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O plano nacional de educação na
Câmara dos Deputados – Por um PNE já
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Paulo Sena
Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
Área de Educação, Cultura e Desporto
I. Introdução
Este trabalho visa defender três idéias acerca do Plano Nacional de Educação.
A primeira idéia é a de que é necessário ter um Plano e sua discussão e aprovação é
positiva para a educação brasileira.
A segunda idéia refere-se ao fato de que as três peças que ora tramitam na
Câmara dos Deputados, enumeradas abaixo, encontram-se já maduras para serem
votadas imediatamente, tendo o Substitutivo da Comissão de Educação como
“piloto”. São elas:
a) o PL nº 4155/98, que tem como primeiro signatário o Deputado Ivan Valente,
e que apresenta o conjunto de propostas do Congresso Nacional de Educação –
CONED;
b) o PL nº 4173/98, do Poder Executivo;
c) o Substitutivo – não mais do relator, Deputado Nelson Marchezan, mas
da Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, que o
aprovou acrescido de um destaque (referente ao valor mínimo por aluno/ano do
FUNDEF).
A terceira idéia, enfim, é a de que o Substitutivo da Comissão é
significativamente diferente da proposta do Executivo, seja na sua gênese ou
conteúdo.
II. Por que um plano?
A resposta mais óbvia a esta questão é a determinação legal: a Constituição
Federal prevê no art. 214 a elaboração do PNE, com duração plurianual. Também a
Lei de Diretrizes e Bases refere-se ao PNE, dispondo que sua elaboração cabe à
União, em colaboração com os Estados, Distrito Federal e os Municípios (art. 9º, I,
e art. 87, §1º).
Esta resposta formal encerra parte da verdade; afinal, num Estado Democrático
de Direito é importante que se façam boas leis e estas sejam cumpridas.
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Mas qual a utilidade do PNE?
A questão faz sentido, na medida em que, embora a idéia de um Plano Nacional
de Educação não seja novidade — remonta às propostas dos pioneiros da escola
nova, na década de 30 —; e já tenhamos tido um Plano, em 1962, que passou por
revisões a partir de1965, educadores respeitados são céticos (AZANHA) ou críticos
(BEISIEGEL) com relação à elaboração de um plano para a educação. E esta é a
primeira oportunidade na qual o próprio plano é uma lei.
Diz Azanha 2 :
“Essa idéia (de que a solução dos problemas educacionais brasileiros tem
como requisito essencial a elaboração e a execução de um plano nacional de educação
que articule as ações educacionais em todos os níveis), como tivemos oportunidade
de mostrar numa outra oportunidade, fundamenta-se em um pressuposto altamente
discutível que consiste na convicção de que a feitura de planos de educação
representa a introdução da racionalidade no trato dos assuntos educacionais.”
Beisiegel3 identifica duas posições: os que defendem o plano como diretriz
e os que o defendem como lei. Não concordamos com essa diferença: o plano, como
lei, fixa diretrizes. Admitir o contrário seria defender a desnecessidade da própria Lei
de Diretrizes e Bases. Essa visão está vinculada a uma idéia de que a lei engessa, a
lei é imutável – o que não é verdade. Ocorre apenas que, aquilo que for mudado tem
que ser debatido, justificado e alcançar consenso. E esse é um processo saudável.
O Plano visa articular os esforços das diferentes esferas, organizar as ações,
evitar a descontinuidade administrativa. Não é uma profecia – daqui a dez anos
pode se verificar que determinada meta não ocorreu. Entretanto, havendo o Plano,
o compromisso dos agentes públicos é verificar por que não ocorreu. Aliás, não é
necessário esperar dez anos. A avaliação é permanente. O PNE prevê avaliações
periódicas e a criação de um sistema nacional de avaliação. 4
Peças de planejamento, como o Plano Plurianual – PPA e os orçamentos, são
instituídas por lei. Nem tudo o que é previsto nestes documentos ocorre – e nem por
isso se advoga que não devam ser instituídos por lei. Nem por isso estas peças são
acusadas de falta de flexibilidade. A instituição por lei cria a responsabilidade dos
poderes públicos e a possibilidade de serem as providências relacionadas às diretrizes
1
Texto baseado em exposição feita em debate no IV Encontro Nacional de Formação do
Programa “Crer Pra Ver”, da Fundação Abrinq e Natura Cosméticos.
