Combate ao Abandono Escolar Precoce:
Políticas e Práticas
Sumário Executivo
ISCTE Instituto Universitário de Lisboa
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FICHA TÉCNICA
Projecto POAT n.º 358402011-Sumário Executivo
Conceção:
Maria Álvares (Coord.)
Alexandre Calado
Pedro Estevão
Sara Merlini
Fátima Nalha
Luís Capucha (Perito)
CIES-IUL
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Avenida das Forças Armadas, Ed. I
1649-026 Lisboa - Portugal
Tel.: 210 464 018 / 192
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Cofinanciamento:
Programa Operacional de Assistência Técnica
do Fundo Social Europeu (POAT/FSE)
Gerir, Conhecer e Intervir
Indice do Sumário Executivo
COMBATE AO ABANDONO ESCOLAR PRECOCE: POLÍTICAS E PRÁTICAS ................................................ 0
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................. 2
1.
UMA INVESTIGAÇÃO ARTICULADA E PARTICIPADA................................................................ 3
2. O PROCESSO DE CONCEPTUALIZAÇÃO DO ABANDONO ESCOLAR PRECOCE E OS
DESAFIOS À SUA MONITORIZAÇÃO ........................................................................................................ 6
3. A REDUÇÃO DO ABANDONO ESCOLAR PRECOCE NUM PERCURSO SUSTENTADO DE
MELHORIA DOS RESULTADOS EDUCATIVOS ....................................................................................... 9
3.1 A convergência de resultados num contexto de diferenças de contextos ................................................................ 9
3.2. O progresso generalizado de melhoria de resultados no combate ao Abandono Escolar Precoce em
Portugal não esconde a sua relação com as condições sociais de cada território...............................................14
3.3. Um processo sustentado de melhoria de resultados educativos ....................................................................16
3.3. O combate ao abandono escolar como um processo desenvolvido a partir da escola .................................20
3.3.1. O olhar de professores e técnicos escolares sobre as causas do AEP : uma perspetiva desencorajada .............. 20
3.3.1. A importância do sucesso e do ambiente escolar na redução do AEP ................................................................. 23
4. POLÍTICAS E PRÁTICAS EDUCATIVAS BEM-SUCEDIDAS DE COMBATE AO AEP: UMA
PRIORIDADE POLITICA E UMA ESTRATÉGIA COORDENADA ...................................................... 25
5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES................................................................................................... 31
Perspetivas Futuras ........................................................................................................................................................ 35
Índice de Figuras
3.1.Taxa de abandono escolar precoce nos 27 países da União Europeia - 2013 .................................. 9
3.2. Taxa de emprego dos jovens entre os 15 e os 34 anos que não se encontram a estudar ou em
formação por nível de escolaridade máximo atingido ......................................................................... 10
3.3.Diferença na taxa de emprego entre jovens (15 e 34 anos) que não se encontram a estudar ou em
formação que concluíram o ensino superior e que concluíram o ensino básico (2012) ...................... 11
3.4. Taxa de NEET entre os 18 e os 24 anos nos países da europa do sul e média UE28 ................... 12
3.5. Taxa de abandono escolar precoce e percentagem de jovens em NEET entre os 18 e os 24 anos
que possuem como qualificação máxima o 9º ano (UE28) ................................................................. 13
3.3.1.1. Insucesso e absentismo ........................................................................................................... 23
Introdução
O presente sumário executivo visa destacar as principais conclusões que foram obtidas no âmbito do
projeto POAT n.º 35840211: Combate ao Abandono Escolar Precoce: Políticas e Práticas, que foi
desenvolvido no CIES-IUL entre 2011 e 2014.
Este projeto visou explorar a problemática do abandono escolar em Portugal, focando a investigação nas
características do fenómeno, nas representações sociais sobre este e nas medidas de política educativa
recentemente implementadas, de modo a perceber o seu contributo para a registada redução da taxa de
Abandono Escolar Precoce (AEP) portuguesa, no contexto da comparação com os restantes países europeus.
Teve, assim, como principal objetivo descrever e analisar as razões que estiveram na forte redução do
abandono escolar em Portugal nos últimos anos, focando em particular o período a partir de 2006/07, fase
em que se dá a convergência de resultados face aos restantes países da UE.
Esse percurso de análise teve por base uma pesquisa intensiva que, ao longo de três anos, envolveu um
conjunto muito amplo de atores escolares – professores, técnicos escolares, alunos, representantes dos pais
– e não escolares, como investigadores, responsáveis políticos e responsáveis técnicos.
Os resultados que se apresentam constituem algumas das ideias que se considera que importa reter e
que se foram consolidando ao longo do percurso de investigação, mas o esforço de síntese que se
materializa neste produto do projeto não torna dispensável a leitura do Relatório Final, encontrando-se aí
espelhado o percurso analítico e os aprofundamentos teóricos e empíricos que permitiram chegar a estas
conclusões.
É ambição da equipa de projeto que este trabalho possa concorrer para a melhoria de resultados no
combate ao AEP, contribuindo para a prossecução das metas definidas na Agenda 2020 nesta matéria em
Portugal.
2
Gerir, Conhecer e Intervir
1. Uma investigação articulada e participada
O percurso metodológico do projeto Abandono Escolar Precoce: políticas e práticas foi marcado pela
articulação de vários métodos e técnicas, tendo como objetivo pôr em prática a melhor estratégia para
obter a informação necessária. Focou-se na procura de respostas às questões que foram emergindo na
pesquisa, procurando para tal acionar os métodos e técnicas mais ajustados e contactar as pessoas que
melhor poderiam contribuir para o pleno entendimento à situação.
Em termos metodológicos projeto compreendeu, grosso modo, quatro fases distintas: a fase de pesquisa
bibliográfica, de análise quantitativa, de recolha de dados qualitativos e a de disseminação, debate e
reflexão conjunta.
A primeira fase, de pesquisa bibliográfica, estendeu-se ao longo de todo o primeiro ano do projeto e teve
como objetivo a apresentação do estado da arte, a referenciação da pesquisa já realizada relativamente ao
tema e a definição dos assuntos e perspetivas que haviam de ser aprofundados na segunda fase, em que se
desenvolveu a pesquisa de terreno. Essa primeira fase permitiu reconhecer algumas lacunas na investigação
do tema em Portugal e destacar reconfigurações do fenómeno do abandono escolar que ditaram, em parte,
o rumo da pesquisa posterior. Com base nesse trabalho de pesquisa e análise bibliográfica, foi (1) realizada
a problematização da questão do abandono escolar precoce, (2) procedeu-se à tipificação de medidas de
política, à sistematização de muitos indicadores de execução que permitem aferir a sua relevância no
combate ao AEP – e (3) construídos os instrumentos de recolha de dados: guiões de entrevista e inquérito
aos alunos e selecionados os informantes privilegiados e stakeholders a envolver.
A segunda fase centrou-se na análise quantitativa do abandono escolar, procurando perceber a sua
evolução no contexto europeu e os traços distintivos da situação nacional, a distribuição do AEP no território
e por ciclo de ensino, as zonas com maior e menor incidência e as regiões onde o combate ao fenómeno foi
mais bem-sucedido. Esta análise teve por base dados de fontes internacionais (Eurostat e OCDE), dados
solicitados ao INE, e dados da responsabilidade da Direção-geral de Estatísticas da Educação e Ciência do
Ministério da Educação e Ciência (DGEEC-MEC). A análise dos dados do Eurostat e da OCDE permitiram
perceber a posição única de Portugal no contexto da União Europeia e a evolução relativa do abandono
escolar, comparando com os restantes países.
A recolha de informação primária incluiu ainda entrevistas e reuniões com atores estratégicos, visitas a
agrupamentos de escolas, a realização de estudos de caso, a aplicação de um questionário a alunos e a
realização de sessões de debate e disseminação em escolas e noutras instituições. No que se refere aos
3
Gerir, Conhecer e Intervir
atores estratégicos entrevistados, estes podem ser agrupados em dois tipos: os responsáveis técnicos e
políticos e os peritos e investigadores.
Relativamente aos responsáveis técnicos e políticos, para além de uma profícua e sistemática troca de
informações e de perspetivas com a equipa da Direção Geral de Educação do Ministério da Educação e
Ciência (DGE-MEC), responsável pelo Programa TEIP – em particular com o Dr. Paulo André - foi entrevistada
a subdiretora geral da DGEEC-MEC, Dra. Teresa Evaristo, a Presidente do Conselho Nacional de Educação
(CNE), Dra. Ana Maria Bettencourt e a direção da Confederação Nacional das Associações de Pais (CONFAP),
representada pela Engª Isabel Abreu dos Santos e o Dr. Hermínio Corrêa.
No que se refere aos peritos e investigadores duas abordagens foram seguidas: com alguns
investigadores e peritos em questões educativas foram organizadas reflexões e debates que não seguiam
um guião pré-definido e em que se discutiam aspetos gerais da pesquisa, resultados encontrados, entre
outros. Nesse enquadramento o projeto beneficiou, ao longo de todo o seu desenvolvimento, do
acompanhamento regular do Professor Doutor Luís Capucha enquanto perito e da colaboração do Professor
Doutor João Sebastião. Simultaneamente, para potenciar aprofundamentos temáticos, foram realizadas um
conjunto de outras reuniões com investigadores, centradas em aspetos que importava melhor explorar.
Estas entrevistas e debates foram essenciais para apoiar a perspetiva crítica relativamente aos discursos dos
atores escolares e potenciar o distanciamento face à narrativa dominante nas escolas.
Informada pela pesquisa bibliográfica, pela análise estatística e pelas entrevistas a atores estratégicos e
peritos, a realização de estudos de caso e de visitas a agrupamentos de escolas visou a aproximação às
representações sociais dos agentes escolares e às estratégias de escola encetadas para solucionar problemas
de abandono escolar. Foram realizados cinco estudos de caso - três em profundidade e dois essencialmente
compostos de uma visita intensiva com entrevistas a vários atores escolares - em escolas do 2º, 3º ciclo e
Secundárias.
As escolas escolhidas revelaram-se ajustadas ao plano traçado no presente projeto, dado o seu
enquadramento em contextos sociais fortemente desfavorecidos do ponto de vista socioeconómico –, na
maioria, escolas envolvidas no programa TEIP -, por materializarem claramente as tendências
estatisticamente verificadas de redução da taxa de AEP e por implementarem uma boa parte das políticas de
combate ao abandono recenseadas na pesquisa, encontrando-se numa posição privilegiada para avaliar a
sua eficácia.
No âmbito do trabalho de campo realizado nestas escolas foram entrevistados e criados grupos de
discussão com vários agentes escolares – professores, diretores e responsáveis dos serviços de psicologia e
orientação – e aplicado o inquérito por questionário a cerca de 30% dos alunos, respeitando a diversidade de
perspetivas e trazendo para esta pesquisa conhecimentos alicerçados na experiência.
4
Gerir, Conhecer e Intervir
O percurso de pesquisa permitiu perceber o modo como, ao longo dos últimos anos, o combate ao
abandono escolar precoce se foi constituindo como uma prioridade nas políticas públicas de educação em
Portugal, como gradualmente as escolas e os atores escolares se foram apropriando do património científico
e técnico e foram incorporando nas suas práticas estratégias de intervenção, mas revela também as
fragilidades das recentes conquistas e os desafios que ainda se colocam no combate ao fenómeno.
