Possibilidades, limites e avanços da luta social por habitação 1
Rosa Maria Cortês de Lima 2
[email protected]
Kássia Cristina Uchôa Soares Barbosa3
[email protected]
Emanuela Pereira da Silva 4
[email protected]
Modalidade de trabalho:
Eixo temático:
Palavras-chave:
Resultado de Investigaciones
Relacíon Del Trabajo Social com los movimientos sociales.
Questão da Habitação, Movimentos Sociais, Lutas Sociais,
Direito à Cidade, Resposta do Estado.
Introdução
O cenário urbano da segunda metade da década de 1970 demarca o período
inicial da retomada do processo democrático no Brasil. O Recife, a semelhança de outros
centros urbanos brasileiros, torna-se palco de ocupações de terras públicas e de
particulares pelos segmentos populares na busca de assegurar o lugar para habitação, e,
simultaneamente, essa parcela da população vivencia formas diversas de reivindicações
por infra-estrutura urbana. Embates se fazem presentes e envolvem os segmentos
populares, o Estado e os proprietários de terras privadas.
O acentuado e persistente quadro de áreas pobres secularmente presente no
desenho citadino, associado ao surgimento de novas áreas de ocupação – invasões, as
favelas – instiga um ambiente de lutas populares para assegurar a habitação, a terra para
habitar, a regularização de terras ocupadas e de serviços de infra-estrutura e, assim,
garantir o direito à cidade. Agrava-se a exclusão social. Os movimentos sociais
reorganizam-se e ampliam o seu espaço de ação. Politizam-se as condições de vida
urbana, as desigualdades sociais e políticas.
Neste estudo, busca-se analisar as possibilidades, os limites e os avanços da
luta social por habitação tendo como base informações colhidas nos dois jornais de
grande circulação no Recife - o Diario de Pernambuco e o Jornal do Commercio,
1
Ponencia presentada en el XIX Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. El Trabajo Social en la
coyuntura latinoamericana: desafíos para su formación, articulación y acción profesional. Universidad Católica
Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador. 4-8 de octubre 2009.
2
Doutora em Planejamento Urbano e Regional-IPPUR/UFRJ, Mestre em Serviço Social-UFPE, Graduada em Serviço
Social-UFRN, Professora do Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco, BRASIL.
3
Estudante de Graduação do Serviço Social, do Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco,
BRASIL. Bolsista de Iniciação Científica – PIBIC/CNPq – UFPE.
4
Estudante de Graduação do Serviço Social, do Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco,
BRASIL. Bolsista de Iniciação Científica – PIBIC/CNPq – UFPE.
1
levantamento bibliográfico, documentos oficiais, fontes secundárias, dados primários
obtidos por meio de entrevistas semi-estruturadas aplicadas aos sujeitos sociais
participantes das lutas populares. Delimita-se como período de análise a segunda metade
da década de 1970, que compreende o período inicial de redemocratização brasileira.
1. Recife: mosaicos de contrastes e desigualdades
A formação socioeconômica do Recife caracteriza-se por profundas
desigualdades gerando no seu território modos excludentes e desiguais de uso e
ocupação do solo. Realidade que torna o urbano recifense um espaço de múltiplos
contrastes entre pobreza e riqueza, conforme analisa Castro (1959, p. 13):
[...] o Recife é desconcertante, como uma unidade urbana, impossível mesmo de
caracterizar. Casas de todos os estilos. Contrastes violentos nas cores gritantes das
fachadas. Cidade feita de manchas locais diferentes não há por onde se possa apanhar na
fisionomia das casas o tom predominante da alma da cidade.
Fatores determinantes e condicionantes exerceram papel expressivo e
concorreram para o modo como se processou a urbanização da cidade, como: a
concentração da propriedade da terra urbana, a distribuição desigual da renda, o acesso
insuficiente ao trabalho, o elevado desemprego, as condições físico-geográficas do
território.
O crescimento a partir de 1940 torna-se acentuado, mostram os dados um
incremento de 449 mil pessoas, na cidade, representando 129% entre 1920 e 1940.
