POLÍTICAS E PROCEDIMENTOS PARA AQUISIÇÕES
DO BANCO MUNDIAL:
REVISÃO DE POLÍTICAS
DOCUMENTO PARA INICIAR DISCUSSÃO
Política Operacional e Serviços aos Países
29 de março de 2012
ABREVIAÇÕES E ACRÔNIMOS
AAA
APEC
BRIC
CDD
CICA
CODE
COMESA
CoST
CPAR
CPIA
DAC
DFID
DIR
DPL
EAP
ECA
ESRP
EU
FIDIC
FY
G-20
GAC
GDP
GPA
GSD
IAD
IAGP
IBRD
ICB
ICT
IDA
IDF
IEG
IFC
IL
INT
ITAG
LAC/LCR
LEG
MAPS
Atividades Analíticas e de Consultoria
Cooperação Econômica Ásia e Pacífico
Brasil, Rússia, Índia e China
Desenvolvimento impulsionado pela comunidade
Confederação das Associações Internacionais de Construção
Comissão sobre a Eficácia do Desenvolvimento
Mercado Comum para a África Oriental e África Austral
Transparência no Setor de Construção
Relatório sobre Avaliação de Aquisições dos Países
Avaliação das Políticas dos Países e das Instituições
Comissão de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE
Departamento de Desenvolvimento Internacional
Revisão Detalhada da Implementação
Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento
Região do Leste Asiático e Pacífico
Região da Europa e Ásia Central
Aquisições Ambiental e Socialmente Responsáveis
União Europeia
Federação Internacional de Consultoria em Engenharia
Exercício Financeiro
Grupo das 20 principais economias do mundo
Governança e Anticorrupção
Produto Interno Bruto
Acordo de Aquisições Governamentais
Departamento de Serviços Gerais
Departamento de Auditoria Interna
Grupo Internacional de Consultoria em Aquisições
Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento
Licitação Competitiva Internacional
Tecnologia da Informação e Comunicação
Associação Internacional de Desenvolvimento
Mecanismo de Desenvolvimento Institucional
Grupo de Avaliação Independente (ex-OED)
Corporação Financeira Internacional
Empréstimos para Investimento
Vice-Presidência de Integridade
Grupo Internacional de Assessoria Técnica
Região da América Latina e do Caribe
Departamento Jurídico
Metodologia de Avaliação de Sistemas Nacionais de Aquisições
ii
MDB
MERCO
SUR
MIGA
MNA
NAFTA
NCB
OECD
OED
OP/BP
OPCOR
OPCS
OPRC
ORAF
Part I
Part II
PAS
PCN
PEFA
PforR
PPP
PRAMS
PS
PSB
QAG
RPM
SAR
SDB
SMEs
SWAp
TA
TI
TTL
UK
UN
UNCAC
UNCIT
RAL
US
WTO
Banco Multilateral de Desenvolvimento
Mercado Comum do Sul
Agência Multilateral para a Garantia de Investimentos
Oriente Médio e Norte da África
Acordo de Livre Comércio da América do Norte
Licitação Competitiva Nacional
Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento
Departamento de Avaliação de Operações (atualmente IEG)
Política Operacional/Procedimento do Banco Mundial
Departamento de Gestão de Riscos de Operações (inclui a Âncora de Aquisições)
Vice-Presidência e Rede de Política Operacional e Serviços aos Países
Comissão de Operações de Revisão de Aquisições
Estrutura Operacional de Avaliação de Riscos
Membro Mutuário
Membro Não Mutuário
Pessoal Acreditado em Aquisições
Nota de Conceito do Projeto
Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira
Instrumento de Financiamento de Programas para Resultados
Parceria Público-Privada
Sistema de Avaliação e Gestão de Riscos de Aquisições
Especialista em aquisições
Conselho Setorial de Aquisições
Grupo de Garantia da Qualidade
Gerente Regional de Aquisições
Região do Sul da Ásia
Documento Padrão de Licitação
Pequenas e Médias Empresas
Abordagem Setorial
Assistência Técnica
Transparência Internacional
Chefe da Equipe do Projeto
Reino Unido
Organização das Nações Unidas
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
Comissão das Nações Unidas para o Direito Comercial Internacional
Estados Unidos da América
Organização Mundial do Comércio
iii
POLÍTICAS E PROCEDIMENTOS PARA AQUISIÇÕES DO BANCO MUNDIAL:
REVISÃO DE POLÍTICAS
DOCUMENTO PARA INICIAR DISCUSSÃO
ABREVIAÇÕES E ACRÔNIMOS ............................................................................................................... iii
PREFÁCIO .............................................................................................................................................. vi
RESUMO EXECUTIVO .......................................................................................................................... viii
I.
INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 1
II.
EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS E PRÁTICAS DE AQUISIÇÕES DO BANCO MUNDIAL ........................ 2
III.
TENDÊNCIAS GLOBAIS QUE AFETAM AS POLÍTICAS DE AQUISIÇÃO DO BANCO MUNDIAL ....... 9
A.
Globalização e a Integração..................................................................................................... 10
B.
Mudanças nas aquisições públicas ......................................................................................... 15
C.
Mudanças na capacidade dos mutuários ................................................................................... 27
D.
Mudanças nas atividades financeiras do Banco Mundial ........................................................ 32
IV.
O PAPEL DO BANCO MUNDIAL, ESTRUTURAS INTERNAS, PROCESSOS E CAPACIDADE ........... 38
V.
MODERNIZAÇÃO DAS POLÍTICAS DE AQUISIÇÃO: CAMINHO À FRENTE .................................. 50
ANEXO 1 .............................................................................................................................................. 56
ANEXO 2 .............................................................................................................................................. 57
ANEXO 3 ............................................................................................................................................. 58
ANEXO 4 .............................................................................................................................................. 60
iv
PREFÁCIO
À medida que o Banco Mundial se adapta a seu papel em transformação em um mundo em evolução e
alinha sua agenda de reforma mais ampla de modernização e empréstimos para investimento (IL), bem
como compromissos para aumentar a eficácia do desenvolvimento, o Banco Mundial continuará a exercer
a sua liderança em matéria de aquisições para o desenvolvimento e permanecerá na vanguarda das
aquisições públicas como criador de padrões internacionais. Os fundamentos principais da revisão são:
incorporar as melhores práticas mundiais; apoiar os mutuários do Banco Mundial no fortalecimento dos
próprios sistemas de aquisição e geração de capacidades; simplificar na medida do possível; e aumentar a
flexibilidade. O atual modelo do Banco Mundial de supervisão das aquisições baseia-se na avaliação de
riscos, descentralização e delegação de autoridade. Tem servido ao Banco Mundial e aos mutuários, mas a
experiência mostra que evitar riscos e focar o cumprimento limitam a eficácia da implementação de
políticas de aquisição do Banco Mundial e o uso da flexibilidade possibilitado por essas políticas.
A Gerência estabeleceu uma abordagem em fases para a revisão e paralelamente intensificará a
implementação das atuais políticas de aquisição. Isso incluirá uma maior utilização da flexibilidade já
oferecida pelas recém-revisadas Diretrizes para Aquisições e Consultores (doravante as ―Diretrizes‖
aplicadas aos mutuários do Banco Mundial (Diretrizes de Aquisição que regem a compra de bens, obras e
serviços de não consultoria e Diretrizes para Consultores que regem a seleção e emprego de consultores e a
OP/BP 11.00 – Procurement. Isso será realizado por meio da emissão de notas de orientação, bem como
de modelos e documentos de licitação novos, especialmente sobre o seguinte: (i) implementação nos
Estados pequenos, frágeis e afetados por conflitos, bem como para operações de emergência; (ii) apoio à
implementação do Programa por Resultados (PforR) e obtenção de lições das operações do mesmo; e (iii)
continuar a liderar o processo de harmonização com outros Bancos Multilaterais de Desenvolvimento.
Além disso, uma série de reformas, como parte da modernização contínua do Banco Mundial e da agenda
de reforma de Empréstimos para o Desenvolvimento (IL), bem como o desenvolvimento de ferramentas
de integração e inovação estão em andamento para reforçar os procedimentos internos e melhorar a
capacidade do pessoal de Aquisições para cumprir o mandato fiduciário do Banco Mundial. Finalmente, o
Banco Mundial empreenderá várias iniciativas no tocante à geração de capacidades, inter alia, no âmbito
da harmonização e da agenda pós-Busan.
O objetivo deste documento é iniciar uma discussão com interessados-chave sobre a realização da revisão
das políticas, procedimentos e práticas do Banco Mundial na medida em que se aplicam às operações
financiadas pelo Banco Mundial. Os pontos de vista e opiniões dos interessados são contribuições
importantes para a formulação da revisão e seus resultados. Essas consultas continuarão durante todo o
processo de revisão para a apresentação de suas constatações e formulação de quaisquer modificações
eventuais às políticas e procedimentos do Banco Mundial.
O objetivo da revisão é posicionar as políticas e procedimentos de aquisição do Banco Mundial no
contexto da agenda de modernização do Banco Mundial e de seus múltiplos compromissos internacionais.
Entre estes figuram melhorar a eficácia do desenvolvimento e avançar os objetivos correlatos de política
comercial e competitiva, governança e anticorrupção, governança do setor público e investimento na
infraestrutura, entre outros elementos. Ao mesmo tempo, como líder da promoção de melhores práticas da
aquisição pública, o objetivo do Banco Mundial é adaptar-se e incorporar novos conceitos e métodos cada
vez mais refletidos nas aquisições públicas em âmbito mundial. A revisão consiste em examinar não
v
somente as políticas aplicáveis nas operações financiadas pelo Banco Mundial, mas também as políticas
postas em vigor, inclusive o modelo de supervisão e monitoramento das procurações.
A Comissão sobre Eficácia do Desenvolvimento (CODE) e a Comissão de Auditoria da Diretoria
Executiva endossaram a continuação da revisão de políticas conforme apresentado no Documento de
Enfoque da Gerência e seu anexo Documento para Iniciar Discussão, divulgados em 29 de fevereiro de
2012. O processo de realização da revisão tem várias etapas descritas no Documento de Enfoque. A etapa
inicial foi fazer um diagnóstico interno das políticas e procedimentos do Banco Mundial, a fim de
estabelecer a linha básica para a revisão. Os resultados do diagnóstico interno estão refletidos neste
documento. A etapa seguinte é iniciar a discussão com os interessados-chave, a partir de maio de 2012, a
fim de detalhar o escopo da revisão e identificar e enquadrar as questões-chave a serem abordadas,
aproveitando a análise constante deste documento, estudos adicionais e insumos oferecidos pelos
interessados. Esta fase da revisão produzirá uma proposta para a estrutura geral das políticas de aquisição
do Banco Mundial para a sua Diretoria Executiva considerar no fim de 2012 ou início de 2013. Uma vez
obtido acordo a respeito da estrutura, a etapa seguinte da revisão será a formulação e aprovação de uma
nova declaração de política, acompanhada de recomendações sobre a direção estratégica geral, medidas
de implementação e quaisquer outros assuntos complementares à nova política por volta do início de
2013. A revisão também se beneficiará de uma avaliação a ser feita pelo Grupo de Avaliação
Independente (IEG) em 2013 com a assistência de consultas contínuas com os interessados.
vi
POLÍTICAS E PROCEDIMENTOS PARA AQUISIÇÕES DO BANCO MUNDIAL:
REVISÃO DE POLÍTICAS
DOCUMENTO PARA INICIAR DISCUSSÃO
RESUMO EXECUTIVO
1.
As aquisições abertas e competitivas têm sido o principal suporte das políticas do Banco Mundial
em matéria de compras de bens, trabalhos e serviços nas operações por ele financiadas desde a sua
fundação. Essas políticas refletem quatro considerações principais: a necessidade de economia e
eficiência; o interesse em assegurar que todos os licitantes elegíveis tenham a mesma oportunidade de
competir; o desejo de incentivar o desenvolvimento de indústrias nacionais; e a importância de contar
com um processo transparente de aquisições.
2.
As políticas e procedimentos de aquisição do Banco Mundial foram originalmente elaborados
pelas práticas incipientes de projetos de infraestrutura de larga escala na época da fundação do Banco
Mundial. Desde então evoluíram para refletir mudanças nas operações do Banco Mundial e na situação
dos países membros. Por conseguinte, o Banco Mundial vem atualizando periodicamente suas políticas e
procedimentos, conforme estabelecidos em OP/BP11.00 – Procurement (Aquisições) e nas Procurement
and Consultants Guidelines (Diretrizes para Aquisições e Consultores), aplicáveis aos mutuários do
Banco Mundial. A última dessas atualizações foi feita em janeiro de 2011 quando a Gerência acordou
com os Diretores Executivos a realização de uma revisão da atual abordagem do Banco Mundial às
aquisições.
3.
Essas atualizações periódicas ao longo dos anos incorporam mudanças cumulativas significativas
que representam a evolução de políticas que têm servido bem ao Banco Mundial e seus mutuários.
Alcançou-se muito progresso, especialmente no tocante à transparência nos processos de licitação,
maiores oportunidades de negócios e acesso à informação. O resultado final é o seguinte: as diretrizes do
Banco Mundial são abrangentes e amplamente consideradas como determinantes de padrões
internacionais que têm servido de modelo e insumos para reformas de aquisições em âmbito mundial; os
seus princípios e disposições têm sido adotados por muitas outras instituições financeiras internacionais e
examinados por um extenso processo de harmonização. No entanto, a implementação dessas políticas é
elemento fundamental para sua eficácia. A experiência operacional mostra que a sua complexidade e
prescritibilidade, embora refletindo a complexidade dos processos de aquisição, limitam seu impacto
positivo, especialmente nos países que carecem da capacidade de aquisição e de sistemas sólidos
institucionais, legais e de governança. Além disso, embora o modelo de supervisão formal de aquisições
do Banco Mundial se baseie no risco e permita a descentralização e delegação de autoridade para abalizar
decisões de aquisições, o pleno uso da flexibilidade possibilitada pelas Diretrizes tem sido prejudicado
pela supressão de riscos e enfoque principal no cumprimento.
4.
Este Documento para Iniciar Discussão foi preparado para lançar a revisão de políticas.
Proporciona uma análise inicial da situação corrente das políticas e práticas de aquisição do Banco
Mundial e o contexto global em que ocorrem as aquisições financiadas pelo Banco Mundial. Descreve a
modernização mais ampla do Banco Mundial e a reforma da agenda dos Empréstimos para Investimento
(IL) e metas de políticas correlatas. O objetivo é fornecer um ponto de partida e uma linha básica, bem
vii
como ajudar a enquadrar o escopo e o conteúdo da revisão de política, de forma que todas as partes
contribuam para uma discussão das principais questões e futuras direções.
5.
Há várias razões para fazer uma revisão das políticas de aquisição do Banco Mundial e do modo
como são aplicadas. Primeiro, as atividades financeiras do Banco Mundial mudaram drasticamente desde
a adoção das políticas de aquisição. Concebidas para operações de infraestruturas importantes, as políticas
de aquisição do Banco Mundial, formuladas para investimentos em infraestrutura, tornaram-se menos
adaptadas às diferentes formas mediante as quais os setores público e privado podem colaborar; às
necessidades de operações em todo um conjunto de setores, fundamentando-se em contratos mais simples
e de menor valor; aos novos instrumentos e mecanismos de prestação de serviços surgidos ao longo do
tempo; e à grande diversidade e número elevado de entidades de implementação, especialmente para
pequenos contratos dispersos, inerentes às abordagens setoriais, bem como resultados e atividades
baseadas na comunidade, os quais constituem uma parcela significativa das operações do Banco Mundial.
A transformação das políticas de aquisições do Banco Mundial de lidar com projetos de infraestrutura
independente e isolada, os quais tendem a ser circunscritos, para sistemas nacionais de aquisições em
todos os setores e mecanismos de prestação de serviços é ainda incompleta. Além disso, essas políticas
precisam agora ser vistas no contexto de um conjunto cada vez mais complexo de objetivos do
desenvolvimento; por exemplo, a fraude e corrupção têm surgido como alta prioridade como parte do
enfoque do Banco Mundial na governança e anticorrupção.
6.
Não somente mudaram as atividades financeiras do Banco Mundial, mas também ocorreram
importantes transformações na economia global.
•
O mercado de itens financiados pelo Banco Mundial sofreu transformação nos últimos 20
anos, como resultado da globalização e integração. As exportações de mercadorias dos países
em desenvolvimento multiplicaram-se várias vezes. Novos gigantes surgiram entre as
principais empresas do mundo. As corporações multinacionais produzem cada vez mais onde
estão seus mercados e vendem por meio de afiliados locais. Há também novas formas para os
setores público e privado colaborarem. Entrementes, as exportações dos países de alta renda
tornaram-se mais especializadas, enfatizando bens e serviços de valor mais alto e
impulsionados tecnologicamente. O resultado é o seguinte: os países fornecedores das
operações financiadas pelo Banco Mundial são cada vez mais países em desenvolvimento;
uma grande parcela dos contratos resultantes de licitação internacional competitiva é agora
adjudicada a empresas em seu país natal.
•
O contexto jurídico internacional das aquisições públicas mudou profundamente. Nos últimos
20 anos foram adotados muitos instrumentos e acordos internacionais, especialmente o
Acordo de Aquisições Governamentais (GPA) da Organização Mundial do Comércio (OMC)
que se relacionam de uma forma ou outra com as aquisições públicas, embora com objetivos
diversos. Há também muitos acordos regionais e bilaterais que incluem regulamentações
sobre aquisições, tais como as Diretivas de Aquisições Públicas da União Europeia (UE) que
criaram novas demandas de aquisições públicas abertas e transparentes para os países que
aderiram a esses acordos. Além disso, a nova versão, promulgada em 2011, da Lei Modelo
sobre Aquisições Públicas da Comissão das Nações Unidas para o Direito Comercial
Internacional (UNCITRAL) tem desempenhado um papel importante no estabelecimento de
padrões internacionais de leis de aquisições públicas. Esses instrumentos, acordos e modelos
viii
acompanharam um reconhecimento crescente do tamanho e importância dos mercados
oferecidos pelas aquisições públicas no mundo inteiro. As aquisições públicas são agora
grandes negócios: o mercado de aquisições públicas contestáveis entre os países em
desenvolvimento eleva-se a cerca de US$ 825 bilhões ou mais por ano.
•
Juntamente com estes instrumentos, acordos, modelos e padrões comerciais e legais,
surgiram novos conceitos e novas práticas sobre o que constitui uma boa aquisição pública. O
uso da tecnologia e e-government mudou enormemente a forma de execução das aquisições
públicas. Os sistemas modernos de aquisições públicas são também impulsionados pelo
desejo dos governos, sejam países em desenvolvimento ou desenvolvidos, de conseguir
maior valor para o seu dinheiro, de conseguir os mais adequados e tornar seus sistemas de
aquisições mais rápidos e mais baratos. Essas reformas refletem uma importante mudança de
percepção: deixando de considerar aquisições públicas como um conjunto de normas e
procedimentos burocráticos, um número cada vez maior de governos veem agora as
aquisições como uma função estratégica e uma ferramenta-chave da gestão do setor público
no âmago da prestação de serviços públicos de qualidade e como uma forma de atribuir valor
aos contribuintes. Essas mudanças implicam conseguir o equilíbrio correto das políticas e
procedimentos de aquisições entre os princípios, normas e cumprimento, resultados e
desempenho, levando ao mesmo tempo em consideração os riscos e a capacidade de
implementação.
•
As questões de governança e probidade são integradas nesses novos enfoques nas aquisições
públicas com a expectativa de altos padrões éticos por parte tanto das firmas como das
contrapartes do setor público. Portanto, as aquisições públicas são o nexo da governança,
anticorrupção e concorrência, oferecendo oportunidades para aproveitar valores comuns de
abertura, transparência, equidade, concorrência, valor do dinheiro e prestação de contas. Há
sinergias a serem exploradas mais plenamente que vão muito além do cumprimento de
normas e procedimentos.
7.
Os membros mutuários do Banco Mundial não ficaram de fora dessas transformações. Uma
maior capacidade de aquisição por parte dos membros do Banco Mundial, especialmente países de alta e
média alta renda, tem aumentado as expectativas dos clientes no tocante ao tio de apoio que recebem do
Banco Mundial para reformar suas políticas de aquisição e fortalecer sua capacidade global de
implementação. Muitos países estão avançando na adoção de novas estruturas jurídicas e criando
instituições encarregadas de aquisições públicas, estando alguns na vanguarda da utilização de sistemas de
e-procurement para simplificar e automatizar transações de aquisições. Estes novos sistemas estão
produzindo altos retornos. Ao mesmo tempo, o trabalho do Banco Mundial com países pequenos e com
Estados frágeis e afetados por conflitos, que frequentemente carecem da capacidade e de sólidos sistemas
institucionais, jurídicos e de governança, inclui muitas vezes uma estratégia orientada para a
simplificação e adaptação das respectivas capacidades. Os países pequenos também enfrentam desafios
específicos. Portanto, há uma necessidade crescente de diferenciar e proporcionar apoio adaptado às
necessidades específicas dos mutuários e de ampliar o alcance dos métodos de aquisição a serem
adotados.
8.
A forma como o Banco Mundial trabalha com seus clientes também mudou como parte da
agenda mais ampla do Banco Mundial a ser modernizada. Há menos de uma abordagem única. Os
ix
processos internos de empréstimos para investimento inclinam-se para a diferenciação por risco e para a
gestão desses riscos. Além disso, a comunidade internacional uniu-se no endosso de compromissos para
aumentar a eficácia dos programas de desenvolvimento, conforme articulados na Declaração de Paris,
com ações específicas a serem aplicadas para reforçar as capacidades de aquisições estipuladas na
Declaração de Johannesburg. Esses programas evoluíram ainda mais e culminaram na recente Declaração
de Cuzco sobre o Uso do Conjunto de Sistemas Nacionais da Força-Tarefa de Aquisições da OCDE/DAC
e nas contribuições para o Quarto Fórum de Alto Nível de Busan sobre Eficácia da Ajuda. Tudo isso
ressalta que o Banco Mundial, juntamente com outros doadores e MDBs, reavalie como utiliza os
sistemas nacionais, incentiva a harmonização e enfatiza o desenvolvimento das capacidades locais de
aquisição. O trabalho na agenda tem avançado, mas muito ainda resta a ser feito.
9.
Finalmente, a eficiência e eficácia dos processos e estruturas internos do Banco Mundial são
fatores que precisam ser levados em conta à medida que o Banco Mundial moderniza as suas operações
para enquadrar-se neste mundo em evolução. Os procedimentos de revisão interna e liberação do Banco
Mundial foram originalmente concebidos quando o Banco Mundial lidava com poucos clientes em alguns
setores que requeriam poucos contratos de larga escala executados por uma única entidade de
implementação, ajudada por consultores externos. Os procedimentos evoluíram para refletir a
complexidade crescente do trabalho do Banco Mundial e a diversidade da carteira de operações, a qual
requer agora que o pessoal especializado em Aquisições trabalhe tanto com um pequeno número de
contratos muito grandes e complexos como com um número crescente de contratos de baixo valor: os 100
principais contratos analisados pelo Banco Mundial no EF111 representam cerca de 1% do número total de
contratos que foram analisados, mas quase a metade de seu valor total. Portanto, a revisão de um grande
número de contratos relativamente pequenos concorre com a geração de capacidades e melhoria do
sistema global pelo tempo e atenção do pessoal. Dado que os recursos internacionais dedicados à
aquisição são relativamente escassos e o volume de trabalho desses especialistas aumentou ao longo do
tempo, pode haver meios de aumentar o valor do trabalho do Banco Mundial a fim de se dispor de um
efeito multiplicador sobre toda a série de aquisições públicas dos mutuários e isso com um potencial
considerável para gerar poupanças tanto para os mutuários como para os licitantes privados.
10.
Cumpre destacar que, embora o Banco tenha atualizado continuamente as suas políticas e
procedimentos, não houve uma revisão fundamental e abrangente das políticas de aquisições do Banco
Mundial, começando desde os primeiros princípios e incluindo as próprias práticas internas do Banco
Mundial desde a introdução das Diretrizes em 1964. A revisão de 1997 mudou aspectos dos
procedimentos do Banco Mundial, mas não examinou as políticas subjacentes, embora as Diretrizes
tenham sido ligeiramente revisadas. Outras revisões modificaram disposições específicas, em grande
parte para incluir novos métodos, bem como aspectos dos procedimentos de revisão e liberação do Banco
Mundial. Ao contrário, ao longo do tempo as mudanças introduzidas nas Diretrizes do Banco Mundial
foram em grande parte incrementais, em resposta a novas preocupações, instrumentos e inovações na
prestação de assistência para o desenvolvimento, à medida que surgiu a necessidade. Essas mudanças
basearam-se principalmente no consenso entre os interessados. O resultado final é um conjunto de
políticas que atendem bem ao Banco Mundial e a seus clientes, destacam-se como referenciais e são
usadas para reforma de aquisições públicas em âmbito mundial; no entanto, essas mudanças
acrescentaram novos requisitos, tornando as aquisições, aos olhos de muitos mutuários e do pessoal do
1
EF – Exercício Fiscal, que, para o Banco Mundial compreende o período entre julho até junho do ano subseqüente.
x
setor, complexas e demoradas. Todos estes fatores apoiam a realização de uma revisão abrangente das
atuais políticas e práticas do Banco Mundial.
11.
De fato, o interesse do Banco Mundial em rever as suas políticas e práticas vão muito além das
transações específicas no âmbito das operações financiadas pelo Banco Mundial no intuito de alcançar a
meta mais ampla de melhorar a eficácia do desenvolvimento incentivando o uso de sistemas nacionais e
harmonização, criando indústrias locais competitivas, fortalecendo a gestão do setor público, melhorando
a governança e anticorrupção, promovendo a sustentabilidade, acelerando o investimento na infraestrutura
e intensificando o comércio internacional, entre outros aspectos. Todas estas agendas convergem, de uma
forma ou de outra, nas aquisições públicas. Portanto, a revisão pode ajudar a identificar tanto as
oportunidades como as compensações no cumprimento desses objetivos de políticas, a explorar sinergias
que promovam a agenda do Banco Mundial e o posicionem para o futuro. Nossos mutuários mudaram, o
mesmo ocorrendo no contexto global em que o Banco Mundial opera; como responder é o desafio.
xi
POLÍTICAS E PROCEDIMENTOS PARA AQUISIÇÕES DO BANCO MUNDIAL:
REVISÃO DE POLÍTICAS
DOCUMENTO PARA INICIAR DISCUSSÃO
I. INTRODUÇÃO
1.
Essas políticas de aquisição serão orientadas por quatro considerações principais: necessidade de
economia e eficiência; interesse em assegurar que todos os licitantes elegíveis tenham a mesma
oportunidade de competir; o desejo de incentivar o desenvolvimento de indústrias nacionais; o desejo de
incentivar o desenvolvimento de indústrias nacionais; e a importância de contar com um processo
transparente de aquisições. Os procedimentos específicos de aquisição, originalmente elaborados para
projetos de infraestrutura independentes, evoluíram desde a fundação do Banco Mundial, levando em conta
mudanças nas operações do Banco Mundial, prioridades do desenvolvimento e condições dos países
mutuários. Consequentemente, o Banco Mundial tem atualizado periodicamente as suas políticas e
procedimentos, os quais definem tanto como as aquisições devem ser feitas pelos mutuários sob
financiamento do Banco Mundial (OP 11.00) quanto o modo como o Banco Mundial supervisiona esse
processo e aplica suas políticas (BP 11.00). Há dois conjuntos de Diretrizes a serem seguidas pelos
mutuários: o Procurement Guidelines (livro vermelho) que rege a aquisição de bens, obras e serviços de
não consultoria2 (Guidelines: Procurement of Goods, Works, and Non-Consulting Services under IBRD
Loans and IDA Credits by World Bank Borrowers)(Diretrizes: Aquisição de bens, obras e serviços de não
consultoria no âmbito dos empréstimos do BIRD e dos Crédito da AID por parte de mutuários do Banco
Mundial) e Consultant Guidelines (livro verde) que governa a seleção e o emprego de consultores32
(Guidelines: Selection and Employment of Consultants under IBRD Loans and IDA Credits by World
Bank Borrowers) (Diretrizes para Seleção e Contratação de Consultores no âmbito dos Empréstimos do
BIRD e Créditos da AID por parte dos Mutuários do Banco Mundial). Na época da última atualização das
Diretrizes e da OP/BP11.00 em janeiro de 2011, a Gerência acordou com a Diretoria Executiva a
realização da revisão destas políticas e procedimentos como um passo a mais para alinhá-las com as
atividades financeiras em rápida evolução e com as necessidades dos clientes e agenda de modernização
do Banco Mundial.
2.
Este Documento para Iniciar Discussão contém um diagnóstico inicial e uma análise da situação
atual no tocante às políticas e procedimentos do Banco Mundial. Fornece a fundamentação subjacente da
revisão, introduz algumas das dimensões a serem tratadas e atua como ponto de partida da solicitação de
colaboração por parte dos interessados4, a fim de configurar a revisão e identificar as questões específicas
a serem abordadas. O Documento para Discussão começa com uma visão geral da evolução das políticas
de aquisição do Banco Mundial e dos fatores que ajudar a elaborá-las. A seguir, examina as tendências
globais que criam o contexto em que são feitas as aquisições no âmbito das operações financiadas pelo
Banco Mundial. Examina também as mudanças ocorridas nas atividades financeiras do Banco Mundial e
seu impacto sobre as políticas e práticas de aquisições do Banco Mundial. Faz uma revisão dos processos
internos e estruturas de aplicação das políticas do Banco Mundial para avaliar sua eficácia e coerência
2
Serviços de não consultoria são serviços em que predominam os aspectos físicos da atividade – tais como perfuração,
mapeamento e operações semelhantes – licitada e contratada com base no desempenho de um produto físico comensurável.
3
Serviços de consultoria referem-se a atividades de natureza intelectual e de assessoramento
4
Os interessados incluem, inter alia, acionistas, países clientes, representantes de órgãos nacionais de aquisição,
formuladores de política, profissionais, parceiros bilaterais e multilaterais no desenvolvimento, representantes
do setor privado e de associações comerciais, organizações e atores da sociedade civil, bem como peritos e acadêmicos.
12
com o contexto global e a agenda do Banco Mundial. A seção final sintetiza a fundamentação para iniciar
esta revisão das políticas de aquisição do Banco Mundial e destaca alguns dos desafios.
II. A EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS E PRÁTICAS DE AQUISIÇÃO DO BANCO MUNDIAL
3.
O ponto inicial. As aquisições abertas e competitivas têm sido o principal suporte das políticas do
Banco Mundial desde o seu início, formadas pelas então incipientes práticas de investimentos em
infraestrutura em larga escala, desenvolvidas, entre outros, pelo Departamento de Defesa dos Estados
Unidos no fim da Segunda Guerra Mundial. Segundo os arquivos do Banco Mundial, o impulsor principal
da adoção, por parte do Banco Mundial, da licitação competitiva internacional (ICB), foi o seu primeiro
Engenheiro Assessor, General da Reserva R. A. Wheeler. A premissa inicial era que o Banco Mundial não
deveria financiar um projeto se a proposta viesse de uma fonte com interesse adquirido na aprovação do
projeto em consequência de venda de equipamentos ou serviços ou de participação nas obras de
construção. Esta postura colocou o Banco Mundial na vanguarda ao adotar aquisições públicas abertos e
competitivas em uma época em que a maioria dos governos preferia as próprias indústrias ou negociavam
diretamente com firmas que tinham eles mesmos selecionado. A motivação inerente à licitação
competitiva internacional (ICB) foi ainda mais vinculada à avaliação, por parte do Banco Mundial, ao fato
se as indústrias nacionais dos mutuários eram ou não na época capazes de fornecer os itens a serem
financiados. Portanto, a ICB foi considerada contraparte do financiamento cambial concedido pelo Banco
Mundial.
4.
A partir de 1951 a ICB foi gradualmente introduzida como procedimento normal a ser seguido.
Em 1956 foi decidido que somente os países membros do Banco Mundial mais a Suíça se qualificariam a
apresentar licitações. Em 1958, ao tratar da situação do México, acordou-se que, se às firmas locais fosse
adjudicado um contrato ICB, o Banco Mundial limitaria seu financiamento apenas ao componente
cambial. Em 1961 foram compiladas as primeiras normas escritas para proporcionar orientação ao pessoal
e, em 1964, as primeiras instruções formais foram aprovadas pela Diretoria Executiva do Banco Mundial.