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Gerir, Conhecer e Intervir
2. O processo de conceptualização do Abandono Escolar Precoce e os desafios à sua
monitorização
Ao longo das últimas décadas o abandono escolar foi sendo construído como problema social e a sua
importância nas políticas públicas, crescente.
O indicador de abandono – designado por early school leaving ou abandono escolar precoce – surge, pela
primeira vez, em 1999 como resultado da cooperação europeia no Employment Committee, tendo sido
incluído nos objetivos horizontais da Estratégia Europeia para o Emprego. Considerado domínio-chave
prioritário da Estratégia de Lisboa, estas orientações materializam-se em Portugal no Plano Nacional de
Emprego de 2001, no objetivo de “criar condições para o pleno emprego numa sociedade de conhecimento”,
enquanto meta associada ao pilar 1 “Melhorar a empregabilidade”, na diretriz 4, definindo-se a intenção de,
a nível europeu, “até 2010, reduzir para metade (não mais de 10%) o número de jovens entre os 18 e os 24
anos que apenas completaram o 3.º ciclo do ensino básico e que não participam em ações de educação ou
formação.
Os objetivos que se traçaram ao nível da UE relativamente à redução do abandono escolar assentam
numa definição discutida e partilhada internacionalmente, que possui correspondência no sistema
estatístico nacional no indicador estrutural de abandono escolar precoce1 (AEP), designando a situação dos
indivíduos, no escalão etário entre os 18-24 anos, que não concluíram o ensino secundário (ISCED 3) e não se
encontram a frequentar o sistema de educação/formação.2 Esta conceptualização representou um salto
qualitativo muito relevante e, a par com a estabilização de metas europeias associadas à sua concretização
constituíram-se como elementos essenciais no aumento das taxas de escolarização na Europa e em Portugal
nos últimos dez anos. Por quatro razões principais: (1) porque este indicador garante a comparabilidade
internacional; (2) porque se refere à conclusão de um determinado grau de escolaridade (o secundário); (3)
porque se constitui como um indicador de desempenho do sistema e não se foca no ónus individual; e (4)
porque permite acolher percursos não lineares e alternativos de formação.
A construção do indicador de abandono escolar precoce (AEP) e a sua integração no Sistema
Estatístico Europeu constituem assim momentos de referência ao nível das políticas educativas. A adoção do
AEP como indicador de referência na monitorização do desempenho das escolas e dos sistemas de
educação/formação comporta uma mensagem crucial: se a missão das escolas é qualificar a população,
então já não é suficiente apenas garantir o acesso dessa população à educação; é necessário sobretudo
conseguir promover o seu sucesso escolar e formativo em grande escala.
1
Indicador aprovado pelo Conselho Superior de Estatística nacional em 2006. Para medir o conceito é utilizada em Portugal a taxa de
saída precoce, calculada com base no total de indivíduos, no momento censitário, com 18-24 anos que não concluíram o ensino
secundário e não se encontram a frequentar a escola, por cada cem indivíduos do mesmo grupo etário.
2 Early school leaving. O termo dropout tende a surgir ligado ao abandono escolar no ensino superior e, por essa razão, não é
utilizado. (GHK, 2005)
6
Gerir, Conhecer e Intervir
Mas a definição e medição do abandono escolar precoce não é tarefa fácil e à medida que os
percursos educativos e formativos se flexibilizam – com a diversificação de vias educativas e formativas – e
se tornam mais dinâmicos – com o aumento das possibilidades de formação ao longo da vida – tornam-se
mais fluidas as fronteiras entre estar dentro e fora da escola – ou do centro de formação, associação ou
qualquer outra entidade que promova ou certifique competências e conhecimentos – e vão surgindo
dificuldades acrescidas de monitorização do abandono escolar. O presente projeto permitiu identificar esse
tipo de dificuldades de monitorização do fenómeno em Portugal.
Para além dificuldades de contabilização ou da inexistência de estimativas rigorosas do fenómeno,
são várias as referências mais antigas (e.g. Ferrão, Honório e Almeida, 2001) à reduzida fiabilidade dos dados
relativos ao abandono, tanto por via dos “falsos abandonos” i.e., alunos que de um ano para o seguinte não
se matriculam no sistema público de ensino por passarem a frequentar o sistema privado ou por
acompanharem os pais ou outros familiares em migrações para outros países, como por via da diluição dos
números de abandono em contextos locais em que se registam fenómenos de crescimento populacional,
provocando um aumento do número de alunos inscritos. Registando-se progressos consideráveis nesta
matéria, persistem dificuldades de monitorização ajustada.
Estas constatações conduzem-nos a três desafios centrais que se colocam à investigação científica do
abandono escolar. O primeiro desafio coloca-se a nível da cooperação europeia e dirige-se à melhoria da
qualidade do indicador de AEP. A estimação de um indicador referente a uma meta tão central para as
políticas europeias não pode resultar de um subproduto de instrumentos concebidos com outras finalidades,
como é o caso do Inquérito ao Emprego. Importa assim propor a integração de um Inquérito à Educação e
Formação nas operações do Sistema Estatístico Europeu.
O segundo desafio é complementar o indicador de AEP com uma bateria de indicadores que permita
captar os diferentes aspetos e fatores em operação do processo e identificar os pontos críticos dos sistemas
de educação/formação neste âmbito. Responder a este desafio passa tanto pela construção de novos
instrumentos de recolha de informação – como estudos de coortes – como pelo cálculo e exploração
sistemática de novos indicadores – como as taxas de desistência e a taxa de saída antecipada.
O terceiro desafio é a realização regular de estudos de cariz qualitativo sobre os fatores que
interferem no processo de abandono. A acumulação de conhecimento resultante, tanto de estudos de caso
locais, como de trabalhos temáticos sobre fatores como a retenção reiterada, as representações sociais de
professores sobre o abandono e as suas causas, entre outros, contribuirá para um conhecimento mais
aprofundado do abandono e para o consequente desenvolvimento de respostas adequadas eficazes ao nível
local e nacional.
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Gerir, Conhecer e Intervir
A evolução no combate ao AEP é fortemente tributário da investigação científica sobre o tema do
abandono, que permitiu o reconhecimento da relação entre sucesso escolar e abandono. No seu centro, está
uma deslocação conceptual decisiva: a noção de que o abandono não é um termo de uma dicotomia – sendo
o outro termo a integração – mas antes o culminar de um processo.
Esta deslocação conceptual abre novos caminhos à investigação científica – e, com esses caminhos,
novos desafios. Se se entender o abandono como um termo dicotómico, só se pode em rigor estudar casos
de indivíduos que já se encontram fora da escola – o que implica necessariamente uma distância temporal
face aos fatores que conduziram ao abandono. Se, pelo contrário, se se entender o abandono como um
termo de um processo, então abre-se a porta para o estudo dos fatores conducentes ao abandono,
enquanto estão em operação durante esse processo.
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Gerir, Conhecer e Intervir
3. A redução do Abandono Escolar Precoce num percurso sustentado de melhoria
dos resultados educativos
3.1 A convergência de resultados num contexto de diferenças de contextos
Portugal é atualmente um dos países da União Europeia onde a taxa de abandono escolar precoce é mais
elevada. Em 2012 esta taxa atingiu os 19.2% e apenas Malta e Espanha registavam taxas superiores a
Portugal – respetivamente 20,9% e 23,5%. Por contraste, a média da União Europeia situava-se nos 12%.
3.1.Taxa de abandono escolar precoce nos 27 países da União Europeia - 2013
Fonte: dados Eurostat
Este dado leva-nos a questionar a importância das variáveis de contexto na explicação do fenómeno. Tal
como outros fenómenos educativos, o abandono escolar é profundamente dependente do contexto
socioeconómico onde ocorre. Num estudo apresentado em 2013 foi realizada uma análise estatística da taxa
de AEP que procurava correlacionar esse indicador com um conjunto de variáveis (De Witte et al, 2013). As
conclusões apontam para efeitos claros do desenvolvimento económico (PIB e taxa de crescimento do PIB)
na redução do abandono escolar, sendo os países com maior PIB e, em particular, com uma maior taxa de
crescimento do PIB, aqueles que apresentam valores mais reduzidos de abandono. Na análise realizada, o
desemprego jovem e de adultos surgem como potenciador do abandono, contrariando algumas teorias que
sustentavam o modelo de pesquisa testado (Clark, 2011; Petrongolo & San Segundo, 2002 em De Witte et al.,
2013) e que assumiam uma relação inversa entre desemprego juvenil e abandono escolar, assente na ideia
da frequência escolar por inexistência de alternativas sedutoras no mercado de trabalho.
De facto, a influência das dinâmicas do mercado de trabalho nos níveis e na configuração dos fenómenos
de abandono escolar é muito relevante e nas regiões em que existe um maior peso do sector dos serviços e
9
Gerir, Conhecer e Intervir
maior disponibilidade de emprego sazonal, com fracos níveis de especialização – característica partilhada
pelos países da europa do sul –, existe mais abandono escolar, dada a maior disponibilidade de emprego
jovem pouco qualificado. A taxa de emprego dos jovens entre os 15 e os 34 anos que não se encontram a
estudar ou em formação por nível de escolaridade máximo atingido permite ter uma aproximação a estes
efeitos da estrutura produtiva e disponibilidade de emprego no abandono escolar.
3.2. Taxa de emprego dos jovens entre os 15 e os 34 anos que não se encontram a estudar ou em formação por nível de
escolaridade máximo atingido
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
Básico
Secundário
Portugal
Superior
EU
Fonte: dados Eurostat
A comparação com a média da UE permite perceber que os jovens nacionais com níveis mais reduzidos
de qualificação (até ao 9º ano) possuem maiores níveis de emprego do que, em média, os jovens da UE,
situação que não se verifica nos níveis mais elevados de escolarização.
A diferença nas taxas de emprego entre indivíduos com níveis baixos e mais elevados de qualificação
fornece indicação acerca do retorno – em emprego - que o investimento em educação pode trazer e quanto
maior o retorno, mais forte o incentivo para permanecer no sistema de ensino e formação (Badescu,
Hombres e Weber, 2012). O gráfico permite perceber que a diferença na taxa de emprego entre os jovens
que não se encontram a estudar e que possuem os níveis mais elevados e mais baixos de qualificação é
maior na média da EU do que em Portugal mas analisando o conjunto de países da Europa do Sul não parece
ser plausível uma relação muito evidente entre esta diferença e os níveis de abandono escolar precoce, já
que é o país com menor taxa de abandono escolar do grupo – a Grécia - que possui a menor diferença entre
os dois valores da taxa de emprego. Por oposição, em Espanha, país com a taxa de abandono mais elevada,
essa diferença é superior à que se regista no nosso país.
10
Gerir, Conhecer e Intervir
3.3.Diferença na taxa de emprego entre jovens (15 e 34 anos) que não se encontram a estudar ou em formação que concluíram o
ensino superior e que concluíram o ensino básico (2012)
Fonte: dados Eurostat
A maioria dos jovens entre os 18 e os 24 anos que abandonou o sistema educativo precocemente, antes de
ter completado o ensino secundário, encontra-se a trabalhar. A percentagem de não trabalhadores entre os
jovens em situação de AEP é, em média para o conjunto da Europa, de 7,7%. Este valor assume maior
expressão no conjunto de jovens em abandono escolar nos países com as taxas mais elevadas de abandono
escolar precoce, como a Espanha, com 17,5% dos jovens em situação de AEP desempregados, da Itália, com
11,5% e Bulgária, com 10%. Em Portugal, 9.9% dos jovens nessa condição não trabalham, mas para a maioria
essa não parece ser a situação desejada e 8,1% deles responderam que gostariam de encontrar trabalho,
desejo partilhado por apenas 5,4% dos jovens europeus. A escola não se constitui como alternativa sedutora
em face de uma situação de desemprego, o que coloca em discussão os dados incentivos à progressão de
estudos e os apoios financeiros à frequência escolar.