2
José Mário P. Azanha, in “ Educação: Temas Polêmicos” (Martins Fontes, 1995, pp
166–177 e 223).
3
Cf. Plano Nacional de Educação, disponível no site www.cgu.unicamp.br e “ Um
projeto impraticável” entrevista à revista “Época”.
4
Ver art. 4º do Substitutivo da CECD.
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e metas exigíveis juridicamente.
Mas há uma outra dimensão importante do Plano. Trata-se de um processo
que deflagra uma discussão organizada em torno da educação brasileira. A aprovação
do PNE na Câmara abre uma nova rodada de debates e audiências públicas no
Senado. Sua aprovação pelas duas casas do Congresso iniciará imediatamente a
discussão de planos decenais estaduais e municipais.5
O PNE efetivamente pautou as reuniões da Comissão de Educação, Cultura
e Desporto da Câmara em 1998 — primeiro ano da legislatura. Traçou-se um amplo
painel da educação, com as mais diferentes visões — alcançando alguns importantes
consensos, por parte daqueles que vão legislar. Se outras vantagens não tivesse, o
PNE já teria sido de grande importância somente por este efeito.
III. Três processos
A discussão do PNE tem representado um marco, em termos de afirmação do
Poder Legislativo e compromisso do Parlamento com a Educação.
Para tanto contribuiu, em primeiro lugar — independentemente do conteúdo
de sua proposta e considerando positivo que o Poder Executivo também tenha
oferecido uma proposta — a apresentação do Projeto pelo Deputado Ivan Valente.
Digo isso porque, como já mencionado, a LDB dispõe sobre a elaboração do PNE.
Ocorre que por uma falha técnica de redação, incompatível com a Constituição, o
art. 87 dispunha que “a União encaminhará ao Congresso Nacional o PNE”.
Aqui é preciso recordar que a Carta Magna coloca o PNE sob reserva de lei.
E fazer leis é a prerrogativa precípua do Congresso Nacional. O PNE, como plano
que envolve outras esferas federativas e abrange três níveis de governo, não é uma
mera medida administrativa federal. É um Plano de Estado. Não há como querer
excluir o Congresso Nacional desta discussão.
Alguns burocratas do Poder Executivo pretenderam interpretar o disposto
na LDB como se a iniciativa do PNE fosse exclusiva do Poder executivo. Essa
posição, absolutamente inconstitucional, chegou a ecoar no Congresso. É
impressionante como em períodos de centralização confunde-se o Poder Executivo
com a União. A União tem três poderes, e coube ao deputado Ivan Valente fazer-se
porta voz do Legislativo nesse aspecto. Imediatamente o Executivo encaminhou
sua proposta, que já vinha sendo discutida no processo conduzido pelo MEC.
Essas as duas peças que serviram de referência para o debate da Comissão no
5
Ver art. 2º do Substitutivo da CECD.
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processo de audiências públicas, iniciado em 1998, reaberto desde o início – inclusive
com a reabertura de prazo para apresentação de emendas por parte dos novos
parlamentares, recém-eleitos – e conduzido ao longo de todo o ano de 1999.
Dessa maneira foram apensos:
• O PL nº 4155/98, que teve como primeiro signatário o deputado Ivan Valente,
e que correspondia ao texto aprovado pelo CONED - Congresso Nacional de
Educadores, que reuniu, em Minas Gerais, diversas entidades da comunidade
educacional brasileira.
• O PL nº 4173/98, elaborado pelo Poder Executivo, a partir de uma série de
consultas dirigidas, sob a coordenação da Professora Eunice Duhram, com base em
um “roteiro para o debate”, publicado pelo INEP em 1997. Foram interlocutores
privilegiados do MEC o Conselho de Secretários de Estado da Educação – Consed
— e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de educação — UNDIME. O MEC
ofereceu um texto base, ao qual foram sugeridas emendas.
Ambos os processos tiveram suas virtudes e limitações. O processo do
CONED foi mais participativo, mas dele esteve ausente um agente importante: o
governo. Em muitos momentos a proposta construiu-se por oposição à política do
governo, o que se traduziu pela fixação, como meta, da revogação de leis, decretos,
portarias. Este “imediatismo revogatório” não se coaduna com a dimensão de longo
prazo que é a razão de ser do Plano.
O processo do MEC foi mais limitado6 . Procurou, contudo, agregar algumas
instâncias estratégicas para o MEC, como o Conselho de Secretários de Estado de
Educação – CONSED – e a União Nacional de Dirigentes Municipais de Ensino –
UNDIME – embora tenha inibido a participação de entidades mais reivindicativas.
