dos planos não pode ser desprezada, pois sem um plano de
implementação todo o exercício de planejamento pode ser posto em xeque (HARTONO et al.,
2003). Nesse sentido, a performance da implementação do plano constitui-se em um
condicionante-chave desta categoria (GOTTSCHALK, 1999), pois nem todos os projetos
estratégicos identificados são iniciados ou implantados (WARD; PEPPARD, 2002). Isto
acontece pois existe um conjunto de fatores do contexto organizacional que interferem na
implementação dos planos. Por exemplo, a formalização das práticas, o uso de metodologias
de gerenciamento de projetos, o envolvimento dos usuários e o comprometimento da alta
administração são fatores que têm impacto positivo na implementação dos planos (BROWN,
NANCY; BROWN, 2011).
Os resultados do planejamento têm sido tipicamente operacionalizados como a medida
em que objetivos-chave são alcançados (BAKER, 1995; LEDERER; SETHI, 1996;
PREMKUMAR; KING, 1994). Lederer e Salmela (1996) afirmam que resultado final do
PESI deve ser o alinhamento dos objetivos e planos de SI com os objetivos e planos da
organização. Há inúmeros benefícios registrados na literatura como resultados do processo
PESI, a saber (BASAHEL; IRANI, 2009):
a)
Apoio no processo de tomada de decisão (LAUDON; LAUDON, 2004);
b) Aumento da eficiência organizacional (WARD; PEPPARD, 2002; WEILL; ROSS,
2006);
c)
Apoio na colaboração e o compartilhamento de informação (WARD; PEPPARD,
2002; WEILL; ROSS, 2006);
d) Apoio na coordenação das atividades de trabalho (WEILL; ROSS, 2006);
e)
Redução de custos (WARD; PEPPARD, 2002);
f)
Criação de novas oportunidades estratégicas (WARD; PEPPARD, 2002);
g) Aprimoramento do crescimento e do sucesso organizacionais (WARD; PEPPARD,
2002);
h) Apoio ao trabalho em equipe na organização (LAUDON; LAUDON, 2004);
i)
Obtenção de vantagem competitiva (WARD; PEPPARD, 2002);
j)
Apoio à inovação (CARR, 2003; WARD; PEPPARD, 2002; WEILL; ROSS, 2006);
61
k) Aumento da competitividade organizacional (LAUDON; LAUDON, 2004; WARD;
PEPPARD, 2002);
l)
Aumento da satisfação dos usuários (WARD; PEPPARD, 2002; WEILL; ROSS,
2006);
m) Integração entre estratégia de negócios e a de SI (WARD; PEPPARD, 2002);
n) Aprimoramento na relação com fornecedores (LAUDON; LAUDON, 2004; WARD;
PEPPARD, 2002).
A relação entre os benefícios esposados sobre o PESI pelos praticantes e os resultados
obtidos é controversa. Segundo Brown (2010), há um hiato entre as opiniões dos praticantes
sobre tais benefícios e o que é verificado na prática.
62
4
METODOLOGIA
A pesquisa é de natureza qualitativa a partir da realização entrevistas semiestruturadas
realizadas com dirigentes de TI de órgãos setoriais pertencentes ao SISP.
De acordo com o entendimento de Bogdan e Bilken (1998), a pesquisa qualitativa
compreende aquela na qual os pesquisadores têm como objetivo de:
Melhor compreender o comportamento e a experiência humana. Eles procuram
entender os processos pelo quais as pessoas constroem significados e descrevem o
que são aqueles significados. Usam observação empírica porque é com os eventos
concretos do comportamento humano que os investigadores podem pensar mais
clara e profundamente sobre a condição humana.
Segundo os referidos autores, a pesquisa qualitativa é essencialmente indutiva e o
pesquisador precisa compreender que a realidade apreendida é subjetiva e socialmente
construída com base nos conceitos, ideias e entendimentos dos interlocutores, para observar
os significados, em lugar de comprovar teorias, hipóteses ou validar modelos preconcebidos.
A essência dos métodos qualitativos é a aprendizagem por registro de observações e a
avaliação das interações entre pessoas e delas com o sistema. Compreende-se que, com a
metodologia qualitativa, não se pretende interpretar ou fazer juízos sobre as pessoas, mas
trata-se de compreender os contextos nos quais ocorrem suas interações.
Foram explorados os princípios do pensamento sistêmico influência, emergência e
interdependência, bem como as oportunidades de aplicação do planejamento. Para isso foram
realizadas entrevistas semiestruturadas para avaliação das percepções dos protagonistas
envolvidos na elaboração e execução de planos de TI.
As entrevistas captaram as percepções, entendimentos, interpretações e conflitos sobre
a complexidade dos processos de planejamento de TI. As respostas às questões propostas nas
entrevistas serviram para identificar e esclarecer sobre os condicionantes (fatores que influem
ou são afetados pelos processos que se desenvolvem no âmbito dos sistemas) mais relevantes
que influem na elaboração e da execução dos planos de TI.
As entrevistas foram realizadas durante todo o mês de novembro de 2012 com 12
(doze) dirigentes que exerceram cargos de chefia das unidades de TI no período de 2002 a
2012, ou seja, anterior, e posterior à publicação da IN SLTI nº 04/2008. Os doze entrevistados
corresponderam a uma amostra de 11 (onze) Ministérios. Três deles não atuavam mais como
titulares da área de TI no momento das entrevistas. Os critérios de escolha dos entrevistados
foram a facilidade de acesso ao dirigente e disponibilidade de tempo deste.
Vale destacar que, por uma questão de sigilo, optou-se por não revelar a autoria dos
depoimentos, reproduzidos no decorrer do texto. Isto se justifica pela necessidade de que a
63
gravação das falas influenciasse o mínimo possível as respostas dos entrevistados, deixandoos mais à vontade para expressar suas opiniões. O equipamento de gravação de áudio não foi
um gravador comum, sendo um aparelho celular, o que de certa forma atenuou o efeito da
gravação do depoimento.
Por parte dos pesquisadores, foi oferecida a assinatura de um termo de
confidencialidade no qual seria firmado compromisso de não divulgação dos nomes dos
entrevistados, de seus depoimentos e também de informações que permitissem identificar o
órgão. Nenhum entrevistado achou necessário firmar tal compromisso por escrito.
Para a realização das entrevistas foi utilizado um roteiro, disponível no apêndice B,
gerando um total aproximado de 11 horas de gravação de áudio. O uso de tal técnica
objetivou não apenas verificar as percepções dos entrevistados em relação à questões da
pesquisa, mas também avaliar a compreensão dos mesmos acerca dos condicionantes que
influenciam as práticas e seus os resultados. Como objetivo imediato, buscou-se também
contrastar as percepções dos entrevistados em relação ao referencial teórico adotado.
Por conta da grande quantidade de horas de gravação e visando tornar a pesquisa
viável, foram transcritos para texto apenas os trechos mais significativos dos depoimentos em
relação ao problema estudado. A gravação em áudio foi ouvida duas vezes. A primeira, para
identificação dos trechos mais relevantes para a pesquisa e também para sua posterior
transcrição. A segunda audição foi realizada para verificar se algum trecho relevante ficou de
fora das transcrições e, por conseguinte, desta análise.
A codificação dos depoimentos foi feita usando as categorias do modelo teórico do
PESI proposto por Brown e Roode (2004), que serviu também como base para a análise dos
resultados. A codificação foi organizada num mapa mental no qual cada categoria
representava um dos ramos principais do mesmo.
Por conta do sigilo, os entrevistados e seus órgãos estão identificados neste texto com
letras no intervalo “A” a “L”. Dois deles fogem à regra e estão denominados como “E1” e
“E2”, pois pertenciam ao mesmo órgão “E”. Acontece que um dos entrevistados sucedeu o
outro na chefia da unidade de TI de um mesmo órgão, sendo o entrevistado “E1” o antecessor
de “E2”. A mudança ocorreu em 2011, no início do governo da Presidente Dilma Rousseff, e
a consequente troca de comando no Ministério. Isto permitiu contrastar dois contextos
organizacionais diferentes, antes e depois da mudança de comando.
Vale destacar também que na identificação dos Ministérios, o Ministério “C” não
corresponde ao Ministério das Comunicações, o Ministério “D” ao Ministério da Defesa e
64
assim por diante. As letras não correspondem ao padrão de siglas utilizadas no Governo
Federal para designar os órgãos, tais como MC, MD ou MP, por exemplo.
65
5
RESULTADOS E ANÁLISES
Esta pesquisa representa também um esforço para dar voz aos dirigentes que atuam ou
atuaram em atividades de formulação e execução de estratégias e planos de TI no âmbito dos
órgãos setoriais do SISP. Em linhas gerais, o material coletado ilustra de forma clara a
diversidade de contextos em que as atividades de formulação e execução de estratégias e
planos de TI se desenvolvem. Além disso, verifica-se uma diversidade de percepções dos
entrevistados em relação a estas práticas e aos contextos nas quais elas se desenvolvem.
A seguir, apresentam-se as manifestações mais significativas acerca do problema de pesquisa,
organizadas em torno das categorias propostas no modelo teórico de Brown e Roode (2004).
Os condicionantes identificados também estão organizados nas categorias.
Sempre que possível, também são feitas considerações sobre as percepções à luz da
revisão da literatura acadêmica. Para este diálogo, serão utilizados principalmente os achados
relativos ao tema Planejamento Estratégico de Sistemas de Informação no contexto das
empresas privadas, dada a escassez de pesquisas em relação ao setor público.
5.1 AMBIENTE EXTERNO
Geralmente, de forma espontânea, os entrevistados iniciavam seus depoimentos
falando do contexto em que ocorriam as atividades de formulação e execução de planos e
estratégias de TI, da sua relação profissional com a organização e, também do propósito e das
competências desta.
Em relação ao ambiente externo, o depoimento dos entrevistados sugeriu a influência
deste nas práticas de formulação e implementação de estratégias e planos de TI conforme o
postulado no modelo teórico de Brown e Roode (2004). Por outro lado, os depoimentos não
confirmaram a validade dos motivadores do PESI encontrados na literatura.
Os depoimentos se organizaram em torno da presença de quatro atores que exercem
influência na gestão das unidades de TI, a saber: estratégias da SLTI pra o SISP, órgãos de
controle, as empresas públicas de TI e as empresas privadas fornecedoras de serviços de TI.
Outros três condicionantes do contexto externo também foram citados: a dinâmica da política
nacional, os contingenciamentos orçamentários e o ordenamento jurídico de TI.
5.1.1 Estratégias da SLTI para o SISP
A estratégias deliberadas da SLTI em relação ao tema de pesquisa recebeu algumas
menções dos entrevistados. Por exemplo, o dirigente “C” lembrou que na ocasião da
66
publicação da IN SLTI nº 04/2008, as unidades de TI não tinham capacidade, conhecimento e
pessoas para fazer boas contratações:
[...] antigamente ninguém fazia isso aqui: por que que eu tô comprando? Quanto é que vai
custar? O que eu espero? Qual é o retorno que eu vou ter nisso aqui?
Ele afirmou que graças à SLTI, há um entendimento único para a administração de TI:
A criação do SISP, ela oportunizou uma cultura de entendimento único de como conduzir
a administração da TI.
Ele completou que houve uma evolução no conhecimento para a gestão de TI com o
surgimento das práticas de qualidade total, dos modelos de referência ITIL e COBIT e
também da publicação dos guias e modelos do SISP.
O entrevistado “H” percebeu de forma positiva a atuação da SLTI, embora o problema
relativo ao quadro de pessoal de TI ainda estivesse persistindo:
Com a criação da SLTI, a gente tem sentido uma ajuda muito forte com o ressuscitamento
(sic) do SISP, por exemplo. Isso foi muito importante. A gente se sente respaldado. A
SLTI atua de maneira bem forte com ferramentas, com software, com pessoal. Era muito
difícil gerir TI sem a SLTI. A atuação da SLTI vem facilitar bastante.
Já o dirigente “B” relatou que a sua posse no cargo de chefia coincidiu com a
elaboração da IN SLTI nº 04/2008, sendo isto um fato muito positivo para o seu início de
gestão:
Acho que a gente teve a grande felicidade de que em paralelo à isso [ao começo de sua
gestão na unidade de TI] estavam acontecendo movimentos que de alguma forma vieram
ao encontro, vamos dizer assim, da efetividade desse processo. Quando, digo, de
estabelecimento de uma gestão calcada no planejamento. Porque nós chegamos aqui em
meados de 2007 e há de lembrar que, no início de 2008, nós começamos um trabalho
conjunto... E aí eu faço questão de registrar, vamos dizer assim, o alinhamento que se
teve com a SLTI com Rogério Santanna 6 à frente na construção coletiva da IN 04 que
entrou em vigor a partir de 2008, e entre outras coisas, estabelecia assim a figura do
planejamento de cada instituição deveria ter, o processo de comprar calcado em
planejamento e que esse planejamento teria que estar alinhado com o planejamento
maior. […] Eu acho assim: o advento da IN 04 coincidente com essa nossa chegada, pra
mim, ela foi muito positiva.
Em seu turno, o dirigente “I” lembrou que, durante toda a sua vida profissional, passou
por várias situações em que foi ameaçado por tentar conduzir os processos de contratações de
acordo com a lei. Sofreu pressões da alta direção, de outros gestores e de fornecedores
contratados para atuar à margem da lei. Por isso, optou por pedir exoneração de cargos de
chefia e até do serviço público. Porém, no período em que esteve na chefia da unidade de TI
do Ministério “I”, a situação foi mais favorável:
Eu me senti muito mais à vontade dentro do Ministério “I”. E com o apoio da SLTI, que
eu acho que nós não tínhamos isso anteriormente. Só pra você ter uma ideia: eu era
6
Rogério Santanna do Santos, Secretário de Logística e TI entre 2003 e 2010.
67
servidor público. Um dos motivos que eu saí, aderi PDV, porque eu era pressionado. Eu
fui ameaçado.
5.1.2 Órgãos de Controle
A atuação dos órgãos de controle interno e externo recebeu vários comentários dos
entrevistados, destacando-se pela quantidade o Tribunal de Contas da União (TCU).
A atuação do TCU no controle externo da gestão e da governança de TI dos órgãos do
SISP emergiu como um condicionante relevante em todas as entrevistas. O dirigente “G”
lembrou que percebera um novo contexto de mudanças institucionais para as unidades de TI
no início dos anos 2000:
Em 2003, [surgiram] os primeiros acórdãos do TCU sobre contratações de TI. Nessa
época eu já percebia que o mundo tinha mudado, ou seja, a maneira de executar serviços
de TI estava passando por um processo de mudança.
Foi enfatizado por dois entrevistados (“G” e “H”) que o TCU provocou uma mudança
inexorável na gestão e na governança de TI, assumindo um papel de “[...] agente mobilizador
dos ditames normativos [...]” e “[...] catalizador da melhoria de processos de TI [...]”, segundo
as palavras do dirigente “H”.
O dirigente “E1” declarou que a influência do tribunal vai mais além:
Infelizmente, a governança [de TI], pelo menos ainda, é muito movida a TCU. Eu sempre
falo. O pessoal começa a se preocupar realmente com governança quando o TCU começa
a cobrar o porquê que não tá andando, cadê o planejamento, cadê os processos de
gestão... Esse é que é o fato. Infelizmente.
Em outra passagem, o mesmo entrevistado completou que “[...] a alta administração
tinha muito medo do TCU” e que, por isso, nas conversas com a alta administração, usava as
determinações e recomendações do TCU para reforçar os argumentos de convencimento em
relação à adoção de certas práticas de gestão, tais como planejamento de TI ou de
planejamento de contratações, e também em relação ao atendimento de demandas não
previstas nos planos de TI:
[...] quando o argumento da IN 04 não era suficiente, a gente apelava para os acórdãos do
TCU.
Este uso dos ditames do TCU como estratégia de convencimento também foi citado
por outros três entrevistados (“A”, “B” e “C”). O dirigente “C” declarou que na APF “[...] o
planejamento de TI surgiu a partir das cobranças do TCU”.
Outro exemplo da influência do TCU foi relatado por um dirigente de um órgão que
foi auditado e recebeu um acórdão com recomendações e determinações para corrigir falhas
na gestão e na governança de TI. Para atender as recomendações e determinações, criou-se
68
um programa de melhoria da governança de TI, com prazos negociados com o Tribunal. Uma
das ações previstas era a elaboração de um planejamento estratégico de TI. Entretanto, o
mesmo dirigente ressalvou:
A gestão é nossa. Somos nós que damos os rumos, pois quem conhece os nossos
problemas somos nós. Os apontamentos [do TCU] nos ajudam. Estamos satisfeitos em
cumprir as determinações, mas, em primeiro lugar, a gestão é nossa. […] O acórdão veio
de encontro as necessidades de gestão. O TCU sabe apontar o que a gente tem que
melhorar.
Por sua vez, a atuação do órgão de controle interno do Poder Executivo Federal, a
Controladoria-Geral da União (CGU) no controle das unidades de TI foi mencionada por
apenas três entrevistados. Nos três casos, houve influência da CGU na elaboração dos planos
de TI como resultado de auditorias realizadas nos órgãos. Indo um pouco mais além, o
dirigente “J” confessou que as auditorias da CGU pautavam os assuntos de TI no Ministério.
5.1.3 SERPRO
A atuação das empresas públicas prestadoras de serviços de TI também foi inquirida
nas entrevistas. A principal questão em torno do SERPRO é a sua influência nas escolhas
estratégicas e nos planos da unidades de TI, como também na execução destes, dada à sua
situação privilegiada em relação às contratações de TI e ao seu grande volume de serviços
contratados pelo Governo Federal.
Da amostra dos órgãos estudados, o SERPRO tinha contratos de desenvolvimento de
sistemas de informação com os seguintes: “A”, “B”, “E”, “F” e : H”. Nenhum órgão possuía
contrato com a DATAPREV.
Solicitado a responder se o relacionamento com o SERPRO limitava suas
possibilidades de escolha, o entrevistado “A” afirmou:
Bom, respondendo do ponto de vista da sua pesquisa, não limita. Não influencia nada na
minha visão. Porque o SERPRO é um fornecedor indispensável. Ele é um cara que tá no
nosso sangue. Se fechar, o Ministério morre. Mas ele cumpre a parte dele. Porque, do
ponto de vista de planejamento, a gente toma as decisões que a gente acha que tem que
tomar.
O entrevistado “H” tem uma opinião semelhante:
Já foi mais no passado. Hoje é menos. Como falei, apesar de ela estar lá [a Lei nº
12.249/2010], agora é que talvez tenha a primeira contratação de serviços estratégicos e
tal. A gente tá agora construindo um novo contrato que contemple, que obedeça a lei ao
pé da letra, digamos assim. Pode ser que isso mude um pouco de figura. Mas eu não sinto
essa pressão não. Não tem isso. Eu tenho, por exemplo, um contrato com outra fábrica de
software. A gente, em algum momento, produziu alguma coisa internamente contratando
mão-de-obra terceirizada por homem-hora e montamos um CPD para atender a SPOA,
por exemplo. Isso foi muito mais por uma questão orçamentária, por não ter dinheiro, no
caso da SPOA, do que por outra razão. Contratar do SERPRO me saía muito mais caro do
69
que fazer internamente um sistema que não é... Eu uso um parâmetro assim: se o sistema
é crítico, depende de bastante segurança e disponibilidade e tal. Isso é um sistema que,
apesar de ficar caro o desenvolvimento e a produção, eu faço isso com o SERPRO.