A atribuição de preferência aos fornecedores nacionais foi introduzida em 1966 e a especificação de
moeda para comparações de licitação foi regulamentada em 1971. As primeiras instruções formais sobre a
seleção de consultores, primordialmente para grandes empreendimentos de engenharia, foram emitidas em
1966.
5.
A década seguinte. Na década de 1970 os requisitos de aquisição do Banco Mundial
permaneceram em grande parte tal como descrito acima. As aquisições estavam primordialmente no
âmbito da ICB, cabendo ao Banco Mundial a revisão e aprovação de todos os contratos no exercício de
sua obrigação fiduciária, nos termos dos Artigos, para assegurar que o financiamento do Banco Mundial
seja usado para o propósito a que se destina. 5 Os contratos considerados demasiadamente pequenos ou
demasiadamente espalhados para serem aceitos economicamente no âmbito da ICB não foram financiados
pelo Banco Mundial, mas foram adjudicados utilizando-se procedimentos de aquisição aceitos de modo
uniforme a contento do Banco Mundial. À medida que foram sendo desenvolvidos novos serviços
creditícios, foram também permitidos diferentes procedimentos de aquisição, por exemplo, linhas de
crédito (que normalmente proporcionam financiamento ao setor privado) usavam práticas comerciais sem
especificidade ex-ante a respeito de sua natureza. Naqueles primeiros anos os consultores eram
5
A certa altura dos primeiros anos do Banco Mundial a aprovação explícita de contratos, por parte do Banco Mundial, foi
substituída pela aprovação, do próprio Banco Mundial, sem objeção para proceder, reconhecendo o papel do Banco Mundial
como financeiro e não parte do processo de contratação.
13
selecionados em termos e condições satisfatórios para o Banco Mundial sem especificidade no tocante ao
que isso significava, embora com uma preferência decidida pela qualidade como o único critério de
seleção. A atenção dispensada aos acordos propostos de aquisições nessas primeiras décadas foi superficial.
Uma amostra dos documentos do projeto da década de 1970 mostra que as aquisições foram tratadas em
um único parágrafo no texto principal do documento do projeto e um anexo opcional que apresentava uma
lista de itens específicos a serem adquiridos. Esta postura adaptava-se bem aos projetos financiados
naquela oportunidade: linhas de crédito para a indústria, infraestrutura – portos, estradas,
telecomunicações, energia – e construção de escolas juntamente com a assistência técnica concomitante,
necessária para a implementação. Somente no fim da década de 1970 realmente surgiram projetos em
áreas como desenvolvimento rural, renovação urbana e saúde da mulher.
6.
Mudanças na década de 1980. As práticas de aquisição do Banco Mundial evoluíram
acentuadamente na década de 1980, influenciadas pelas preocupações levantadas pelos mutuários e pela
OED.65 A primeira mudança foi abrir a porta para mais variação em métodos de aquisição permitidos.
Alternativas à ICB tornaram-se comuns, por exemplo, a comparação internacional ou local (também
chamada ―comparação prudente‖) foi autorizada para itens menores e prontamente disponíveis. A segunda
mudança importante foi estabelecer limites predefinidos em termos do tamanho do contrato acima do qual
se requeria a ICB e abaixo do qual ser permitia licitação competitiva nacional (NCB) ou comparação
local. Esta mudança foi acompanhada da introdução de revisões ex-post aleatórias, por parte do Banco
Mundial, de contratos menores e menos complexos (chamados revisão posterior) depois de adjudicados
tais contratos, a fim de assegurar que tivessem sido permitidos em conformidade com as Diretrizes do
Banco Mundial, em vez de revisão ex-ante, por parte do Banco Mundial, de todos os contratos por meio
do processo de licitação e sua não objeção anterior à adjudicação e assinatura (chamada revisão posterior).
Ademais disso, a postura do Banco Mundial com relação à seleção de consultores, primordialmente
baseada apenas na qualidade, foi modificada para introduzir o preço como um dos fatores que poderiam
ser considerados.
7.
Uma análise dos documentos do projeto desse período mostra que tais políticas não eram
imutáveis. Havia um pragmatismo considerável no tocante ao que era aceito, por exemplo, em um projeto
de telecomunicações no Egito os fornecedores principais já tinham sido selecionados e o empréstimo do
Banco Mundial cobriu os créditos dos fornecedores provenientes de fontes bilaterais já adjudicadas. Além
disso, em alguns dos maiores mutuários do Banco Mundial as indústrias estavam se transformando em
uma força competitiva. No âmbito de um projeto de desenvolvimento no Brasil, aprovado em 1981, 59
firmas de construção de estradas se pré-qualificaram e nenhuma delas era estrangeira. Com base nesta
experiência, a fase seguinte do projeto não exigiu nenhuma ICB, embora firmas estrangeiras não tivessem
sido excluídas da licitação. Tal foi o caso em um projeto de educação no México, no qual o Banco
Mundial financiou obras de 100 centros de treinamento permitidos sob procedimentos competitivos
governamentais normais.
6
Uma pesquisa nos arquivos do Banco Mundial revela duas revisões feitas pelo Departamento de Avaliação de Operações
(OED) das políticas e procedimentos do Banco Mundial naquele período. Uma revisão versou sobre o uso de consultores [ver
Role and Use of Consultants in Bank Group Projects (Papel e uso de consultores nos projetos do Grupo Banco Mundial),
Relatório Nº 1824, de 8 de dezembro de 1977] e a outra sobre a aquisição de obras e bens [ver An Interim Report on Procurement
Issues in Bank-Financed Projects (Relatório provisório sobre questões relacionada com projetos financiados pelo Banco
Mundial) Relatório N 3557, de 15 de julho de 1981.]
14
8.
Aumento do financiamento de custos locais. A partir do fim da década de 1970 um dos fatoreschave que impulsionam essas mudanças foi o financiamento maior, por parte do Banco Mundial, dos
custos locais em resposta à escassez de recursos nacionais à medida que os países mutuários encontravam
dificuldades fiscais, as quais limitavam o financiamento de contrapartida disponível para as operações
apoiadas pelo Banco Mundial. Isso resultou em um aumento concomitante no uso de procedimentos
nacionais de aquisições abaixo dos limites estabelecidos pela ICB. Introduziu também uma ampla
diversidade no que poderia ser financiado – de salários e custos operacionais a subsídios condicionais e
transferências para os quais não havia método de aquisição obrigatório. Uma mudança mais recente foi
introduzida em 2004, quando o Banco Mundial decidiu financiar impostos locais.
9.
Prescrição e padronização maiores. Um corolário dessas mudanças foi uma codificação e
prescrição maiores nas políticas e procedimentos do Banco Mundial a partir da década de 1980.
Tornaram-se comuns os limites predefinidos de acordo com o país, tamanho do contrato e método de
aquisição, ICB, NCB, formas limitadas de concorrência e comparação de aquisições. Esses limites não
somente determinaram o método de aquisição, mas também o tamanho e natureza dos contratos para
revisão prévia por parte do Banco Mundial e dos contratos sujeitos à revisão posterior. No fim da década
de 1980 o tratamento padronizado das aquisições era evidente na documentação dos projetos, sendo os
requisitos de aquisições fornecidos em uma tabela específica. Isto também ocorreu quando o Banco
Mundial começou a requerer o uso de documentos de licitação padronizados (SDBs) para a ICB, embora
isso não tenha sido formalmente obrigatório até 1993, e a fornecer aos mutuários contratos modelo e
orientação específica sobre diferentes tipos de aquisição. Mais importante ainda, o uso de documentos
padronizados foi considerado um avanço importante na agilização dos processos de aquisição e incentivou
os países a adotarem os próprios SDBs com base nos modelos do Banco Mundial. Essas mudanças foram
codificadas em uma política formal do Banco Mundial com a emissão da OP/BP 11.00 em março de 1989
cobrindo obras e bens e substituindo a antiga Operational Manual Statement (Declaração do Manual de
Operações), OMS 2.40. A OP/BP 11.10 que rege os serviços de consultoria foi emitida em in 1990.
10.
Ênfase em macropolíticas e instituições. Outras mudanças nas atividades financeiras do Banco
Mundial foram introduzidas na década de 1980 em resposta a exigências feitas ao Banco Mundial para
melhorar o seu papel após fortes saltos nos preços do petróleo, reciclagem dos petrodólares e
consequentes pressões sobre os orçamentos dos mutuários. Muitos dos mutuários do Banco Mundial
estavam passando por recessão com dívidas crescentes. Pesquisas sobre a eficácia do desenvolvimento,
realizadas na época, revelaram um vínculo explícito entre a força das macropolíticas e instituições e o
desenvolvimento bem-sucedido. Este enfoque em políticas e instituições, por sua vez, levou à introdução
em 1981 de um novo instrumento de crédito para apoiar o reajuste estrutural, agora chamado de
Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento (DPLs). Tais operações prestam apoio orçamentário
enquanto os países empreendem reformas de políticas. Baseadas em uma avaliação da capacidade do
respectivo governo de gerenciar as próprias finanças públicas, essas operações geralmente não implicam
nenhuma aquisição específica (ver Box 1). Os DPLs tornaram-se desde então parte importante das
atividades financeiras do Banco Mundial.
15
Box 1: A aplicação de políticas de aquisição a empréstimos para programas
Os Artigos de Associação do Banco Mundial proporcionam apoio financeiro a programas tão distintos dos projetos
independentes como os aplicados nos primeiros anos de apoio do Banco Mundial à reconstrução pós-guerra. Nas décadas de
1960 e 1970 os empréstimos para programas foram utilizados em casos especiais para compensar os déficits da balança de
pagamentos e apoiar as importações gerais com base em uma lista negativa (p. ex., qualquer importação não relacionada com
artigos militares ou de luxo) ou uma lista positiva de importações elegíveis (p.ex., fertilizantes, petróleo, cereais, insumos para
fabricação). Essas primeiras operações seguiram práticas comerciais normais de importadores privados com certa forma não
especificada de licitação competitiva por porte de entidades do setor público. Esta postura foi subsequentemente modificada
quando foram introduzidos em 1981 os empréstimos baseados em políticas, então chamados Empréstimos para Ajuste
Estrutural (SALs) e Empréstimos para Ajuste Estrutural (SECALs). A primeira dessas operações exigia que a abordagem
padrão do Banco Mundial à ICB, incluindo revisão prévia, fosse seguida em todos os contratos de grande porte de
importadores tanto públicos como privados. Posteriormente naquele ano, à medida que este novo instrumento era integrado e
as primeiras experiências mostravam a impraticabilidade de seguir os procedimentos da ICB, foram emitidas novas instruções
para simplificar esses requisitos, padronizar a lista negativa e abolir a revisão prévia obrigatória. A atualização de 1989 das
Diretrizes de Aquisição do Banco Mundial continuou o requisito de seguir a ICB no caso de contratos de grande porte no
âmbito dos SALs e SECALs e acrescentou medidas para assegurar que as normas de aquisições públicas fossem aceitáveis.
Uma revisão do Departamento de Avaliação de Operações (OED) [ver A Review of Procurement in Policy-based Lending
(Revisão de aquisições em empréstimos baseados em políticas) Relatório Nº 8341 de 19 de janeiro de 1990] mostrou que os
requisitos da ICB eram de fato burlados, uma vez que as importações abaixo do limite da ICB eram de valor suficiente para
evitar o financiamento de contratos a serem concedidos nos termos da ICB. A revisão do OED concluiu também que as
políticas de aquisição do Banco Mundial – que requeriam métodos de aquisição específicos, supervisão por parte do Banco
Mundial da forma como eram feitas as importações e apresentação de documentação de comprovante – não podiam ser
aplicadas de forma útil aos empréstimos para programas considerando a necessidade de desembolso rápido e o fato de que as
importações já estavam sendo feitas. Em vez de focar a justificação de transações individuais de importações, o OED propôs
concentrar a atenção no ambiente global de aquisições mediante acordos específicos para introduzir melhorias quando
necessárias. Em 2004, quando os SALs e SECALs foram substituídos pelos DPLs, esclareceu-se que as políticas de aquisição
do Banco Mundial realmente continuavam aplicáveis, mas somente se os recursos dos empréstimos fossem usados para um
propósito específico e não como renda geral. Esses casos são raros.
11.
Capacidades de aquisições nacionais. O novo enfoque do Banco Mundial em macropolíticas e
instituições foi acompanhado de um papel mais amplo na avaliação das despesas públicas, gestão do setor
público e instituições, incluindo sistemas e capacidades nacionais de aquisições. Até aquele ponto o
Banco Mundial parecia otimista a respeito dos processos e capacidades locais de aquisições,
especialmente nos primeiros anos quando o Banco Mundial não fez grandes financiamentos em termos de
itens adquiridos localmente. Isso mudou em meados da década de 1980 com a introdução das Revisões da
Avaliação de Aquisições Nacionais (CPARs) para avaliar a adequação da capacidade normas e
procedimentos de aquisição dos mutuários, bem como para formular um plano para melhorar essa
capacidade. Inicialmente as CPARs se limitavam aos países que reconhecidamente tinham fraca
capacidade de aquisição, mas que na década de 1990 se tornaram um dos fundamentos para avaliar riscos
fiduciários subjacentes. As CPARs tornaram-se obrigatórias em 2002, passando a ser uma das peças
centrais do trabalho analítico para todos os países. No EF05 todos os países mutuários tinham tido pelo
menos uma CPAR e muitos tinham tido várias.
12.
Enfoque nos resultados No início da década de 1990 a atenção começou a concentrar-se na
obtenção de resultados no terreno em resposta ao questionamento a respeito da eficiência do Banco
Mundial como agência de desenvolvimento. Naquela altura a taxa de resultados satisfatórios das
operações financiadas pelo Banco Mundial tinha caído a 66%7, levando o Banco Mundial a fazer uma
7
Esta medida é a taxa de realização satisfatória dos resultados previstos do projeto, segundo avaliação do
Relatório de Conclusão do Projeto e verificação do OED/IEG
16
revisão abrangente da Gestão da Carteira por meio de uma força-tarefa dirigida pelo então Vice-Presidente
Wapenhans em 1992. Esta revisão revelou uma lacuna em termos da capacidade do Banco Mundial de
atender às expectativas dos interessados e levou a uma série de reformas internas para realinhar as
operações, estruturas e processos do Banco Mundial a fim de conseguir maiores resultados na área..
13.
Um dos desequilíbrios identificados pela Força-Tarefa de Gestão da Carteira foi a capacidade
interna do Banco Mundial para lidar com as aquisições. As atividades financeiras do Banco Mundial
estavam passando por rápida transformação: o número de contratos sujeitos à revisão prévia, mediante a
qual o Banco Mundial supervisiona o processo de licitação e emite a sua não objeção para que o contrato
possa ser adjudicado e assinado, aumento de 3.100 contratos no EF88 para 11.300 no EF96. Ao mesmo
tempo, o tamanho médio dos contratos revisados pelo Banco Mundial diminuiu de US$ 2,4 milhões no
EF88 para US$ 1,1 milhão no EF96, a preços constantes. Refletindo mudanças setoriais nos empréstimos
pelo Banco Mundial, a parcela de contratos nos setores sociais, que tipicamente envolvem contratos
menores do que os de infraestrutura, aumentou de 7% para 40% no número de contratos revisados. Outro
fator dessa expansão do volume de trabalho foi o requisito de que o Banco Mundial revisasse todos os
contratos a serem concedidos em base não competitiva independentemente do tamanho, cujas implicações
serão analisadas mais adiante neste documento.
14.
O subsequente Acordo Estratégico de 1997 do Banco Mundial propunha um Banco Mundial mais
receptivo e mais eficiente, tendo as aquisições como um dos serviços centrais a serem melhorados. O
primeiro passo foi quase dobrar o número do pessoal profissional de Aquisições, de 81 para 156
funcionários no EF03. Outro foi a descentralização da gestão e aptidões técnicas dos programas nacionais
para as representações do Banco Mundial nos países. Portanto, muitos desses novos funcionários recémcontratados de Aquisições estavam lotados nos países, a fim de prestar assessoramento direto e prático,
bem como apoio aos clientes. Além disso, com base em vários estudos diagnósticos, um plano para
reforçar a função global de aquisições foi adotado em 1998.8 Este plano propunha uma abordagem
equilibrada entre as funções fiduciárias do Banco Mundial e o seu papel de desenvolvimento com maior
ênfase nas primeiras etapas de trabalho e ajuda aos países para desenvolver capacidades e melhorar suas
práticas aquisição. No intuito de liberar recursos para isso, foram tomadas medidas concomitantes para
agilizar e racionalizar os processos internos mediante a remoção dos limiares das revisões ex-ante e
reforçando as revisões ex-post e as auditorias. Conforme discutido mais detalhadamente nas seções
subsequentes, o impacto desses esforços foi de curta duração.
15.
Governança e anticorrupção. Uma das preocupações que configuraram a evolução das políticas
de aquisição do Banco Mundial nos últimos 20 anos é o modo como lidar com a corrupção, algo que se
tornou parte explícita da agenda do Banco Mundial em meados da década de 1990. As políticas de aquisições
foram revisadas em 1996 para definir a corrupção e torná-la a razão da aquisição fraudulenta9, cancelamento
dos recursos do empréstimo e exclusão do fornecedor de futuros contratos financiados pelo Banco
Mundial por um determinado período. Em 1977 foram introduzidos outros aprimoramentos às Diretrizes
do Banco Mundial e novamente em 1999. Isso foi seguido pela criação do Departamento de Integridade
8
―The World Bank Procurement Function – Adjusting to Emerging Needs, Board Paper SecM97-854 (Função de Aquisições do
Banco Mundial – Ajuste à necessidades emergentes, Documento da Diretoria Executiva SecM97-854, de 28 de outubro de 1997, e
Audit Committee Paper AC98-3 (Documento da Comissão de Auditoria AC98-3), de 28 de janeiro de 1998.
9
Aquisição incorreta é o termo usado pelo Banco Mundial para indicar que uma determinada aquisição é considerada como
não tendo seguido as Diretrizes de Aquisições do Banco Mundial. Nesses casos, o Banco Mundial pode declinar de financiar o
contrato em questão e cancelar o montante respectivo do empréstimo ou permitir que esses recursos financeiros sejam usados
para outro propósito.
17
(INT) em 2001 para lidar com todas as alegações de fraude e corrupção no âmbito das operações
financiadas pelo Banco Mundial.10 Outra medida foi reforçar a capacidade do Banco Mundial de
determinar riscos fiduciários: o Programa de Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira (PEFA) foi
fundado em 2001 como parceria de múltiplos doadores para avaliar as condições dos países no tocante à
despesas públicas, aquisições e responsabilização financeira.11 As Diretrizes do Banco Mundial foram
novamente emendadas em 2004 para ampliar a definição de corrupção e para dar ao Banco Mundial o
direito de inspecionar a documentação de licitação e em 2006 como parte da reforma do regime de
sanções do Banco Mundial. Entre outros elementos, a definição de corrupção foi ampliada para incluir
comportamento obstrutivo e inibidor da concorrência, tais como falsificação de licitações, conluio e
fixação de preços. Essas medidas foram seguidas pela adoção da agenda do B, intitulada Governança e
Anticorrupção (GAC) em 2007, a qual estabeleceu um programa multifacético para combater a corrupção
e melhorar a governança entre os mutuários. O trabalho da INT na realização das Revisões Detalhadas da
Implementação (DIRs), por exemplo, de cinco operações do setor de saúde na Índia em 2008, trouxe à
baila questões de gestão de riscos, segurança da qualidade e o gerenciamento de contratos, bem como suas
investigações de alegações específicas de fraude e corrupção revelaram um nexo claro entre corrupção e
aquisições. A mudança mais recente nas Diretrizes do Banco Mundial no início de 2011 foi refletir um
acordo com outros bancos multilaterais de desenvolvimento sobre exclusão cruzada e suspensões
temporárias de firmas a fazerem licitações em novos contratos financiados pelo Banco Mundial.
16.
Como parte do enfoque do Banco Mundial na governança e anticorrupção, o documento de
acompanhamento sobre aquisições, preparado sob os auspícios da GAC II, posiciona o trabalho do Banco
Mundial sobre aquisições no contexto da agenda mais ampla da GAC. Em coerência com as
recomendações da Revisão de Controles da AID, esse documento reconhece a importância estratégica das
aquisições como uma função central do setor público e as sinergias entre as iniciativas de anticorrupção e
reforma de aquisições.12 Reconhece a interdependência entre um determinado sistema de aquisições de um
país e as amplas capacidades institucionais do setor público e sua economia política. À medida que o
Banco Mundial avança na agenda da GAC, o documento acompanhante proporciona o apoio para focar os
esforços envidados pelo Banco Mundial, em matéria de reforma das aquisições, no sentido de ganhos
sistêmicos, abordagens holísticas e integração das aquisições nas estratégias de implementação da GAC.
Mais importante ainda, o enfoque desses esforços está na modernização dos sistemas de aquisições
públicas, indo além das operações financiadas pelo Banco Mundial.
17.
Como parte do enfoque do Banco Mundial na governança e anticorrupção, o documento de
acompanhamento sobre aquisições, preparado sob os auspícios da GAC II, posiciona o trabalho do Banco
Mundial sobre aquisições no contexto da agenda mais ampla da GAC. Em conformidade com as
recomendações da Revisão de Controles da AID, esse documento reconhece a importância estratégica das
aquisições como uma função central do setor público e as sinergias entre as iniciativas de anticorrupção e
reforma de aquisições.11 Reconhece a interdependência entre um determinado sistema de aquisições de um
10
A INT é agora a Vice-Presidência de Integridade.
Aquisições são tratadas especificamente no Nº 19 do Indicador de Desempenho das Despesas Públicas e Responsabilidade
Financeira (PEFAs), que avalia a concorrência, valor do dinheiro e controles, complementados por outros indicadores que
avaliam o orçamento, cumprimento e auditorias que abrangem os processos de aquisição. A partir de 2009, as PEFAs foram
concluídas para cerca de 100 países, para muitos dos foram feitas repetidas avaliações.
12
A Revisão de Controles da IDA é discutida na Seção III deste documento.
11
18
país e as amplas capacidades institucionais do setor público e sua economia política. À medida que o
Banco Mundial avança na agenda da GAC, o documento acompanhante proporciona o apoio para focar os
esforços envidados pelo Banco Mundial, em matéria de reforma das aquisições, no sentido de ganhos
sistêmicos, abordagens holísticas e integração das aquisições nas estratégias de implementação da GAC.
Mais importante ainda, o enfoque desses esforços está na modernização dos sistemas de aquisições
públicas, indo além das operações financiadas pelo Banco Mundial.
18.
Harmonização e alinhamento. Uma preocupação paralela à corrupção e governança tem sido a
explosão de atores, acordos e normas que governam as aquisições públicas na arena internacional. Isso
tem criado concorrência e com frequência demandas conflitantes nos programas financiados por doadores
nos países em desenvolvimento. A necessidade de harmonização é especialmente aguda na Região da África,
dada a participação ativa na região. Foi criado um eixo central do esforço de harmonização entre os MDBs,
liderados pelo Banco Mundial. Essa harmonização começou, de fato, como trabalho conjunto no fim da
década de 1990 e foi levado adiante sob o ímpeto do Consenso sobre Financiamento para o
Desenvolvimento alcançado na reunião de Monterrey realizada em 2002 para harmonizar políticas
específicas relacionadas com as aquisições, gestão financeira e salvaguardas socioambientais. Esses
esforços transformaram-se desde então em um compromisso mais amplo com a harmonização,
patrocinado pelo Grupo de Trabalho sobre Ajuda Eficaz e Práticas de Doadores da OCDE/DAC, do qual o
Banco Mundial é parte essencial. Esse trabalho é apoiado por dois foros: o primeiro é constituído pelas
mesas-redondas de trabalho técnico patrocinadas pelos MDBs sobre temas específicos e a o segundo é
formado por grupos de trabalho técnico. As discussões sobre harmonização continuaram com reuniões
ordinárias dos encarregados de aquisições cada nove meses. Até agora foram alcançados acordos sobre o
alinhamento das políticas dos MDBs com as Diretrizes do Banco Mundial, exclusão cruzada, padrões de
mão de obra, uso de documentos-mestre de aquisições para todas as categorias de aquisição, eprocurement (aquisição eletrônica) e uma nota de orientação sobre a aplicação de acordos de Parceria
Público-Privada (PPP) nas operações financiadas pelo Banco Mundial. Grupos de trabalho específicos continuam
a colaborar em produtos do conhecimento, pré-qualificação, solicitação de propostas para serviços de
consultoria e abordagem à reforma nacional de aquisições.
18.
Fortalecimento e uso de sistemas nacionais. A harmonização de políticas de aquisição entre os
MDBs faz parte da agenda mais ampla para fortalecer a responsabilidade dos países e a gestão dos
programas de desenvolvimento, formalizados no âmbito da Declaração de Roma sobre Harmonização em
2003. Os participantes dessa reunião reconheceram os altos custos das transações propostas pelos
requisitos dos doadores sobre os países e concordaram em integrar a assistência ao desenvolvimento, na
medida do possível, nos mecanismos de gestão financeira e responsabilização dos parceiros na
implementação. No caso das aquisições, isso se baseou nas mesas redondas iniciais em 2002, organizadas
pelo Banco Mundial e pela OCDE/DAC como subgrupo do Grupo de Trabalho sobre Ajuda Eficaz e
Práticas de Doadores e no acordo sobre fortalecimento das capacidades de aquisição estabelecido na
Declaração de Johannesburg em 2003. Essa declaração criou o mecanismo amplo para fortalecer as
capacidades de aquisição dos países e maior dependência dos sistemas nacionais, endossado no Fórum de
Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, realizado em Paris em 2005. A Declaração de Paris estabeleceu
cinco objetivos principais, um dos quais era o uso crescente de sistemas nacionais ao longo do tempo. A
Agenda Accra de 2008, por sua vez, definiu as ações, inclusive as do Banco Mundial, necessárias para
implementar a Declaração de Paris. Recentemente, A Força-Tarefa de Aquisições, operando sob o
conjunto da OCDE/DAC de Uso de Sistemas Nacionais e copresidida pelo Banco Mundial, emitiu uma
declaração em sua última reunião realizada em Cuzco em maio de 2011 recomendando outras orientações
19
inovadoras. Desde então foram apresentadas no Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda (HLF4),
realizado em Busan, República da Coreia, no qual o uso de sistemas nacionais foi reconhecido como a
abordagem padrão à cooperação para o desenvolvimento.
19.
Como acompanhamento da Declaração de Paris, o Empreendimento Conjunto para Aquisições da
OCDE/DAC, sob a liderança do Banco Mundial, assumiu a tarefa de desenvolver as ferramentas e
mecanismos para implementar a melhoria comensurável dos sistemas locais de aquisição e incentivar o
uso dos sistemas nacionais à medida que esses sistemas melhorarem. Um dos resultados deste trabalho foi
o desenvolvimento de uma metodologia para avaliar os sistemas nacionais de aquisição (MAPS), descritos
mais adiante neste documento. O passo seguinte foi a introdução dos sistemas nacionais de aquisição nas
operações financiadas pelo Banco. Após discussão e consulta extensas com a Diretoria Executiva e
interessados sobre essa abordagem, o Banco Mundial lançou o programa-piloto no EF09.
Conforme indicado no último relatório de andamento13, o programa demonstrou ser demorado e, em
última análise, não teve êxito em alcançar a etapa final do uso real dos sistemas nacionais em um projeto.
No entanto, no final do programa-piloto quatro países foram considerados prontos pra usar os respectivos
sistemas nacionais; até agora nenhum deles decidiu fazê-lo. A lição fundamental desta experiência é a
seguinte: esperar que os países tenham sistemas nacionais de aquisição inequivocamente equivalentes às
políticas do Banco Mundial – todas ou nenhuma – é uma expectativa irreal. É mais provável o caso de os
sistemas terem pontos fortes e fracos e de alguns órgãos nacionais serem mais capazes do que outros.
Além disso, o programa-piloto demonstrou que a reforma das aquisições é um processo completo e
prolongado que requer progressividade e gradualismo. Ao mesmo tempo, o programa-piloto teve êxito em
demonstrar como referenciar as capacidades nacionais de aquisição e em incentivar o interesse na reforma
das aquisições. Como resultado, existe atualmente grande interesse e sinergia entre os doadores e países
em melhorar as capacidades locais de aquisição.
20.
Reforma do Crédito para Investimento. Como parte desta agenda de modernização, o Banco
Mundial está introduzindo inovações no crédito para investimento (IL). Uma delas é a incorporação de
abordagens baseadas no risco. O principal elemento é a introdução de um novo Mecanismo de
Avaliação do Risco Operacional (ORAF), lançado no EF11, o qual permite ao Banco Mundial diferenciar
processamento de empréstimos por risco e rastrear riscos sistematicamente ao longo do tempo. Os riscos
relacionados com aquisições foram integrados neste mecanismo, alimentados pelo trabalho dos últimos
anos no desenvolvimento de um modelo dinâmico de risco das aquisições, chamado Sistema de Gestão da
Avaliação de Riscos das Aquisições (P-RAMS), também lançado no EF11. Abordagens baseadas no risco
foram também adotadas para avaliar a capacidade de aquisição dos mutuários e estabelecer limiares da
revisão anterior. Uma noção correlata é ajustar a iniciativa de supervisão do Banco Mundial a esses riscos
e transformar o enfoque tradicional de cumprimento do Banco Mundial em uma iniciativa mais orientada
para o apoio à implementação. Outra inovação é o novo instrumento de crédito recém-aprovado, chamado
13
Ver Use of Country Procurement Systems in Bank-supported Operations: Programa-Piloto Proposto (R008-36/3),
abril de 2008 (Uso de Sistemas de Aquisições Nacionais nas Operações Financiadas pelo Banco Mundial); Piloting
Program in Use of Country Systems: First Progress Report (Programa-Piloto no Uso dos Sistemas Nacionais:
Primeiro Relatório de Andamento) (SecM2009-513), outubro de 2009; Use of Country Procurement Systems in
Bank-Supported Operations: First Progress Report on the Piloting Program (Uso de Sistemas de Aquisições
Nacionais nas Operações Financiadas pelo Banco Mundial: Primeiro Relatório de Andamento sobre o ProgramaPiloto), (R2009-0314; e IDA/R2009-0317), dezembro de 2009; e Piloting Program in the Use of Country
Procurement Systems: Second Progress Report (Primeiro Relatório de Andamento), outubro de 2010. Um relatório
final, tirando lições da experiência, deverá ser apresentado à Diretoria Executiva no EF12.
20
Programas para Resultados (PforR), para apoiar melhorias no setor ou outros programas de
desenvolvimento com vínculo mais direto entre resultados e desembolsos. Portanto, em contraste com o
enfoque sobre aquisições individuais no âmbito do setor do crédito para investimento (SILs), as operações
dos PforR focam os sistemas fiduciários subjacentes, mudando o enfoque do trabalho do Banco Mundial
de transações individuais de aquisições para sistemas globais, desempenho e resultados.
21.