Estes dados chamam a atenção para outra tendência que tem vindo a ser progressivamente analisada
com maior pormenor no contexto europeu, o caso dos NEET (Young people neither in employment,
education or training), categoria constituída pelos jovens entre os 18 e os 24 anos que não se encontram a
trabalhar, a estudar ou em formação. Em Portugal, a percentagem de jovens nesta situação em 2013 era de
18,8%3.
3
A diferença entre a taxa de jovens na classe etária 18-24 anos que não se encontram a trabalhar ou em formação
(NEET) e que têm como nível máximo de escolaridade concluído o 9º ano e a taxa de jovens em AEP (portanto, de
jovens entre os 18 e os 24 anos que não se encontram a estudar e possuem, no máximo o 9º ano) e que se encontram
desempregados resulta dos métodos de cálculo de cada taxa (a desagregação da taxa de NEET em níveis de
escolaridade é feita em pontos percentuais da taxa de NEET e a situação de desemprego entre os jovens em AEP
calculada
em
percentagem
do
total
de
jovens
em
AEP).
(cf.
Metadata
Eurostat:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_SDDS/EN/edat_esms.htm
11
Gerir, Conhecer e Intervir
3.4. Taxa de NEET entre os 18 e os 24 anos nos países da europa do sul e média UE28
Fonte: dados Eurostat
Considerando a população entre os 18 e os 24 anos dos 28 países da UE verifica-se que a taxa de NEET
tem revelado algumas flutuações e, após uma queda entre 2005 e 2008, ano em que atinge o valor mais
baixo (13,9%) sobe para 16,1% em 2009, voltando a valores de 2005. Portugal segue de perto as tendências
da UE ao longo do tempo, mas com valores mais baixos de jovens em NEET. Em 2012 o valor aumenta 2,7
p.p., ultrapassando a média da UE pela primeira vez e chegando aos 18,7% de jovens nessa situação,
independentemente do nível de escolaridade máximo atingido. Do grupo da europa do Sul é a Itália que
possui os valores mais elevados.
Em 2013, independentemente no nível máximo de escolaridade atingido, na faixa etária dos 18 aos 24
anos, 17% dos jovens na Europa (EU28) não estava a trabalhar ou a qualificar-se. Uma boa parte dos países
da Europa Central e do Norte (Holanda, Luxemburgo, Áustria, Dinamarca, Alemanha e Suécia) apresentava
um número menor de jovens nesta situação - com valores entre 6 e 10% - e Itália, Grécia, Chipre, Bulgária e
Croácia apresentavam valores de jovens que não se encontram a trabalhar ou estudar que ultrapassava os
25%. Entre os que possuem valores mais elevados de NEET verifica-se uma predominância de países do leste
e do sul europeu, tendência que pode estar associada sobretudo às taxas de desemprego juvenil existentes
nestes países, situação que se agravou significativamente desde o início da crise económica e financeira.
12
Gerir, Conhecer e Intervir
A perspetiva conjunta da taxa de abandono escolar precoce e de NEET's entre os 18 e os 24 anos permite
identificar um conjunto muito diversificado de situações. Espanha, Roménia, Portugal e Itália - países com as
taxas de AEP mais elevadas da UE, possuem, juntamente com alguns dos países com os valores mais baixos
de AEP, como a Croácia, a Eslováquia e a Polónia, as taxas de NEET mais elevadas para aquele grupo etário.
Os países Baixos, Luxemburgo, Dinamarca e a Áustria possuem os valores de NEET mais reduzidos e taxas de
AEP abaixo da média. Malta apresenta uma situação única, em que níveis muito elevados de abandono
escolar coexistem com taxas de NEET nos jovens entre os 18 e os 24 anos reduzidas. As diferenças podem
ser atribuídas não só à configuração do emprego e mercado de trabalho em cada contexto - e relacionar-se
com a taxa de emprego jovem - mas também com as políticas educativas e de emprego e configurações
institucionais de cada país, nomeadamente quanto ao peso e estrutura de oportunidades de formação e
qualificação para jovens que abandonaram o sistema educativo precocemente e que possuem entre 18 e 24
anos.
3.5. Taxa de abandono escolar precoce e percentagem de jovens em NEET entre os 18 e os 24 anos que possuem como
qualificação máxima o 9º ano (UE28)
Fonte: dados Eurostat
13
Gerir, Conhecer e Intervir
3.2. O progresso generalizado de melhoria de resultados no combate ao Abandono Escolar Precoce
em Portugal não esconde a sua relação com as condições sociais de cada território
Em termos gerais, a evolução das taxas de abandono escolar precoce no território nacional tem vindo a
progredir positivamente. Esta evolução é especialmente relevante se se tiver em linha de conta os cenários
anteriormente apresentados por outros estudos nesta temática. Por exemplo Ferrão e outros (2001:29)
apontavam para a “inexistência, em qualquer ciclo de escolaridade, de uma tendência inequívoca para a
quebra das respetivas taxas de abandono” entre 1993/1994 e 1996/1997, bem como para a “persistência de
valores que, no quadro dos países mais desenvolvidos, devem ser considerados elevados.” Portugal exibia
por esta altura fortes assimetrias regionais, uma concentração de AEP na região do Norte e em algumas
áreas do Centro Litoral e do Alentejo e situações pontuais nas principais áreas urbanas e na maior parte do
interior do país. Atualmente, num contexto generalizado de diminuição das taxas de abandono escolar
precoce e persistindo diferenças regionais assinaláveis, tem sido precisamente no norte que o abandono
mais tem diminuído.
A análise dos dados dos Recenseamentos Gerais da População 2001 e 2010 permitiu cartografar a
recente evolução da taxa de AEP ao longo do território nacional e explorar4, algumas das suas causas.
A exploração dos resultados permitiu perceber que o aumento do AEP surge correlacionado com um
aumento do desemprego e é mais intenso em concelhos com uma maior proporção da população ativa afeta
ao setor da agricultura e pescas. Em sentido inverso, um maior rendimento das famílias e uma maior
participação em cursos de dupla certificação correlaciona-se com taxas de AEP mais reduzidas.
O desemprego possui uma influência considerável sobre o AEP5. Todavia, esta relação tem um
sentido inverso ao esperado: em média, ao longo do território nacional, um aumento de 1% na taxa de
desemprego de um concelho corresponde a um aumento de cerca de 0,6% na taxa de AEP.
Identificaram-se igualmente outras variáveis também muito relevantes, como o rendimento das
famílias. O ganho médio mensal surge como a segunda variável com maior influência sobre o
comportamento da taxa de AEP e um aumento de cem euros no ganho mensal médio de um concelho
corresponde a um decréscimo de cerca de 1,0% na taxa de AEP.
É também interessante referir os indícios de efeito direto das políticas públicas de educação sobre o
AEP que a estimação do modelo revelou. Importa frisar que a expansão acelerada da oferta de cursos
profissionais nas escolas públicas corresponde apenas a uma parte – embora muito relevante – das políticas
4
Foram considerados quatro fatores (desemprego; rendimento médio das famílias, frequência de cursos de dupla certificação e peso da população
ativa no sector das pesas e da industria) para os quais é possível construir indicadores quantitativos fiáveis ao nível do concelho e inseridos num
modelo de regressão linear que assume como variável dependente a taxa de abandono escolar precoce por concelho (cf. Capitulo 2)
5
o coeficiente de regressão standardizado da taxa de desemprego assume o valor absoluto mais elevado de entre
todas os coeficientes do modelo testado (0,304).
14
Gerir, Conhecer e Intervir
públicas que visavam o combate ao AEP. Todavia, encontramos mesmo assim uma relação não
negligenciável entre a taxa de participação em cursos de dupla certificação e a taxa de AEP6: em média, um
aumento de 1,0% na taxa de participação em vias de dupla certificação traduz-se numa redução em 0,03%
na taxa de AEP.
Finalmente, é de referir que a estimação do modelo sugere conclusões contrastantes quanto à
influência do peso das atividades agrícolas e industriais sobre o AEP. Confirma-se que o AEP é mais intenso
em concelhos com uma maior proporção da população ativa afeta ao setor da agricultura e pescas: em
média, um aumento de 1,0% na proporção de pessoas afetas a este setor num concelho é acompanhada por
um aumento de 0,1% na taxa de AEP. Por contraste, não parece haver relação relevante entre a proporção
da população ativa afeta ao setor da indústria transformadora e o AEP. Com efeito, o valor absoluto do
coeficiente de regressão standardizado é praticamente nulo, o que invalida qualquer interpretação do valor
do coeficiente regressão simples.
Este modelo confirma algumas das hipóteses de partida. O rendimento parece ser um fator não
negligenciável, com os municípios em que os habitantes auferem de um ganho mensal médio mais elevado a
apresentarem taxas de AEP mais baixas. Também se parece confirmar o papel relevante das vias de dupla
certificação no combate ao abandono, com os municípios com uma maior proporção de jovens nestas vias a
apresentarem, em média, valores mais reduzidos de AEP. Parece confirmar-se igualmente a persistência da
relação já identificada há muito entre abandono e trabalho agrícola, com os concelhos onde há uma maior
proporção de ativos no setor da agricultura, pecuária e pescas a apresentarem, em média, valores mais
elevados de AEP. Aqui poderá continuar em operação o mecanismo social e económico segundo o qual as
crianças e jovens abandonam a escola para trabalharem em explorações familiares.
No entanto, nem todas as hipóteses de partida se confirmaram. Ao contrário do que foi identificado
por Ferrão no final da década de 90, não se encontram nos dados de 2011 uma relação relevante entre o
AEP e a proporção da população ativa afeta ao setor da indústria transformadora em cada concelho. Isto
pode testemunhar o êxito das políticas de combate ao trabalho infantil no setor da indústria transformadora
que foram colocados em prática na segunda metade da década de 90 do século XX e ao longo da primeira
década do século XXI.
Todavia, o resultado do modelo que maior perplexidade traz refere-se ao desemprego. A
intensidade da relação entre taxa de desemprego e taxa de AEP confirmou-se plenamente ― só que, à
semelhança do que aconteceu noutros estudos recentes (De Witte et al, 2013), no sentido contrário ao da
hipótese de partida. Ou seja, os concelhos com maior taxa de desemprego são também os que maior
abandono escolar precoce apresentam. Isto é tanto mais surpreendente quanto o estudo longitudinal da
6
valor absoluto de 0,112 do coeficiente de regressão standardizado
15
Gerir, Conhecer e Intervir
relação entre taxa de desemprego e a taxa de AEP nacionais indica uma forte correlação entre estas duas
variáveis (cf. Justino, 2013).
Tal pode indiciar que é necessário uma conceptualização mais sofisticada desta relação. Até agora,
tem-se partido da assunção de que a manutenção na escola se deve sobretudo à redução das probabilidades
de obtenção de um emprego. Todavia, os dados podem sugerir uma visão alternativa: face ao crescimento
acelerado do desemprego, o investimento dos jovens e das suas famílias num percurso escolar mais
prolongado pode deixar de ser visto como trazendo retornos aceitáveis. Por outro lado, horizontes
alternativos de integração no mundo do trabalho dos jovens que abandonam - como o crescimento muito
rápido da emigração a partir de 2009 ― podem não estar a ser captados pela taxa de desemprego.