Quando o sistema, é um sistema interno da SPOA pra sua atividade diária e que não é tão
crítico, que não é de acesso pelo cidadão e que pode ficar na Intranet e tal e não sei o quê,
a gente passou a desenvolver internamente, com essa equipe que eu falei que eu tinha de
terceirização e agora com uma fábrica de software.
No órgão “B”, até 2008 os projetos de desenvolvimento de sistemas eram realizados
por uma empresa privada, mediante contrato. Nessa época, o fornecedor foi substituído pelo
SERPRO. O entrevistado “B” asseverou que essa decisão foi acertada:
E o tempo mostrou que essa foi uma decisão acertada. Não quero absolutamente aqui
dizer que isso é um modelo que deva ser adotado em todas as instituições públicas, não.
Primeiro, porque SERPRO e DATAPREV, enfim, as empresas públicas não tem perna
pra atender todo mundo. A administração pública é muito grande, né? De cara, não existe
essa condição, esse cenário. Mas na prática a gente percebeu que, se de um lado a gente
lida, aqui como [órgão “B”], a gente lida com sistemas, com informações delicadas. A
gente desenvolve sistemas críticos e que, para este caso, uma empresa pública ela se
adequa melhor pela sua perenidade, a rotatividade é menor. Você não tem um turnover de
profissionais como na iniciativa privada. Então, o tempo mostrou que a decisão para [o
órgão “B”] foi acertada. Desde então, a gente não só vem renovando, porque a lei nos
obriga anualmente a estabelecer um novo processo, como ampliamos, porque o contrato,
como eu lhe disse, inicialmente ele era quase todo calcado na parte de desenvolvimento.
Hoje nós temos quatro contratos com o SERPRO e devemos estar partindo pra um quinto.
O mesmo dirigente destacou a flexibilidade do escopo na contratações de serviços do
SERPRO:
Com empresa pública a coisa é mais flexível, certo. Ela não é tão enrijecida como a
iniciativa privada. Na realidade, na empresa privada, você tem aquele escopo de serviços,
é aquilo enrijecido. Com a empresa pública, lógico que você também tem o escopo, mas
você tem a flexibilidade pelo fato de estar com uma empresa pública. [...] Essa decisão
estratégica de contratar uma empresa pública para prover aí esse serviço foi a melhor.
Além disso, o dirigente não relatou restrições de possibilidades de escolha nas
estratégias de TI e tampouco mostrou insatisfação com a qualidade do serviço.
Por outro lado, o entrevistado “E1” relatou problemas com o SERPRO durante a
implementação dos planos de TI. Perguntado sobre a influência da empresa, ele deu um longo
depoimento:
Tinha [influência]. Por exemplo, era muito caro o contrato, o serviço era ruim. […] A
outra coisa era a morosidade do SERPRO. Então, quando a gente contratou um serviço
dos dados do SIAFI, o contrato era feito com a União, mas tudo bem. Eles é que
escreveram. Mas o nível de serviço é todo dia, tantas horas, tem que estar ligado aqui e
ponto final. Não quero saber como. Então nesse aspecto foi caro, mas os dados estavam
lá. Mas, nosso planejamento era o que é que realmente tem que ficar no SERPRO e o que
eu poderia tirar do SERPRO.
Sobre a pressões para contratar o SERPRO, o entrevistado falou:
Nossa, direto. Tinha uma Secretaria lá, que era a [Secretaria do Ministério “E”], que
queria fazer tudo no SERPRO. O cara tinha vindo do SERPRO. Então, ele falou: “Não, a
gente contrata o SERPRO pra fazer o novo sistema”. O primeiro valor que cara deu foi na
70
casa de 4, 5 milhões pra fazer no SERPRO o sistema deles. “Mas, ah, não temos
condições de fazer agora, mas a gente cobra 300 mil pra fazer os requisitos”. Vão cobrar
300 mil só pra fazer os requisitos? Isso foi uma briga de 3 anos.
O dirigente também narrou como era feita a argumentação tem torno da contratação:
Mas havia realmente, há uma pressão muito grande do SERPRO. E eles vendem a ideia,
que é uma coisa que realmente burla a IN: “Pra contratar a gente você não precisa usar a
IN” […] Tudo bem, se eu for contratar o SERPRO, eu não preciso usar os artefatos da IN.
Mas antes de contratar o SERPRO, eu tenho que provar que a contratação do SERPRO é
vantajosa pro Governo. […]. Então, até este tipo de argumento a gente usou, mas muitos
órgãos lá que tinham dinheiro falaram assim: “Vamos contratar direto no SERPRO que é
mais rápido”.
[…] Olha, no período que a gente teve lá, em função de quase todo mundo da Informática
- foi também um problema político da Informática - ser contra o SERPRO pelo péssimo
serviço que ele prestava lá. Todo mês a gente glosava, tinha que pedir cobrança de novo,
dava problema no sistema. A gente teve mais apoio da Secretaria-executiva e do
Secretário-geral pra não contratar. […] “Eu sei que o Secretário lá tá agoniado pra fazer o
sistema. Tem o dinheiro, mas nós vamos pagar 3 (três) vezes mais e o SERPRO não tem
entregado nada no prazo aqui”. Mas isso era uma preocupação nossa. Ninguém era muito
político nesse sentido.
[…] Mas que havia pressão havia. “Ah, mas se a gente contratar, em três meses os caras
estão entregando o sistema”. Inclusive era essa a argumentação que a gente ouvia toda
hora: “Não, o cara disse que no máximo em três meses tá pronto o sistema”. Há muita
pressão. Lá havia. Eu acho que em quase todo órgão há pressão pra você contratar o
SERPRO com a promessa de que o problema vai ser resolvido rapidamente apesar da
gente provar que não. A gente usou o caso do [Sistema], que o [Sistema] era pra ter
ficado pronto em 2006. Em 2008, eles estavam fazendo parte do [Sistema] ainda. Então, a
pressão existe e acho que piorou um pouco com aquela mudança na IN no ano passado
que evita que o cara tenha que fazer os documentos pra contratar o SERPRO, que era a
queixa que a gente ouvia do usuário: “Pô, vou ter que sentar e fazer esse documento?”
O dirigente “F” também narrou que optou por não mais contratar serviços do SERPRO
durante a sua gestão:
Tudo era o SERPRO. Nós, em 4 anos, retiramos tudo do SERPRO. Tudo. Nós
começamos internalizando a rede, internalizando o suporte técnico, internalizando o
desenvolvimento de sistemas, internalizando soluções. O último grande sistema que foi
internalizado, foi quando eu saí em 2011, que foi o sistema de [atividade de competência
do órgão] que era antiquíssimo, era o maior sistema do [órgão “F”]. E que era um sistema
que o SERPRO que desenvolvia.
Os depoimentos não confirmaram o achado de Ward (2012) de que os maiores
fornecedores de produtos e serviços de TI são os atores que exercem maior influência nas
estratégias de SI das organizações. No caso do Governo Federal, a influência do SERPRO nas
escolhas estratégicas das organizações pesquisadas não foi confirmada por todos os
entrevistados.
71
5.1.4 Empresas Privadas
Em relação a atuação das empresas privadas, apenas o entrevistado “I” comentou
sobre a atuação delas no período anterior a publicação da IN SLTI nº 04/2008. Ele disse que
algumas empresas exerciam muita influência nesse período sobre a gestão das unidades de TI
do SISP.
Segundo as palavras dele, “[...] elas faziam e aconteciam [...]”, influindo até na
indicação de profissionais para ocupar cargos de chefia das unidades de TI dos órgãos do
Poder Executivo Federal. Também fez relatos de favorecimento de empresas nas licitações
bancadas por dirigentes das áreas finalísticas durante a implementação dos planos de TI.
Também fez o contraponto de que, depois da publicação da supracitada norma, essas práticas
são menos comuns e algumas empresas estão com muita dificuldade de se adaptar ao novo
contexto normativo-legal das contratações de serviços de TI.
Vale citar que nenhum outro dirigente fez comentário algum sobre a influência da
atuação das empresas privadas em relação ao tema da pesquisa.
5.1.5 Política
Outro condicionante externo relatado por um entrevistado foi a dinâmica da política
brasileira, isto é, aquela que decorre da busca ou manutenção do poder político por partidos,
grupos e pessoas, também tem influência sobre o planejamento de TI, segundo o dirigente
“D”. Por conta das mudanças frequentes no cenário político, não se consegue planejar a longo
prazo:
Não há uma ideia assim: “Eu vou pegar esse projeto e eu vou levar seis meses fazendo e
vou implantá-lo em dois, três anos.” Não, os limites todos são temporais em função de
prazos políticos, eleições, candidaturas e uma série de coisas que interferem. Um
elemento que ocupa um posto estratégico num órgão desses, ele sabe que vai haver uma
eleição lá em 2014 e que ele vai se candidatar a deputado. Ele não consegue planejar,
nem exercer nada que precise de um tempo maior. Tudo tem que ser feito naquele tempo
daquele período. "Isto tem que estar pronto na época tal." Por quê? Porque ele sabe que
vai sair do órgão. […] É uma deficiência do serviço publico. Por mais que se fale em
planejamento, existe essa primeira limitação que é a barreira politica.
5.1.6 Contingenciamento orçamentário
Em cada início do ano, após a aprovação do Orçamento Federal pelo Congresso
Nacional, a Presidência da República geralmente determina cortes no orçamento de modo a
que o país possa cumprir as suas metas fiscais, dentre outros motivos. Este frequente evento
traz consequências para a implementação das estratégias e planos de TI.
72
Os dirigentes “B” e “C” relataram que a maneira usual de calcular os valores a serem
contingenciados é linear, ou seja, estabelece-se uma mesma redução percentual para todas as
iniciativas, sem diferenciá-las de acordo com a prioridade de cada uma delas.
Os cortes no orçamento e a insuficiência de recursos transformaram o orçamento do
Ministério “D” numa bola de neve, conforme o testemunho de seu dirigente:
Eu corto linearmente todo mundo que eu planejei. Aí vejo qual é o resultado. Aí começa:
“Bom, então vou mais fazer isso aqui, vou fazer assim.” Aí eu passo aquilo que eu não
fiz, vou anotando minha planilha o que eu consegui fazer e o que eu não fiz. Aí quando
me pedem a planilha no ano seguinte, eu vejo que é que eu deixei de fazer no ano anterior
e boto aquilo primeiro. Depois eu vejo qual é o meu plano pro ano seguinte. Sabe o que é
que acontece? O meu orçamento começou em 9 milhões. No ano seguinte foi pra 12
milhões. No ano seguinte pra 16 milhões e quando fiz o orçamento agora pra 2013, deu
22 milhões. Por quê? Por que eu vou contando o que ficou acumulado e o que eu não fiz.
Mas as verbas são sempre cortadas. Não adianta. Foi o que eu brinquei ontem: qualquer
dia vou apresentar um orçamento de 100 milhões, se eu ficar aqui mais três anos.
5.1.7 Ordenamento Jurídico de TI
Outro aspecto influente na formulação e implementação das estratégias e planos de TI
é o ordenamento jurídico relativo às contratações de soluções de TI.
Primeiro, há a influência da IN SLTI nº 04/2010 como condicionante da formulação
de planos de TI. Da amostra de 11 (onze) órgãos estudados, 4 (quatro) deles, cerca de 36,4%,
já tinham formulado planos de TI antes da publicação da IN SLTI nº 04/2008. Depois da
publicação da norma, todos os outros órgãos elaboraram seus planos de TI. O dirigente “B”
percebeu a norma como a mola propulsora do planejamento e da gestão de TI, por conta do
vínculo entre o planejamento da contratação e o PDTI, ou seja, a coerência entre a
justificativa da contratação e o plano. Isso permitiu reforçar a argumentação em favor do
planejamento junto à alta direção nos casos em que a governança de TI era deficiente,
situação predominante na época da publicação da norma.
Segundo, a relação entre o ordenamento jurídico e o conteúdo das estratégias e planos
também emergiu em uma entrevista. Perguntado se a IN SLTI nº 04/2010 afetava as escolhas
estratégicas de TI, o entrevistado “E2” ponderou:
Eu não entendo assim. Tanto que se eu tenho um ideia, um plano, apresento e essa ideia é
bem aceita, a gente faz de tudo pra enquadrá-la dentro do fluxo normal de planejamento
de contratação. Se eu tenho a necessidade... eu não, as áreas fins, na verdade, e a gente
identifica que ela é importante e que ela vai atender os objetivos estratégicos do
Ministério e que o Comitê aprova, a gente coloca ela no trilho da legalidade do
planejamento da contratação.
O outro aspecto mais explorado nas entrevistas é a relação do ordenamento jurídico e a
implementação de planos e estratégias de TI. Com experiência de cargos de chefia de
73
unidades de TI em três Ministérios, o dirigente “I” afirmou que a IN SLTI nº 04/2010 ajudava
a evitar a descontinuidade das ações e projetos, um dos condicionantes do ambiente
organizacional, mediante a responsabilização do patrocinador:
Diante de toda a experiência que eu tenho, eu acho que a melhor coisa que aconteceu, na
minha opinião, foi a IN 04. Porque primeiro você tem os atores bem definidos. Você faz
um planejamento da contratação adequado porque o grande problema é que não se fazia
planejamento. Eu passei por inúmeros problemas... […] As coisas que descontinuavam,
os projetos que descontinuavam… era assim coisas absurdas. E se jogava muito dinheiro
fora. Eu cheguei a desenvolver todo um sistema com a equipe pro Ministério […] de
cadastro de pessoal e foi jogado fora, na lata do lixo. […] E hoje com a IN 04, como você
tem o planejamento da contratação, você tem os atores envolvidos, você tem a
documentação, você faz com que as pessoas se comprometam no processo. Isso tende a
pessoa pedir o que precisa, a pessoa não descontinuar coisas.
Por outro lado, três dirigentes (“C”, “G” e “H”) declararam que os processos de
planejamento de uma contratação e de seleção de fornecedores são trabalhosos e bastante
demorados, tendo impacto significativo na execução dos planos. O dirigente “H” confessou
que a unidade de TI teve que devolver recursos orçamentários ao Tesouro Nacional por não
conseguir concluir os processos de contratação dentro do exercício orçamentário, pois lhes
faltara fôlego para escrever todos os artefatos.
A rigidez dos controles descritos nas normas e leis de contratação de soluções de TI é
outro aspecto criticado pelo entrevistados. O entrevistado “F” afirmou que, no setor público,
existe uma inversão de prioridades quanto à responsabilização dos dirigentes pelos resultados:
Existe uma diferença entre o setor público e o setor privado que é a seguinte: no setor
privado, os fins justificam os meios. No setor público, os meios é que justificam os fins.
Explico: o cara deu uma meta para aquele gestor, privado, e disse: “Eu quero resultado,
remuneração do meu capital investido na empresa na ordem de 20%”. E ele vai fazer o
que for necessário pra isso. Às vezes até quebrar uma regrinha, não muito avaliada,
tributária, de hora extra, de mobilização, de investimento, o que for, pra atingir os seus
objetivos. Não tô dizendo fraudes, não. Tô falando em dar um jeitinho ali pra atingir
determinados objetivos, dentro das regras e das leis. No setor público, não tem jeito. No
setor público, os meios justificam os fins. Significa dizer: “Eu não consegui atingir os
objetivos porque eu tenho que cumprir a IN 04, eu tenho que cumprir isso, eu tenho que
cumprir aquilo, eu tenho que cumprir aquilo outro”. Aquilo vira, o meio, a justificativa de
não ter atingido seus resultados, seus objetivos. Então ele é cobrado pelo meios. Ele é
cobrado por como ele fez.
Já o entrevistado “G” defende a simplificação dos processos de contratação, embora
reconheça que se há de fazer algumas melhorias na gestão de pessoas:
A minha visão de futuro é que a gente possa simplificar o processo de contratação. Eu
acho que nós já temos maturidade suficiente pra começar a, primeiro, confiar mais nos
dirigentes. Obviamente é necessário um processo de recrutamento dos dirigentes de TI
com maior precisão de modo que se possa confiar mais no resultado do trabalho realizado
por estes dirigentes. Do mesmo modo, as equipes de TI precisam ser bem formadas. E
assim simplificar o processo de contratação. Hoje pra se elaborar um edital, um projeto
básico, que esteja fundamentalmente de acordo com, não só as boas práticas, mas a
legislação, se torna muito oneroso. É muito oneroso e não pode ser porque o principal
74
papel da área de TI não pode ser elaborar edital. E hoje pra que se dê conta de boas
contratações, é necessário que se debruce fortemente sobre às questões relacionadas a
contratação, a fazer um bom projeto básico e às vezes até ajudar no edital, quanto o
assunto é TI. Então, na minha percepção é necessário simplificar ainda mais. O pregão
eletrônico veio pra facilitar, mas o que vem antes, a fase interna da licitação, ainda tá
muito complexa.
Mesmo assim, o surgimento da IN SLTI nº 04/2008 possibilitou que as unidades de TI
pudessem lidar melhor com um condicionante da execução dos planos: as solicitações de
mudanças decorrentes da dinâmica dos contextos interno e externo aos órgãos.
A IN SLTI nº 04/2008 e sua revisão de 2010 ajudaram a disciplinar as demandas
intempestivas que porventura surjam na execução. O entrevistado “E1” lembrou que usava os
ditames da IN SLTI nº 04/2008, vigente na época, para bloquear as demandas por
contratações não previstas no PDTI. E também porque as justificativas das contratações não
estavam coerentes com os objetivos organizacionais:
A gente tentou usar os artefatos da IN 04 de justificativa e impedimos muitas compras
que a gente percebia que era pra gastar porque o dinheiro existia.
Este relato também está ligado ao problema da incerteza orçamentária que será tratado
mais adiante ao estudarmos a influência das características organizacionais.
5.2 CARACTERÍSTICAS ORGANIZACIONAIS
Em relação às características das organizações estudadas, cinco condicionantes
receberam menções dos dirigentes entrevistados: o tamanho das organizações, a rotatividade
dos dirigentes e sua consequente descontinuidade administrativa, a governança corporativa, a
governança de TI e o orçamento destinado aos projetos e operações de TI.
Os depoimentos apontam a influência dessas características na formulação e
implementação das estratégias e planos de TI, conforme o preconizado por Brown e Roode
(BROWN, IRWIN; ROODE, 2004)
5.2.1 Tamanho organizacional.
A estrutura de 3 (três) órgãos se destaca dos demais pela pequena quantidade de
unidades subordinadas ou vinculadas à estrutura ministerial: “D”, “F” e “J”. Oposto disto, no
caso mais extremo, apenas um Ministério tem, na estrutura da sua administração direta, cerca
de 20 unidades, cada qual com sua unidade de TI.