Situação atual. Essas mudanças nas políticas de aquisição do Banco Mundial e a forma como o
Banco Mundial foca as aquisições ocorreram, em grande parte, sem qualquer reexame fundamental da
abordagem às aquisições adotadas na época da fundação do Banco Mundial. A iniciativa de reforma de
1997, destinada a reorientar os esforços do Banco Mundial para as primeiras etapas de trabalho e geração
de capacidades dos mutuários, bem como reforçar ao mesmo tempo a revisão ex-post e a auditoria, não foi
tão eficaz como originalmente se esperava, uma vez que não tratou dos impulsores inerentes ao enfoque
do Banco Mundial nas aquisições, que ainda dependia do cumprimento de procedimentos das Diretrizes e,
portanto, não alterou os incentivos tanto ao pessoal do Banco Mundial como aos mutuários. Isso,
juntamente com a resistência natural à mudança e tendências a evitar assumir riscos, intensificada pela
ênfase do Banco Mundial na anticorrupção, significou que as mudanças introduzidas em 1997 foram
gradualmente enfraquecidas ao longo do tempo. No entanto, a atualização e modificação contínuas das
políticas do Banco Mundial lhe permitiram atender às novas demandas e prioridades para abordar questões
à medida que surgiam e para ajustar-se aos novos veículos creditícios: revisões substanciais das Diretrizes
do Banco Mundial sobre bens, obras e serviços não relacionados com consultoria foram feitas em 1977,
1984, 1994 e 2004, bem como para a seleção de consultores em 1981, 1997 e 2004, antes da última
rodada de ambas no início de 2011. Essas mudanças foram, em grande parte, orientadas por
compromissos dos membros e implicaram fortes características didáticas, de forma que as Diretrizes se
tornaram mais prescritivas ao longo do tempo.14 Consequentemente, com cada rodada de revisão foram
acrescentadas disposições, criando uma nova especificidade e, portanto, tornando as Diretrizes do Banco
Mundial complexas e onerosas aos olhos de muitos mutuários e do pessoal. As Diretrizes compõem-se
atualmente de 70 páginas cada. O número de Documentos de Licitação Padronizados (SBDs), as formas
de contrato de uso obrigatório nos termos da ICB e outros documentos aplicáveis a diferentes categorias
de aquisição e projetos perfazem 30 itens (ver Anexo 1).
22.
O resultado final é o seguinte: as políticas e procedimentos do Banco Mundial permanecem fiéis
aos princípios gerais de concorrência aberta e transparência, originalmente adotados no início do Banco
Mundial, e às obrigações fiduciárias estipuladas no Convênio Constitutivo. Essas atualizações periódicas
ao longo dos anos incorporam mudanças cumulativas significativas que representam a evolução de uma
política que tem servido bem ao Banco Mundial e seus mutuários. As Diretrizes são abrangentes,
minuciosamente examinadas, consideradas como estabelecendo padrões e princípios internacionais e
servindo de modelo e insumo para as iniciativas de reforma das aquisições em âmbito mundial. No
entanto, a experiência operacional mostra que sua complexidade e prescritibilidade, embora refletindo a
natureza complexa dos processos de aquisição, limitam seu impacto positivo, especialmente nos países
que carecem dessa capacidade. As Diretrizes continuam a basear-se, em grande parte, em normas e são
impulsionadas pelo cumprimento de procedimentos específicos. Entrementes, há demandas pendentes a
serem abordadas: compromissos com harmonização, geração de capacidade e uso de sistemas nacionais
ainda não cumpridos plenamente; foram articuladas novas prioridades no tocante à agenda da Governança
14
Uma nota de antecedentes de Françoise Bentchikou remonta as origens da abordagem do Banco Mundial às
aquisições e descreve as decisões-chave de política e os processos de tomada de decisões
21
e Anticorrupção (GAC); o uso mais intenso do financiamento de Parcerias Público-Privadas (PPP) foi
proposto pelo G-20; e novos instrumentos, tais como os PforR, estão sendo desenvolvidos e
implementados. De fato, os interesses do Banco Mundial em incentivar mutuários a reformar seus
sistemas de aquisições públicas vão muito além das operações individuais do Banco Mundial para cumprir
metas de desenvolvimento mais amplas destinadas a melhorar a eficácia global do desenvolvimento. Isso
implica, entre outros elementos, incentivar a harmonização e o uso de sistemas nacionais, construir
indústrias locais competitivas, reforçar a gestão do setor público, melhorar a governança e a
anticorrupção, promover a sustentabilidade, superar o déficit das infraestruturas e aprofundar a política
comercial internacional. Todas essas agendas incluem as aquisições públicas. Portanto, a revisão pode
ajudar a identificar tanto oportunidades como compensações no cumprimento dos objetivos de políticas do
Banco Mundial, no intuito de explorar sinergias que avancem esses objetivos de política e a posição do
Banco Mundial como líder no campo das aquisições públicas no futuro.
III. TENDÊNCIAS GLOBAIS QUE AFETAM AS POLÍTICAS DE AQUISIÇÃO DO BANCO MUNDIAL
23.
A descrição acima sobre a evolução das políticas e práticas de aquisição do Banco Mundial
estabelece o panorama para um exame mais direto dos fatores que determinam como as políticas de
aquisição do Banco Mundial talvez devam ser modificadas para atender aos clientes no futuro. Os
impulsores da mudança nos últimos 20 anos foram: (i) o surgimento da globalização e integração; (ii) os
novos conceitos, ferramentas e tecnologias que constituem as melhores práticas no campo das aquisições
públicas em âmbito mundial; (iii) a diferenciação crescente entre capacidades dos mutuários; e (iv) as
mudanças nos negócios do Banco Mundial em resposta às necessidades dos clientes. No tocante ao primeiro
impulsor, globalização, o impacto principal tem sido o surgimento de novos fornecedores, muitos deles
provenientes dos países da Parte II (mutuários) no caso de itens financiados no âmbito das operações apoiadas
pelo Banco Mundial. Os mercados expandidos têm sido complementados com novas abordagens nas
aquisições públicas, reforçadas por acordos e instrumentos internacionais pela primeira vez. Isso levou a
uma mudança na percepção das aquisições públicas, ou seja, de um conjunto de normas burocráticas
antiquadas a uma função estratégica crítica com o objetivo de conseguir valor para os recursos financeiros
em um mercado mundial de grandes dimensões. Muitas capacidades dos mutuários também mudaram. Os
países de renda alta e média estão posicionados para avançar rapidamente na modernização de seus
sistemas de aquisição, ao passo que os países pequenos e os considerados frágeis e afetados por conflitos
talvez precisem de abordagens diferentes. Finalmente, os negócios do Banco Mundial mudaram e
continuarão a mudar; de uma instituição que outrora focava investimentos independentes em
infraestrutura de larga escala, o Banco Mundial apoia agora iniciativas de desenvolvimento em uma ampla
série de setores, instrumentos e mecanismos de prestação de serviços. Conforme examinado abaixo, essas
novas realidades em última análise afetam as políticas e procedimentos de aquisição do Banco Mundial,
bem como sua relevância e eficácia.
A. Globalização e integração
24.
Algumas das mudanças mais dramáticas nos últimos 20 anos foram a globalização e a integração
do comércio e investimento mundiais que prosperaram rapidamente na década de 1990. O impacto sobre
as aquisições no âmbito das operações financiadas pelo Banco Mundial é, acima de tudo, o maior
conjunto de fornecedores potenciais. Os países de renda mais alta do mundo já não são os principais
fornecedores no âmbito das operações financiadas pelo Banco Mundial como eram nos primeiros anos.
22
Dados disponíveis sobre desembolsos de países fornecedores mostram que os países da Europa Ocidental,
Estados Unidos, Canadá e Japão foram responsáveis por 62% dos desembolsos do BIRD no período de
1966 a 1970.15 A concentração no âmbito do crédito da AID foi maior. Esses países representam mais de
80% do total de desembolsos em 1971. Segundo descrito abaixo, já não existe mais o caso de
fornecedores dos países da Parte II assumirem a liderança.
25.
Expansão das exportações globais. Os mercados mundiais mudaram imensamente desde a
fundação do Banco Mundial. Segundo os Indicadores do Desenvolvimento Mundial de 2010, a exportação
de bens dos países em desenvolvimento passou de US$ 543 bilhões em 1990 para US$ 4.954 bilhões em
2009. As exportações de bens dos países em desenvolvimento representam quase 60% das exportações de
bens efetuadas pelos países de alta renda. A maior taxa de crescimento ocorreu na Região do Leste da
Ásia e Pacífico: as exportações passaram de US$ 144 bilhões para US$ 2.086 bilhões - um aumento de
quase quinze vezes. No Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC), a transformação foi maior em bens de
capital (excluídos os automóveis): esses países atualmente respondem por cerca de 20% das exportações
segundo dados de 2009.16 A China destaca-se entre todos os países em desenvolvimento: sua exportação de
bens apresentou um aumento de 28 vezes. Em compensação, o aumento da exportação de bens entre os
países de renda alta multiplicou-se apenas por três entre 1990 e 2009. O comércio de todos os tipos de
serviços (consultoria, serviços bancários, etc.) por parte dos países em desenvolvimento também
apresentou um salto: a exportação de serviços multiplicou-se por sete, aproximadamente, no mesmo
período. A exportação de serviços, inclusive consultoria, pelos países em desenvolvimento representa hoje
28% daquela dos países de alta renda.
26.
Novos gigantes emergentes no setor de construção. O surgimento de empresas chinesas como
gigantes mundiais é mais significativo na construção. Cinco empresas chinesas estão entre as dez maiores
empreiteiras do mundo (classificados de acordo com a receita total) segundo dados de 2010 divulgados
pela Engineering News-Record. Desde o ano de 2000, aproximadamente, as empresas chinesas
começaram a ocupar o lugar das empresas de renda elevada na lista das maiores. Deve-se observar que
essas classificações refletem predominantemente o aumento do tamanho do mercado interno da China, no
qual as empresas chinesas prevalecem. Com base nas receitas do exterior (ou seja, fora dos seus países de
origem), a lista das dez maiores empresas internacionais do ramo de construções é formada por países
membros da OCDE, ficando a maior empresa chinesa classificada em décimo terceiro lugar.
27.
Maior especialização em obras e bens. Depoimentos informais e estudos acadêmicos
disponíveis apontam para uma maior especialização dos empreiteiros na construção em âmbito global
quando fazem uso das respectivas vantagens comparativas.17 Segundo um estudo, as empresas chinesas
15
Ver ― The World Bank Since Bretton Woods (O Banco Mundial desde Bretton Woods), Tabelas G-1 e G-2,
Brooking Institute, 1973.
16
Ver ― Report to Congress on Export Credit Competitiveness and the Export-Import Bank of the USA (Relatório
ao Congresso sobre a Competitividade do Crédito à Exportação e o Banco de Exportação e Importação dos EUA), 1º
de janeiro de 2009 a 31 de dezembro de 2009.
17
A distância e os transportes são considerações de suma importância em todos os tipos de exportação, mas podem
ser particularmente importantes para aconstrução, que é essencialmente considerada uma indústria local, dados os
elevados custos de mobilização. Assim, poder-se ia esperar que se os mercados fossem concorrentes (e suas
capacidades fossem comparáveis), as empresas locais ganhariam das estrangeiras. Pode haver exceções caso as
distâncias sejam pequenas, se houver economias de escala, a dimensão e/ou a complexidade da operação estejam
além das capacidades locais e/ou as empresas estrangeiras sejam auxiliadas por características linguísticas e sócioculturais em comum.
23
tendem a concentrar-se nos mercados dos países em desenvolvimento.18 As empresas de construção baseadas
na OCDE, por sua vez, estão cada vez mais especializadas em empreendimentos de infraestrutura de larga
escala, complexos e dispendiosos, tais como produção de petróleo e gás, oleodutos, grandes represas
hidrelétricas, usinas de energia elétrica, mega aeroportos e sistemas de transporte de massa, tanto
internamente quanto nos países produtores de petróleo. Tem havido também uma maior especialização da
exportação de bens entre os países da Parte I (que não tomam empréstimo) voltada para produtos de alto
valor, baseados em tecnologia: no caso dos Estados Unidos, suas principais exportações em 2008 foram
aviões, semicondutores, veículos de passageiros, acessórios para automóveis, equipamentos de
telecomunicações, plásticos, produtos químicos e produtos farmacêuticos, itens que em geral não são
financiados pelo Banco Mundial, com exceção deste último.
28.
O Banco Mundial no mercado global Para começar, é importante ressaltar que o financiamento
do Banco Mundial é insignificante diante da dimensão do mercado mundial como um todo. Estima-se que
o total das exportações em 2009 seja de cerca de US$ 12,1 trilhões, enquanto a revisão prévia dos
contratos do Banco Mundial no EF10 foi de aproximadamente US$ 12 bilhões, ou menos de 0,1% do
total. Se examinarmos somente as obras de construção, o Banco Mundial continua a ser um ator de
pequeno porte, como sempre foi. Os 225 maiores empreiteiros multinacionais, mencionados acima,
geraram um total de US$ 384 bilhões em receitas de seus negócios internacionais em 2009. Em
comparação, o resultado da revisão prévia dos contratos de obras do Banco Mundial para o EF10 foi de
aproximadamente US$ 6 bilhões, menos de 1,5% daquele mercado.
Figura 1: Parcela dos montantes de adjudicação de contratos para os países da Parte I e Parte II (EF95-10)
(gráfico)
18
Ver ―Localization: A Key to Success for Chinese Engineering Contractors’ Internationalization (Localização: uma chave
para o sucesso para a internacionalização dos empreiteiros de Engenharia chineses), por Liu Fang e Hao Shengue, School of
Economics and Management, Beijing Jiaotong University, sem data.
24
29.
Um microcosmo de padrões mundiais. As mudanças nos países fornecedores de itens
financiados pelo Banco Mundial têm refletido o que acontece nos mercados globais. Em primeiro lugar,
os países da Parte II estão desempenhando um papel cada vez mais dominante entre os países que
fornecem bens, obras e serviços nos termos das operações apoiadas pelo Banco Mundial. A parcela dos
contratos revisados pelo Banco Mundial e adjudicados para os países da Parte II, em comparação com a
parcela dos membros da Parte I, elevou-se de um pouco mais de 60% em termos de valor em 1995 para
mais de 80% até 2003, onde permaneceu nos últimos anos (ver Figura 1, acima). Os países da Parte II,
notadamente os BRICs, sistematicamente classificam-se entre os dez fornecedores principais. Conforme
demonstra o Relatório Anual de 2010 sobre Aquisições, a China foi por três anos seguidos (EF08-10) o
principal fornecedor para contratos financiados pelo Banco Mundial, por montante de adjudicação de
contratos, enquanto a Índia está entre os cinco maiores e a Turquia entre os dez grandes. Outros países
mutuários a figurarem na lista dos dez maiores por, no mínimo, um dos três últimos anos são Argentina,
Brasil, Indonésia, Rússia e Vietnã. Nenhum país da Parte I esteve de forma sistematicamente entre os dez
maiores.
30.
Predominância dos países da Parte II em obras. A predominância de países da Parte II como
fornecedores nos termos das operações financiadas pelo Banco Mundial é mais evidente em obras. A
China tem sido sistematicamente o principal fornecedor para contratos civis desde o EF95, com exceção
apenas do EF10; naquele ano ela ficou em terceiro lugar, atrás do Brasil e da Itália. Outros países da Parte
II - notadamente Índia, Indonésia, México, Rússia, Turquia e Vietnã - frequentemente aparecem entre os
dez mais importantes com relação a obras. Os países da Parte I que se incluem entre os dez maiores são
França, Alemanha, Itália e, com menos frequência, Japão, Espanha, Suíça e o Reino Unido.
31.
Maior diversidade de fornecedores de bens.
As classificações entre os países fornecedores mudam
quando se trata de fornecedores de bens. Embora China e Itália ainda predominem, outros países - de renda
alta e média - têm classificação elevada, particularmente Brasil, Egito, França, Alemanha, Itália, México,
Holanda, República da Coreia, Rússia e Turquia, para citar aqueles entre os dez maiores. Órgãos das
Nações Unidas também figuram como importantes fornecedores de bens nos setores de Saúde e
Educação. Os Estados Unidos, que estiveram sistematicamente entre os dez maiores países fornecedores
de bens durante a década de 1990, não têm classificação tão elevada desde 2006. É preciso observar que esse
padrão para os bens financiados pelo Banco Mundial difere dos padrões do comércio global: China, Alemanha e
Estados Unidos constituem os três principais exportadores de mercadorias em todo o mundo, muito à
frente dos outros países da Europa e de outros países. A suposição, corroborada pelo exemplo dos Estados
Unidos fornecido acima, é que o Banco Mundial tende a financiar itens que geralmente não são
exportados por países de renda elevada.
32.
Uma história diferente em serviços de consultoria. Os serviços apresentam ainda outra
distribuição, na qual os países da Parte I continuam a desempenhar um importante papel como
fornecedores de serviços de consultoria. Dados dos últimos anos exibem com frequência os Estados
Unidos e o Reino Unido entre os principais fornecedores, juntamente com a Austrália, Canadá, França e
Alemanha. Entre os países da Parte II, Brasil, Índia, Indonésia e Rússia também estão entre os principais
fornecedores.19 A explicação mais provável para isso é a menor capacidade de muitos dos países da Parte
19
Afeganistão e República Democrática do Congo também ocupam posições importantes na lista, mas essas são
anomalias que refletem o fato de os Fundos Fiduciários com Vários Doadores criados para esses países financiarem
salários do serviço público. Assim, os funcionários dos governos que são pagos pelos Fundos Fiduciários são
computados como consultores técnicos. Cada um desses contratos é revisado pelo Banco Mundial.
25
II nas áreas com grande intensidade de conhecimento em tecnologia, tais como engenharia, serviços de
TIC, planejamento estratégico, avaliação de programas, meio ambiente, mudança climática e
financiamento, além da falta de competência para empreender intervenções de geração de capacidade em
grande escala. Por outro lado, a ampla maioria de contratos de consultoria, em termos de números, é
adjudicada para pessoas e empresas locais. Por ser parte da revisão, é possível elucidar melhor as
condições das empresas de consultoria dos países da Parte II.
33.
Vencendo ICB nos âmbitos local e regional. A capacidade das empresas dos países da Parte II
de concorrer a contratos financiados pelo Banco Mundial é mais bem demonstrada pela proporção com
que as empresas locais agora vencem ICBs para contratos de obras e serviços nos seus países de origem.
A análise dos contratos revisados anteriormente pelo Banco Mundial, conforme resumo apresentado na
Tabela 1, demonstra uma tendência ascendente na parcela desses contratos por número de adjudicações a
empresas locais e indica que, atualmente, é relativamente raro empresas estrangeiras vencerem propostas
de ICB, especialmente para contratos de menor valor. Por número de contratos, a parcela geral de ICBs
vencidas por empresas locais aumentou para 83%. Nas Regiões da Europa e Ásia Central e Leste da Ásia
e Pacífico, as empresas locais têm probabilidade imensamente maior de vencerem contratos de ICB, tanto
de alto quanto de baixo valor. Por outro lado, as empresas estrangeiras ainda têm uma presença
considerável nos contratos de valor elevado, especialmente nas regiões da África e Oriente Médio e Norte
da África (MNA), indicando que o grau de concorrência local e o tamanho do contrato de ICB continuam
a ser fatores determinantes para quem estiver interessado em apresentar proposta e para quem vence. O
Anexo 2 oferece detalhes adicionais acerca de alguns dos maiores mutuários do Banco Mundial.
Tabela 1: Empresas locais que vencem contratos de ICB
EFs agregados
1996-2000
Região
Parcela de empresas
nacionais em valor
ÁFRICA
36%
50%
LESTE DA ÁSIA E PACÍFICO
78%
83%
SUL DA ÁSIA
57%
72%
EUROPA E ÁSIA CENTRAL
87%
87%
60%
60%
88%
86%
72%
74%
ÁFRICA
37%
56%
LESTE DA ÁSIA E PACÍFICO
90%
89%
SUL DA ÁSIA
73%
79%
EUROPA E ÁSIA CENTRAL
91%
91%
79%
73%
87%
89%
77%
80%
ÁFRICA
34%
65%
LESTE DA ÁSIA E PACÍFICO
94%
96%
SUL DA ÁSIA
77%
75%
EUROPA E ÁSIA CENTRAL
94%
95%
50%
73%
80%
92%
74%
83%
ORIENTE MÉDIO E NORTE DA ÁFRICA
AMÉRICA LATINA E CARIBE
Banco Mundial em geral
2001-2005
ORIENTE MÉDIO E NORTE DA ÁFRICA
AMÉRICA LATINA E CARIBE
Banco Mundial em geral
2006-2010
Parcela de empresas
nacionais em número
ORIENTE MÉDIO E NORTE DA ÁFRICA
AMÉRICA LATINA E CARIBE
Banco Mundial em geral
26
34.
A China e a Turquia são exemplos de países mutuários capazes de competir em âmbito regional.
A China duplicou o valor dos contratos de ICB para obras e bens que venceu fora do país nos últimos
cinco anos. Essa tendência acelerou-se especialmente na África para obras, mas também nas Regiões
MNA e LAC para bens. A Turquia ampliou consideravelmente o valor dos contratos de ICB para obras
que venceu fora do país nos últimos cinco anos, triplicando o montante. A Turquia não tem o mesmo
alcance que a China. A maioria dos contratos que vencem ocorre na Região ECA. Para obter mais
detalhes, consulte o Anexo 3.
35.
Novas estruturas e relacionamentos profissionais. Existem outras dimensões para a
globalização e integração que entram em jogo quando analisamos as mudanças feitas para os países que
fornecem para os contratos financiados pelo Banco Mundial. Uma delas é o grau em que as
multinacionais baseadas nos países da Parte I têm filiais no mundo inteiro. Embora esse fenômeno seja
difícil de documentar, este parece ser o caso. Segundo um estudo realizado pelo Brookings Institute, quase
90% das vendas realizadas pelas afiliadas de empresas estadunidenses na China e outros países do Leste
da Ásia foram vendas locais e para países estrangeiros que não os Estados Unidos.20 Essas vendas, no
montante de US$ 334 bilhões em 2004, foram quase o dobro das exportações dos Estados Unidos para a
região do Leste da Ásia naquele ano. Outro fator que afeta a nacionalidade dos países fornecedores é a
tendência no sentido de fusões de empresas. Desde a década de 1990, é provável que tenha havido uma
consolidação considerável, especialmente na Europa, em resposta à sua política de mercado único. Um
exemplo é a fusão da ASEA, uma empresa sueca, e a Brown Boveri, uma empresa suíça, atualmente
chamada ABB. As duas empresas eram fornecedores ativos de contratos financiados pelo Banco Mundial no
passado. Com vendas de quase US$ 32 bilhões em 2009, a ABB venceu contratos financiados pelo Banco
Mundial nos quais o país fornecedor registrado era, por exemplo, a Croácia ou a Suécia e não mais a
Suíça. Um terceiro fator é o aumento do uso da terceirização por parte dos governos, abandonando
realmente o uso da administração direta, exceto para obras pequenas. A terceirização mudou a forma
como as empresas privadas participam das operações financiadas pelo Banco Mundial: no passado, em
um projeto de estradas típico, o Banco Mundial teria financiado a aquisição de equipamentos de
terraplenagem para serem utilizados por um mutuário para construir uma estrada sob administração direta,
mas hoje o Banco Mundial financia o contrato de construção firmado entre o governo e um empreiteiro
privado de construção de estradas no qual o empreiteiro privado adquire seus próprios equipamentos. O
uso de PPPs é outra tendência nova que altera as relações comerciais entre o Estado e o setor privado,
além da forma como é feita a contratação nos termos de operações financiadas pelo Banco Mundial. O
exemplo da Caterpillar (ver Box 2) ilustra o efeito dessas alterações nas práticas de negócios globais.
20
Ver ―Determinants of US Exports to China (Determinantes das Exportações dos EUA para a China)‖de Barry
Bosworth e Susan Collins, Brooking Institute, abril de 2008.
27
Box 2: Mercados em transformação para equipamentos pesados
A Caterpillar, uma empresa baseada nos EUA, é um dos maiores fabricantes do mundo de equipamentos de construção e
terraplenagem, utilizados principalmente na construção de estradas e represas. Ela produz onde os mercados se encontram,
quer por aquisição ou abrindo afiliadas. Por exemplo, em 2001 ela adquiriu a Hindustan Motor Earthmoving Equipment
Division, originalmente de propriedade de uma empresa indiana. Aquela divisão agora produz localmente máquinas para
serem vendidas na Índia e na região. Além disso, a Caterpillar possui subsidiárias e distribuidoras em todo o mundo: em vez
de os contratos serem contados como fornecidos pelos Estados Unidos, os contratos financiados pelo Banco Mundial
adjudicados à Caterpillar são registrados na Bélgica, Suíça, Índia e Paquistão. Mesmo assim, a Caterpillar, ou qualquer de suas
afiliadas, não vence um contrato revisado anteriormente pelo Banco Mundial desde 2003, provavelmente em consequência da
terceirização. Contudo, a Caterpillar continua a dominar os mercados internacionais de equipamentos de terraplenagem com
mais de US$ 50 bilhões em vendas em 2008.
36.
O impacto da globalização. A descrição acima, do que vem acontecendo nos mercados globais
de exportação e no acompanhamento do país fornecedor feito pelo Banco Mundial com relação aos
contratos financiados pelo Banco e sujeitos a revisão prévia é coerente com o que se esperava no início da
globalização e da integração. A concorrência internacional está em pleno funcionamento. As empresas dos
BRICs e de outros países de renda média em rápido crescimento agora dominam seus mercados locais,
vencendo uma parcela cada vez maior de contratos de ICB podem ter forte presença nos mercados
regionais. A China tornou-se especialmente um ator importante para obras e bens. Ao mesmo tempo, as
empresas de exportação dos países da Parte I especializaram-se em obras e bens de alto valor baseados em
tecnologia e de alto valor. Essa especialização as afasta dos mercados tipicamente financiados pelo Banco
Mundial. No rastro dessa tendência está o impacto da terceirização e das PPPs sobre o relacionamento
contratual entre o setor público e as empresas privadas. Em consequência dessas mudanças, talvez seja o
momento de repensar de que modo e quando a ICB e outros métodos de aquisição são utilizados, para
quais países e quais itens; o papel e a justificativa das preferências domésticas e a interação das políticas
de aquisição do Banco Mundial com o comércio global. É importante ressaltar que as Diretrizes de
aquisição do Banco Mundial, originalmente projetadas para promover a competição em mercados
públicos fechados podem, cada vez mais, abordar os empreendimentos entre o Estado e o setor privado.
Essas são áreas a serem mais exploradas na revisão proposta.
B. Alterações nas aquisições públicas
37.
Uma nova perspectiva global. As alterações provocadas pela globalização e a integração não
pararam com o surgimento de novos gigantes da indústria e uma nova combinação de países fornecedores
nos termos das operações financiadas pelo Banco Mundial. Elas também influenciaram o modo como as
políticas, procedimentos e atitudes voltadas para as aquisições públicas estão evoluindo. Historicamente,
as aquisições públicas eram consideradas o domínio restrito de cada governo nacional, um labirinto de
procedimentos muitas vezes obscuros e peculiares não contestados, dominados por interesses políticos e
utilizados para promover os interesses nacionais ou, pior ainda, para cobrar propinas e favorecer amigos.
Cresce o consenso entre as nações de que as aquisições públicas, como outros mercados, devem ser
abertas à concorrência e, tendo em vista que envolvem o dinheiro dos contribuintes, operar nos mais
elevados padrões de integridade, uma postura que o Banco Mundial adota desde sua fundação. Muitos
acadêmicos, formuladores de políticas e profissionais consideram hoje as aquisições públicas uma função
estratégica do governo e uma ferramenta gerencial do setor público que têm impacto direto sobre a
qualidade e a quantidade dos serviços prestados aos cidadãos. Ademais, existe um reconhecimento
compartilhado por muitos de que as aquisições públicas constituem um mercado significativo em todo o
mundo. A OCDE calculou que, em números de 1998, o mercado representado por aquisições públicas
28
contestáveis era da ordem de 5% a 7% do PIB.21 Em 2009, esse valor corresponderia a US$ 825 bilhões
para as economias em desenvolvimento.22 Cálculos mais recentes indicam valores ainda mais elevados.
38.
Instrumentos e acordos internacionais. A abertura das aquisições públicas à concorrência
ocorreu gradualmente: a derrota do protecionismo precisou de mais de trinta anos de negociações
internacionais, sendo que o trabalho ainda não está concluído e ainda é colocado em risco em tempos de
crise econômica. Embora a liberalização estivesse sendo observada há muito tempo, não havia
praticamente qualquer restrição em termos de acordos internacionais até o Acordo Geral sobre Tarifas e
Comércio e o Acordo da Rodada de Tóquio sobre Aquisições Governamentais entrarem em vigor em
1981. O uso da ICB pelo Banco Mundial - desde o início - obviamente o colocou na vanguarda das
instituições que defendem a concorrência aberta nas aquisições públicas.
39.
No início da década de 1990 ocorreu um momento crítico com a adoção do segundo Acordo
Multilateral de Aquisições Governamentais (GPA) sob os auspícios da OMC em 1994 e a publicação da
Lei Modelo de Aquisição de Bens, Construção e Serviços pela Comissão das Nações Unidas para o
Direito Comercial Internacional (UNCITRAL) em 1993. Em 2011, 42 países, na sua maioria membros da
OCDE, estão vinculados pela GPA e 23 outros, principalmente países em desenvolvimento, são
associados, quer como países candidatos (9) ou observadores (14). Ademais, a lei modelo da UNCITRAL
desempenha um papel importante na definição de padrões para as leis de aquisições públicas que
constituem um passo essencial na reforma dos sistemas de aquisição: A Secretaria da UNCITRAL relatou
que vinte países aprovaram leis nacionais de aquisições inspiradas no Modelo. Paralelamente, tem havido
uma proliferação de acordos comerciais regionais, como o Acordo de Livre Comércio da América do
Norte (ALCA) e uniões aduaneiras e econômicas, tais como COMESA no Sul e Leste da África e o
MERCOSUL na América Latina, que unem os membros no comércio e abertura comercial. A União
Europeia (UE), com seu mercado único que foi lançado em 1993, adotou normas e diretivas de aquisição
que se aplicam aos seus 27 Estados membros e são gradualmente adotadas pelos países do Leste Europeu
que são candidatos ao ingresso na UE ou servem de modelo para aqueles na sua Política de Vizinhança.
Paralelamente, a crescente preocupação com a corrupção, levou à negociação da Convenção das Nações
Unidas contra a Corrupção (UNCAC). Ela entrou em vigor em 2005 com a ratificação de 159 países.
40.
Convergência e harmonização. Existe reconhecimento comum por parte do Banco Mundial e
seus parceiros no desenvolvimento sobre os benefícios da maior convergência e harmonização das
políticas de aquisição para aumentar a eficácia do desenvolvimento como um todo. Contudo, não há um
caminho direto para fazê-lo. Além disso, as motivações para esses novos instrumentos e acordos
internacionais diferem: alguns se concentram na reformulação dos sistemas internos de aquisição e na
concretização de maior transparência nas aquisições públicas, enquanto outros se concentram na não
discriminação, liberalização do comércio e acesso ao mercado.
21
OECD Journal on Budgeting (Revista da OCDE sobre Orçamentação), Volume 2, Número 3, ISSN 1608-7143,
2002. Essas estimativas (cerca de 5% para os países em desenvolvimento e 7% para os desenvolvidos) não incluem
os pagamentos de transferências (ex.: previdência social), salários e gastos com a defesa, o que frequentemente
limita a concorrência. Eles podem ser ainda maiores se forem acrescentados os gastos subnacionais. As estimativas
mais recentes são mais elevadas, especialmente para os países de renda alta.
22
Isso se baseia em uma participação dos países em desenvolvimento da economia mundial calculada em 28% ou
US$ 16,5 trilhões de um PIB global de US$ 58,9 trilhões em 2009.
29
41. Para posicionar as políticas de aquisições do Banco Mundial no contexto desses novos instrumentos
internacionais a fim de obter um sentido geral do grau de convergência, realizamos uma comparação das
principais características das Diretivas da UE, GPA da OMC, UNCAC e Lei Modelo da UNCITRAL com
as Diretrizes do Banco Mundial23 Essa comparação ilustra os princípios comuns nos quais todos esses
diversos documentos se baseiam, a saber: transparência, economia, igualdade de acesso, eficiência e
integridade. Ao mesmo tempo, ela demonstra o grau em que o problema está nas minúcias: são inúmeras
as diferenças de vocabulário e a forma como os princípios comuns são colocados em prática. Os principais
pontos em comum e diferenças específicas estão resumidos a seguir.
•
Com relação à transparência, existe consenso entre os acordos, com apenas pequenas diferenças
relativas a requisitos sobre divulgação, publicação das normas e documentos relacionados à
aquisição e prazos para a apresentação e abertura das propostas. Contudo, a abertura pública das
propostas não é exigida em todos os acordos.
•
Quanto à igualdade de acesso, o princípio de não discriminação é refletido em todos os acordos.