Assim, importantes atores estiveram ausentes deste processo. Como espelho do
processo comunitário, a proposta continha um “imediatismo confirmatório”, expresso
em referências recorrentes e metas de implantação do decreto “x” ou da portaria “y”.
De qualquer maneira, o Plano Nacional de Educação, antes mesmo de a
discussão iniciar-se na Câmara, já começara a ser debatido em dois processos
paralelos – cada qual com suas virtudes e defeitos, suas possibilidades de avanço
e limitações.
Iniciou-se, então, um terceiro processo, para o qual confluíram os dois
anteriores e que reuniu todos os atores, por meio das audiências públicas na
6
Ainda assim foi menos restrito do que outros processos que vigoram no poder executivo
– por exemplo, quando se faz uma reforma dos códigos civil ou penal nomeia-se uma comissão de
notáveis e órgãos como a OAB limitam-se a reivindicar um representante ou juristas com
proximidade a seu ideário.
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Comissão de Educação. Em dezembro de 1999 foi aprovado o Substitutivo da
Comissão de Educação, Cultura e Desporto. Em 23/05/2000 o Plenário da Câmara
dos Deputados transformou-se em Comissão Geral sendo ouvidas, ainda uma vez,
várias entidades.
Cabe ressaltar a ênfase e a prioridade que a Comissão de Educação, Cultura
e Desporto deu à discussão do PNE:
* A rotina toda da Comissão foi alterada, reservando-se o “horário nobre”
da quarta feira para as audiências do Plano. Para tanto foi decisivo o apoio da
presidente da comissão, Deputada Maria Elvira.
* O relator, Deputado Nelson Marchezan, apresentou uma proposta inicial
de audiências públicas, sugerindo uma série de educadores, autoridades
governamentais e entidades para expor seus pontos de vista. Procurou-se abranger
todas as diferentes linhas de pensamento. Propostas de inclusão de outros nomes
foram acolhidas com apoio da relatoria. Entidades como a CNTE estiveram presentes
em mais de uma oportunidade. O debate não foi feito de maneira apressada. Essa
agenda ocupou todo o ano de 1999.
* O FUNDEF, por sua importância, mereceu um seminário – proposta esta
encaminhada pela Deputada Marisa Serrano.
* Por sugestão do relator, com apoio da presidente da Comissão, o presidente
da Casa, Deputado Michel Temer, autorizou a inclusão na página da Câmara na
Internet de ambos os projetos em tramitação – e posteriormente do Substitutivo do
relator —, com possibilidade de os educadores conhecerem as propostas e inclusive
fazerem o download. Abriu-se endereço eletrônico para receber sugestões.
Foram ouvidos 61 expositores acerca dos temas educacionais, abrangendo
níveis, modalidades, financiamento, novas tecnologias.
É importante enfatizar que o PNE representa um dos poucos processos, nos
últimos anos, em matéria educacional, em que o Legislativo não está a reboque do
Executivo. Não houve monitoramento. O relatório foi conduzido com independência
pelo Deputado Marchezan. Tanto assim que apresentou um Substitutivo, não se
limitando a aprovar o Projeto do Executivo. E um Substitutivo que inovou. Claro que
o relator ouviu o MEC, como ouviu outros setores, mas agiu segundo suas
convicções, que em muitos casos não coincidiam com o enfoque do MEC — e isto
está claro nos diagnósticos, por exemplo, da educação superior, da educação de
jovens e adultos e no dignóstico e metas do financiamento. A relativa celeridade na
tramitação do PNE deve ser atribuída também às lideranças do Legislativo. Não
houve o mesmo empenho do Executivo para que o projeto caminhasse.
A votação do PNE traz as vantagens indicadas: deflagra o processo dos
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Planos estaduais e municipais e evita qualquer manobra na direção de inviabilizar a
existência de um Plano.
A morosidade faz com que os diagnósticos fiquem defasados, as metas
sejam rediscutidas porque parcialmente adotadas ou abandonadas. O adiamento
indefinido traz o risco de levar ao reinício de todo o processo. Acumulou-se alguma
força política para enfrentar em melhores condições os setores que subordinam
tudo ao econômico-fiscal e que sugerem que as metas do PNE fiquem condicionadas
aos orçamentos e PPAs, quando o que deve ocorrer é que, no processo de elaboração
dessas peças reporte-se ao PNE para viabilizar suas metas. Trata-se, afinal, de um
Plano de Estado cuja elaboração foi determinada pela Constituição. A Educação
tem um tratamento especial na Carta Magna. A vinculação de recursos, prevista em
seu art. 212, é uma exceção ao art. 167, IV. Esse dado deve orientar a interpretação
das normas constitucionais.
