Tribunal de Contas da União
Número do documento:
DC-0736-46/99-P
Identidade do documento:
Decisão 736/1999 - Plenário
Ementa:
Auditoria. TRE DF. Prestação de serviços adicionais e pagamento de
horas extras durante o período eleitoral. Inconsistências no pagamento
de horas extras. Deficiência no controle de prestação e pagamento de
serviços extraordinários. Inobservância de intervalo para descanso
entre jornadas de trabalho. Desvio de função de servidor. Determinação.
- Pagamento de hora extra. Considerações.
Grupo/Classe/Colegiado:
Grupo I - CLASSE V - Plenário
Processo:
007.041/1999-3
Natureza:
Relatório de Auditoria
Entidade:
Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal - TRE-DF
Interessados:
Interessado: Tribunal de Contas da União
Dados materiais:
DOU de 04/11/1999
Sumário:
Auditoria no TRE-DF. Prestação de Serviços adicionais e pagamento de
horas extras durante o período eleitoral. Motivação insatisfatória para
a convocação de serviços extraordinários. Inconsistências no pagamento
de horas extras. Não observância da concessão de intervalo para
descanso entre jornadas de trabalho. Considerações sobre os percentuais
de acréscimo utilizados para remunerar o serviço extraordinário
prestado no feriado forense e no período noturno. Falhas formais.
Determinações. Juntada deste processo às contas de 1998. Extração de
cópias destes autos e juntada às contas de 1999.
Relatório:
Transcrevo, em seguida, o Relatório de Auditoria elaborado pela Srª
Analista Adriana Pennafort Caldas:
"A Decisão nº 305/98-TCU-Plenário (TC 006.905/95-1), DOU de 9.6.98, ao
tempo em que ampliou, para os órgãos da Justiça Eleitoral e durante o
período eleitoral, o limite de prestação de horas extras previsto no
art. 74 da Lei nº 8.112/90, autorizou a inclusão, no Plano de Auditoria
e Inspeções do TCU para o primeiro semestre de 1999, de auditorias nos
órgãos da Justiça Eleitoral com objetivo composto:
a) avaliar a eficiência e eficácia dos sistemas de controle da
prestação e pagamento de horas extras;
b) garantir uniformidade na interpretação dos normativos que regulam a
prestação de horas extras.
O lapso temporal indicado constitui-se no período de 90 dias que
antecederam as eleições até a proclamação final dos resultados.
A Decisão nº 030/99-TCU-Plenário (TC 929.227/98-0) aprovou o Plano de
Auditoria para o primeiro semestre de 1999. Assim, a 5ª Secretaria de
Controle Externo realizou auditoria no Tribunal Regional Eleitoral do
Distrito Federal, no período de 30.06 a 27.07.99, com vistas a dar
cumprimento às decisões supracitadas.
1.2Tendo como base a determinação desta Casa e as definições e
interpretações constitucional, legal, infralegal e jurisprudencial
acerca do serviço extraordinário, os trabalhos de campo se concentraram
em analisar o cumprimento das formalidades estabelecidas nas normas,
tais como obediência aos limites mensais e diários de prestação de
horas extras, avaliação da necessidade de realização de serviço
extraordinário pelos diversos setores do Órgão, métodos de controle do
serviço extra prestado e do pagamento efetuado.
2.BASES JURÍDICO-NORMATIVAS DO SERVIÇO EXTRAORDIÁRIO NO ÂMBITO DA
JUSTIÇA ELEITORAL
2.1Serviço extraordinário pode ser definido como prolongamento
excepcional do limite legal ou convencionado da duração regular de
trabalho. Ressalvados os casos tratados em lei específica, é a jornada
que ultrapassa as 8 horas diárias ou 40 semanais. Disciplinada na Lei
nº 8.112/90, art. 74, a realização do serviço por servidores públicos
fica restrita ao atendimento de situações excepcionais e temporárias e
depende da autorização da autoridade competente.
2.2 A remuneração pela hora trabalhada acima da jornada diária normal
recebe tratamento diferenciado. A Constituição Federal estabeleceu um
acréscimo de, no mínimo, cinqüenta por cento para remunerar a hora que
excede a jornada de trabalho (art. 7º, inciso XVI), valor este
consignado na Lei nº 8.112/90, art. 73. A Resolução nº 20.396-TSE, de
27.10.98 (fls. 166 a 169 do Volume I), estabeleceu os percentuais de
acréscimo da hora exercida em caráter extraordinário: em dias úteis,
50%; aos domingos e feriados, 100%; aos sábados, 80%. Quanto a este, o
TCU, na Decisão nº 519-Plenário, de 11.08.99, já firmou entendimento de
que o percentual cabível é 50% e não 80%. Por isso, tal matéria não
será objeto de exame neste processo.
2.3Em 13.07.98, ou seja, já no período eleitoral, foi editada a Ordem
de Serviço nº 004/98, alterada pelas Ordens de Serviço nºs. 005, 006 e
010/98, pelo TRE-DF (fls. 162 a 165 do Volume I), visando disciplinar a
realização de serviço extraordinário nesse Tribunal. Impôs, para que
fosse autorizado o serviço, a necessidade de solicitação deste com a
devida justificativa, indicação do número de servidores suficientes e
determinação do quantitativo de horas extraordinárias a serem
realizadas, respeitando-se o limite de 2 horas em dias úteis e 8 horas
nos finais de semana, observando-se o máximo de 60 horas mensais.
2.4Mais tarde, em 27.10.98, após a prolação da Decisão nº
305/98-TCU-Plenário, o Tribunal Superior Eleitoral - TSE editou a
Resolução nº 20.396, que veio disciplinar a realização de horas
extraordinárias no âmbito de toda a Justiça Eleitoral, no período
eleitoral. Em síntese, a Resolução dispõe que:
a) é considerado serviço extraordinário aquele que exceder a jornada de
40 (quarenta) horas semanais, ressalvados os casos previstos em
legislação especial;
b) o limite mensal para a prestação de serviço extraordinário é de 60
horas, podendo, o Diretor-Geral, após fundamentada justificativa do
dirigente da unidade, autorizar a sua extensão até o limite máximo de
128 horas;
c) para cada jornada de 8 horas diárias de trabalho, é obrigatória a
concessão de um intervalo para repouso, o qual será de, no mínimo, uma
hora;
d) para o trabalho prestado aos sábados, domingos ou feriados, quando
ultrapassada a jornada de 6 horas ininterruptas, o servidor terá uma
hora para repouso;
e) o intervalo para repouso não será computado na jornada de trabalho.
2.5 Sob essa moldura jurídico-normativa, portanto, foram realizados os
serviços extraordinários no âmbito do TRE do Distrito Federal. A
verificação da plena sujeição da prática de execução e remuneração do
serviço àquelas premissas jurídicas, combinada com a avaliação sob a
ótica da eficiência e eficácia de todo o procedimento que culminou com
o pagamento do serviço, constitui-se o objetivo da auditoria
empreendida.
3.METODOLOGIA
3.1O período estipulado pela Decisão nº 305/98 para análise foi o de 90
dias que antecederam as eleições até proclamação dos resultados da
eleição pelo TRE-DF. Portanto, de 06.07.98 a 04.11.98 (fls. 1 a 3 do
Volume I). Todavia, no intuito de melhor avaliar principalmente a
necessidade e economicidade da prestação de serviços extraordinários no
Órgão, esse período mereceu ampliação, estendendo-se a todo o exercício
de 1998 e ao primeiro semestre de 1999.
3.2Até a edição da Ordem de Serviço nº 004, de 13.07.98, a prestação de
serviço extraordinário estava suspensa no âmbito do TRE-DF (fls. 4 do
Volume I), quando, por conta do incremento de trabalho face a
realização das eleições em outubro, foi novamente concedido autorização
para a prática do serviço.
3.3Desse modo, a despeito do alargamento do período analisado em
referência no item 3.1, só foi encontrada naquele Tribunal a realização
de horas extras no período de maio a dezembro de 1998, o que sugere a
preocupação do TRE-DF em cumprir a legislação sobre a matéria e
descarta a suposição de prática habitual de serviço extraordinário pelo
Órgão.
