Olá! Prova do MPE/RN dia 20/05, muito conteúdo para aprender, memorizar,
estudar e ansiedade batendo não, é? Fique tranqüilo, isso é muito comum aos dias
que antecedem à prova. Pense que se você está assim, seus concorrentes também
estão.
Elaborei um material com #PattyDicas de pontos importantes do edital do
MPE/RN.
Espero que gostem!
Boa prova e que Deus os abençoe.
Profa. Patrícia Carla
Princípios
básicos
da
Administração
Administração direta e indireta.
PattyDicas
Pública.
01
A CF/1988, art. 37, caput, traz os chamados princípios expressos da Administração
Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência = LIMPE
A ADMINISTRAÇÃO!
L
I
M
P
E
Diferenças entre legalidade privada e legalidade pública
Critério de
diferenciação
Legalidade
privada
Legalidade pública
Destinatário
Particulares
Agentes públicos
Fundamento
Autonomia da
vontade
Subordinação
Significado
Podem fazer tudo
o que a lei não
proíbe
Só podem fazer o que
a lei autoriza
Silêncio legislativo
Equivale a
permissão
Equivale a proibição
Sentido da norma
específica
Normas
permissivas
excepcionam
proibições gerais
ou reforçam
liberdades
Normas proibitivas
excepcionam
permissões gerais ou
reforçam vedações
Norma geral implícita
Permissiva
Proibitiva
EFICIÊNCIA X EFICÁCIA X EFETIVIDADE
Segundo a lição de José dos Santos Carvalho Filho, eficiência, eficácia e efetividade
são conceitos que não se confundem. A eficiência seria o modo pelo qual se exerce
a função administrativa. A eficácia diz respeito aos meios e instrumentos
empregados pelo agente. E a efetividade é voltada para os resultados de sua
atuação.
Súmula 339, STF: Não cabe ao poder judiciário, que não tem função legislativa,
aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.
Descentralização
Por outorga
Por delegação
Lei
Contrato
Transfere a titularidade e a
execução do serviço
Transfere apenas a execução
do serviço
Prazo indeterminado
Prazo determinado
Ex. autarquia
Ex. concessão de serviço
público
dEscentralização = Ente = Entidade = pEssoa
descOncentração = Órgão
Quadro comparativo entre desconcentração e descentralização
Desconcentração
Descentralização
Competências atribuídas a órgãos públicos Competências
atribuídas
a
sem personalidade jurídica própria
entidades
com
personalidade
jurídica autônoma
O conjunto de órgãos forma a chamada O conjunto de entidades forma a
Administração Pública Direta ou Centralizada
chamada Administração Pública
Indireta ou Descentralizada
Órgão não podem ser acionados diretamente Entidades
descentralizadas
perante o Poder Judiciário, com exceção de respondem judicialmente pelos
alguns
órgãos
dotados
de
capacidade prejuízos causados a particulares
processual especial
Ex. Ministérios, Secretarias, Delegacias de Ex.
Autarquias,
Fundações
Polícia, Delegacias da Receita Federal, Públicas, Empresas Públicas e
Tribunais e Casas Legislativas
Sociedades de Economia Mista
ORGANIZAÇÃO SOCIAL – OS
(Lei n. 9637/98)
ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE
CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO –
OSCIP
(Lei n. 9790/99)
Atividades: ensino, à pesquisa
científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação
do meio ambiente, à cultura e à saúde
– art. 1º
Atividades: o âmbito de suas
atividades é mais amplo.
Entidades: sociedades, associações ou
fundações, sem fins lucrativos
Entidades: a lei estabelece
expressamente quais entidades não
podem ser credenciadas como OSCIP,
dentre as quais algumas ONG´S,
conforme art. 2º.
CONTRATO DE GESTÃO
TERMO DE PARCERIA
QUALIFICAÇÃO É ATO
DISCRICIONÁRIO
QUALIFICAÇÃO É ATO VINCULADO
A LEI EXIGE QUE A OS POSSUA UM
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
A LEI EXIGE QUE A OSCIP POSSUA
UM CONSELHO FISCAL
Art. 3º da Lei nº 9.790/99
CF/88, art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação.
Autarquia
Agência reguladora
Agência executiva
Pessoa jurídica de direito público,
criada por lei, com capacidade de
autoadministração,
para
o
desempenho de serviço público
descentralizado,
mediante
controle administrativo exercido
nos limites da lei. A autarquia só
pode executar atividade típica do
Estado, que é aquela que não
pode ser prestada por empresa
privada. O BACEN exerce a
fiscalização do setor bancário,
portanto, essa é uma atividade
típica, razão pela qual o BACEN é
uma autarquia.
São
autarquias
de
regime
especial, gozando de maior
autonomia em relação ao Poder
Executivo, que se dedicam a
regular a atividade prestada pela
iniciativa privada sob critérios
eminentemente técnicos, não
sujeitos a interesses políticos ou
de governo, colocando-se de
forma imparcial entre o Estado,
as
empresas
privadas
exploradoras de atividade e os
usuários de serviços.
A Lei nº 9649/98, que trata da
organização
administrativa
federal, dispôs, em seus arts. 51
e 52, que “o Poder Executivo
poderá qualificar como Agência
Executiva
a
autarquia
ou
fundação que tenha cumprido os
seguintes requisitos: ter um
plano
estratégico
de
reestruturação
e
de
desenvolvimento institucional em
andamento
e
ter
celebrado
contrato de gestão com o
respectivo Ministério supervisor”,
sendo a qualificação concedida
por
ato
do
Presidente
da
República e o contrato com
periodicidade mínima de 1 ano.
Consórcios públicos
Fundação
Criados pela Lei nº 11.107/05,
são acordos de vontade firmados
entre
dois
ou
mais
entes
federativos visando unir recursos
financeiros e técnicos de cada um
com o intuito de alcançar um
objetivo de interesse comum a
todos os consorciados que, de
forma isolada, não poderiam
alcançar. Eles são de direito
público,
modalidade
de
autarquias
integrantes
das
Administrações
Indiretas
de
todos
os
entes
federativos
consorciados, sendo uma espécie
própria de autarquia formada
pela vontade de vários entes
federativos.
Fundação pública de direito
privado: criada a partir do
registro
dos
seus
atos
constitutivos, após a autorização
por lei para a sua criação (da
mesma forma que para as
empresas públicas e sociedades
de economia mista);
Fundação pública de direito
público: criada diretamente por
lei específica, nos moldes da
criação de uma autarquia, pelo
que já entendeu o STF que tais
fundações
são
“espécie
do
gênero
autarquia”,
sendo
conhecidas
como
autarquias
fundacionais.
Empresa pública
Entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital
exclusivo da União, criada por lei
para a exploração de atividade
econômica que o Governo seja
levado a exercer por força de
contingência ou de conveniência
administrativa, podendo revestirse de qualquer das formas
admitidas em Direito.
Desde que a maioria do capital
votante
permaneça
de
propriedade
da União, será
admitida, no capital da Empresa
Pública, a participação de outras
pessoas jurídicas de
direito
público interno bem como de
entidades
da
Administração
Indireta da União, dos Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Sociedade de economia mista
Entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, criada
por lei para a exploração de
atividade econômica, sob a forma
de sociedade anônima, cujas
ações
com
direito
a
voto
pertençam em sua maioria à
União
ou
a
entidade
da
Administração Indireta.
PattyDicas
Licitação.
Poderes
administrativos:
vinculado,
discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentar e
de polícia.
02
1. Modalidades de licitação:



CONCORRÊNCIA: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados
que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos
mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto. Prazo
de intervalo mínimo: 45 dias (licitação do tipo melhor técnica ou técnica e
preço) ou 30 dias (licitação do tipo menor preço).
TOMADA DE PREÇOS: é a modalidade de licitação entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas
para o cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
propostas, observada a necessária qualificação. Prazo de intervalo mínimo:
30 dias (licitação do tipo técnica ou técnica e preço) ou 15 dias (licitação do
tipo menor preço).
CONVITE: é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente
ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número
mínimo de 03 pela unidade administrativa, a qual afixará, em local
apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse
com antecedência de até 24h da apresentação das propostas. Prazo de
intervalo mínimo: 05 dias úteis.
Modalidades
Obras//serviços
de engenharia
Outros
Concorrência
> $1.500.000,00
>
$650.000,00
Tomada
ATÉ
$1.500.000,00
ATÉ
$650.000,00
Convite
ATÉ $150.000,00
ATÉ
$80.000,00
MODALIDADE
LICITAÇÃO DISPENSÁVEL
Convite
ATÉ
$150.000,00
ATÉ
$80.000,00
Art. 24, I e II
ATÉ 10% do
valor do
convite
ATÉ 10% do
valor do
convite
$15.000,00
$8.000,00
MODALIDADE
LICITAÇÃO DISPENSÁVEL
Convite
ATÉ
$150.000,00
ATÉ
$80.000,00
Art. 24, § único
20% do valor
do convite
20% do
valor do
convite
(consórcios públicos,
sociedade de economia
mista, empresa pública
e autarquia ou fundação
qualificada como
agência executiva)
$30.000,00
ATÉ 03 ENTES: 2X
CONSÓRCIO
PÚBLICO
(art. 23, §8º)
ACIMA DE 03 ENTES: 3X
$16.000,00
CONCURSO: é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico,
mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores,
conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial
com antecedência mínima de 45 dias. Prazo de intervalo mínimo: 45
dias.

LEILÃO: é a modalidade de licitação, entre quaisquer
interessados, para a venda, a quem oferecer o maior lance,
igual ou superior ao valor da avaliação, de:
a) Bens móveis inservíveis para a Administração;
b) Produtos legalmente apreendidos ou penhorados;
c) Bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja
derivado de procedimentos judiciais ou de dação em
pagamento.
Prazo de intervalo mínimo: 15 dias.
12
Poder
Vinculado
Poder
Discricionário
Poder
Hierárquico
Poder
Disciplinar
Poder de
Polícia
(regrado)
É aquele que
estabelece um
único
comportamento
possível a ser
tomado pelo
administrador
diante de casos
concretos, sem
nenhuma
liberdade para
um juízo de
conveniência e
oportunidade.
Poder
Regulamentar
(normativo)
É a faculdade
de que dispõe a
Administração
Pública para, à
vista de
determinada
situação,
escolher uma
entre várias
soluções
juridicamente
possíveis e
admitidas.
É aquele que
confere à
Administração
Pública a
capacidade de
ordenar,
coordenar,
controlar e
corrigir as
atividades
administrativas
no âmbito
interno da
Administração.