Neste sentido, é positiva a aprovação do regime de urgência para a votação
do PNE.
IV. O substitutivo da Comissão de Educação
A existência de dois processos paralelos, com a marca de governo e oposição,
polarizou o debate acerca do PNE.
Ocorreu um fenômeno que se relaciona à capacidade de comunicação
institucional do Poder Legislativo: nos fóruns nos estados e municípios continuou
a polarização ignorando-se o Substitutivo ou atribuindo-lhe identidade total com a
proposta do Executivo. Isto não corresponde à realidade.
Enquanto estrutura 7 de documento, o Substitutivo adota aquela proposta
pela oposição: contém diagnósticos (enquanto a proposta do executivo apresentava
“observações gerais”), diretrizes (não presentes na proposta do Executivo) e metas.
Unificaram-se as metas da educação infantil, que no documento do Executivo eram
divididas em creches e pré-escolas. Do executivo, o Substitutivo adota a idéia de um
capítulo específico para a educação indígena (ausente na proposta da oposição).
Uma questão importante e que pode passar despercebida é a que
denominamos a “questão dos asteriscos”: segundo a proposta do executivo a
presença de um asterisco ao lado da meta indicaria ser esta de iniciativa da União e
a de dois asteriscos, indicaria a necessidade de colaboração da União. A ausência
de asteriscos revelaria a responsabilidade de outras esferas federativas. Houve um
7
A estrutura não garante o conteúdo, é certo, mas não estou preocupado aqui em
mostrar identidades com a proposta da oposição e sim diferenças com relação à proposta do
governo
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significativo acréscimo de asteriscos, tendo em conta as responsabilidades da União,
inclusive sua função supletiva prevista na Constituição (art. 211, § 1º).
Houve uma preocupação de inserir no Plano a idéia da educação como direito
e destacar seu papel como meio de combate à pobreza e à miséria. Foram incorporadas
metas referentes à ótica de gênero e à valorização da escola do campo.
Com relação aos diagnósticos e diretrizes, houve mudanças significativas
de enfoque. Citemos alguns exemplos. Na educação de jovens e adultos introduz-se
a noção de educação ao longo de toda a vida e reafirma-se que a solução do problema
não se resume a uma questão demográfica, sendo ainda elevado o número de
analfabetos na faixa de 15 a 30 anos. Afirma-se a necessidade do acompanhamento
regionalizado das metas e o desenvolvimento de estratégias específicas para o
setor rural. Na educação superior, considerando as diferentes interpretações e
metodologias, não se toma partido na polêmica acerca do custo do aluno (ao contrário
do texto da Profª Eunice que considerava elevadíssimo o custo per capita). Reafirmase a universidade como núcleo estratégico do sistema, com as funções que a
Constituição lhe outorga: ensino, pesquisa e extensão – e com o compromisso com
o desenvolvimento do País e a redução das desigualdades regionais. Coloca-se de
maneira clara, recorrendo a dados do TCU, que os investimentos vêm diminuindo e
os gastos com inativos vêm aumentando. Destaca-se que a receita vinculada em
nível federal — ao contrário do que assume o senso comum — é relativamente
pequena (cerca de 4 bilhões de reais).
O diagnóstico do financiamento fala em “estratégias para a ampliação dos
recursos” inclusive por meio de novas fontes. Aponta para a criação, no futuro, de
um fundo único para a educação básica (o “FUNDEB”), matéria esta constitucional
e não de uma lei ordinária, como o Plano. Assume-se que o fundamento da obrigação
do poder público de financiar a educação é o fato de esta constituir um direito. São
fixadas as seguintes diretrizes, que considero de grande importância :
- gestão de recursos por meio de fundos contábeis e contas específicas;
- alocação de um mínimo de recursos segundo o número de matrículas;
- eqüidade;
- adequação a um padrão mínimo de qualidade;
- equalização das oportunidades educacionais (com a associação a programas
de renda mínima).