Apenas um dirigente fez um comentário acerca da relação entre o tamanho e o
planejamento. O dirigente “A” afirmou que “[...] quanto mais unidades mais é difícil planejar
[...]” e que “[...] sem patrocínio, não é possível consolidar as informações de todas as áreas”.
75
5.2.2 Rotatividade dos dirigentes e descontinuidade administrativa
A rotatividade dos dirigentes e a descontinuidade administrativa das políticas públicas,
programas e projetos governamentais faz parte do conjunto das características organizacionais
identificadas nos depoimentos que são elementos influentes na formulação e na execução das
estratégias e planos de TI. Estes são dois temas interrelacionados e provocados, em parte, pela
dinâmica da política.
O dirigente “D” expôs o comportamento dos agentes políticos em relação à gestão dos
programas e projetos:
Cada um chega, faz o seu resultado… não quer saber o que tinha andando [programas e
projetos em andamento]. Não quer saber de nada. Chega e [diz] “eu quero o meu e
pronto”.
Por sua vez, o entrevistado “E1” disse que a mudança de comando é uma ameaça pois:
[...] Cada vez que se nomeia um novo Secretário, todo o trabalho que foi feito
anteriormente… você pode preparar pra passar uma borracha porque o cara, às vezes, tem
uma visão diametralmente oposta.
Segundo o dirigente “C”, há uma relação entre o planejamento e a descontinuidade
administrativa:
Então não existe interesse das pessoas na continuidade do negocio. Isso é decorrente de
quê? De ausência de planejamento. E se existisse um planejamento, da divulgação desse
planejamento e de que a autoridade maior exigisse que aquele planejamento tivesse
continuidade. “Ó, você entrou aqui, mas você tem que ler primeiro o que está planejado
para a sua área”.
5.2.3 Governança Corporativa
A governança corporativa é outro condicionante relativo às características
organizacionais que emergiu nas conversas com os dirigentes. Segundo a interpretação do
dirigente “F”, a falta de governança corporativa é o principal entrave à governança de TI e,
por conseguinte, à formulação e implementação das estratégias e planos de TI:
[...] a falta de uma governança corporativa faz que a governança de TI fique fragilizada.
À guisa de explicação, ele fez uma comparação entre o setor privado e o setor público,
abordando a relação entre a governança e a liderança:
Se eu não estou falando de governança pública, governança governamental, e sim da
estrutura de um grande conglomerado que seria o poder executivo e compará-lo com uma
holding, eu, como Presidente dessa grande holding, eu escolheria para presidir as minhas
empresas o que melhor de mercado tenha a me oferecer, porque o meu capital investido
está ali. Eu quero que ele seja gerido da melhor maneira. Quando isso volta para a
estrutura governamental brasileira, não é isso que acontece. É colocado pra gerir essas
grandes organizações quem não foi eleito, ou quem é amigo de um ou de outro. [...]
76
Então, o que é que tá faltando? O principio de agência, que vem da teoria de agência, que
é “eu vou colocar lá um agente que me represente e que garanta que vá fazer no meu
lugar o que eu faria se ali estivesse”.
O entrevistado complementa que:
[…] a falta de governança corporativa faz com que as boas práticas do setor privado não
consigam ser implantadas no setor público.
O dirigente “E1” também expressou a sua preocupação quanto ao problema da
governança corporativa:
“Governança não é só TI, governança é tudo. A TI se adapta. Se vocês [a alta
administração] tiverem governança em cima, a gente vai se adaptar. Isso é uma coisa que
tinha que mudar.
Outros problemas derivados da falta de governança corporativa foram mencionados
pelo dirigente “D”: “[...] falta de visão de futuro [...]”, “[...] os resultados das políticas
[públicas] não são medidos [...]”, “[...] falta avaliação das políticas [públicas] e dos programas
[...]” e “[...] administração por eventos [...]”. Já o dirigente “G” destacou que “[...] não havia
comprometimento com resultados [...]”. Por sua vez, o dirigente “E1” comentou que “[...]
faltava visão gerencial [...] ” e “[...] as ações eram reativas”.
O contexto mais favorável de governança corporativa foi encontrado no Ministério
“E” pelo dirigente “E2” no início do Governo Dilma Rousseff. Além de ter determinado a
formulação de um plano estratégico institucional nos primeiros meses da sua administração, o
novo Ministro iniciou uma mudança nas práticas de governança e de gestão mediante a
implantação de um sistemática de monitoramento e controle da realização do plano, sendo, na
opinião do entrevistado “E2”, uma prática que faz a diferença na gestão, pois além do
acompanhamento dos projetos, ela permite agilizar as decisões, controlar as iniciativas e
integrar as ações de todas áreas.
Ainda conforme o mesmo dirigente, os assuntos de competência do Ministério foram
divididos em eixos, sendo um deles relativo à gestão interna. Mensalmente há uma reunião
para cada um dos eixos com a participação dos Coordenadores-gerais, Secretários e também
do Ministro. Nestas reuniões, os resultados são apresentados e discutidos e, a partir do
desempenho obtido, as metas, as ações e os prazos são repactuados.
O dirigente “E2” revelou que além de participar das reuniões mensais com o Ministro,
ele o assessora nas decisões relativas à TI:
Eu diria que, pelos feedbacks que a gente tem de colegas pares de outros Ministérios, de
outros órgãos, eu diria que a [situação] nossa aqui é excelente. Porque tem Ministérios aí
que o Coordenador de TI nunca conversou com o Ministro. Eu me reúno com ele no
mínimo uma vez por mês. Só que ele não me chama só pra reunião de monitoramento.
Quando ele tem algum assunto que é relacionado a Tecnologia da Informação, ele não
chama o meu Diretor, ele me chama. Então eu participo da reunião com ele, assessoro nas
77
decisões de Tecnologia. Então, ele dá a devida atenção ao assunto Tecnologia, tanto que
ele apoia as ações e tem apoiado a execução do nosso Plano Diretor.
O comentário final do dirigente dá um indício de que uma relação mais próxima entre
a alta administração e o dirigente de TI pode ter influência na obtenção do patrocínio
requerido para a implementação dos planos de TI.
5.2.4 Governança de TI
Uma governança corporativa efetiva favorece a governança de TI, outro condicionante
da formulação e implementação das estratégias e planos de TI.
A governança de TI nos órgãos estudados é bastante diversa. Observa-se que há um
continuum que se inicia em órgãos em que ela não existe e termina em outros com um estágio
mais adiantado de governança de TI, nos quais a alta administração estabelece objetivos e
metas para a TI e monitora e controla o cumprimento destas. Nesses casos, o tema TI é um
assunto frequente da agenda dos dirigentes, como na situação descrita anteriormente no
depoimento do entrevistado “E2”.
Em geral, o envolvimento da alta administração com o assuntos de TI acontece, não de
forma exclusiva, nas reuniões dos Comitês de TI. Em todos os órgãos pesquisados, existem
Comitês de TI formalizados, consultivos ou deliberativos, formando assim a estrutura básica
de seus sistemas de governança de TI.
Os papéis e responsabilidades dos Comitês de TI em relação ao tema da pesquisa são
variados, conforme as declarações dos entrevistados: “[...] o Comitê avalia e autoriza despesas
não previstas no PDTI e decide sobre investimentos” (dirigente “L”) ; “[...] não decide sobre
investimentos, apenas em relação a ações” (dirigente “H”); “[...] avaliza todas as decisões de
TI” (dirigente “B”); “[...] elabora uma proposta de priorização das ações” (dirigente “F”) ;
“[...] realiza o acompanhamento [da execução] do PDTI [...]” e “[...] prioriza as demandas de
sistemas” (dirigente “A”). A atuação também é variada: há aqueles bastante atuantes e outros
em que as reuniões nem acontecem, como nos Ministérios “C”, “D” e “I” e, antes da mudança
de governo, em “E” e “J”.
Já aconteceu de a instituição do Comitê de TI produzir efeitos na governança
corporativa, como no caso ocorrido no Ministério “J”:
Na primeira reunião [do Comitê de TI] que foi convocada, eu fui testemunha. Na
verdade, não se discutiu TI. Na verdade, não era um hábito da casa discutir TI. Na
verdade, não era hábito da casa discutir nada em conjunto. Foi tão engraçado aquilo que,
quando os caras se viram, os Secretários, uns na frente dos outros, uma oportunidade de
dialogar, parece que a TI acabou proporcionando uma agenda entre eles. Foi discutido de
tudo, menos TI.
78
A falta de governança de TI também tem influência na formalização e divulgação dos
planos. Em uma situação de patrocínio inexistente, o PDTI levou cerca de 1 (um) ano para ser
aprovado e formalizado em portaria, conforme o depoimento do dirigente “E1”:
A dificuldade é que passou 1 (um) ano o PDTI engavetado, sem conseguir nomear um
Comitê de TI. [...] Mandamos pro DGE7, mas não saiu de lá. Ficou como PDTI interno
nosso. Não ficou formalizado. Isso foi durante o ano inteiro de 2009. Aí em 2010, a gente
passou o ano inteiro alertando. Pegamos o PDTI, algumas coisas do PDTI já tínhamos
feito. Aí readaptamos o PDTI, fomos em algumas áreas perguntar se alguém tinha alguma
necessidade em termos de sistemas. [...] Readaptamos o PDTI pra ficar valendo por dois
anos, seria 2010-2011. A gente faria um novo depois. Qual foi o problema? Quando
chegou no fim do ano e a partir do ano que vem, quem não tiver PDTI não pode comprar,
montaram um Comitê correndo, nomeou-se um Comitê correndo. A gente montou uma
estrutura mínima de Comitê de TI. O cara nomeou. E no último dia do ano, o Comitê foi
aprovado e aprovou o PDTI praticamente sem ler.
No Ministério “J”, o primeiro PDTI elaborado nunca foi aprovado, ficando para
“consumo interno” da unidade de TI, segundo as palavras de seu dirigente. Em uma terceira
situação, o dirigente “I” foi exonerado e não viu o PDTI ser aprovado. Nesses três casos, os
planos seguiram para aprovação do Comitê de TI ou da alta administração, mas não houve
deliberação. Por conta disso, os Ministérios ficaram sem planos de TI durante meses.
Também foram relatados casos em que o dirigente de TI não é responsabilizado ou
cobrado pelos seus resultados da sua gestão. O dirigente “D” revelou que as cobranças são por
atividades pontuais:
Outra coisa que falta é cobrar os resultados. “Você planejou isso? O que é que fez?”
Ninguém cobra nada. Se eu fizer aqui, fiz. Se não fizer, não fiz. Ninguém me pergunta
porque eu deixei de fazer ou não fiz. O que cobram é assim: “olha, eu preciso desse
negócio aqui pra amanhã”. Porque ele inventou aquilo ali. É a tal do negócio da
administração por eventos.
Outro dois relatos corroboraram o problema: “A alta administração só cobrava a TI
quando algum serviço básico ficava fora do ar [...]”, afirmou o dirigente “E1”. “A TI só
entrava na agenda quando algum serviço essencial parava”, declarou o depoente “J”.
Um outro problema mencionado pelo entrevistado “E1” está relacionado à entrega de
informação, atividade afeita à unidade de TI: “[...] era mais fácil saber do [determinado
evento] na Rede Globo do que no órgão. O que é uma vergonha.”
Também houve depoimentos sobre ambientes nos quais a alta administração,
geralmente por meio do Comitê de TI, provia governança, como pode-se verificar adiante em
alguns casos espalhados nesta análise dos depoimentos.
7
Diretoria de Gestão Estratégica, unidade à qual a área de TI está subordinada.
79
Os depoimentos descritos estão coerentes com afirmação de que a maturidade em
governança favorece a formulação e implementação de estratégias e planos de TI defendida
por Luftman (2004), Laudon e Laudon (2004) e Weill e Ross (2006).
5.3 SISTEMA DE PLANEJAMENTO ORGANIZACIONAL
A falta de governança corporativa se reflete na falta de uma cultura de planejamento e
de pensamento estratégico. Nenhum dos dirigentes entrevistados disse haver uma cultura de
planejamento presente nas suas organizações. A única prática de planejamento arraigada na
cultura organizacional dos órgãos é o planejamento orçamentário, obrigatória por lei e
viabilizadora de toda ação governamental. Também não foi expressa pelos dirigentes a
existência de um cultura de pensamento estratégico.
Um fato a se destacar é que os gestores entrevistados não fizeram distinção entre as
estratégias e os planos nos depoimentos. O modelo dominante de formulação estratégica foi o
da escola de planejamento, conforme a categorização proposta por Mintzberg et al. (2006).
Outro ponto a ser observado é que a inexistência de uma cultura de pensamento
estratégico e de documentos formais de planejamento não implica necessariamente que as
estratégias não existam. Em alguns casos, as estratégias existem, mas são de caráter pessoal,
dos dirigentes, ou de grupos, muitas vezes influenciadas pelo contexto político-partidário. Em
geral, não são comunicadas e divulgadas abertamente a toda organização. Elas podem ser
inferidas a partir das agendas pessoais dos dirigentes, das reuniões e encontros de que
participam, do conteúdo revelado na fala de discursos e apresentações. Muitas vezes, mesmo
existindo um documento de planejamento, este é posto de lado em favor das estratégias
pessoais dos dirigentes.
O dirigente “A” informou que existiam os planos das áreas, mas não um documento
consolidado do órgão como um todo. Por isso, os planos eram fragmentados, sem integração
entre eles. Mais ainda, a integração entre estes e os planos de TI também era frágil. No órgão
“B”, a prática de planejamento não era plenamente adotada: “[...] alguns órgãos estão
elaborando [planos] e outros não”, segundo as palavras de seu dirigente.
Outro problema muito comum relatado nas entrevistas é a falta de uma estratégia
institucional deliberada, tal como um plano estratégico institucional. Dos 11 (onze) órgãos
estudados, apenas 2 (dois) possuíam tal instrumento de gestão: “G” e “E” (depois da mudança
de Governo). Outros dois Ministérios ( “J” e “L”) possuem planos direcionadores do setor,
80
mas que não se enquadram na categoria de planejamento estratégico. Sobre um desses planos,
o dirigente “J” asseverou:
Ele não chegava ser um plano estratégico da instituição. Era um documento antigo, feito
em 2007, com uma lista de objetivos, macroprocessos, mas assim, muito soltos,
desconectados, sem uma articulação entre si. Era basicamente um agrupamento de
iniciativas de cada uma área isolada. E aquilo ali virava um plano nacional [do setor].
O desafio, então, quando não há estratégia institucional deliberada é elaborar
estratégias e planos de TI integradas às estratégias dos dirigentes, que como explicado
anteriormente, nem sempre estão explícitas. O entrevistado “A” utilizou uma analogia para
explicar o problema: “[...] é como fazer um risoto sem arroz”, ou seja, é igual a cozinhar sem
o ingrediente principal da receita.
Os depoimentos descritos acima deram indícios de que o sistema de planejamento
organizacional repercute nas práticas de formulação de estratégias e planos de TI conforme
descrito no modelo teórico de Brown e Roode (2004).
5.4 CARACTERÍSTICAS DA UNIDADE DE TI
Os depoimentos evidenciaram que as características das unidades de TI afetam a
formulação e implementação de estratégias e planos de TI, exibindo coerência com o
postulado por Brown e Roode (2004). As características das unidades de TI encontradas nas
entrevistas foram: posicionamento na hierarquia organizacional, centralização das atividades
de TI, existência de estruturas de apoio à gestão das estratégias de TI, quadro de pessoal e
suas competências e orçamento de TI.
5.4.1 Posicionamento na hierarquia organizacional
Cada característica da unidade de TI se apresentada de formas variadas. Por exemplo,
em relação ao posicionamento na hierarquia organizacional, das 11 unidades de TI
pesquisadas, apenas 3 (três) se situavam no terceiro nível (departamento ou diretoria) dos
Ministérios: “A”, “B” e “F”. As demais pertenciam ao quarto nível hierárquico (coordenaçãogeral). Este achado indica que a maioria dos dirigentes está 2 (dois) níveis distantes da alta
administração dos Ministérios. O dirigente “F” afirmou que “[...] a vinculação [direta] com a
Secretaria-Executiva ensejava a possibilidade de interferir no nível estratégico do órgão”.
81
5.4.2 Centralização das prestação de serviços de TI
Em 5 (cinco) órgãos (“D”, “F”, “I”, “J” e “L”), há apenas uma unidade de TI que
presta serviços para todo o Ministério. Por outro lado, a descentralização das atividades de TI
é uma característica dos demais 6 (seis) órgãos: Um entrevistado afirmou que existiam “[...]
um total de 2,5 unidades de TI” no Ministério. Isto se explica pelo fato de além de que, além
da unidade formal de TI do Ministério, existe outra que presta serviços de TI e mais uma
unidade que ocasionalmente também realiza atividades de TI. Nesse caso, as outras unidades
são equipes informais, sem competência designada no regimento interno do Ministério.
Nos órgãos maiores e com mais de uma unidade de TI, é maior o desafio para
coordenar e integrar as atividades de gestão, a formulação de planos e estratégias e a
elaboração e o cumprimento das políticas de TI. O dirigente “B” declarou:
[...] a diretoria [de TI] sozinha não tinha poder para fazer planos, determinar políticas”.
Por sua vez, o entrevistado “E1” relatou dificuldades de integração entre as áreas:
[...] as Secretarias tinham muito poder e dinheiro. Cada uma tinha orçamento próprio e
fazia as coisas sem interferência do Ministro.
5.4.3 Estruturas de apoio à gestão das estratégias de TI
Também surgiram nas entrevistas relatos sobre a estruturação interna da unidade de TI
para apoiar a formulação e implementação de estratégias. Por exemplo, o lamento do
dirigente “H” em não ter uma área formal destinada ao planejamento.
Além disso, em 3 (três) unidades de TI estudadas (“A”, “C” e “I”), existem Escritórios
de Projetos que apoiam a formulação e monitoram a execução.
A unidade de TI do Ministério “L” tinha um assessoria para acompanhamento do
PDTI e que, na época da entrevista, estava evoluindo para se tornar um Escritório de Projetos
que teria, dentre outras, a incumbência de supervisionar a execução do plano. Esta mesma
unidade estava instituindo o papel de gerente de contas, comum na iniciativa privada e
semelhante ao papel descrito no depoimento transcrito acima. O mesmo já acontecia nas
unidades de TI dos órgão “B” e “F”. O gerente de contas é responsável por parte do
atendimento das demandas as áreas finalísticas, conforme explica o dirigente “B”:
A coordenação de atendimento, que é a nossa porta de entrada e saída das demandas, ela
é estruturada em cima da figura de profissionais que a gente chama gerente de contas.
[…] Essas pessoas praticamente não tem onde sentar, elas não tem uma mesa que elas
ficam permanentemente... Elas ficam o tempo todo circulando, prospectando, ouvindo,
recebendo demandas ou entregando.