3.4De posse das folhas de pagamento suplementares referentes aos
valores pagos pelas horas extras praticadas, discriminados por mês
(fls. 5 a 25 do Volume I), foi montada a seguinte tabela:
Valores Pagos a Título de Horas Extras em 1998
MESES
MAIO
JUNHO
VALORES (*)
4.605,38
89.864,36
JULHO
185.520,58
AGOSTO312.705,02
SETEMBRO346.217,59
OUTUBRO695.039,82
NOVEMBRO 31.415,01
DEZEMBRO 11.339,66
TOTAL 1.676.707,42
(*) Valores brutos pagos pelos serviços realizados
no mês de referência, excluindo-se valor relativo
ao adicional noturno
3.5Em vista da representatividade do valor pago pela realização do
serviço extraordinário no mês de outubro e da constatação de que 471
dos 497 servidores, cerca de 95% (fls. 26 do Volume I), praticaram o
serviço, e de que exclusivamente naquele mês foi excedido o
quantitativo de 60 horas mensais, chegando a atingir o limite de 128
horas estabelecido na Resolução nº 20.396 do TSE, a amostra analisada
abrangeu todos os processos de prestação de horas extras referentes a
outubro, da Secretaria do Tribunal às 14 Zonas Eleitorais existentes à
época.
3.6Embora os valores pagos pelo serviço prestado em dezembro não sejam
tão expressivos, foi colhida uma amostra de processos referente a esse
mês, com vistas a avaliar a necessidade da continuidade da realização
das horas extras após o período eleitoral.
4.PROCEDIMENTOS ADOTADOS PARA A REALIZAÇÃO DO SERVIÇO
EXTRAORDINÁRIO NO
TRE/DF
4.1Internamente, os procedimentos relativos à prestação de serviço
extraordinário no período eleitoral ocorreram da seguinte maneira:
a) foi constituído um processo para cada Unidade da Secretaria ou
Cartório Eleitoral, que se inicia pela solicitação de realização de
horas extras, contendo justificativa e indicação dos servidores que
prestarão o serviço;
b) findo determinado mês, passam a compor o referido processo as folhas
de ponto individuais relativas ao serviço extraordinário prestado pelos
servidores, assinadas pela chefia, que comprovam a realização do
serviço (fls. 28, por exemplo) e os contracheques dos servidores
requisitados relativos àquele mês;
c) o Diretor-geral, então, submete os autos à apreciação do Presidente
do TRE/DF para que este autorize o pagamento.
4.2Como se pôde observar, o processo tramita pela Unidade ou Cartório
Eleitoral, Secretaria de Recursos Humanos, Gabinete do Diretor-Geral,
Presidência e Coordenadoria de Pagamento, mas não passa pelo crivo do
Controle Interno. Tem-se notícia de que até o presente momento nenhum
dos processos foi analisado pela Coordenadoria de Controle Interno nem
há previsão para que se leve a efeito tal procedimento.
4.3Essa não sujeição da matéria ao controle interno deverá ser superada
vez que o TCU determinou a todos os órgãos da Justiça Eleitoral,
mediante a Decisão nº 196/99-Plenário, subitem 8.3.1, que 'promovam,
pelo Controle Interno de suas Secretarias, ao acompanhamento e
verificação, de forma sistemática e amostral, das concessões e
pagamentos de serviço extraordinário'.
4.4Em relação aos processos de 1998, parece-nos cabível que haja, mesmo
que retroativamente, porque tempestivo, a sujeição daqueles pagamentos
à análise do Controle Interno em vista das impropriedades encontradas
na amostra, que serão relatadas nos itens subseqüentes.
4.5Ainda quanto à atuação do Controle Interno, achamos pertinente
registrar que a Coordenadoria atualmente carece de manuais que detalhem
suas rotinas e procedimentos, mas já foi constituído Comissão de
Trabalho pelo Presidente do TRE/DF com vistas à elaboração dos
referidos manuais para todas as unidades da Secretaria daquele Tribunal
(fls. 27 do Volume I). Até o presente momento, seus componentes,
visando coleta de subsídios ao trabalho, já procederam a visitas ao TCU
e ao Superior Tribunal de Justiça, havendo previsão de participação em
um curso de organização e métodos em agosto deste ano.
5.IMPROPRIEDADES VERIFICADAS
5.1Questão das listas apartadas de freqüência regular e extraordinária
5.1.1Integram o processo de hora extra, como visto, as folhas de ponto
relativas ao serviço extraordinário, mas as relativas à jornada normal
ficam arquivadas na Secretaria de Recursos Humanos e constituem
procedimento distinto e apartado, o que dificulta a realização de
confronto entre o cumprimento da jornada diária e a prestação da hora
extra e possibilita, como conseqüência, ocorrências lesivas à
legalidade dos procedimentos.
5.1.2Realmente, o cotejo entre as duas listas demonstra que a
possibilidade de ocorrência de fatos irregulares superou a
potencialidade para consolidar-se em matéria efetiva. Da análise
conjunta, resulta que:
a) a servidora SIMONE DAS DORES MATTOSINHOS, embora estivesse enferma e
de licença médica, praticou horas extras nos dias 14 e 15.10.98 (fls.
28 a 31 do Volume I);
b) o servidor FRANCISCO VALDEMIR MARTINS prestou 4 horas de serviço
extraordinário no dia 18/10/98, domingo, apesar de estar de licença
médica consignada no ponto normal nesse dia (fls. 32 a 38 do Volume I);
c) a servidora MARIA FLORENTINA DOS ANJOS também de licença médica
anotada no ponto, fez horas extras nos dias 21, 22 e 23.10.98 (fls. 39
a 42 do Volume I);
d) a servidora LÚCIA MARIA OLIVEIRA LIMA NOBRE, em licença médica de 5
a 11.10.98, exerceu oito horas de serviço extraordinário no sábado
(10.10) e no domingo (11.10) antes mesmo de ter reassumido suas
atividades no dia 12.10.98 (fls. 127 a 131 do Volume I);
e) o servidor IRIS ANTUNES DE OLIVEIRA, motorista oficial, faltou ao
trabalho no dia 15.10.98, ou seja, não cumpriu a jornada diária normal
de 8 horas. Compareceu ao serviço das 19 às 21 horas, e ainda assim
obteve o pagamento de duas horas extras (fls. 43 a 45 do Volume I);
f) o servidor RUI DA SILVA SANTOS, durante o mês de outubro, teve sua
jornada de trabalho diária no horário das 9 às 11 e das 13 às 19 h.
Registrou, ainda, como serviço extraordinário o período de 18 às 19
horas, obtendo, dessa forma, o pagamento pelas supostas horas extras
prestadas durante o expediente normal (fls. 46 e 47 do Volume I);
g) a servidora MARYLLANEE ARAÚJO DE MELO (fls. 48 a 49a do Volume I),
igualmente, teve sua jornada de trabalho diária no horário das 9 às 11
e das 13 às 19 h. Registrou, ainda, como serviço extraordinário o
período de 18 às 19 horas, obtendo, dessa forma, o pagamento pelas
supostas horas extras prestadas durante o expediente normal;
h) quanto à servidora KÁTIA DE SOUSA MOREIRA DE ARAÚJO, em alguns dias
do mês analisado, sua jornada de trabalho no turno vespertino ocorreu
das 12h45 às 18h45. No entanto, consta da folha de freqüência de
serviço extraordinário nos mesmos dias a prestação de horas extras no
horário de 12 às 13 horas (fls. 50 e 51 do Volume I).
5.2Questão do sistema de pagamento das horas extras
5.2.1O TRE/DF dispõe de sistema de pagamento informatizado, idêntico ao
utilizado pelo TSE. A propósito, o sistema do Tribunal Superior
Eleitoral é responsável pelo suporte do sistema daquele, incluindo
correções de eventuais falhas relacionadas a este.
5.2.2A despeito da tecnologia empregada no sistema, a Coordenadoria de
Pagamento do TRE-DF tem adotado como rotina a realização de todos os
cálculos manualmente para posterior confronto com os dados gerados pelo
sistema. Segundo esclarecimentos prestados pelos servidores lotados na
Coordenadoria, o sistema não é considerado "totalmente confiável". É
usual ocorrerem falhas numéricas, por exemplo, em relação ao imposto de
renda quando há desconto, em folha, de pensão alimentícia.
5.2.3Em relação às horas extras, não houve realização de confronto
entre o manual e o eletrônico simplesmente porque não foram gerados
dados informatizados, sob a alegação de que o sistema, por si só, não
prevê a exclusão de algumas parcelas da remuneração - como, por
exemplo, o adicional por tempo de serviço e o salário família - para o
cálculo exato do valor da hora normal (fls. 170 a 172 do Volume I). O
sistema, para esse caso, disporia de um comando que possibilitaria a
exclusão das rubricas desejadas, mas foi considerado ineficiente pelo
pessoal da Coordenadoria de Pagamento e não o eximiria da realização do
trabalho manual.
5.2.4Outro fator que levou o Setor a ignorar o sistema foi a
representatividade do quantitativo de servidores que não constavam da
folha de pagamento do Órgão. Os requisitados sem cargo ou função de
confiança em exercício no Tribunal que continuavam recebendo por seus
órgãos de origem somavam 351 contra 146 que recebiam pelo próprio
TRE/DF.