Com relação às metas, há algumas ousadas, tais como:
- ampliação da oferta da educação infantil, para atender em 5 anos a 30% das
crianças até 3 anos de idade e 60% das de 4 a 6 anos de idade. Nos dez anos do
Plano, metade das crianças de 0 a 3 anos estarão sendo atendidas e 80% das que
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tiverem 4 a 6 anos;
- no ensino fundamental, universalização do atendimento nos 5 primeiros
anos, e redução, no mesmo período, da evasão e da repetência à metade dos índices
atuais;
- no ensino médio, implantação de uma política de expansão de rede pública
que assegure o crescimento de 50% da oferta nos próximos 5 anos;
- no ensino superior, a garantia de que pelo menos 30% dos jovens entre 18
e 24 anos freqüentem uma instituição de ensino;
- na área da pesquisa, o desenvolvimento da pós-graduação e da pesquisa,
dobrando em dez anos o número de pesquisadores qualificados, e a realização de
levantamento do êxodo de pesquisadores visando a adoção de medidas para impedilo e revertê-lo, além de atrair talentos de outros países;
- na área do financiamento da educação superior, a constituição de um fundo
composto, entre outras fontes, por pelo menos 75% dos recursos da União
vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino;
- na educação de jovens e adultos, o estabelecimento, como meta, da
alfabetização de 10 milhôes de pessoas em 5 anos e, em 10 anos, a erradicação do
analfabetismo;
- a implantação, já no primeiro ano, dos planos de carreira do magistério;
- no que se refere ao financiamento, a elevação, na década, dos gastos
públicos em educação para um patamar de 7% do PIB, sendo os recursos ampliados
anualmente à razão de 0,5% do PIB, nos quatro primeiros anos do Plano;
- o acolhimento de proposta do CNE de realizar uma Conferência Nacional de
Educação, que envolva a comunidade educacional, para a definição dos padrões
mínimos de qualidade de aprendizagem na educação básica;
- a criação, prevista no Substitutivo da CECD, de um Sistema Nacional de
avaliação e o estabelecimento de mecanismos para o acompanhamento das metas
do PNE (art. 4º), além da determinação de que as comissões de Educação das duas
casas legislativas acompanhem a execução do PNE e da previsão de que os Planos
Plurianuais sejam elaborados de modo a dar suporte às metas do PNE.
Finalmente, é importante observar que, considerando um PIB da ordem de
grandeza de um trilhão de reais, cada ponto percentual significa dez bilhões de reais.
Isto é, o salto de 5% para 7% representa um acréscimo de 20 bilhões, na década.
Recorde-se que na primeira rodada de discussão do “roteiro” do governo a ANPED
propunha 8% do PIB, sem especificar que esse patamar referia-se somente ao setor
público. Se aceitarmos as estimativas de Barjas Negri8 , que calcula que o setor
privado investe em educação 1% do PIB, tem-se por contemplada a proposta da
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ANPED. Especialistas como o Prof. João Monlevade consideraram razoável esse
patamar.
Portanto, esse conjunto de propostas não pode ser considerado idêntico à
proposta original. Tampouco pode ser considerado tímido. Estamos próximos de ter
um ponto de partida razoável. Ou de deixar a proposta se perder e travar os processos
que se iniciariam nos níveis estadual e municipal.
Adendo
Após a conclusão deste trabalho, sobreveio a aprovação, em 14 de junho,
na Câmara dos Deputados, do Substitutivo da Comissão de Educação. Reescrevêlo seria tirar o colorido da defesa enfática da necessidade de um Plano já. Há ainda
um caminho a percorrer no Senado.
Foram aprovadas quatro emendas de plenário, referentes a:
- implantação de programa de extensão universitária, no quadriênio de 20012004 (Deputado Pedro Wilson);
- atendimento em tempo integral na educação infantil (Deputado Miro
Teixeira);
- contrato de retransmissão de programa de educação a distância (Deputado
Professor Luizinho);
- inclusão de jovens e adultos nas formas de financiamento da educação
básica (Deputado Agnelo Queiroz).
Aquilo que ocorreu em plenário corroborou nosso pensamento de que o
Substitutivo da Comissão de Educação não pode ser considerado como proposta
do Executivo, mas proposta surgida no debate na Câmara. Tanto assim que o PDT
votou favoravelmente ao Substitutivo.
8
Negri, Barjas, in “ O Financiamento da Educação no Brasil”. MEC/INEP 1997, p. 13.