Assim, em 1940 residiam nessa aglomeração urbana 343.740mil pessoas (IBGE),
correspondendo ao contingente de 164.837mil pessoas habitando em casas do tipo
mocambo (COMISSÃO CENSITÁRIA DOS MOCAMBOS, 1939), representando 48.1%
dos ocupantes da cidade. Intensifica-se o crescimento em 1960, ao considerar-se a
relação com as duas décadas precedentes, quando foi anotada uma população de
788.336mil pessoas (IBGE), sendo que desse universo 450.000mil residiam em áreas
pobres, ou seja, 57.1% dos habitantes da cidade. O crescimento acelerado ou mesmo
explosivo segundo classifica Melo (1978), diferencia-se de toda evolução demográfica
antecedente desse aglomerado. Vincula-se, em particular, ao intenso fluxo migratório, ao
vigoroso crescimento vegetativo, incluindo-se, ainda, à queda da mortalidade, e as altas
taxas de natalidade.
No ano de 1970, o Recife ultrapassa a caso de um milhão de pessoas (1.060
mil habitantes). Observa-se uma população estimada para 1978 de 1.174.000 mil
2
habitantes, desse universo 518.600, correspondendo a 44.2% tinham suas habitações
erguidas em área pobres ou assentamentos populares (PERNAMBUCO, 1990).
Entretanto, cabe assinalar que o ritmo de crescimento da cidade arrefece na década
1960/1970, visto que se anota um percentual de 33%, diferentemente dos 52%
registrados nos dez anos precedentes. Fato relacionado ao fenômeno da metropolização
que instala uma nova dinâmica no Recife, ao alargar-se para os municípios vizinhos com
a ocupação das franjas desses agrupamentos urbanos.
O deslocamento da população campo-cidade, na direção do Recife, assentase na busca por melhores condições de trabalho, de acesso à educação e de trabalho,
segundo analisa Melo (1961), além da procura pelo acesso à moradia e melhores
condições de vida. Esse deslocamento integra o movimento migratório que acontece no
Brasil, uma vez que, em 1960 o país contava com uma população de 70.191.000mil
habitantes, dos quais 31.956.000mil viviam no urbano; já em 1970 o país detinha
93.139.000mil habitantes, com 52.905.000mil habitando as cidades; e em 1980 a
população brasileira atingia 119.099.000mil habitantes sendo 82.013.000mil habitantes
vivendo nos espaços urbanos.
Ocorre que esse crescimento urbano no Recife não se fez acompanhar de
mudanças estruturais, econômicas e sociais, e, nem tampouco da ampliação dos serviços
urbanos. Indicativo dessa situação encontra-se traduzida no número de habitações
pobres existentes no território recifense denunciadoras das precárias condições
socioeconômicas de parcela significativa da população. Dessa forma, o crescimento
populacional não acontece articulado com o desenvolvimento (SANTOS, 1978), significa
entender que as estruturas da sociedade permaneciam no mesmo patamar, sem gerais
transformações e o urbano expandia-se sem serem criadas as condições para absorver a
população oriunda do campo no que concerne ao trabalho, à habitação, a infra-estrutura e
a equipamentos de uso coletivo.
Observa-se que nas seis primeiras décadas do século vinte esse crescimento
populacional tem conseqüências decisivas no desenho do território modificando a
fisionomia da cidade, que passa de uma feição rural da primeira metade do século, para
uma predominância do urbano a partir de então. Pode-se afirmar que o intenso êxodo
rural, entre os anos 1940 e 1960, e, mas brando nos anos 1970 contribui para o vigoroso
crescimento do Recife e também para o agravamento da questão da habitação.
Na perspectiva analítica de Engels (1979), a questão da habitação é fruto da
dinâmica da sociedade capitalista. Isto porque, para os capitalistas, manter o estado de
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penúria de moradia, avalizava a dominação sobre o operariado. Assim, essa questão é
inerente ao modo de constituição e expansão do sistema capitalista, estando presente,
independentemente das particularidades que dizem respeito a cada processo de
urbanização. Ribeiro, (1982), acrescenta a esse debate a existem obstáculos quanto à
valorização do capital, e concernentes a produção de moradia – o caso da propriedade
privada da terra. Esse fator, por um lado, não pode ser criado pelo capital e, por outro
lado, o seu monopólio torna-se condição para a produção da habitação. Acrescenta o
mesmo autor a ausência de uma demanda solvável, o que significa entender a falta de
correspondência entre o valor da moradia e o salário do trabalhador.