82
O dirigente “F” revelou que a TI possuía uma unidade de atendimento para apoiar e
monitorar a execução dos projetos constantes nos planos de TI, fazendo um papel de agente
de relacionamento com as áreas finalísticas similar ao caso descrito anteriormente.
5.4.4 Quadro de pessoal e suas competências
O tema pessoal foi um assunto presente em todas as entrevistas, pois se trata de um
importante condicionante da formulação e implementação dos planos e estratégias de TI,
tanto do ponto de vista quantitativo como qualitativo.
Os comentários dos dirigentes refletiam a problemática do tema nas unidades de TI do
SISP: “falta de pessoal” (dirigente “I”), “não tem quadro próprio de servidores” (dirigente
“B”), “quadro de cargos DAS pobre” (dirigente “G”), dentre outros.
Por outro lado, o entrevistado “L” disse que a quantidade de servidores é maior,
comparada a outras unidades de TI em que exerceu a chefia:
Eu diria que, por um lado, o Ministério é o lugar que eu já lidei com o maior número de
servidores. Pra você ter uma ideia, no órgão “X”, era eu e só eu. Não tinha mais ninguém.
No órgão “Y”, eu tinha umas 8 (oito) pessoas e aqui são 15 (quinze) servidores.
A falta de pessoal afeta a capacidade de formular e implementar planos e estratégias.
Tanto que a chegada dos Analistas em TI nos órgãos em 2010 minimizou os efeitos do
problema, segundo o dirigente “J”:
Faltou dizer que nesse meio tempo de 2008 e 2012, entraram os Analistas em TI que
ajudaram bastante o processo de trazer mais qualidade e competência pra área de TI. O
quantitativo de pessoal aumentou muito. Eu te disse que no início eram duas pessoas. E
de repente a gente tinha 5 (cinco) Analistas em TI cedidos pelo Ministério do
Planejamento e mais 8 (oito) “gsispianos”, que a gente chama aqui.
O entrevistado “C” disse que os novos servidores possibilitaram o planejamento de TI:
Do ponto de vista de recursos humanos, a vinda dos ATI, ou seja, o concurso feito pelo
[Ministério do] Planejamento, foi uma conquista. Aqueles órgãos que estavam mais
preocupados em apontar para melhores práticas, tiveram um benefício. O Ministério “C”,
por exemplo, foi beneficiado. […] Isso permite que a gente faça um planejamento voltado
para as boas práticas da TI e podendo fazer a TI mais estável, mais eficiente, acima de
qualquer coisa.
Outro relato na mesma direção foi dado pelo dirigente “D”:
Quando vieram os ATIs pra cá, eu disse: “Bom, eu tô com pelo menos minha salvapátria, pelo menos nessa parte”. Por quê? Eu consigo fazer controle e eles atuam pra mim
pra quê? Fazendo controle e planejamento. Me ajudam no planejamento. Senão era eu
sozinho fazendo planejamento. Foram eles que saíram no ministério, de área em área,
levantando o que precisa e tal, entendeu? Foram. E taí o resultado: o PDTI bem feitinho.
O mesmo nível de competência dos Analistas em TI, já destacado pelo entrevistado
“J”, não foi percebido pelo próprio nos servidores remanejados para áreas de TI:
83
A qualidade dos “gsispianos” é meio questionável porque demorou muito tempo pra eles
entrarem num processo de capacitação e conhecimento, de dominar pelo menos o
vocabulário.
O dirigente “E1” fez uma avaliação comparativa entre os resultados dos dois
conjuntos de servidores:
Os GSISP infelizmente lá não ajudaram. Os ATI foram um show. Quando começou a
chegar ATI foi bom. O [Fulano], o [Sicrano], esse pessoal trabalhou direitinho. […] Mas
os GSISP foram uma decepção. Os GSISP inicialmente não ajudaram em nada no
planejamento. Não tinham cultura nenhuma. Para você ter ideia, teve um GSISP que
ficou lá na [área de] Infraestrutura pra colocar lacre em máquina de tão ruim que o cara
era.
O dirigente “L” deu mais detalhes do problema, que tem a ver com a formação
profissional de alguns servidores remanejados:
O grande problema que a gente tem aqui – e você já deve ter escutado de outros CGTI – é
que, se por um lado eu tenho um quantidade razoável de servidores que percebem a
GSISP, servidores da casa que percebem GSISP, não necessariamente esses servidores
têm perfil de TI. Então esse é um problema sério. Nós temos aqui na área um pessoa que
é formada em Zootecnia e percebe GSISP, Tem uma outra que é Dentista e percebe
GSISP. Quer dizer, são pessoas que, do ponto de vista de estrutura um planejamento de
contratação, eles têm uma capacidade enorme, até o porque foram treinados para isso.
Mas analisar criticamente a especificação técnica de um determinado equipamento, de
uma determinada aquisição, não necessariamente essas pessoas têm.
Complementando a discussão sobre o perfil profissional dos servidores,
o
entrevistado “C” fez uma ressalva quanto às competências dos profissionais de TI relativas a
esta disciplina (embora tenha elogiado o trabalho de planejamento dos Analistas em TI num
depoimento anterior):
O especialista em TI nem sempre é um especialista em planejamento. E vice-versa. Num
cargo desse, o cara tem que ser muito mais planejador do que técnico. Porque ele tem que
ter alguma noção da tecnologia, mas técnico é o cara que tá atuando lá. Ele tem é que ter
noção é de planejamento. E aí não adianta botar um especialista em TI, se ele não
consegue ter formação de planejamento. Nem sempre o especialista em TI consegue ser
aprovado naqueles COBIT, ITIL, etc., entendeu, que são elementos de planejamento.
Já o dirigente “G” relatou que a falta de pessoal tinha um impacto negativo na
realização dos planos:
As dificuldades, elas estavam relacionadas à quantidade de ações a serem feitas e a pouca
capacidade em relação a recursos humanos porque era muita coisa pra ser feita pra ficar
em dia com as boas práticas.
Em seu turno, o dirigente “H” fez uma síntese do contexto de carência de pessoal,
levando em conta as pressões dos órgãos de controle e a vulnerabilidade das unidades de TI:
Eu acho que uma coisa que todo gestor de TI na Administração Pública Federal se
ressente hoje é da falta de pessoal. Eu me ressinto muito da falta de estrutura aqui na
[unidade de TI], da falta de pessoal. […] Acho que é o fator mais vulnerável para a
execução do planejamento. E que nos deixa vulnerável também com os órgãos de
controle porque a cada dia que passa a legislação fica mais apertada. Os órgãos de
controle com razão verificaram que TI é uma área em que se gasta muito e as vezes o
84
gasto não é bom, não é adequado. Então tem olhos mais atentos pra isso hoje em dia. Eu,
como gestor, me sinto muito vulnerável, nesse aspecto. De querer prestar um bom serviço
e as vezes não ter pessoal suficiente. Deixar de prestar um serviço de maneira mais célere
para não incorrer em algum risco com relação a execução orçamentária, por exemplo. Eu
acho que se resolvendo isso, a gente tá num bom caminho.
O mesmo dirigente “H” completou sua visão do problema, expondo que, apesar dos
esforços da SLTI, esse ainda era um problema a ser resolvido no SISP:
Mas assim, eu acho que o ponto que ainda tem que ser resolvido é essa carência de
pessoal que tem na Administração Pública Federal. Eu acho que isso foi uma decorrência
daquela reforma do Estado que foi feita no governo Fernando Henrique. Ficou uma coisa
um pouco mal resolvida nesse aspecto. A gente não tem uma carreira específica em TI
pra Administração Pública. A gente tem hoje os ATI que ajudam bastante. A gratificação
GSISP também. Mas a gente não tem pessoal, uma coisa mais estruturada. Acho que isso
a gente tá construindo isso agora. A SLTI tá construindo agora. Isso é bom.
As situações acima descritas pelos gestores são semelhantes ao problema da escassez
de recursos descrita por Brown e Brown (2011) e que se apresenta como um enorme desafio
para os implementadores de estratégias de SI. Foi essa escassez de recursos, no período
anterior a publicação da IN SLTI nº 04/2010 que levou as organizações a contratar mão-deobra especializada de parceiros externos para apoiá-las na realização das estratégias.
5.4.5 Orçamento de TI
Uma outra questão na qual a governança de TI desempenha um importante papel
decisório é relativa aos meios para viabilizar a implementação dos planos e estratégias. Os
meios são os recursos físicos, materiais e, principalmente, financeiros. Em todas as
entrevistas, o assunto recursos financeiros se fez presente, sendo outro condicionante da
formulação e desenvolvimento das estratégias e planos de TI.
As unidades de TI não dispõem de dotação orçamentária específica para seus gastos de
custeio e investimento. Vários dirigentes relataram que, no planejamento orçamentário, os
recursos de TI, na sua maioria, vêm da ação orçamentária nº 2000, destinada a administração
do órgão que, além das despesas de TI, estão relacionadas outras tais como: manutenção
predial, vigilância, serviços gerais, copeiragem, aquisição de veículos, manutenção de
elevadores, etc.
A concorrência com outras áreas do Ministério é fonte de incerteza de recursos
financeiros para execução dos planos, dependentes da programação orçamentária, conforme o
depoimento do entrevistado “H”:
O orçamento de TI, pelo menos aqui no Ministério “H”, é um orçamento que é de uso
geral. Ele concorre com outros orçamentos... A gente não tem uma ação específica para
TI no orçamento. Já tivemos, acho que em 2007, 2008, me parece, houve uma ação
específica para TI, mas hoje em dia não existe mais isso. Ele faz parte do orçamento da
85
ação 2000 que é a ação de custeio geral, tanto investimento quanto custeio mesmo, na
verdade. Então aqui, no nosso caso, a SPOA8 por ser uma área de prestação de serviço
pro Ministério, por exemplo, meu orçamento de investimento é o orçamento que concorre
com o mesmo orçamento que eu tenho , por exemplo, para aquisição de veículos que a
SPOA faz. Ou a SPOA é responsável pelos prédios do Ministério no Brasil inteiro. Então
assim, é o mesmo dinheiro que é usado para reparo de um prédio, uma fachada que tá
caindo, um elevador que precisa ser comprado, um ar condicionado central que precisa
ser trocado e tal. Esse recurso é o mesmo. Hoje em dia até que a quantidade de
investimento, de recurso e investimento que eu tenho até é suficiente para o que eu
preciso. Em algum momento, essa concorrência, de não ser um orçamento específico pra
TI, prejudicou bastante o fato de a gente não poder, por exemplo, comprar equipamentos.
Ter um parque de estações de trabalho em algum momento quase que sucateado porque
tinha pouco dinheiro de investimento no orçamento. E era o dinheiro que se precisava
para obras mais críticas, como por exemplo, a fachada de um prédio mesmo lá de São
Paulo que tava caindo toda, tava descolando. Esse fato é bastante... pesa bastante na
tomada de decisões de TI. Sobre fazer alguma coisa ou não.
O entrevistado “I” narrou uma situação em que o PDTI ficou inviabilizado por causa
dos cortes orçamentários e também por uma mudança física de parte do Ministério para outro
prédio alugado, decisão tomada pelo seu superior hierárquico:
Ele [o superior hierárquico] alugou oito andares daquele prédio lá do [local de Brasília],
onde tá hoje. […] E aí, isso saiu de verba da onde? De manutenção. Se saiu da verba de
manutenção... Ele chegou e disse: “Ó, esse ano nós não temos recurso nenhum porque
nós não sabemos, com estes cortes do governo - que inicialmente houve um corte de
30%, depois de 20% - eu não sei nem se vou chegar ao final do ano. E então a [unidade
de] Informática vai parar. Nem os contratos vigentes vamos começar, vamos ver o que a
gente consegue: não vamos fazer isso, não vamos fazer aquilo.” Ou seja, por quê? Porque
ele alugou um prédio, oito andares, que não precisava de oito andares, cinco andares
atendia todo mundo. Mas só de aluguel ficou pagando uma fortuna. E saía da verba de
manutenção, dos recursos de manutenção e prejudicou a Informática.
A verba da manutenção citada pelo entrevistado acima são os recursos orçamentários
da já citada ação nº 2000.
A incerteza começa na elaboração da proposta orçamentária: “A gente pede tudo ainda
no velho estilo peça o que puder e até um pouco mais. Você nunca vai ser atendido no todo.
Com o que for liberado, se vê o que se pode fazer” (dirigente “J”). A proposta elaborada pelo
dirigente “D” ficou sem resposta:
Eu mando isso aí [a proposta orçamentária] e fico com uma cópia comigo. Ninguém dá
resposta, se aquilo foi aprovado, se não foi aprovado, qual foi o valor... Só me dizem
assim: “ih, cortaram 30%”.
Os entrevistados “E1 e “D” afirmaram que a unidade de TI ficava com os recursos
financeiros que sobravam. “E1” declarou:
Na parte da execução do PDTI, primeiro, nunca se preocupou em ter um orçamento pra
TI. Então, o orçamento da TI era a sobra. Quer dizer, quando chegava no começo do ano,
o cara chegava e distribuía o orçamento pelo Ministério: “ó, vocês têm dois milhões para
gastar”.
8
Sub-secretaria de Planejamento, Orçamento e Administração, unidade à qual o setor de TI está subordinado.
86
O dirigente “F” questionou a possibilidade de se planejar em tal contexto:
Como é que ele [o dirigente de TI] vai fazer um planejamento orçamentário, se ele não
sabe que orçamento ele tem? Porque muitas vezes ele só sabe em novembro o orçamento
que ele tem pra gastar.
O depoimento acima revela outro fato comum que acontece não somente nas unidades
de TI, mas também em todo o Poder Executivo Federal: a corrida para gastar o orçamento no
fim do ano. Isto acontece porque a maioria das dotações orçamentárias são liberadas nesse
período. Se o gestor não conseguir fazer o empenho dos recursos até 31 de dezembro, estes
têm que ser devolvidos ao Tesouro Nacional. O dirigente “E1” exemplificou:
Quando chegava no fim do ano, vinha aquele corre-corre. Apareceu tanto, tem que gastar.
É o normal.
Outra crítica de alguns dirigentes é que os recursos recebidos não eram suficientes
para implementar os planos de TI. “Nunca recebi orçamento suficiente”, afirmou o
entrevistado “F”. “Os limites para empenho são baixos”, declarou o dirigente “L”.
Porém, esta crítica não foi generalizada, pois existem situações mais favoráveis em
termos de orçamento, que é quando a alta administração governa a gestão de TI. Nesses
casos, a situação orçamentária é menos incerta, conforme o relato a seguir do dirigente “E2”:
Mas como nós tínhamos um Plano Diretor de TI, aprovado pelo Secretário-executivo,
aprovado pelo Comitê de TI, ficou mais difícil alguém tentar nos passar a perna e tirar o
dinheiro que tava reservado para as ações de TI, para cumprir os planos que a gente tinha
pra TI. [...] E o orçamento, eu entendo que ele foi adequado ao que se propôs fazer. Eu
não posso reclamar que não tive apoio da alta direção, da alta gestão, para o orçamento
que nós pedimos.
Lembrando que no contexto anterior, antes da mudança de governo, o dirigente
antecessor “E1” narrou que a situação orçamentária era incerta e que a unidade TI ficava com
a sobras de recursos das outras áreas. Com o maior envolvimento da alta administração na
gestão de TI a partir do governo da Presidente Dilma Rousseff, a incerteza diminuiu.
Uma boa relação entre a unidade de TI e a alta direção permite que haja negociação e
estabelecimento de compromissos às vezes informais, visando conseguir os meios para
viabilizar os planos de TI, como no depoimento dado pelo dirigente “B”:
Nós ainda não atingimos a maturidade de termos um dinheiro carimbado pra Tecnologia,
oficialmente. Então, assim, em termos orçamentários, você não tem lá um programa, você
não tem lá uma ação específica de tecnologia. Tudo entra numa conta única chamada
administração da unidade. O que a gente conquistou, a partir da nossa chegada aqui, foi
informalmente estabelecer todo ano uma fatia desse bolo. Então, desde 2008 é
estabelecido internamente: “olha, Tecnologia, você para o ano vindouro vai ter X de
custeio e Y de investimento.” Isto é um pacto estabelecido entre a Diretoria e a
Secretaria.
Mesmo assim, situação ainda não era confortável para o dirigente:
87
Na minha opinião, ele [o fato de não existir um orçamento próprio de TI] não atrapalha a
execução do plano. Eu diria que a gente estaria numa situação mais confortável se ele
estivesse formalizado. Ou seja, como todos nós, todo mundo é submetido anualmente a
um processo de contingenciamento. Então assim, obviamente, na hora do
contingenciamento é estabelecido prioridades, etc. Na medida em que você não tem um
dinheiro carimbado, então atualmente você pode deixar de tê-lo.
O dirigente “L” exemplificou como funciona a gestão orçamentária com o
envolvimento do Comitê de TI, numa relação regulada pelo regimento do Comitê de TI e por
uma portaria ministerial que orienta a elaboração do orçamento. Primeiro, o orçamento era
elaborado pela unidade de TI e submetido para aprovação do Comitê. Depois, na execução:
Caso uma aquisição esteja prevista no PDTI, no ato do empenho, ou ainda, no próprio
pré-empenho, ou antes ainda, na elaboração do planejamento da contratação, eu tenho
que indicar a necessidade e a ação [orçamentária] ao qual está vinculada aquela despesa.
Então quando passa numa área que é extra-TI, a área de execução orçamentária, ela
verifica no PDTI e aí faz a execução. Então, previamente a gente entende que há uma préautorização do Comitê, uma vez aprovado o PDTI, para executar nos limites previstos.
Quando a gente tem situações em que a execução está além ou aquém, ou ainda,
necessidades novas, a gente submete ao Comitê, o Comitê aprova e somente com essa
aprovação é que é feita o empenho. Então a gente tem esse processo todo amarrado. […]
Eu diria que talvez metade das discussões do Comitê hoje tem a ver com a execução
orçamentária e com as consequências que advém da execução.
O mesmo dirigente afirmou que, mesmo com a dotação orçamentária de TI inserida na
ação nº 2000, não havia incerteza quanto ao orçamento graças à separação de uma parte dos
recursos para TI:
Aqui no Ministério, na média, nós temos, eu diria… todo o orçamento de TI está na ação
2000, na ação de apoio. Então nós não temos a priori uma alocação de recursos de áreas
finalísticas carimbados como recursos de TI. Por outro, dentro da ação 2000, nós temos o
que é orçamento da CGTI e o que é orçamento, por exemplo, da área de recursos
logísticos, outro grande parceiro e sócio na ação 2000.
Esses recursos em separados ficavam sob a supervisão de uma unidade gestora criada
para a área de TI:
Uma coisa que tá mudando, já mudou pra esse ano e pode mudar ainda mais radicalmente
pro ano que vem é que a CGTI teve a criação de uma unidade gestora responsável pra ela.