3.3. Um processo sustentado de melhoria de resultados educativos
Estudar o abandono escolar precoce é, antes de mais, estudar uma relação com a aprendizagem.
Aprofundamentos da pesquisa acerca do AEP terão de integrar indicadores de acesso – a outros sistemas e
formas de aprendizagem – e de sucesso, incluindo taxas de retenção e indicadores de desvio etário,
combinando essas informações, sempre que disponíveis, com outras, também de caráter quantitativo que
permitam identificar os nós problemáticos do sistema de educação-formação (e de certificação) nacional e
as franjas da população – ou regiões- mais afetadas.
A taxa de abandono escolar precoce mede a situação face a um nível qualificação formal de referência
num dado escalão etário. Todavia, a saída do sistema de educação e formação que acaba por resultar numa
situação de abandono ocorre em pontos diferentes do trajeto biográfico dos indivíduos – e muitas vezes
antes de atingirem o limiar do escalão etário de referência. Dada a inexistência de estatísticas exaustivas
sobre o fenómeno do abandono escolar, é necessário recorrer a dados que permitam reconstruir, de forma
indireta, esses momentos de saída do sistema de educação e formação. Nesse sentido, importa considerar
dois indicadores. Por um lado, a taxa de real de escolarização; por outro lado, a estrutura de qualificações
formais dos indivíduos em abandono.
A taxa real de escolarização corresponde ao rácio, expresso em percentagem, entre o número de
indivíduos em idade de frequência de um determinado ciclo de ensino e a população residente nos escalões
etários equivalentes. Por sua vez, a taxa bruta de escolarização refere-se à relação percentual entre o
número total de indivíduos matriculados num determinado ciclo de ensino e o número total de indivíduos
em idade normal de frequência nesse ciclo. Assim, a taxa real permite captar a capacidade de o sistema de
educação de garantir o acesso e manter esta população no interior do sistema. Já a taxa bruta é mais
sensível à educação de adultos e, logo, à capacidade de o sistema garantir a reentrada no sistema de que
16
Gerir, Conhecer e Intervir
indivíduos que não concluíram o ensino secundário numa outra fase do seu ciclo de vida. Resta referir que
considerar a escolarização da geração que tinha entre 18 e 24 anos de idade em 2011 implica uma análise da
evolução das taxas de escolarização ao longo da década de 2000.
3.3.1. Evolução da taxa real de escolarização por ciclo de ensino e ano letivo (%)
anos
2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12
Pré-escol
76,3
76,4
77,1
77,4
77,7
77,7
79
82,3
83,9
85,7
89,3
1ºCiclo
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
2ºCiclo
86
86,8
86,9
86,4
84,4
88
92
94,9
93,8
95,4
92,3
3ºCiclo
84,2
82,5
82
82,5
83,5
86,5
86,2
87,3
89,5
92,1
89,9
Secundário
59,7
58,9
58
59,8
54,2
60
63,2
68,1
71,4
72,5
72,3
Fonte: DGEEC-MEC
Quanto à taxa real de escolarização, se excetuarmos o 1º ciclo do ensino básico, que apresentava já valores
de 100% antes do período considerado, a evolução deste indicador para os restantes níveis de ensino não
superior segue um padrão bastante semelhante: a um período de estagnação ou decréscimo das taxas reais
de escolarização até meados da década de 2000 segue-se um crescimento ininterrupto e acentuado até
2010/11. Este padrão só será interrompido em 2011/12, com as taxas reais de escolarização no 1º, 2º e 3º
ciclos do ensino básico a decaírem em relação ao ano letivo anterior.
A evolução para o 2º e 3 ciclos do ensino básico permitiu alcançar de taxas reais de escolarização
claramente acima dos 90% em 2010/11, embora surjam sinais preocupantes para o ano mais recente para o
qual existem dados disponíveis. Com efeito, a taxa de escolarização caiu em 2011/12 em relação ao ano
letivo anterior - para 92,3% no 2º ciclo e 89,9% no 3º ciclo. Este dado faz antecipar transformações na
trajetória do abandono escolar precoce nos próximos anos, caso o sistema de educação-formação não
consiga reabsorver estes jovens através de medidas de recuperação.
A nível do ensino secundário a taxa real de escolarização é consideravelmente mais baixa do que nos
restantes ciclos. É certo que após um declínio de 5,5 p.p. entre 2001/02 e 2005/06, se verificou um
crescimento de 12,5 p.p. na taxa de escolarização entre este ano letivo e 2010/11. Mesmo assim, o valor de
72,5% registado no último ano significa que o sistema está ainda longe de abranger a totalidade da
população na idade normal correspondente. Isto dever-se-á tanto ao insucesso nos ciclos anteriores – e que
se refletem numa entrada dos jovens neste nível de ensino com uma idade superior à idade normal – como
nos níveis mais elevados de insucesso durante o próprio secundário.
3.3.2. Evolução da taxa bruta de escolarização por ciclo de ensino e ano letivo (%)
2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12
1ºCiclo
122,7
120,2
119,7
117,4
114,8
115,3
113,3
109,3
107,5
104,5
107,5
2ºCiclo
119,8
122,7
125
118,6
119,7
118,6
132,2
127,7
124,5
124,5
119,1
3ºCiclo
116,8
113,8
112,2
124,7
116,9
121,3
130,8
162,1
156,1
156,1
130,3
Secundário
105,4
106,4
107,5
111,5
99,5
102,3
101
146,7
146,2
146,2
124,9
Fonte: DGEEC-MEC
17
Gerir, Conhecer e Intervir
Por sua vez, a evolução da taxa bruta de escolarização evidencia um aspeto particularmente interessante do
ponto de vista do desempenho do sistema português na promoção do acesso dos adultos à educação. Tratase das subidas bruscas do valor das taxas que se verificam no 2º ciclo entre 2006/7 e 2007/08, e
especialmente no 3º ciclo e no secundário de 2007/08 para 2008/09 – respetivamente 13,6 p.p. para o 2º
ciclo, 31,3 p.p. para o 3º ciclo e 45,7 p.p. para o secundário. A explicação para o comportamento deste
indicador estará numa reentrada massiva de adultos que não tinham completado o ensino básico ou o
ensino secundário no sistema no âmbito da Iniciativa Novas Oportunidades (INO) – uma hipótese que parece
reforçada pelo comportamento da taxa no ano letivo de 2011/12, com quebras significativas em todos os
ciclos de ensino à exceção do 1º. É, com efeito, a partir deste ano que se assiste ao phasing out da INO sem
que haja uma substituição equivalente em termos de capacidade de captação ao nível da educação de
adultos.
Se é verdade que o impacto da iniciativa novas oportunidades na redução da taxa de AEP se fez,
sobretudo, por via da intervenção no eixo Jovens – e em resultado da expansão do ensino profissional na
escola pública, como veremos adiante – o contributo do eixo Adultos para este desempenho no que se
refere à requalificação da população e recuperação de alunos não pode ser ignorado, mesmo reconhecendo
maiores dificuldades de captação dos jovens adultos com idades inferiores aos 30 anos (Carneiro, 2010).
Em suma, os dados referentes à evolução das taxas de escolarização – principalmente as taxas reais –
durante a década de 2000 apontam para três conclusões. Em primeiro lugar, assistiu-se a uma melhoria
notória tanto da taxa bruta como da taxa real de escolarização em todos os ciclos de ensino durante este
período. Note-se que esta melhoria se concentra na segunda metade da década de 2000, coincidindo, no
caso do ensino secundário, com a Iniciativa Novas Oportunidades e a expansão do ensino profissional na
escola pública e, ao nível do básico, mas também com um conjunto muito alargado de medidas de
promoção do sucesso escolar7no ensino básico.
Todavia, o ensino secundário mantém-se ainda, e a uma larga distância, como o ciclo de ensino com
maiores dificuldades em garantir a abrangência da população em idade normal de frequência, seja por
insucesso em ciclos anteriores, seja por insucesso durante o próprio ciclo. Por outro lado, é também de
notar que o 2º e o 3º ciclo do ensino básico, embora apresentando taxas reais de escolarização
consideravelmente superiores ao ensino secundário, parecem estar a ter dificuldades em ultrapassar um
patamar de abrangência dos 90,0%.
Os dados do Recenseamento geral da população de 2011 reforçam estas conclusões, ao mesmo tempo
que lançam outras pistas de reflexão. Em 2011, dois terços da população em situação de AEP no território
7
Ver a este propósito o capítulo de análise de políticas deste relatório.
18
Gerir, Conhecer e Intervir
português tinha, ainda assim, concluído o 3º ciclo do ensino básico. Isto evidencia dois desenvolvimentos
relevantes: por um lado, a capacidade do sistema de educação e formação em garantir um sucesso escolar
significativo ao nível do ensino básico; por outro lado, que o principal ponto de saída do sistema por parte
dos indivíduos que se encontravam em abandono escolar em 2011 se parece situar ou no início ou durante o
ensino secundário – ou seja, decorrendo ou da opção pelo não ingresso no ensino secundário ou devido ao
insucesso escolar durante este ciclo de ensino. Este dado torna-se particularmente preocupante num nível
de ensino e formação em que, como verificámos, o número e tipo de medidas de apoio aos estudantes é
mais reduzido.
3.3.3.Qualificações dos indivíduos em abandono escolar em 2011 – Graus completos
N = 220 493
Fonte: Censos 2011
A dimensão da saída antes da conclusão do 3º ciclo não é, ainda assim, negligenciável. Com efeito, um
total de 74 772 indivíduos – cerca de um terço do total de pessoas em situação de abandono escolar precoce
em 2011 - não ultrapassavam o grau de qualificação formal do 2º ciclo. Destes, 14.279 ficavam-se pelo 1º
ciclo e 9.279 não tinham mesmo qualquer grau. É expectável que estes valores caiam ainda nos próximos
anos, à medida que as gerações que já beneficiaram de taxas de escolarização reais próximas dos 90,0% (ou
de 100% no caso do 1º ciclo) vão entrando no intervalo etário 18-24 anos. Ainda assim, se considerarmos a
evolução recente das taxas de escolarização, os dados não deixam de indiciar que um patamar de
crescimento pode ter sido atingido e que podem ser necessário o desenho de mais medidas específicas de
combate ao abandono para alcançar a totalidade da população em idade escolar.