Em face dessas questões agrega-se a discussão de Ribeiro, A. C (2001, p.
46) quando diz que “[...] o solo urbano é base material – extremamente especializada – de
trabalho e habitação e pré-condição para realização de investimentos e para a
rentabilidade de capitais envolvidos em sua produção e apropriação”.
Além disso, prossegue a mesma autora:
[...] o solo urbano traduz, portanto, a existência de uma luta social por usos diferenciados,
que ganha contornos ainda mais claros quando se considera que, por ser também esse solo
terra de habitação, os mecanismos econômicos e jurídicos que geram remoção, localização
diferencial e controle implicam a segregação social e espacial de amplos segmentos da
população [...]
Nessas circunstâncias, a problemática da habitação suscita um campo de
lutas sociais empreendidas pelos segmentos de mais baixa renda e emergem na
formação social urbana do Recife. Aparece como alternativa de instalação e garantia da
permanência dos pobres na cidade e assegurar o direito à cidade. Traduz-se nas
ocupações de terra para habitação, nas lutas por acesso à habitação, pela legalização da
posse da terra, e por infra-estrutura.
2. A organização e suas formas de lutas: os sujeitos sociais em movimento
O período do regime ditatorial no Brasil (1964-1985), em especial até meados
dos anos setenta, era marcado pela ausência de participação política e social. Realidade
imposta pela repressão política, que esfacela e silencia os movimentos sociais
organizados impedindo e limitando as lutas populares. Esse regime de força suprimiu o
diálogo entre Estado e a sociedade civil, demarcou a ausência de canais participativos
que viabilizassem o encaminhamento das reivindicações populares.
As contradições emergentes no urbano fizeram-se presentes na vida cotidiana
dos habitantes da cidade. Castells ao examinar as lutas urbanas nesse período aponta-as
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como conseqüências das contradições do sistema capitalista. Assinala que os
movimentos urbanos à medida que se politizam visando converter a ordem social
caracterizam-se como movimentos sociais. Assim, entende que movimento social urbano
constitui:
[...] um sistema de práticas que resulta da articulação de uma conjuntura definida, a um
tempo pela inserção dos agentes suportes na estrutura social, e de natureza tal, que seu
desenvolvimento tende objetivamente para a transformação estrutural do sistema urbano ou
para uma modificação substancial da correlação de forças na luta de classes, ou seja, em
última instância, no poder do Estado (CASTELLS, 1983, p. 461).
No Recife as lutas sociais afloram nos processos de invasões de terras
urbanas. Segundo Falcão Neto (1985), essas invasões expressam a reação da população
ao processo de valorização econômica, que submeteu praticamente toda a cidade ao
direito legal de propriedade, entendido como direito de gozar e dispor do solo urbano.
Demonstram as dificuldades enfrentadas pelos segmentos populares para garantir acesso
à terra e a habitação.
O período em estudo expressa a existência de novas manifestações de
conflitos envolvendo a população pobre. As invasões de terras aí registradas reafirmam
práticas antecedentes desencadeadas pelos pobres para garantir o direito á cidade. A
intensificação dessas invasões ou ocupações de terras urbanas repercute profundamente
tanto na expansão da cidade como na ampliação dos assentamentos populares ou
favelas.
Matéria do jornal Diario de Pernambuco assinala que o Recife, “[...] cresceu
muito desordenadamente. Os mocambos fixados diretamente no solo encharcado e sobre
palafitas aumentaram também para abrigar o contingente de baixa-renda” (16.10.1979, p.
A8). Esse contingente recém chegado à cidade e também fruto do crescimento vegetativo
da população era submetido às condições precárias de habitabilidade, vivendo em
lugares insalubres, desprovidos de infra-estrutura. Nesses lugares, – alagados e morros e
alguns trechos da planície enxuta –, autoconstruíam suas habitações. Utilizavam para
isso materiais diversos – sobras de construções, barro, flandre, papelão, tijolo – alterando
a tipologia da habitação no curso de um tempo indeterminado e de acordo com as
possibilidades (LIMA, 2005). Situação indicativa da penúria da habitação. A sobrevivência
dessa parcela da população estava, sobretudo, vinculada ao trabalho informal, de renda
incerta e variada. Os ganhos escassos provenientes de tais atividades buscavam
propiciar a sobrevivência individual e familiar, insuficiente, portanto, para arcar com os
custos da compra da moradia ou do seu aluguel.