Já no início do ano, o orçamento típico de TI, ele já é repassado da unidade gestora
concentradora pra unidade gestora da CGTI. […] Que eu acho bom, sabe. Acho que o ato
de planejar passa por aí, a gente ter previsibilidade, conseguir saber. Pra nós da TI é mais
tranquilo. A gente continua preso no problema de limite de empenho e outros limites, mas
do ponto de vista de dizer que tem orçamento específico pra TI... E eu que já trabalho
com gestão de TI a algum tempo, isso virou uma maravilha.
Os mesmo dirigente comentou como era a questão orçamentária no passado:
Eu não sei o que os outros CGTIs têm falado pra você, mas no passado era terrível, a
gente começava o ano com uma sinalização, então por hipótese: “dos 80 milhões que nós
temos, você pode trabalhar com 10”. Aí a gente faz o planejamento interno: “não, temos
10 milhões”. A hora que a gente chega pra falar: “agora quero usar o dinheiro." "Não, o
orçamento já foi utilizado por outra despesa.” Agora isso não existe mais. O problema tá
sendo o limite de empenho, mas falar que não tem orçamento, hoje, eu diria que é injusto.
A gente tem orçamento.
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Em outra situação favorável estudada, a unidade de TI do Ministério “J” recebeu
recursos das áreas finalísticas para a execução do PDTI:
Nós não tivemos problemas com recursos financeiros, porque todo mundo tinha interesse
que a área de TI funcionasse bem. Então, quando havia alguma questão de ordem
orçamentária, rapidamente nós conseguíamos então buscar recursos do orçamento das
próprias unidades finalísticas, porque já dizíamos para elas que elas teriam que prever,
nos seus próprios planejamento orçamentários, os gastos que elas iriam ter com aquilo
que iam demandar. Na minha perspectiva, com um pouco mais de maturidade, elas já
iriam para o PDTI com esses valores na mão.
O dirigente “E2” relatou que a unidade de TI também recebia recursos das áreas
finalísticas para implementar projetos de desenvolvimento de sistemas de informação de
interesse delas. Deste modo, a área atuava como patrocinadora do projeto, precisando se
mobilizar para prover os meios necessários para viabilizá-lo.
5.5 ALTA ADMINISTRAÇÃO
Nem sempre a troca de comando é uma ameaça à gestão de TI. Em certos casos, ela
pode até ser benéfica, caso a liderança que assuma o cargo tenha um perfil profissional mais
técnico-gerencial e, por conta disso, considere a melhoria da governança corporativa e da
gestão na sua agenda de trabalho.
A posse da Presidente Dilma Rousseff em 1 de janeiro de 2011 provocou mudanças
em vários Ministérios. Em três deles – “A”, “E” (já citado) e “J” – as novas lideranças
empossadas inseriram o assunto TI na pauta estratégica dos Ministérios, passando a
direcionar, monitorar e avaliar a gestão de TI, ou seja, a governar a TI, mesmo que de forma
incipiente. Este fato possibilitou que planos de TI fossem elaborados e que a execução destes
fossem viabilizadas. Percebe-se, então, que outro condicionante é o perfil do ocupante de tais
postos estratégicos do Governo Federal.
Duas mudanças aconteceram com troca de comando dos Ministérios nos primeiros
meses do novo governo. A terceira aconteceu meses depois da posse da Presidente, decorrente
de uma crise institucional que teve como desfecho a exoneração do Ministro e do SecretárioExecutivo.
Lideranças com perfil mais técnico-gerencial tendem a pensar mais na gestão e a ver a
TI como ativo estratégico. Esse é o caso dos três Ministérios supracitados. No Ministério “J”,
o entrevistado ficou impressionado na primeira conversa com o novo Secretário-Executivo
em uma reunião de representantes de todas as áreas ministeriais, na qual estava sendo
discutido, dentre outros assuntos, um relatório de auditoria da CGU:
89
Quando chegou em TI, eu vou ter que explicar o que é um PDTI e etc. E aí ele leu.
Simplesmente o relatório dizia “ausência de aprovação do PDTI”. E basicamente fez
assim:
– Quem é o responsável?
Levantei a mão lá no final da mesa:
– Sou eu.
– Por que é que não tem PDTI?
– Porque o Secretário-executivo anterior não aprovou o PDTI que nós encaminhamos.
Não deu encaminhamento. Não realizou reunião de Comitê. A CGU tá cobrando uma
coisa que a TI pode fazer até determinado ponto, mas depois é a alta direção que aprova.
– E por que não foi aprovado?
– Porque na direção não havia um encaminhamento de aprovação simplesmente. A gente
encaminhava, reiterava o pedido, reiterava em memorandos, citava em e-mails, mas não
era encaminhado.
– E tem Comitê de TI aqui?
Eu fiquei já surpreso: ele sabe que é um Comitê de TI sem antes eu ter que explicar. Foi a
primeira pessoa que chegou no Ministério e não tive que explicar o que é que era.
Por isso, a possibilidade de mudança de comando na Secretaria-Executiva era motivo
de medo para o entrevistado:
Qual o é nosso temor atual, pânico geral? É que saia esse Secretário-executivo. Por isso,
eu quero te dizer: pra mim o planejamento depende [dele] demais, demais... Porque o
nosso medo é que venha outro cara que é mais político, um perfil que não tá nem aí pra
TI e etc. e tal: mata tudo. […] E esse Secretário já deu sinal de que vai embora. Dá um
frio na barriga de pensar. Porque a gente só conseguiu avançar nesse ano, tudo isso que
eu te contei agora, por que tinha patrocínio, tinha envolvimento.
Por sua vez, o dirigente “A” explicou que a mudança na gestão e na governança no seu
Ministério deve ao perfil da Presidente Dilma:
Com o novo governo, a gente percebeu... a gente... Não sei se isso, talvez sim... O próprio
viés da presidenta Dilma de ser uma gestora e acabar compondo a equipe dela de alguma
forma com gestores. O Ministério, eu acho que foi contemplado com isso, com vários
postos estratégicos. As pessoas começaram a entender mais a importância da TI. E a
gente começou a receber uma valorização maior. Então a própria área nossa cresceu.
No Ministério “E”, o entrevistado “E2” revelou que a primeira ação do novo Ministro
foi elaborar um plano estratégico:
O novo Ministro, por ter um perfil de gestor, de um bom planejador também, uma das
primeiras ações dele foi construir um planejamento estratégico. O Ministério não tinha
um planejamento estratégico. [...] Logo que ele chegou em janeiro... em abril já foi feito o
planejamento estratégico.
A liderança da alta administração também influi na governança de TI, segundo o
entrevistado “G”:
Hoje, olhando sob uma perspectiva histórica, eu vejo com muita clareza que a
problemática da gestão de TI, da governança de TI de modo geral, ela está
intrinsecamente ligada à alta administração. Eu vejo os diversos tópicos que permeiam a
boa governança como uma circunferência que começa e termina na alta administração.
90
Em outra passagem, o mesmo entrevistado identificou as origens do problema:
Historicamente os gestores dos Ministérios não tinham um visão da importância que a
área de TI representava. Entendia a importância dos serviços, mas não entendia que havia
uma unidade que prestava aquele serviço e que, portanto, deveria haver algum
investimento nessa área. A área de TI por muitos anos foi sendo deixada ao relento, em
segundo plano, com pouco investimento em suas próprias atividades.
Os depoimentos também evidenciaram o proposto por Brown e Roode (2004) sobre a
influência da alta administração no sistema de planejamento de TI. Além disso, os
depoimentos foram ao encontro das afirmações de que o sucesso de tais práticas depende do
entendimento e do comprometimento da alta administração em relação ao tema SI (COHEN;
TOLEMAN, 2006; LUFTMAN, 2004) e de que uma liderança forte tem impacto positivo no
planejamento (LAUDON; LAUDON, 2004; LUFTMAN, 2004).
5.6 PARTES INTERESSADAS
Tanto a formulação quanto a implementação das estratégias e planos necessitam não
somente da integração entre as estratégias, mas também da integração entre as ações da
unidade de TI e as das demais áreas. As interações acontecem não apenas no processo
decisório.
Por exemplo, para que um projeto de desenvolvimento de sistema de informação seja
bem-sucedido, a área finalística interessada nele precisa estar envolvida desde a formulação
da estratégia de TI, que será desdobrada em um planejamento da demanda, até a fase de
implantação do sistema de informação durante a execução do plano. As áreas finalísticas são
responsáveis por patrocinar o projeto, levantar requisitos de sistemas, validar e homologar os
sistemas, colocar os sistemas em produção, informar falhas e erros, etc. Por conta disso, é
preciso que haja coordenação entre as áreas desde o nível decisório, estratégico, até o nível
tático-operacional dos projetos.
A falta de patrocínio tanto para a formulação dos planos de TI quanto para a
consecução das iniciativas de TI causa, segundo dois entrevistados (“A” e “L”), dificuldades
para conseguir a participação das áreas finalísticas e, assim, obter informações que servem de
insumo para o planejamento. Por conta disso, o dirigente “L” defendeu a aproximação com
essas áreas no processo de planejamento:
Esse já é o terceiro PDTI do [Ministério]. O quarto que vai ser elaborado vai ter falhas, o
quinto vai ter falhas. Mas se eu pudesse apontar uma linha que acredito que seja a linha
de sucesso é: quanto mais próximo das áreas de negócio, quanto mais nós pudermos
envolvermos as áreas de negócio na atividade de planejamento, melhor seria.
91
Houve quatro relatos de processos de formulação em que as áreas finalísticas não se
fizeram presentes (dirigentes “D”, “E1”, “I” e “J”). Dois dirigentes (“E1” e “L”) comentaram
que, numa situação dessas, o planejamento acontece sob a ótica da unidade TI, isto é, o
conteúdo do plano expressa somente visão da unidade de TI. Para tanto, a unidade de TI faz
uma inferência das necessidades do demandante, arriscando-se a ter uma visão de futuro
diferente ou conflitante com a visão da alta administração, como na situação ocorrida no
Ministério “D”:
Eu, por exemplo, no PDTI que foi feito lá em 2009, pra 10, 11 e 12… Estava lá uma
previsão de criar um sistema de BI pra áreas do Ministério. Pra cada Secretaria ter o seu
sistema de inteligência. Isso estava previsto. Mas essa previsão não partiu deles. Partiu da
gente aqui de levantar que isto é necessário.
Mesmo assim, algumas unidades de TI encontraram maneiras de superar a
insuficiência de patrocínio e formular planos. Numa situação dessas, a unidade de TI do
Ministério “J” elaborou um PDTI com base nas informações que dispunha no momento, sem
consultas às áreas:
Nas versões anteriores, basicamente, o PDTI era feito só em cima do que a gente tinha
conhecimento. do que chegou para gente como requisição via memorando, por exemplo,
pra desenvolver determinado sistema. [...] Se alguma área mais esperta do que a outra fez
um memorando pedindo um sistema pra tal coisa, aquilo era registrado, captado e estava
no radar da TI. Se não chegasse pra nós via memorando, não estava no radar da TI, a
menos que as conversas chegassem via Diretoria.
No Ministério “D”, o entrevistado disse que foi possível realizar entrevistas com as
áreas finalísticas para conhecer a necessidades de TI destas. Entretanto, a participação não foi
efetiva, pois ao ser perguntado sobre o envolvimento das áreas finalísticas na elaboração do
plano, a resposta obtida foi:
Nenhum. Eu garanto que ninguém leu o PDTI.
Por outro lado, nos casos narrados em que há envolvimento da alta administração e
patrocínio desta, há também participação das áreas finalísticas no planejamento, como podese constatar nos três Ministérios em que o contexto tornou-se mais favorável. Antes, a
participação era escassa.
Depois da mudança de governo, a participação e o envolvimento com os assuntos de
TI aumentaram graças à atuação da alta administração a partir de então. Um exemplo disso foi
o fato de que, após a mudança de governo, uma Secretaria-Executiva passou manter um
assessor dedicado exclusivamente para os assuntos de TI, participando da formulação e da
revisão do PDTI. Contudo, um dirigente desses órgãos, do Ministério “A”, fez uma ressalva:
[…] mesmo com patrocínio, acontece das áreas não enviarem informações importantes ou
não pautarem o Comitê de TI.
92
Na implementação dos planos, quando os processos de licitações de TI concorrem por
atenção com os processos de outras áreas, eles acabam recebendo um prioridade mais baixa
dos dirigentes das outras áreas, conforme o relato do entrevistado “G”:
A falta de prioridade das áreas de TI nas suas próprias contratações é um exemplo
clássico de uma restrição que todas as áreas de TI sofrem. Entre, por exemplo, comprar
veículos ou papel ou cafezinho e comprar equipamentos e serviços de TI, naturalmente,
os assuntos de TI – até por que não enxergam com muita facilidade esses assuntos –
acabam ficando em segundo plano.
Ainda na implementação e também depois dela, a atuação das áreas finalísticas
também deixou a desejar, segundo o relato dos dirigentes. Em uma ocasião, a unidade de TI
do órgão “F” tinha um prazo muito curto para entregar um módulo de um sistema de
informação. Apesar do prazo ser cumprido, a área finalística teve dificuldades ao receber o
sistema:
A casa [o órgão “F”] levou 4 (quatro) meses pra absorver esse sistema. Porque os
processos deles estavam muito frágeis. Não tinha nada organizado. Eles não estavam
preparados pra gente entregar.
Em outro caso ocorrido no Ministério “H”, apesar do sucesso do planejamento e de
sua execução, o resultado final não foi alcançado, ou seja, o valor não foi gerado por conta da
dificuldade da área finalística em manter o sistema de informação em funcionamento:
E mesmo assim acontecem projetos que, apesar de planejamento, apesar de tudo mais…
Você constrói um sistema, constrói um DW ou alguma coisa assim. Depois de pouco
tempo, dois anos de produção, aquilo é deixado de lado, já não tem mais utilização. É
pedido pra que deixe de ser produzido. Mesmo dessa forma, isso ocorre. Por vários
motivos. […] A morte de um sistema é pela falta de gestão. Alguém pede: “Ó, eu quero
um sistema pra controle de… sei lá o quê... comissões de desfazimento de documentos”,
por exemplo. [...] Aí um cara pede um sistema pra acompanhar essas comissões, pra
automatizar as comissões. E depois, por falta de gestão, por falta de servidores naquela
área, por falta de pessoas, aquela gestão de sistema morre, desaparece. O sistema
também, à reboque. E fica aquilo parado lá. E pra mim, e eu acho que pra todo mundo da
TI, dá um desgosto enorme de você ver um sistema que foi construído, as vezes com
muito esforço, gastando recurso público, pra aquilo ser descontinuado por falta de gestão,
por falta de planejamento da área.
O dirigente “D” também testemunhou um abandono de um sistema de informação
após a implantação:
Aqui tem uma área que trabalha com resultados de teses defendidas por faculdades que
envolvem a área de [assunto de competência do Ministério]. Aí que é que ocorre? Uma
senhora que tinha aqui pediu pra gente desenvolver um sistema para tabular todas essas
teses. Ela queria isso aí, porque ia ficar armazenado, pra fazer a digitalização, botar na
Internet pra quem quisesse acessar e tal... Foi tudo feito. Gastou-se um dinheiro nisso aí.
Ela foi embora, parou tudo. Ninguém se interessa mais. Já mandaram até tirar do site.
Os depoimentos supracitados foram coerentes com o proposto por Brown e Roode
(2004) em relação à influência das partes interessadas no processo de planejamento como
também na implementação deste. Eles sugerem também a validade da afirmação sobre a
93
necessidade do envolvimento das partes interessadas no planejamento (GROVER; SEGARS,
2005).
5.7 PROCESSO DE PLANEJAMENTO
Os métodos de formulação de planos e estratégias foi um tema pouco explorado de
forma espontânea pelos entrevistados. Percebe-se que os processos de formulação não são
motivo de preocupação para a grande maioria. Quatro deles (“C”, “H, “J” e “L”) apenas
afirmaram que fizeram uso do método descrito no Guia de Elaboração de PDTI do SISP.
Apenas o entrevistado “J” fez críticas em relação aos métodos de planejamento que
também se estendem aos modelos de referência de gestão como o ITIL e o COBIT. Em
primeiro lugar, criticou o mundo ideal dos modelos e métodos:
É muito perfeccionismo. [...] É um caminho, digamos assim, muito ideal. Idealizado.
Então, eu confesso pra você que eu me encantei com aquele negócio. “Nossa, isso aqui é
a solução dos problemas. Isso vai organizar a casa e etc. É muito legal.” Quando você vai
botar a mão na massa mesmo, percebe que é muito perfeccionismo, é muito idealizado.
‘O caminho perfeito do processo PO01 do COBIT é definir um plano estratégico de TI’.
E aí no decorrer do processo você sente uma certa culpa de dar um by-pass em algumas
coisas porque você não vai conseguir rodar aquilo lá, entendeu? E aí você fica muito
pressionado por auditorias, ou por controles externos ou pressões externas de que você
tem que fazer aquilo lá.
Além disso, ele completa que é preciso ter um enorme quadro de pessoal nos
Ministérios para conta de todo o esforço de gestão requerido:
Deveria ter um quadro de pessoal gigantesco pra planejar tudo aquilo, monitorar,
executar, fazer gestão dos contratos, gestão de todas aquelas coisas lá. É coisa demais. É
um excesso de solicitações, de sugestões, de melhores práticas e etc., que dá impressão,
pra nós que estamos planejando aqui com a minha equipe, de que nunca vai ficar bom...
Como requisito para a formulação das estratégias e planos de TI, é necessário antes
conhecer bem a atividade-fim da organização, segundo o dirigente “E2”. Ele recordou que,
recém-chegado ao órgão, assumindo o cargo de chefia, “[...] investiu tempo e esforço para
conhecer a atividade-fim e entender o objetivo institucional e as ações do Ministério”. Isto
corrobora em parte a afirmação de que o entendimento dos ambientes interno e externo à
organização tem um efeito positivo no processo de planejamento, conforme postulado por
Pant e Hsu (1999), Ward e Peppard (2002), Newkirk et al. (2003) e Laudon e Laudon (2004).
O mesmo dirigente completou que participação no processo de planejamento
estratégico do órgão propiciou aprendizado sobre a organização. Vale destacar que essa foi a
única menção, em todas as entrevistas, do planejamento como uma atividade que possibilita o
aprendizado, vindo ao encontro de estudos que sugerem que o planejamento deve ser visto
94
como um processo de aprendizagem (GROVER; SEGARS, 2005; HUYSMAN; FISCHER;
HENG, 1994; WANG; TAI, 2003).
A escolha do momento adequado para se formular planos e estratégias de TI tem
relação com o planejamento orçamentário, mais precisamente, com o ciclo de elaboração da
proposta orçamentária. Isto se justifica, conforme os dirigentes “G” e “H”, pela necessidade
de integração entre o plano de TI e o plano orçamentário, de forma que este viabilize a
execução daquele.