5.2.5Para receberem as horas extras, os servidores que não estavam
inseridos na folha de pagamento regular do TRE-DF anexavam, ao processo
(item 4.1, b), os contracheques referentes ao mês anterior. De posse
destes e dos espelhos dos demais servidores (Volume II), a
Coordenadoria efetuava o cálculo do valor da hora normal de trabalho e,
com base nas informações prestadas nas folhas de ponto extraordinárias,
incluindo horários de entrada e saída e assinaturas, era calculada a
remuneração bruta por serviço extraordinário a que cada servidor faria
jus no mês. Esse total era digitado no sistema, o qual gerava o valor
líquido e o respectivo desconto de imposto de renda.
5.2.6Como procedimento interno, todo o trabalho de somatório de horas
extras, aplicação de adicional, checagens de caráter formal e cálculos
realizado por um servidor era conferido por outro.
5.2.7Além do cálculo dos valores de todas as horas extras dos 471
servidores, com os respectivos adicionais, coube à Coordenadoria de
Pagamento a apuração da quantidade de horas extras prestadas por cada
servidor e sua classificação em dias úteis, sábados e domingos.
5.2.8A despeito do zelo e cautela da Coordenadoria de Pagamento, que se
impõem ao desempenho de seus trabalhos, é sabido que sistemas
adaptados, como parece ser o caso, não funcionam à perfeição, ainda
mais quando há sobrecarga de atribuições a conta de um único setor.
5.2.9Por conta disso, de uma pequena amostra de vinte e dois espelhos e
contracheques confrontados com a folha suplementar de outubro referente
a horas extras e as folhas de freqüência extraordinária, registram-se
as seguintes ocorrências:
a) foram computadas e pagas duas horas extras a menos, prestadas no
domingo, para o servidor ANTÔNIO JOÃO FERNANDES (fls. 52 e 53 do Volume
I);
b) para a servidora ADRIANA MARTINS XIMENES DO BOMFIM, foram acrescidas
4 horas extras às realmente prestadas no domingo (fls. 54 do Volume I);
c) pelas horas extraordinárias consignadas na respectiva folha de ponto
da servidora MARIA DALILA BRAUN, caber-lhe-ia a remuneração bruta de R$
7.203,40 e mais R$ 34,28 a título de adicional noturno, conforme
memória de cálculo apresentada a seguir. No entanto, foi contemplada
com os valores de R$ 8.458,20 e R$ 40,79, respectivamente (fls. 55 e 56
do Volume I e 130 do Volume II);
Salário: R$ 7.312,05
Valor da Hora:R$ 30,47 (7.312,05 : 30dias : 8horas)
Hora acrescida de 50% (dias úteis): 45,71 x 20 h. extras = 914,20
Hora acrescida de 80% (sábados): 54,85 x 48 h. extras = 2.632,80
Hora acrescida de 100% (dom e fer): 60,94 x 60 h. extras = 3.656,40
R$ 7.203,40
Adicional Noturno sobre 2h15min prestadas no domingo (4.10.98):
R$ 60,94 (hora acrescida de 100%) x 2,25 (horas extras) x 25%
(adicional noturno) = R$ 34,28
d) a servidora KARINA RIBEIRO PRZEWODOWSKA anotou, no ponto do dia
26.12.98, o horário de 19h às 21h30min, mas deixou de apor sua
assinatura. Da mesma forma, sua chefia imediata, de atestar o serviço
extraordinário, tendo sido assim mesmo computadas e pagas horas extras
sem a comprovação de que o serviço tenha sido efetivamente prestado
(fls. 57 do Volume I).
5.3Questão do serviço extraordinário praticado por servidores do
Serviço de Assistência Médica e Odontológica ¿ SAMO
5.3.1O quadro de médicos do TRE-DF, subordinado à Secretaria de
Recursos Humanos, atualmente é composto por quatro profissionais, os
quais, a despeito de suas especialidades, exercem atividades de "médico
generalista" no Tribunal (fls. 58 do Volume I).
5.3.2Por meio do Memorando SRH nº 043, de 12/07/98, a Secretária de
Recursos Humanos solicitou, ao Diretor-Geral, autorização para que
fossem realizadas horas extras nas Unidades daquela Secretaria,
justificando o pleito pelo "implemento considerável em seu volume de
trabalho" em razão da proximidade do pleito eleitoral. Elenca, a
Secretária, os seguintes fatores que seriam responsáveis pelo
ocasionamento da prestação de serviços extraordinários: a) chegada de
servidores requisitados; b) pedidos de cursos; c) organização de cursos
voltados para as eleições; d) implantação do arquivo; e) aumento da
concessão de vales-transporte e tíquete alimentação; f) pagamento de
benefícios (fls. 59 do Volume I).
5.3.3O Diretor-Geral, em 25.07.98, autorizou a realização das horas
extras, deixando a critério da SRH a escolha das unidades em que se faz
necessária a realização do serviço.
5.3.4É de se salientar que não se encontra, na justificativa de
trabalho extraordinário - elemento obrigatório, a teor da disciplina
jurídica no âmbito da Justiça Eleitoral, conforme se viu no item 2
acima -, motivação específica que justificasse a necessidade de jornada
extraordinária para os membros do corpo médico, ficando as razões
cobertas pela alegação genérica de "implemento considerável de volume
de trabalho". Certamente que a raiz do serviço extraordinário não
prescinde desse "implemento", como também é certo que essa razão não é
bastante para dar suporte à realização de jornada extraordinária por
qualquer servidor, de qualquer lotação, com qualquer função. Um
movimento mínimo de interpretação conduz, necessariamente, ao
reconhecimento de que o que se exige, a partir do regramento jurídico
do tema, é a exposição, direta, clara e objetiva, dos motivos que
amparam a convocação de determinados servidores, com determinadas
funções, para a realização de serviço extraordinário. Isso não é, a
todas as luzes, feito nesse ponto.
5.3.5O fato é que, no mês analisado, os quatro médicos (fls. 60 a 66 do
Volume I) e alguns auxiliares de enfermagem (fls. 67 a 74 do Volume I)
praticaram horas extras na Secretaria do Tribunal. A justificativa
administrativa dessa situação - imposição dos normativos que regem o
serviço extraordinário no TRE/DF - não foram encontradas.
5.3.6Embora não explicitado pela Secretaria de Recursos Humanos, seria
razoável supor, como justificativa para a prestação de horas extras
pelos médicos, a necessidade de assistir os servidores também em
serviço extraordinário. No entanto, após exame detalhado dos dias e
horários em que os médicos se encontravam em regime de plantão em
cotejo com aqueles em que a grande maioria foi designada para prestar o
trabalho extra, constata-se que essa presunção não pode prosperar.
HORAS EXTRAS PRESTADAS PELOS MÉDICOS
MÉDICOS
DIAS
HORÁRIOS
Frederic Louis
01/10 Das 19 às 21h
Charles Steenhouwer
04/10
Das 09 às 13h30 e
04/10
Das 20 às 24h
05/10
Das 00 às 06h
Cézar Kozak Simaan
19/10
Das 19 às 20h
20/10
Das 19 às 20h30
21/10
Das 19 às 21h
22/10
Das 19 às 21h
23/10
Das 19 às 21h
25/10
Das 08h30 às 13h e
02/10
Das 14 às 22h
04/10
Das 19 às 20h
16/10
Das 07 às 12h30 e
19/10
Das 13h30 às 21h30
20/10
Das 19 às 21h
25/10
Das 19 às 20h
02/10
Das 19 às 20
04/10
Das 07 às 15h
05/10
Das 19 às 20h
18/10
Das 13 às 24
05/10
Das 00 às 02h30
18/10
Das 19 às 20h
5.3.7Do quadro acima, percebe-se claramente que não foi seguido um
padrão de trabalho para a realização de serviço extraordinário. Nos
dias 2, 4, 5, 19 e 20 de outubro, mais de um médico praticou horas
extras nos mesmos horários. Já nos dias 3 e 24 do mesmo mês, vésperas
das eleições, quando grande parte dos servidores do TRE/DF estava em
serviço, não houve registro de nenhum médico de plantão no Órgão. O
término do horário do serviço extra também demonstra a despreocupação
do Setor em tornar disponível a assistência médica aos servidores em
serviço extraordinário. Enquanto estes usualmente permaneciam em
trabalho até pelo menos as 21 horas, os médicos, em vários dias,
trabalharam até as 20 horas.