A análise comparativa da população jovem escolarizada em 2000/2001 e em 2010/2011 realizada pelo
CNE (2012:110) traduz uma evolução muito positiva. Isto é, constatou-se um aumento do número de
crianças a frequentar a educação pré-escolar, designadamente aos 4 anos (de 78,5% para 87,6%) e 5 anos
(de 82,1% para 93,2%). No relatório referem ainda que entre os 6 e os 16 anos cerca de 100% das crianças e
jovens, do continente, encontravam-se inscritos na escola em 2010/2011. Houve ouve um aumento de
frequência de mais de 12 pp aos 16 anos, enquanto aos 17 anos o aumento, no mesmo período, foi superior
19
Gerir, Conhecer e Intervir
a 16 pp, estando inscritos nos ensinos básico e secundário 91,2% de jovens dessa idade. No entanto, os
autores sublinham que apesar das melhorias registadas, os desfasamentos etários existentes apontam para
diferenças relevantes entre os sexos, com as mulheres a apresentarem percursos escolares mais bemsucedidos (menos perturbados por retenções). Analogamente, o estudo revela que a percentagem de
mulheres (dos 20 aos 24 anos) com pelo menos o nível secundário entre 2001 e 2011 mantém-se superior à
dos homens, ainda que o crescimento tenha sido mais expressivo para o sexo masculino (22,1pp face a 18pp
para as mulheres). Na esteira dos autores, constata-se que esta "evolução favorável (...) não terá sido alheia
a diversificação da oferta e alargamento da frequência de modalidades de dupla certificação no Ensino
Secundário, acolhendo públicos cada vez mais diversos." (CNE, 2012:152)
3.3. O combate ao abandono escolar como um processo desenvolvido a partir da escola
3.3.1. O olhar de professores e técnicos escolares sobre as causas do AEP : uma perspetiva desencorajada
A pesquisa orientada apenas pela análise dos valores quantitativos dos indicadores, mesmo que
disponíveis em quantidade e qualidade, não permitiria detetar e explorar as várias questões que se colocam
a quem estuda o abandono escolar. Exemplo disso são as razões que subjazem à desistência ou ao retorno à
aprendizagem – e as efetivas oportunidades de aprendizagem escolar e extraescolar e de certificação de
competências existentes -, bem como a situação dos alunos que se mantêm no sistema educativo/formativo
por diferentes razões mas que não estão envolvidos em qualquer processo de aprendizagem - o que tem
vindo a ser designado por abandono funcional ou abandono virtual, numa tentativa de distinguir de outras
causas de insucesso sistemático dos jovens (Enguita, 2011).
Importa por isso ter em conta os vários indicadores estatísticos - mas também cruzar diferentes
perspetivas, diferentes abordagens, dando destaque aos elementos mais contextuais e simbólicos, que
remetem para as representações sociais dos atores em presença. O abandono escolar é um fenómeno
complexo, de natureza sistémica, em que se cruzam e se transformam fatores individuais, aspetos
socioculturais, económicos e institucionais e que apenas podem ser captados tomando a perspetiva mais
completa e abrangente.
As representações sociais dos docentes e outros agentes educativos, as suas perspetivas acerca de quem
abandona, porque razão o faz e qual a melhor forma de o prevenir tornam-se, assim, elementos a ter em
conta na discussão acerca das políticas de combate ao abandono escolar precoce e dos seus efeitos. O modo
como cada um interpreta o que origina o abandono será essencial na definição da sua linha de atuação e na
conceptualização de respostas às situações encontradas.
20
Gerir, Conhecer e Intervir
Com o objetivo de organizar e sistematizar o quadro de representações que guiam a intervenção relativa
ao combate do abandono escolar precoce, as entrevistas a diretores de turma (7); diretores de escola (4);
responsáveis dos Serviços de Psicologia e Orientação (SPO) (4); técnicos dos gabinetes de apoio à família (3);
e técnicos da CPCJ (3) incluíram algumas questões que visavam explorar essa dimensão.
A análise das entrevistas permitiu chegar a um conjunto de conclusões. Uma primeira conclusão é a de
que não se identificam diferenças significativas entre tipos de atores: os discursos sobre as causas do
abandono escolar não se distinguem consoante se trate de diretores de escola, diretores de turma,
responsáveis dos SPO ou outros técnicos. Dito de outro modo, os atores escolares entrevistados parecem
partilhar a mesma representação social acerca das causas que subjazem ao abandono escolar precoce,
sugerindo a existência nas escolas de uma perspetiva dominante e relativamente uniforme acerca do
abandono escolar.
A segunda conclusão é a de que o conceito dominante de abandono escolar parece ter por base o
cumprimento da escolaridade básica e, portanto, o que está em causa é a posse ou não do 9º ano de
escolaridade, independentemente do número de anos de escola que o jovem já frequentou ou da idade que
este possui. Os atores entrevistados, de uma maneira geral, não se reportam à escolaridade de 18 anos, ou à
conclusão do 12º ano, salvo quando explicitamente tal lhes é solicitado. A dimensão do problema é
considerada reduzida, já que o referencial são os casos de jovens que interrompem a escolaridade no 6º, 7º
ano, até ao 9º ano. Decorre do supracitado que os alunos que revelam sinais de absentismo reiterado no
ensino secundário não são considerados para sinalização pela CPCJ, o que reforça a invisibilidade do
fenómeno neste ciclo bem como a maior aceitação do mesmo. Enquanto o abandono escolar no ensino
básico é visto como ilegítimo, justificando em último caso a intervenção dos tribunais, o abandono escolar
no ensino secundário é visto essencialmente como um desinvestimento estratégico do aluno em função de
um trajeto de insucesso, decorrente de uma má opção vocacional ou de falta de competências ou motivação
para o prosseguimento de estudos. Esta perspetiva é precisamente suportada na visão estratégica das
aprendizagens escolares já referida, aqui aplicada à frequência escolar. Se o aluno começa a revelar
insucesso na opção que seguiu e der indicações de pretender mudar de opção, o investimento nas
disciplinas e na escola passam a estar condicionados, não em relação ao compromisso estabelecido no início
do ano letivo, mas em relação a futuras escolhas, estejam estas mais ou menos definidas.
Estas duas perspetivas marcam de maneira muito clara os discursos sobre o abandono e sobre as causas
que lhe subjazem.
Tendo por base esta perspetiva do abandono, nas entrevistas realizadas a agentes escolares existem duas
causas para o abandono escolar que dominam o discurso, remetendo ambas para uma visão deste como
sintoma de situações de integração social deficitária: o abandono escolar como resultado de dinâmicas
particulares da família de origem e como resultado da pertença étnica ou cultural.
21
Gerir, Conhecer e Intervir
Um traço comum a todos os discursos de agentes escolares analisados acerca das causas do abandono
escolar é a referência a um qualquer tipo de défice das famílias de origem. Os agentes escolares
entrevistados, contudo, ao se reportarem ao desfavorecimento da família de origem, parecem referir-se não
só à carência de recursos económicos ou escolares - a que não deverá ser alheio o facto de boa parte possuir
trajetórias sociais ascendentes em resultado de investimentos em educação – mas à existência de “famílias
desestruturadas”. Quando questionados acerca do que entendem por “famílias desestruturadas”, de onde
proviriam a maioria dos alunos em abandono escolar, os entrevistados, de forma um pouco vaga, relatam
casos de jovens “expostos a comportamentos desviantes”, de “negligência”, referenciam “desorganização
familiar” e frequentemente os relatos são de famílias monoparentais. Verifica-se assim uma externalização
das causas do abandono escolar, remetendo para razões que ultrapassam a organização escolar e a
possibilidade de intervenção dos docentes e outros agentes escolares. Neste quadro de imputação da
responsabilidade pelo abandono escolar ao meio de origem, existe um grupo mais frequentemente
referenciado: os alunos de etnia cigana.
É reconhecido pela investigação e pelos entrevistados que existe uma forte relação entre fracos
resultados académicos e o abandono escolar. Na perspetiva dos atores escolares a reprovação de ano é uma
característica comum nos percursos escolares dos jovens que abandonam precocemente a escola e um dos
fatores que origina o abandono escolar.
A relação entre o insucesso escolar e o abandono emerge em todas as entrevistas sem que, contudo,
fique bem esclarecida qual o sentido da relação de causalidade que se estabelece entre os dois fenómenos.
Em primeiro lugar, tanto a reprovação como o abandono constituem-se como formas de insucesso escolar.
Nos discursos analisados, o significado de insucesso escolar é a retenção de ano, o que evidencia que os
agentes escolares procuram objetivar um elemento frequentemente de natureza subjetiva – a eficiência da
estratégia de repetição de conteúdos na promoção do sucesso das aprendizagens – promovendo a
identidade entre o insucesso escolar e a medida pedagógica de retenção de ano. A medida pedagógica de
retenção de ano é perspetivada como um indicador - objetivo e objetivável - de insucesso escolar e a sua
adequabilidade para resolver os handicaps que levaram à não aquisição das competências necessárias não é
objeto de reflexão.
Parece ser também assumido pelos diversos entrevistados que as razões que subjazem ao insucesso
destes alunos se prendem mais com a sua atitude e postura do que com a existência de algumas dificuldades
cognitivas, reforçando a perspetiva de que o que gera o insucesso escolar são fatores que a escola e os seus
agentes não podem controlar.
É reconhecida a forte relação entre insucesso escolar e abandono, sendo o primeiro sobretudo
considerado um preditor do abandono escolar: o aluno que não consegue obter bons resultados escolares e
transitar de ano encontra-se em maior risco de abandonar precocemente a escola. Mas o contrário também
22
Gerir, Conhecer e Intervir
parece ser verdadeiro: um jovem que não perspetive a utilidade e duvide da sua capacidade para ter sucesso
educativo, revelar-se-á pouco motivado e provavelmente faltará frequentemente às aulas e assim
dificilmente terá classificações positivas às diversas disciplinas. A relação entre abandono e insucesso escolar
é complexa e, sendo inegável que são fenómenos profundamente ligados, é difícil defender a existência de
uma relação causa-efeito.
O inquérito a alunos do 2º e 3º ciclo aplicado no âmbito deste projeto explorou esta questão procurando
identificar a existência de relação entre o absentismo e o número de reprovações de que o aluno foi objeto
ao longo do seu percurso escolar.
3.3.1. A importância do sucesso e do ambiente escolar na redução do AEP
Os dados do inquérito realizado a cerca de 700 alunos de três escolas do concelho de Sintra permitiram
investigar a relação entre o insucesso e o abandono escolar8 e identificar a existência de relações entre o
insucesso e o absentismo reiterado.
3.3.1.1. Insucesso e absentismo
Número de reprovações
Faltas muito?
0
1
Total
≥2
Sim
7,2%
25,9%
36,5%
13,9%
Não
92,8%
74,1%
63,5%
86,1%
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
n = 785
Verificou-se que a proporção de alunos que reconhecem faltar frequentemente é de apenas 7,2% entre
aqueles que nunca reprovaram. No entanto, essa proporção sobe para 25,9% entre os que reprovaram uma
vez e atinge os 36,5% entre aqueles que reprovaram mais do que uma vez – uma diferença não só
estatisticamente significativa9 como de grande amplitude. Ou seja, os dados permitem confirmar a forte
relação existente entre os fenómenos de absentismo e de insucesso, mas também mostram que existem
casos de reprovação reiterada que não resultam num desistência da frequência das aulas, como se verifica
pelo facto de 63,5% dos alunos que reprovam pelo menos duas vezes não assumirem faltas frequentes. Este
dado pode indiciar a atribuição de importância à certificação escolar, se não pelos próprios alunos, pelo
menos pelas suas famílias, apostadas em, pelo menos, garantir a frequência das aulas.
8
9
Considerando o absentismo reiterado como proxi de abandono escolar precoce
U = 21740,00, p < 0,05
23
Gerir, Conhecer e Intervir
É importante salientar que o inquérito a alunos permitiu perceber que existem outros fatores- alguns dos
quais muito referidos nas entrevistas -, para além da retenção de ano, que também se relacionam de forma
intensa com o abandono, como as dificuldades económicas do núcleo familiar, a escolaridade da família de
origem e o ambiente escolar10. Torna-se assim relevante aferir a importância relativa de cada um destes
fatores.
Um jovem com um percurso escolar marcado por pelo menos por uma retenção tem cerca de três
vezes mais probabilidades de entrar numa situação de absentismo do que um jovem que nunca tenha sido
objeto de qualquer retenção. Ao mesmo tempo, cada aumento de uma unidade no ICAE – ou seja um
aumento médio de uma unidade na confiança definida no projeto para cada um dos agentes educativos
referenciados – implica uma diminuição de cerca 33,0% na probabilidade de o aluno faltar com frequência.