As principais diferenças estão relacionadas à elegibilidade em termos de nacionalidade dos
licitantes - os acordos internacionais geralmente promovem acesso restrito baseado na
reciprocidade. A UE destaca-se por não ter uma política explícita de "Compre da Europa" para
seus membros, embora tenha regras mínimas de origem para os territórios que não são cobertos
pelos acordos bilaterais ou regionais. Existe entendimento sobre o uso de marcas registradas, por
exemplo, mas não sobre o uso de preferências internas, que o Banco Mundial permite e outros
não. Alguns instrumentos, tais como o GPA e a estrutura da UE permitem explicitamente que
considerações sociais e econômicas entrem em jogo sob certas condições.
•
Com relação à eficiência, existe um entendimento comum de que este seja um dos principais
objetivos, mas há menos entendimento sobre o significado de eficiência (ou como medi-la). Há
grandes variações nos métodos de aquisição permissíveis: normalmente os outros instrumentos
permitem métodos mais flexíveis do que os do Banco Mundial, inclusive negociações, outras
formas de interação com potenciais fornecedores e meios de acelerar os processos de aquisição,
tais como acordos-quadro, ofertas pendentes, listas de fornecedores pré-qualificados, leilões
reversos e procedimentos eletrônicos.24 Existem diferenças sobre quando a contratação direta
(sem licitação) pode ser justificada. Cresce a aplicação do teste da proporcionalidade, baseado na
legislação alemã, aos processos de aquisição da UE pelos tribunais.25 Por outro lado, o uso pelo
Banco Mundial de compras locais difere consideravelmente das práticas dos outros e abre um
amplo campo no qual os licitantes podem fazer aquisições rapidamente a baixo custo, tanto para
os licitantes quanto para a entidade contratante.
23
Um documento de antecedentes deverá ser publicado separadamente e estar disponível ao público em 2012. Como
parte da revisão, continuaremos a expandir esse conjunto de dados, comparando as Diretrizes do Banco Mundial
com outros instrumentos e com outros Bancos de Desenvolvimento Multilateral e assim por diante.
24
A última edição das Diretrizes do Banco Mundial de janeiro de 2011, permite que sejam utilizados ―frameworks
contracts‖.
25
O teste da proporcionalidade no contexto das aquisições públicas defende que os requisitos estabelecidos no processo de
licitação estejam em conformidade com o valor e a abrangência daquilo que está sendo contratado e sejam adequados, além de
não excederem o que seja estritamente necessário para assegurar a imparcialidade do processo.
30
•
O modo como o princípio de economia é empregado talvez seja o mais difícil de medir, uma vez
que existem muitas formas de avaliar ofertas e muitos fatores a levar em consideração. A principal
diferença gira em torno das formas de avaliar o valor para o dinheiro, incluindo os custos e os
benefícios, o uso de pontos de mérito e a avaliação de custos e benefícios não monetários, tais
como qualidade, confiabilidade, serviço pós-vendas e facilidade de utilização. De modo geral, os
outros instrumentos internacionais são mais explícitos quanto a quais fatores levar em conta e
permitem maior incorporação de considerações não monetárias do que as Diretrizes do Banco
Mundial. Outras diferenças, por exemplo, concentram-se no papel da experiência prévia como
critério de qualificação em comparação com outras qualificações (ex.: qualificação profissional,
garantias de qualidade). Outra diferença é a possibilidade de rejeitar uma oferta excessivamente
baixa, que alguns contratos permitem e o Banco Mundial não permite.
•
Com relação à integridade, o Banco Mundial tem os requisitos mais abrangentes, em linha com
as disposições da UNICAC, além de procedimentos específicos de exclusão. Isso não significa
que não exista uma visão compartilhada com esses outros grupos, já que os contratos mais
recentes estão na mesma página daqueles do Banco Mundial e a UE já reconheceu a necessidade
de abordar essas questões nas novas diretivas questão sendo preparadas (ver Box 3).
Box 3: Diretivas de aquisição da União Europeia
A Comissão Europeia está realizando atualmente uma ampla modernização da Legislação de Aquisições da UE, a partir do
início de 2011, com o objetivo de aprontar as revisões para 2012. Ela concluiu uma avaliação dos impactos e da eficácia das
Diretivas. Essa avaliação - por ser o fundamento para a elaboração de lições baseadas em fatos e para informar o debate sobre
políticas - revela que os procedimentos da UE são bem compreendidos e agradam o público e que a conformidade entre os
países membros está em ascensão, assim como a melhor elaboração de relatórios, estruturas e adoção de sistemas de eprocurement. A maior transparência é um dos principais impactos. Demonstra também que somente 20% do total de aquisições
públicas são realizados em conformidade com as diretivas da UE (ou seja, a parcela do valor do contrato acima dos limiares da
UE) , indicando que as regras e procedimentos específicos sobre aquisições nacionais aplicáveis abaixo do limite mínimo ainda
prevalecem para a maior parte de aquisições realizadas pelos membros da UE. A avaliação demonstra que as aquisições da UE
estão cada vez mais sofisticadas: entre outras coisas, os contratos-quadro estão se tornando comuns, especialmente entre as
entidades de aquisições centralizadas ou conjuntas. O uso de meios eletrônicos de aquisição também se tornou cada vez mais
sofisticado: todos os membros têm agora legislação sobre e-procurement. Existe também um crescente interesse na utilização de
aquisições públicas para alcançar outros objetivos, tais como sustentabilidade ambiental e inovação. Os métodos menos
ortodoxos da UE, tais como o diálogo competitivo, concorrência restrita e negociações permanecem como uma parcela pequena
do número de contratos, embora representem uma parcela significativa do valor dos contratos. Vale ressaltar que a concorrência
aberta representa 52% do valor total dos contratos concedidos no período 2006-2010. A eficiência como um todo é elevada: o
tempo médio para adjudicar um contrato é de cerca de 58 dias, sendo que os contratos mais complexos e os métodos de
aquisição menos convencionais levam um tempo consideravelmente maior. Em termos de custos de licitação, a média é
estimada em 28.000 euros por contrato, dos quais 75%, ou cerca de 1,2% do valor final do contrato, são incorridos pelos
licitantes. Esses custos de licitação representam uma parcela desproporcional do valor dos contratos pequenos - até 29% ficando o custo médio entre 6% e 9% do valor do contrato. O lado positivo é que se estima que a divulgação e a concorrência
aberta gerem 3,8% de economias. O resultado final é que a relação custo-benefício de cumprir as diretivas da UE é claramente
positiva, embora continue a existir espaço considerável para a redução do custo de administração. A extensão das licitações
internacionais é outra área para um potencial aprofundamento, já que as empresas ainda estão receosas de apresentar propostas
em outros países.
Fonte: Relatório de Avaliação: Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, Commission Staff Working Paper, European
Commission (Impacto e Eficácia da Legislação sobre Aquisições Públicas da UE, Documento de Trabalho de Comissão
Europeia) 27 de junho de 2011
42.
O fato de as políticas e procedimentos do Banco Mundial integrarem-se a esses outros instrumentos,
reflete o antigo papel do Banco Mundial de formador de opinião em aquisições públicas internacionais e
seu comprometimento ativo com essas outras organizações. Contudo, existem várias áreas nas quais o
Banco Mundial tem sido mais reativo do que os outros às inovações em aquisições públicas, como por
exemplo, a recente incorporação dos ―framework contracts‖ para compras de bens disponíveis no
31
comércio e serviços de não consultoria de baixo valor, além da integração de novas preocupações sobre
impactos ambientais e sociais que são atualmente uma característica mais comum das aquisições públicas.
O Banco Mundial, devido ao seu foco em projetos específicos, que muitas vezes são circunscritos, sempre
se esforçou para lidar com as dimensões institucionais dos mutuários, inclusive sua capacidade de
alocação de pessoal e ética, mecanismos independentes de revisão, estatística e disponibilidade de
informações, confidencialidade, monitoramento e avaliação do desempenho dos fornecedores que podem
ser cobertos, em vários graus, por instrumentos ou contratos internacionais. O Banco Mundial também
não estabeleceu claramente as condições mínimas para a aplicação de suas políticas. Parte disso reflete a
transformação em andamento das políticas do Banco Mundial projetadas originalmente para grandes
contratos independentes de infraestrutura, que podem ser licitados sem recorrer aos métodos mencionados
anteriormente, em um conjunto de políticas e procedimentos que abordam uma gama mais ampla de
categorias de aquisições públicas, inclusive processos de aquisição repetitivos e transações pequenas
dispersas e descentralizadas. Por outro lado, quando comparados a esses instrumentos, as políticas e
procedimentos do Banco Mundial parecem ser as mais abrangentes e talvez as mais normativas (ex.:
disposições sobre o papel das empresas estatais, contratos "chave na mão", compra de produtos básicos,
uso de INCOTERMs, uso obrigatório de SBDs). O Banco Mundial é também o único a ter Diretrizes
separadas para serviços de consultoria, com disposições que estipulam a dispersão geográfica e limitam o
número de empresas convidadas a apresentar propostas.
43.
É importante citar que a proliferação de instrumentos internacionais que regem as aquisições
públicas fez com que alguns dos mutuários do Banco Mundial estejam hoje submetidos a disposições
conflitantes. Isso não ocorria quando o Banco Mundial foi fundado, nem vinte anos atrás, mas existem
agora vários países que fazem parte de acordos internacionais e regionais e estão submetidos àqueles
requisitos e, ao mesmo tempo, às Diretrizes do Banco Mundial. Alguns países participantes do programa
piloto para o uso de sistemas de países sentiram-se oprimidos entre o teste de equivalência com as
Diretrizes do Banco Mundial e os requisitos da UE ou regras específicas de aquisições que prevalecem
nos contratos bilaterais. A harmonização precisará abordar essas discrepâncias e é necessário um exame
mais minucioso para avaliar sua relevância e impacto sobre os resultados das aquisições.
44.
Finalmente, é preciso ressaltar que existem áreas de aquisições públicas que não são abordadas por
nenhum dos instrumentos, em qualquer profundidade. Essas áreas incluem a subcontratação, o
desempenho dos empreiteiros e as medidas corretivas para a violação. Raramente algum dos contratos
leva em conta claramente os custos das licitações no setor privado. Em geral, nenhum contrato lida com
as questões de execução do contrato, focando os processos de licitação e adjudicação e negligenciando o
que acontece depois. Esses instrumentos também não dispõem sobre qualquer exploração sistemática de
dados de aquisições e análise complementar de modo a avaliar o desempenho geral, detectar tendências
em aquisições públicas e obter informações sobre a competitividade da indústria, muito menos de
combater a corrupção e a conduta anticompetitiva. Na realidade, nada é estipulado em qualquer dos
instrumentos sobre as dimensões fiduciárias e da maneira como os controles, pesos e contrapesos das
aquisições estão integrados aos sistemas gerais de gestão pública e estruturas de responsabilização. No
caso do Banco Mundial, dada a abrangência das suas capacidades de implementação entre os mutuários,
essas questões estão em primeiro plano. Realmente, a abordagem direta da corrupção, conforme discutido
abaixo, exige uma mudança de paradigma quanto à gestão do risco, desempenho e responsabilização. A
revisão será uma oportunidade para examinar onde o Banco Mundial pode preencher lacunas, agilizar
suas próprias políticas e alcançar maior convergência.
32
45.
Novos conceitos e abordagens para as aquisições públicas. A própria natureza das aquisições
públicas está mudando. Um dos principais objetivos da revisão será ver onde e como o Banco Mundial
pode manter-se na vanguarda de novos conceitos e abordagens relativas às aquisições públicas. Os
desenvolvimentos na esfera internacional mencionados acima foram refletidos por uma nova avaliação da
necessidade de modernizar os sistemas de aquisições públicas, tratando essas aquisições como uma
função estratégica do governo, que afeta diretamente a qualidade e a quantidade dos serviços prestados
aos cidadãos. Muitos governos, quer nos países em desenvolvimento ou desenvolvidos, e
independentemente do seu ponto inicial, estão buscando economia, aquisições mais rápidas e mais
simples, maior valor em geral e flexibilidade paralelamente ao reforço da integridade e da
responsabilização para o uso do dinheiro público. Integrada a isso, está a expectativa de elevados padrões
éticos por parte tanto das firmas como das contrapartes do setor público.
46.
Em geral, essas mudanças de percepção sobre o que constitui a boa aquisição pública estão
fazendo com que os formuladores de políticas repensem o papel das aquisições públicas e adotem
conceitos e ferramentas de gestão moderna. O foco tradicional nas normas e procedimentos dos sistemas
nacionais de aquisições direcionou o comportamento para a conformidade com as normas, em vez de
desempenho e resultados. Assim, os esforços de reforma das aquisições em todo o mundo tendem a ter
como consequência um reequilíbrio ao longo do ciclo de conformidade versus desempenho, normas
versus princípios e transações versus sistemas. Muitos países foram inspirados pelos procedimentos do
setor privado, tais como os contratos-quadro e a gestão da cadeia de suprimentos, e estão buscando
formas de reproduzir esses métodos. Isso também levou à terceirização dos serviços públicos, que
tradicionalmente eram fornecidos internamente, e criou novas maneiras de adquirir aqueles serviços em
parceria com o setor privado. O uso da tecnologia da informação – e-procurement – tornou-se outro
recurso para fazer com que as aquisições sejam mais transparentes e menos dispendiosas e permitir a
melhor gestão dos sistemas de aquisição.
47.
Para apoiar os mutuários nessa trajetória, o Banco Mundial não precisa apenas manter-se
atualizado com essas mudanças, mas sim, permanecer na vanguarda. Isso significa ser capaz de oferecer
aos mutuários um modelo de boas aquisições públicas que incorpore esses novos conceitos como parte da
agenda GAC do Banco Mundial e seu apoio para aprimorar a gestão do setor público (ver Box 4).
Significa também que o Banco Mundial tem que internalizar esses novos conceitos em suas próprias
políticas, conciliando quaisquer diferenças entre aquilo que o Banco Mundial espera dos mutuários nos
termos das operações financiadas pelo Banco com as exigências das boas aquisições públicas.
33
Box 4: Definição de boas aquisições
As aquisições públicas constituem uma dimensão-chave da administração pública que une com eficiência e eficácia o
sistema de gestão financeira do governo aos resultados sociais e econômicos. Uma boa estrutura de aquisições públicas:
•
Recompensa processos e soluções inovadoras
•
Identifica os melhores resultados adaptados a uma finalidade específica.
•
Oferece excelente valor para o dinheiro
•
Promove o desenvolvimento e a competitividade dos fornecedores
•
Fortalece a confiança pública no governo.
A boa aquisição não se resume em encontrar o caminho de menor custo entre os insumos e os resultados, mas é uma função
gerencial que agrega valor ao mesmo tempo em que protege a integridade no uso dos recursos públicos.
Fonte: Documento de apoio de aquisições do GAC II
48.
Melhor relação custo-benefício e melhor resultado adaptado a uma finalidade específica.
Os novos conceitos de boas aquisições públicas contestam a premissa, comum entre os sistemas
tradicionais de aquisições públicas, de adjudicar contratos unicamente com base no menor custo: em vez
disso, muitos países estão adotando métodos de valor do dinheiro de modo a tomar decisões sobre
aquisições com base nos custos e benefícios durante todo o ciclo de vida da aquisição (ver Box 5). É
preciso ressaltar que as Diretrizes do Banco Mundial sempre permitiram avaliações durante todo o ciclo e vida
desde que os benefícios e os custos possam ser quantificados.26 Essas diretrizes são, portanto, normalmente
incluídas nos financiamentos do Banco Mundial para a aquisição de bens e ICT e em uma série de
aquisições de eletricidade, abastecimento de água e saneamento, quando for pertinente. Outro conceito
novo nas modernas aquisições públicas é a necessidade de colaboração com o setor privado. A ideia é
encontrar o melhor equilíbrio por meio do diálogo com possíveis fornecedores de modo a produzir o
melhor resultado global para a entidade contratante e os usuários dos bens e serviços. Essa nova forma de
pensar, semelhante à licitação em duas etapas do Banco Mundial, significa que o processo para obter o
melhor dos fornecedores é uma via com dois sentidos. Mas esta é a antítese das políticas tradicionais de
aquisições que se baseiam na concorrência para todas as transações, limitam as interações e restringem as
comunicações entre a entidade de aquisições e os possíveis fornecedores para evitar fraudes no processo.
Ao mesmo tempo, a maior conscientização sobre cartéis aumenta a necessidade de entidades contratantes
que sejam perspicazes em termos de mercados e com conhecimento suficiente sobre a organização dos
mercados de fornecimento. Particularmente, a rápida evolução dos mercados e da tecnologia e o perigo de
cartéis significam que as entidades não devem confiar em um número muito pequeno (nem muito grande)
de fornecedores. Os novos operadores talvez tenham soluções melhores do que aqueles com uma
trajetória definida e podem romper a coordenação e o conluio entre os fornecedores. Finalmente, a
interação e a troca de conhecimentos entre fornecedor e usuário podem ser importantes em áreas onde as
inovações são necessárias, tornando métodos como o da UE - diálogo competitivo - apropriados.27
26
Nos termos das políticas do Banco Mundial, é feita uma seleção com base na proposta de menor valor, que
permite que sejam levados em conta outros fatores além do custo.
27
A diretiva de 2004 da UE permite um procedimento chamado diálogo competitivo que pode ser aplicado quando são
adjudicados contratos particularmente complexos e quando a entidade contratante não é capaz de identificar a melhor solução
técnica ou definir a forma apropriada do esforço. Este procedimento abre o caminho para a entidade buscar as opiniões e
34
Box 5: Valor para o dinheiro, avaliação do ciclo vital completo e pontos de mérito: Ultrapassando os custos
Valor para o dinheiro é um conceito abrangente que os governos podem usar para motivar e orientar as melhorias para
a gestão do setor público e os resultados. No contexto de aquisições públicas, esse conceito pode ser relativamente
simples, abrangendo dimensões, se medido com precisão, tais como prazos razoáveis para as aquisições, custo de
mercado e qualidade. Abordagens mais sofisticadas exigem o entendimento detalhado das estruturas de mercado; a
entrega e o verdadeiro uso final; um esforço consciente para padronizar, racionalizar e simplificar; um foco nos custos
de todo o ciclo vital em vez de apenas no preço de compra; um ciclo de planejamento bem definido e aplicável em
vários níveis; mecanismos viáveis para proteger a concorrência e administrar os riscos de corrupção; e uma estratégia
com várias vertentes para integrar as partes interessadas de forma frequente, aberta e imparcial. Embora seja necessária
uma forte capacidade para implementar o conceito completo de valor para o dinheiro, seus aspectos mais simples podem
ser monitorados e permanentemente aprimorados em quase todos os países. Investimentos relativamente pequenos
podem começar por gerar uma cultura de replicação e desempenho catalisador para melhorias sistêmicas mais amplas.
Em sua forma mais simples, o valor do dinheiro reflete que o preço por si só não precisa ser o único critério para se
tomar uma decisão sobre aquisições. Em vez disso, o fator determinante é a combinação ideal dos custos de todo o
ciclo vital com os benefícios.
Custos de todo o ciclo vital incluem manutenção, gestão, custos operacionais e alienação e as implicações dos riscos e da
flexibilidade durante todo o ciclo. Essa abordagem também pode levar em conta riscos tais como qualidade, desempenho
do empreiteiro, falha na entrega e a falta de realismo quanto ao que se espera ou a não inclusão de alternativas. A ideia é
que, por intermédio de melhor qualidade, os custos mais elevados possam ser transformados em custos menores em todo o
ciclo de vida, graças a uma vida útil mais longa e/ou valores residuais mais elevados ou maiores benefícios em termos de
maior satisfação do usuário e facilidade de uso. Pontos de mérito é um sistema no qual são conferidos pontos adicionais
para propostas de compra baseadas em dimensões qualitativas, tais como qualidade, desempenho anterior e aspectos técnicos.
Mais complexos e mais exigentes do que a avaliação por menor custo do Banco Mundial, os pontos de mérito foram
permitidos pelo Banco Mundial na década de 1980 para a aquisição de bombas manuais de irrigação, por exemplo, e são
agora utilizados em países como Indonésia, Marrocos, Serra Leoa e Vietnã, além da UE. É possível perceber como essas
novas abordagens, quer sejam chamadas de valor do dinheiro ou pontos de mérito, podem captar custos e benefícios indiretos e
externalidades, tais como impactos sociais e ambientais.
Contudo, o equilíbrio correto pode ser difícil de identificar e os riscos podem ser elevados, especialmente
em ambientes deficientes em termos institucionais e de probidade. Um exame mais minucioso desses
novos métodos e seu possível uso pelo Banco Mundial faz parte da revisão das políticas.
49.
Alguns pioneiros na adoção. Um dos primeiros países a colocar esses novos conceitos de
aquisição pública em prática foi o Reino Unido. Seus esforços começaram em 1999, com uma importante
análise para identificar a eficiência, modernização e oportunidade de competitividade. A ideia foi mudar
da abordagem tradicional de licitação competitiva e compra em massa para métodos mais modernos para
obter um valor maior para o dinheiro. Um dos resultados foi criar, no início de 2000, um novo órgão
central, a saber, o Escritório de Comércio do Governo, para trabalhar com entidades de compra como
catalisador para obter o melhor valor para o dinheiro. Uma iniciativa de construção provou ser bemsucedida em economizar dinheiro e foi propagada em todo o setor público. As licitações eletrônicas foram
testadas juntamente com leilões eletrônicos, terceirização eletrônica e medidas para melhorar a gestão de
categorias, gestão de demandas e sustentabilidade. O uso de recompensas pelo valor do dinheiro foi
integrado em 2004, com ganhos, segundo o Escritório do Auditor Geral, de 5% a 10%. Desde então,
contribuições de fornecedores potenciais em uma etapa inicial. Ao final do diálogo, os fornecedores são convidados a
apresentar uma proposta final. Esse método destina-se principalmente ao uso em PPPs.
35
vários países da Comunidade Britânica lançaram iniciativas parecidas: por exemplo, o Canadá reformou
suas políticas para aquisições em 2003, a Austrália adotou novos regulamentos em 2004 e a Nova
Zelândia realizou uma rodada renovada de reformas de aquisições em 2009.
50.
Membros da Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC) também decidiram começar já a
reformar seus sistemas de aquisição sob a iniciativa patrocinada pela APEC que gerou um conjunto de
princípios não vinculativos adotados em 1999. Esses princípios enfatizam transparência e abertura nos
mercados de aquisições públicas, juntamente com o valor do dinheiro, concorrência efetiva,
responsabilização, não discriminação e tratamento justo. Eles complementam os princípios gerais da boa
governança do setor público lançados em 2004 como parte de uma maior ênfase da APEC na redução das
barreiras ao comércio e investimento aquém fronteira. Esses últimos princípios focam no aumento da
transparência e responsabilização, aquisição eletrônica, códigos de conduta e vários mecanismos
anticorrupção, juntamente com o realinhamento para equilibrar abordagens baseadas em conformidade e
desempenho. As economias da APEC que avançam na reforma das aquisições incluem Chile, Hong Kong
SAR (China), Malásia, República da Coreia, Cingapura e Tailândia (ver Box 6).28
Box 6: Experiência da Coreia com a Reforma de Aquisições
A República da Coreia foi o primeiro reformador do sistema de aquisições públicas, como parte de uma iniciativa mais ampla
na modernização do setor público. No final da década de 1990, o Governo reagiu às pressões externas e internas: A Coréia
tornou-se membro da OMC em 1997 e logo quis assinar o GPA; seu sistema de aquisições públicas foi considerado complicado,
não transparente e corrupto; e viu o governo elétrico como uma oportunidade de empregar sua vantagem comparativa no
surgimento da sociedade da informação. Desde o início, as autoridades coreanas visaram o governo eletrônico baseado na
internet como meio de prestar serviços de forma mais efetiva e eficiente entre as entidades, enquanto aumentavam a
participação dos cidadãos e a competitividade nacional. A conceitualização de uma nova abordagem para aquisições teve início
em 1995 e foi testada em 1997, vinculando em última análise os sistemas tributários e previdenciários, administração local,
informação educacional, gestão financeira, gestão de recursos humanos e sistemas de informações gerais. KONEPS, o Sistema
Coreano Online de Aquisições Eletrônicas, atua como mercado cibernético centralizado, mediante o qual um único portal
permite que fornecedores e compradores realizem atividades de aquisição eletrônica, incluindo permutas referentes a termos de
contrato, licitações, solicitações de pagamento e acompanhamento. Também serve como ponto único de chamada para registro
de negócios, certificados, qualificações, relatórios sobre desempenho de contratos, notificações de problemas e compras
eletrônicas, oferecendo procedimentos padronizados e informações de aquisições extensivas. Também está vinculado a outros
sistemas eletrônicos, incluindo administração tributária, em tempo real.
28
Ver Relatório de Política Econômica da APEC ― APEC, 2007. Consulte também ―Revisão dos Princípios Não
Vinculantes da APEC (NBP) sobre Aquisição do Governo‖, Grupo de Especialistas em Aquisições do Governo,
2006/SOM3/GPEG/005, Setembro 2006.
36
informações sobre orçamentos de entidades, históricos de crédito, associações industriais, corretores de seguro, instituições de
certificação, e instituições de sistemas bancários para pagamentos eletrônicos. O sistema é gerenciado pelo Serviço de
Aquisições Públicas (PPS), uma empresa pública, com aspectos técnicos subcontratados para uma empresa TI privada. O PPS
lida diretamente com todas as aquisições acima de determinados limites e fornece apoio para as entidades descentralizadas que
usam os serviços PPS porque são mais baratos e mais fáceis do que cuidar disso por conta própria. A lei de aquisições da
Coreia autoriza uma variedade de métodos, principalmente licitações abertas, mas também licitações limitadas sob condições
especiais divulgadas às instituições de auditoria, e várias recompensas sob contratos de estruturas. Um painel de Revisão de
Contratos Independente controla contratos relacionados. A corrupção é desencorajada por meio de ferramentas como código
de conduta, treinamento sistemático e rotatividade de agentes de aquisição. O número de transações ilegais caiu drasticamente,
devido à eliminação do contato presencial e à automação dos processos comerciais. Mesmo assim, nenhum sistema é
totalmente à prova de corrupção, e o PPS trabalha para verificar se há conluios e analisar ofertas para detectar transações
suspeitas. O desempenho é acompanhado por meio de vários indicadores, incluindo a duração do tempo de processamento,
número de licitantes, protestos de ofertas, descontos, pagamentos, penalidades e emendas. Em 2005, o PPS processou US$45
bilhões em transações, 93% de todas as aquisições públicas na Coreia. A economia anual é estimada em US$4,5 bilhões,
principalmente por meio de custos mais baixos para a comunidade de negócios. O sistema de aquisições eletrônicas da Coreia
recebeu o Prêmio por Serviços Públicos das Nações Unidas em 2003 e o Prêmio de Excelência Global em TI em 2006.
Fonte: Mudança da Coreia para a Aquisição Eletrônica, Notas PREM, Número 90, Julho 2004; Inovação Administrativa e
em TI na Coreia: Como isso afeta o desempenho organizacional, Tobin IM e col., Universidade Nacional de Seul, 2004;
website do Governo Eletrônico da Coreia; Entrevista com James Kang, PPS, IQPC. com.sg, website.
51.
O Banco Mundial também modernizou sua política interna de aquisições.29 Sob a coordenação do
Departamento de Serviços Gerais (GSD), os procedimentos internos do Banco Mundial foram reformados
em 2008, adotando uma abordagem baseada em princípios. Esta nova política foca nos riscos de gestão,
reforçando o comportamento ético por meio de treinamento, trabalhando diretamente com fornecedores,
medindo seu desempenho e avaliando o sucesso com base nos resultados. Os princípios adotados pelo
Banco Mundial em suas próprias práticas de aquisição são imparcialidade, transparência e competição
com decisões de aquisição baseadas no melhor valor definido como a combinação ideal do custo total
mais baixo de domínio, tecnologia, inovação, eficiência, garantia de fornecimento e qualidade. Essa
metodologia é usada para bens e serviços complexos onde é imperativo avaliar fatores não relacionados a
custo. Outras dimensões da política de aquisições do Banco Mundial para suas próprias compras incluem
QuikPro, que permite contato direto com fornecedores, por meio do website do GSD, e ordens de compra
de cobertores, que acomodam aquisições frequentes e repetitivas. Também há uma avaliação constante
dos desenvolvimentos de mercado e desempenho de fornecedores. O que é mais importante, o Banco
Mundial incorporou a responsabilidade corporativa social à sua política de aquisições que exige o uso
ampliado de produtos de preferência ambientalmente sustentáveis, diversidade na contratação e condições
de trabalho justas dos fornecedores.
Uso de Tecnologia. O uso de tecnologia, incluindo ferramentas e plataformas eletrônicas, está mudando
amplamente a forma como a aquisição pública é executada e constitui uma parte essencial da aquisição
pública moderna. Os benefícios da aquisição eletrônica vão além de uma melhoria na eficiência devido à
automatização dos processos. Isso representa uma poderosa ferramenta de gestão e informações que
prejudica o fortalecimento de sistemas de aquisições públicas e que podem transformar a prestação de
serviços públicos. Embora não seja uma panaceia, muitos países foram bem-sucedidos na redução dos
custos, tempo e preços das transações, especialmente de itens de volume elevado e valor baixo que são
especialmente receptivos ao uso de acordos de estrutura, leilões reversos, catálogos e cartões de compra.
Em alguns casos, esses sistemas são mostrados para aumentar a concorrência e podem ainda ser mais
29
Ver ― O Grupo Banco Mundial: Manual de Políticas e Procedimentos para Aquisições Corporativas, Oitava Edição,
Departamento de Serviços Gerais, Fevereiro 2009.
37
confiáveis em termos de integridade do que outros métodos. O Banco Mundial encorajou esses processos,
ajudando a desenvolver a capacidade e as Diretrizes já permitiram o uso de propagandas eletrônicas,
assinaturas eletrônicas e plataformas sob certas condições. Um amplo conjunto de países mutuários
emprega agora alguma forma de aquisição eletrônica, incluindo estados do Brasil (Minas Gerais) ou Índia
(Andhra Pradesh, Karnataka), com avaliações de prontidão conduzidas pelo Banco Mundial em vários
países de todas as Regiões. Exemplos da América Latina são mostrados no Box 7. Um importante prérequisito é ter uma sólida estrutura legal, notadamente para assinaturas eletrônicas, que também podem
facilitar a introdução de leilões de reserva eletrônica.30
Box 7: Aquisições eletrônicas na América LatinaMéxico:
Compranet, lançada em 1997 e funcional por meio do governo central até 2002, lida com cerca de US$ 21 bilhões em
transações de aquisições ao ano, negociando com 70.000 fornecedores e 3.500 entidades.
Chile: CompraChile, desenvolvida durante o período de 1998-2000, lidou com 1,6 milhão de transações, equivalente a 3,5% do
PIB, e negociou com 90.000 empresas até 2009. A economia nesse ano foi estimada em US$ 180 milhões. A parcela de
pequenas e médias empresas que venceram ofertas aumentou, assim como aumentou a média de licitantes, até 5,3% por
transação.
Governo Federal do Brasil: O sistema de aquisição eletrônica do Brasil, o Comprasnet, lançado em 2000-2001, economizou
cerca da metade dos custos com transações e gerou cerca de 25% em economia de preços. Além disso, o Brasil é um dos
pioneiros em adotar leilões reversos eletrônicos, o que permite uma licitação online, resultando em maior economia e custos de
processamento reduzidos.
Estado de Minas Gerais: Lançado em 2004, o sistema de aquisição eletrônica do Estado gerou economia de cerca de US$ 77
milhões ao ano em preços e US$ 25 milhões em melhor gestão de contratos a partir de 2009. O número de contratos que não
está sendo deixado em uma base competitiva caiu de 12.900 em 2004 para apenas 1.000. Os custos de transações para o Estado
foram reduzidos em até 33%, mas isso é pouco em comparação à redução em custos para o setor privado, que caíram até 81%.
53.
Aquisição pública como um instrumento de política mais amplo. Um aspecto controverso no
tocante à política de aquisição pública tem sido há muito a questão sobre até que ponto as metas da
política pública devem ser buscadas além daquelas diretamente relacionadas à aquisição.