5.3.8Por tudo o quanto consta acima, nada há, na documentação
analisada, a sustentar quer as razões administrativas da prestação de
serviço extraordinário pelos médicos e auxiliares de enfermagem, quer
as sobreposições de horários e designações aleatórias das jornadas
extraordinárias. Temos, assim, por imprópria a situação encontrada, com
violação, inclusive, aos normativos expedidos pelo TSE e pelo TRE/DF.
5.4Questão da remuneração por serviço extraordinário durante o recesso
forense majorada em 50%
5.4.1No mês de dezembro, foi baixada a Portaria-GP nº 157, de 10/12/98,
pelo Presidente e pelo Vice-Presidente e Corregedor do TRE/DF,
determinando que fosse mantido plantão na Secretaria e nas Zonas
eleitorais nos dias 21, 22, 23, 28, 29 e 30 de dezembro de 1998 e 4, 5
e 6 de janeiro de 1999, no horário de 14 às 17 horas (fls. 75 do Volume
I). Esses dias inserem-se no período de recesso forense compreendido
entre 20 de dezembro e 6 de janeiro, que é tratado no art. 62, inciso
I, da Lei nº 5.010, de 30.05.66, verbis:
"Art. 62. Além dos fixados em lei, serão feriados na Justiça Federal,
inclusive nos Tribunais Superiores:
I - os dias compreendidos entre 20 de dezembro e 6 de janeiro,
inclusive;
..."
5.4.2Após desempenhado o serviço no período determinado pela
supracitada Portaria, foi constituído um processo de horas extras nos
mesmos moldes do mencionado no item 5 (fls. 76 a 87 e 88 a 99) e, ao
final, autorizado o pagamento com acréscimo de 50% em relação à hora
normal de trabalho pelo Presidente do Tribunal, sob a fundamentação de
que o recesso forense é considerado feriado nos termos da Lei nº
5.010/66 (fls. 86 e 99).
5.4.3O exato perfil jurídico-administrativo do recesso forense já foi
debatido em sede judicial. Colhe-se, da prospecção jurisprudencial,
que:
"Embora considerado como dias feriados, o recesso forense no período de
20 de dezembro a 6 de janeiro é equiparado a férias (Lei nº 5.010/66,
art. 62, inciso I). A superveniência de férias e não de dias feriados,
tais como sábado e domingo, em que não há expediente forense, suspende
o curso do prazo. "Do prazo para recurso não se excluem os feriados que
antecedem imediatamente as férias forenses". (RTJ 119/804, RTJ 78/156,
106/632, 113/924, 115/486, 116/828, 119/705, STJ - RJ 643/202)."
(Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Agravo de Instrumento nº
0132586/94, de 18.10.96, in DJ de 11.11.96, p. 85832)
Também percorrendo o recesso forense, com ênfase nos seus efeitos sobre
a contagem de prazo, mas fornecendo luzes importantes sobre as
semelhanças e diferenças com férias e feriados, decidiu o Superior
Tribunal de Justiça:
"I - Os feriados, mesmo quando contínuos e contíguos às férias, não têm
o condão de suspender prazos. Apenas os prorrogam, na forma do disposto
no art. 184, paragrafo 1º, CPC. O "recesso", por sua vez, tem o efeito
de suspende-los.
II - Caso em que a apelação foi manifestada no primeiro dia útil
seguinte ao vencimento do prazo de interposição, ocorrido em período
durante o qual comprovadamente não houve expediente forense, disso
resultando que, independentemente da natureza e qualificação de tal
período (se de "recesso" ou se de "feriados contínuos), o foi
tempestivamente." (Recurso Especial 57040, de 21.03.95, in DJ de
17.04.95, p. 9583, relator o Ministro Sálvio de Figueiredo)
Dessa leitura jurisprudencial colhe-se, então, que o recesso forense se
equipara a período de férias. O trabalho nesse período, portanto,
equivale a jornada extraordinária.
5.4.4Foram buscadas, também, informações sobre as rotinas praticadas
nos Tribunais quanto ao tema do pagamento de horas extras durante o
recesso forense. As Secretarias de Recursos Humanos do Supremo Tribunal
Federal - STF e do Superior Tribunal de Justiça ¿ STJ informaram, via
telefone, que há plantão durante o recesso e que o pagamento daqueles
que permanecem em trabalho é efetuado como serviço extraordinário.
Configura-se, aí, prática administrativa.
5.4.5Em vista disso, conclui-se que o deferimento da solicitação de
pagamento de serviço extraordinário pelo TRE está devidamente amparado
em lei.
5.4.6Todavia, o adicional aplicado para efetuar-se o pagamento das
horas extras não nos parece legalmente adequado.
5.4.7Embora a Lei nº 8.112/90 seja omissa quanto à remuneração do
serviço extra prestado em dias não úteis, há entendimento consolidado
nesta Casa sobre a matéria.
Em decisão recente, de 14.02.99, Acórdão nº 14/99-TCU-Segunda Câmara,
alínea c.1, foi determinado à Delegacia Regional do Trabalho no Estado
do Piauí que: "a remuneração de horas extras prestadas em sábados
deverá ser igual às prestadas em dias normais de trabalho, ou seja, seu
valor deverá ser 50% superior ao da hora normal de serviço, e em
domingos e feriados deverá o valor ser 100% superior ao da hora normal
de serviço;". (grifamos)
Há Decisão anterior no mesmo sentido. A despeito de ter sofrido
impetração de recurso e ainda estar em fase de instrução, a mesma
Segunda Câmara, mediante a Decisão nº 283/98, já determinou ao Tribunal
Regional Eleitoral do Estado do Rio Grande do Sul que observasse o
percentual supracitado quando efetuasse o pagamento de horas extras a
seus servidores.
5.4.8À luz do disposto no art. 62, inciso I, da Lei nº 5.010/66 e em
face das reiteradas decisões desta Casa, quanto ao percentual de
acréscimo cabível para remunerar o serviço prestado em domingos e
feriados, concluímos que o percentual de acréscimo cabível para
remunerar o serviço prestado durante o feriado forense deve ser de 100%
sobre a hora normal de trabalho.
5.5Outras falhas encontradas
5.5.1Intervalo legal para descanso, repouso ou alimentação.
Foram identificadas situações em que não foi respeitado o disposto no
art. 8º da Resolução nº 20.396/98-TSE e observadas diversas ocorrências
violadoras do art. 9º do mesmo diploma.
Referidos artigos tratam da obrigatoriedade da concessão de intervalo
para repouso de, no mínimo, uma hora para cada jornada de oito horas
diárias de trabalho em dias úteis (art. 8º) e de seis horas diárias em
sábados, domingos e feriados (art. 9º).
Dentre os fatos que se tornaram comuns na Secretaria e nas 14 Zonas
Eleitorais, podemos destacar, a título de exemplo:
a) os servidores MARCÔNIO ROGÉRIO DE SOUSA (fls. 100 a 102 do Volume
I), SÔNIA LETÍCIA DA COSTA FRADE (fls. 103 e 104 do Volume I), MARIA DO
CARMO RODRIGUES COQUEIRO (fls. 105 a 107 do Volume I), MÁRCIA
VASCONCELOS DE OLIVEIRA (fls. 108 a 110 do Volume I), WANDELL
HERMENEGILDO ALVES (fls. 111 a 113 do Volume I) e CINTHIA ACIOLI DE
FIGUEIREDO ROCHA (fls. 114 e 115 do Volume I), que, entre outros,
praticaram horas extras durante todo o período destinado a almoço,
gerando, em conseqüência, um trabalho ininterrupto de dez horas, o que
vai de encontro ao estabelecido na Resolução;
b) aos servidores MÁRCIA CRISTINA PEREIRA MOREIRA (fls. 116 do Volume
I), PRISCILA MARIA LOPES DE SOUZA DINIZ (fls. 118 do Volume I), LUIS
ANTÔNIO DE ALCÂNTARA (fls. 119 e 120 do Volume I) , MARIA DE FÁTIMA
HOLANDA PAIVA (fls. 121 do Volume I), JOÃO DE PAULA VILELA (fls. 125 do
Volume I), JOSIMAR BEZERRA CUNHA (fls. 138 do Volume I), MARCUS
ALEXANDRE RIBEIRO DOS SANTOS (fls. 140 do Volume I), ANTÔNIO CARLOS DE
CAMARGO FILHO (fls. 141 do Volume I) não foi concedido intervalo para
repouso após efetiva prestação de serviços por mais de 6 horas em
sábados, domingos ou feriados, como prevê a Resolução.
Como pôde ser percebido, o exame da documentação disponível não revela
zelo do TRE/DF no cumprimento da disciplina normativa da Justiça
Eleitoral no que tange aos intervalos para repouso, nos casos
examinados.