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Nessa
conjuntura,
o
movimento
de
bairro
avança
fortalecido
pela
reorganização e ressurgimento das entidades como: Associações de Moradores,
Conselhos de Moradores, Grupos de Jovens, de Mulheres e outros grupos que lutam pela
garantia de direitos básicos e reivindicam melhorias urbanas. Congregavam força para
exercer a pressão. Essas lutas, pressão e reivindicações tinha o Estado como principal
interlocutor visto que havia a percepção de ser Estado o ente que detém as atribuições e
a responsabilidade de responder de modo conseqüente as demandas dos segmentos
populares.
Em simultaneidade ao processo de organização popular, constata-se que o
momento político de abertura democrática vivido no país pressionava o poder público, na
instância local que de modo explícito passa a interferir na organização de entidades de
bairros, estimulando a criação de entidades, dissociada do agir da população e das
formas de organizações oriundas dos segmentos populares.
Analisando matérias publicadas neste período, percebe-se a importância dos
protestos como forma de reivindicação da sociedade, conforme escrito no Diario de
Pernambuco de 26.03.1980, primeira página: “Ontem à tarde, uma multidão de duas mil
pessoas portando faixas e gritando slogans, concentrou-se em frente do palácio do
Campo das Princesas (Palácio do Governo), reivindicando uma ‘solução social’ para o
caso. Numa das faixas, lia-se: ‘Sr. Governador, cumpra o que prometeu: queremos
casas’”.
Trata de um momento político em que a participação popular passa a ser
valorizada, segundo afirma Jacobi (1989, p. 13): “[...] como um fim em si mesmo,
expressando a emergência de atores políticos novos com um estilo de participação
alternativa aos padrões institucionais, mas que pouca influência exerce na mudança
efetiva dos objetivos da política governamental”.
A noção de participação popular na perspectiva de Telles (1987) situa-se no
terreno de luta e de exclusão. Nessa dimensão o mundo cotidiano da moradia se
configurava como lugar reconhecível da ação coletiva. Assim sendo, a ação e decisão
coletiva articulavam-se num sentido político aos espaços da moradia, enquanto lugar
onde os moradores poderiam constituir-se em força coletiva frente ao Estado.
Os movimentos reivindicatórios dos bairros mostram-se combativos no seu
processo de organização e do exercício da pressão, capazes de autodeterminação, o
que, de certo modo, concorre em meados da década de 1970, para ocuparem um espaço
de destacado na imprensa local. Dessa forma, ganham notoriedade auxiliando a
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exposição de suas reivindicações e publicizam o objetivo da luta e pressionam o Estado a
responder as suas demandas.
Com o arrefecimento da repressão do regime militar em meados dos anos
setenta paulatinamente os movimentos sociais urbanos reavivam e manifestam-se em
direções múltiplas. A reorganização dos movimentos de bairro, no Recife, recebe intenso
apoio da Igreja Católica, por meio da Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de
Olinda e Recife, que desenvolve ações de assessoria jurídica à população, apóia e dá
suporte as ocupações urbana no sentido de assegura o acesso à terra, à moradia, à infraestrutura, e direito cidade.
Sobressaem
no
espaço
urbano
recifense
lutas
empreendidas
nos
assentamentos populares mais antigos representados pelas entidades dos morros de
Casa Amarela, Coque, Coelhos, Santo Amaro, Santa Terezinha, Chié, Ilha de Joaneiro,
Brasília Teimosa, Entra Apulso, Caxangá, Planeta dos Macacos, dentre outros. Estão
presentes nas novas ocupações urbanas.