No sentido inverso, facto de o encarregado de educação não ter completado o ensino básico e o facto de
aluno beneficiar de ASE não influencia significativamente as probabilidades de o inquirido faltar
frequentemente.
Estes dados permitem retirar duas conclusões de relevo. A primeira refere-se ao efeito do insucesso
escolar. Os resultados do inquérito reforçam a ideia de que a retenção envolve um aumento considerável do
risco de abandono por parte dos jovens. Este facto volta a chamar a atenção para o cuidado extremo com
que esta medida pedagógica deve ser aplicada e, em particular, para a necessidade de acompanhamento
próximo dos alunos que são objeto de reprovação. Neste contexto, medidas como o Despacho nº50/2006 do
Ministério da Educação, recentemente revogado, – que estabelecia a obrigatoriedade da criação de planos
de recuperação para os alunos do ensino básico em risco de retenção e de planos de acompanhamento
individualizados para os alunos que foram objeto de retenção no ano letivo anterior - podem ter tido um
efeito não negligenciável sobre a evolução do fenómeno do abandono escolar precoce.
A segunda conclusão refere-se ao papel da escola no combate ao abandono escolar precoce. Os
resultados do inquérito não excluem a influência de fatores externos à escola nos trajetos de abandono. Em
concreto, viu-se como o capital económico e o capital escolar das famílias apresentavam relações bilaterais
estatisticamente significativas com o absentismo. Todavia, a conclusão mais importante é que a importância
dessa relação empalidece – ao ponto de deixar de ser estatisticamente significativa - quando confrontada
com a importância de fatores intrínsecos à escola e aos agentes educativos, como o insucesso e o ambiente
escolares. Ou seja, se não é de excluir que baixos capitais económicos e/ou culturais das famílias constituam
uma dificuldade com que a escola se defronta quando pretende prevenir trajetos de abandono, fica claro
que é na escola e através do trabalho dos agentes educativos que se joga o elemento decisivo nesses
trajetos.
10
24
Gerir, Conhecer e Intervir
4. Políticas e práticas educativas bem-sucedidas de combate ao AEP: uma prioridade
politica e uma estratégia coordenada
Não sendo, como vimos negligenciáveis fatores como o desenvolvimento económico e a melhoria das
condições de vida da população portuguesa na explicação do sucesso no combate ao AEP em Portugal, este
não pode deixar de ser, atribuído à dinâmica e eficácia das medidas de política educativa implementadas nos
últimos anos.
A análise da cronologia de medidas de política educativa implementada em Portugal com o objetivo de
combater o AEP seguiu a tendência europeia ao nível da temporalidade da conceção e implementação.
Efetivamente, começam a surgir medidas nesta área a partir dos finais dos anos 1980 e durante a década
seguinte, tendo a Estratégia de Lisboa de 2000 representado um momento marcante para a globalidade dos
países europeus ao nível do investimento nesta matéria. Nos últimos 15 anos não apenas aumentou o
investimento em medidas de política, como o abandono escolar precoce ganhou um estatuto relevante na
definição da política educativa, das políticas sociais e nas políticas de desenvolvimento económico.
O QREN assume um lugar relevante na disponibilização de recursos e condições para a efetivação de
políticas nesta matéria, com particular destaque para o Cofinanciamento das vias de dupla certificação –
CEF, CP e Cursos de Aprendizagem – e no cofinanciamento do Programa TEIP II por via do Programa
Operacional do Potencial Humano (POPH). Foi ainda igualmente importante em outras intervenções, como
por exemplo a requalificação da rede de escolas desde o ensino pré-escolar ao ensino secundário, a
disponibilização de recursos financeiros para a formação de docentes, o financiamento de estudos de
avaliação e estudos científicos com vista ao melhor conhecimento deste fenómeno e dos efeitos e impactos
das medidas implementadas.
Ao nível do desenho das políticas Portugal também verificou uma tendência semelhante aos
parceiros europeus, assistindo-se a uma grande diversidade de modalidades de intervenção, que decorrem
da multiplicidade de formas de abordar o fenómeno dentro de cada país e entre países. Esta situação
resulta, por um lado, de não haver um quadro de intervenção política testado e instituído, e por outro lado,
em resultado de os fatores conducentes ao AEP serem diversos, mesmo dentro de cada território nacional.
A perfusão de políticas de combate ao AEP que, ao longo o período foi sendo implementada e o facto de
a fronteira entre medidas de promoção de sucesso educativo – enquanto prevenção do abandono escolarser muito ténue desaconselhava que se utilizasse neste projeto uma estratégia de pesquisa desfocada e de
enumeração. Optou-se, então por centrar a análise no conjunto de medidas referenciado pelos vários atores
entrevistados no âmbito do projeto que estes consideraram, com base na sua experiência, ter sido mais
25
Gerir, Conhecer e Intervir
importantes para atacar o problema. Para organizar a informação recolhida, foi utilizada a tipologia definida
no estudo Redução do Abandono Escolar Precoce na União Europeia11 (GHK, 2011). Este modelo organiza as
respostas em três tipos, definidos em função do momento da intervenção e dos destinatários alvo. As
respostas ao nível estratégico, que enquadram e orientam as estratégias de prevenção e as estratégias de
reintegração. As primeiras procuram antecipar a incidência do fenómeno e as segundas desenvolver
estratégias de recuperação e reintegração dos alunos em situação de abandono escolar. Nesta investigação,
as referências dos entrevistados organizam-se na tipologia da seguinte forma:
RESPOSTAS A NÍVEL ESTRATÉ
4.1. Medidas de combate ao AEP em Portugal segundo a tipologia adotada
No que respeita à análise do investimento político em Portugal por tipologia de intervenção, Portugal tende
também a seguir os padrões europeus, embora com um peso mais baixo e mais desajustado – dado o atraso
estrutural de qualificações no nosso país – das medidas de reintegração. Assim, verifica-se um maior
investimento ao nível das medidas de cariz preventivo, principalmente nas que são focalizadas nos apoios
aos alunos. Ao nível das medidas de cariz preventivo focalizadas no sistema o número e diversidade de
medidas destacado pelos entrevistados é mais reduzido que nas centradas no aluno. Contudo, são
destacadas duas medidas de grande abrangência e impacto e que implicaram um forte investimento público
– o aumento da escolaridade obrigatória para os 12 anos e a diversificação da oferta educativa e formativa
11
Solicitado pela Comissão de Cultura e Educação do Parlamento Europeu
26
Gerir, Conhecer e Intervir
nas escolas públicas. No que respeita às medidas de reintegração, verifica-se uma implementação muito
aquém, tendo sido o investimento na recuperação dos jovens e adultos que abandonaram a escola bastante
recente e tendo recentemente terminado. Ainda assim, no quadro deste tipo de medidas foi implementado
um dos programas com maior visibilidade e impacto nesta matéria, precisamente o Novas Oportunidades.
As medidas de cariz preventivo focalizadas no aluno são aquelas onde se identifica um maior
investimento em políticas diretas para combater o abandono escolar precoce e mais referenciadas pelos
interlocutores auscultados. Neste particular, destacam-se o TEIP II e o impacto positivo ao nível das medidas
de discriminação positiva; o investimento que houve ao nível da Ação Social Escolar; e o Português Língua
Não Materna, que se constituiu como um instrumento determinante para a integração no sistema de jovens
imigrantes. Descendo ao nível das práticas, importa ainda dar conta dos programas de tutoria que existem
em várias escolas e localidades do país e da imensa panóplia de atividades pós-escolares que existentes e
que se enquadram neste tipo de estratégias. Importará conhecer com maior profundidade as formas que
estas intervenções têm assumido nas escolas, como têm influenciado os jovens a ficar na escola e como têm
contribuído para a melhoria dos trajetos escolares.
No polo oposto, colocam-se as medidas relacionadas com o apoio à transição entre ciclos e escolas e os
sistemas de alerta precoce de casos de AEP. Apesar de existirem recursos formalmente definidos para atuar,
não se identificou qualquer ação estratégica ou programa de intervenção direcionado para estes problemas.
Efetivamente o suporte às iniciativas das escolas para acompanhar o fenómeno – nomeadamente a
instituição de sistemas de informação que se articulem em rede, permitindo informação nível do sistema permitirá potenciar a capacidade de sinalização de casos e a intervenção atempada junto dos jovens com
perfis de risco, mas afigura-se como fundamental a definição de um modelo de ação e preparação de
recursos para intervir nesta matéria.
No que respeita às medidas de cariz preventivo centradas no sistema, verificou-se que estando ativas
várias modalidades de intervenção que direta ou indiretamente respondem ao problema do abandono
escolar precoce, duas medidas concentram as respostas dos entrevistados – o aumento da escolaridade
obrigatória para 12 anos e a expansão da educação e formação profissional nas escolas públicas. Estas
medidas tiveram um impacto evidente na abordagem que as escolas e os alunos fazem aos trajetos de
escolaridade, na medida em que promoveu uma perspetiva de percursos para todos os alunos que inclui a
frequência e conclusão do ensino secundário, providenciando as escolas com uma efetiva maior diversidade
de ofertas educativas e formativas, por via da implementação dos cursos profissionais e dos cursos de
educação e formação nas escolas públicas.
Efetivamente, nos últimos anos Portugal investiu fortemente numa estratégia de qualificação da sua
população em que a aposta no ensino profissional assumiu um papel preponderante. Enquanto em 2005/06
o ensino profissional representava 11,6% do total de alunos inscritos nas escolas públicas, em 2009/10 esse
27
Gerir, Conhecer e Intervir
valor já se situou nos 58%. Ainda que a relação entre abandono escolar precoce e expansão do ensino
profissional na escola pública seja complexa, em Portugal, o recente aumento da frequência do ensino
profissional foi, de facto, acompanhado de uma forte redução da taxa de abandono escolar precoce (de
35,4% em 2008 para 28.7% em 2010). Estas tendências de aumento da oferta e da procura do ensino
profissional nas escolas públicas são confirmadas pelos interlocutores entrevistados, que reconhecem nestas
vias alternativas a solução de prosseguimento de estudos para alunos com trajetos escolares mais
irregulares ou que não pretendem prosseguir imediatamente estudos no ensino superior. Se é um facto que
estas vias são perspetivadas como sendo de segunda, vocacionadas para os alunos com maior insucesso
escolar, os discursos recolhidos também evidenciam que, na prática, têm representado uma alternativa
formativa de ensino secundário no sistema público que os Cursos Tecnológicos nunca conseguiram ser.
Uma medida que tem um grande destaque nos professores e responsáveis escolares remete para o
Rendimento Social de Inserção e as obrigações que as famílias assumem relativamente à frequência escolar
dos filhos. Sendo uma política de cariz social, tem sido usada como instrumento de pressão das escolas e da
CPCJ sobre as famílias, com vista à manutenção dos jovens na escola. Este tipo de abordagem foi agudizado
com o novo estatuto do aluno. De facto, o novo estatuto do aluno assume uma abordagem sancionatória
sobre as famílias para resolver problemas que se coloquem ao longo dos percursos escolares dos filhos,
potenciando situações de rutura e atingindo desigualmente os alunos, castigando particularmente os alunos
com trajetos acumulados de insucesso e que estão numa situação de conflito potencial com a escola.