5.5.2Ausência de visto da chefia imediata
À chefia imediata incumbiu, como agente responsável pelo controle do
desempenho das atribuições de servidores a ela hierarquicamente
subordinados, declarar, diariamente, se as horas extras anotadas nas
folhas de serviço extraordinário tinham sido efetivamente prestadas.
Para tanto, na própria folha de freqüência visualizamos um campo
destinado à assinatura da chefia, o qual, em muitos casos, não foi
contemplado com o devido visto.
Em relação a essa falha, destacamos, dentre outras, a freqüência dos
servidores PRISCILA MARIA LOPES DE SOUZA DINIZ (fls. 118 do Volume I),
MÁRCIA CRISTINA PEREIRA MOREIRA (fls. 116 do Volume I), MARIA CÂNDIDA
NOVAES CERQUEIRA (fls. 123 do Volume I), JOÃO DE PAULA VILELA (fls. 125
do Volume I), DAVID DOS SANTOS MENDES (fls. 134 do Volume I).
Percebe-se que, nesse exato ponto, o qual enfoca essencialmente o
controle da efetiva prestação do serviço, o procedimento adotado pelo
TRE/DF não deu o enfoque e a importância merecidos e necessários.
As folhas de freqüência extraordinária integraram os processos de horas
extras, tramitaram pela Diretoria-Geral, foram analisadas pela
Secretaria de Recursos Humanos e despachadas à Coordenadoria de
Pagamento, sem que nenhum desses setores tenha suscitado a questão da
ausência de "visto da chefia", principal instrumento de controle cuja
utilização possibilita comprovar a realização diária do serviço
extraordinário.
Mesmo com a ausência do dito "visto", o pagamento das horas extras foi
autorizado pelo Presidente do TRE/DF e os valores foram recebidos por
todos os servidores que se encontravam na situação em tela. O
instrumento de controle já existente foi ignorado, retirando da
Administração um procedimento válido de aferição da legalidade e
regularidade do serviço extraordinário.
O ato de visto representa a realização do ato de fiscalização,
atividade vinculada, a cargo da autoridade superior. A ausência do
visto configura, claramente, a ausência de fiscalização, e, por isso,
renúncia pessoal a ato de ofício.
Não menos importante é a situação encadeada - demonstrada pelos
documentos examinados - de renúncia ao poder de fiscalização interna,
já que nenhum dos setores por onde tramitaram os processos de
realização de horas extras suscitou a questão dos documentos não
vistados, configurando, agora novamente, renúncias pessoais em série da
atividade de fiscalização interna.
5.5.3Desvio de função de servidor ocupante de cargo técnico para
desempenhar funções típicas de médico.
Embora investigações na área de pessoal, especificamente quanto à
legalidade da lotação de servidores nos diversos setores do TRE/DF, não
se constituam objeto dessa auditoria, ao proceder à análise das horas
extras praticadas pelos médicos detectamos caso típico de desvio de
função, o qual, por entender que auditorias procedidas por esta Corte
estão presas ao objeto auditado e também, e principalmente, às
superiores funções de investigação e controle externo
constitucionalmente cometida ao TCU, das quais o servidor em campo
precisa, entendemos, dar notícia, passamos a relatar.
A servidora Isabella Paolilo Calazans, requisitada, ocupante do cargo
Técnico Judiciário do quadro do Tribunal Regional Eleitoral do Estado
da Bahia, no TRE/DF está lotada no Serviço de Assistência Médica e
Odontológica ¿ SAMO, exercendo atribuições funcionais de médico (fls.
65 e 66 do Volume I).
A toda prova, existe no TRE/DF a carreira médica, cujos cargos são
providos por nomeação após aprovação em concurso público por pessoal
com habilitação específica nessa área.
Embora possa vir a ser comprovada a habilitação da servidora em
medicina, o cargo que legalmente ocupa é Técnico Judiciário e não
Médico, devendo, portanto, por imposição legal, exercer com zelo e
dedicação as atribuições do cargo" de Técnico Judiciário (Lei nº
8.112/90, art. 116, inciso I - grifamos).
O art. 117, inciso XVII, da mesma Lei, lista, como proibição ao
servidor, justamente "cometer a outro servidor atribuições estranhas ao
cargo que ocupa..." Nesse sentido há decisões desta Casa.
Mediante o Acórdão nº 159/95-Primeira Câmara, DOU de 7.8.95, foi
determinado à Delegacia do Ministério da Educação e do Desporto no Rio
Grande do Sul que adotasse providências no sentido de "regularizar a
situação dos servidores que se encontram em desvio de função ¿ Lei nº
8.112/90, art. 117, inciso XVII".
A Segunda Câmara, em 10.10.96, quando julgou o TC nº 550.351/95-7,
referente à auditoria realizada na Delegacia Regional do Trabalho no
Paraná, da mesma forma tratou a matéria (Decisão nº 373/96, Ata 36/96,
DOU de 23.10.96).
Em vista do disposto no estatuto do servidor público e na
jurisprudência assentada por este Tribunal, temos como irregular a
situação da servidora citada, situação que, repita-se, foge ao objeto
desta auditoria mas não à competência genérica de que os servidores do
TCU desfrutam no exercício de suas atividades fiscalizadoras. Tal
situação de desvio de função, à luz da jurisprudência desta Corte,
exige imediata correção.
6.Questões relacionadas à interpretação dos normativos que regulam a
prestação de horas extras
6.1 Com vistas a dar cumprimento ao segundo objetivo imposto pela
Decisão nº 305/98, qual seja, garantir uniformidade na interpretação
dos normativos que regulam a prestação de horas extras, cremos oportuna
uma breve análise técnico-jurídica dos arts. 73 a 75 da Lei nº 8.112/90
em relação aos serviços executados após o fim do período noturno, mas
em continuidade a este, e ao adicional aplicado ao trabalho realizado
aos domingos, com invasão do início da segunda-feira.
6.2 Nas datas em que se realizaram as eleições (domingos 4 e 25.10.98),
diversos servidores trabalharam por quase 24 horas seguidas, sem mesmo
interromper suas atividades para usufruir do intervalo legal para
descanso. Muitos extrapolaram, ainda em serviço, as 24 horas do
domingo, chegando, em alguns casos, a emendá-lo com a jornada normal de
segunda-feira (fls. 103, 119, 127, 132/133, 134, 136 do Volume I).
6.3 Esses servidores tiveram seus serviços remunerados em dobro até a
meia-noite de domingo. A partir da zero hora de segunda-feira, tiveram
suas horas extras acrescidas em 50%. Já o adicional noturno teve
aplicação no horário das 22h de domingo até as 5h do dia seguinte.
6.4 A respeito dos adicionais relativos ao serviço extraordinário e ao
trabalho noturno aplicados em situações atípicas como a que ora se
afigura, entendemos oportuna uma análise técnico-jurídica acerca do
repouso semanal remunerado e adicional noturno e suas extensões.
6.5 Primeiramente, recorreremos aos motivos que levaram este Tribunal a
firmar entendimento sobre os percentuais de acréscimo que deve sofrer a
hora de serviço extraordinário em domingos e feriados.
6.6 Colhe-se do voto do Exmo. Sr. Ministro-Relator Adhemar Ghisi, que
originou a Decisão nº 283/98, a concordância com o entendimento da 10ª
Secex/TCU acerca da matéria, entendimento este transcrito em seu
relatório.
6.7 Essencialmente, o titular daquela Secretaria, hoje
Ministro-Substituto Benjamin Zymler, foi buscar na analogia com o
Direito do Trabalho a definição do valor das horas extras prestadas
nesses dias, já que esse ramo do Direito "considera as peculiaridades
da prestação de trabalho em dias de repouso remunerado ou em dias a
eles equiparados".
6.8 Percorreu, o ex-Secretário, os caminhos da Lei nº 605/49, que
dispõe sobre o repouso semanal remunerado do empregado, e da Súmula nº
461 do STF:
Lei nº 605/49
"Art. 1º. Todo o empregado tem direito ao repouso semanal remunerado,
de 24 (vinte e quatro) horas consecutivas, preferentemente aos domingos
e, nos limites das exigências técnicas das empresas, nos feriados
civis, religiosos, de acordo com a tradição local.
......
Art. 9º. Nas atividades em que não for possível, em virtude das
exigências técnicas das empresas, a suspensão do trabalho, nos dias
feriados civis e religiosos, a remuneração será paga em dobro, salvo se
o empregador determinar outro dia de folga."
Súmula nº 461
"É duplo, e não triplo, o pagamento do salário nos dias destinados a
descanso".
6.9 Assim, amparado pelos preceitos normativos e jurisprudenciais
supracitados e pela interpretação analógica, entendeu este Tribunal,
naquela assentada, que a remuneração pelo serviço realizado em domingos
e feriados deveria ser dobrada.