O dirigente “G” declarou que a ocasião mais apropriada é após a elaboração da
proposta e que o início da vigência do plano deve coincidir com o exercício do orçamento:
O PDTI sempre deve vigorar a partir do ano seguinte a que ele foi elaborado pra que haja
uma sustentação orçamentária desse plano.
O dirigente “H” lamentou a falta de sintonia entre os planos:
É uma pena que a gente não conseguiu fazer isso [a elaboração do PDTI] até agora
casado com a proposta orçamentária. A gente sempre tá um pouco atrasado. Na verdade,
depois que a gente tem a proposta orçamentária, mais ou menos agora no final do ano, é
que a gente tá abrindo para que eles [as áreas finalísticas] declarem as necessidades e tal.
A gente já fez a proposta orçamentária lá no meio desse ano de 2012. E teremos novas
necessidades pra 2013, agora em janeiro, fevereiro quando eles declararem e tal. Vamos
ver se a gente consegue casar mais ou menos esse tempo. A gente pode fazer uma
proposta orçamentária bem aderente as necessidades que ele propõem. […] Na verdade,
graças a Deus, até hoje, eu tive recursos suficientes para atender, mas o que pode ocorrer
é isso: o descasamento do orçamento com o que é proposto. Mas sempre dá pra
remanejar, sempre dá pra atender.
Percebe-se que os entrevistados “G” e “H” divergiram quanto ao momento mais
propício: na opinião deste, é mais adequado elaborar o plano de TI antes da proposta
orçamentária, ou seja, o contrário que pensa aquele.
Em relação ao modelo teórico de Brown e Roode (2004), as percepções dos dirigentes
não evidenciaram influências entre o processo de planejamento e as outras categorias.
5.8 ESTRATÉGIAS E PLANOS
Embora não tenha sido inquirido de forma direta nas entrevistas, o conteúdo dos
planos e estratégias emergiu naturalmente nos depoimentos. Mesmo sendo um tema relevante,
as particularidades dos conteúdos não foram objetos de estudo nesta pesquisa, pois tratam-se
de decisões que são profundamente influenciadas pelo contexto. Um esforço para estudar tais
escolhas fugiria ao escopo da pesquisa. Porém, ainda assim, é possível destacar alguns
aspectos mais gerais destas escolhas, importantes para o entendimento das práticas de
formulação de estratégias e planos de TI.
95
Em relação ao conteúdo, o entrevistado “J”, por conta das restrições relativas à
quantidade de pessoas e suas competências que enfrentava, percebeu que o mais importante é
formular o plano possível, de acordo com a maturidade de gestão e as possibilidades
encontradas:
Então chega um momento que cai a ficha assim: o plano estratégico possível, o PDTI
possível, até o plano institucional possível. Sempre, sempre vai ter melhorias pra fazer. O
que é difícil, às vezes, é deixar todos os interessados satisfeitos com aquilo. “Mas,
Fulano, eu queria fazer isso. Fulano, você poderia fazer assim...” É um universo tão
grande de coisas que fica um pouco neurótico. Neurótico mesmo, sabe? [...] Por
exemplo, eu tenho que fazer um plano até dezembro. É o plano que é possível até
dezembro. Depois a gente faz uma revisão, faz uma melhoria, faz uma evolução. Mas é o
plano possível até dezembro. A gente tem muita dificuldade de fechar as coisas porque
ficam muitas pendências. Então a lista de pendencias do plano é imensa. Eu digo agora
pro pessoal: "Pessoal, relaxa. Vamos fazer o que dá. E olhe que tá muito bom. Vamos
ficar felizes e soltar fogos porque deu pra fazer isso.
E mesmo que o plano não tenha a qualidade desejada, as outras funções
administrativas podem compensar essa deficiência, conforme a opinião do dirigente “F”:
Gestão se faz por uma série de ações vinculadas: planejamento, organização, direção e
controle. Mesmo que o planejamento não tenha sido muito bom, as outras ações
compensam. Então, eventualmente, se alguém fica só no controle, ele não consegue
evoluir.
Em relação à programação dos projetos e das ações, parte do conteúdo dos planos, o
mesmo dirigente supracitado revelou que “[...] a infraestrutura defasada [do órgão] causou um
impacto na programação das ações”. E que, pelos problemas que, além deste, enfrentara no
início de sua gestão, optou por “[...] uma estratégia de resolver primeiro os problemas básicos
para fornecer serviços” e “[...] no início da execução do PDTI, trabalhar em poucas iniciativas
bem-sucedidas para atender as áreas finalísticas [...]” como forma de ganhar a confiança
destas.
O entrevistado “F”, em sintonia com o raciocínio anterior, afirma que “[...] para ser
alavancadora da organização, a TI precisa cumprir bem o papel de suporte”. E que, em
relação ao desenvolvimento de sistemas de informação, “[...] quando há um grande passivo de
sistemas, não é possível ser estratégico, faz se o básico”. Para tanto, “[...] é preciso ter foco na
simplicidade dos sistemas”, arrematou.
Na opinião do dirigente “H”, a definição das estratégias e planos é bastante
desafiadora por conta da velocidade em que surgem novas tecnologias. E para lidar com essa
dinâmica, é preciso ter um postura mais conservadora:
A TI, eu acho, é uma área... pra mim é muito desafiadora, interessante, tem sempre
novidades. Eu me ponho numa posição, por ser um gestor no serviço público, por ser
servidor público de carreira, me ponho sempre numa posição de certa forma conservadora
em relação às novidades de TI porque não dá pra gente encarar tudo. Todo dia tem
novidades nessa área. Você não pode estar aderindo a todas novidades, digamos assim.
96
Nisso também o planejamento ajuda porque, sei lá, sai um novo gadget hoje, todo mundo
já quer que compre. Todo mundo quer iPad, todo mundo quer tablet. E não é bem assim,
as coisas não são assim. Não é a TI da sua casa, como eu costumo falar. É a TI de uma
instituição, uma instituição pública. A gente precisa pensar com cuidado na adoção da
nova plataforma ou não, um novo dispositivo. […] Se deixar pelo usuário, ele quer
novidade todo dia. A gente não dá conta
Relacionada a todas essas ideias está a questão da visão de futuro da TI,
imprescindível para a gestão e também para o planejamento, conforme asseverou o
entrevistado “C”:
Eu vejo [como fator importante] a visão de futuro do Ministério, a TI de futuro, o que é
que nós temos de oferecer para os nossos clientes. Seja aqui no órgão sede, seja
distribuído no mundo afora, seja atendendo a instituição que tá lá na fronteira, ou nas suas
operações ribeirinhas. Eu preciso apoiar tudo isso.
Uma outra preocupação de alguns entrevistados é relativa à quantidade de iniciativas
planejadas. Os dirigentes “F” e “J” revelaram que haviam muitas delas nos primeiros planos
formulados e que, por isso, não conseguiram implementar todas as ações. O entrevistado “J”
contou que:
No PDTI anterior a gente colocou tudo, não filtrou nada. Em tese, prometeu então que vai
fazer tudo. E não deu conta, na hora, de fazer tudo.
Por sua vez, o dirigente “F” aprendeu a ajustar a quantidade de iniciativas de acordo
com a capacidade de realização:
As dificuldades, elas estavam relacionadas à quantidade de ações a serem feitas e à pouca
capacidade em relação a recursos humanos, porque era muita coisa pra ser feita pra ficar
em dia com as boas práticas. [...] Tivemos que enxugar. Um ano depois, nós tivemos a
ideia de, ao invés de reeditar um PDTI com todas as metas, inclusive aquelas que
eventualmente não tinham logrado êxito… Nós enxugamos e buscamos, aí sim, com mais
maturidade, reduzir o máximo possível a quantidade de ações a serem implementadas.
Por quê? Nós percebemos na primeira edição que elaboramos em 2008, do PDTI, ele
ficou com muitas ações a serem realizadas e, nessa circunstância, fica mais difícil de
gerenciar a execução do plano. Então, nós tivemos dificuldade de executar o primeiro em
2008 e o que aconteceu é que, naturalmente, foi se executando aquilo que era prioridade e
aquilo que tinha recursos.
Perceber as próprias limitações e ajustar os planos de acordo com elas. Por conta
disso, a capacidade de realização é outro condicionante tanto para conseguir formular
estratégias e planos, como – e principalmente – para alcançar os objetivos e as metas na
implementação. Esta capacidade depende dos recursos, do quantitativo de pessoal, das
competências desenvolvidas, da maturidade em gestão, dentre outros aspectos.
5.9 IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS
No cotidiano das unidades de TI pesquisadas, revelado nos depoimentos, existem
muitas demandas reprimidas, descritas nos planos, para uma capacidade limitada de
97
realização. Segundo o dirigente “F”, “as demandas são infinitas e os recursos finitos”. Mesmo
em situações onde a governança corporativa e de TI é mais favorável. Por isso, é necessário
alinhar as expectativas em relação ao atendimento e, por conseguinte, a realização dos planos.
O mesmo dirigente fez uma analogia da unidade de TI com um restaurante para ilustrar a
situação vivida por ele:
Determinada pessoa da área [finalística], logo no início, foi lá com o Ministro, me
detonando. O Ministro me chamou lá:
– [Fulano], ela tá reclamando que você não tá atendendo a ela aqui.
– Dr., a questão é o seguinte...
Era uma área de planejamento que tinha sido criado lá e tal. Eu disse:
– Olhe Dr., o problema não é esse. O problema é que ela, como área de planejamento, tá
indo em todas as áreas levantando necessidades. Você conhece minha estrutura. Eu sou
um grande cozinheiro com uma pequena cozinha. Eu não tenho fogão pra todo mundo.
Eu não tenho cozinheiro pra tudo. Eu não tenho panela e sequer eu tenho, entendeu,
ingredientes pra fazer isso. E ela chega lá nas áreas e diz: “o que é que você quer”?
Gente, ela me passa uma demanda de lagosta e eu só sei fazer sopa de ervilha!
– Lagosta, você não sabe fazer?
– Não, Dr.. Eu só sei fazer sopa de ervilha. Você vai ter a melhor sopa de ervilha do
Brasil. Mas eu só sirvo sopa de ervilha. Meu restaurante não consegue entregar mais do
que isso. Infelizmente é essa a minha realidade. Não dá pra pegar um cardápio bonito que
ela faz, joga pra trás e diz: “Ó, faz aí.” Como é que vou fazer?
A narrativa acima ilustra a capacidade limitada de atendimento das unidades de TI. A
seguir, o entrevistado continua a história, inserindo os clientes do restaurante:
– Então eu quero alguém na minha frente, atendendo os meus clientes e dizendo: “Nós
fazemos a melhor sopa de ervilha do mundo. Prova a sopa de ervilha, ela é ótima.” E
vende só sopa de ervilha.
Ele ficou rindo:
– Olha, vocês tem que se entender…
E deixou pra lá... Ele sabia da minha realidade.
Essa pessoa saiu. Essa pessoa passou. Não ficou lá. Nós começamos a puxar [as
demandas] pra gente. Como tava comigo, eu disse:
– Gente, tá complicado. Eu tenho do outro lado da porta do restaurante, a porta fechada,
um monte de gente faminta, desesperada e pior, gente, eles não tem alternativa, não tem
pra onde ir. O único restaurante que eles podem ser atendidos é aqui. Resultado: quando
um é atendido, eu abro a porta rapidinho e digo: “entra, entra, entra!” O cara entra
correndo. Eu fecho a porta de novo. Fica todo mundo lá fora, batendo [na porta], faminto.
– Aí, eu atendo bem. O cara senta aqui, é bem-servido, atendido... Sai feliz daqui. Mas eu
tenho um monte de famintos lá fora.
São muitas demandas reprimidas (gente faminta) e pouca capacidade de atendimento.
Para lidar com esse contexto, ele narra a saída encontrada, a criação de uma unidade de
relacionamento, explicando como os membros desta unidade devem atuar:
Essa unidade de relacionamento que tá sendo criada é pra quê?
98
Vocês vão lá fora, tratem bem eles, expliquem pra eles que já existem sistemas
implantados que atendem, se não integralmente pelos menos parcialmente, as
necessidades deles. E a gente já tem muita coisa. E os caras não sabem. Ficam aqui,
batendo, com fome. Não olham que tem um prato de comida do lado dele ali. “Ah, mas
não é caviar”. “Pô, mas não tem caviar! Mas nem eu sei fazer caviar! É isso que eu tenho
mesmo. É sopa de ervilha, entendeu? Se você entrar lá, vai ganhar sopa de ervilha. Come
isso aí que tá bom! Não fica com fome, sendo luxento.”
Ou então faz o seguinte: dá um salgadinho pra ele. Você entra aqui dentro e diz: "Olha,
aquele ali, se a gente fizer assim, assim, assim, assado, esse monte de salgadinho, ele já
vai ficar feliz.”
Aí, eu faço, priorizo 30% da minha capacidade de produção, entrego os salgadinhos pra
ele. Uns tira-gostos. Ele vai ficar enrolando lá, feliz, e a gente vai continuar atendendo
corporativamente os outros lá.
Isso é a função de vocês de relacionamento de unidade, lá. Todas as demandas passam
pra vocês. E vocês são os representantes dos negócios, das áreas fins na TI. E o
representante da TI na área fim. É a área de relacionamento. Então nenhum gestor de TI
vai mais lá na área de negócio.
Porém, há casos em que as mudanças durante a implementação são necessárias e
imprescindíveis para se adaptar ao que acontece nos ambientes externo e interno à
organização. É o que pensa o dirigente “H”:
Óbvio, que na TI – todo mundo que trabalha em TI sabe disso – a gente é muito levado ao
sabor da correnteza, do que acontece de forma extemporânea ao longo do exercício. A
dinâmica da organização muda muitas vezes politicamente. Chegam pessoas novas que
tem força política e demandam coisas diferentes. Ou uma estratégia de governo já não é
seguida da mesma forma que era algum tempo atrás. […] Então a gente tem que estar
preparado não só para seguir uma estratégia formal e pensada, colocada pra um exercício
seguinte, como também estar disponível para as mudanças de curso que ocorrem aí, essas
influencias que ocorrem aí ao longo do tempo.
É natural que as mudanças nos planos aconteçam, ou como, ponderou o dirigente “B”:
“o planejamento é um ser vivo”. Outro entrevistado, o dirigente “E2” corroborou esta
percepção:
Então surgiram necessidades durante o ano. Nós fizemos alterações no PDTI. Então,
assim, coisas que não estavam planejadas tiveram que entrar no plano. E o planejamento,
ele é feito... Todo planejamento, até de construção civil ou de qualquer outra coisa
qualquer, ele feito imaginando uma situação, mas todo planejamento é passível de
alteração, de replanejamento. O planejamento é um processo, não é um produto pronto
que não possa sair dele. Então aconteceram casos em que a gente teve que mudar. E
mudamos. Mudamos, claro, dentro da legalidade.
Em seu turno, o dirigente “J”, na mesma linha de raciocínio, percebe também o
planejamento como uma prática contínua, um ciclo que precisa ser mais curto pra ser efetivo:
O que eu queria dizer também, é que os ciclos de planejamento devem ser menores, o
tempo do planejamento. Por exemplo, você faz um planejamento em, sei lá, em dois, três
meses. Fecha o planejamento. Você tem que conseguir fechar esse planejamento. Rodar,
executar durante um período e voltar no planejamento. Eu tô querendo dizer é que o
processo de planejamento na nossa experiência fica aberto o tempo todo. Sempre tá
aberto a revisão. Sempre tá aberto a melhoria.
99
A afirmação de que ter um processo de planejamento flexível e adaptativo é um
condicionante favorável para o sucesso do processo PESI (LAUDON; LAUDON, 2004) foi
corroborada pelos depoimentos acima.
Toda mudança de curso tem o seu impacto. Passa-se a fazer algo em detrimento de
uma outra iniciativa em andamento, pois a quantidade de recursos e de pessoas são limitadas.
Alguma iniciativa ficará prejudicada em termos de prazo, custo ou qualidade. Para lidar com
o problema é necessário que haja, de forma continuada, monitoramento e controle da
execução.
As unidades pesquisadas lidam de formas bastante diversas com a questão do
monitoramento e controle dos planos. Estas estão relacionadas à quão desenvolvida está a
governança de TI. Assim, nos órgãos em que os Comitês de TI são atuantes, o
acompanhamento da realização é feito por eles. Em um caso, além do Comitê, a SecretariaExecutiva do Ministério “A” faz o acompanhamento por meio de indicadores. No outro
extremo, em casos de governança de TI deficientes, o monitoramento e o controle são feitos
apenas pela unidade de TI, sem a participação da alta direção, como no Ministério “D”.
Um sintoma da falta de monitoramento pela alta direção, segundo o depoente “F”, é
quando a TI se protege das demandas intempestivas não incluídas nos planos com a pergunta:
[...] “O que é que eu paro pra fazer isso?” Isso é sinal que a alta direção não conhece o
que está em curso, nem as prioridades de cada iniciativa de forma a dar um
direcionamento quanto à mudança.
Para tanto lidar com essas possibilidades de mudanças, é necessário que as práticas de
formulação de estratégias e planos, descritas nos métodos, permitam que elas sejam feitas e
que haja um processo contínuo de monitoramento, controle e revisão.
Os fatores condicionantes da implementação encontrados por Brown e Brown (2011)
não foram validados pelos depoimentos descritos acima. Por outro lado, estes indicam que o
processo de planejamento e as características da unidade de TI repercutem na implementação,
conforme o modelo teórico de Brown e Roode (2004).
5.10 RESULTADOS PERCEBIDOS PELOS DIRIGENTES
Parte das entrevistas foi dedicada a identificar a percepção dos gestores em relação às
contribuições da formulação e implementação das estratégias e planos de TI para os
resultados organizacionais, bem como para a gestão de TI. Os depoimentos também foram
variados, mas com algumas convergências.
100
O primeiro aspecto a se destacar é a contribuição de tais práticas para o
direcionamento das ações e projetos da unidade de TI. Três entrevistados (“B”, “H” e “L”)
relataram que um benefício do planejamento é a possibilidade de orientar as ações. Quanto à
isso, o dirigente “L” afirmou:
Pra nós é um norte. Então, quando a gente começa o ano ou começa o mês, a gente pega o
PDTI e olha quais ações previstas não foram realizadas. Quando eu tenho uma demanda
de uma área, geralmente a gente olha no PDTI e fala "não, ela tá aqui". E nas poucas
situações em que surgem demandas não previstas no PDTI, aí a gente aproveita as
próximas situações de revisão para poder incluir atividades novas. Então eu sou fã do ato
de planejar. A gente não pode abdicar dele.