É a atribuição
de que dispõe a
Administração
Pública de
apurar as
infrações
administrativas
e punir seus
agentes
públicos
responsáveis e
demais pessoas
sujeitas à
disciplina
administrativa,
que contratam
com a
Administração
ou se sujeitam
a ela
É uma
faculdade de
que dispõe o
Estado de
condicionar
e restringir
os bens, as
atividades e
os direitos
individuais,
visando
ajustá-los
aos
interesses
da
coletividade
É aquele que
confere aos chefes
do Executivo
atribuição para
explicar,
esclarecer,
explicitar e conferir
fiel execução às
leis.
13
Polícia
Administrativa
Polícia Judiciária
Preventivo ou
repressivo
Repressivo
Diversos –
fiscalização
Especializados –
Segurança
Administrativos
Penais
Direito Administrativo
Direito Processual
Penal
Pessoas
Incidência
Bens, direitos e
atividades
Âmbito
Inicia e encerra na
própria Administração
Pública
Inicia na
Administração e
subsidia o trabalho
do Poder Judiciário
Caráter
Órgãos
Ilícitos
Normas
14
Improbidade Administrativa
PattyDicas
03
Lei nº 8429/92 – Lei de Improbidade Administrativa
CAPÍTULO I
Das Disposições Gerais
Esta lei tem seu fundamento constitucional no art. 37, § 4º:
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário (cofres públicos), na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Os sujeitos passivos da improbidade administrativa
enunciados no art. 1º da Lei 8.429 de 1992, conforme segue:
estão
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente
público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos
na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades
desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de
entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou
creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou
custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta
por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a
contribuição dos cofres públicos.
15
O sujeito ativo da improbidade administrativa, conforme dispõe o
art. 2º da Lei de Improbidade, é o agente público, que exerça a
função pública, em um dos órgãos mencionados no art. 1º da referida
lei, porém no art. 3º, o legislador também incluiu como sujeito
ativo o terceiro (particular), que participou da realização do
ato ilícito, mediante desvio de conduta pelo agente público, ou que
tenha recebido vantagem em face do ato de improbidade.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei,
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
A competência judicial para apurar ato de improbidade praticados
pelos demais agente é sempre do juiz de 1º grau.
Mesmo aquele que não é agente público pode ser alcançado, no que
couber, pelas sanções da lei de improbidade administrativa. É isso
que determina o art. 3º:
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber,
àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou
concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são
obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos
assuntos que lhe são afetos.
Destaque-se que as ações de ressarcimento são imprescritíveis
(parte final do § 5º, art. 37, CF/88), ou seja, podem ser propostas e
cobrado o prejuízo a qualquer tempo.
16
A Lei nº 8.112/90, Estatuto dos Servidores Públicos Federais, contém
regra semelhante: Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato
omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao
erário ou a terceiros.
Diz-se que a conduta (ação ou omissão) é dolosa quando praticada
com a vontade de produzir o resultado (dolo direto), ou assumindo o
risco produzi-lo (dolo eventual), ou seja, o agente prevê que será
possível a concretização do resultado e a ele é indiferente (art. 18, I,
Código Penal).
Por sua vez, será culposa a conduta quando o agente dá causa ao
resultado por imprudência, negligência ou imperícia (art. 18, II,
Código Penal). Neste caso, ele não quer o resultado, tampouco
assume o risco de produzi-lo, mas a ele dá causa.
Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão,
dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral
ressarcimento do dano.
Todos os bens ou valores acrescidos ao patrimônio do agente público
ou do terceiro beneficiário, em casos de enriquecimento ilícito, serão
perdidos.
Assim, se, por ato de improbidade, houver acréscimo ilícito no
patrimônio dos envolvidos, será decretada a pena de perdimento de
tais bens ou valores.
Note que pouco importa se houve ou não lesão ao erário. Aqui é
tratado apenas do enriquecimento ilícito do agente ou terceiro. Então,
ainda que não haja lesão ao erário, pode haver perdimento.
Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente
público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos
ao seu patrimônio.
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao
patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a
autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao
Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
17
A indisponibilidade de bens do indiciado tem “a função própria de
assegurar bases patrimoniais sobre as quais incidirá, se for o caso, a
futura execução forçada da sentença condenatória decorrente de atos
de improbidade administrativa”.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput
deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral
ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante
do enriquecimento ilícito.
A indisponibilidade dos bens é declarada pelo juiz, e não pela
Administração. A autoridade administrativa representa (indica os
elementos de fato, a necessidade) ao Ministério Público, que peticiona
junto ao Poder Judiciário.
Importante destacar as diferenças entre as medidas seguintes:
Indisponibilidade: medida cautelar sobre a coisa de que não se
pode dispor (vender, dar, ceder, permutar). O proprietário pode
continuar utilizando o bem, mas não pode dele dispor. Permanece a
propriedade e a posse do mesmo.
Seqüestro: medida cautelar que visa garantir o bem através da
apreensão ou o depósito judicial de certa coisa, sobre a qual pesa um
litígio, ou sujeita a determinados encargos, a fim de que seja
entregue, quando solucionada a pendência, a quem de direito. Assim,
o seqüestro é dirigido contra determinada coisa, ou coisa
especificada, sobre que se litiga. E tem a finalidade de retirar essa
coisa da posse de quem a tem, para trazê-la e conservá-la em
segurança perante o juízo, onde se intenta, ou onde se pretende
intentar a ação. Perde a posse, mas permanece a propriedade. O
seqüestro é uma medida de segurança, que tanto se pode promover
como preparatória, como preventivamente.
Perdimento: o perdimento é medida definitiva que retira do
apenado a propriedade do bem, o qual deixa de lhe pertencer.
Nesse sentido, havendo fundados indícios de responsabilidade, a
comissão processante representará ao Ministério Público ou à
procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a
decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público (art.
16).
18
Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio
público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta
lei até o limite do valor da herança.
O ressarcimento ao erário e a perda dos bens ilicitamente acrescidos
ao patrimônio do agente público não perdem seu objeto em função
de sua morte.
Esta Lei segue o mesmo sentido de outra regra constitucional, a
saber:
Art. 5º. (...) XLV - nenhuma pena passará da pessoa do condenado,
podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento
de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra
eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido;
De igual forma o Estatuto dos Servidores Públicos Federais, Lei nº
8.112/90: Art. 122. (...) § 3º A obrigação de reparar o dano
estende-se aos sucessores e contra eles será executada, até o limite
do valor da herança recebida.
CAPÍTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa
Seção I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam
Enriquecimento Ilícito
Para a maior parte da doutrina, como o art. 9º a seguir reproduzido
não prevê a modalidade culposa, somente haverá punição a título de
dolo.
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa
importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo,
mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas
no art. 1° desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou
imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a
título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem
tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou
19
amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente
público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou
a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por
preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o
fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor
de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à
disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta
lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar,
de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de
qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação
em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade,
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens
fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo
valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do
agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de
consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que
tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou
omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a
atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação
ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
20
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração
a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.
1° desta lei.
Seção II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao
Erário
Nesse segundo tipo de ato de improbidade, o foco principal está no
dano ao erário, independente do enriquecimento ilícito do agente.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão
ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje
perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º
desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação
ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens,
rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades
legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
21
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de
bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no
art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por
preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem
ou serviço por preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas
legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo
indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não
autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda,
bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação
irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se
enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular,
veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza,
de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor
público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada
sem observar as formalidades previstas na lei; (Incluído pela Lei nº
11.107, de 2005)
22
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem
suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as
formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os
Princípios da Administração Pública
A última espécie de ato de improbidade administrativa é a dos que
atentam contra os princípios da Administração Pública. É o tipo
menos grave, correspondendo, portanto, às penalidade menos
severas do art. 12.
Aqui não se cogita do enriquecimento ilícito ou dano material ao
erário, mas sim apenas da mera violação aos princípios.
Nos mesmos termos do comentário feito com relação ao art. 9º, para
a maior parte da doutrina, aqui também somente se punirá a conduta
dolosa.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão
das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida
política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou
serviço.
23
CAPÍTULO III
Das Penas
MODALIDADES
SUSPENSÃO
DOS
DIREITOS
POLÍTICOS
ENRIQUECIMENTO
ILÍCITO (ART.9º)
08 A 10
ANOS
PERDA
DA
FUNÇÃO
PÚBLICA
SIM
(DOLO)
PREJUÍZO AO
ERÁRIO (Art.10)
05 A 08
ANOS
SIM
PGTO MULTA
CIVIL
ATÉ 03X O
VALOR DO
ACRÉSCIMO
PATRIMONIAL
ATÉ 02X O
VALOR DO
DANO
PROIBIÇÃO
DE
CONTRATAR
COM O
PODER
PÚBLICO
RESSARCIMENTO
INTEGRAL DO
DANO
PERDA DOS
BENS OU
VALORES
INDEVIDOS
10 ANOS
QUANDO HOUVER
SIM
QUANDO
HOUVER
05 ANOS
SIM
03 ANOS
QUANDO HOUVER
(DOLO OU
CULPA)
ATOS
ATENTATÓRIOS
AOS PRINCÍPIOS
DA ADM PÚBLICA
(Art. 11)
(DOLO)
03 A 05
ANOS
SIM
ATÉ 100X O
VALOR DA
REMUNERAÇÃO
-------
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o responsável
pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem
ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade
do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
24
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor
do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano,
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se
concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de
até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor
da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três
anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz
levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito
patrimonial obtido pelo agente.
CAPÍTULO IV
Da Declaração de Bens
Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam
condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que
compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço
de pessoal competente. (Regulamento)
§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes,
dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores
patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso,
25
abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou
companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a
dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e
utensílios de uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data
em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo,
emprego ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço
público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público
que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo
determinado, ou que a prestar falsa.
§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da
declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal
na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos
de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir a
exigência contida no caput e no § 2° deste artigo .
CAPÍTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial
Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa
competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar
a prática de ato de improbidade.
A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada,
conterá a qualificação do representante, as informações sobre
o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha
conhecimento.
A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho
fundamentado, se esta não contiver as formalidades retro
estabelecidas. A rejeição não impede a representação ao
Ministério Público.
Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a
imediata apuração dos fatos. Se se tratar de servidores federais, será
processada seguindo a Lei nº 8.112/90, arts. 148 a 182. Em se
tratando de servidor militar, seguirá os respectivos regulamentos
disciplinares.