6.10 Seguindo o mesmo caminho trilhado pelo atual Ministro-Substituto,
buscamos também no Direito do Trabalho elementos que conduzam à
definição do valor das horas extras prestadas após a meia-noite de
domingo e da incidência do adicional noturno após as 5 horas da manhã,
para os servidores da Justiça Eleitoral. Comecemos por este último.
I - Questão da prática de horas extras após o fim do período noturno, e
em continuidade a este.
6.11 O adicional noturno é tratado no art. 75 da Lei nº 8.112/90 e
parágrafo único:
"Art. 75. O serviço noturno, prestado em horário compreendido entre 22
(vinte e duas horas) de um dia e 5 (cinco) horas do dia seguinte, terá
o valor-hora acrescido de 25% (vinte e cinco por cento), computando-se
cada hora como cinqüenta e dois minutos e trinta segundos.
Parágrafo único. Em se tratando de serviço extraordinário, o acréscimo
de que trata este artigo incidirá sobre a remuneração prevista no art.
73."
6.12 Vê-se que o Regime Jurídico do Servidor Público foi omisso quanto
ao tratamento que se deve dispensar às situações em que possa ocorrer
um prolongamento do trabalho considerado noturno. Para preencher essa
lacuna que a Lei deixou, nada impede que se busque, mais uma vez, no
Direito do Trabalho, solução jurídica ideal a ser dispensada aos
servidores públicos em relação aos serviços prestados nos moldes ora
apresentados.
6.13 A Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT disciplina a matéria no
capítulo "Do Trabalho Noturno", art. 73, caput, e parágrafos 1º ao 5º.
Prevê a remuneração com acréscimo de 20% e hora computada como de 52
minutos e 30 segundos para o trabalho executado entre as 22 horas de um
dia e as 5 horas do dia seguinte. O § 5º trata das prorrogações do
trabalho noturno desta forma:
"Art. 73...
...
§ 5º Às prorrogações do trabalho noturno aplica-se o disposto neste
capítulo."
6.14 Em julgado de 20.02.97, em apreciação o Recurso de Revista nº
201.362, o Tribunal Superior do Trabalho assim entendeu: "...As horas
extras que excedem ao horário normal noturno devem ser consideradas
como prolongamento da jornada noturna, devendo, portanto, ser
acrescidas do adicional respectivo, conforme dispõe o art. 73, § 5º, da
CLT".
6.15 E mais, é Orientação Jurisprudencial da Seção Especializada em
Dissídios Individuais - SDI do Tribunal Superior do Trabalho:
"Adicional Noturno. Prorrogação em horário diurno. Cumprida
integralmente a jornada no período noturno e prorrogada esta, devido é
também o adicional quanto às horas prorrogadas. Exegese do art. 73, §
5º, da CLT."
6.16 O legislador previu, em matéria trabalhista, hipótese de
prorrogação de trabalho noturno, para todos os efeitos. As decisões
oriundas da Corte Trabalhista vêm aplicando o disposto na norma a casos
concretos. Nada mais justo. Para o trabalhador que varou todo o período
caracterizado como noturno em constante atividade e teve a conclusão do
serviço em horário já considerado como diurno, mas em continuidade
àquele, a dificuldade da sobrecarga de trabalho realizado à noite não
terminou, ao contrário, houve um acréscimo sensível na carga de
trabalho e, por conseguinte, no esforço despendido pelo servidor.
6.17 Se os fundamentos do adicional noturno são, exatamente, uma
retribuição financeira por esforço extraordinário exigido do servidor,
por trabalho até às cinco horas da manhã, onde está a plausibilidade de
compensá-lo de maneira tão compreensiva até esse horário e, a partir
daí, reduzir o pagamento? É nítido que, entre 5 e 6 horas da manhã, e
daí por diante, não se tem uma primeira hora de trabalho matutino, mas
a nona hora de trabalho noturno ininterrupto. É irrazoável, é raso,
considerar-se o trabalho noturno tendo como referência a ausência de
luz solar, apenas. Para o servidor que vem trabalhando desde às 22h e
não cessa a atividade às 5h, a jornada extraordinária e excepcional
prossegue, ainda mais agravada por estar ele, então, enveredando por
jornada até maior do que a legalmente prevista.
6.18 Em razão disso, nada impede que se conclua que os servidores
públicos federais que extrapolaram em serviço a jornada noturna mereçam
tratamento similar, qual seja, ter a hora computada como de 52 minutos
e 30 segundos e o pagamento acrescido do respectivo adicional.
II - Questão da hora extra praticada aos domingos, com invasão do
início da segunda-feira.
6.19 Quanto à questão referente à prestação de serviço extraordinário
no domingo com invasão da segunda-feira, tratamento equivalente deve
ser dispensado.
6.20 A hora trabalhada no dia destinado ao repouso semanal remunerado,
como visto, é paga com adicional de 100%. A razão do acréscimo
pecuniário está em que é conquista do trabalhador um espaço semanal,
que a Constituição recomenda ser aos domingos, destinado ao descanso,
para recuperação física, emocional e psíquica dos encargos da jornada
semanal de trabalho. A inatividade e a dedicação a atividades outras
repõe no trabalhador as condições de recomeço da atividade laboral. A
eliminação desse descanso, com sua destinação às atividades
profissionais, além de eventual, deve trazer consigo uma recompensa
financeira significativa.
6.21 Ora, um trabalho iniciado no domingo, exercido nele até o seu
final (24h) mas que, sem solução de continuidade, envereda pela
madrugada de segunda-feira não pode, a todas as luzes, ser partido
entre atividade durante o repouso semanal remunerado e durante dia útil
normal de trabalho. Um servidor não está obrigado pelo regime jurídico
a estar a postos, para a jornada ordinária, a 0 hora de segunda-feira.
É óbvio que a madrugada de segunda-feira nada mais é do que um
prolongamento do domingo, em termos de repouso noturno inclusive. O
exercício de atividade profissional nesse período furta o servidor do
descanso fundamental para iniciar o expediente ordinário na
segunda-feira, em horário aprazado.
6.22 Cremos, então, que essa extensão deve ser situada, em havendo
atividade laboral profissional, como comprometedora do repouso semanal
remunerado.
7.CONCLUSÃO
Como relatado, a auditoria realizada no Tribunal Regional Eleitoral do
Distrito Federal abrangendo o período denominado eleitoral (06.07 a
04.11.98) apurou a existência de impropriedades e irregularidades de
natureza formal. Cremos, pois, pela inexistência de violação grave à
disciplina jurídica da matéria, com a ressalva de que não é admissível
a persistência das situações individualizadas no ponto 5, supra, as
quais exigem correção.
Em síntese, constatou-se que:
a) os processos referentes a horas extras não foram analisados pelo
Controle Interno. Viu-se que, a partir da Decisão nº
196/99-TCU-Plenário, a submissão dessa matéria ao controle interno, de
"forma sistemática e amostral", passa a ser impositiva (item 4);
b) a sistemática adotada para apuração e pagamento das horas extras não
prevê o confronto entre o horário regular e o extraordinário, o que
possibilita a ocorrência de impropriedades, como as detectadas no
subitem 5.1;
c) o sistema de apuração de quantitativo e pagamento de horas extras
apresentou fragilidades, necessitando aprimoramento (subitem 5.2);
d) os servidores lotados no Serviço de Assistência Médica e
Odontológica - SAMO praticaram horas extras sem motivação específica
por parte da Secretaria competente, contrariando a Resolução nº
20.396-TSE. Além disso, foi constatado ausência de um padrão lógico
para a execução do serviço em relação a dias e horários (subitem 5.3);
e) por determinação do Presidente do TRE/DF, foi mantido plantão na
Secretaria e nos Cartórios Eleitorais durante o feriado forense. O
cálculo das horas extras prestadas no referido período foi efetuado com
adicional de 50%, quando o correto seria de 100% (subitem 5.4);
f) não foi observada a concessão do intervalo obrigatório para descanso
imposto na Resolução nº 20.396-TSE, tanto em dias úteis, quanto em
sábados, domingos e feriados (subitem 5.5.1);
g) o controle da efetiva prestação do serviço extraordinário apresentou
irregularidade formal grave, qual seja, a inexistência de lançamento de
visto pela autoridade competente. Tal omissão não foi formalmente
acusada em nenhuma das diversas etapas procedimentais de pagamento. O
visto fixa responsabilidades e soma ao procedimento vistoriado o aval
de autoridade superior. A sua ausência compromete a regularidade do
processo (subitem 5.5.2);
h) no curso dos trabalhos de campo, foi identificado um caso típico de
desvio de função. Uma servidora ocupante de cargo de Técnico Judiciário
está lotada no Serviço de Assistência Médica e Odontológica do
Tribunal, exercendo funções de médico (subitem 5.5.3);
i) as horas extras que extrapolaram a jornada de trabalho normal
noturna sem solução de continuidade têm recebido tratamento jurídico de
hora diurna, quando deveriam ser consideradas como prolongamento do
horário noturno;
j) o serviço extraordinário realizado após as 24h de domingo tem
recebido tratamento jurídico de trabalho ocorrido em dia útil, quando
deveria ser considerado como prolongamento do serviço extraordinário
noturno em período de descanso remunerado até a interrupção da jornada
extra (item 6.II).