Uma das principais lacunas identificada na análise tipológica das medidas de combate ao AEP está
relacionada com a falta de uma abordagem estratégica ao fenómeno. Se é verdade que o AEP passou a
ocupar um estatuto central nos objetivos e metas educativas em função da definição dos 12 anos de
escolaridade como prioridade política e que isso resultou no desenvolvimento e implementação de múltiplas
intervenções com os mais variados perfis e abrangência, também deve ser assinalado que esta ação decorre
de forma essencialmente fragmentada. A meio da década passada ainda foi elaborado o PNAPAE, que
pretendia ser esse instrumento congregador e orientador das intervenções, mas foi abandonado e não teve
qualquer substituto. Afigura-se como pertinente o desenvolvimento de um sistema ou plano de intervenção
que permita intervir de uma forma integrada, sustentada no acompanhamento e na avaliação contínua das
intervenções. O desafio de coordenar as políticas em matéria de AEP e conseguir uma melhor ligação a
outros domínios políticos e uma melhor articulação entre intervenções com vista aumentar tanto a eficácia
como a eficiência dos resultados afigura-se, assim, como o principal desafio tanto para Portugal, como para
a generalidade dos Estados-membros.
Importa também assinalar a necessidade de maior investimento de políticas de articulação da escola com
as famílias e na orientação e aconselhamento dos jovens. Apesar de serem matérias largamente referidas
28
Gerir, Conhecer e Intervir
pelos vários interlocutores entrevistados, não se identificam políticas de âmbito nacional, nem sequer
instrumentos ou recursos, que possam ser ativados pelas escolas que respondam a estas necessidades.
O sistema educativo e formativo português não tem uma tradição alargada de medidas de transição de
ciclo, constituindo uma área carente de investimento e recursos. As práticas que se enquadram neste
subtipo são os programas de orientação e preparação do ensino secundário de 9º ano, realizados pelos
Serviços de Psicologia e Orientação (SPO). Estes programas consistem em sessões de trabalho, que na
generalidade dos casos assumem a forma de um tempo letivo por semana, ao longo do 9º ano de
escolaridade, em que os técnicos dos SPO disponibilizam informação aos alunos sobre as modalidades de
ensino secundário e respetivos cursos de ensino superior ou saídas profissionais associadas a cada uma das
opções, desenvolvendo também uma série de exercícios vocacionais e psicotécnicos.
O objetivo destas sessões passa precisamente por apoiar na tomada de decisão aquando da conclusão do
ensino básico. Verificam-se elevadas dificuldades de implementação desta medida pela clara insuficiência
nos serviços de psicologia escolar. As sessões não chegam a todas as escolas e todos os alunos, têm um
carácter optativo e são muitas vezes colocados em horários que dificultam a frequência de todos os alunos
(são vários os casos identificados em que funcionam no período de almoço), cobrindo apenas uma pequena
percentagem do universo de alunos potencial. Finalmente, apenas atuam no momento prévio à decisão dos
jovens, não tendo estabelecido qualquer mecanismo de acompanhamento posterior à decisão. Nesse
sentido, apesar de constituírem uma medida virtuosa de apoio aos alunos, carecem de uma revisão do seu
estatuto, do período de acompanhamento dos alunos e de um investimento maior ao nível dos recursos de
forma a transformar estas práticas, que hoje em dia assumem quase uma forma ritualística, em medidas
efetivas de preparação e apoio à transição.
As medidas de orientação e acompanhamento são particularmente importantes para jovens em risco de
AEP, na medida em que constituem um meio que permite identificar quaisquer problemas que possam estar
a causar ao jovem dificuldades na escola e que permitem, igualmente, que os jovens tomem decisões
informadas acerca do seu futuro. Contudo, a orientação e acompanhamento no âmbito do combate ao
abandono escolar precoce deve ir para além da prestação de informação relativa a futuros percursos de
educação, formação ou de carreira profissional. Tal como na formação de professores orientada para a
problemática, esta deve ter em conta a especificidade dos jovens oriundos ou em contextos de risco de
abandono escolar, procurando desenvolver mecanismos de trabalho conjunto com os alunos por forma a
mantê-los inseridos no sistema e em lógicas de trajetos bem-sucedidos.
O debate em torno da reestruturação e revitalização dos SPO em Portugal tem vários anos e já alvo de
várias iniciativas no plano político, sem que se tenha verificado mudanças concretas. Efetivamente, na
entrevista junto de um responsável político do Ministério da Educação foi referido que no período de tutela
de Maria Isabel Alçada foi lançado um Plano Nacional de Reformas para a Educação, onde a reestruturação
29
Gerir, Conhecer e Intervir
do sistema de orientação escolar e profissional ocupou um lugar proeminente. Este sistema foi desenvolvido
pela ANQ, em articulação com o IEFP e o Instituto de Orientação Profissional e propôs um modelo que não
era de orientação escolar, mas de orientação para a aprendizagem ao longo da vida, aproveitando a
infraestrutura e recursos existentes nas escolas. Com a mudança governamental e o reequacionamento das
políticas de aprendizagem ao longo da vida, ainda segundo a mesma fonte, o desenvolvimento deste sistema
foi interrompido, situação que não teve qualquer alteração visível desde então.
Uma outra lacuna é identificada na formação de professores. Sendo verdade que houve investimento
nesta matéria – nomeadamente ao nível do ensino da Matemática, do Português e das Ciências
Experimentais – é necessário desenvolver ações de formação especificamente focadas para a sinalização e
trabalho com alunos com perfis de risco, nomeadamente que procurem quebrar alguns preconceitos e
promover um melhor entendimento das atuais causas do abandono escolar.
As medidas de reintegração com impacto significativo ao nível das taxas de abandono escolar têm
também um carácter bastante recente em Portugal. No âmbito deste estudo, destacaram-se duas medidas
com orientações diversas: o Novas Oportunidades e o Programa Integrado de Educação e Formação. Estes
Programas revelaram resultados bastante positivos em relação aos respetivos objetivos de intervenção. É
urgente retomar o investimento nesta matéria, não só retomando os investimentos anteriores, como
promovendo e desenvolvendo novas respostas promotoras de reintegração, como as Escolas de Segunda
Oportunidade.
No polo oposto, não se identificam políticas efetivas ao nível das classes de transição e nas abordagens
holísticas. Contudo, em relação ao último caso, foram identificados casos exemplares de envolvimento da
Rede Social local nas intervenções relativas ao abandono escolar precoce, que se perfila como um recurso
valioso para o melhor conhecimento dos alunos e famílias em situação de risco e para o desenho de
intervenções integradas e eficazes. Seria pertinente o estudo mais aprofundado destes casos, com vista à
promoção deste tipo de modalidades de intervenção em todo o território nacional.
A aproximação aos contextos de desenvolvimento de boas práticas permitiu detetar algumas lacunas
relevantes que não foram captadas na análise tipológica e que se prendem com a existência de
oportunidades para intervir por parte das escolas.
As atividades pós-escolares são desenvolvidas fora do horário escolar e/ou estabelecimento de ensino e
constituem uma forma de cativar alunos em risco de abandono escolar para o seu trajeto escolar e para a
escola. Estas tendem a assumir duas modalidades distintas: por um lado, podem representar oportunidades
de aprendizagem, onde se inclui o apoio intensivo em disciplinas específicas e o apoio para “aprender a
aprender”; ou, por outro lado, constituírem-se como extracurriculares, que podem assumir a forma de
atividades sociais, culturais e desportivas.
30
Gerir, Conhecer e Intervir
Estas atividades têm como objetivo principal ajudar os alunos a (re)construir uma relação positiva com a
escola e/ou com os atores escolares, através de atividades personalizadas e gratificantes que podem
aumentar as competências escolares, a autoestima e reduzir a frustração de uma relação de insucesso com a
escola e as aprendizagens. Podem ainda melhorar as competências sociais dos alunos e promover a melhoria
do ambiente escolar.
5. Conclusões e Recomendações
O projeto de investigação que agora se conclui teve como principal objetivo descrever e analisar as
razões que estiveram na forte redução do abandono escolar em Portugal nos últimos anos, focando em
particular o período a partir de 2006/07, período em que se dá a convergência de resultados face aos
restantes países da UE.
A conceptualização do problema de pesquisa implicava a referenciação ao indicador definido para a
medição do abandono escolar: a taxa de Abandono Escolar Precoce. Este constituiu um primeiro elemento a
ter em conta na explicação da redução do abandono escolar, já que a da definição deste indicador e de
metas europeias a ele associadas, a obtenção de resultados associados à escolarização e sucesso educativo
da população até ao final do ensino secundário passou a ser um objetivo da política educativa nacional. O
aumento das qualificações e o combate ao abandono escolar precoce foi resultado da instituição desse
como um objetivo estratégico de política nacional.
A análise dos dados dos Recenseamentos Gerais da População 2001 e 2010 realizada no âmbito do
projeto permitiu cartografar a recente evolução da taxa de AEP ao longo do território nacional e explorar 12
algumas causas dos trajetos de abandono escolar. Esta análise permitiu concluir pela descida acentuada do
AEP em todo o território nacional, com particular ênfase nos concelhos que tinham taxas mais elevadas em
2001 e correlacionar o AEP com taxas mais elevadas de desemprego e maior predominância do setor da
agricultura e pescas. Em sentido inverso, verificou-se que um maior rendimento das famílias e uma maior
participação em cursos de dupla certificação correlacionava-se com taxas de AEP por concelho mais
reduzidas.
Estes dados sugerem que a redução do AEP em Portugal nas últimas décadas está associada a dois
fatores principais: o desenvolvimento económico e melhoria das condições de vida das populações, por um
12
Foram considerados quatro fatores (desemprego; rendimento médio das famílias, frequência de cursos de dupla
certificação e peso da população ativa no sector das pescas e da indústria)
31
Gerir, Conhecer e Intervir
lado e, por outro, o desenvolvimento de políticas públicas desenhadas com o objetivo de aumentar as
qualificações da população.
Com uma história mais recente de edificação do seu sistema educativo do que aquela que possui a larga
maioria dos seus parceiros europeus, a história do abandono escolar como um problema também da escola
e, em Portugal, ainda curta e verifica-se que as conceções sobre o problema – de professores e até dos
próprios alunos – são ainda marcadas por uma visão tradicionalista das suas causas. A pesquisa empírica e
análise bibliográfica permitiram perceber que persistem algumas dificuldades em instituir a mudança
paradigmática que subjaz a uma formulação do problema do abandono escolar enquanto um sintoma de
ineficácia do sistema educativo, que coloque a escola e os seus processos no centro da intervenção política e
o Estado como principal responsável pela sua erradicação.
Entre os atores escolares, a escolaridade de nível secundário não é ainda assumida como um objetivo
realizável, ainda que esteja incorporada a perspetiva de uma permanência escolar até aos 18 anos. A
referência para os casos de abandono escolar é a de jovens que, com uma idade já próxima do limite
obrigatório, ainda frequentam o ensino básico. Esta é também a perspetiva mesmo entre professores,
diretores e técnicos que trabalham em escolas secundárias, agora organizadas em agrupamentos com
escolas básicas, onde os problemas do abandono escolar se colocam com maior visibilidade.