A comissão processante dará conhecimento ao Ministério
Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de
26
procedimento administrativo para apurar a prática de ato de
improbidade. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de
Contas poderá, a requerimento, designar representante para
acompanhar o procedimento administrativo.
Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão
representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para
que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens
do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado
dano ao patrimônio público, que será processado de acordo com o
disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil. Quando
for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o
bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras
mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos
tratados internacionais.
A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo
Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro
de trinta dias da efetivação da medida cautelar. É vedada a
transação, acordo ou conciliação nessas ações.
A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações
necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio
público.
No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público,
a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato
seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido,
ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao
interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou
dirigente.
O Ministério Público, se não intervir no processo como parte,
atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de
nulidade.
A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para
todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.
A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham
indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com
razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de
qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as
disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.
27
Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e
ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por
escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações,
dentro do prazo de quinze dias.
Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão
fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato
de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via
eleita.
Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar
contestação.
Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de
instrumento.
Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de
improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito.
Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos
regidos por esta Lei as normas do processo penal (art. 221, caput e §
1o, do CPP).
A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou
decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o
pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da
pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade
administrativa competente para que seja instaurada investigação
destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e
assinada, conterá a qualificação do representante, as informações
sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha
conhecimento.
§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em
despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades
estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a
representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade
determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de
servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148
a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando
28
de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos
disciplinares.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao
Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência
de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de
improbidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de
Contas poderá, a requerimento, designar representante para
acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a
comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do
órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do
seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido
ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o
disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.
§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o
exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações
financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e
dos tratados internacionais.
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta
pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de
trinta dias da efetivação da medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas
ações de que trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações
necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio
público.
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo
Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o do art.
6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redação dada pela Lei
nº 9.366, de 1996)
29
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como
parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de
nulidade.
§ 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para
todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela Medida provisória
nº 2.180-35, de 2001)
§ 6o A ação será instruída com documentos ou justificação que
contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade
ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de
qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as
disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)
§ 7o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la
e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por
escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações,
dentro do prazo de quinze dias. (Incluído pela Medida Provisória nº
2.225-45, de 2001)
§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias,
em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da
inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da
inadequação da via eleita. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.22545, de 2001)
§ 9o Recebida a petição inicial, será o réu citado para
apresentar contestação. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.22545, de 2001)
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo
de instrumento. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de
2001)
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a
inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo
sem julgamento do mérito. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.22545, de 2001)
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos
processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o,
30
do Código de Processo Penal. (Incluído pela Medida Provisória nº
2.225-45, de 2001)
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de
reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente
determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso,
em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
CAPÍTULO VI
Das Disposições Penais
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade
contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da
denúncia o sabe inocente.
Pena: detenção de seis a dez meses e multa.
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está
sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à
imagem que houver provocado.
Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos
políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença
condenatória.
Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa
competente poderá determinar o afastamento do agente público do
exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da
remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução
processual.
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público,
salvo quanto à pena de ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº
12.120, de 2009).
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de
controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o
Ministério Público, de ofício, a requerimento de autoridade
administrativa ou mediante representação formulada de acordo com
31
o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito
policial ou procedimento administrativo.
CAPÍTULO VII
Da Prescrição
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções
previstas nesta lei podem ser propostas:
Dentro dos prazos nele previstos, pode/deve a Administração agir,
sob pena de prescrição.
A Lei prevê duas hipóteses diferentes, mas fixa apenas um prazo,
qual seja, 5 (cinco) anos após o término do exercício de mandato,
de cargo em comissão ou de função de confiança. No outro caso
(exercício de cargo efetivo ou emprego), remete à legislação
específica sobre servidores ou empregados públicos.
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de
cargo em comissão ou de função de confiança;
No caso dos servidores federais estatutários, a Lei nº 8.112/90 prevê
também o prazo de 5 (cinco) anos:
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
I – em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão,
cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo
em comissão;
§ 1º O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se
tornou conhecido.
Se o agente a quem se imputa ato ímprobo, à ocasião
ocupava cargo efetivo e, concomitantemente, exercia
comissão, “há de prevalecer o primeiro para fins de
prescricional, pelo simples fato de o vínculo entre
Administração Pública não cessar com a exoneração do
comissão, por esse ser temporário.”
dos fatos,
cargo em
contagem
agente e
cargo em
32
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei
específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do
serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
Lembrar: CF/88, art. 37, § 5º, menciona que o prazo prescricional
não se aplica às penalidades de ressarcimento do prejuízo aos cofres
públicos, vez que tal ação de ressarcimento é imprescritível.
CAPÍTULO VIII
Das Disposições Finais
Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 25. Ficam revogadas as Leis n°s 3.164, de 1° de junho de
1957, e 3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposições em
contrário.
Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171° da Independência e
104° da República.
FERNANDO COLLOR
Célio Borja.
33
Atos Administrativos.
PattyDicas
04
Conceito de Ato Administrativo
O conceito de ato administrativo não deve ser confundido com o de
fato administrativo. Embora sejam ambos provenientes da
Administração, constituem manifestações distintas do Poder Público.
O fato administrativo não tem por fim a produção de efeitos
jurídicos, mas sim a realização material no exercício da função
administrativa (por isso são também chamados de atos
materiais).
O fato administrativo é, portanto, uma mera realização material, de
ordem prática, de execução, como a construção de uma ponte, a
demolição de um prédio, a apreensão de mercadorias irregulares, a
instalação de um serviço. Ou seja, é em si uma atividade pública
material desprovida de conteúdo de direito.
Em regra, o ato administrativo e o fato administrativo são institutos
relacionados, pois o último é conseqüência do primeiro. Antes de
realizar o fato administrativo (realização material) a Administração
vai manifestar sua vontade por intermédio do ato administrativo
(conteúdo jurídico).
Partindo-se da idéia da divisão de funções entre os três Poderes do
Estado, pode-se dizer, em sentido amplo, que todo ato praticado no
exercício da função administrativa é ato da Administração. A
expressão atos da Administração tem sentido mais amplo do
que a expressão ato administrativo, abrangendo os atos de
34
direito privado, atos materiais, atos de conhecimento, atos políticos,
contratos, atos normativos e os atos administrativos propriamente
ditos.
ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Atos regidos pelo direito público
Atos regidos pelo direito público ou
privado
Ato administrativo: declaração do
Estado ou de quem o represente, Ato da administração: todo ato
que
produz
efeitos
jurídicospraticado no exercício da função
imediatos, com observância da lei,administrativa.
sob regime jurídico de direito
público e sujeito ao controle do
Poder Judiciário.
Ato da Administração: gênero;
Ato administrativo: espécie do gênero atos da Administração
Assim, os atos da Administração (gênero) englobam todos os atos
praticados pela Administração Pública, seja sob o regime de direito
público ou sob o regime de direito privado.
Já o ato administrativo (espécie do gênero atos da Administração) é a
declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime de direito
público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.
Dentre os atos da Administração distinguem-se os que produzem e os
que não produzem efeitos jurídicos.
35
Aqueles que não produzem efeitos jurídicos não são considerados
atos administrativos por não se enquadrar no respectivo conceito.
OS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO ENGLOBAM:
Atos de direito privado (ex. doação, permuta, compra e venda,
locação);
Atos materiais da Administração (ex. demolição de uma casa,
apreensão de mercadoria, realização de um serviço);
Atos de conhecimento (ex. atestados, certidões, pareceres,
votos);
Atos políticos;
Contratos;
Atos normativos (ex. decretos, portarias, resoluções, regimentos,
de efeitos gerais e abstratos);
Atos administrativos propriamente ditos
Elementos do Ato Administrativo
Os elementos do ato administrativo estão presentes na Lei nº
4.717/65 (Lei de Ação Popular), art. 2º. São eles: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto.
36
ELEMENTOS // REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
(Lei nº 4.717/65, art. 2º)
Competência (sujeito)
Finalidade
Forma
Motivo
Objeto (conteúdo)
Conjunto de atribuições das
pessoas jurídicas, órgãos e
agentes, fixadas pelo direito
positivo.
É
o
resultado
que
a
Administração
quer
alcançar
com a prática do ato.
É o modo através do qual se
exterioriza o ato administrativo,
é seu revestimento.
É o pressuposto de fato e de
direito que serve de fundamento
ao ato administrativo.
É o efeito jurídico imediato que
o ato produz.
Atributos do Ato Administrativo
Atributos são qualidades ou características dos atos administrativos.
Enquanto os requisitos dos atos administrativos constituem condições
que devem ser observadas para a sua válida edição, os atributos
podem ser entendidos como as características inerentes aos atos
administrativos, são eles:
1. Presunção de legitimidade;
2. Autoexecutoriedade;
3. Tipicidade;
37
4. Imperatividade
5. Tipicidade
P
A
T
I
Presunção de legitimidade: O ato administrativo se presume
legítimo, válido, praticado em conformidade com a lei. Já a
presunção de veracidade refere-se aos fatos citados pela
Administração Pública.
Obs1. Enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria
Administração ou pelo Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma
forma que o ato válido, devendo ser cumprido;
Obs2. O Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato;
Obs3. A presunção de veracidade inverte o ônus da prova; é errado
afirmar que a presunção de legitimidade produz esse efeito, uma vez
que, quando se trata de confronto entre o ato e a lei, não há matéria
de fato a ser produzida.
Autoexecutoriedade: O atributo da autoexecutoriedade garante que
a Administração Pública possa fazer executar o ato, por si mesma e
imediatamente, independente de ordem judicial.
Obs1. A autoexecutoriedade só é possível quando expressamente
prevista em lei ou quando se tratar de medida urgente que, caso não
adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse
público;
Obs2. Esse atributo pode ser desdobrado em 02: executoriedade e
exigibilidade;
Obs3. Pela exigibilidade a Administração se utiliza de meios indiretos
de coerção, já na executoriedade, a Administração emprega meios
38
diretos de coerção, compelindo materialmente o administrado a fazer
alguma coisa, utilizando-se inclusive da força;
Obs4. Embora se diga que a decisão executória dispensa a
Administração de ir preliminarmente a juízo, essa circunstância não
afasta o controle jurisdicional a posteriori, que pode ser provocado
pela pessoa que se sentir lesada pelo ato administrativo.
ATENÇÃO!!! O PROFESSOR CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO DEFENDE QUE A AUTOEXECUTORIEDADE
ABRANGE: EXIGIBILIDADE E EXECUTORIEDADE
Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a tipos
previamente definidos pela lei para produzir os efeitos desejados.