3. Pressão dos segmentos populares versus respostas do estado
Concomitantemente, a ação do movimento popular, do movimento de bairro o
Estado é forçado a intervir no tecido urbano por meios de formas diferenciadas e
contraditórias endereçada a classes sociais distintas. Assim, ora essa intervenção voltase para dar sustentação à legitimidade dos governantes atendendo e respondendo
parcialmente as demandas populares, criando instrumentos jurídicos para a intervenção
no urbano, atuando na direção da reprodução da força de trabalho, ora realizando a
provisão de elementos que instituem valores de uso urbano atrelados aos interesses que
favorecem a acumulação do capital.
No âmbito local dois prefeitos assumem a gestão da cidade do Recife.
Prefeitos nomeados pelo governo federal na conjuntura ainda da fase da ditadura militar.
Antônio Farias (1975-1979), marca sua gestão com um Plano Geral Municipal, de níveis
metropolitanos e vários planos setoriais. Prioriza a consolidação do sistema integrado de
planejamento, com a institucionalização das regiões metropolitanas e a criação de fundos
nacionais de desenvolvimento urbano. Principalmente o Fundo Nacional de Política
Urbana e o Fundo Nacional de Transportes Urbanos – principais agentes financiadores
dos investimentos de infra-estrutura urbana (FONTES, p. 342, 1986).
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Concentra, assim, sua atenção na reestruturação urbana e na revitalização da
cidade. Nas áreas pobres aplica em obras de escadarias e muros de arrimo, todavia
abarcam somente 1,1% do total dos recursos aplicados (FONTES, 1986). Outro ponto de
destaque dessa gestão diz respeito à preservação das unidades ecológico-habitacionais
nas áreas de morros, e nas invasões da planície. No Programa de Renovação Urbana a
prioridade é a reurbanização dos morros de Casa Amarela e Beberibe, omitindo-se nas
demais áreas de invasão. As ações caracterizam-se pela ausência de diálogo com a
população atendida.
Gustavo Krause assume em 1979, a prefeitura do Recife para o período de
1979-1982. Adota a participação popular como suporte para a tomada de decisões
municipais. Essa prática de gestão pública tem explicações em diferentes fatores,
destacando-se: a pressão do movimento popular urbano no momento de retomada do
processo democrático no país; a busca de assegurar reconhecimento e legitimação do
gestor em relação a uma forma política diferenciada dos seus antecessores, naquele
momento político; somando-se a necessidade de implementação de projetos com recurso
oriundo da Política de Habitação Nacional decorrente da instituição dos Programas
Alternativos, entre eles o Programa de Erradicação de Sub-Habitação – PROMORAR, em
1979, e proposta de ações para a cidade.
Marcam os anos 1970 e 1980 a realização de obras nas áreas pobres
referentes às questões de infra-estrutura urbana, legalização de posse de terra,
urbanização de favelas com recursos do PROMORAR, que ao ser instituído no âmbito do
programas alternativos aos convencionais de construção de conjuntos habitacionais
demarcam “[...] a inserção das áreas pobres na política habitacional, contemplando a
urbanização de aglomerações imersas e consolidadas no tecido urbano dos grandes e
médios centros brasileiros (LIMA, 2005, p.136).
No final da década de 1970, o Estado – governo local – utiliza os instrumentos
jurídicos, como: a tributação extra-fiscal, as leis de inquilinato, a Concessão do Direito
Real de Uso – CDRU para atender as demandas da população de baixa renda nas
questões de legalização da posse da terra, regulamentação específica de urbanização e
na desapropriação de terrenos urbanos destinados a legalização da posse da terra nas
áreas de ocupação já consolidas (MELO, 1991).
Cabe assinalar que os Programas de construção de conjuntos habitacionais
implantados, no Recife, no âmbito da Política Nacional de Habitação capitaneada pelo
governo e operada pelas instâncias estaduais e municipais, centravam-se, em especial,
8
na população na faixa de renda de três a cinco salários mínimos. Assim, a faixa mais
pobre da população moradora de espaços desprovidos de infra-estrutura, com precárias
condições de habitação e marcados pela ausência de regularização da posse da terra era
excluída dessa modalidade de acesso à habitação. Ressalva-se se faça para os casos de
remoção e, em alguns casos, relocação para locais distantes dos núcleos urbanos.