Apesar dos resultados do inquérito aplicado a jovens no contexto do projeto terem revelado que, muito
embora o capital económico e escolar das famílias se correlacione com o AEP, é o insucesso e o ambiente
escolar (a falta de confiança nos atores escolares) que mais explicam a emergência de processos de
desvinculação progressiva face à escola e que nela têm lugar – abandono virtual – esta não é a perspetiva
dominante entre os professores entrevistados13
Entre professores e técnicos escolares, as causas do abandono situam-se, evidentemente, em relação
com o insucesso escolar, mas este é percebido como resultado de determinadas configurações da família de
origem (a existência de uma “família desestruturada”) ou relacionado com determinadas características
culturais e étnicas, sem a relevância de processos que tenham lugar na escola. A relação entre o insucesso
escolar e o abandono emerge no discurso mas o significado de insucesso escolar é, para os entrevistados, a
retenção de ano, perspetivada como um indicador – objetivo e objetivável – de insucesso escolar com
causas externas à escola.
Contrariando esta perspetiva, os resultados do inquérito aplicado no âmbito do projeto reforçam a ideia
de que a retenção de ano envolve um aumento considerável do risco de abandono por parte dos jovens.
Este facto volta a chamar a atenção para o cuidado extremo com que esta medida pedagógica deve ser
13
Considerado o capital económico, capital escolar, insucesso e ambiente escolar
32
Gerir, Conhecer e Intervir
aplicada e, em particular, para a necessidade de acompanhamento próximo dos alunos que são objeto de
reprovação.
Aproveitando a emergência do assunto na agenda política e social, e assente no conhecimento científico
e técnico que é produzido acerca do AEP, a partir de 2000 ganha velocidade o processo sustentado de
aumento dos investimentos em educação e de implementação de políticas educativas com vista a combater
o insucesso e o abandono escolar e que tem como enfoque os processos de ensino-aprendizagem e a
organização e gestão escolar (cf. Álvares e Calado, 2014).
No que respeita à análise do investimento político em Portugal por tipologia de intervenção, Portugal
tende a seguir os padrões europeus. Assim, verificou-se um maior investimento ao nível das medidas de
cariz preventivo, principalmente nas focalizadas nos apoios aos alunos, como o Programa TEIP, o
alargamento da ASE e o PLNM. Ao nível das medidas de cariz preventivo focalizadas no sistema, o número e
diversidade de medidas destacado pelos entrevistados é mais reduzido do que no que se refere às centradas
no aluno, mas são destacadas duas medidas de grande abrangência e impacto e que implicaram um forte
investimento público – o aumento da escolaridade obrigatória para os 12 anos e a diversificação da oferta
educativa e formativa nas escolas públicas. No que respeita às medidas de reintegração, verifica-se uma
implementação muito aquém, tendo sido o investimento na recuperação dos jovens e adultos que
abandonaram a escola bastante recente e tendo recentemente terminado. Ainda assim, no quadro deste
tipo de medidas foi implementado um dos programas com maior visibilidade e impacto nesta matéria, a
Iniciativa Novas Oportunidades.
Verificou-se que este processo de aprofundamento da intervenção pública no insucesso e na prevenção
do abandono escolar centrada no aluno foi acompanhado de respostas de nível estratégico. Estas passaram
pelo aperfeiçoamento dos sistemas de monitorização, de modo a ultrapassar algumas limitações conhecidas
do nosso sistema e permitir a deteção atempada – ainda não concretizada – de casos de AEP e pela
promoção da coordenação de políticas e medidas. O aumento da capacidade de gestão estratégica e de
coordenação de políticas e medidas é evidente em dois processos: no aumento e diversificação do número
de atores envolvidos na implementação de politicas – em que surgem destacadas as CPCJ e as Redes Sociais
enquanto protagonistas – mas sendo também amplamente citados os novos profissionais que entraram nas
escolas, como os técnicos de serviço social, animadores e assistentes sociais – e, na complementaridade e
sinergia que é evidente entre as medidas de políticas implementadas ao longo o período considerado.
A convergência de indicadores no que diz respeito à frequência escolar, monitorizada pela taxa de AEP
parece, assim, ter sido conseguida através de uma estratégia planeada que envolveu investimentos nos
vários níveis, numa combinação de respostas de nível estratégico, de estratégias preventivas focadas no
sistema e – sobretudo – no aluno, com estratégias de recuperação, embora no que no que se refere a este
último nível, muito ainda exista por fazer.
33
Gerir, Conhecer e Intervir
Ao longo deste processo, as escolas foram desenvolvendo as suas próprias respostas, por vezes
aproveitando oportunidades que emergiram de algumas medidas de política – como por exemplo,
aproveitando criativamente os tempos de Área Projeto, Estudo Acompanhado e Formação Cívica – outras
vezes, descobrindo soluções ad hoc para problemas que eram comuns a várias escolas e que não
encontravam resposta no sistema. O Repertório de Boas Práticas construído no âmbito do projeto é
exemplificativo da dinâmica que este processo imprimiu no ambiente escolar.
A análise de medidas de política e as entrevistas a atores e stakeholders, bem como o levantamento e
discussão de boas práticas permitiu detetar algumas áreas a descoberto. A debilidade da orientação
vocacional surge destacada por vários entrevistados, mas é particularmente sublinhada pelos professores
que lecionam no ensino secundário, o que indicia a sua relação com um tipo particular de abandono escolar.
A inexistência de soluções educativas e formativas ajustadas a alunos que já abandonaram o sistema
educativo e que não pretendem retomar os estudos também uma preocupação levantada, em particular,
quando se procura respostas para pessoas que se encontram já inseridas no mercado de trabalho mas que
não possuem o 12º ano, grupo que, como se verificou, é significativo entre os jovens até aos 24 que não se
encontram a estudar em Portugal.
Os desafios traçados para o futuro no âmbito da Estratégia 2020, a necessidade de promover o
desenvolvimento económico e os dados – ainda muito preocupantes – de incidência de AEP em Portugal,
obrigam a uma focalização dos esforços no sentido de promover assertivamente a frequência e o sucesso
escolar.
A definição de uma estratégia planeada e articulada de combate ao abandono escolar é ainda uma
necessidade muito presente. É urgente definir prioridades de forma a alocar eficientemente recursos
escassos, e para tal é fundamental que esta estratégia parta de um diagnóstico aprofundado do AEP, que
seja consensualizado entre os principais atores e que esteja assente num plano de monitorização dos
progressos, permitindo detetar e avaliar com segurança o fenómeno e produzir informação acerca das suas
causas e consequências.
Existe necessidade de persistir nos esforços de promoção da mudança paradigmática na forma de
conceber o insucesso e o abandono escolar, promovendo a formação de docentes, debatendo e
promovendo alternativas à retenção de ano enquanto medida pedagógica.
As escolas e os atores escolares revelaram empenho e capacidade de implementar as medidas de política
lançadas. Mais que isso, resolveram, com engenho, alguns problemas com que se depararam. Conceder mais
autonomia e mais recursos às escolas tem sido uma prática com resultados em vários países da Europa e
ainda recentemente o CNE destacou esta como uma aposta relevante, muito embora os esforços nesta
matéria a nível nacional tenham sido insuficientes. Esta autonomia, assente na regulação e monitorização
34
Gerir, Conhecer e Intervir
central, permite a emergência de projetos que, sendo bem-sucedidos, podem ser replicados noutras escolas
e contextos. A gestão de recursos humanos e o aumento da autonomia de contratação é uma reivindicação
sistemática das escolas, que necessitam desta flexibilidade para serem criativas e competitivas e
desenvolveram práticas como as que são incluídas neste estudo.
O sucesso dos anos mais recentes no combate ao AEP aconselha à manutenção da orientação
estratégica: assumir o desenvolvimento educativo como uma prioridade de política nacional, e promover a
mudança através de uma ação coordenada e monitorizada de políticas e de atores, sustentada numa
articulação entre estratégias preventivas, focalizadas no aluno e centradas no sistema , suportadas nos seus
insucessos, por estratégias de reintegração.
Perspetivas Futuras
A crise financeira e económica que atingiu a Europa a partir de 2008 e a imposição de programas de
austeridade nos países da Europa do Sul e Portugal como resposta à crise coloca particulares desafios no que
se refere à promoção do sucesso educativo. A conjuntura a que se assiste desde 2011, de redução do
investimento público em educação e de retração dos orçamentos familiares, constitui-se como uma
conjuntura crítica para as políticas de educação. Não sendo objeto do presente projeto as medidas
recentemente implementadas, e ainda que a taxa de abandono escolar precoce tenha mantido a tendência
de descida, a análise realizada à história recente, permite antecipar alguns cenários futuros.
A degradação das condições de vida das famílias, particularmente sentida nas que possuem menores a
cargo e que tem conduzido ao aumento da taxa de pobreza infantil, altera as condições sociais existentes
nas escolas e os riscos de insucesso e abandono escolar. Este é, contudo, um desafio que foi no passado
ultrapassado quando também, numa situação económica muito desfavorável, se concentraram esforços na
escola para, a partir dela se construir o desenvolvimento social e económico dos últimos 40 anos.
Pese embora a continuidade de alguns programas muito relevantes no combate ao insucesso escolar –
como o Programa TEIP e o Programa Mais Sucesso – a pressão acrescida para a redução drástica das
despesas do Estado em Educação, tem gerado uma retração do investimento no sistema de educação e
formação que é visível na diminuição da despesa pública em educação em 2,1 mil milhões de euros,
correspondendo a uma redução de 24% no orçamento. Este corte na despesa tem sido realizado
principalmente através da redução do número de professores e de recursos humanos nas escolas e através
da diminuição do tempo de trabalho/tarefa com alunos, no trabalho dos professores, ou da suspensão do
Plano de Ação da Matemática, o Plano Nacional de Leitura e a redução – e até extinção – de vias educativas
e formativas especificamente desenhadas para alunos em situação de risco de abandono escolar. Estas
35
Gerir, Conhecer e Intervir
foram medidas de política educativa que produziram efeitos na melhoria dos resultados educativos e que,
simultaneamente, dada a forte relação entre os dois fenómenos, contribuíram para a diminuição da taxa de
AEP.
É ainda prematuro caracterizar a atual fase de desenvolvimento de políticas de promoção do sucesso e
combate ao abandono escolar. A mais recente reforma curricular, promovendo o reforço horário das
"disciplinas fundamentais"; a extinção das Áreas Curriculares não Disciplinares (ACnD), como o Estudo
Acompanhado, a Área de Projeto e a Educação para a Cidadania; a revogação do Despacho n.º50/2005
(planos de recuperação e acompanhamento); o novo estatuto do aluno, que atribui a este a
responsabilização pelo sucesso; são exemplos de mudanças recentes que parecem indiciar um movimento
de contração que representa inversão da tendência de evolução do sistema educativo e formativo. Este
modelo apresenta-se em ruptura com a perspetiva que se manteve desde a Lei de Bases, em que a
instituição escolar foi assumindo, ao longo das décadas, cada vez mais funções e responsabilidades,
transformando-se para responder às necessidades específicas da, cada vez mais diversificada, procura
escolar.
É, assim, imperativo acompanhar a evolução das políticas educativas e debater publicamente os alicerces
desta agenda educativa, analisando a capacidade do sistema de promover o sucesso escolar e garantir a
equidade e a igualdade de oportunidades. No atual contexto de incerteza, existem duas lições essenciais que
é possível retirar. Em primeiro lugar, que o sucesso das políticas de combate ao abandono implica uma
perspetiva abrangente das causas – exógenas e endógenas - do fenómeno e uma intervenção articulada que
responda às necessidades e vontades da procura escolar e, em segundo lugar, que a investigação científica é
capaz de informar e conduzir a política educativa a maior e eficácia e eficiência, sustentando debates
informados que permitem criar consensos e responsabilizar todos pelos resultados.
36
Gerir, Conhecer e Intervir