O dirigente “B” fez uma afirmação complementar à anterior. Ele também destaca que,
apesar de se saber o norte, a direção nem sempre é fixa, sempre há possibilidade de mudar:
Eu reputo dois pontos aí. O primeiro é que você já começa o ano sabendo o seu norte. O
planejamento antes de mais nada é um instrumento de gestão não, vamos dizer assim,
com a... não vou dizer com a pretensão, mas não com a certeza de tudo que tá ali
efetivamente vai acontecer. O planejamento é um ser vivo. Alguém uma vez falou essa
frase - não é minha - mas ela se encaixa perfeitamente porque você tem que entender e
encarar ele como um ser vivo. O que você consolida no início de um exercício não
necessariamente alguns meses depois vai ser, vamos dizer assim, estático... […] Mas de
alguma forma, ele é um norte. Você ali agrega uma coisa ou tira outra. Vai se moldando,
corrigindo esse rumo, mas você sabe que você tem um norte. Esse é o primeiro aspecto.
O segundo ponto mencionado no depoimento do dirigente “B” é que, além de orientar,
o planejamento possibilita comunicar à equipe a direção a ser perseguida:
Eu sem medo de errar, eu te diria, que a grande maioria [da equipe] - não posso dizer a
totalidade - mas a grande maioria sabe exatamente pra onde a gente tá caminhando. Por
quê? Porque de alguma forma, através das reuniões, através eventualmente das
apresentações que se faz, através das publicações, dos indicadores, do acompanhamento,
enfim, do conjunto de veículos e tal. Isso chega a equipe. [...] Não adianta você ter um
planejamento que só a cúpula sabe.
Além da direção, é preciso saber o que é mais importante durante a execução dos
planos e estratégias. Na opinião de dois entrevistados, conhecer a prioridade é uma
contribuição de se formular planos e estratégias, pois “[...] a área de TI passa a se organizar
melhor com o que é mais relevante”, segundo as palavras do dirigente “F”. Para o
entrevistado “E1”, num contexto de parcos recursos, essa é a principal contribuição:
O principal pra mim é você priorizar as atividades. Saber o que é mais importante. Em
função da gente ter um orçamento muito apertado lá. Não existia, na verdade. E ter
muitas demandas. A primeira coisa quando eu sentava com a equipes era: "olha, eu sei
que vocês tem 10 (dez) demandas aí, mas se eu puder fazer uma, mas só uma, qual é a
mais importante pra você?" [...] Principalmente porque você não vai ter recursos pra tocar
todo o barco. [...] O planejamento, especialmente em os órgãos que são mais
desorganizados… quando começa a planejar, a principal vantagem é essa: ele se
organizar e priorizar o que ele quer fazer.
101
Em outra passagem, o entrevistado “E1” afirmou que outra contribuição é “[...] saber o
impacto de não se fazer” determinadas ações, importante para se determinar a direção quando
é necessário se escolher entre várias demandas :
Então priorizou-se: na época tal, a gente tem que comprar tal coisa. E o impacto disso,
que era o que nunca tinha sido feito. “Se não for feito agora, o que vai acontecer é que
quando chegar aqui, não vai ter isso pra isso que você tá querendo”.
Segundo dois dirigentes, “G” e “I”, a existência de um plano formal contribuiu para a
responsabilização dos gestores das áreas finalísticas, que são a maioria dos demandantes dos
sistemas de informação. Além disso, o dirigente “I” asseverou que os planos também ajudam
a conseguir o comprometimento deles, evitando a descontinuidade dos projetos e o abandono
dos sistemas após a implementação destes.
A contribuição acima está relacionada à vinculação feita pela IN SLTI nº 04/2010
entre o PDTI e o planejamento da contratação. Essa vinculação faz com que a existência do
plano também contribua para a conformidade legal das ações de TI, principalmente, as
atividades que envolvem aquisições de soluções de TI. Tanto que algumas vezes as duas
atividades de planejamento se confundem, como no depoimento do entrevistado “G” sobre
essa contribuição:
Além da visibilidade que eu acabei de mencionar, um ponto importante é a questão da
legalidade. Na medida em que você planeja, o tratamento da demanda passa, desde o
princípio, a existir de maneira legal. Demanda quem tem necessidade e de maneira
correta. O demandante passa a ser corresponsável pela demanda. E ele passa a entender
que ele também precisa se esforçar pra que o resultado da demanda ocorra. E não
simplesmente relegar o seu interesse pra fosse executado totalmente, integralmente,
diretamente pela área de TI.
A demanda passa a existir de forma legal apenas no planejamento das contratações,
quando o demandante assume a responsabilidade por ela. O plano de TI apenas indica, de
forma menos detalhada, a necessidade da contratação, mas sem implicações legais. Essa
confusão entre as duas atividades aconteceu em algumas entrevistas, exigindo dos
entrevistados esclarecimentos adicionais.
Outro ponto a se destacar do depoimento anterior é que ele corrobora a opinião do
entrevistado “I” de que o planejamento contribui para o aumento do envolvimento do
demandante.
Uma outra contribuição relacionada à conformidade legal é que os planos ajudam a
evitar o direcionamento de contratações para um determinado fornecedor, conforme
afirmaram os entrevistados “E2” e “I”. O direcionamento é feito mediante a manipulação das
exigências contratuais do termo de referência com o objetivo de restringir a competitividade
do certame licitatório, beneficiando o único competidor capaz de atender tais exigências. Um
102
exemplo de duas situações dessas foi narrada pelo entrevistado “E2”. Ele contou como usou o
processo de planejamento e também o processo da IN SLTI nº 04/2010 para tratar desses
casos:
Normalmente quando o Secretário [executivo] é chamado pra conhecer qualquer projeto
desse, ele me chama. Ele fala: “Não, isso aí quem tem que tratar é a Tecnologia. Eu não
resolvo isso aí. Tem que chamar a Tecnologia. Vamos discutir”. Normalmente são feitas
apresentações. No final eu explico qual é a regra do jogo: “Muito bom, muito bonito. Vai
atender. Porém não está no nosso Plano Diretor. Temos que alterar o Plano Diretor.
Passar pelo Comitê. Temos que fazer um processo licitatório. Temos que fazer tudo
conforme o figurino”.
[…] Um caso desses, por exemplo, foi uma coisa meio estranha. Uma cultura dessas,
mais antiga. Uma certa Secretaria me chamou pra uma reunião. Chegou lá, disse: “Olha,
eu tô precisando comprar uma ferramenta, assim, assim, assado... E aí, a gente já tem aqui
um protótipo que foi feito por uma empresa. E aí a empresa tá aqui sentada. O que é que
eu faço pra comprar esse negócio dele aqui?” Chegou com tudo pronto. E aí eu falei:
“Muita calma nessa hora. Vamos explicar.” E aí eu parei pra falar um pouco da questão
da... Comecei pela lei de licitações e contratos, que infelizmente não tinha como fazer
essa compra... Eu perguntei: “É o caso de uma ata de registro de preço? Ela demonstra
vantajosidade (sic) em termos de aplicabilidade e custo?” “Não, não é. Não tem registro.
Não tava no planejamento.” Aí eu expliquei: “Olha...” Aí comecei pela [lei] 8666 e passei
pela IN 04, falando algumas coisas do que se podia fazer e do que não se podia fazer. E aí
no final da reunião, o que eu recebi de feedback do Diretor que nos chamou pra reunião...
Ele... Um assessor dele falando: “Tá vendo? Eu tinha te dito que o caminho não é tão
simples assim.” Ele até falou: “É muito burocrático”. Eu falei: “Não, não é burocrático. É
um caminho legal. Imagina se tudo fosse assim: ‘ah, eu quero contratar, senta aqui do
lado e tá feito’”.
Os casos acima também ilustram a questão da gestão das demandas recebidas pela
unidade de TI. Segundo a percepção de outros dirigentes, além do supracitado, a formulação
de estratégias e planos tem contribuído também para aprimorar este processo. Para a tarefa de
gerir as demandas, muitas vezes é preciso recusar algumas delas, não previstas nos planos de
TI, conforme apresentado no depoimento anterior. Para isso o planejamento contribui,
conforme relatou o dirigente “E1”:
Em termos de priorizar e justificar determinadas atitudes, é muito bom ter um
planejamento. Porque infelizmente os órgãos em geral são políticos. Quando você dá um
“não” pra um diretor, o cara não entende o “não” como técnico, inicialmente. Ele entende
como um problema político. E quando tá no planejamento você bota: “não é possível por
causa disso”.
O dirigente “H” revelou que o planejamento ajuda a disciplinar os usuários e clientes
e, assim, evitar desperdício de recursos:
Eu acho que contribui muito o planejamento de TI. Ele contribui em evitar desperdício.
Ele contribui em que... o usuário... porque é muito fácil na TI, o usuário acordar hoje e
querer um novo sistema, como eu falei. Durante o ano, no decorrer do ano, chega um
Secretário novo e quer fazer tudo novo, quer fazer uma nova página na Internet. O
planejamento estratégico, o fato de ter um PDTI, isso ajuda muito a disciplinar essas
demandas do usuário com TI. Porque TI é uma coisa muito... Eu acho assim: o usuário
tem um computador em casa e acha que aqui é a mesma coisa. No nosso caso, por
103
exemplo, temos 27 representações da SPOA nos Estados. A gente tem lá uns links de
última milha. O Superintendente lá me diz: "Pô, meu link lá tá lento, minha rede tá lenta,
meu acesso a Internet tá lento. Em minha casa é bem rápido pela Net 9 e tal, por que é que
tá lento?" Na TI, o usuário é muito levado a querer tudo, a brincar com a TI de certa
forma porque hoje é uma coisa de uso pessoal. Então traz pra dentro da organização
uma... "Ah, meu filho faz página na Internet. Por que eu não tenho uma página na Internet
feita rapidamente aqui no Ministério?" Mais ou menos esses paralelos... O PDTI, o
planejamento de TI nos ajuda muito, nos respalda muito pra disciplinar o usuário, pra
planejar...
Ao lado do disciplinamento das demandas, o planejamento também contribui para a
previsibilidade destas, conforme a opinião do dirigente “B”:
Está valendo [planejar], porque nada melhor do que você estar calcado num documento
que tem um respaldo representativo, coletivo, que é o Comitê Gestor. Um documento que
um alinhamento estratégico não só interno, obtido através desse Comitê, mas como
através, vamos dizer assim, da EGTI, emanada através do nosso órgão central. Um
documento que está calcado nas determinações dos órgãos de controle. Tudo isso juntado
e aprovado pelos nossos ordenadores de despesas, os nossos superiores. Então é uma
questão apenas de gerir aquilo, ir moldando e ajustando, mas você tem... Ninguém... Hoje
em dia, é inconcebível do nada aparecer um grande investimento, um grande projeto sem
estar previsto. Para o gestor é uma situação muito confortável. Ninguém tá reinventando
roda. Aquilo ali é fruto de uma construção coletiva, alinhado com esses eixos aí.
A demanda se torna previsível, pois as mudanças nos planos são mais controladas. O
entrevistado “I” opinou que o planejamento garante a continuidade dos projetos:
E uma das coisas mais importantes: que de certa maneira isso garante uma certa
continuidade do processo. Porque se tem um planejamento, existe uma garantia de
continuidade daquele processo. Existe um PDTI, um acompanhamento da própria SLTI,
existe a possibilidade de dar continuidade a um processo.
As mudanças drásticas ficam mais difíceis, conforme o dirigente “E1”:
E com essa rotatividade que a gente tem, que é alta, da alta direção, é complicado, porque
cada cara que chega, por não ter planejamento, ele chega com uma ideia, ele não chega
com planejamento. Se você tivesse um planejamento realmente estratégico seria muito
melhor, porque o cara que chega tem que se adaptar àquilo. Para ele mudar o
planejamento estratégico, a dificuldade é muito maior. Inclusive pra se justificar para os
órgãos de controle.
Por outro lado, quando é necessário fazer mudanças nos planos para atender uma
demanda intempestiva, o plano contribui para negociar a mudança, já que o plano permite
demonstrar o impacto da mudança, conforme o depoimento do dirigente “J”:
Por exemplo, chegou uma demanda via gabinete do Ministro, pra priorizar um
determinado sistema. A gente mostrou: “Tá bom, a gente para e prioriza esses
determinados sistemas. Mas fiquem sabendo que todos esses sistemas que estavam
comprometidos pra tais e tais datas, esses aqui pelos menos, pelo menos os principais…”
Não num nível de cronograma perfeito, que a gente ainda não chegou nesse nível de
maturidade. “Mas olha, esses sistemas que eram prioritários, que atenderiam o Secretario
tal, o Secretario tal, fulano de tal e fulano de tal, vai ser tudo impactado. Você vai
comunicar pra eles que isso vai atrasar seis meses?” Foi uma briga grande. Não precisou
9
Operadora de TV por assinatura, telefonia e também provedor de acesso à Internet.
104
nem de reunião de Comitê. Mas eles brigaram lá entre si e aí conseguiram inclusive
ampliar mais recursos pra gente não quebrar.
Para dar vazão às demandas, o dirigente “F” ressaltou que o planejamento colabora
para alinhar as expectativas em relação ao atendimento e demandar capacidades:
De planejamento estratégico foi pouco, mas o PDTI foi muito importante. O
planejamento estratégico, já falei, a gente não tinha alinhamento estratégico. Eu não tinha
como fazer um PETI sem estar alinhado. [..] Agora o PDTI, ele foi extremamente
importante para alinhar expectativas e demandar capacidade. Então, tudo que eu queria
tava pedido lá. [...] Quando eu dizia: "Eu pedi e você não entregou. Eu vou fazer isso que
eu tenho capacidade de fazer." Então, eu alinhava as expectativas.
Além disso, o entrevistado supracitado relata que o planejamento ajuda gerir a
capacidade de atendimento de desenvolvimento de sistemas. E também ajuda na
argumentação nos pedidos de recursos para a execução. Ele ainda relatou que “[...] o não
cumprimento dos planos mostrou a necessidade de mais recursos e pessoas para a área de TI.”
Por sua vez, o dirigente “E1” afirmou que o planejamento ajuda a “[...] melhorar a
argumentação na hora de negociar o orçamento”.
Quatro entrevistados (“B”, “C” e “G” e “H”) relataram outro resultado para o qual o
planejamento colabora: a melhoria do relacionamento com as áreas finalísticas. “Aproximou,
mitigou muitos problemas do dia-a-dia.”, informou o entrevistado “B”. O entrevistado “H”
comentou sobre essa contribuição:
A relação com as áreas finalísticas também é pavimentada com planejamento. A gente
tem um pouco mais de respaldo. E sofrer um pouco menos de pressão com isso, com o
fato de ter um planejamento. “Olha, a gente abriu pra planejar. Você não planejou, não
tenho como te atender assim agora no meio da temporada”.
Por sua vez, o entrevistado “J” disse que o plano ajuda a mostrar as dificuldades de
atendimento da unidade de TI:
Eu acho que as áreas finalísticas que nos criticavam muito [por] não atendê-las, elas
conseguiram ver porque que a gente não atende. Porque no PDTI tá expresso quais são os
recursos, quais são as coisas, etc. E a gente manda eles lerem. Então, fica claro pra eles.
A melhoria do relacionamento acontece também por conta de resultados positivos,
com entrega de valor para os clientes, alcançados por meio de uma boa gestão baseada em
planejamento. O dirigente “G” faz um relato de como o aumento da satisfação do usuário,
resultado de uma boa gestão administrativa, reforça o bom relacionamento:
Ao final de um período, ele vai observar que é satisfatória a quantidade de ações
realizadas no mesmo período. Satisfatório pra quem interessa, ou seja, pro usuário do
serviço de TI. O usuário passa a se sentir mais satisfeito, porque ele se vê contemplado
com as ações de TI. Então, outro aspecto relevante é a gestão administrativa da unidade.
[...] A partir de uma boa gestão administrativa, os usuários percebem que as ações que
estão sendo realizadas são ações que vão alcançar os objetivos da unidade. Então, eles se
sentem contemplados. Percebem que a área de TI está trabalhando em prol das ações que
a unidade considera relevantes. Chama-se sinergia positiva.
105
Nesse sentido, o entrevistado “E2” disse:
O benefício é trazer essa melhoria de atendimento, essa satisfação do usuário. Ter isso
reconhecido é muito bom, é claro. Interna e externamente
Esse relato veio ao encontro à afirmação do aumento da satisfação dos usuários como
benefício do planejamento (WARD; PEPPARD, 2002; WEILL; ROSS, 2006).
Ele também registrou que houve uma melhoria da imagem da unidade TI na
organização. Por sua vez, o dirigente “G” também relatou que a unidade TI ganhou mais
visibilidade graças aos resultados conseguidos com o planejamento. O entrevistado “C”
afirmou que o planejamento ajuda a aumentar a credibilidade da unidade TI e também a
conseguir patrocínio, ambos por conta do aumento da capacidade de gerar resultados.
Planejar contribui para realizar gastos de forma mais racional, segundo os dirigentes
“D” e “L”. Na opinião do entrevistado “L”:
Eu acho que o simples fato de sentar pra planejar e ver um orçamento escasso e fazer a
distribuição, também faz com que a gente ao executar a gente seja mais criterioso
também. A gente passa por uma execução mais racional e disciplinada do recurso.
Os dirigentes “D” e “H” relataram que o planejamento contribui para evitar
desperdícios. Conforme palavras do dirigente “D”:
Porque quando você tem um planejamento geral e você estabelece; “ó, eu faço isso, faço
isso, faço isso num prazo determinado”, a execução é muito mais simples e não se perde
dinheiro, não se perde recurso. Eu tenho convicção disso.
Por sua vez, o dirigente “C” declarou que contribui para reduzir os custos de TI,
validando a afirmação que redução de custos é um beneficio do planejamento (WARD;
PEPPARD, 2002).
O dirigente “B” revelou que o planejamento quando realizado num processo de
construção coletiva deixa o gestor de TI numa situação muito confortável em termos de
respaldo:
Está valendo porque nada melhor do que você estar calcado num documento que tem um
respaldo representativo, coletivo, que é o Comitê Gestor. Um documento com um
alinhamento estratégico não só interno, obtido através desse Comitê, mas como através,
vamos dizer assim, da EGTI, emanada através do nosso órgão central. Um documento
que está calcado nas determinações dos órgãos de controle. Tudo isso juntado e aprovado
pelos nossos ordenadores de despesas, os nossos superiores. [..]. Para o gestor é uma
situação muito confortável. Ninguém tá reinventando roda. Aquilo ali é fruto de uma
construção coletiva, alinhado com esses eixos aí.
Uma última contribuição relacionada à conformidade legal foi percebida pelo dirigente
“H”: “[...] ajuda muito até pra nos respaldar junto aos órgãos de controle...”. Segundo o
dirigente, o fato de existir um plano ajuda a diminuir a vulnerabilidade frente aos órgãos de
controle.
106
Vale destacar o fato de que apenas dois benefícios encontrados na literatura acadêmica
foram relatados pelos entrevistados: aumento da satisfação dos usuários (WARD; PEPPARD,
2002; WEILL; ROSS, 2006) e redução de custos (WARD; PEPPARD, 2002).
O Quadro 5 traz uma síntese das características das práticas de formulação e
implantação das estratégias e planos de TI identificadas a partir dos depoimentos, bem como
os resultados percebidos pelos dirigentes de TI ao adotar essas práticas. O Quadro 6, por sua
vez, lista os condicionantes destas práticas identificados a partir das entrevistas.