Assim, para cada caso, há a previsão de uso de certo tipo de ato em
espécie.
Obs. A tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não
existe nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de
vontade da Administração, que depende sempre da aceitação do
particular; nada impede, porém, que as partes convencionem um
contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse público e
ao do particular.
Imperatividade: Os atos administrativos são imperativos, se
impõem
aos
destinatários
independentemente
de
concordarem ou não com ele, criando-lhes obrigações. É também
chamado de Poder Extroverso, que garante ao Poder Público a
capacidade de produzir atos que geram conseqüências perante
terceiros, impondo-lhes obrigações.
Obs. A imperatividade não existe em todos os atos administrativos,
mas apenas naqueles que impõem obrigações; quando se trata de
ato que confere direitos solicitados pelo administrado (ex. licença,
39
autorização, permissão, admissão) ou de ato apenas enunciativo (ex.
certidão, atestado, parecer), esse atributo inexiste.
ATENÇÃO!!! O PROFESSOR CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO CHAMA ESSE ATRIBUTO DE PODER
EXTROVERSO DO ESTADO.
Vamos sintetizar tudo?
1. Presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato
com a lei, já a presunção de veracidade diz respeito aos fatos;
2. Autoexecutoriedade é o atributo pelo qual o ato administrativo
pode ser posto em execução pela própria Administração
Pública, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário;
3. Autoexecutoriedade
(exigibilidade
e
executoriedade):
exigibilidade – meios indiretos, executoriedade – meios diretos;
4. Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como
aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade
que a Administração pretende alcançar existe um ato definido
em lei;
5. Imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se
impõem a terceiros, independentemente de sua concordância.
Espécies de ato administrativo:
1. Atos normativos: são aqueles que contem comandos, em regra,
gerais e abstratos para viabilizar o cumprimento da lei. Para alguns
autores, tais atos seriam leis em sentido material. Ex. decretos,
deliberações;
40
2. Atos ordinatórios: são manifestações internas da Administração
decorrentes do poder hierárquico disciplinando o funcionamento de
órgãos e a conduta de agentes públicos. Assim, não podem disciplinar
o comportamento de particulares por constituírem determinações
internas. Ex. instruções e portarias;
3. Atos negociais: manifestam a vontade da Administração em
concordância com o interesse de particulares. Ex. concessões,
licenças;
4. Atos enunciativos: também chamados atos de pronúncia,
certificam ou atestam uma situação existente, não contendo
manifestação de vontade da Administração Pública. Ex. certidões,
pareceres, atestados;
5. Atos punitivos: aplicam sanções a particulares ou servidores que
pratiquem condutas irregulares. Ex. multas e interdições de
estabelecimento.
Vamos resumir e exemplificar?
Atos Normativos: comandos Ex. decretos
gerais e abstratos para aplicação instruções
da lei
regimentos,
deliberações
e
regulamentos,
normativas,
resoluções,
Atos Ordinatórios: disciplinam Ex. instruções, circulares, avisos,
órgãos e agentes públicos
portarias, ordens de serviço,
ofícios, despachos
Atos negociais: vontade da Ex.
licença,
autorização,
Administração em concordância permissão, aprovação, admissão,
com particulares
visto, homologação, dispensa,
renúncia,
protocolo
administrativo.
41
Atos enunciativos:
ou
atestam
uma
existente
certificam Ex.
certidões,
situação pareceres técnicos,
normativos, apostilas
atestados,
pareceres
Atos punitivos: aplicam sanções Ex.
multa,
interdição
de
a agentes e particulares
atividade, destruição de coisas
Vamos conceituar cada um deles?
ATOS NORMATIVOS
Decretos e regulamentos:
Instruções normativas:
Resoluções:
Deliberações:
São atos administrativos, em
regra,
gerais
e
abstratos,
privativos do Chefe do Poder
Executivo e expedidos para dar
fiel execução à lei.
São
atos
normativos
de
competência
dos
Ministros
praticados
para
viabilizar
a
execução de leis e outros atos
normativos.
São
atos
administrativos
inferiores
aos
decretos
e
regulamentos,
expedidos
por
Ministros de Estado, presidentes
de tribunais, de casas legislativas
e de órgãos colegiados, versando
sobre matérias de interesse
interno dos respectivos órgãos.
São
atos
normativos
ou
decisórios de órgãos colegiados.
42
ATOS ORDINATÓRIOS
Instruções:
Circulares:
Avisos:
Portarias:
Ordens de serviço:
Expedidas
pelo
superior
hierárquico e destinadas aos seus
subordinados, são ordens escritas
e
gerais para disciplina e
execução de determinado serviço
público.
Constituem atos escritos de
disciplina de determinado serviço
público voltados a servidores que
desempenham
tarefas
em
situações especiais. Diferem das
instruções porque não são gerais.
Atos exclusivos de Ministros de
Estado para regramento de
temas da competência interna do
Ministério.
Atos
internos
que
iniciam
sindicâncias,
processos
administrativos ou promovem
designações de servidores para
cargos
secundários.
São
expedidas por chefes de órgãos e
repartições públicas. As portarias
nunca podem ser baixadas pelos
Chefes do Executivo.
São determinações
dirigidas
a
específicas
servidores
43
subordinados
ou
particulares
sobre assuntos administrativos
ou de ordem social.
Ofícios:
Despachos:
São convites ou comunicações
escritas dirigidas a servidores
subordinados
ou
particulares
sobre assuntos administrativos
ou de ordem social.
São decisões de autoridades
públicas manifestadas por escrito
em documentos ou processos sob
sua responsabilidade.
ATOS NEGOCIAIS
Licença:
Autorização:
Ato
administrativo
unilateral,
declaratório e vinculado que
libera, a todos que preencham os
requisitos legais, o desempenho
de
atividades
em
princípio
vedadas pela lei. Trata-se de
manifestação do poder de polícia
administrativo
desbloqueando
atividades cujo exercício depende
de autorização da Administração,
como acontece na licença para
construir.
Ato
unilateral,
discricionário,
constitutivo e precário expedido
para a realização de serviços ou a
44
utilização de bens públicos no
interesse
predominante
do
particular, como o porte de arma.
Permissão:
Aprovação:
Ato unilateral, discricionário e
precário que faculta o exercício
de serviços de interesse coletivo
ou a utilização de bem público.
Ato administrativo unilateral e
discricionário
que
realiza
a
verificação prévia ou posterior da
legalidade e do mérito de outro
ato como condição para a sua
produção de efeitos.
Admissão:
Ato administrativo unilateral e
vinculado que faculta, a todos
que preencherem os requisitos
legais, o ingresso em repartições
governamentais ou defere certas
condições subjetivas, como a
admissão
de
usuário
em
biblioteca pública.
Visto:
Constitui ato vinculado expedido
para controlar a legitimidade
formal de outro ato particular ou
agente público.
Homologação:
É ato administrativo unilateral e
vinculado de exame de legalidade
e conveniência de outro ato de
agente público ou particular.
45
Dispensa:
Renúncia:
Protocolo administrativo:
É ato administrativo discricionário
que exime o particular do
desempenho de certa tarefa.
É ato unilateral, discricionário,
abdicativo e irreversível pelo qual
a Administração Pública abre mão
de crédito ou direito próprio em
favor do particular.
É a manifestação administrativa
em conjunto com o particular
versando sobre a realização de
tarefa ou abstenção de certo
comportamento em favor dos
interesses da Administração e do
particular, simultaneamente.
46
ATOS ENUNCIATIVOS
Certidões:
Atestados:
Pareceres técnicos:
Pareceres normativos:
Apostilas:
São cópias autenticadas de atos
ou
fatos
permanentes
de
interesse
do
requerente
constantes de arquivos públicos.
São atos que comprovam fatos
ou situações transitórias que não
constem de arquivos públicos.
Manifestações
expedidas
por
órgãos técnicos especializados
referentes a assuntos submetidos
a sua apreciação.
São
pareceres
que
se
transformam
em
norma
obrigatória quando aprovados
pela repartição competente.
Equiparam-se a uma averbação
realizada
pela
Administração
declarando
um
direito
reconhecido pela norma legal.
47
ATOS PUNITIVOS
Constitui
punição
pecuniária
imposta a quem descumpre
disposições
legais
ou
determinações administrativas.
Multa:
Interdição de atividade:
Destruição de coisas:
É a proibição administrativa do
exercício
de
determinada
atividade.
É o ato sumário de inutilização de
bens particulares impróprios para
consumo ou de comercialização
proibida.
Classificação dos atos administrativos:
1 – Quanto ao conteúdo:
a) concretos: são atos produzidos visando a um único caso,
específico, e nele se encerram, ex. nomeação ou concessão de
férias a um servidor;
b) abstratos: chamados também de normativos, são os que,
disciplinando determinada matéria de modo geral e abstrato,
atingem um número indefinido de pessoas, e que podem
continuar sendo aplicados inúmeras vezes, ex. regulamentos.
2 – Quanto à formação de vontade:
48
a) ato simples: nasce da manifestação de vontade de apenas um
órgão, seja ele unipessoal (formado só por uma pessoa) ou
colegiado (composto de várias pessoas). É simples o ato que altera o
horário de atendimento da repartição pública, emitido por uma única
pessoa, bem assim a decisão administrativa do Conselho de
Contribuintes do Ministério da Fazenda, órgão colegiado, que
expressa uma vontade única. Outro exemplo de ato colegiado
encontramos no caso da direção das Agências Reguladoras, nos
termos do art. 4º, Lei nº 9.986/2000;
b) ato complexo: para que seja formado, necessita da
manifestação de vontade de dois ou mais órgãos diferentes,
sem hierarquia entre eles, de tal forma que cada um, de forma
independente, não pode produzir validamente tal ato: enquanto todos
os órgãos competentes não se manifestarem, o ato não estará
perfeito, não podendo criar direitos ou atribuir deveres. Assim, temse a união de várias vontades que se juntam para formar apenas
uma. Como exemplo, cite-se a nomeação de Ministro do Supremo
Tribunal Federal, feita pelo Presidente da República, após aprovação
da maioria absoluta do Senado (art. 101, CF/88), a nomeação de
Diretor de Agência Reguladora, também feita pelo Presidente da
República, após aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, ‘f’,
CF/88 e art. 5º, Lei nº 9.986/2000), o ato assinado pelo Presidente
da República, referendado pelo Ministro de Estado (art. 87, parágrafo
único, I, CF/88) e a celebração dos tratados internacionais e sua
posterior incorporação à ordem jurídica interna, que resultam das
vontades do Presidente da República e do Congresso Nacional (CF/88,
art. 49, I, e art. 84, VIII). Outro exemplo é o decreto assinado pelo
Governador e referendado por algum Secretário. Por fim, veja que
não é possível impugnar o ato antes de completo seu ciclo de
formação, ou seja, antes de todas as partes terem manifestado suas
vontades, pois que antes disso ele inexiste. Acrescente-se, ainda, o
caso da concessão inicial de aposentadoria ou pensão: nas palavras
do ilustre relator no MS 24.742, Ministro Marco Aurélio, o ato de
concessão inicial de aposentadoria “mostra-se complexo, com o
implemento da aposentadoria pelo órgão de origem, a fim de não
haver quebra de continuidade da satisfação do que percebido pelo
49
servidor, seguindo à homologação pelo Tribunal de Contas da União”.