Tradicionalmente, isso tem significado proteção da indústria interna, que é cada vez mais agora
suplantada por acordos internacionais e regionais que permite uma competição aberta, mas outras metas
sociais e econômicas são geralmente inseridas no debate sobre aquisições públicas. Uma dessas metas é no
tocante às preferências pelos grupos internos desfavorecidos. Há um longo registro de aquisições públicas
sendo usadas para agilizar negócios minoritários ou recorrer a pequenas e médias empresas (PMEs), como
nos Estados Unidos sob sua Lei de Pequenas Empresas e no programa da África do Sul para apoiar
indivíduos e PMEs historicamente desfavorecidos Outra área são os programas para mulheres
empreendedoras e ainda outra está usando a aquisição pública para estimular inovação. Embora possa
haver justificativa para avançar essas políticas públicas, há poucos indicadores e avaliações do custo e dos
benefícios.31 Além disso, o grau em que as preferências são permitidas sob acordos internacionais varia e
30
Um capítulo da nova Lei Modelo UNCITRAL é dedicado a esses aspectos, pois há vários métodos
disponíveis.
31
Ver ―Equilibrando Metas de Reforma de Aquisições Públicas e Socioeconômica: Medidas Efetivas para Medir
Pequena Participação Empresarial na Aquisição Pública‖, por Timothy Reed, Patricia Luna e William Pike, Desafios
38
está sujeito a debate, uma vez que as preferências podem desfavorecer a competição, estarem sujeitas à
fraude e corrupção, e serem discriminatórias contra os outros licitantes. Na verdade, os resultados
provisórios do estudo realizado pelo Banco Mundial (mencionados abaixo) mostram que os países são
capazes de aumentar a parcela de aquisições públicas recorrendo às PMEs sem o uso de aquisição
eletrônica, reduzindo custos de licitação e fornecendo apoio pré-licitação aos grupos alvos.
54.
Outra área de crescente interesse é a inclusão de questões ambientais na tomada de decisões de
aquisições, também conhecida como Aquisições Ambiental e Socialmente Responsáveis (ESRP) ou
aquisição “verde”. Há muitos exemplos de cidades, estados e municípios que já adotaram tais critérios:
os Governos Federais dos Estados Unidos e Canadá adotaram políticas e a UE tem uma estratégia para
desenvolver as disposições atuais nas Diretivas de 2004 que introduziram considerações ambientais que
podem ser mais avançadas com o novo conjunto de Diretivas anunciado para 2012. Ao mesmo tempo, tem
havido pouca avaliação dos impactos sobre a realização de metas ambientais, custos benefícios e
alternativas. Para ajudar a entender essas novas tendências e avaliar sua relevância para o Banco Mundial,
foram encomendados dois estudos, um sobre ― aquisição verde e o outro sobre o uso de preferências para
obter uma diversidade de fornecedores e seus resultados serão incluídos na revisão. Também daremos uma
boa examinada nas implicações das aquisições ambiental e socialmente sustentáveis.
55.
Fazendo os mercados funcionarem. Uma dimensão complementar com a aquisição pública é a
competição ou a política antitruste. Esta é uma área com muito ainda a ser feito, especialmente entre os
países em desenvolvimento. A noção subjacente é que as políticas para aquisições públicas, se bem
arquitetadas e executadas, podem ser uma importante ferramenta para aumentar a competição, mas que
sozinhas ainda não são suficientes. Por outro lado, as aquisições públicas podem ser negativamente
afetadas se carteis restringirem a competição, burlarem licitações e fixarem preços. Como resultado, lidar
com carteis — em todos os setores públicos e privados — tem sido prioridade na agenda da União
Europeia e para os membros da OCDE desde o final da década de 1990. Carteis poderosos foram o tema
de um estudo da OCDE em 2002, seguido de revisões do progresso na implementação de ações. Essa
atenção tem gerado um aumento no número de condenações ou ofertas de indulgência a membros de
carteis que se apresentarem às autoridades. De fato, a exclusão de uma sanção para conluio está no centro
da política antitruste para aquisições. No entanto, a interface entre políticas de competição e aquisição não
parece ainda ter recebido a atenção que merece dada a vulnerabilidade do setor público aos
comportamentos anticompetitivos.32 Questões sobre os impactos recíprocos de procedimentos de
aquisição e competição emergiram no contexto da Iniciativa de Transparência do Setor de Construção
(CoST).33 A questão sobre se os processos de pré-qualificação e abertura pública de licitações aumentam a
competição ou facilitam o conluio também tem sido levantada no contexto do estudo recente da INT
sobre corrupção no setor de estradas.34 Há opiniões divergentes sobre essa questão e podem ser debatidas
e investigadas mais adiante.
em Aquisições Públicas: Uma Perspectiva Internacional, Capítulo 6, editado por Khi Tahi e cal., PrAcademic Press,
2005.
32
Ver ― Política de Competição e Liberalismo do Comércio Internacional: Complementos Essenciais para Assegurar o Bom
Desempenho em Mercados de Aquisições Públicas, de Robert Anderson e William Kovacic, Revisão da Lei de Aquisições
Públicas, Número 18, 2009.
33
CoST é um programa de vários interessados que busca alcançar transparência por meio da divulgação pública de informações
em vários estágios do ciclo do projeto de construção, formulado após a Iniciativa de Transparência da Indústria Extrativa. CoST
foi testado em oito países entre 2008 e 2011, financiado pelo DFID com o apoio do Banco Mundial, e está sendo atualmente
ampliado para se tornar uma iniciativa global.
34
Ver― Coibindo Fraude, Corrupção e Conluio no Setor de Estradas‖, INT, Junho 2011.
39
56.
Integridade em aquisições públicas. Vinculada às reformas acima está a questão sobre a
integridade dos sistemas de aquisições públicas. Embora a corrupção, em suas muitas facetas, vá muito
além do domínio das aquisições por si só,35 e o comportamento anticompetitivo, conforme observado
acima, é separado conceitualmente das aquisições públicas, essas forças se cruzam na esfera das
aquisições públicas. Na verdade, a abordagem do Banco Mundial à anticorrupção coloca comportamento
anticompetitivo, a fraude e a corrupção no mesmo nível.36 Conforme estabelecido em um estudo da
OCDE em 2002, ― a aquisição pública é a atividade do governo mais vulnerável a desperdício, fraude e
corrupção devido a sua complexidade, ao tamanho dos fluxos internos que gera e à íntima interação entre os
setores públicos e privados.37 As consequências nacionais podem variar desde gastos excessivos em
aquisição de bens, subutilização na manutenção de ativos, serviços e bens públicos de qualidade precária
e receitas governamentais reduzidas. A corrupção também prejudica a confiança nas instituições públicas,
incluindo órgãos políticos, o judiciário e a polícia.
57.
A convergência de governança e anticorrupção (GAC) e aquisições públicas, conforme refletida
na agenda da GAC II do Banco Mundial e os Princípios da OCDE para Aumentar a Integridade nas
Aquisições Públicas,38 cria a oportunidade de uma sinergia que pode ser explorada entre aquisições,
anticorrupção e competição, criada por um conjunto de princípios compartilhado entre a aquisição e a
governança de bens. Esses princípios implicam transparência, competição, imparcialidade e prestação de
contas da gestão, contribuindo para uma boa aquisição e bons resultados de governança, protegendo
cidadãos e oferecendo-lhes valor para o dinheiro público que está sendo gasto. As mudanças nas
aquisições públicas, incorporadas no valor do dinheiro descrito acima, mudam o foco do cumprimento de
normas e procedimentos, que podem ter impacto limitado sobre bons resultados de aquisições ou
governança, para princípios e desempenho, que devem oferecer maior chance de bons resultados para
aquisições, adotando uma perspectiva mais ampla, e para uma boa governança. De fato, pelos critérios do
valor do dinheiro, um bom resultado de aquisição sem um bom resultado correspondente de governança
seria a antítese do que uma boa aquisição é: se houve corrupção ou conluio na transação, ou o preço foi
muito alto ou a qualidade e os custos de funcionamento e manutenção teriam sido comprometidos ao
longo da cadeia de valores.
58.
Uma melhor integração das medidas da GAC e das aquisições, contudo, é complexa e desafiadora
com muito mais a ser feito. Pode haver compensações em termos de metas de políticas concorrentes: por
exemplo, é provável que a resposta não seja mais impor regulamentos às aquisições, pois há limites para
uma abordagem baseada em conformidade devido ao alto custo das transações, atrasos e encargos para o
setor privado que podem de fato prejudicar a competição. Os principais especialistas internacionais em
aquisições públicas advertiram que regras adicionais para conter a corrupção no processo de aquisições
podem na prática prejudicar a obtenção do melhor valor e destacam a tensão potencial entre uma
aquisição eficiente e medidas de anticorrupção, à medida que procedem a reforma e harmonização das
aquisições internacionais.39 Em vez disso, o melhor caminho, embora desafiador de formular e difícil de
35
Ver ―Integrando a Integridade e as Aquisições: A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção e a Lei de
Aquisições Modelo UNCITRAL‖ de Christopher Yukins, Atividades da Conferência Internacional sobre Aquisições
Públicas Setembro 21-23, 2006.
36
As Diretrizes do Banco Mundial definem fraude e corrupção como práticas de conluio, práticas obstrutivas e práticas
coercivas, entre outras (ver parágrafo 1.16 9a).
37
Revista sobre gestão orçamentária da OCDE, Volume 2, Número. 3, ISSN 1608-7143, 2002.
38
Os princípios amplos de transparência, boa gestão, prevenção, responsabilização e controle, adotados em 2008, visam a
ajudar os membros a obterem maior valor para o dinheiro, aumentar a transparência e prevenir a corrupção por meio do ciclo
completo de aquisiçõesou seja, desde a fase de pré-licitação até a celebração do contrato.
39
Ver ― Aquisições Internacionais‖ de Christopher Yukins, Don Wallace Jr. e Jeffrey Mareburg-Goodman,
International Lawyer, Vol. 43, No. 2, Summer 2009.
40
colocar em prática, pode ser mudar no sentido de atenuar os riscos, avaliar desempenho e prestar contas.
Outras questões estão relacionadas à aceitação de atividades de exclusão em outras jurisdições e sanções,
sejam elas nacionais ou de países doadores parceiros. É necessário mais trabalho.
59.
A oportunidade de uma nova visão. Conforme descrito acima, as aquisições públicas estão
mudando rapidamente. Primeiro, tem havido avanços substanciais em articular uma visão sobre como
deve ser uma aquisição pública e um consenso sobre os princípios básicos, embora distantes de uma
aplicação universal. É muito encorajador e constitui uma oportunidade para o Banco Mundial progredir
na adesão aos acordos de comércio internacional e adoção de normas de aquisições internacionais entre
os mutuários, melhorando a harmonização e simplificando os acordos entre as partes. Além disso, os
novos conceitos, técnicas e ferramentas já implementados em vários países podem ser cada vez mais
moldados em um corpo de melhores práticas para informar o processo de reforma dos sistemas de aquisições
públicas com o apoio do Banco Mundial.
A tecnologia e as aquisições eletrônicas oferecem muitas oportunidades novas, uma área na qual o Banco
Mundial poderia assumir o papel de liderança. Além disso, há grandes economias a serem potencialmente
realizadas, em termos de tempo e dinheiro, assim como outros benefícios por meio de esforços de reforma
de aquisições — por exemplo, a redução na frequência de contratos de fonte única e maior acesso a
contratos públicos para pequenas e médias empresas — e no fim, economias significativas para
contribuintes. Seja por meio de planejamento, compras em grupo, valor do dinheiro, terceirização ou
aquisição eletrônica, o potencial para gerar economia — de 5% para 20% ou mais — existe. Até ganhos
maiores podem ser obtidos para reduzir os custos dos licitantes do setor privado. Se isso é realizável ou
não em todos os países em desenvolvimento, ou se a economia fica abaixo da meta, a oportunidade é,
contudo, clara. Pode haver meios eficazes de sincronizar e reforçar iniciativas na agenda da GAC do
Banco Mundial. Essas são todas as áreas que serão exploradas como parte da revisão.
C. Mudanças na capacidade dos mutuários
60.
O grau no qual das mudanças nas aquisições públicas descritas acima podem ocorrer entre os
mutuários do Banco Mundial depende de suas respectivas capacidades. Há um forte paralelo entre a
crescente parcela dos mercados mundiais ocupados pelos países em desenvolvimento, como resultado da
globalização e integração, com a crescente força desses mesmos países em termos de políticas
macroeconômicas e instituições nacionais. Essas melhorias vão da infraestrutura para lidar com o
transporte de produtos a serem comercializados para melhorar escolas ao treinamento de trabalhadores e
sistemas de arrecadação de impostos para financiar a prestação de serviços públicos. Embora as melhorias
não sejam uniformes – e possam ser revertidas – a proposta geral é de que as capacidades do setor público
entre muitos membros mutuários melhoraram nos últimos vinte anos.
61.
Mudanças nas capacidades do setor público. A principal medida para avaliar essas mudanças é
a evolução das classificações médias dos países da Avaliação das Políticas dos Países e das Instituições
do Banco Mundial (CPIA).40 Infelizmente, não existe nenhuma classificação específica para aquisições
públicas, com a medida mais próxima sendo a classificação da qualidade global da gestão do setor
público. Ao usar essa medida no início do EF98 (quando a CPIA foi ajustada pela última vez de um modo
significativo), como mostrado na 2, tem havido uma clara distinção em termos de capacidade do setor
público segundo os níveis de renda e uma discernível tendência de crescimento na última década,
40
Vários países de renda alta deixou a condição de mutuário do Banco Mundial em meados do ano 2000 e, portanto,
deixaram de ser incluídos na CPIA. Isso afetou as classificações da CPIA reportada no EF09. Os dados para esse
ano foram ajustados para levar isso em conta.
41
especialmente para mutuários de renda elevada do Banco Mundial. Esta tendência é menos marcada nos
países de renda média alta e relativamente fraca nos países de renda média e baixa.
42
Figura 2: CPIA da gestão do setor público pelo nível médio de renda per capita
Figura 3: CPIA da responsabilização e anticorrupção pelo nível médio de renda per capita
62.
Um padrão similar usado para a evolução da classificação da CPIA da responsabilização e
anticorrupção, como mostrado na Figura 3. Mais uma vez, há amplas diferenças entre os países,
relacionadas à renda média per capita, com os países de renda alta mostrando o melhor desempenho e as
melhorias mais rápidas. Por outro lado, as classificações de responsabilização e anticorrupção dos países
de renda média e baixa mostram pouco crescimento sustentado.
63.
Sinais de progresso no fortalecimento das capacidades do setor público entre estados frágeis e
afetados por conflitos (FCS) e países pós-conflito, com classificações médias da CPIA de 3,2 ou menos, são
menos claros com pouca mudança nas classificações da gestão do setor público, e com as classificações
de responsabilização caindo para os níveis iniciais durante o período. Como mostrado abaixo na Figura 4,
este grupo de países experimenta mais altos e baixos. Esses resultados indicam os maiores desafios e
riscos de se trabalhar com os países frágeis na reforma das aquisições, uma conclusão compartilhada na revisão
43
do IEG do trabalho do Banco Mundial com os países de renda baixa em crise.41 Essa revisão viu as políticas
para aquisições do Banco Mundial como muito pesadas para a maioria desses países e não adaptadas à
baixa capacidade ou ambientes de riscos elevados. A recente revisão de políticas do Banco Mundial em
rápida resposta ao apoio a crises e emergências (OP/BP8.00) permite flexibilidade nas políticas para
aquisições comuns para encorajar uma introdução mais rápida e criar procedimentos mais simples, mas
ainda pode ser feito mais, em especial com relação ao apoio à formação de capacidades de aquisições,
risco assumido, confiança em outros parceiros e eventualmente a consideração de novas disposições
específicas de políticas.
Figura 4: CPIA em países frágeis e afetados por conflitos
64.
Novos métodos para avaliar capacidades de aquisições.
Como observado na primeira seção deste
documento, a necessidade de melhores ferramentas para avaliar a capacidade de aquisições dos países
passou sistematicamente a ser alvo de maior atenção uma década atrás. O primeiro esforço coordenado
começou em 2002-2003 com a criação de uma mesa redonda, composta de treze doadores, oito
organizações multilaterais e nove países parceiros para dividir uma nova metodologia para avaliar a
capacidade de aquisições requeridas na Declaração de Johannesburg de 2003. Isso levou à formação em
2005 de um Empreendimento Conjunto para Aquisições da OCDE/DAC co-presidida pelo Banco
Mundial com a exigência de cumprir a Declaração de Pais sobre Eficácia da Ajuda com respeito ao uso de
sistemas nacionais de aquisições. Um dos produtos do empreendimento conjunto sob a liderança do
Banco Mundial é a Metodologia de Avaliação de Sistemas Nacionais de Aquisições (MAPS). A MAPS
foi testada em 22 países em sua fase piloto e usada pelo Banco Mundial em seu programa piloto para o
uso de sistemas nacionais. A MPAS é a primeira ferramenta para avaliar capacidades de aquisições de
modo abrangente e permite realizar comparações sistematicamente no decorrer do tempo e entre os
Ver ―Envolvimento com Estados Frágeis: Uma revisão do IEG sobre o apoio do Banco Mundial aos países de baixa
renda em crise, IEG, 2006.
41
44
países. Os resultados para os 22 países no programa piloto mostram que o nível médio de capacidade é
relativamente alto com respeito a regulamentos, documentação, legislação e ética (todos acima de dois em
uma escala de três pontos), mas é mais baixa em reivindicações, capacidade institucional, controles e
integração (todos abaixo de dois em uma escala de três pontos).42
65. Uma série de capacidades nacionais. Um exame mais profundo das mudanças na capacidade
nacional foi realizado para ser discutido pelo Polo Global sobre Sistemas Nacionais da OCDE/DAC.
Força-Tarefa sobre Aquisições.43 Embora seja apenas um retrato, esses estudos de casos proporcionam
uma perspectiva sobre as capacidades de aquisições nacionais mudaram ao longo do tempo. Abaixo estão
breves contas de oito países demonstrando a ampla série de capacidades de aquisições e as circunstâncias
entre os mutuários:
•
Gana é um exemplo de um país que está consolidando uma reforma de seu sistema de aquisições.
As reformas começaram em 1996 como parte de um programa mais amplo para melhorar a gestão
do setor público. O CPAR de 2003 ajudou a orientar reformas que foram promulgadas em uma
nova lei de Aquisições. Essa lei estabeleceu novas estruturas, regras e procedimentos; definiu
uma nova autoridade central em Aquisições e um Painel de Reivindicações e Reclamações,
emitiu documentos de licitação padrão e desenvolveu módulos de treinamento. Contudo, ainda há
muito a ser feito, especialmente alinhar regulamentos com a nova lei, criar incentivos para o
pessoal das aquisições, operacionalizar as novas estruturas, adicionar transparência e aumentar a
eficiência.
•
As Ilhas Maurício, um dos melhores desempenhos da Região da África em várias dimensões,
mudou consideravelmente de seu sistema de aquisições inspirado no Reino Unido antes da
independência em 1968, para um sistema moderno, com base na Lei Modelo da UNCITRAL e
adotado em 2006. Essa nova estrutura legal preparou o caminho para um novo Conselho Central
de Aquisições (que supervisiona a política), um conjunto de documentos de aquisições padrão,
um programa ativo para desenvolver uma profissão local de aquisições, um fórum para interagir
com o setor privado sobre interesses comuns, um sistema desafiador e atraente e uma estrutura de
supervisão multi-institucional que garante conformidade e revisa o desempenho. As Ilhas
Maurício orientaram ativamente seu sistema com boas práticas internacionais, incluindo as da
OMC e reconhece que esse é um processo dinâmico que requer melhoria contínua.
•
Ruanda está recuperando-se do atraso causado pelo conflito interno que ocorreu em 1994 e
superando deficiências antigas em seu sistema de aquisições. Em 2004, quando foi realizado um
CPAR, Ruanda ainda estava operando sob o Decreto Real Belga de 1959 pré-independência,
embora tenha criado um novo conselho de propostas de licitação em 1997, sob os auspícios do
Ministério das Finanças. Esse conselho operou muito bem, mas logo ficou sobrecarregado pelo
processamento de todos os contratos de valor alto. As recomendações feitas no CPAR de 2004
foram levadas a sério e, desde então, Ruanda tem feito um considerável progresso. O país
aprovou uma nova lei de aquisições em 2007, desenvolveu documentos de licitação
42
Ver ―Compêndio de Exemplos Nacionais e Lições Aprendidas com a Aplicação da Metodologia para Avaliação de Sistemas
Nacionais de Aquisições‖, OECD, 2008.
43
Os estudos dos países foram finalizados em junho de 2011 para apresentação no Quarto Fórum de Alto Nível sobre a
Eficácia da Ajuda.
45
padronizados, reformou o conselho de propostas, agregou transparência, criou um mecanismo de
reclamações confiáveis e aumentou o treinamento de extensão e pessoal. Vários itens ainda estão
prementes, incluindo a capacidade do pessoal. No entanto, as conquistas de Ruanda como
destacado na PEFA de 2008 continuam a ser impressionantes para qualquer país abandonado em
um cenário pós-conflito.
•
O Brasil, um país maduro no tocante ao uso de tecnologia e à profundidade e ao fôlego de sua
economia, tem um setor industrial muito ativo e uma administração pública geralmente
desenvolvida. O país também tem um longo histórico de reformas em seu sistema de aquisições
públicas. Foram cometidos alguns equívocos iniciais; por exemplo, a nova lei introduzida em
1993 era muito complexa e detalhada. No final da década de 1990, o Brasil introduziu inovações
tecnológicas para a compra de produtos padronizados e serviços não complexos e foi um dos
primeiros países para testar um sistema de aquisições eletrônicas. Em 2004, o país instituiu um
novo sistema de aquisição simplificada, reduzindo a proporção de contratos deixados em uma
base não competitiva. Ele usa um procedimento de leilões reverso, que é amplamente
automatizado. O sistema atual é transparente, aberto e competitivo; é baseado em evidências e
orientado por dados; há um forte ambiente de controle; e o pessoal de aquisições é profissional e
bem remunerado. Como o Brasil é um grande país federal, a capacidade demonstrada no nível
central pode não existir em todos os estados, mas alguns estados tais como Minas Gerais também
estão progredindo.44
•
O Panamá é um país de renda média alta que ficou para trás em termos de eficiência e
efetividade de seus serviços públicos. O CPAR de 2001 mostrou que há um longo caminho a
percorrer para obter um sistema de aquisições moderno. Apoiado por um projeto de TA
financiado pelo Banco Mundial que acompanhou um DPL, ele fez avanços para melhorar a
estrutura legal, com uma nova lei aprovada em 2006, e para criar a capacidade e estrutura
institucional de apoio. Novos contratos de estrutura foram desenvolvidos. Houve progresso em
várias frentes embora a nova lei precise ser revisada e mais ainda precisa ser feito. Os sinais, no
entanto, são encorajadores: O Panamá tem um dos melhores sistemas de aquisições eletrônicas da
região que gerou US$ 20 milhões em economia em um só contrato em 2009.
•
A Indonésia, reconhecendo que seu sistema de aquisições públicas não estava funcionando bem,
está comprometida em fazer melhorias. Conforme mencionado no CPAR de 2001, as principais
dificuldades eram assegurar que os mesmos padrões foram aplicados em níveis nacionais,
provinciais e distritais, uma importante dimensão dada a composição física do país e sua estrutura
administrativa descentralizada, e reforçar sua capacidade formulação de políticas nacionais.
Melhores regulamentos para aquisições foram promulgados em 2003 e uma Autoridade em
Aquisições Públicas Nacionais, como o ponto central e impulsionador das iniciativas de reformas
políticas para aquisições, foi estabelecida em 2007. Desde então, foi desenvolvido um único
sistema de aquisição eletrônica nacional, incluindo propostas eletrônicas e compras eletrônicas
por meio de catálogo, juntamente com um plano mestre para o desenvolvimento de recursos
humanos ― criando planos de acreditação, sistemas de tratamento de reclamações e indicadores
para avaliar a conformidade e o desempenho. A meta é ter um sistema totalmente integrado para
supervisionar e monitorar vinculado a sistemas de auditoria e avaliação. Esse trabalho é um
44
Ver ― Como a Modernização das Aquisições Ajudaram a Melhorar a Transparência e a Eficiência em Minas
Gerais, Brasil‖, Resultados do BIRD, Março 2010.
46
processo contínuo que conduz a uma nova Lei de Aquisições Públicas com todos os regulamentos
secundários e os documentos padrão em 2012.
•
O Marrocos começou cedo a modernizar seu sistema de aquisições públicas, modificando a
principal legislação em 1998 e alinhando significativamente as políticas com as melhores práticas
internacionais. Desde então, o país tem tomado medidas para incorporar recursos necessários para
cumprir compromissos internacionais do país com a UE e sob seu acordo comercial livre bilateral
com os Estados Unidos. Também avançou no uso de SDBs, em tornar públicas as informações
sobre aquisições e em vincular as aquisições aos seus sistemas de gestão de gastos públicos. O
Marrocos está trabalhando atualmente para garantir que suas regras de aquisições públicas sejam
aplicadas com coerência em todo o setor púbico e está reformando seu Conselho Central de
Aquisições. Problemas de governança e anticorrupção estão sendo resolvidos, e o Marrocos tem
colaborado intimamente com a OCDE. Há mais a ser feito no tocante ao fortalecimento do
tratamento de reclamações, à melhoria dos recursos humanos dedicados a aquisições e ao
desenvolvimento de seus sistemas de auditoria e controle interno como parte de um programa
abrangente dedicado à fraude e corrupção.
•
O Afeganistão tem um longo caminho pela frente. Os doadores operam em paralelo para o
sistema de aquisições do Governo que usa um agente de aquisições enquanto tenta criar as
estruturas e a capacidade necessária no longo prazo. Uma nova lei de aquisições foi aprovada em
2005, uma unidade de políticas de aquisições foi criada e regulamentos foram emitidos em 2007,
incluindo documentos de licitação padrão. Contudo, uma implementação eficaz permanece
indefinida e o desenvolvimento de capacidades, a principal restrição, tornou-se ainda mais difícil
devido aos altos níveis de corrupção.
66.
Oportunidades diversas e de amplo alcance. O panorama que surge da síntese acima sobre as
capacidades de aquisições nacionais tem amplas diferenças que podem variar de acordo com a economia
política, as condições locais o tamanho, o nível de renda e até mesmo com a região. Desse modo,
determinados países mutuários, especialmente os países de renda média alta, podem ser capazes de
progredir rapidamente para reformar seus sistemas de aquisições, adotando novos conceitos como valor
do dinheiro para aquisições complexas, de alto impacto e alto valor. Para outros, o caminho pode ser
modesto e mais longo. Alguns podem empenhar-se primeiro em usar a aquisição eletrônica para
simplificar os processos de aquisição e torná-los mais transparentes em transações de alto volume e valor
baixo. Outros países podem ter o foco na implementação dos fundamentos institucionais e legais
subjacentes. Os estados frágeis e afetados por conflitos provavelmente enfrentarão desafios especiais para
reformar seus sistemas de aquisição e países pequenos podem enfrentar restrições de capacidade e
mercado. Além disso, conforme mostrado nos resultados do teste do uso de sistemas nacionais, a
capacidade dos clientes não é uniforme em todas as dimensões da função de aquisições; ou seja,
mutuários particulares podem ser bastante bons em algumas coisas, mas não em outras. A conclusão final
é de que a abordagem do Banco Mundial com relação às aquisições precisa ser adaptada a essas
capacidades cada vez mais diferenciadas e responder à ampla variedade de oportunidades que existe para
ajudar os países a melhorar seus sistemas de aquisições. A revisão examinará as formas nas quais isso
pode ser alcançando.
D. Mudanças nas atividades financeiras do Banco Mundial
47
67.
Desde a fundação do Banco Mundial, tem havido profundas mudanças nos mercados globais,
capacidades de mutuários e prioridades de desenvolvimento, com mudanças compatíveis na forma do
Banco Mundial operar, o que ele faz e o que financia. Todas essas mudanças, de um modo ou de outro,
têm tido um impacto na relevância e aplicação das políticas e procedimentos para aquisições do Banco
Mundial. De fato, as organizações que compõem o Grupo Banco Mundial têm diferentes modelos de
negócios e seguem distintas políticas de aquisição: A IFC e a MIGA seguem práticas comerciais,
enquanto o BIRD e a AID adotam as Diretrizes do Banco Mundial. Nesta seção, analisamos como essas
mudanças têm tido um impacto sobre as políticas e procedimentos de aquisições do Banco Mundial e
como eles são aplicados.
68.
Novos setores. A mudança mais dramática desde a fundação do Banco Mundial foi a expansão
em setores além da infraestrutura. Mais importante, o Banco Mundial passou de simples financiador de
infraestrutura de larga escala para se tornar o maior incentivador externo mundial da educação, um
defensor da reforma dos sistemas de prestação de cuidados da saúde e um proponente de desenvolvimento
voltado para comunidades, subsistências rurais e transferências sociais condicionais para os pobres. No
início da década de 1960, a infraestrutura dominou, com cerca da metade dos empréstimos do Banco
Mundial concentrados em somente dois setores — transporte e energia. O apoio aos setores sociais
começou na metade da década de 1960 (coincidindo com a criação da AID) e respondeu por 5% do total de
empréstimos em 1965, subindo para 11% em 1971.
69.
Essas mudanças nos setores, que aceleraram durante as décadas de 1980 e 1990 tiveram um
importante impacto nas aquisições sob operações financiadas pelo Banco Mundial. A natureza dos
contratos e seu tamanho mudou consideravelmente. Os mutuários responsáveis pela implementação do
projeto de aquisições e gestão também mudaram; em vez de empresas públicas grandes e centralizadas e
bancos de desenvolvimento, a implementação de operações financiadas pelo Banco Mundial é cada vez
mais descentralizada e realizada no nível de governos subnacionais, cidades, escolas locais, hospitais,
fazendeiros e associações comunitárias. Os dados sobre os contratos previamente revisados nos últimos
quinze anos, 45apresentados na Tabela 2, mostram atividade decrescente em setores como indústria e
telecomunicações, combinada a uma presença constante em setores sociais e a ressurgência em água e
transporte. Esses dados também expõem a dicotomia entre os setores sociais e a infraestrutura: a saúde e a
educação respondem por 12% do valor dos contratos revisados pelo Banco Mundial no período de EF0610% e 28% do número desses contratos enquanto água, energia e transporte representam 36% do número
de contratos revisados e 73% do valor desses contratos. Contratos de agricultura, administração pública,
educação e saúde tiveram em média cerca de US$ 530.000 enquanto o tamanho médio do contrato em
infraestrutura atingiu US$ 2,5 milhões. Ainda assim, a forma como as aquisições são realizadas para os
setores sociais é quase a mesma da realizada para infraestrutura.
Tabela 2: Contratos para revisão prévia: Número, Montantes e Tamanho Médio por Setor
45
Esses dados sobre adjudicação de contrato e método de aquisições são limitados a esses contratos previamente revisados pelo
Banco Mundial. Esse sistema abrange toda a ICB, um grande número de contratos de NCB e praticamente todos os outros
contratos que não se enquadram nesses dois principais métodos de aquisição porque envolvem métodos alternativos não
competitivos, tais como administração direta, contratação direta, competição limitada ou fornecimento único independente
de seu tamanho. O Banco Mundial não tem nenhum limiar mínimo.
48
Setor Principal
Montante
(US$'M)
Agricultura
Admin. Pública e
Lei
Informações e
Comunicações
4.413
10.729
433
EF 96 -00
Média Número
(US$'M)
3.335
6.018
EF 01 -05
Montante (USD'
Média
Número
M)
(US$'M)
0,755
3.733
2.293
0,614
4.797
2.733
0,569
3.840
0,508
7.270
3.462
0,476
402
263
0,655
529
213
0,403
0,560 7.548
721
1,664
EF 06 -10
Média Número
(US$'M)
Montante
(US$'M)
Educação
7.085
3.201
0,451
4.993
2.513
0,503
4.453
1.869
0,419
Finanças
996
638
0,641
1.183
737
0,623
1.238
903
0,729
7.724
3.804
0,492
7.654
4.149
0,542
7.198
4.502
0,625
11.512
2,654
3.622
4.607
1,272
4.221
8.867
2,100
Saúde e Serviços
Sociais
Energia e mineração 4.338
Transporte
7.203
17.603
2,443
6.117
17.611
2,878
5.414
20.304
3,750
Água
5.129
7.038
1,372
4.294
4.401
1,024
5.185
8.715
1,680
Indústria e comércio 1.737
1.341
0,772
1.353
866
0,640
1.187
596
0,502
884
0,094
44
4
0,107
27
14
0,525
41.290
1,008
41.519
52.183
1,256
Não atribuído
31 2.