8.PROPOSTAS
Em face do exposto, submetemos estes autos à consideração superior,
propondo, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92,
combinado com o art. 194, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que o
Tribunal de Contas da União:
8.1determine ao Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal que:
a) promova o levantamento das horas extras efetivamente prestadas no
período eleitoral (90 dias que antecederam o pleito de 1998 até a
proclamação final dos resultados), com o propósito de realização do
devido acerto financeiro, e apresente a este Tribunal de Contas da
União, no prazo de 60 dias, documentos que comprovem as correções das
inconsistências verificadas (subitens 5.1 e 5.2);
b) promova o aperfeiçoamento da sistemática de controle de prestação e
pagamento de serviços extraordinários (subitens 5.1, 5.2 e 5.5.2);
c) na hipótese de ocorrer excepcional necessidade de prestação de
serviços extraordinários, seja a prévia autorização para sua realização
sempre fundamentada, mesmo quando a prestação de tais serviços se der
com observância dos limites legais (a fundamentação deverá ser
elaborada de forma individualizada e explicitar analiticamente as
circunstâncias fáticas que justificam a prestação de serviço
extraordinário) (subitem 5.3);
d) remunere o serviço extraordinário prestado nos feriados forenses
(art. 62 da Lei nº 5.010, de 30.05.66) com o mesmo percentual de
acréscimo utilizado para remunerar o serviço extraordinário realizado
em domingos (subitem 5.4);
e) observe os dispositivos da Resolução nº 20.396-TSE, 27.10.98 (arts.
8º e 9º), que tratam da concessão obrigatória do intervalo para
descanso intrajornada de trabalho (subitem 5.5.1);
f) adote providências no sentido de regularizar a situação da servidora
Isabella Paolilo Calazans, que se encontra em desvio de função, em
obediência ao disposto no art. 117, inciso XVII, da Lei nº 8.112/90
(subitem 5.5.3);
8.2 determine ao Tribunal Superior Eleitoral e a todos os Tribunais
Regionais Eleitorais que, com vistas a garantir uniformidade na
interpretação dos normativos que regulam a prestação de horas extras:
a) considerem, para todos os efeitos, o prolongamento da jornada de
trabalho noturna sem solução de continuidade como horário noturno (item
6.I);
b) considerem, para todos os efeitos, o prolongamento do serviço
extraordinário iniciado em domingos e feriados que, sem solução de
continuidade, termine após as 24 h como serviço extraordinário noturno
em período de descanso remunerado (item 6.2)."
3.O Sr. Diretor e o Sr. Secretário puseram-se de acordo com a proposta
de encaminhamento oferecida pela Srª Analista.
4.É o Relatório.
Voto:
A Decisão nº 305/98 ¿ TCU ¿ Plenário autorizou a inclusão na
programação das Unidades Técnicas a realização de auditorias nos
"Órgãos da Justiça Eleitoral, em especial no Tribunal Superior
Eleitoral e nos Tribunais Regionais Eleitorais, para serem avaliadas a
eficiência e a eficácia dos sistemas de controle da prestação e
pagamento de horas extras, bem como para garantir uniformidade na
interpretação dos normativos que regulam a prestação de horas extras,
nos períodos de 90 dias que antecede a eleição e, no posterior,
inclusive em havendo segundo turno, até a proclamação final". Em
conseqüência dessa Decisão foi realizada auditoria no TRE-DF.
I ¿ Introdução
2.A Srª Analista apresentou, de forma sistemática, os objetivos a serem
alcançados pela presente auditoria (item 1 da instrução acima
transcrita) e a base normativa que disciplina a prestação de serviço
extraordinário no âmbito da Justiça Eleitoral (item 2 de sua
instrução). Explicitou, também, a metodologia utilizada na presente
auditoria, oportunidade em que esclareceu que a verificação da
regularidade dos atos relacionados com a prestação e pagamento de horas
extras no TRE-DF abrangeu todo o exercício de 1998 e o primeiro
semestre de 1999 (item 3 da instrução). Relacionou, também, os
procedimentos que antecedem a prestação de serviços extraordinários na
instituição e descreveu a sistemática de autorização dos respectivos
pagamentos (item 4 da instrução).
II ¿ Impropriedades verificadas
II.1 ¿ Freqüência Regular e Extraordinária e Sistemática de Pagamento
de Horas Extras
3.A Srª Analista registrou a existência de falhas no procedimento de
apuração do número de horas extras prestadas (subitem 5.1) e no de
cálculo dos respectivos valores a serem pagos (subitem 5.2). Ao
reexaminar amostras das listagens de prestação e pagamentos de horas
extras, identificou as impropriedades registradas nos subitens 5.1.2 e
5.2.9 da instrução. Impõe-se, portanto, sejam tais erros reparados e,
também, seja aperfeiçoada a sistemática de apuração e pagamento das
horas extras.
II.2 ¿ Serviço Extraordinário Realizado por Servidores do Serviço de
Assistência Médica e Odontológica
4.No subitem 5.3.4 do transcrito Relatório de Auditoria, ficou
registrado que "não se encontra, na justificativa de trabalho
extraordinário (..) motivação específica que justificasse a necessidade
de jornada extraordinária para os membros do corpo médico, ficando as
razões cobertas pela alegação genérica de 'implemento considerável de
volume de trabalho". Poder-se-ia supor que a prestação de horas extras
por médicos e auxiliares de enfermagem teria decorrido da necessidade
de manter assistência aos demais servidores que prestavam serviços fora
da jornada normal de trabalho. Observou a Srª Analista, porém, não ter
havido coincidência entre dias em que foram tais plantões prestados e
dias em que grande parte dos servidores prestavam horas extras.
5.Conforme destacado no Relatório de Auditoria, impõe-se seja
determinado ao TRE-DF que na hipótese de ocorrer excepcional
necessidade de prestação de serviços extraordinários, seja a prévia
autorização para sua realização sempre fundamentada, mesmo quando a
prestação de tais serviços se der com observância dos limites legais (a
fundamentação deverá ser elaborada de forma individualizada e
explicitar analiticamente as circunstâncias fáticas que justificam a
prestação de serviço extraordinário). Tal fundamentação, diga-se, deve
ser efetuada não só para servidores do Serviço de Assistência Médica e
Odontológica, mas também para os demais servidores daquele órgão.
II.3 ¿ Remuneração por Serviço Extraordinário Durante o Recesso Forense
6.Nos subitens 5.4.1 a 5.4.8, a Srª Analista posicionou-se sobre qual
deve ser o percentual de acréscimo que deve incidir sobre as horas
prestadas entre os dias 20 de dezembro e 6 de janeiro, que são
definidos pelo inciso I do art. 62 da Lei nº 5.010/66 como feriados.
Trouxe também decisões judiciais que enfocam a natureza desse feriado e
ressaltou que já está consolidado, no âmbito deste Tribunal, o
entendimento de que as horas extras prestadas em domingos e feriados
devem ser remuneradas com acréscimo de 100% em relação ao valor da hora
normal de trabalho. Dessa forma, os servidores que, eventualmente
vierem a ser destacados para trabalhar durante esse período devem ser
remunerados com aquele percentual de acréscimo. Por se tratar, porém,
de período em que a instituição não funciona regularmente, é possível
presumir que será mínimo o número de servidores que durante ele
trabalharão.
II.4 ¿ Outras Falhas Encontradas
7.Foram identificadas, ainda, situações em que não foi respeitado o
disposto nos arts. 8º e 9º da Resolução nº 20.396/98-TSE
(obrigatoriedade de concessão de intervalo para repouso durante a
prestação de horas extras em dias úteis e em sábados, domingos e
feriados) - subitem 5.5.1. Anotou a Srª Analista que, em diversos
processos de prestação de contas, não houve aposição do visto da chefia
imediata a quem incumbe atestar a efetiva prestação das horas extras
(subitem 5.5.3 da instrução). Apontou ainda que a servidora Isabella
Paolilo Calazans, ocupante do cargo de Técnico Judiciário exercia
atribuições funcionais de médico, em contrariedade com o que dispõe o
inciso XVII do art. 117 da Lei nº 8.112/90. Impõe-se, em face de tais
impropriedades, seja determinada a adoção de medidas corretivas.