Bem por isso – ser o ato complexo –, “não se tem o envolvimento de
litigantes, razão pela qual é inadequado falar-se em contraditório
para, uma vez observado este, vir o Tribunal de Contas da União a
indeferir a homologação”;
Súmula Vinculante 3 - Nos processos perante o Tribunal de Contas
da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo
que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do
ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
c) ato composto: é aquele que nasce da vontade de apenas um
órgão. Porém, para que produza efeitos, depende da
aprovação de outro ato, que o homologa. Repita-se: a vontade é
de apenas um órgão, o segundo apenas o confere, dando-lhe
exeqüibilidade. Diz-se, então, que um é instrumental em relação ao
outro, pois há, aqui, dois atos, um principal e outro acessório.
Exemplifique-se com a dispensa de licitação, que depende de
homologação pela autoridade competente. Tendo em vista que se
torna difícil distinguir esse tipo de ato do procedimento, alguns
autores negam sua existência. Aqui, há dois atos, um principal, outro
secundário. No procedimento, há um principal e vários secundários.
Em qualquer dos casos, estando viciado um dos acessórios, inválido
será o principal.
3 – Quanto aos destinatários
a) individuais: são aqueles que têm destinatários certos,
nominados, como no caso da nomeação de servidores, ou delegação
de atribuições a um subordinado. Pode ser para apenas uma pessoa
(singular), como na desapropriação, ou para várias (plural), como na
nomeação de vários servidores no mesmo ato. O importante é que se
sabe exatamente a quem se dirige o ato;
50
b) gerais: os destinatários são muitos, inominados, mas unidos
por uma característica em comum, que os faz destinatários do
mesmo ato abstrato. Para produzirem seus efeitos, já que externos,
devem ser publicados. É geral o ato que fixa novo horário de
atendimento ao público pela repartição, que afeta a todos os usuários
daquele órgão, bem assim os decretos regulamentares, instruções
normativas etc.
4 – Quanto aos efeitos
a) constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos
destinatários. Pode ser outorgando um novo direito, como
permissão de uso de bem público, ou impondo uma obrigação, como
cumprir um período de suspensão;
b) declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação
já existente, seja de fato ou de direito. Não cria, transfere ou
extingue a situação existente, apenas a reconhece. Também é dito
enunciativo. É o caso da expedição de uma certidão de tempo de
serviço, ou de um parecer;
c) modificativo: altera a situação já existente, sem que seja
extinta, não retirando direitos ou obrigações. A alteração do horário
de atendimento da repartição é exemplo de ato modificativo;
d) extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o
ato que põe termo a um direito ou dever existentes. Cite-se a
demissão do servidor público;
e) enunciativo: é aquele pelo qual a Administração apenas atesta
ou reconhece determinada situação de fato ou de direito. Ex.
certidões, atestados, informações, pareceres, vistos, apostilas.
5 – Quanto à abrangência dos efeitos
a) internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno
da Administração Pública, não atingindo terceiros, como os pareceres
51
(atos enunciativos) e circulares. Ademais, os atos administrativos
praticados pela Administração Pública com a finalidade de disciplinar
seu funcionamento interno e a conduta de seus agentes são
denominados atos ordinatórios, como avisos e portarias;
b) externos: tem como destinatárias pessoas além da
Administração Pública, e, portanto, necessitam de publicidade
para que produzam adequadamente seus efeitos. São exemplos a
fixação do horário de atendimento e a ocupação de bem privado pela
Administração Pública.
6 – Quanto ao grau de liberdade para produzir
a) vinculado: a lei estabelece todos os contornos do ato, como
deve ser feito, quando, por quem etc, não deixando ao agente
qualquer grau de liberdade. Cumpridos todos os requisitos legais,
a Administração Pública não pode deixar de conceder a aposentadoria
a quem de direito, ou a licença para construir;
b) discricionário: a lei também estabelece uma série de regras para
a prática de um ato, mas deixa certo grau de liberdade à
autoridade, que poderá optar por um entre vários caminhos
igualmente válidos. Há uma avaliação subjetiva prévia à edição do
ato, como os que permitem o uso de bem público, permitindo a
instalação de uma banca de revistas na calçada. Segundo o STF, “a
autoridade administrativa está autorizada a praticar atos
discricionários
apenas
quando
norma
jurídica
válida
expressamente a ela atribuir essa livre atuação”.
ATO VINCULADO
Não
há
liberdade
administrador
para
ATO DISCRICIONÁRIO
(# ato arbitrário)
o Há
liberdade
administrador
para
o
52
Não
há
conveniência
oportunidade
Pode ser anulado,
pode ser revogado
mas
e Há oportunidade e conveniência
não Pode ser anulado e revogado
Há controle do Poder Judiciário
Há controle do Poder Judiciário,
exceto quanto ao mérito
Ex. aposentadoria compulsória, Ex. autorização
licença, admissão
7 – Quanto à validade
a) válido: é o que atende a todos os requisitos legais:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Pode estar perfeito,
pronto para produzir seus efeitos ou estar pendente de evento
futuro;
b) nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito
que não pode ser corrigido. Não produz qualquer efeito entre as
partes. No entanto, em face dos atributos dos atos administrativos,
ele deve ser observado até que haja decisão, seja administrativa,
seja judicial, declarando sua nulidade, que terá efeito retroativo,
“ex tunc”, entre as partes. Por outro lado, deverão ser respeitados os
direitos de terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelo ato
nulo. Cite-se a nomeação de um candidato que não tenha nível
superior para um cargo que o exija. A partir do reconhecimento do
erro, o ato é anulado desde sua origem. Porém, as ações legais
eventualmente praticadas por ele durante o período em que atuou
permanecerão válidas;
53
c) anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem
ser sanados, convalidados. Ressalte-se que, se mantido o defeito, o
ato será nulo; se corrigido, poderá ser “salvo” e passar a válido.
Atente-se que nem todos os defeitos são sanáveis, mas sim
aqueles expressamente previstos em lei e analisados no item
seguinte.
d) inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato
administrativo, manifestação de vontade da Administração Pública.
São produzidos por alguém que se faz passar por agente público, sem
sê-lo, ou que contém um objeto juridicamente impossível. Exemplo
do primeiro caso é a multa emitida por falso policial; do segundo, a
ordem para matar alguém.
8 – Quanto à exeqüibilidade
a) perfeito: é aquele que completou seu processo de formação,
estando apto a produzir seus efeitos. Perfeição não se confunde
com validade. Esta é a adequação do ato à lei; a perfeição refere-se
às etapas de sua formação.
b) imperfeito: não completou seu processo de formação,
portanto, não está apto a produzir seus efeitos, faltando, por
exemplo, a homologação, publicação, ou outro requisito apontado
pela lei.
c) pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou
termo, mas já completou seu ciclo de formação, estando apenas
aguardando o implemento desse acessório, por isso não se confunde
com o imperfeito. Condição é evento futuro e incerto, como o
casamento. Termo é evento futuro e certo, como uma data
específica.
d) consumado: é o ato que já produziu todos os seus efeitos,
nada mais havendo para realizar. Exemplifique-se com a exoneração
ou a concessão de licença para doar sangue.
54
- Perfeição: refere-se ao processo de formação do ato, que foi
todo cumprido;
- Validade: refere-se à conformidade do ato com a lei;
- Eficácia: é a capacidade do ato para produzir seus efeitos;
- Exeqüibilidade: é a capacidade do ato para produzir seus
efeitos imediatamente.
Então, um ato adequadamente produzido, sem pender de condição ou
termo, é perfeito, válido, eficaz e exeqüível. Se produzido num mês,
para valer a partir do mês seguinte, não será ainda exeqüível.
9 – Quanto às prerrogativas:
a) ato de império: é aquele praticado pela Administração com todas
as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e
coercitivamente ao particular independentemente de autorização
judicial;
b) ato de gestão: é aquele praticado pela Administração em
situação de igualdade com os particulares, para a conservação e
desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus
serviços.
Convalidação do Ato Administrativo
Convalidar é tornar válido, é efetuar correções no ato
administrativo, de forma que ele fique perfeito, atendendo a todas as
exigências legais. Convalidação/saneamento é o ato administrativo
pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos
retroativos à data em que este foi praticado.
Como regra geral, os atos eivados de algum defeito devem ser
anulados. A exceção é que haja convalidação, como positivado na Lei
nº 9.784/99, sobre o processo administrativo federal:
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
55
que
apresentarem
defeitos
sanáveis
convalidados pela própria Administração.
poderão
ser
Essa é a possibilidade de convalidação expressa, desde que não
acarrete lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros. Assim, nos
termos do art. 54 da mesma Lei, eventual ato administrativo viciado,
de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, que não
seja anulado no prazo decadencial de cinco anos, contados da data
em que foram praticados, estará convalidado tacitamente, não
podendo mais ser alterado, salvo comprovada má-fé.
Quais são os requisitos pra convalidar?
1 – não acarretar lesão ao interesse público;
2 – não haver prejuízo a terceiros;
3 – ato com defeito sanável
Quem convalida?
A própria Administração
Quais são os efeitos?
Ex tunc, retroage.
Quais elementos do ato podem ser convalidados?
A finalidade, o motivo e o objeto nunca podem ser convalidados.
A forma pode ser convalidada, desde que não seja fundamental à
validade do ato. Se a lei estabelecia uma forma determinada, não há
como tal elemento ser convalidado.
Com relação à competência, é possível a convalidação dos atos que
não sejam exclusivos de uma autoridade, quando não pode haver
delegação ou avocação. Assim, desde que não se trate de matéria
exclusiva, pode o superior ratificar o ato praticado por subordinado
incompetente.