TOTAL
49.817
55.220
1,108
40.943
70.
Novos instrumentos e mecanismos de distribuição.
A segunda principal mudança nas
atividades financeiras do Banco Mundial tem sido a introdução de novos instrumentos de empréstimos e
novas formas de distribuir o apoio. O pilar das atividades financeiras do Banco Mundial desde o início
tem sido os Empréstimos para Investimentos Setoriais (SILs). De muitas maneiras, há operações,
principalmente nos setores de infraestrutura, para as quais as políticas para aquisições do Banco Mundial
foram originalmente elaboradas e que continuam a ser apropriadas. Com o passar do tempo, outros
instrumentos de empréstimos foram adicionados: notadamente, Empréstimos para Investimento e
Manutenção Setoriais (SIMs), que apoiam investimentos setoriais de natureza programática, e Empréstimos
Intermediários Financeiros (FILs), que fornecem crédito para empresas privadas, aproximadamente em
1950; Empréstimos de Assistência Técnica (TALs), em 1966; Empréstimos de Recuperação de
Emergência aproximadamente em 1970; e Empréstimos Adaptáveis pro Programa (APLs) e Empréstimos
para Aprendizado e Inovações (LILs) em meados da década de 1990. Também vale observar que uma
parte crescente da atividade financeira do Banco Mundial é a gestão de fundos fornecidos por terceiros
como subsídios e fundos fiduciários. Todos esses instrumentos, como mostrado na Tabela 3, em sua
maioria, usam os mesmos procedimentos de aquisição dos SILs, com exceção de DPLs, FILs, Garantias e
do novo instrumento de financiamento PforR.
Figura 5: Empréstimos para investimentos e empréstimos para políticas de desenvolvimento (US$ milhões)
(gráfico)
71.
Alguns novos instrumentos não implicam nenhuma aquisição sujeita às Diretrizes do Banco
Mundial. Um desvio significativo no modo como o Banco Mundial opera, desde o início da década de
1980, são os empréstimos para políticas de desenvolvimento, agora denominados DPLs. Isso mudou o
cenário para a aplicação das políticas de aquisições do Banco Mundial: para todos os efeitos e propósitos,
os fundos do Banco Mundial são disponibilizados em DPLs para serem usados como receita geral e não
são vinculados a nenhuma atividade de aquisições específicas. Podem, contudo, ser eficazes no incentivo
a melhorias nos sistemas de aquisições públicas por meio da inclusão de reformas de aquisições. A Figura
5 abaixo mostra que os DPLs tornaram-se uma parte importante dos empréstimos do Banco Mundial,
tendendo a atingir o nível máximo durante períodos de crise econômica, como em 1998-1999 e
49
novamente em 2009-2010. Outro instrumento ao qual as políticas de aquisições do Banco Mundial
somente se aplicam de forma ampla é Garantias. Apesar de sempre fazer parte do mandato jurídico do
Banco Mundial, as garantias não foram integradas até meados da década de 1990 e ainda são usadas
apenas em casos excepcionais. A expectativa é de que os atores privados envolvidos seguirão o que existe
no melhor interesse, usando práticas comerciais padrão predominantes. Finalmente, muitas operações
estão examinando inovações, tais como resultados ou prestação de serviços baseados em desempenho.
O novo instrumento PforR é um exemplo de transformação dessa abordagem em um novo instrumento,
com sua própria política de aquisições, com base principalmente em procedimentos nacionais de
aquisições.
72.
Novos mecanismos de prestação de serviços também tiveram um impacto nas políticas de
aquisições do Banco Mundial. As PPPs, lançadas após uma onda de privatizações nas décadas de 1980 e
1990, implicam novas maneiras de canalizar financiamentos para o setor privado. As Diretrizes do Banco
Mundial aplicam-se às PPPs com mudanças feitas em 1997 e novamente em 2004. As mudanças mais
recentes em 2011 abordaram a maioria das tensões restantes entre a concorrência aberta necessária sob as
Diretrizes e a flexibilidade implícita ao se trabalhar em uma parceria com uma
entidade privada. Além disso, as discussões com a IFC continuam em harmonização no Grupo Banco
Mundial, com base na experiência da IFC com as PPPs como parte dessa revisão. Uma nota de
orientação preparada no âmbito da harmonização de MDBs foi emitida, e uma maior coordenação, em
nível interno e com cofinanciadores, está ocorrendo sobretudo com o Plano de Ação de Infraestrutura
do G-20 e a Estratégia de Infraestrutura do Banco Mundial, com ênfase em projetos transformacionais
para posicionar o Banco Mundial para assumir o comando na aceleração de investimentos em
infraestrutura.46 Tem sido também difícil perceber os ganhos totais usando Abordagens Setoriais
(SWAps), em termos de SIMs, onde os recursos financeiros são geralmente agrupados com outros
doadores, uma vez que não existe uma plataforma comum. Outro desafio tem sido como adaptar as
milhares de pequenas compras feitas em operações de Desenvolvimento impulsionado pela
comunidade (CDD) que são o principal suporte da agenda de redução da pobreza do Banco Mundial.
Mudanças foram introduzidas em 1999 para permitir processos simplificados de aquisições, mas as
tensões permanecem em termos de eficiência e economia das aquisições formalistas e procedimentais
sob as Diretrizes do Banco Mundial, o que requer compras competitivas em comparação com
aquisições que dependem dos métodos baseados na comunidade. Estudos mostram que os modos
baseados nas comunidades podem fornecer um bom valor para o dinheiro.47 Outro mecanismo são as
Transferências Condicionadas que se tornaram bem-sucedidas na redução da pobreza, juntamente
com o alcance de metas, tais como o aumento da frequência escolar. Para essas transferências, as
Diretrizes do Banco Mundial não se aplicam, uma vez que essas transferências não envolvem
aquisições. A Tabela 3 descreve os procedimentos de aquisições utilizados em cada um desses
instrumentos e mecanismos de prestação de serviços.
46
Parte dessa agenda consiste em examinar os pontos de obstrução na expansão do apoio às PPPs e na facilitação de
um cofinanciamento de investimentos em infraestrutura.
47
Por exemplo, ver Community Based Procurement: Value for Money Analysis (Aquisições Baseadas na
Comunidade: Análise do Valor para o Dinheiro), que estuda 22 operações de CDD na Índia. Formas inovadoras de
aquisições em operações de CDD estão também sendo adquiridas no caso da Indonésia.
50
Tabela 3: A mistura de métodos de aquisição por instrumento, natureza e aplicação
Instrumento
Política aplicável
Escolha de métodos, natureza e aplicação
Empréstimos
para Políticas de
Desenvolvimento
(DPLs)
A política do Banco
Mundial em OP/BP8.60 é
aplicada.
Não existem aquisições, exceto uma parte do financiamento do Banco
Mundial que é usada para uma finalidade específica diferente das receitas
gerais. Se uma finalidade específica for acordada, as Políticas de Aquisições do
Banco Mundial em OP/BP11.00 serão aplicadas. Essa opção é rara.
Empréstimos para
Investimento
Específico (SILs)
As políticas do Banco Mundial
sob as Diretrizes e OP/BP
11.00 são aplicadas.
Os fundos são usados para
aquisição dos bens, obras e
serviços de não consultoria
necessários para a realização
dos objetivos do projeto,
sujeitos a determinadas
restrições descritas em OP/BP
6.00 que tratam de assuntos
específicos, tais como
impostos, alimentos, aquisição
de terras, etc.
Existem restrições sobre a
capacidade de concorrência das
organizações das Nações
Unidas.
Bens, obras e serviços de não consultoria
(1.) ICB é um procedimento seguido para bens, obras e serviços de não
consultoria maiores e mais complexos, com contratos prontos para recorrer a
fornecedores internacionais na medida do possível. Na prática, todas as aquisições
via ICB são revisadas pelo Banco Mundial.
(2.) NCB, baseada em sistemas de aquisições nacionais e modificada para
ficar em conformidade com os requisitos do Banco Mundial, é um procedimento
seguido para contratos de médio porte abaixo do limite para ICB e acima do limite
para compras locais. Pode haver um limite para o montante total contratado
sob esse método. As primeiras poucas aquisições de NCB são geralmente
revisadas pelo Banco Mundial. O restante será apreciado no processo de
revisão posterior.
(3.) Compras locais é um procedimento que requer uma proposta por escrito de
três cotações para bens, obras e serviços de não consultoria abaixo de um
limite definido, geralmente na faixa de até US$ 20.000 a US$ 50.000 por
transação. Pode haver um limite para o montante total do empréstimo
contratado sob esse método. Essas transações não passam por uma revisão
prévia por parte do Banco Mundial e são apreciadas no processo de revisão
posterior
51
Existem também restrições
sobre a participação de
entidades do setor público, tais
como universidades, canais de
mídia e organizações de
pesquisa.
Empresas e indivíduos que
foram excluídos pelo Banco
Mundial não podem concorrer
com novos contratos em
determinados períodos
estipulados.
(4.) Formas limitadas de concorrência e contratos sem licitação, tais como
Contratação Direta, Administração Direta ou Fornecimento Único, são
permitidos, se aprovados pelo Banco Mundial. Cada caso deve ser revisado
pelo Banco Mundial, apesar de os RPMs agora terem o arbítrio de
definição de um limite inferior não superior a US$ 10.000.
Produtos básicos
Processos específicos são permitidos para as compras de grande volume
sob algumas versões modificadas de licitação competitiva. Cada caso deve
ser revisado pelo Banco Mundial.
Bens e manuais para o setor de saúde
Esses itens requerem documentos especiais de licitação e minutas de
contratos. Os bens para o setor de saúde incluem produtos farmacêuticos,
vacinas, preservativos, suplementos nutricionais e formas hormonais orais
e injetáveis de contracepção.
Tecnologia da Informação e Comunicação
Dada a complexidade do desenvolvimento de sistemas ICT em larga escala
(p. ex., administração tributária, estatísticas, sistemas de gestão financeira
pública), procedimentos especiais foram desenvolvidos para esses casos.
Tais aquisições geralmente devem ser revisadas pelo Banco Mundial.
Serviços de consultoria
Existe uma opção de mecanismos de avaliação que combina preço e
qualidade com base em uma pequena lista acordada de firmas de diversas
fontes (não mais de seis por lista pequena e de mais de três países). A
decisão sobre o método a ser usado é acordada com o Banco Mundial.
Termos de referência, a lista pequena, metodologia de avaliação, seleção
final e contrato são revisados pelo Banco Mundial para as principais
atribuições acima de um determinado montante. Os contratos menores
devem ser apreciados no processo de revisão posterior. Diferentes limites
para revisão por parte do Banco Mundial são aplicados, dependendo do
fato de os serviços de consultoria serem fornecidos por uma firma ou por
um indivíduo. Procedimentos simplificados com base na revisão de CVs
são geralmente permitidos para a contratação de consultores individuais.
Dependendo do montante, estes devem ser revisados pelo Banco Mundial.
O restante será apreciado no processo de revisão posterior. O fato de ser
fornecimento único pode ser permitido, mas fica sujeito à aprovação do
Banco Mundial. Esses contratos são revisados pelo Banco Mundial. A
contratação de todos os serviços/assessores jurídicos precisa de um acordo
do Departamento Jurídico.
Salários
Geralmente, os salários do pessoal contratado para trabalhar em um projeto
são tratados como consultores individuais, conforme acima descrito. Nas
operações de abordagem setorial (SWAps), os salários podem ser elegíveis
e não estarem sujeitos a nenhuma aquisição.
Custos operacionais (p. ex., gasolina, manutenção, custos de serviços de
utilidade pública, suprimentos de escritório, aluguel, encargos bancários).
Nenhuma aquisição específica está envolvida com a entidade de
implementação autorizada a fazer essas pequenas compras, de acordo com
um plano operacional acordado. No caso de operações de
abordagem setorial, esses custos podem ser também elegíveis e geralmente
são permitidos sem nenhuma aquisição específica, como no caso acima de
salários. Pequenas compras de equipamentos e pequenas obras podem ou
não ser permitidas sob custos operacionais e podem ser, ao contrário,
adquiridas de acordo com as regras para obras e bens acima descritas. Nas
operações
52 de abordagem setorial, os custos operacionais podem ser
elegíveis e não estarem sujeitos a nenhuma aquisição. Esses custos
elegíveis podem incluir suprimentos, insumos e pequenas obras.
Transferência e subsídios (p. ex., transferências condicionadas, P&D,
incentivos).
Empréstimos
para Manutenção e
Investimento do
Setor (SIMs)
As políticas do Banco
Mundial em OP/BP 11.00
são aplicadas.
Conforme descrito acima para SILs.
Empréstimos
Financeiros
Intermediários
(FILs)
Práticas comerciais são
usadas conforme
permitidas em OP/BP
1100.
Subempréstimos
Beneficiários devem seguir práticas comerciais normais que produzam
resultados de aquisições no seu melhor interesse. Uma vez que os destinatários
precisam amortizar os subempréstimos, existe uma convergência com os amplos
princípios de economia e eficácia do Banco Mundial.
Outros componentes
Se a operação incluir outros componentes além de subempréstimos (p. ex.,
consultores, bens, obras), as políticas de aquisição padrão do Banco Mundial
são aplicadas conforme acima descrito.
Empréstimos para
Assistência
Técnica (TALs)
As políticas do Banco
Mundial em OP/BP 10.00
são aplicadas.
Consultores
Geralmente, essas operações consistem principalmente na contratação de
consultores selecionados de acordo com as Diretrizes do Banco Mundial.
Outros componentes
TALs podem também incluir alguns outros elementos, incluindo sistemas de TI,
obras e bens. As políticas padrão do Banco Mundial para obras e bens são
aplicadas conforme acima descrito.
Empréstimos
para Respostas a
Crises e
Emergências
Aquisições simplificadas
permitidas em OP/BP 8.00
são aplicadas.
Geralmente tais operações incluem obras de reabilitação, substituição de bens e
equipamentos, insumos essenciais tais como medicamentos, materiais
escolares e fornecimento de redes de segurança social. As políticas de aquisições padrão
ainda são aplicadas, mas os processos podem ser simplificados, limites ajustados e
contratação direta permitida quando necessário para acelerar o esforço de recuperação
e a implementação. Se houver um componente de desembolso rápido,
procedimentos de emergência do mutuário podem ser aplicados.
Empréstimos
Programáticos
Adaptáveis
(APLs),
Empréstimos para
Aprendizado e
Inovação (LILs)
Fundos
As políticas do Banco
Mundial em OP/BP 10.00
são aplicadas.
Os processos de aquisições sob essas operações são os mesmos que para SILs.
fiduciários e
subsídios
Dependendo da finalidade do
subsídio ou fundo fiduciário, a
política relevante do Banco
Mundial é aplicada.
As políticas acima são aplicadas, em conformidade com a política do Banco
Mundial, dependendo da natureza das aquisições (bens, obras, serviços de não
consultoria, serviços de consultoria), do tamanho da transação, e da finalidade e dos
objetivos do subsídio/fundo fiduciário.
Garantias
Não existem aquisições.
Não existem aquisições, uma vez que o uso de fundos é acionado pelas condições
definidas no acordo de garantia. Os beneficiários das garantias devem efetuar a
operação apoiada pela garantia com a devida diligência e atenção em termos
de economia e eficácia, conforme seu interesse, geralmente seguindo
práticas comerciais normais.
53
Programa
para
Resultados
(PforR)
Aquisições e outros
requisitos fiduciários são
definidos em OP/BP 9.00.
O financiamento do Banco Mundial apoia objetivos e resultados do
programa em geral. Sendo assim, na verdade, não existem aquisições de acordo
com as Diretrizes do Banco Mundial propriamente ditas. Ao contrário, as
transações de aquisições que ocorrem no programa seguem as práticas
normais do mutuário, que estão sujeitas à revisão e análise ex ante por parte
do Banco Mundial. Desse modo, quaisquer medidas corretivas e melhorias
nesses sistemas de mutuário são incorporadas à concepção do programa, com o
processo monitorado pelo Banco Mundial. Se o programa de mutuário tiver qualquer
contrato de valor elevado que poderia normalmente ter sido submetido à revisão por
parte da OPRC do Banco Mundial, esse contrato deverá ser excluído do
financiamento fornecido no PforR.
Nenhuma aquisição está envolvida, com os beneficiários selecionados de
acordo com os critérios acordados. Essas transações estão sujeitas a auditorias
financeiras e outras auditorias e podem ser analisadas em uma ampla base
para verificar elegibilidade.
Subprojetos (p. ex., programas comunitários)
Os beneficiários devem seguir os processos usuais do Banco Mundial, apesar de
poderem ser simplificados durante a preferência de manutenção em termos de
competição. Compras locais são provavelmente um método comum. O uso
de fundos está sujeito a várias formas de controles comunitários, inspeções de
terceiros e auditorias sociais e financeiras e está também sujeito a visitas
ocasionais no local por parte do pessoal de supervisão.
Parcerias público-privadas (PPPs)
Se o parceiro privado tiver sido selecionado com base em um processo
competitivo, práticas comerciais normais poderão ser seguidas. Contudo, se
o parceiro não foi selecionado em uma base competitiva, a operação precisará
seguir as Diretrizes do Banco Mundial.
73.
Existem políticas mais adequadas? Conforme demonstrado na discussão acima nas mudanças
nas atividades financeiras do Banco Mundial, as políticas de aquisições do Banco tiveram de se
adaptar. Em alguns casos, essas políticas simplesmente não se aplicam e, em outros casos, as políticas
existentes foram revisadas para adaptar as novas maneiras de se fazer negócios, acompanhadas pela
orientação e esclarecimentos adicionais para a equipe do Banco Mundial e mutuários sobre como lidar
com essas novas aplicações. Em muitos casos, essas adaptações resultaram em um difícil equilíbrio
entre a manutenção da integridade das Diretrizes do Banco Mundial e o atendimento às demandas dessas
novas aplicações. Não está claro se já encontramos as políticas mais adequadas, principalmente em
relação à busca de soluções inovadoras (p. ex., operações de PPP), melhora do tempo de resposta e
custos (p. ex., operações de emergência), e atendimento ao teste da proporcionalidade para contratos de
alto volume e de baixo valor encontrados em operações do setor social e em programas comunitários.
Nem está claro se a mistura de métodos está suficientemente diferenciada para o nível variável de
riscos e capacidade institucional em países membros mutuários, principalmente em estados frágeis e
pós-conflito. Os países pequenos, também, podem ter dificuldades na realização de iniciativas
regionais, atração de licitantes e alcance de economias de escala. Essas estão entre as questões a serem
tratadas como parte da revisão.
IV. O PAPEL DO BANCO MUNDIAL, SUAS ESTRUTURAS INTERNAS, PROCESSOS E
CAPACIDADE
54
74.
Esta seção do Documento para Discussão sintetiza o papel do Banco Mundial em aquisições e
avalia como o Banco é configurado internamente para implementar as políticas de aquisições do Banco
Mundial. Primeiro observa as funções essenciais, dotação de pessoal, recursos e volumes de trabalho.
Em seguida analisa como o Banco Mundial exerce sua responsabilidade fiduciária e fornece uma
supervisão das transações de aquisições via revisões prévias e posteriores. Assim fornece uma visão
geral das avaliações disponíveis, apesar de limitadas, da qualidade desse trabalho e sintetiza as
respostas em pesquisas do pessoal do Banco Mundial sobre a direção a ser seguida em sequência.
Termina com perguntas que podem ser abordadas como parte da revisão.
75.
O papel do Banco Mundial em aquisições. Sem uma aquisição efetiva para fornecer a
quantidade certa e a qualidade de bens, obras e serviços no momento certo, é óbvio que as operações
apoiadas pelo Banco Mundial teriam dificuldade para alcançar seus objetivos de desenvolvimento. O
papel do Banco Mundial começa com uma avaliação da capacidade das entidades de implementação
para realizar a aquisição necessária, dada a natureza e os atributos da operação, além do nível do risco
associado. Esse nível de risco determina o escopo e a intensidade dos preparativos de supervisão por parte do
Banco Mundial durante a implementação e as ações por parte do mutuário que serão necessárias para
manter os riscos em um nível aceitável. O mutuário, por sua vez, prepara um plano de aquisições, para
ser atualizado anualmente, que abrange as atividades necessárias para garantir que as aquisições serão
realizadas de forma eficaz e profissional. Isso inclui os custos estimados, pacote de licitações e métodos
de aquisições de acordo com os limites específicos acordados com o Banco Mundial em conformidade
com as Diretrizes do Banco. O plano de aquisições também incorpora, quando necessário, ações para
abordar as deficiências da entidade de implementação e para mitigar riscos. Tal como acontece com
todas as operações apoiadas pelo Banco Mundial, uma vez aprovado um empréstimo, o mutuário tem a
responsabilidade primária de implementação de acordo com o contrato jurídico acordado entre as duas
partes, com o Banco Mundial fornecendo orientação e apoio, à medida que procede a implementação.
76.
Obrigações fiduciárias. Apesar de o Banco Mundial não ser uma parte direta para transações de
aquisições individuais, o Banco Mundial tem um papel fiduciário essencial, como também no caso de
gestão financeira e salvaguardas sociais e ambientais. No caso de aquisições, o Banco Mundial tem a
obrigação de garantir que seu financiamento seja usado para os fins a que se destina. Isso implica duas
coisas: primeiro, que os mutuários seguem os requisitos específicos descritos em OP/BP 11.00 e as
Diretrizes, e, segundo, que o Banco Mundial tem processos implementados para verificar resultados e
tomar as medidas corretivas necessárias. A interpretação operacional de longa data é que o próprio Banco
Mundial pode implementar tais disposições, como no caso das revisões prévias do Banco Mundial, ou
verificar se tais disposições são implementadas por parte do mutuário, conforme ocorre por meio de
auditorias financeiras. No momento da fundação do Banco Mundial, havia uma razão convincente para
essa abordagem prática dada a ausência de longa data de padrões internacionais regendo aquisições
públicas combinadas com capacidades deficientes de aquisições nacionais, incluindo a falta de
mecanismos contábeis apropriados. Cada vez mais, o objetivo do Banco Mundial é realizar essas funções
fiduciárias em uma base integrada.
77.
Além dos projetos. O interesse do Banco Mundial em aquisições vai muito além das operações
específicas apoiadas pelo Banco Mundial para incluir as questões mais abrangentes de gestão do setor
público em geral, governança e anticorrupção, sustentabilidade, competitividade, harmonização e avanços
na política comercial global, entre outras coisas. Desse modo, em paralelo com o trabalho que o Banco
Mundial realiza em operações individuais, existe uma agenda associada, não abordada pelas políticas de
55
aquisições do Banco Mundial, per se, direcionada para a geração de capacidade e a reforma de aquisições
em nível nacional. Tais esforços são incorporados ao diálogo da política nacional em andamento e às
atividades analíticas e de consultoria (AAA) do Banco Mundial. Esses esforços podem ser apoiados por
DPLs, operações de investimentos em setores específicos, programas de assistência técnica, TALs ou
financiados pelo Mecanismo de Desenvolvimento Institucional (IDF) do Banco Mundial. Essa agenda
mais abrangente inclui, de forma compreensível, unidades de gestão nacional do Banco Mundial e
unidades do setor tais como as Unidades de Redução da Pobreza e Gestão Econômica (PREM) e muitos
atores além de especialistas em Aquisições do Banco Mundial, desde especialistas em gestão do setor
público, especialistas do setor, advogados e colegas da INT.
78.
Dotação de pessoal e organização. Devido às obrigações fiduciárias do Banco Mundial, um
quadro seleto de pessoal do Banco dispõe de poderes, conforme BP11.00, para trabalhar como parte das
equipes de tarefas com mutuários em assuntos de aquisições e para abalizar dentro do Banco e com
mutuários as transações individuais que necessitam da não objeção do Banco Mundial. Para cada projeto
financiado pelo Banco Mundial, o Chefe da Equipe do Projeto (TTL) tem a responsabilidade primária de
garantir que as aquisições sejam realizadas de acordo com as políticas e procedimentos do Banco Mundial
e, inter alia, obter autorizações internas apropriadas antes do abalizamento das ações, recomendações
e/ou decisões do mutuário com relação às aquisições do projeto. O Especialista em Aquisições (PS),
localizado em unidades de aquisições dedicadas em cada uma das seis vice-presidências regionais
operacionais do Banco Mundial, e o Pessoal Acreditado em Aquisições (PAS) nas unidades do setor
fornecem esse apoio, no seu respectivo nível de autoridade e acreditação. Os TTLs não são geralmente
acreditados em aquisições por si só. Os PSs de alto nível são geralmente localizados no campo como
Coordenadores Nacionais. Cada uma das unidades regionais de aquisições é chefiada por um Gerente
Regional de Aquisições (RPM). Os RPMs e os PSs de alto nível desempenham papéis importantes na
ajuda aos TTLs e a mais especialistas juniores em aquisições a lidar com problemas de aquisições e a
apresentar soluções. Também lidam com assuntos delicados, métodos inovadores, exceções e transações
complexas para os quais não existe uma resposta pronta. Essas unidades são apoiadas pela unidade de
política de âncora e pelo Departamento Jurídico que fornecem apoio adicional e orientação à gestão
regional, bem como a PSs e PAS.
Tabela 4: Número de pessoal de aquisições por região/unidade, EF11
AFR
61
EAP
42
ECA
34
LCR
26
MNA
13
SAR
32
OPCPR
9
SDN
1
LEG
2
Banco Mundial
220
79.
Conforme mostrado na Tabela 4, existem 220 PSs no total, conforme reportado no Relatório
Anual de Aquisições do EF11.48 Representam cerca de 6% do número total de profissionais que
trabalham nas vice-presidências regionais do Banco Mundial. A maior parte desse pessoal - 70% - está
localizada em escritórios nacionais e quase toda a responsabilidade pelo gerenciamento de aquisições,
tanto para empréstimos quanto para supervisão, foi delegada para escritórios nacionais dentro dos limites
do nível de acreditação do pessoal de aquisições localizado nesses escritórios. A partir do EF11, 87% do
número de operações de investimentos em preparação e implementação estavam nas mãos de PSs
localizados em escritórios nacionais. Níveis crescentes de descentralização têm sido particularmente
48
Ver Financial Management and Procurement in World Bank Operations: Annual Report for FY11 (Gestão
Financeira e Aquisições em Operações do Banco Mundial: Relatório Anual do EF11), datado de 29 de fevereiro de
2012.
56
evidentes na Região do EAP, passando para 99% de todas as operações no EF11, e na Região do SAR,
para 89% no EF11. Esse pessoal descentralizado de aquisições está na linha de frente para lidar com
clientes e, conforme reportado na pesquisa de pessoal, é nesse pessoal que os TTLs confiam para lidar
com a maior parte do trabalho de aquisições.
80.
Além desses PSs, existem outras 80-90 pessoas e consultores do Banco Mundial acreditados para
cumprir as responsabilidades de aquisições e tomar decisões sobre aquisições até seu nível de acreditação,
elevando o total para cerca de 300 PAS no Banco Mundial. A grande maioria desse PAS tende a ser de
engenheiros e outros especialistas em infraestrutura que não trabalham o tempo todo em assuntos de
aquisições, mas que são capazes de desempenhar o papel de PS. Com base nos resultados das pesquisas
de pessoal, não parece que esse PAS desempenhe um papel importante nos processos de aquisições, além
das operações em que trabalham diretamente.
81.
O Conselho Setorial de Aquisições (PSB) tem visado a profissionalização da rede de Aquisições
e é responsável pela acreditação do pessoal como proficiente em aquisições. Paralelamente a essa revisão
de políticas, a Gerência revisará também a mistura de aptidões e o equilíbrio entre o pessoal nos diversos
níveis de classificação e entre o pessoal baseado na sede e em campo, e as necessidades do pessoal nos
grandes escritórios nacionais e principais escritórios que atendem a diversos países. Ao mesmo tempo, a
Gerência participa do fortalecimento da estrutura da administração da rede, incluindo um aumento no
número de RPMs para gerir e melhor apoiar o quadro de PSs altamente descentralizados e a renovação do
PSB em linha com a revisão atual no âmbito do Banco Mundial das funções e da melhor prática dos
quadros da rede.
82.
Funções e responsabilidades. O pessoal de aquisições, sob a liderança do RPM de cada região,
tem um mandato com as seguintes tarefas:
•
Realizar avaliações de capacidade nacional (CPARs, PEFAs), participar de revisões de despesas
públicas e outras AAAs relacionadas, definir padrões de referência de MAPS, contribuir para o
desenvolvimento de operações de políticas, fornecer assistência técnica e apoiar geração de
capacidade (p. ex., IDF para geração de capacidade, TA não relacionada a empréstimos,
ferramentas-piloto como e-procurement) e reforma de aquisições.
•
Avaliar riscos e capacidades do mutuário para operações individuais de investimentos financiadas
pelo Banco Mundial, trabalhando por meio dos detalhes dos métodos e planos de aquisições, e
abalizando esses planos antes da aprovação de empréstimos.
•
Fornecer orientação e apoio durante o curso de implementação, incluindo atualização de planos
de aquisições, execução de revisões anteriores de contratos designados com o respectivo
abalizamento por parte do Banco Mundial, e supervisão e/ou execução de uma revisão posterior
de uma amostra de outros contratos, juntamente com relatórios internos e participação em
exercícios de gestão de carteira.
• Lidar com reclamações dos licitantes e aquisições fraudulentas durante o curso de
implementação.
83.
PSs geralmente lidam com o espectro completo das funções e responsabilidades acima, que têm
aumentado com o tempo. Conforme esperado, o pessoal de nível mais alto, geralmente localizado na
57
sede, desempenha um papel mais importante em áreas como a geração de CPARs e em exercícios como o
programa-piloto do uso de sistemas nacionais. Esse pessoal de nível mais alto também tem mais
probabilidade de lidar com reclamações e investigações da INT.
84.
A unidade âncora da Rede Setorial de Aquisições desempenha o papel central com um mandato
específico para:
•
Atualizar as políticas e os procedimentos do Banco Mundial, colaborando com outras partes do
Banco com novos instrumentos, GAC, iniciativas anticorrupção, etc.
•
Reportar à Diretoria Executiva anualmente sobre as atividades de aquisições do Banco Mundial.
•
Gerar ferramentas, sistemas, orientação e fornecer programas de treinamento e informação para
uma comunidade ainda maior, incluindo pessoal, mutuários e o setor privado.
•
Prestar serviços à Comissão de Operações de Revisão de Aquisições (OPRC), a comissão que
revisa transações complexas, de alto valor, cujos valores de contratos estão acima dos limites
estabelecidos para revisão por parte dos RPMs.
•
Colaborar com a rede internacional de organizações sobre aquisições públicas, harmonização,
eficácia de desenvolvimento e resultados.
85.
Recursos e volumes de trabalho. O orçamento total administrativo do Banco Mundial alocado
para as seis unidades regionais de aquisições foi estimado em cerca de US$ 35 milhões para o EF11. É
repartido com aproximadamente US$ 22 milhões para salários e benefícios de pessoal, US$ 5 milhões
para custos indiretos (p. ex., benefícios de campo, espaço de escritório, TI) e US$ 8 milhões para custos
variáveis, tais como viagens e consultores. De um orçamento total administrativo regional de US$ 1.065
milhão para todas as seis regiões, a parcela reservada para aquisições representa aproximadamente 3,3%.
86.