III ¿ Interpretação de Normativos que Regulam a Prestação de Horas
Extras
III. 1 ¿ Horas Extras Prestadas após o Fim do Período Noturno
8.Com intuito de dar cumprimento a determinação contida na Decisão nº
305/98 ¿ TCU ¿ Plenário, a Srª Analista avaliou a questão da prestação
de horas extras após o fim do período noturno (compreendido entre 22:00
h e 05:00 h) e em continuidade a este. Assinalou que, no âmbito do
Direito do Trabalho ¿ em que há similaridade no panorama normativo com
as regras estatutárias -, está consolidado o entendimento de que as
horas prestadas em continuidade ao período noturno devem também ser
remuneradas com adicional noturno. Em seguida, defendeu a tese de que
tal construção jurisprudencial merece, também, prosperar no regime
estatutário (vide subitens 6.1 a 6.10 do Relatório, onde estão
explicitados as normas que regem a matéria).
9.De fato, conforme argumenta, entre 5:00 h e 6:00 h e daí em diante,
não se estará cuidando da primeira hora de trabalho matutino, mas da
nona hora de trabalho noturno ininterrupto. E mais: "Para o servidor
que vem trabalhando desde às 22:00 h e não cessa a atividade às 5:00 h,
a jornada extraordinária e excepcional prossegue, ainda mais agravado
por estar ele, então enveredando por jornada até maior do que a
legalmente prevista". Vale ressalvar, porém, que a ocorrência da
situação de que ora se deve ser evitada. A prorrogação excessiva da
jornada de trabalho é indesejável, visto que servidores que a ela se
submetem tendem a ter sua produtividade comprometida.
10.Assim sendo, em síntese, cumpre determinar ao TRE/DF que, em
circunstância de necessidade plenamente justificada, em que não haja
possibilidade de proceder a revezamento entre servidores com intuito de
otimizar a utilização da força de trabalho disponível, seja considerado
como horário noturno o prolongamento da jornada de trabalho noturna sem
solução de continuidade.
III.2 ¿ Horas Prestadas em Domingos com Invasão do Início da
Segunda-Feira
11.Trata-se, também, nesta hipótese, de situação fática excepcional.
Argumentou a Srª Analista que as horas extras prestadas durante as
segundas feiras, em continuidade ao trabalho iniciado em domingos,
devem ser remuneradas como se fossem horas extras prestadas em dia de
repouso semanal remunerado. Asseverou que a hora extra prestada na
madrugada de segunda feira nada mais é do que um prolongamento do
domingo (ou de feriado, quando for o caso). Fazendo prosperar a mesma
linha de raciocínio delineada no subitem anterior, corroboro o
entendimento advogado no Relatório de Auditoria no sentido que devem
ser remuneradas com 100% de acréscimo em relação à hora normal, além do
adicional por trabalho noturno.
IV ¿ Serviço Extraordinário Prestado aos Sábados : 50% de Acréscimo
12.O TCU, por meio da Decisão nº 196/99-TCU-Plenário, determinou aos
órgãos da Justiça Eleitoral que a remuneração de horas extras prestadas
aos sábados deve ser de 50% acima da hora normal de trabalho.
Recentemente, por meio da Decisão nº 519/99 ¿ TCU ¿ Plenário, o
Tribunal decidiu, em caráter normativo, firmar entendimento no sentido
de "que o serviço extraordinários prestado aos sábados pelo servidor
público federal, regido pela Lei nº 8.112/90, deverá ser remunerado com
acréscimo de 50% em relação à hora normal de trabalho". Em que pese
haver o TSE interposto recurso contra tais decisões, é obrigatória a
observância desse limite, tendo em vista, especialmente, que tais
decisões apenas revelam a melhor interpretação do direito positivo
posto. E, também, porque não houve interposição de recurso pelo TRE-DF,
contra tal determinação.
V ¿ Controle Interno
13.Compete, no primeiro momento, ao Controle Interno do próprio TRE o
acompanhamento da prestação de serviços extraordinários nesse órgão. A
esse órgão impõe-se não só a avaliação dos aspectos formais
relacionados com a prestação de serviço extraordinário, mas também dos
de ordem material. Exige-se do Controle Interno que aprecie, de forma
crítica, a política de pessoal daquele Tribunal Superior. Sempre com o
intuito de buscar a otimização do uso da força de trabalho da
instituição. Dessa forma, entendo deva ser determinado ao controle
interno do TRE/DF que remeta a este Tribunal de Contas da União, quando
da apresentação das contas anuais, relatório que contenha informações
sobre a eventual prestação de horas extras por servidores desse órgão
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto
ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 20 de outubro de 1999.
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
Assunto:
V - Relatório de Auditoria
Relator:
BENJAMIN ZYMLER
Unidade técnica:
5ª SECEX
Quórum:
Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (na Presidência), Adhemar
Paladini Ghisi, Bento José Bugarin, Valmir Campelo, Adylson Motta,
Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e o Ministro-Substituto
Benjamin Zymler (Relator).
Sessão:
T.C.U., Sala de Sessões, em 20 de outubro de 1999
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, com
fundamento no inciso I do art. 43 da Lei nº 8.443/92, DECIDE:
8.1 - determinar ao Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal
que:
8.1.1 - promova o levantamento das horas extras efetivamente prestadas
no período eleitoral (90 dias que antecederam o pleito de 1998 até a
proclamação final dos resultados), com o propósito de realização do
devido acerto financeiro, e apresente a este Tribunal de Contas da
União, no prazo de 60 dias, documentos que comprovem as correções das
inconsistências verificadas (subitens 5.1 e 5.2 do Relatório de
Auditoria acima reproduzido e item 3 do Voto);
8.1.2 ¿ promova o aperfeiçoamento da sistemática de controle de
prestação e pagamento de serviços extraordinários (subitens 5.1, 5.2 e
5.5.2 do Relatório e item 3 do Voto);
8.1.3 - na hipótese de ocorrer excepcional necessidade de prestação de
serviços extraordinários, seja a prévia autorização para sua realização
sempre fundamentada, mesmo quando a prestação de tais serviços se der
com observância dos limites legais (a fundamentação deverá ser
elaborada de forma individualizada e explicitar analiticamente as
circunstâncias fáticas que justificam a prestação de serviço
extraordinário) - subitem 5.3 do Relatório e itens 4 e 5 do Voto;
8.1.4 - remunere o serviço extraordinário prestado nos feriados
forenses (art. 62 da Lei nº 5.010, de 30.05.66) com o mesmo percentual
de acréscimo utilizado para remunerar o serviço extraordinário
realizado em domingos (subitem 5.4 do Relatório e item 6 do Voto);
8.1.5 - observe os dispositivos da Resolução nº 20.396-TSE, 27.10.98
(arts. 8º e 9º), que tratam da concessão obrigatória do intervalo para
descanso intrajornada de trabalho (subitem 5.5.1 do Relatóio e item 7
do Voto);
8.1.6 - adote providências no sentido de regularizar a situação da
servidora Isabella Paolilo Calazans, que se encontra em desvio de
função, em obediência ao disposto no art. 117, inciso XVII, da Lei nº
8.112/90 (subitem 5.5.3 do Relatório e item 7 do Voto);
8.1.7 ¿ otimize a utilização de sua força de trabalho;
8.1.8 ¿ remeta a este Tribunal de Contas da União, quando da
apresentação das contas anuais, relatório que contenha informações
sobre a eventual prestação de horas extras por servidores desse órgão;
8.1.9 ¿ em circunstância de necessidade plenamente justificada, em que
não haja possibilidade de proceder a revezamento entre servidores com
intuito de otimizar a utilização da força de trabalho disponível,
considerem, para todos os efeitos:
a) o prolongamento da jornada de trabalho noturna sem solução de
continuidade como horário noturno (subitem 6.1 do Relatório e itens 8 a
10 do Voto);
b) o prolongamento do serviço extraordinário iniciado em domingos e
feriados que, sem solução de continuidade, termine após as 24 h como
serviço extraordinário noturno em período de descanso remunerado (item
6.2 do Relatório e item 11 do Voto);
8.2 ¿ determinar ao Controle Interno do Tribunal Regional Eleitoral DF que remeta a este Tribunal, juntamente com o documento de que trata
o item 8.1.8, relatório crítico com análise das informações referidas
nesse subitem;
8.3 ¿ determinar a juntada destes autos às contas do exercício de 1998
e extração de cópias para juntada também às contas de 1999.
8.4 ¿ remeter cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e Voto
que a fundamentam ao Tribunal Regional Eleitoral ¿ DF;