56
Se o ato não for convalidado, o que acontecerá com ele?
Será anulado!
Extinção do Ato Administrativo
O ato administrativo em vigor permanecerá no mundo jurídico até
que algo capaz de alterar esta situação lhe aconteça. Uma vez
publicado, esteja eivado de vícios ou não, terá vigência e deverá ser
cumprido, em respeito ao atributo da presunção de legitimidade, até
que ocorra formalmente o seu desfazimento.
A extinção do ato administrativo poderá ser resultante do
reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios na sua formação, ou
poderá simplesmente advir da desnecessidade de sua existência, isto
é, mesmo legítimo o ato pode tornar-se desnecessário e pode ser
declarada inoportuna ou inconveniente a sua manutenção.
Dessa distinção surgem as noções de revogação e anulação, espécies
do gênero extinção do ato administrativo.
Anulação: A anulação deve ocorrer quando há vício no ato, relativo à
legalidade ou legitimidade (ofensa à lei ou ao direito como um todo).
É sempre um controle de legalidade, nunca um controle de mérito.
A anulação retira do mundo jurídico atos com defeito de validade
(atos inválidos), assim, seus efeitos retroagem ao momento da
prática do ato (ex tunc). Dessa forma, todos os efeitos produzidos
pelo ato devem ser desconstituídos. O ato inválido não gera direitos
ou obrigações para as partes e não cria situações jurídicas definitivas;
ademais, caso se trate de um ato nulo (ato com vício insanável), não
é possível sua convalidação.
A anulação pode ser feita pela administração (autotutela), de ofício
ou mediante provocação, ou pelo Poder Judiciário, mediante
provocação.
57
Na esfera federal, o art. 54, da Lei nº 9784/99 estabelece em cinco
anos o prazo para a anulação de atos administrativos ilegais, seja
qual for o vício, quando os efeitos do ato forem favoráveis aos
administrados, salvo comprovada má-fé.
Anulação do Ato Administrativo
Quem?
Quando?
Efeitos?
Prazo?
A própria
Administração
Pública
(Súmula 473,
STF, Poder de
Autotutela) ou
o Poder
Judiciário
(desde que
seja
provocado)
Quando o ato
for ilegal
(controle de
legalidade)
Ex Tunc
(retroagem)
Decadencial de
5 anos (a contar
da data em que o
ato foi praticado)
EX TUNC
Obs. Obs. Para o prof. Celso Antônio B. Mello podem
ocorrer casos, em nome do princípio da boa-fé e da vedação do
enriquecimento sem causa, que os efeitos da anulação serão ex
nunc.
Revogação: É a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas
que, segundo critério discricionário da administração, tornou-se
inoportuno ou inconveniente.
A revogação é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz,
realizada pela Administração – e somente por ela – por não mais lhe
convir sua existência.
58
A revogação tem fundamento no poder discricionário. Ela somente se
aplica aos atos discricionários. A revogação é, em si, um ato
discricionário, uma vez que decorre exclusivamente de critério de
oportunidade e conveniência.
A revogação dos atos administrativos configura o denominado
“controle de mérito”, que incide sobre atos válidos, sem quaisquer
vícios, diferentemente do controle de legalidade ou de legitimidade,
que incide sobre atos ilegais ou ilegítimos, anulando-os.
A revogação somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex
nunc), porque o ato revogado era válido, não tinha vício nenhum.
Além disso, devem ser respeitados os direitos adquiridos.
A revogação é ato privativo da administração que praticou o ato que
está sendo revogado.
Obs. O Poder Judiciário jamais revogará um ato administrativo
editado pelo Poder Executivo ou pelo Poder Legislativo. De forma
mais ampla, é acertado asseverar que o Poder Judiciário, no exercício
de sua função típica jurisdicional, nunca revogará um ato
administrativo.
Por outro lado, os atos administrativos editados pelo próprio Poder
Judiciário, no exercício de suas funções administrativas, somente
poderão ser revogados por ele mesmo (Judiciário); cumpre ressaltar,
todavia, que, ao revogar seus próprios atos administrativos, o
Judiciário não estará exercendo função jurisdicional, mas sim
administrativa, estará atuando na qualidade de administração
pública, valorando a conveniência e oportunidade administrativas de
um ato administrativo por ele mesmo editado.
59
Revogação do Ato Administrativo
Quem?
Somente a
própria
Administração
Pública
(Judiciário
apenas os
seus próprios
atos na sua
função atípica
de
administrar)
Quando?
Efeitos?
Prazo?
Quando o ato Ex nunc (não -----------------------for legal,
regroage)
porém
inconveniente
EX NUNC
e inoportuno
(controle de
mérito)
ANULAÇÃO
REVOGAÇÃO
CONVALIDAÇÃO
Retirada de atos
inválidos, com vício,
ilegais.
Retirada de atos
Correção de atos com
válidos, sem qualquer
vícios sanáveis,
vício.
desde que tais atos
não tenham
acarretado lesão ao
interesse público e
nem prejuízo a
terceiros.
Opera
retroativamente,
resguardados os
efeitos já produzidos
perante terceiros de
boa-fé.
Efeitos prospectivos:
não é possível
revogar os atos que
já tenham gerado
direito adquirido.
Opera
retroativamente.
Corrige o ato,
tornando regulares os
seus efeitos,
passados e futuros.
60
Pode ser efetuada
pela administração,
de ofício ou
provocada, ou pelo
Judiciário, se
provocado.
Só pode ser efetuada
pela própria
administração que
praticou o ato.
Só pode ser efetuada
pela própria
administração que
praticou o ato.
A anulação de ato
com vício insanável é
um ato vinculado. A
anulação de ato com
vício sanável que
fosse passível de
convalidação é ato
discricionário.
A revogação é um ato
discricionário.
A convalidação é um
ato discricionário. Em
tese, a administração
pode optar por anular
o ato, mesmo que ele
fosse passível de
convalidação.
61
Súmula 346, STF: “A Administração Pública pode declarar a
nulidade de seus próprios atos”
Súmula 473, STF: “A Administração pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial”.
Outras Formas de Extinção do Ato Administrativo
a) Cassação: É uma sanção para aquele particular que deixou de
cumprir as condições para manutenção de um determinado ato;
b) Caducidade: É a retirada do ato em virtude da publicação de
uma lei, posterior à edição do ato administrativo, que torna
inadmissível a situação antes permitida por aquele ato;
c) Contraposição: É a extinção do ato administrativo em função
da edição de outro ato administrativo com efeito contrário ao
primeiro;
d) Renúncia: Ocorre quando o seu próprio beneficiário a ele
renuncia, abrindo mão do mesmo.
Lei nº 9784/99
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo
administrativo no âmbito da Administração Federal direta e
indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos
administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
62
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos
Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no
desempenho de função administrativa.
Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo
no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando,
em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor
cumprimento dos fins da Administração.
Atenção!! Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos
dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no
desempenho de função administrativa.
Ex. Quando o Judiciário vai abrir uma licitação (função
administrativa), deverá obedecer a Lei nº 8666/93, assim como os
preceitos estabelecidos nesta Lei.
Ex. Quando um servidor do Legislativo requer concessão de férias.
Também deverá obedecer as regras do Processo Administrativo
Federal aqui tratadas, além das regras da Lei nº 8112/90.
Por outro lado, não se aplicam estas regras aos Estados e Municípios.
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
II - entidade personalidade jurídica;
a
unidade
de
atuação
dotada
de
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de
poder de decisão.
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Como nós já estudamos os princípios da Administração Pública na
aula 01, farei aqui uma rápida revisão:
63
Legalidade: a Administração só pode fazer aquilo que a Lei autoriza.
Finalidade: é uma vertente do princípio da impessoalidade, que
impõe que o administrador pratique o ato para seu fim legal, o
interesse público. O princípio da impessoalidade pode ser visto sob
dois aspectos: a) qualquer ato da Administração Pública deve zelar
pelo interesse público nunca pelo interesse pessoal do agente
público; b) os atos são imputados à entidade a que se vincula o
agente público, não a ele próprio.
Motivação: exige que a Administração Pública fundamente todos
seus atos adequadamente, sempre vinculando o ato aos motivos
apresentados. Ainda que o ato discricionário esteja entre as exceções
de obrigatoriedade de motivação, segundo a Teoria dos Motivos
Determinantes, o motivo alegado vincula-se ao ato: se aquele for
falso ou inexistente, o ato será nulo.
Razoabilidade e Proporcionalidade: a Administração na prática
dos seus atos deve buscar sempre a adequação entre os meios e os
fins, considerando-se todas as situações e circunstâncias que afetem
a solução.
Moralidade: diz respeito à moral interna da instituição, que deve
pautar os atos dos agentes públicos, como complemento à lei. Os
atos devem ser, além de legais, honestos e conformes aos bons
costumes e à boa administração.
Ampla defesa: o acusado pode usar todos os meios lícitos admitidos
para provar o que alega, inclusive manter-se calado (art. 5º, LXIII,
CF/88) e não produzir provas contra si.
Princípio do contraditório: com previsão no mesmo inciso LV do
art. 5º da CF/88, traduz a garantia que todos têm de poder
contradizer tudo que se alega em seu desfavor.
Segurança jurídica: garante-se estabilidade nas relações jurídicas,
não passíveis de alteração aleatória pela Administração Pública, mas
apenas dentro das possibilidades e prazos legais de alterações. Veda
novas interpretações por parte do Poder Público.
Supremacia do interesse público:
princípio basilar da
Administração Pública, que deve ser observado tanto pelo legislador,
no momento de produzir a lei, quanto pelo administrador, quando de
64
sua execução. O interesse público é indisponível, tendo o agente
público o poder-dever de agir de acordo com esse princípio.
Eficiência: busca a otimização dos procedimentos em qualquer ação
da Administração Pública, que deve ser rápida, útil, econômica,
voltada para o alcance dos melhores resultados possíveis. Qualidade
x economicidade.
Oficialidade: o processo administrativo pode ser instaurado de
ofício, ou seja, por iniciativa da Administração, independentemente
de provocação do administrado. Ademais, cumpre a Administração o
impulso do processo (o chamado impulso oficial, previsto no art. 2º,
parágrafo único, inciso XII).
Informalismo: o processo administrativo não está sujeito a formas
rígidas. Isso não significa, porém, ausência absoluta de forma, pois
forma sempre há, até porque o processo é escrito. No processo
administrativo, o formalismo somente deve existir quando seja
necessário para atender ao interesse público e proteger os direitos
dos particulares.
Gratuidade: em regra, não existem os ônus característicos do
processo judicial, tais como custas, ônus de sucumbência, honorários
e outros.