Os recursos alocados para essas unidades regionais de aquisições dedicadas (exceto o tempo gasto
em aquisições por outros membros das equipes de tarefas, advogados e outros especialistas) são
principalmente reservados para a supervisão do projeto, com pouco mais da metade para revisar contratos,
de acordo com estimativas fornecidas pelas unidades regionais de aquisições. Em média, as unidades de
aquisições gastam cerca de 10%, ou US$ 3,5 milhões, em geração de capacidade, estudos analíticos,
reforma de aquisições e assessoria política. Isso é seguido por cerca de 20%, ou US$ 7 milhões, na
preparação e avaliação de um novo projeto. O restante, 70% ou US$ 24,5 milhões, é gasto em supervisão
e apoio à implementação. De acordo com os PSs, a maior parte desse tempo, cerca de 80% ou em torno de
US$ 20 milhões do esforço total do Banco Mundial, seria provavelmente gasto em revisões prévias e
posteriores de contratos. Existem variações consideráveis entre as regiões. As Regiões da África e Sul da
Ásia (SAR) reservam uma maior parcela do que a média de empréstimos, enquanto as Regiões do Oriente
Médio e Norte da África (MNA) e da América Latina e Caribe (LAC) direcionam uma parcela maior do
que a média para geração de capacidade e assessoria política. Por outro lado, a Região da Europa e Ásia
Central (ECA) gasta uma parcela maior de seus recursos em revisões fiduciárias conjuntas de gestão
financeira-aquisições.
87.
Comparando o nível de recursos do EF11 com o número de novas operações aprovadas naquele
ano, o número de operações em implementação e o esforço na renovação de contratos no EF11, pode-se
deduzir uma aproximação do nível de esforço por operação para empréstimo e supervisão e por contrato
58
para revisões anteriores e posteriores.49 A Tabela 5 mostra que, em média, cerca de US$ 23.890 são
reservados para cada nova operação de investimento, US$ 13.460 para cada operação sob supervisão, US$
1.822 para cada contrato sujeito à revisão anterior e cerca de US$ 232 para cada contrato sujeito à revisão
posterior. Com o tamanho médio de um contrato em revisão prévia em US$ 1,4 milhão e a média em
revisão posterior estimada em US$ 168.000 (ver Tabela 6), o esforço de revisão do contrato do Banco
Mundial representa uma fração bem pequena do valor médio do contrato, cerca de 0,15%. 50Em termos de
médias no âmbito do Banco Mundial para custos de empréstimos e para fins de supervisão, os montantes
gastos em aquisições ficam na faixa de 5-10% do total para supervisão e empréstimos. Cumpre observar
que o número de transações revisadas por PSs não considera todo o esforço de aquisições relacionado aos
Fundos Fiduciários e IDFs nem esses valores dividem o tempo e o esforço por parte dos PSs na
abordagem com investigações da INT e DIRs. De acordo com observações informais, essas atividades são
demoradas e exigentes, apesar de os dados de registro de tempo não serem suficientemente detalhados
para conseguir dividir o tempo real sendo gasto em tais atividades por parte dos PSs.
Tabela 5: Recursos administrativos estimados pelo Banco Mundial reservados para aquisições (EF11)
Empréstimo
Número de transações
Orçamento administrativo (US$)
Custo médio (US$)
Supervisão
293
7.000
23.890
1.820
24.500
13.460
Revisão prévia
9.683
17.640
1.822
Revisão posterior
8.430
1.960
232
88.
Revisões prévias. Do ponto de vista da alocação do orçamento administrativo e da relação custobenefício do Banco Mundial, a análise acima mostra que o impulsor é o número de contratos sujeitos à
revisão prévia. Essas revisões são distorcidas em termos de valor versus o número de contratos sendo
revisados. Do total do número de contratos sob revisão prévia no EF11, os 100 maiores contratos em
termos de valor, perto de 1% do número total, responderam por US$ 6,3 bilhões ou 46% do valor total de
contratos para revisão prévia.51 Os 1.000 maiores contratos, aproximadamente 10% do número de
contratos, totalizaram US$ 11,3 bilhões ou 83% do valor total. Isso deixa 90% do número total de
contratos, cerca de 8.683 contratos, para responderem pelos US$ 2,3 bilhões restantes, uma média de US$
267.000 por contrato.
89.
Existem vários motivos para a existência de um grande número de contratos relativamente
pequenos revisados pelo Banco Mundial. O primeiro motivo é o fato de os limites definidos para a revisão
de ICB poderem não acompanhar as mudanças na capacidade dos mercados e dos mutuários. Na verdade,
a ICB continua sendo o método de aquisições de escolha (ver Box 8) e as mudanças nos limites sob a
49
Essa análise considera que todos os esforços de preparação e avaliação sejam atribuídos às novas operações de
investimentos aprovadas no ano, enquanto alguns desses esforços seriam indubitavelmente direcionados em
possíveis operações existentes. Também considera que todos esses esforços sejam direcionados em grande parte
para empréstimos para investimento, enquanto uma parte seria direcionada para DPLs, por exemplo. Outra
pressuposição é que 80% dos recursos de supervisão sejam reservados para revisão do contrato - 90% para revisão
prévia e 10% para revisão posterior. Observe que o número de operações sob supervisão inclui as operações
financiadas por fundos fiduciários executados por beneficiários. Finalmente, os custos não incluem o esforço
envidado pelo pessoal para a revisão de grandes e complexas transações por parte da OPRC.
50
Existem dados insuficientes para avaliar o quanto dos esforços do Banco Mundial é incluído em grandes e
complexas revisões de contratos. Pode-se presumir que esses grandes contratos passaram por um considerável
escrutínio, bem acima da média.
51
Esses números referem-se a partir da data limite de 14 de março de 2012. Uma vez que as informações sobre
adjudicação de contrato em qualquer exercício financeiro podem não ser informadas depois, esses dados podem
mudar com o tempo com a realização de entradas adicionais.
59
reforma de 1997 não tiveram um efeito contínuo: o número de contratos sujeitos à revisão prévia caiu de
11.307 no EF96 para 6.999 no EF03, mas o número voltou a subir até chegar a 10.414 no EF10 e 9.683
no EF11. O segundo motivo é que, até recentemente, não havia nenhum nível de minimis definido para
revisão anterior que fosse necessário para todas as aquisições adjudicadas em uma base não competitiva,
tal como uma competição limitada, negociações, administração direta, contratação direta e fornecimento
único independente de seu tamanho. Isso foi composto pela falta de clareza sobre o que constitui um
contrato de fornecimento único versus itens que deveriam ser classificados como custos operacionais.
Além disso, as autoridades do projeto com um excesso de cuidados apresentam os contratos do Banco
Mundial para revisão prévia que normalmente teriam ficado abaixo dos limites. Como resultado,
pequenos serviços de impressão, a compra de pequenos equipamentos de escritório e os salários pagos a
escriturários, motoristas e pessoal da segurança de escritórios são frequentemente revisados pelo Banco
Mundial. Com as últimas mudanças para implementação de um limite mínimo para revisão prévia, esses
itens podem não mais estarem sujeitos a uma revisão prévia, mas apenas a uma revisão posterior.
Box 8: Confiança em ICB Apesar das muitas mudanças na natureza das atividades financeiras do Banco Mundial, a ICB tem
mantido seu papel central com o método de aquisições de escolha. No período EF96-EF10, a ICB representou 77% do valor dos
contratos sujeitos à revisão prévia pelo Banco Mundial e 50% de seu número nesse período. A próxima em importância era a
NCB, representando 17% do valor e 35% de seu número. As formas não competitivas de aquisições - contratação direta,
administração direta, competição limitada e fornecimento único/contratação direta - responderam por 5% do valor e 12% do
número de contratos revisados. Durante o período EF96-EF10, houve um razoável afastamento de ICB, principalmente nas
Regiões de EAP e ECA, em termos do número de contratos de ICB. Em termos de valor, apenas a Região do EAP mostra uma
redução na parcela de ICB. Para obter mais detalhes, ver o Anexo 4.
90.
Limites. Para obter um melhor controle sobre o nível de esforço e extensão das revisões do Banco Mundial,
analisamos os três conjuntos de limites que definem se um contrato é revisado ou não e por quem.
Geralmente, esses limites diferem em termos de valor e tipo de aquisição, quer (i) sejam obras que
incluem "chaves na mão", suprimentos e instalação de fábricas e equipamentos, bens, sistemas ICT e
serviços de não consultoria, ou (ii) sejam serviços de consultoria, e se serviços de consultoria, se
envolvem pessoas ou firmas. Cada tipo de aquisição, portanto, tem um limite particular, conforme definido
abaixo.
Método de aquisição. O primeiro conjunto de limites define qual método de aquisição deve ser usado,
diferenciando entre ICB, NCB e compra por tamanho e natureza do contrato de bens, obras e serviços de
não consultoria. Do mesmo modo, tetos são definidos para a composição de pequenas listas constituídas
apenas de empresas locais para consultores. Esses limites, determinados pelos RPMs, são calibrados para
cada país e/ou setor com base nas condições de mercado nacional, desenvolvimento de mercado local e
facilidade de itens de aquisição no local. Conforme observado anteriormente, a parcela de ICB para
contratos revisados pelo Banco Mundial tem permanecido estável nos últimos quinze anos em termos de
valor.
•
Limites de revisão prévia. O segundo conjunto estipula os limites acima dos quais os contratos
devem estar sujeitos a uma revisão prévia por parte do Banco Mundial. BP11.00 define os valores
máximos para esses limites por tipo de aquisição e categoria de risco. Dentro desses valores
máximos, os limites são definidos para cada projeto específico com base na avaliação da
capacidade da entidade de implementação e riscos. Na prática, todos os contratos via ICB estão
sujeitos à revisão prévia. Outros tipos sujeitos à revisão prévia incluem as exceções para
competição acima observadas para administração direta, fornecimento único e contratação direta,
60
juntamente com todas as solicitações para emendas de contrato com uma mudança no escopo de
obras ou em um montante acima de 15% do valor do contrato ou rescisão do contrato. Os
primeiros contratos via NCB estão sujeitos à revisão prévia e possivelmente todos são
dependentes de riscos e capacidade. As compras normalmente ficam abaixo dos limites para
revisão prévia e somente ficam sujeitas à revisão posterior. Os limites máximos para revisão
prévia, dependendo dos riscos e capacidade, variam de US$ 20 milhões a US$ 5 milhões para
obras, de US$ 5 milhões a US$ 500.000 para bens e sistemas ICT, e de US$ 2 milhões a US$
200.000 para serviços de consultoria com firmas. Os limites para consultores individuais são mais
baixos.
•
Limites para autoridade do Banco Mundial em decisões internas sobre revisões. BP 11.00
define o tamanho máximo dos contratos em que PSs e PAS, RPMs e a OPRC, respectivamente,
têm liberdade para autorização. Esses limites abrangem pedidos e modificações de variação para
contratos assinados e rescisão de contratos. O abalizamento em nível de OPRC é de US$ 50
milhões para obras, "chaves na mão", suprimentos e contratos de instalação; US$ 30 milhões para
bens; US$ 20 milhões para sistemas ICT e serviços de não consultoria; US$ 15 milhões para
serviços de consultoria; US$ 5 milhões para contratos diretos e de fornecimento único com
firmas de consultoria; e US$ 1 milhão para contratos de fornecimento único com consultores
individuais.
91.
Na prática, os limites de revisão prévia definidos pelas Regiões para muitos projetos são mais
baixos do que o máximo permitido, apesar de a política atual não restringir atualizações regulares.
Também pode haver implicações em termos dos custos para licitantes que precisam ser levados em conta.
Por outro lado, os limites de ICB são geralmente definidos em níveis diferentes para bens e obras,
refletindo, portanto diferenças em mercados locais para diferentes categorias de aquisições. Isso cria
situações onde processos de aquisições para bens estão sujeitos a mais revisões prévias do que esses
processos para obras. Alguns exemplos ilustram esses pontos. No Chile, o limite de ICB para obras é
definido em US$ 5 milhões, igual ao limite da revisão prévia, o que reflete um baixo risco, enquanto o
limite de ICB é bem mais baixo para bens quando a maioria dos observadores diria que o Chile tem um
mercado local desenvolvido. Na China, o limite de ICB é definido em US$ 20 milhões para obras e US$
500.000 para bens com riscos geralmente considerados baixos. Na Polônia, as revisões prévias do Banco
Mundial definiram todos os contratos de obras no limite ou acima do limite de ICB de US$ 15 milhões
(recentemente aumentado de US$ 10 milhões), enquanto o limite de ICB para bens é definido em US$ 1
milhão. Na Índia, o limite de ICB para obras pode ser definido em US$ 300.000, enquanto o limite de
revisão prévia pode não ultrapassar US$ 300.000 para bens e US$ 200.000 para empresas de consultoria.
92.
Cobertura pelos mecanismos de revisão do Banco Mundial. Com a coleta de informações,
calculamos a parcela de desembolsos sujeita a revisões prévias e posteriores do Banco Mundial. Conforme
mostrado a seguir na Tabela 6, as revisões prévias cobriram aproximadamente 32% do total de
desembolsos no EF11 e cerca de 9% do número total estimado de contratos, com as revisões posteriores
cobrindo outros 6% do total de desembolsos e 8% do número de contratos. Se considerarmos apenas os
desembolsos nas operações de investimentos (ou seja, excluindo os desembolsos em DPLs), a parcela de
revisões prévias e posteriores por valor aumenta para 63% para revisão prévia e 13% para revisão
posterior, abrangendo assim cerca de 75% do total de desembolsos em operações de investimentos. A
61
cobertura da revisão pelo número de contratos está na faixa de 20%. Esses níveis estão em linha com os
níveis históricos.52
Tabela 6: Parcela estimada de total de desembolsos sujeitos a revisões de aquisições específicas (EF11)
Total de
DPLs
desembolso
s
Contratos
Valor
(US$ M)
21.879
Número
80.000100.000
Tamanho
médio
(US$ 000)
NA
% de
DPLs
10.582
48,4
0
0
0
0
Empréstimo Contratos
para
para
investimento revisão
prévia
11.297
80.000100.000
<113
Desembolso
estimado *
% com
revisão
prévia
Com
revisão
posterior
% com
revisão
posterior
Restante
não sujeito
à revisão
% restante
não sujeito à
revisão
13.623
7.071
32,3
1.421
6,5
2.805
12,8
9.683
NA
9,3
8.430
8,4
60.00080.000
<80,0
1.401
NA
NA
169
NA
<35
Um desembolso estimado de contratos com revisão prévia foi ajustado para grandes contratos plurianuais e a parcela do financiamento
bancário.
93.
A análise acima destina-se somente a ser indicativa do escopo do processo de revisão do Banco
Mundial, uma vez que baseia-se em estimativas bastante preliminares. Primeiro, uma vez que grandes
contratos são desembolsados por vários anos, não existe uma relação direta entre a revisão do contrato em
um determinado ano e os desembolsos nesse mesmo ano. Um ajuste foi então feito para estender o
desembolso de grandes contratos ao longo do tempo. Além disso, o Banco Mundial não necessariamente
financia 100% do valor de todos os contratos; geralmente existe uma pequena percentagem de custos
locais financiados pelo mutuário. Fizemos uma estimativa da percentagem do valor do contrato de fato
financiado em 88%, com base em uma revisão dos 100 maiores contratos no banco de dados do EF10.
Finalmente, é preciso observar que não somos capazes de determinar o número total de transações em
linhas de crédito, operações de abordagem setorial e operações de CDD. O valor para o número total de
contratos é portanto uma estimativa aproximada com base no provável tamanho da amostra das revisões
posteriores.
94.
Apesar da qualidade dos dados subjacentes, a principal mensagem da análise acima é que o
processo de revisão de contratos do Banco Mundial abrange uma parcela significativa do valor de
contratos de empréstimos para investimento, sendo que essa revisão é distorcida em relação a um número
relativamente pequeno de contratos de grande valor com um número significativo de contratos de menor
valor sujeitos à revisão prévia ou sujeitos a uma revisão posterior aleatória e a outras formas de
verificação. Os contratos menores, cuja maioria foi adjudicada na base de compras ou de outros
procedimentos simplificados de aquisições, dependem de outros mecanismos, tais como auditorias
financeiras, sistemas de controle interno, auditorias sociais e verificação de terceiros para garantir um
controle fiduciário adequado e a devida supervisão. Cada vez mais, o Banco Mundial está efetuando uma
abordagem integrada em relação às suas obrigações fiduciárias, combinando auditorias financeiras e de
resultados com a supervisão das aquisições. Desse modo, a possível variação para adoção de diferentes
compensações risco-benefício, escolha do método de aquisições e mistura de medidas alternativas de
supervisão e de revisão parece bem ampla, dependendo da tolerância a riscos e da eficácia da mitigação
de riscos por parte do Banco Mundial. Pode também ocorrer que os conceitos de revisão prévia e revisões
52
A revisão de 1981 do OED sobre aquisições definiu que cerca de 80% do valor dos contratos e 20% do número de
contratos estariam sujeitos à revisão.
62
NA
posteriores não sejam mais coerentes com alguns aspectos das atividades financeiras do Banco Mundial.
A redefinição de quando e como os contratos são revisados pode precisar ser reconsiderada junto a outros
modos de avaliação de desempenho, reequilibrando assim conformidade e resultados. Essas são áreas a
serem examinadas pela revisão.
95.
Isenções das Políticas do Banco Mundial. Os desvios das Diretrizes do Banco Mundial devem
ser determinados nos documentos do projeto e aprovados pela Diretoria Executiva no momento da
aprovação do empréstimo. Quaisquer desvios durante a implementação podem ser autorizados pelo
Diretor Executivo responsável e são reportados à Diretoria. Recentemente foi feita uma revisão das
isenções aprovadas pela Gerência desde julho de 2009 sobre as políticas de aquisições do Banco Mundial,
entre outras políticas, para avaliar até que ponto essas políticas estão sendo implementadas pelos
mutuários e se existem áreas específicas que possam representar mais dificuldades durante a
implementação do que outras.53 Os resultados dessa revisão revelam um baixo nível de isenções de
aquisições aprovadas pela Gerência do Banco Mundial – sete relativas à participação dos órgãos das
Nações Unidas e quatro referentes a motivos de economia e atrasos. No caso dos órgãos das Nações
Unidas, o desvio solicitado era a isenção dos requisitos padrão do Banco Mundial sobre o direito de
auditoria das contas (que vai contra a regra de uma única auditoria dos órgãos das Nações Unidas) e sobre
fraude e corrupção (substituindo as normas do órgão pelas normas do Banco Mundial). Em síntese, os
resultados da revisão mostram um alto nível de conformidade.
96.
As Medidas Corretivas do Banco Mundial. Parte das responsabilidades fiduciárias do Banco
Mundial é tomar as medidas necessárias caso os mutuários não tenham seguido as políticas e os
procedimentos definidos nas Diretrizes. Isso normalmente assume a forma de declaração de aquisição
fraudulenta. As aquisições fraudulentas atingiram um total de US$ 32 milhões no EF11, envolvendo 52
contratos em 11 países. Alguns dos casos de aquisições fraudulentas foram gerados a partir de
reclamações de licitantes, outros de revisão prévia do Banco Mundial e outros ainda de pós-revisões. O
tamanho médio de um contrato declarado como fora de conformidade com as Diretrizes do Banco
Mundial no EF11 foi de US$ 623.000. Deve-se observar que, com base nas informações apresentadas nos
últimos Relatórios Anuais sobre Aquisições, não parece haver nenhuma tendência específica em relação
ao número e ao valor das aquisições fraudulentas declaradas pelo Banco Mundial. No caso de
reclamações dos licitantes, o papel do Banco Mundial é acompanhar essas reclamações e garantir que o
mutuário as enfrente adequadamente. Assim como com as aquisições fraudulentas, o número de
reclamações de licitantes permaneceu estável, com uma média de 340 ao ano nos últimos seis anos. No
EF11, foram feitas 359 reclamações, uma pequena parte do número total de contratos financiados pelo
Banco Mundial.
97.
Qualidade do Trabalho de Aquisição do Banco Mundial. O trabalho de aquisição do Banco
Mundial é constantemente submetido a avaliação interna e externa por parte do IEG e do Grupo de
Garantia da Qualidade (QAG) do Banco Mundial. Esses estudos mostram que a qualidade das aquisições
do Banco Mundial é satisfatória, embora com áreas que poderiam ser melhoradas.
53
Ver – Review of Operational Waivers‖ (Revisão de Isenções Operacionais), R2011-0184, de 26 de julho de 2011,
e ―Operational Policy Waivers Granted Under Implementation and for Trust-funded and Other Operations Not
Approved by the Board‖ (Isenções das políticas operacionais concedidas na implementação e para operações do
fundo fiduciário e outras operações não aprovadas pela Diretoria) (1º de maio de 2011 a 30 de junho de 2011),
SecM2011-0431, de 30 de agosto de 2011. Cumpre observar que todas as isenções identificadas antes da aprovação
de um empréstimo são indicadas na documentação de aprovação e concedidas no momento da aprovação. A
Gerência tem autoridade para aprovar as isenções solicitadas durante a implementação.
63
Em relação ao QAG, as avaliações iniciais classificaram o trabalho do Banco Mundial em matéria de
aquisições como alto, principalmente na etapa de elaboração: as aquisições foram classificadas como
satisfatórias em 95% da amostra da qualidade inicial de 2002, em comparação com 86% do total.
Entretanto, mudanças na metodologia de avaliação da carteira de empréstimos de 2009 restringiram o
modo como as avaliações da capacidade das aquisições eram classificadas e incluíram as dimensões de
Governança e Anticorrupção (GAC) e o grau de mitigação de riscos. Essas mudanças baixaram os
resultados para 93% de nível satisfatório na etapa de elaboração e 84% para supervisão. Os motivos
citados para a diminuição foram a diversidade e a complexidade da carteira do Banco Mundial e o
aumento do escopo do trabalho relativo a GAC.
98.
Em relação ao IEG, algumas das suas revisões foram citadas anteriormente neste documento. A
última avaliação feita pelo IEG sobre aquisições foi a revisão das CPARs de 2008 como parte de um
estudo das ferramentas de diagnóstico fiduciário do Banco Mundial. Essa avaliação concluiu que o
trabalho de aquisição do Banco Mundial foi considerado satisfatório em 64% das CPARs do EF00 até o
EF05, com as classificações mais altas alcançadas para as informações fornecidas ao Banco pelos
sistemas de mutuários e as mais baixas para a integração eficaz dos problemas e riscos nas operações do
Banco e a influência nas reformas de aquisições do mutuário. Embora a Gerência não tenha concordado
com algumas das conclusões do IEG, a maioria das recomendações foi adotada; com a introdução de
PEFAs, MAPs, P-RAMS e da ORAF no kit de ferramentas do Banco Mundial, sem dúvida passou a haver
mais impacto tanto na apreciação dos riscos pelo Banco como nos caminhos para melhorar os sistemas de
aquisição dos mutuários. Os estudos de casos do país resumidos anteriormente confirmam isso.
99.
Deve-se enfatizar que, embora tenha havido muito poucas operações independentes, existem
muitas vias pelas quais o Banco Mundial pode apoiar e apoia a reforma e a geração de capacidades das
aquisições (ver Box 9). Em particular, uma avaliação do IEG constatou que o Banco Mundial, no âmbito
das operações de Gestão do Setor Público, incluindo DPLs, proporcionou maiores volumes de apoio à
reforma das aquisições, entre outras coisas. Uma avaliação da descentralização feita pelo IEG também
mostrou que o Banco Mundial estava fornecendo apoio às aquisições em todos os vinte países incluídos
no estudo. A revisão do IEG do progresso do Banco Mundial em harmonização e alinhamento nos países
de baixa renda continha feedback de outros doadores e governos sobre até que ponto o Banco tem ajudado
esses países a fortalecer suas capacidades. Mas há muito pouco que possa ser feito para juntar essas várias
fontes e essa é uma das áreas que a revisão pretende examinar. Também deve-se observar que,
paralelamente à revisão das políticas de aquisições do Banco Mundial, o IEG deverá fazer uma avaliação
delas no EF13.
Box 9: Apoio Direto à Reforma das Aquisições e Geração de Capacidades
Houve três projetos dedicados exclusivamente à reforma das aquisições e geração de capacidades apoiados pelo Banco
Mundial. O primeiro foi o Projeto de Reforma de Aquisições de Bangladesh, de US$ 4,5 milhões, aprovado em 2002. Ele foi
classificado como moderadamente satisfatório quanto ao atendimento das metas. O segundo foi um empréstimo de
acompanhamento muito maior de US$ 23,6 milhões para Bangladesh, que foi aprovado em julho de 2007. O terceiro foi um
crédito de US$ 1,5 milhões para o Butão, aprovado em junho de 2008. A maior parte do apoio direto do Banco Mundial para a
reforma das aquisições foi feita por meio de subsídios do IDF, que forneceram assistência técnica para a adoção de novas
estruturas jurídicas e para o desenvolvimento de sistemas de e-procurement. Existem muitas outras operações que visam
melhorar as capacidades de aquisições. Muitas delas são DPLs nos quais a reforma das aquisições é um dos elementos. Outras
incluem Projetos de Gestão do Setor Público que abordam as aquisições em conjunto com a gestão das despesas públicas. Os
projetos de âmbito municipal ou estadual muitas vezes têm a melhoria das compras como um dos objetivos. Isso também
acontece nas operações de investimentos setoriais, em saúde, educação, agricultura e transporte, que tentam melhorar os
processos e as capacidades das aquisições dos setores. Alguns estudos feitos deram notas altas para muitas delas por atribuírem
64
maior valor ao dinheiro, apresentando aumentos de poupança de até 40%. Devido ao papel central das aquisições na
implementação de projetos, quase todas as operações de investimentos são afetadas de uma maneira ou de outra pelas
aquisições.
65
100.
Controles Internos. Como parte da Recomposição 14 da AID, o Banco Mundial realizou uma
revisão independente e abrangente dos controles internos das operações da AID e da conformidade com a
sua carta e suas políticas. O foco foi em grande parte sobre como o Banco Mundial aborda as questões de
fraude e corrupção nas operações por ele financiadas. In geral, a revisão feita pela AID e pelo IEG em
2008, mostrou que os sistemas de controle interno do Banco Mundial funcionam com alto padrão, embora
precise de algumas qualificações importantes. A taxa de testes de processos satisfatórios foi de 93% em
termos gerais. No caso de aquisições, ocorreram três falhas: uma na oportunidade e exatidão dos dados
rastreados nos contratos de revisão prévia; outra na oportunidade e falta de documentação na pós-revisão;
e a terceira na ausência de certas informações nas revisões e comunicações internas com os mutuários que
respondem a reclamações.
101.
A Revisão de Controles da AID gerou algumas recomendações para abordar as três áreas
ressaltadas acima e para fortalecer os processos de aquisição do Banco Mundial. A maioria delas continua
ou já foi implementada. Entre outras coisas, isso acarretou o lançamento da ferramenta de avaliação de
riscos de aquisições, P-RAMS, como já foi descrito antes; mudanças de partes da avaliação de riscos na
documentação do projeto em andamento como parte das reformas da Estrutura Operacional de Avaliação
de Riscos (ORAF) e dos Empréstimos para Investimento (IL); maior harmonização com os Bancos
Multilaterais de Desenvolvimento (MDBs), que está em andamento; modernização do sistema de
tratamento de reclamações, que já foi concluída; e maior cooperação entre a Vice-Presidência de
Integridade (INT) e a comunidade de aquisições sobre os riscos de fraudes e corrupção, que continua com
um novo protocolo sobre trabalho em conjunto, intercâmbio de dados e treinamento no uso de um novo
sistema de sinais de perigo para identificar transações suspeitas. Também foi implementado um sistema
de verificação cruzada de firmas envolvidas em lavagem de dinheiro. Foi feito um trabalho adicional para
implementar um sistema uniforme para executar a pós-revisão, que agora é realizada em quase 100% dos
empréstimos de investimento. Finalmente, conforme recomendado, a OP/BP 11.00 foi atualizada em
janeiro de 2011.
102.
Reações do Pessoal. A fim de medir as reações do pessoal e obter suas contribuições para a
preparação da revisão, realizados duas pesquisas de pessoal – uma para Especialistas em Aquisições (PSs)
e a outra para uma amostra selecionada de Chefes de Equipe de Projeto (TTLs) e Pessoal Acreditado em
Aquisições (PASs) seniores. Nas suas respostas, houve uniformidade quanto à importância de melhorar a
capacidade dos mutuários: esse ponto foi classificado como de maior prioridade entre todos os
entrevistados. Tanto TTLs como PSs acham que trabalhar em prol da harmonização e de padrões de
aquisições internacionalmente acordados é uma prioridade, seguido de maior foco nos resultados. Os dois
grupos também refletiram um alto nível de satisfação geral com a maneira como os problemas de
aquisições são resolvidos. Os problemas são realmente frequentes, e 90% dos PSs e 70% dos TTLs
relataram que tiveram problemas durante o último ano; ainda assim, 70% dos dois grupos acharam que os
problemas foram abordados de modo eficaz. O pessoal operacional também mostrou preocupação sobre o
tempo necessário para chegar a soluções satisfatórias, mesmo que em geral isso resulte de projetos
inadequados e planejamento deficiente. Os PSs em particular ofereceram várias ideias para tornar o
processo de resolução do problema ainda mais eficaz, tais como a criação de jurisprudência para
transações complexas e irregulares. Tanto TTLs como PSs gostariam de ver menos esforço nas revisões
prévias.
66
104.
Também houve diferenças entre os pontos de vista dos TTLs e PSs. Mais do que os PSs, os TTLs
consideraram que é uma função válida do Banco Mundial fornecer às entidades do projeto a legitimidade
de que precisam para tomar decisões sobre aquisições. Os TTLs gostariam de ver mais flexibilidade,
abertura para inovações e uma visão mais orientada ao cliente, substituindo a suspeita pela confiança,
uma visão compartilhada por alguns, mas não por todos os PSs. Os TTLs em geral apoiaram uma
mudança para aquisições baseadas em princípios e processos mais custo-eficientes, bem como uma maior
incorporação de melhores práticas e um foco no melhor valor do dinheiro e nos resultados. Alguns TTLs
eram favoráveis a entender melhor os mercados, uma visão não amplamente compartilhada pelos PSs.
Além da prioridade principal da geração de capacidades e de menos atenção às revisões prévias, os PSs
recomendaram mais atenção às avaliações de riscos e gestão de contratos. Além disso, suas respostas
foram menos coesas quanto à direção que as políticas e os procedimentos de aquisições do Banco
Mundial deveriam tomar. Essas diferenças parecem refletir a situação em cada uma das regiões, com os
PSs das Regiões da América Latina e Caribe (LAC) e do Sul da Ásia (SAR) mais preocupados com
avaliações de riscos e o pessoal da Região da África com governança. Os PSs em geral estão prontos para
se dedicar mais aos aspectos de geração de capacidades, planos de aquisições, medição de resultados e
avaliações de riscos. Foi atribuída menor prioridade aos aspectos de compreensão dos mercados,
acompanhamento de transações suspeitas ou mudança para aquisições baseadas em princípios.
Curiosamente, os PSs não consideraram ajudar os clientes a desenvolver sistemas de e-procurement como
uma alta prioridade.
105.
Eficácia Global. Pelas medidas objetivas disponíveis apresentadas acima, a eficácia do trabalho
de aquisição do Banco Mundial parece representar um bom valor do dinheiro a partir da perspectiva do
Banco quanto à aplicação das políticas e dos procedimentos atuais. Os indicadores de qualidade apontam
para resultados amplamente satisfatórios e não parece haver nenhuma tendência negativa nas aquisições
fraudulentas e reclamações dos licitantes. O resultado final é que são selecionadas disposições sobre
aquisições para cerca de 300 novas operações por ano, pelo menos 1.800 operações são supervisionadas e
aproximadamente 10.000 contratos representando mais de US$ 10 bilhões são revisados a cada ano. São
realizadas pós-revisões em outros 8.000 contratos por ano. Com 220 PSs dedicados e orçamentos
limitados, é uma façanha considerável.
106.
Como resultado, a questão para a revisão proposta não é se a aquisição atualmente está sendo
bem administrada internamente, mas se as políticas e os procedimentos que definem o que precisa ser
feito, como, e por quem são os mais adequados. Não está claro se os atuais esforços são dirigidos para as
atividades que podem gerar o maior valor agregado e têm o maior impacto de desenvolvimento nos
mutuários. Também não está claro se os custos globais de utilização das políticas e dos procedimentos de
aquisição do Banco Mundial, em termos do custo de conformidade por parte dos mutuários e do setor
privado, são considerados de forma adequada. Algumas considerações que a revisão proposta pode
abordar são:
•
A maior parte desses recursos é dirigida para as revisões prévias que são altamente distorcidas em
termos de valor versus número. Pode haver compensações em termos de riscos, custos de
conformidade e materialidade na revisão prévia de contratos de alto volume, baixo valor e baixo
risco. Também pode haver implicações nos custos para os licitantes. PSs e TTLs consideram que
deve haver menos ênfase nessas revisões. Ao mesmo tempo, não está claro se as pós-revisões
captam o que está acontecendo a esse respeito considerando-se o uso de comparações e o grande
67
número de pequenas transações que não podem ser revistas na prática. Pode haver mecanismos
alternativos e formas mais eficazes de fazer isso em uma base integrada.