Ainda durante a gestão de Gustavo Krause implantou-se o Plano de
Desenvolvimento do Recife, que tinha como proposta incorporar sugestões ou soluções
voltadas para as demandas oriundas da população mais pobre. O decreto n. 11.489/80
cria o Sistema de Ação Comunitária, que tinha o objetivo coordenar as ações do poder
público nas áreas de baixa renda. Os Núcleos de Planejamento Comunitários,
denominados de “barracões” foram instalados nas áreas pobres funcionando com
serviços de emissões de documentos, assistência jurídica, médico-odontológica, e
organizações de mutirões para execução de obras. Nesses Núcleos de Planejamento
Comunitários foram implantados comissões e subcomissões de legalização e posse de
terra, composta por membros das associações, técnicos da prefeitura (Secretaria de
Planejamento e URB-Recife) e técnicos de ONGs. Tratava-se de constituição de espaços
de diálogo com os habitantes da diferentes localidades e com as entidades organizativas,
em especial, aquelas criadas sob a tutela do governo local, deixando a margem do
diálogo às organizações resultante da força popular.
Assinala-se o caso de Brasília Teimosa espaço no qual a luta por urbanização
decorreu da iniciativa da Associação de Moradores. Essa luta congregou além da
população, equipes técnicas para a elaboração um projeto “Teimosinho”. Na proposta
continha a urbanização, e a legalização da terra. Dessa forma, avançavam no sentido de
assegurar a permanência da população residente no espaço ocupado. Registra o Jornal
do Commercio (29.12.1979, p. 5): “A população local elaborou um projeto com ajuda da
Secretaria de Habitação, técnicos do Centro de Pesquisa e Ação Social para urbanização
de Brasília Teimosa, depois de rejeitar projetos anteriores como o do arquiteto Jaime
Lerner que removeria a população ali residente”. A infra-estrutura configurava-se como
um de mais intensa reivindicação.
No caso de Brasília Teimosa, a participação popular gerou novas
configurações na dinâmica de execução dos projetos: a população participou opinando,
sugerindo e exercendo o controle social nas atividades do Estado, um avanço resultante
das lutas populares.
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Assinalem-se também os avanços concernentes a instituição das AEIS - Áreas
de Especiais de Interesse Social – Decreto – Lei N. 11. 670/ 80, reconhecendo a
existência de áreas pobres consolidadas na cidade e os encaminhamentos para a
urbanização em contraposição a remoção. Esse decreto modificou os modos de
interpretações dos padrões urbanísticos, instituindo para isso procedimentos de
interpretação dos projetos, controle urbanístico criando um núcleo gestor para executar as
ações propostas. Adiciona-se a esse fato a escuta da população pelo poder público, pois,
ocorre, mesmo com fragilidades, a reestruturação das diferentes formas de organização,
a presença de entidades representativas, as manifestações públicas, o exercício da
pressão popular em relação ao Estado, nas suas diversas instâncias, a permanência nos
espaços ocupados – as favelas, os assentamentos populares.
Considerações finais
A luta social por habitação insere-se no cenário recifense congregando
espaços marcados por avanços e retrocessos, ao longo dos tempos. A tensão
permanente entre o direito de propriedade e o direito da habitar faz parte da realidade da
cidade e apontam para campos de disputas constantes. As reivindicações populares
dirigidas ao Estado adentraram caminhos para publicizar às precárias condições de
habitação e, assim, imprimir a força da pressão para obter respostas as suas demandas
por meio de programas e ações. Essas lutas ganham vigor, sobretudo na segunda
metade da década de 1970, fortalecido pela reabertura democrática fundando novas
perspectivas de participação popular, cerceada pelo regime período ditatorial.
Percebe-se que no decurso das reivindicações populares, os movimentos
reivindicatórios vão paulatinamente criando visibilidade na mídia escrita sinalizando para a
atenção do Estado em responder as demandas da população. Destaca-se, nesse período,
a importância da Igreja Católica, na assessoria aos movimentos populares presente nos
processos de articulações, no exercício da pressão e nas ocasiões de negociação entre
população que reivindicava e o Estado como interlocutor das demandas. Esse apoio da
Igreja deu-se por intermédio da Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de Olinda e
Recife.
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12