Parágrafo único. Nos processos
observados, entre outros, os critérios de:
administrativos
serão
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia
total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização
em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada
a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e
boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas
as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;
65
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que
determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia
dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar
adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos
administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de
alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos,
nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de
litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais,
ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem
prejuízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que
melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada
aplicação retroativa de nova interpretação.
CAPÍTULO II
DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a
Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores,
que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de
suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos
administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista
dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as
decisões proferidas;
66
III - formular alegações e apresentar documentos antes
da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão
competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado,
salvo quando obrigatória a representação, por força de lei.
A possibilidade de atuar no processo sem advogado é decorrência do
princípio do informalismo.
Na Súmula Vinculante 5, o STF explicita a possibilidade de o
interessado atuar sem advogado nos processos administrativos,
mesmo nos processos que possam resultar em sanções. Segundo a
orientação firmada no STF, o simples fato de não ser feita a defesa
do administrado por um advogado (desde que não haja exigência
legal) não ofende, por si só, os princípios constitucionais da ampla
defesa e do contraditório.
SV5 – A falta de defesa técnica por advogado no processo
administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
CAPÍTULO III
DOS DEVERES DO ADMINISTRADO
Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração,
sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:
I - expor os fatos conforme a verdade;
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III - não agir de modo temerário;
IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e
colaborar para o esclarecimento dos fatos.
CAPÍTULO IV
DO INÍCIO DO PROCESSO
Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a
pedido de interessado.
67
O processo pode ser iniciado pela própria administração (de ofício) –
decorrência do princípio da oficialidade, ou mediante provocação do
interessado (a pedido).
Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em
que for admitida solicitação oral, deve ser formulado por escrito
e conter os seguintes dados:
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
II - identificação do interessado ou de quem o represente;
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de
comunicações;
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus
fundamentos;
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa
imotivada de recebimento de documentos, devendo o servidor
orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas.
Art. 7o Os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar
modelos ou formulários padronizados para assuntos que importem
pretensões equivalentes.
Art. 8o Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados
tiverem conteúdo e fundamentos idênticos, poderão ser formulados
em um único requerimento, salvo preceito legal em contrário.
CAPÍTULO V
DOS INTERESSADOS
Art. 9o São legitimados como interessados no processo
administrativo:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares
de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de
representação;
68
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos
ou interesses que possam ser afetados pela decisão a
ser adotada;
III - as organizações e associações representativas, no
tocante a direitos e interesses coletivos;
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas
quanto a direitos ou interesses difusos.
Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os
maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato
normativo próprio.
CAPÍTULO VI
DA COMPETÊNCIA
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos
órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os
casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não
houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a
outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão
de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou
territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à
delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos
presidentes.
COMPETÊNCIA
No Direito Administrativo não basta capacidade; é necessário
também que o sujeito tenha competência;
69
Decorre da lei;
É inderrogável, seja pela vontade da Administração, seja por
acordo com terceiros;
Pode ser objeto de delegação ou avocação;
1 – edição de atos de caráter
normativo;
Não é possível delegar:
(Lei nº 9.784/99, art. 13)
2
–
decisão
administrativo;
de
recurso
3 – matéria de competência
exclusiva de órgão ou autoridade.
O que é delegar?
Corresponde ao repasse de
atribuições administrativas de
responsabilidade do superior para
o
subalterno
(mantendo-se
aquele competente),
É Improrrogável, ou seja, o agente incompetente hoje continuará
sendo sempre, exceto por previsão legal expressa em sentido
contrário.
É Imprescritível, ou seja, ela continua a existir, independente de
seu não uso
Esse Art. 13 não cai nas provas, despenca!! Decorar!!
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
70
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou
autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser
publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes
transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os
objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva
de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela
autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar
explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo
delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por
motivos
relevantes
devidamente
justificados,
a
avocação
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão
publicamente os locais das respectivas sedes e, quando conveniente,
a unidade fundacional competente em matéria de interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o
processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade
de menor grau hierárquico para decidir.
CAPÍTULO VII
DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO
A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve
comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se desta
forma de atuar, sendo a omissão desta comunicação uma falta grave
para efeitos disciplinares.
71
A diferença fundamental entre impedimento e suspensão
reside no fato de que, no primeiro caso, a autoridade não poderá
atuar. Já no caso de suspeição, poderá a mesma não acatar os
argumentos do interessado de seguir atuando normalmente.
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o
servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito,
testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem
quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o
terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com
o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento
deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se
de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o
impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou
servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com
algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges,
companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá
ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
CAPÍTULO VIII
DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de
forma determinada senão quando a lei expressamente a
exigir.
72
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito,
em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a
assinatura da autoridade responsável.
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente
será exigido quando houver dúvida de autenticidade.
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá
ser feita pelo órgão administrativo.
§ 4o O processo deverá
seqüencialmente e rubricadas.
ter
suas
páginas
numeradas
Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis,
no horário normal de funcionamento da repartição na qual tramitar o
processo.
Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os
atos já iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do
procedimento ou cause dano ao interessado ou à Administração.
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão
ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que
dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo
motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser
dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação.
Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se
preferencialmente na sede do órgão, cientificando-se o
interessado se outro for o local de realização.
73
CAPÍTULO IX
DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS
Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo
administrativo determinará a intimação do interessado para
ciência de decisão ou a efetivação de diligências.
§ 1o A intimação deverá conter:
I - identificação do intimado e nome do órgão ou entidade
administrativa;
II - finalidade da intimação;
III - data, hora e local em que deve comparecer;
IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se
representar;
V - informação da continuidade do processo independentemente
do seu comparecimento;
VI - indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
§ 2o A intimação observará a antecedência mínima de três dias
úteis quanto à data de comparecimento.
§ 3o A intimação pode ser efetuada por ciência no processo,
por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou
outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.
§ 4o No caso de interessados indeterminados,
desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser
efetuada por meio de publicação oficial.
§ 5o As intimações serão nulas quando feitas sem observância
das prescrições legais, mas o comparecimento do administrado
supre sua falta ou irregularidade.
Art. 27. O desatendimento da intimação não importa o
reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a
direito pelo administrado.
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Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será
garantido direito de ampla defesa ao interessado.
Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo
que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus,
sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os
atos de outra natureza, de seu interesse.
CAPÍTULO X
DA INSTRUÇÃO
No âmbito administrativo, a instrução ocorre de ofício (princípio da
oficialidade). No entanto, tal princípio não impede que o administrado
proponha a prática de atos necessários ou úteis ao bom andamento
da instrução.
Assim, durante a instrução deverão ser enviados todos os esforços,
por iniciativa oficial ou por provocação do interessado, necessários à
elucidação dos fatos pertinentes ao processo, desde que,
evidentemente, não se utilizem provas obtidas por meios ilícitos,
inadmissíveis também nos processos administrativos.
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e
comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se
de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo
processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor
atuações probatórias.
§ 1o O órgão competente para a instrução fará constar dos
autos os dados necessários à decisão do processo.
§ 2o Os atos de instrução que exijam a atuação dos
interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes.
Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as
provas obtidas por meios ilícitos.
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de
interesse geral, o órgão competente poderá, mediante despacho
motivado, abrir período de consulta pública para manifestação de
terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver prejuízo para a
parte interessada.
75
§ 1o A abertura da consulta pública será objeto de divulgação
pelos meios oficiais, a fim de que pessoas físicas ou jurídicas possam
examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegações
escritas.
§ 2o O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a
condição de interessado do processo, mas confere o direito de obter
da Administração resposta fundamentada, que poderá ser comum a
todas as alegações substancialmente iguais.
Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade,
diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência
pública para debates sobre a matéria do processo.
Art. 33. Os órgãos e entidades administrativas, em matéria
relevante, poderão estabelecer outros meios de participação de
administrados, diretamente ou por meio de organizações e
associações legalmente reconhecidas.
Art. 34. Os resultados da consulta e audiência pública e de
outros meios de participação de administrados deverão ser
apresentados com a indicação do procedimento adotado.
Art. 35. Quando necessária à instrução do processo, a audiência
de outros órgãos ou entidades administrativas poderá ser realizada
em reunião conjunta, com a participação de titulares ou
representantes dos órgãos competentes, lavrando-se a respectiva
ata, a ser juntada aos autos.
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha
alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao órgão competente para a
instrução e do disposto no art. 37 desta Lei.
Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão
registrados em documentos existentes na própria Administração
responsável pelo processo ou em outro órgão administrativo, o órgão
competente para a instrução proverá, de ofício, à obtenção dos
documentos ou das respectivas cópias.
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da
tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer
diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à
matéria objeto do processo.
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§ 1o Os elementos probatórios deverão ser considerados na
motivação do relatório e da decisão.
§ 2o Somente poderão ser recusadas, mediante decisão
fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam
ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.
Art. 39. Quando for necessária a prestação de informações ou a
apresentação de provas pelos interessados ou terceiros, serão
expedidas intimações para esse fim, mencionando-se data, prazo,
forma e condições de atendimento.
Parágrafo único. Não sendo atendida a intimação, poderá o
órgão competente, se entender relevante a matéria, suprir de ofício a
omissão, não se eximindo de proferir a decisão.
Art. 40. Quando dados, atuações ou documentos solicitados ao
interessado forem necessários à apreciação de pedido formulado, o
não atendimento no prazo fixado pela Administração para a
respectiva apresentação implicará arquivamento do processo.
Art. 41. Os interessados serão intimados de prova ou diligência
ordenada, com antecedência mínima de três dias úteis, mencionandose data, hora e local de realização.
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão
consultivo, o parecer deverá ser emitido no prazo máximo de
quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de
maior prazo.
§ 1o Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser
emitido no prazo fixado, o processo não terá seguimento até a
respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao
atraso.
§ 2o Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de
ser emitido no prazo fixado, o processo poderá ter prosseguimento e
ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de
quem se omitiu no atendimento.
Art. 43. Quando por disposição de ato normativo devam ser
previamente obtidos laudos técnicos de órgãos administrativos e
estes não cumprirem o encargo no prazo assinalado, o órgão
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responsável pela instrução deverá solicitar laudo técnico de outro
órgão dotado de qualificação e capacidade técnica equivalentes.
Art. 44. Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de
manifestar-se no prazo máximo de dez dias, salvo se outro prazo for
legalmente fixado.
Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública
poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a
prévia manifestação do interessado.