Quadro 5 – Síntese das percepções dos dirigentes de TI em relação às características das práticas de formulação
e implantação de estratégias e planos de TI.
Categorias
Características
Sistema de
planejamento
organizacional
Processo de
planejamento
Conteúdo das
estratégias e
planos de TI
Implementação
dos planos
Resultados
percebidos pelos
dirigentes
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
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•
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•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Falta de uma cultura de planejamento;
Falta de uma cultura de pensamento estratégico;
Planejamento orçamentário como prática disseminada;
Dirigentes não fizeram distinção entre estratégia e planejamento;
Falta de estratégia institucional deliberada.
Uso do método proposto no Guia de Elaboração de PDTI do SISP;
Idealização da gestão de TI;
Necessidade de conhecer a atividade-fim da organização;
Adequação ao ciclo de elaboração do orçamento federal;
Planejamento como atividade contínua.
Dado um conjunto de restrições, formular o plano possível;
Outras funções administrativas compensam deficiências nos planos;
Prioridade maior para resolver o básico da gestão;
Postura mais conservadora frente as novas tecnologias
Necessidade de uma visão de futuro;
Ajustar as iniciativas de acordo com a capacidade de realização.
Capacidade limitada de realização dos planos;
Muitas demandas reprimidas;
Necessidade de adaptação ao ambiente;
Revisão do planejamento como uma atividade contínua.
Norteamento das ações;
Comunicação da direção às equipes;
Conhecimento das prioridades;
Responsabilização das áreas finalísticas;
Respaldo das áreas finalísticas;
Melhora no relacionamento com as áreas finalísticas;
Maior envolvimento dos demandantes de sistemas de TI;
Continuidade de projetos e ações;
Conformidade legal;
Coibição do direcionamento de licitações;
Disciplinamento das demandas;
Previsibilidade da demandas;
Negociação de mudanças;
Alinhamento de expectativas;
Melhora da gestão da capacidade de atendimento;
Aumento da satisfação dos usuários;
Melhoria na visibilidade/imagem da unidade de TI;
Racionalização de gastos;
Redução de desperdício de recursos;
Redução de custos;
Redução da vulnerabilidade frente aos órgãos de controle.
107
Quadro 6 – Síntese dos condicionantes identificados a partir dos depoimentos dos dirigentes de TI.
Categorias
Condicionantess
Influência
Ambiente Externo
Órgãos de controle
(TCU e CGU)
•
•
•
•
•
•
•
Empresas privadas
•
Política
•
Estratégias da SLTI
para o SISP
Contingenciamento
orçamentário
Ordenamento jurídico
de TI
Características
Organizacionais
Tamanho da
organização
Rotatividade dos
dirigentes
Governança
Corporativa
Governança de TI
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Cultura de pensamento
estratégico e
planejamento
Posicionamento na
hierarquia
Centralização da TI
•
Estruturas de apoio
•
Quadro de pessoal
•
Orçamento de TI
•
Alta administração
Perfil da liderança
•
Partes interessadas
Envolvimento na
formulação e na
implantação
•
•
Sistema de
planejamento
organizacional
Características da
Unidade de TI
•
•
Adoção da prática de planejamento de TI;
Reforço no quadro de pessoal;
Uso de software para gestão;
Entendimento único para administração de TI;
Respaldo para o dirigente de TI.
Ações de melhorias na gestão de TI;
Uso dos acórdãos e relatórios de auditoria na
argumentação a favor do planejamento de TI.
Influência na gestão de TI no período anterior à
publicação da IN SLTI 04/2008.
Por conta da rotatividade dos dirigentes não se
consegue planejar a longo prazo.
Provoca descontinuidade dos projetos e ações.
Implementação: perda de recursos, cortes lineares.
Efeito bola de neve no orçamento de TI.
Motivador do planejamento de TI;
Não restringiam as escolhas estratégicas;
Evitar a descontinuidade de ações e projetos;
Processos de contratação demorados e trabalhosos;
Disciplinamento de demandas intempestivas.
“Quanto mais unidades, mais difícil planejar”;
Dificuldade na consolidação das informações.
Descontinuidade de ações e projetos;
O novo dirigente impõe mudanças de curso;
O planejamento ajudar a evitar a descontinuidade.
Relacionamento estreito com alta administração;
Patrocínio para formulação e implementação de
planos de TI;
Quantidade de ações reativas.
Formalização e divulgação dos planos;
Responsabilização dos dirigentes;
Patrocínio para formulação e implementação de
planos de TI;
Relacionamento estreito com alta administração.
Nos contextos favoráveis de governança, a incerteza
dos recursos orçamentários é menor e a autonomia
orçamentária é maior.
A ausência de uma cultura de planejamento dificulta
a formulação de estratégias e planos.
O posicionamento mais alto faz com que a TI possa
influenciar a estratégia organizacional.
Descentralização dificulta formulação e
implementação dos planos de TI.
Formulação dos planos, bem como monitoramento e
controle de execução destes.
Falta de pessoal afeta a formulação e implementação
de Planos de TI.
Implantação: incerteza de recursos, falta de
prioridade, corrida pra gastar no final do ano e
recursos insuficientes.
Lideranças com perfil mais técnico gerencial
favorecem as práticas de formulação e implantação.
Obtenção de informações para o planejamento.
Implantação: patrocínio, prioridade das licitações de
TI, absorção dos sistemas de informação.
108
6
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa pode ser vista como uma retrospectiva de um tempo de mudanças na
gestão da TI do Governo Federal, uma transição iniciada com a intensificação das auditorias
do TCU na primeira metade dos anos 2000, incluindo a publicação da IN SLTI nº 04/2010 até
2012.
Do ponto de vista do autor, os objetivos declarados foram atendidos, com algumas
limitações que serão consideradas no texto a seguir.
A imagem relevada nos resultados encontrados mostra que o modelo de contratações
de soluções de TI, pedra angular da governança de TI no SISP, ainda não se consolidou como
conjunto de práticas capazes de promover a efetiva gestão das áreas de TI.
Em geral, os dirigentes depositam muitas esperanças nos planos, como se eles, por si
sós, pudessem dar conta dos problemas organizacionais da TI. Acontece que as condições
atuais não são suficientes para execução adequada das estratégias e dos planos de TI, apesar
dos esforços da SLTI, do TCU, da CGU e de parte dos dirigentes e servidores. Ainda há
muito a ser feito, principalmente em relação aos condicionantes do contexto organizacional
em que são realizadas não somente as práticas pesquisadas, mas também todas outras práticas
de gestão.
A proposta inicial da pesquisa teve início a partir de uma inquietação pessoal do autor
com os métodos de planejamento de TI, por conta de sua experiência profissional no tema
como consultor da SLTI e também como facilitador dos cursos realizados na ENAP. Inspirada
pelas ideias das Ciências da Complexidade, a intenção inicial era testar as hipóteses de que os
métodos não eram adequados à complexidade do ambiente e de que os resultados obtidos com
o planejamento de TI não eram satisfatórios. O projeto de pesquisa, em seu estágio inicial,
visava a validar essas ideias.
Porém, a partir dos estudos da literatura acadêmica, das conversas com outros
profissionais e da própria reflexão do autor sobre as práticas, a questão de pesquisa foi se
modificando e acabou abraçando o problema dos condicionantes a partir da percepção dos
dirigentes.
Mesmo assim, os métodos continuaram em xeque até a etapa de entrevistas. Porém, os
depoimentos, em geral, passaram longe da questão, sendo um resultado inesperado para o
autor. A impressão que se tem é que os outros condicionantes encontrados são bem mais
influentes que os métodos, deixando estes em segundo plano na percepção dos dirigentes.
109
Outro resultado inesperado foi a influência das empresas públicas de TI nas escolhas
estratégicas dos dirigentes. Os depoimentos não confirmaram a impressão inicial do autor de
que a contratação de grandes volumes de serviços de tais empresas, causada pela força
coercitiva da legislação e pela diminuição dos controles nas contratações, limitava as opções
estratégicas das unidades de TI.
Os achados sugerem a necessidade de desenvolver uma cultura de pensamento
estratégico no serviço público. Como integrar as estratégias sem uma cultura propícia? Ou,
como nos casos mais críticos, sem a própria estratégia.
Os resultados também apontam que é necessário que as unidades de TI possam gerir
de forma autônoma o orçamento ou que recebam recursos suficientes e tempestivos para a
consecução dos projetos. E que, apesar dos esforços em relação a questão, ainda é necessário
reforçar os quadros de pessoal das unidades de TI. E finalmente, a alta administração dos
órgãos faça a sua parte em relação a governança de TI.
Em resumo, é necessário que o ambiente organizacional seja adequado para o sucesso
das práticas de formulação e implantação das estratégias e planos. Enquanto os impactos
destes problemas não forem minimizados, essas práticas não alcançarão os benefícios
sugeridos pela literatura acadêmica, necessários para a entrega de valor por meio do uso da
TI.
Há ainda outra esperança em relação aos planos: possibilidade de influir no futuro por
meio deles. Isso talvez decorra da atual visão dominante na Administração Pública de
fortalecimento dos controles da gestão, demandada pelo TCU, o ator mais influente em
relação ao tema, citado por todos os entrevistados. A visão do TCU, expressa nos acórdãos,
defende a adoção de práticas de controle da gestão, baseadas nos objetivos de controle do
modelo COBIT, versão 4.1. O próprio conceito de governança de TI proposto pelo TCU
reforça o caráter controlador da gestão de TI.
Não está em questão a relevância dos controles. Porém, é preciso lembrar que a gestão
não se faz apenas por meio do controle. Há também que se dar atenção às outras funções
administrativas como a direção, a coordenação, a supervisão e a organização, preceitos
básicos que vêm da Administração Clássica. Um depoimento do entrevistado “F”, já citado
anteriormente, ilustra de maneira exemplar a necessidade de se balancear as funções:
Gestão se faz por uma série de ações vinculadas: planejamento, organização, direção e
controle. Mesmo que o planejamento não tenha sido muito bom, as outras ações
compensam. Então, eventualmente, se alguém fica só no controle, ele não consegue
evoluir.
110
Assim, há que se construir uma visão mais balanceada da gestão em que o controle
não seja tão predominante.
Mesmo assim, a pesquisa revela que houve avanços na condução das unidades de TI.
Alguns relatos mostraram que alguns órgãos evoluíram em relação à gestão da estratégia e,
principalmente, à governança de TI. E que isso trouxe resultados positivos para a gestão em
geral. Além disso, os resultados evidenciaram a influência da norma IN SLTI nº 04/2010 das
políticas da SLTI e da atuação dos órgãos de controle, fazendo que o tema se fizesse presente
na agenda dos dirigentes.
Ainda há muito que se avançar na investigação do campo das estratégias e planos de
TI no setor público brasileiro. A revisão da literatura apontou uma escassez enorme de
pesquisas em relação ao tema. A maioria dos parcos estudos se concentra em propor métodos
de formulação de estratégias e planos. Por este motivo, o presente trabalho pretende ser um
ponto de partida no debate dessas questões na Academia, malgrado suas limitações.
Limitações que surgiram a partir da fonte das informações coletadas: somente os
dirigentes de TI foram ouvidos. Por isso, a pesquisa ficou incompleta, sendo necessário que se
investigue o problema a partir do ponto de vista de outros atores também relevantes do
sistema: os planejadores, a alta administração, os outros dirigentes das áreas finalísticas e
demais servidores das unidades de TI.
Outra limitação advém do caráter amplo da pesquisa: todo o ciclo da gestão
estratégica. Por conta disso, o esforço de se coletar e processar informações tornou-se muito
dispendioso, correndo-se o risco de que informações relevantes pudessem passar
despercebidas pelo autor. A amplidão do escopo de pesquisa também não permitiu uma
investigação mais minuciosa em relação a alguns condicionantes.
Além disso, por falta de referenciais teóricos e metodológicos adequados, os
condicionantes foram pouco explorados sob o olhar da Complexidade. Por exemplo, nas
entrevistas, poderia ter sido mais explorado o fenômeno da emergência, um dos conceitoschave da Complexidade, tanto na formulação, quanto na execução de estratégias e planos.
Mesmo com essas limitações, a pesquisa cumpriu o seu papel no debate em relação ao
tema, permitindo orientar pesquisas futuras. Há muitas oportunidades de investigação a serem
ainda exploradas. Por exemplo, sugere-se que hipóteses elaboradas a partir dos
condicionantes encontrados nesta pesquisa possam ser validadas por meio de um método
quantitativo. Sugere-se também limitar o escopo da pesquisa em temas mais específicos,
como por exemplo, a execução dos planos, evitando um caráter tão amplo como o do presente
estudo. Propõe-se também investigar as percepções dos outros atores em relação ao problema,
111
como por exemplo: planejadores, dirigentes das áreas finalísticas e membros da alta
administração.
Também se recomenda investigar os motivadores de tais práticas e os benefícios
gerados por elas. Os resultados obtidos indicam que existem diferenças entre os motivadores e
benefícios encontrados no contexto do setor público e aqueles encontrados no ambiente das
empresas privadas, como por exemplo, a influência do ordenamento jurídico como motivador
da formulação de estratégias e planos, inexistente na iniciativa privada.
Outro fenômeno que merece mais atenção é a influência dos órgãos de controle e das
empresas públicas de TI na gestão das unidades de TI, pois pode se considerar que o assunto
não foi completamente explorado nesta pesquisa.
Por último, o olhar da Complexidade pode ajudar a entender como as estratégias de TI
surgem a partir das interações dos atores envolvidos no processo, bem como a influência dos
condicionantes. Os condicionantes do ambiente e aos aspectos culturais e comportamentais
também poderão ser melhor investigados. A partir do entendimento desses condicionantes,
poderão ser formuladas estratégias mais adequadas ao contexto do setor público brasileiro.
112
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titulares de cargos de provimento efetivo, que se encontrem em exercício no Órgão Central e
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Tecnologia da Informação, do Quadro de Pessoal do Ministério do Planejamento, Orçamento
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122
APÊNDICE A – Síntese da Estratégia Geral de TI do SISP 2008
Grupos de Práticas
Metas de referência do Modelo “Marco Zero” de Principais Ações de Sustentação do Modelo de Governança de TI (compromissos
Governança de TI (compromissos dos órgãos
da SLTI)
integrantes do SISP)
Aperfeiçoamento da gestão
de TI e alinhamento com o
planejamento institucional
do órgão
a) Existência e uso efetivo de PDTI;
i.
b) Funcionamento efetivo de instância diretiva,
Comitê de TI, para as ações e investimentos ii.
de TI;
c) Elaboração do orçamento de TI com base nas
ações planejadas (PDTI);
iii.
d) Contratações de TI realizadas alocando
recursos previstos no orçamento.
iv.
Elaborar, em conjunto com órgãos do SISP, modelo de referência para
elaboração de PDTI;
Consolidar e ampliar a participação na capacitação para elaboração de PDTI;
Produzir visão consolidada acerca dos procedimentos essenciais para tratar do
tema orçamento;
Orientar os órgãos em relação à importância da criação de instância gestora de TI
com participação de atores estratégicos;
Estruturar a Comissão de Coordenação do SISP articulada ao Comitê Executivo
de Governo Eletrônico.
Aprimoramento
qualiquantitativo dos Recursos
Humanos
e) Existência de quadro permanente em v.
quantidade suficiente para gestão da área de
TI e, em especial, para a elaboração e gestão vi.
do PDTI e dos processos de contratação;
f) Existência de conhecimento consolidado e
pessoal
capacitado para acompanhar e vii.
gerir PDTI e processos de contratação.
Instituir 750 gratificações de exercício, chamadas de Gratificação do Sistema de
Administração dos Recursos de Informação e Informática – GSISP.
Criação de 350 cargos de Analista em Tecnologia da Informação de nível
superior com atribuições voltadas à atividades de planejamento, supervisão,
coordenação e controle dos recursos de tecnologia da informação.
Realização, em conjunto com a Escola Nacional de Administração Pública, de
quatro cursos regulares relacionados às fases de Contratação de Serviços de
TI descritas na IN SLTI nº 04/2008.
123
Grupos de Práticas
Melhoria do Processo de
Contratação de TI
Metas de referência do Modelo “Marco Zero” de Principais Ações de Sustentação do Modelo de Governança de TI (compromissos
Governança de TI (compromissos dos órgãos
da SLTI)
integrantes do SISP)
g) Aderência do processo de contratação à IN viii.
SLTI nº 04/2008;
h) Aderência do processo de gestão dos contratos ix.
de TI à IN nº SLTI 04/2008.
x.
xi.
xii.
xiii.
xiv.
Construção e Adoção de
Padrões e Modelos de Apoio
à Gestão e à Tecnologia
Consolidar e disseminar as dúvidas e esclarecimentos mais frequentes sobre a IN
SLTI nº 04/2008;
Apoiar a aplicação da IN SLTI nº 04/2008;
Consolidar e ampliar a participação na capacitação em planejamento de
contratação;
Publicar modelos de referência no ambiente de colaboração virtual dos gestores
de TI;
Disseminar melhores práticas de gestão de contratos;
Disponibilizar solução de referência para gestão de contratos no Portal de
Software Público;
Criar equipe de apoio técnico de referência para apoiar os órgãos em temas
críticos.
i) Adoção de padrões para contratação de bens e xv.
serviços de TI publicados pelo órgão central;
j) Padronização do ambiente de Tecnologia da xvi.
Informação, com base nos padrões definidosxvii.
no e-MAG e e-PING;
k) Adoção de metodologia de desenvolvimentoxviii.
de software.
l) Integração de redes governamentais com o uso xix.
de uma
infraestrutura padrão de rede
(INFOVIA).
xx.
xxi.
Estender a padronização de especificações de bens, serviços de TI e reforçar seu
uso nas compras governamentais;
Criação de modelos de referência para apoio às atividades de TI;
Priorizar a compilação de padrões de metodologia de desenvolvimento de
sistemas e ambiente de desenvolvimento;
Fomentar a utilização da Arquitetura de Interoperabilidade de Governo
Eletrônico (e-PING) na integração dos sistemas de informação de governo;
Consolidar o Catálogo Padrão de Dados visando a integração dos sistemas de
informação de governo;
Promover a adoção do padrão de acessibilidade de portais (e-MAG);
Integração de redes governamentais com o uso de uma infraestrutura padrão de
rede (INFOVIA).
m) A gestão dos processos de Segurança daxxii.
Informação deve estar em consonância
com as orientações e normas emanadas
pelo Gabinete de Segurança Institucional –
GSI/PR.
Fonte: elaborado pelo autor a partir de Brasil (2008d).
Não foram previstas ações relativas ao tema, pois a competência institucional em
relação ao assunto é do Gabinete de Segurança Institucional – GSI/PR.
Segurança da Informação
124
APÊNDICE B – Roteiro de entrevistas
Informar que as organizações e os entrevistados não serão identificados no texto da
dissertação.
Fale livremente sobre a sua experiência sobre as práticas de formulação e
implementação de estratégias e planos de TI na sua organização.