•
Os limites que determinam o nível de esforço nas revisões, conforme estabelecido na prática
pelas regiões, não parecem refletir, pelo menos na primeira leitura, variações completas em riscos,
capacidades dos mutuários, mercados e necessidades do projeto ou do setor. Esses limites agora
podem ser menos importantes devido a mudanças nos mercados e nos negócios do Banco
Mundial, bem como a uma maior capacidade em muitos países mutuários. Pode-se fazer mais
para direcionar esses esforços para as tarefas de maior valor agregado.
•
A adoção de abordagens fiduciárias integradas ocupa lugar de destaque na agenda, conforme
refletido nas recentes mudanças na Vice-Presidência e Rede de Política Operacional e Serviços
aos Países (OPCS). Embora ainda estejam na etapa inicial de implementação, existe um potencial
positivo considerável nessas novas abordagens para o trabalho fiduciário do Banco Mundial, com
mudanças proporcionais ao modo como o trabalho de aquisição é tratado. As aptidões dos PSs
podem não estar totalmente alinhadas com o que é necessário para enfrentar os desafios da
reforma das aquisições e da geração de capacidades, bem como para responder à agenda de
modernização do Banco Mundial. Por exemplo, os PSs parecem carregar grande parte do peso das
medidas implementadas segundo a agenda de GAC do Banco Mundial e no tratamento dos efeitos
posteriores das investigações da INT. A dimensão da combinação de aptidões, e de forma mais
ampla a do pessoal, precisa ser examinada durante o processo.
•
É provável que tenha sido dada muito pouca atenção à identificação das oportunidades e à
exploração das sinergias que existem entre gestão do setor público, governança e anticorrupção,
política comercial e concorrência, entre outras metas de política. Esse processo apenas começou
no caso da agenda de GAC, mas podia ter sido feito mais em relação a comércio e infraestrutura,
por exemplo. A interseção entre a INT e a comunidade de Aquisições é outra área em que os dois
grupos têm interesses comuns, mas precisam resolver modalidades diárias. A revisão proposta
pode explorar mais essas questões.
107.
Acima de tudo, não parece haver recursos suficientes dedicados para melhorar a capacidade dos
mutuários. Um estudo em andamento sobre os esforços de geração de capacidades de aquisições do
Banco Mundial deve esclarecer a extensão das iniciativas do Banco. O fato é que muito tempo é devotado
às interações diárias entre o Banco Mundial e os clientes em relação ao processamento de transações de
aquisições. Embora esses esforços, sem dúvida, ajudem a gerar a capacidade dos mutuários, essa
capacidade é exercida principalmente em unidades dedicadas de implementação de projetos e não é a
mesma coisa que participar com os clientes das reformas que afetam todo o sistema nacional de
aquisições públicas. Como resultado, o apoio e a atenção que agora estão sendo prestados aos mutuários
são importantes, mas não são proporcionais à complexidade dos problemas e os compromissos
internacionais foram feitos para fortalecer essas capacidades. O resultado final é que existe uma grande
oportunidade de direcionar o foco do Banco Mundial para atividades de maior valor agregado e com
grande potencial de compensação.
V. MODERNIZAÇÃO DAS POLÍTICAS DE AQUISIÇÕES: O CAMINHO À FRENTE
68
108.
O Empreendimento. Como parte da agenda de modernização do Banco Mundial, este exercício
é a primeira revisão abrangente das políticas e dos procedimentos de aquisições do Banco Mundial desde
a sua fundação, há cerca de sessenta anos. É um empreendimento multidimensional de grandes
proporções, com implicações significativas além daquilo que faz o Banco Mundial. Também é um
exercício oportuno em virtude do interesse na reforma de aquisições entre outros atores, tais como a UE
(que está atualmente atualizando suas diretivas), e dos compromissos pendentes da comunidade de
doadores para fortalecer a capacidade de aquisições e o uso dos sistemas dos países, coincidindo com o
interesse de muitos mutuários em fortalecer seus próprios sistemas nacionais de aquisições públicas. Na
verdade, os interesses do Banco Mundial em incentivar os mutuários a modernizar seus sistemas de
aquisições públicas vão muito além do que é divulgado nas operações individuais financiadas pelo Banco.
109.
Os Fundamentos. Este Documento para Discussão analisou algumas tendências que fornecem os
fundamentos da revisão e estabelecem as oportunidades para dar um passo atrás e pensar melhor sobre as
políticas de aquisições do Banco Mundial. São eles:
•
O mercado global mudou: os países em desenvolvimento tornaram-se fornecedores cada vez mais
importantes de bens e serviços adquiridos por meio de operações financiadas pelo Banco
Mundial. Na verdade, a maioria dos contratos da ICB concedidos nos termos dessas operações é
adjudicada por nacionais dos países mutuários e alguns dos países de renda média agora são
atores globais.
Ao contrário de quando o Banco Mundial formulou pela primeira vez suas políticas de aquisições,
agora existem acordos internacionais e outros instrumentos, que refletem o consenso da
importância das aquisições públicas como parte do comércio global e de mercados abertos,
transparentes e competitivos. Essas políticas precisam ser aprofundadas e ampliadas.
A
harmonização continua sendo um desafio.
A aquisição pública não é mais vista como um conjunto de regras e regulamentos burocráticos a
serem cumpridos, com cada vez mais governos vendo-a como uma função estratégica importante
para concretizar o valor do dinheiro e conseguir a melhor opção interligada com medidas para
garantir responsabilização, probidade e integridade.
Existe um grande potencial positivo para a reforma de aquisições. O tamanho dos mercados de
aquisições públicas não somente é significativo, mas existem grandes poupanças em potencial,
principalmente se considerarmos as poupanças para o setor privado. Conforme demonstrado nos
exemplos fornecidos no documento, novas ferramentas, como e-procurement, estão mostrando
como as aquisições funcionam na prática. Essa é uma área na qual o Banco Mundial pode ter um
papel de liderança
A capacidade dos países mutuários, embora ainda seja muito desigual, melhorou
consideravelmente: alguns países, principalmente de renda alta e média-alta, fizeram avanços
para melhorar seus setores públicos, com essas melhorias voltadas para a qualidade e eficácia dos
serviços públicos. Suas demandas e as expectativas do Banco Mundial aumentaram. Por outro
lado, os países pequenos e os países frágeis e afetados por conflitos podem precisar de estratégias
diferentes para ajudar a simplificar e adaptar as aquisições às suas respectivas circunstâncias e
capacidades.
69
Os negócios do Banco Mundial mudaram; cada vez mais o Banco oferece apoio a mutuários que
não requer transações específicas de aquisições, seja de empréstimos para ajustes ou
transferências condicionadas, ou que envolve transações muito pequenas e dispersas para que as
práticas de aquisições do Banco sejam aplicadas de maneira custo-eficiente. Essa tendência ficará
mais pronunciada conforme o Banco Mundial implementar o novo instrumento PforR.
•
Tudo isso ocorre no contexto de entendimentos internacionais e expectativas de que os programas
de desenvolvimento deveriam cada vez mais enfocar a melhoria e o uso de sistemas nacionais. Os
esforços e as realizações do Banco Mundial nesse último aspecto mostram que ainda há muito a
ser feito.
110.
É importante ressaltar que o Banco Mundial pode obter maior valor para seu próprio dinheiro e
aumentar o custo-eficiência da maneira como aborda as aquisições: mudando da revisão de transações de
alto volume, baixo valor e baixo risco para ajudar os países a melhorarem suas capacidades de aquisições
e concentrando-se nas áreas com alto potencial de impacto. Isso também significa alavancar o impacto do
papel do Banco Mundial enfocando os aprimoramentos sistêmicos do mercado representados pelas
aquisições públicas nos países mutuários. Também é uma oportunidade para gerar poupanças para
entidades públicas e licitantes privados por meio da redução do custo de conformidade e licitação.
111.
Partindo dos Primeiros Princípios. Tomados em conjunto, esses desenvolvimentos oferecem
um exemplo irrefutável para que o Banco Mundial faça uma revisão abrangente das suas políticas de
aquisições para fornecer aos mutuários as melhores práticas que a comunidade global tem a oferecer. Para
permanecer como líder nesse campo e ser confiável e influente no nosso diálogo com os países membros
sobre a reforma das aquisições, o Banco Mundial precisa tanto defender como exemplificar práticas e
políticas de aquisições de vanguarda. Ao mesmo tempo, o Banco precisa ser capaz de adaptar suas
políticas e práticas para encontrar a melhor opção para mutuários com diferentes necessidades,
capacidades e riscos. De acordo com as tendências globais e as novas direções das aquisições públicas,
com ênfase no valor do dinheiro e na melhor opção de aquisição, o caminho à frente provavelmente será
passar as políticas do Banco Mundial pelo processo contínuo de prescrições até chegar aos princípios e,
ao mesmo tempo, adaptá-las aos riscos e à capacidade.
112.
Nesta etapa, é prematuro determinar que mudanças das políticas e procedimentos do Banco
Mundial serão apropriadas no futuro. Contudo, a análise feita até agora, conforme apresentada neste
Documento, proporciona o ponto de partida para examinar diversas áreas que deverão ser abordadas e
ventiladas mais plenamente durante o processo consultivo. Em particular, é evidente que a revisão deverá
definir os objetivos de qualquer nova abordagem e os critérios a serem usados para avaliar e ponderar
esses objetivos e medir seus resultados. De fato, há uma longa lista de objetivos da política que deverá ser
resumida, priorizada e descrita de forma hierárquica como parte da revisão.
113.
Entre outras coisas, a revisão deverá examinar como será viável:
•
Articular um conjunto sólido de objetivos e princípios de aquisições públicas que possa ser
aplicado a uma série de instrumentos, setores e modalidades nos quais determinadas práticas e
padrões poderão ser baseados, os resultados medidos e as inovações introduzidas ao longo do
tempo. Esses princípios se fundamentariam na agenda de modernização do Banco Mundial,
especialmente na reforma de empréstimos para investimentos, bem como outras iniciativas
70
corporativas prioritárias, tais como a Governança e Anticorrupção (GAC), proporcionando ao
mesmo tempo a flexibilidade para adaptar-se à medida que essas prioridades evoluírem.
•
Identificar as compensações entre objetivos-chave e às vezes conflitantes e os princípios de
transparência, tratamento equânime, acesso, economia e concorrência, bem como compensações
entre as abordagens baseadas em normas e outras baseadas em princípios.
•
Proporcionar uma plataforma unificada mediante a qual o Banco Mundial possa reter o papel de
liderança e tanto defender como exemplificar melhores práticas internacionais em seu diálogo com
os países mutuários em matéria de reforma das aquisições públicas. Esta plataforma seria
multidimensional, vinculada a diferentes aspectos da agenda de desenvolvimento do Banco
Mundial sobre política comercial, gestão do setor público, concorrência e governança e
anticorrupção, bem como geração de capacidades.
•
Incorporar nas políticas e procedimentos do Banco Mundial a flexibilidade para adotar conceitos
e abordagens adicionais que surgiram, aproveitando a experiência de outros (inter alia, em relação
ao financiamento de acordos de PPP em todo o Grupo Banco Mundial) e o uso de acordos e
instrumentos internos. A revisão acolherá também as novas preocupações que enfrentam as
aquisições públicas, especialmente os conceitos e práticas de aquisição sustentável e ESRP.
•
Procurar utilizar mais plenamente o potencial de e-procurement como ferramenta não apenas para
melhorar a transparência e a eficiência das aquisições públicas, mas também a gestão, prestação e
qualidade dos serviços públicos.
•
Avaliar o peso da abordagem do Banco Mundial com relação à supervisão das aquisições e
conseguir o equilíbrio apropriado entre cumprimento procedimental, gestão de riscos, capacidade
dos mutuários, desempenho e resultados.

Passar da atual abordagem de tamanho único para uma abordagem que inclua todas as categorias
de aquisição e situações com base em uma análise da flexibilidade adicional necessária para
adaptar-se a diferentes necessidades, refletir os pontos fortes e a diversidade crescentes das
capacidades dos mutuários na aplicação das políticas e procedimentos de aquisições públicas do
Banco Mundial e melhor contabilização de riscos. Isso incluiria diferentes abordagens entre, por
exemplo, entidades bem dotadas do ponto de vista institucional e as entidades em Estados
pequenos ou frágeis e afetados por conflitos que enfrentam desafios específicos.
•
Desenvolver formas novas e inovadoras para que o Banco Mundial possa oferecer os incentivos e
os meios para fortalecer os sistemas de aquisição dos países, aproveitando as lições do programapiloto para serem usadas nos sistemas de aquisição dos países, na implementação do instrumento
de financiamento do PforR e em outras experiências relevantes.
•
Incorporar o ciclo completo de aquisições e novas formas mediante as quais o Banco Mundial e
os mutuários possam receber garantias tanto na licitação de contratos como nas etapas de
execução, incluindo avaliação e monitoramento da qualidade, gestão de contratos e desempenho
de empreiteiros; o uso possível de supervisão por parte de terceiros, bem como auditorias
ampliadas, integradas e mais abrangentes; o papel dos engenheiros de supervisão; mudanças nos
71
documentos de licitação e formulários contratuais; e como o pessoal encarregado das aquisições
trabalha com outras unidades, inter alia, no tocante à governança e fraude e corrupção.
•
Incorporar um sistema fiduciário integrado de responsabilidades, controles, remédios e
mecanismos de recursos que traz consigo um nível de conforto e confiança no cumprimento da
agenda de GAC do Banco Mundial e a sua gestão de riscos e perfil de riscos, mantendo ao
mesmo tempo os altos padrões e cumprindo as responsabilidades fiduciárias do Banco Mundial.
•
Acomodar e promover uma harmonização crescente com outros parceiros no desenvolvimento e
convergência com padrões internacionais emergentes.
•
Expandir as oportunidades de harmonização para cobrir parcerias e mecanismos de
cofinanciamento, Fundos Fiduciários Executados pelos Beneficiários e a participação de outras
instituições de desenvolvimento, tais como órgãos das Nações Unidas e fundos globais, nas
operações financiadas pelo Banco Mundial em situações de emergência e Estados frágeis e
afetados por conflitos.
•
Refletir os processos organizacionais e comerciais, recursos e implicações de aptidões de
qualquer nova proposta, tanto para os mutuários como para o Banco Mundial, fortalecendo ainda
mais os sistemas de informação e gestão tanto dos mutuários como do Banco Mundial. Isso
incluiria uma estrutura para monitorar o impacto e os resultados de qualquer mudança de
políticas.
•
Aumentar o custo-eficiência e o valor agregado dos processos internos do Banco Mundial com
ganhos comensurados para os mutuários e o setor privado.
72
114.
Os Grupos Representados para a Mudança. Obter consenso entre os principais grupos
interessados provavelmente é difícil: a experiência mostrou que as últimas modificações nas políticas e
procedimentos do Banco Mundial aconteceram como resultado de compromissos que nem sempre foram
ideais, resultando em revisões que tenderam a ser incrementais e graduais, e que seguem em vez de
liderar. Dessa vez, vamos propor começar primeiro pelos princípios, dar um passo atrás e trabalhar a partir
desse ponto, com as modificações detalhadas nas políticas e procedimentos de aquisições do Banco
Mundial só surgindo depois que a estrutura geral tiver sido estabelecida e acordada. Será alocado tempo
suficiente para consultas, orientadas por evidências empíricas, análises, experiências concretas e padrões
de referência. O objetivo é tornar o resultado dessa revisão de políticas um ganha-ganha‖ entre os diversos
grupos interessados do Banco Mundial, primeiro concordando sobre os resultados e depois sobre os meios.
115.
Os Desafios. Precisaremos estar atentos aos desafios futuros, destacados a seguir:
•
Metas Competitivas. Como parte da revisão, será importante esclarecer os objetivos das políticas
de aquisições do Banco Mundial e como elas se relacionam com as diferentes dimensões da
agenda de desenvolvimento mais ampla do Banco. Existem muitas metas importantes para
perseguir, mas qualquer conjunto de políticas não pode fazer tudo. Quais são as mais importantes?
O desafio será conciliar metas potencialmente competitivas entre as mudanças nas políticas de
aquisições e as outras prioridades do Banco Mundial, principalmente em relação a comércio,
harmonização, geração de capacidades, gestão do setor público e iniciativas de governança e
anticorrupção. Como observado neste documento, já foi percebida uma tensão entre algumas
dessas metas como, por exemplo, se o combate à corrupção é usado no sentido de adicionar mais
controles e verificações ao processo de aquisições, enquanto as novas abordagens de aquisições
públicas, que enfatizam o valor do dinheiro e a opção mais adequada, vão em direção contrária
rumo aos princípios. À medida que o Banco Mundial avança na revisão, será preciso fazer uma
reflexão cuidadosa sobre como mesclar diferentes objetivos da política.
•
Diferenciação por Risco e Capacidade. A revisão será orientada pelo impulso subjacente da
agenda da reforma dos empréstimos para investimento do Banco Mundial, que muda o Banco de
um modelo único para uma aplicação mais diferenciada de políticas baseadas em riscos e na
capacidade do mutuário. A premissa é que o Banco Mundial deve ser capaz de diferenciar entre as
entidades executoras dos mutuários, permitindo aos mutuários mais bem equipados uma maior
escolha e variação nos métodos de aquisição, dependendo desses riscos. Isso atribui um ônus
maior ao Banco do que antes para poder avaliar os riscos e as capacidades dos mutuários de forma
confiável e coerente, o que pode ser mais problemático no caso de países frágeis, de baixa renda e
pós-conflito. As ferramentas para fazer isso são relativamente novas e ainda não foram totalmente
testadas. Além do mais, existem elementos subjetivos nessas avaliações. Provavelmente será
necessária uma abordagem cuidadosa e gradual.
73
•
Exercer Influência e Persuasão. Esta é outra restrição em potencial no médio prazo. O sistema
atual pode tornar mais fácil para o pessoal do Banco Mundial garantir que os procedimentos
corretos sejam seguidos do que avaliar os riscos e as capacidades do mutuário e medir os
resultados. Também pode ser mais conveniente fazer com que os clientes sigam as Diretrizes do
Banco Mundial do que convencê-los dos méritos de um determinado processo de aquisição em
relação a outro. As oportunidades para exercer o poder de‖ veto (ou seja, emissão da não objeção)
podem ser reduzidas e uma mudança para os princípios e uma maior diferenciação entre os
clientes poderia, de fato, intensificar as demandas atribuídas ao pessoal do Banco Mundial. Por
outro lado, a influência do Banco pode ter maior impacto na eficácia do desenvolvimento se for
aplicada às mudanças nas aquisições públicas de todo o sistema e não limitadas a transações
individuais.
116.
O Objetivo Final. A política de aquisições do Banco Mundial deve permanecer robusta, ágil e
eficiente tanto para ser implementada pelo Banco Mundial como pelos mutuários, aderindo ao mesmo
tempo a um conjunto de princípios acordados, bem como a normas e procedimentos devidamente
adaptados a diferentes situações de capacidade e risco, maturidade dos mercados e solidez dos sistemas
nacionais. Além de manter o cumprimento do Convênio Constitutivo do Banco Mundial, essas políticas
devem apoiar os objetivos de eficácia, sustentabilidade, geração de capacidades, bem como avançar a
agenda geral de desenvolvimento do Banco. Uma série de procedimentos baseados no risco está integrada
no conjunto de princípios comumente aceitos. O Banco Mundial pode, portanto, posicionar-se para o
futuro a fim de: (i) melhor adaptar a aplicação de suas políticas para as capacidades de mutuários
individuais; (ii) adaptar-se aos requisitos específicos das operações e políticas individuais com maior
eficiência; (iii) incorporar novos conceitos, enfoques e métodos de aquisição mais facilmente à medida que
mudam os negócios, ocorrem inovações e surgem lições ao longo do tempo; (iv) trabalhar de forma mais
eficaz com parceiros de desenvolvimento para aumentar a harmonização e o uso dos sistemas nacionais;
(v) desenvolver sinergias entre aquisições e áreas como gestão do setor público e governança e
anticorrupção; e (vi) conseguir maior custo-eficiência e valor agregado no uso de seus recursos, com
ganhos verticais tanto para os mutuários como para o setor privado.
74
ANEXO 1:
Índice de Documento Padrão, de Amostra e de Teste (Novembro de 2010)
A ser usado para projetos com PCNs de 15 de outubro de 2006 ou posteriores54
Consultor – Modelo-Padrão de Solicitação de Propostas
Documento de Pré-qualificação
Aquisição de Bens
Aquisição de Bens do Setor de Saúde
Aquisição de Sistemas de Informação: Etapa Única
Aquisição de Projeto, Suprimento e Instalação de Fábricas
Aquisição de Obras e Manual do Usuário
Aquisição de Obras – Direito Civil
Aquisição de Obras – Obras Menores
Amostra de Acordo de Obras de Saúde entre o Mutuário do
Banco Mundial e o Órgão das Nações Unidas
Formulário Padrão de Contrato para Serviços de Consultoria entre
o Banco Mundial, o Mutuário e Órgãos das Nações Unidas
Revisado em maio de 2010
Revisado em setembro de 2010
Revisado em maio de 2010
Revisado em maio de 2010
Dezembro de 2009
Dezembro de 2008
Revisado em agosto de 2010
Março de 2007
Revisado em novembro 2010
Julho de 2009
Junho de 2007
A ser usado para projetos com PCNs de 15 de outubro de 2006 ou posteriores
Formulário para Avaliação de Propostas: Aquisição de Bens ou Obras
Consultor - Modelo-Padrão de Solicitação de Propostas
Consultor - Modelo-Padrão de Solicitação de Propostas - Projetos executados pelo Banco Mundial
Consultor - Amostra do Relatório de Avaliação
Documento de Pré-qualificação - Aquisição de Obras e Manual do Usuário
Aquisição de Obras
Aquisição de Bens do Setor de Saúde
Aquisição de Sistemas de Informação – Etapa única
Aquisição de Sistemas de Informação – Duas etapas
Aquisição de Manuais
Aquisição de Obras
Aquisição de Obras – Contratos menores
Suprimento e Instalação de Fábricas e Equipamentos
Edições de Amostra e Teste
Formulário para Avaliação de Propostas: Projeto Estadual de SI - Única etapa
Construção e Operação de Instalação de Resíduos Sólidos e Contratos
Rodoviários Baseados no Desempenho e em Resultados Aquisição de Serviços de Gestão
Aquisição de Serviços de Não Consultoria
Aquisição de Obras Simples (Setembro de 2010)
Nota: Requisitos específicos para a aquisição de pesticidas, derivados do petróleo e produtos básicos foram
arquivados.
54
Inclui as mudanças feitas em 2006 na OP/BP11:00 com respeito a F&C e à reforma das sanções do Banco
Mundial.
75
ANEXO 2:
Quadro A1: Mutuários Específicos Adjudicados com Contratos de ICB Locais
País
1996-2000
Argentina
Brasil
China
Indonésia
Índia
Quênia
Filipinas
Polônia
Rússia
Turquia
Vietnã
2001-2005
Argentina
Brasil
China
Indonésia
Índia
Quênia
Filipinas
Polônia
Rússia
Turquia
Vietnã
2006-2010
Argentina
Brasil
China
Indonésia
Índia
Quênia
Filipinas
Polônia
Rússia
Turquia
Vietnã
Total de ICB para
Nacionais
Total de ICB para
Nacionais
% ICBs para Total de ICB
Nacionais
Montante (USD)
1.671.337.483 98,01%
2.395.241.181 91,31%
6.253.571.134 74,39%
887.474.691
66,03%
2.219.126.715
74,00%
313.130.685
92,98%
210.940.469
35,05%
476.480.414
64,56%
394.163.150
27,23%
644.208.441
80,54%
248.085.160
30,91%
Média: 66,82%
Montante (USD)
896.117.519
871.868.589
97,29%
2.077.960.657
1.868.953.514 89,94%
5.568.429.173
4.922.457.061 88,40%
168.742.490
138.947.691
82,34%
3.931.482.298
3.083.300.425 78,43%
328.020.587
318.627.339
97,14%
222.265.927
114.623.835
51,57%
427.119.865
212.775.295
49,82%
660.907.022
430.849.238
65,19%
664.922.564
486.588.256
73,18%
706.843.676
313.982.635
44,42%
Média: 74,34%
Montante (USD)
1.791.307.266
1.596.235.645
89,11%
2.762.597.321
2.036.850.135 73,73%
5.067.586.519
4.833.808.058 95,39%
592.484.736
477.309.867
80,56%
3.091.625.801
2.519.985.596 81,51%
145.265.960
135.265.960
93,12%
149.106.793
70.774.978
47,47%
55.939.814
29.771.665
53,22%
1.447.765.142
1.283.319.052
88,64%
945.070.160
639.907.226
67,71%
1.130.756.069
810.440.552
71,67%
Média: 76,56%
1.705.349.850
2.623.315.511
8.406.759.655
1.344.140.346
2.998.955.516
336.779.704
601.771.073
738.068.683
1.447.395.092
799.870.658
802.709.545
76
% ICBs para Total de ICB
Nacionais
332
637
2.212
437
1.007
581
232
329
476
219
298
Número
313
569
1.718
403
873
549
133
178
131
138
105
173
660
1.727
79
876
459
114
139
329
240
512
Número
156
606
1.476
68
776
454
76
98
196
131
337
188
173
547
78
320
267
41
13
298
99
849
Número
178
166
526
68
280
267
21
11
267
81
704
94,28%
89,35%
7,68%
92,22%
86,74%
94,49%
57,33%
53,95%
27,62%
62,79%
35,23%
Média: 70,15%
90,17%
91,87%
85,47%
86,08%
88,53%
98,84%
66,67%
70,86%
59,50%
54,58%
65,82%
Média: 78,03%
94,94%
95,96%
96,16%
87,17%
87,55%
99,81%
50,00%
80,77%
89,60%
82,16%
82,98%
Média: 86,10%
ANEXO 3:
Quadro A2: China – Adjudicações da ICB para a China entre Regiões, Exceto Adjudicações na China
EF
19962000
20012005
20062010
Região
AFR
EAP
ECA
LCR
MNA
SAR
Resultado
AFR
EAP
ECA
LCR
MNA
SAR
Resultado
AFR
EAP
ECA
LCR
MNA
SAR
Resultado
Total
Obras públicas
403.478.462
166.038.333
23.819.255
12.470.178
8.535.860
445.480.798
1.059.822.886
612.863.532
193.343.357
128.173.235
9.975.406
133.590.985
1.077.946.514
1.479.222.453
94.047.453
114.106.102
8.073.666
49.331.519
176.338.265
1.921.119.458
4.058.888.858
Montante (USD)
Bens
Resultado geral
17.696.700
83.341.307
20.120.988
2.998.046
7.377.02281
.200.466
212.734.529
35.787.433
39.376.198
12.346.505
1.714.377
18.620.333
87.855.744
195.700.590
115.724.277
79.582.233
14.131.368
165.411.171
52.978.664
62.471.759
490.299.470
898.734.590
77
421.175.162
249.379.640
43.940.243
15.468.223
15.912.882
526.681.264
1.272.557.414
648.650.965
232.719.555
140.519.740
1.714.377
28.595.739
221.446.729
1.273.647.105
1.594.946.730
173.629.685
128.237.470
173.484.836
102.310.183
238.810.024
2.411.418.928
4.957.623.447
Obras
pública
s
94
18
6
4
3
24
148
98
24
15
3
7
146
84
25
4
2
3
8
126
420
Número
Bens
Resultado geral
20
43
8
4
9
63
146
25
62
8
3
4
57
158
45
77
15
1
11
78
226
529
114
61
14
8
12
87
294
123
85
23
3
7
64
304
129
101
19
3
14
86
351
949
Quadro A3: Turquia – Adjudicações da ICB para a Turquia entre Regiões, Exceto Adjudicações na
Turquia
EF
19962000
2000
20012005
2005
20062010
2010
Região
ECA
LCR
MNA
SAR
Resultado
ECA
LCR
MNA
SAR
Resultado
AFR
ECA
MNA
SAR
Resultado
Total
Obras públicas
15.656.537,3
3.988.244,4
19.644.782
24.280.446,6
73.955.220,7
98.235.667
94.835.811,2
180.726.779,8
34.872.553,7
310.435.145
428.315.593,7
Montante (USD)
Bens
Resultado geral
85.583.883,7
184.828,8
184.828,8
452.7159,9
452.715,9
3.786.639,5
3.786.639,5
90.008.068
16.216.127,1
588.265,8
588.265,8
6.910.102,1
6.910.102,1
42.706.236,8
42.706.236,8
66.420.732
223.561,3
22.213.219,9
22.213.219,9
12.378.767,2
12.378.767,2
14.721.271,7
14.721.271,7
49.536.820
205.965.619,6
78
101.240.421,0
184.828,8
4.440.960,2
3.786.639,5
109.652.849,5
40.496.573,7
588.265,8
6.910.102,1
116.661.457,4
164.656.399,1
95.059.372,4
202.939.999,7
47.251.320,9
14.721.271,7
359.971.964,7
634.281.213,3
Obras
pública
s
4,0
0,5
5
9,0
3,0
12
2,0
9,0
1,0
12
28,5
Número
Bens
Resultado geral
19,0
15,0
1,0
1,0
1,0
1,5
1,06,
6,0
6,0
0
23
27,5
27,0
18,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,04,
4.5
5 1,01,01,01,0 7,5
25
36,5
3,0
1,0
31,0
40,0
6,0
5,0
16,0
16,0
53
65,0
100,5
129,0
ANEXO 4:
Figura A1: Montantes dos Contratos de ICB entre Regiões (EF1996-2010)
(gráfico)
Figura A2 Número de Contratos de ICB entre Regiões (EF1996-2010)
(gráfico)
79
Quadro A4: Parcela da ICB do Total de Adjudicações de Contratos de Revisão Prévia entre
Regiões (EF1996-2010)
Obras Públicas
Bens
Resultado Geral
Região Exerc. financeiro Montante
Número Montante
Número Montante
Número
79%
40%
80%
71%
1996-2000
79%
58%
79%
39%
73%
70%
AFR
2001-2005
77%
56%
87%
48%
77%
65%
2006-2010
84%
59%
AFR
Resultado
83%
42%
76%
69%
81%
57%
79%
32%
92%
74%
1996-2000
85%
63%
72%
23%
87%
70%
EAP
2001-2005
77%
54%
62%
15%
86%
60%
2006-2010
67%
36%
EAP
Resultado
71%
22%
90%
69%
77%
51%
81%
36%
82%
60%
1996-2000
81%
53%
83%
37%
91%
66%
ECA
2001-2005
86%
54%
90%
37%
93%
65%
2006-2010
91%
55%
ECA
Resultado
86%
37%
88%
63%
87%
54%
76%
33%
63%
58%
1996-2000
72%
49%
81%
32%
68%
62%
LCR
2001-2005
77%
52%
79%
31%
83%
52%
2006-2010
80%
43%
LCR
Resultado
78%
32%
69%
58%
76%
49%
62%
29%
84%
71%
1996-2000
70%
49%
50%
17%
79%
67%
MNA
2001-2005
59%
42%
71%
23%
91%
57%
2006-2010
79%
41%
MNA
Resultado
61%
24%
86%
66%
70%
45%
57%
10%
90%
75%
1996-2000
72%
40%
67%
9%
78%
75%
SAR
2001-2005
71%
42%
56%
11%
78%
73%
2006-2010
64%
40%
SAR
Resultado
60%
10%
83%
74%
69%
40%
Resultado geral do Banco
74%
28%
83%
66%
77%
50%
80
Figura A3: Adjudicações de Contratos de Revisão Prévia por Método de Aquisição para Obras
Públicas e Bens (EF1996-2010)
(gráfico)
81