Art. 46. Os interessados têm direito à vista do processo e a
obter certidões ou cópias reprográficas dos dados e documentos que
o integram, ressalvados os dados e documentos de terceiros
protegidos por sigilo ou pelo direito à privacidade, à honra e à
imagem.
Art. 47. O órgão de instrução que não for competente para
emitir a decisão final elaborará relatório indicando o pedido inicial, o
conteúdo das fases do procedimento e formulará proposta de decisão,
objetivamente justificada, encaminhando o processo à autoridade
competente.
CAPÍTULO XI
DO DEVER DE DECIDIR
Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração
tem o prazo de até trinta dias para decidir. É possível a
prorrogação por igual período, desde que expressamente
motivada.
Esse é um prazo dito impróprio, ou seja, aquele que não gera
conseqüências processuais. Assim o julgamento fora do prazo não
implica nulidade do processo.
Não seria razoável anular todo o processo se a decisão fosse
proferida após o decurso dos 30 (trinta) dias concedidos à
autoridade. Será ele perfeito, porém o responsável pela demora
poderá ser punido, se caracterizada alguma infração disciplinar, como
a desídia.
78
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente
emitir decisão nos processos administrativos e sobre
solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a
Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo
prorrogação por igual período expressamente motivada.
CAPÍTULO XII
DA MOTIVAÇÃO
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção
pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação,
convalidação de ato administrativo.
revogação,
suspensão
ou
Princípio da motivação: A Administração Pública deve motivar os
seus atos, ou seja, demonstrar os motivos pelos quais está agindo
de determinada maneira, para conhecimento e garantia dos
administrados, que assim terão a possibilidade de contestar o motivo
alegado pela Administração, caso discordem do mesmo.
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A Lei nº 9.784/99 trouxe de forma expressa o princípio da motivação
em seu art. 2º, segundo o qual nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de indicação dos pressupostos
de fato e de direito que determinam a decisão.
A referida Lei em seu art. 50, § 1º, permitiu a denominada
motivação aliunde ou per relationem, segundo a qual a
concordância com fundamentos anteriores, informações,
decisões ou propostas já é considerada motivação do ato
administrativo. Opõe-se a chamada motivação contextual em que
os fundamentos de fato e de direito estão indicados no próprio
contexto do ato, não havendo remissão à motivação externa.
Dessa forma, não viola o princípio da motivação dos atos
administrativos o ato da autoridade que, ao deliberar acerca
de recurso administrativo, mantém decisão com base em
parecer de consultoria jurídica, sem maiores considerações.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente,
podendo consistir em declaração de concordância com
fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões
ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode
ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das
decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos
interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e
comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de
termo escrito.
CAPÍTULO XIII
DA DESISTÊNCIA E OUTROS CASOS DE EXTINÇÃO DO PROCESSO
Art. 51. O interessado poderá, mediante manifestação escrita,
desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda,
renunciar a direitos disponíveis.
§ 1o Havendo vários interessados, a desistência ou renúncia
atinge somente quem a tenha formulado.
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§ 2o A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso,
não prejudica o prosseguimento do processo, se a
Administração considerar que o interesse público assim o exige.
Art. 52. O órgão competente poderá declarar extinto o
processo quando exaurida sua finalidade ou o objeto da
decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato
superveniente.
CAPÍTULO XIV
DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos,
quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer
medida de autoridade administrativa que importe impugnação à
validade do ato.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.
Essa é a possibilidade de convalidação expressa, desde que não
acarrete lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros. Assim, nos
termos do art. 54 da mesma Lei, eventual ato administrativo viciado,
de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, que não
seja anulado no prazo decadencial de cinco anos, contados da data
em que foram praticados, estará convalidado tacitamente, não
podendo mais ser alterado, salvo comprovada má-fé.
81
Quais são os requisitos pra convalidar?
1 – não acarretar lesão ao interesse público;
2 – não haver prejuízo a terceiros;
3 – ato com defeito sanável
Quem convalida?
A própria Administração
Quais são os efeitos?
Ex tunc, retroage.
Quais elementos do ato podem ser convalidados?
A finalidade, o motivo e o objeto nunca podem ser convalidados.
A forma pode ser convalidada, desde que não seja fundamental à
validade do ato. Se a lei estabelecia uma forma determinada, não há
como tal elemento ser convalidado.
Com relação à competência, é possível a convalidação dos atos que
não sejam exclusivos de uma autoridade, quando não pode haver
delegação ou avocação. Assim, desde que não se trate de matéria
exclusiva, pode o superior ratificar o ato praticado por subordinado
incompetente.
Se o ato não for convalidado, o que acontecerá com ele?
Será anulado!
CAPÍTULO XV
DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISÃO
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em
face de razões de legalidade e de mérito.
§ 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão,
a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à
autoridade superior.
82
§ 2o Salvo exigência legal, a interposição de recurso
administrativo independe de caução.
SV 21 - É inconstitucional a exigência de depósito ou
arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade
de recurso administrativo.
§ 3o Se o recorrente alegar que a decisão administrativa
contraria enunciado da súmula vinculante, caberá à autoridade
prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar,
antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da
aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.
Art. 57. O recurso administrativo tramitará no máximo por
três instâncias administrativas, salvo disposição legal diversa.
No máximo haverá dois recursos hierárquicos (um contra a primeira
decisão, que leva o processo para a segunda instância, e outro contra
a decisão proferida nessa segunda instância, que remete o processo
para a terceira instância).
É chamado recurso hierárquico porque a autoridade competente para
apreciá-lo é a autoridade hierarquicamente superior à que proferiu a
decisão recorrida.
Art. 58.
administrativo:
Têm
legitimidade
para
interpor
recurso
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no
processo;
II - aqueles cujos direitos ou interesses
indiretamente afetados pela decisão recorrida;
forem
III - as organizações e associações representativas, no
tocante a direitos e interesses coletivos;
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou
interesses difusos.
83
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo
para interposição de recurso administrativo, contado a partir da
ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso
administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta
dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.
§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser
prorrogado por igual período, ante justificativa explícita.
Art. 60. O recurso interpõe-se por meio de requerimento no
qual o recorrente deverá expor os fundamentos do pedido de
reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes.
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não
tem efeito suspensivo.
Somente possui, portanto, o denominado efeito devolutivo.
Significa que a administração não fica impedida de praticar o ato que
esteja sendo alvo de impugnação administrativa pelo particular, nem
os efeitos desse ato são sustados pela instauração ou pelo curso do
processo administrativo, vale dizer, as impugnações e recursos
administrativos, como regra, não suspendem a executoriedade do ato
contra o qual se dirigem.
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou
incerta reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou
a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito
suspensivo ao recurso.
Art. 62. Interposto o recurso, o órgão competente para dele
conhecer deverá intimar os demais interessados para que, no prazo
de cinco dias úteis, apresentem alegações.
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante órgão incompetente;
III - por quem não seja legitimado;
84
IV - após exaurida a esfera administrativa.
§ 1o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente
a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para
recurso.
§ 2o O não conhecimento do recurso não impede a
Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não
ocorrida preclusão administrativa.
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá
confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a
decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo
puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá
ser cientificado para que formule suas alegações antes da
decisão.
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da
súmula vinculante, o órgão competente para decidir o recurso
explicitará as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula,
conforme o caso. (Incluído pela Lei nº 11.417, de 2006).
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a
reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante,
dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o
julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões
administrativas
em
casos
semelhantes,
sob
pena
de
responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.
(Incluído pela Lei nº 11.417, de 2006).
Se o administrado entender que houve violação a enunciado de
súmula vinculante, poderá ajuizar reclamação perante o STF, desde
que, antes, tenha esgotado as vias administrativas.
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções
poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício,
quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis
de justificar a inadequação da sanção aplicada.
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Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar
agravamento da sanção.
ATENÇÃO!!! A Lei 9784/99 adotou regra distinta para a possibilidade
de aplicação da chamada reformatio in pejus. Ela é permitida nos
recursos
administrativos
em
geral,
mas
é
vedada
especificamente na revisão dos processos de que resultem
sanções.
CAPÍTULO XVI
DOS PRAZOS
Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da
cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e
incluindo-se o do vencimento.
§ 1o Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil
seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente
ou este for encerrado antes da hora normal.
§ 2o Os prazos expressos em dias contam-se de modo
contínuo.
§ 3o Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de
data a data. Se no mês do vencimento não houver o dia equivalente
àquele do início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado,
os prazos processuais não se suspendem.
CAPÍTULO XVII
DAS SANÇÕES
Art. 68. As sanções, a serem aplicadas por autoridade
competente, terão natureza pecuniária ou consistirão em
obrigação de fazer ou de não fazer, assegurado sempre o direito
de defesa.
CAPÍTULO XVIII
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
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Art. 69. Os processos administrativos específicos
continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas
subsidiariamente os preceitos desta Lei.
Art. 69-A. Terão prioridade na tramitação, em qualquer órgão
ou instância, os procedimentos administrativos em que figure como
parte ou interessado: (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
I - pessoa com idade igual ou superior a 60 (sessenta)
anos; (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
II - pessoa portadora de deficiência, física ou mental;
(Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
III – (VETADO) (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
IV - pessoa portadora de tuberculose ativa, esclerose múltipla,
neoplasia maligna, hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante,
cardiopatia
grave,
doença
de
Parkinson,
espondiloartrose
anquilosante, nefropatia grave, hepatopatia grave, estados
avançados da doença de Paget (osteíte deformante), contaminação
por radiação, síndrome de imunodeficiência adquirida, ou outra
doença grave, com base em conclusão da medicina especializada,
mesmo que a doença tenha sido contraída após o início do processo.
(Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
§ 1o A pessoa interessada na obtenção do benefício, juntando
prova de sua condição, deverá requerê-lo à autoridade
administrativa competente, que determinará as providências a
serem cumpridas. (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
§ 2o Deferida a prioridade, os autos receberão identificação
própria que evidencie o regime de tramitação prioritária. (Incluído
pela Lei nº 12.008, de 2009).
Como se denota do texto retro reproduzido, buscou o legislador
aplicar as prerrogativas a que fazem jus os idosos, nos termos da Lei
nº 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), que os define como sendo
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aqueles com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos (art. 1º), e
da CF/88, art. 230. Fez incluir também os deficientes (Lei nº
7.853/1989) e as pessoas portadoras de doenças graves.
§ 3o (VETADO) (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
§ 4o (VETADO) (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
Art. 70. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília 29 de janeiro de 1999; 178 o da Independência e 111o da
República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
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