Estudo de Actualização da Avaliação Intercalar do Programa Operacional do
Emprego Formação e Desenvolvimento Social do Quadro Comunitário de Apoio
2000-2006
Relatório Final
VOLUME III
SUMÁRIO EXECUTIVO
21 de Outubro de 2005
1
1. METODOLOGIA
1.1. A actualização da avaliação intercalar do POEFDS foi realizada segundo uma
metodologia
de
avaliação
subordinada
aos
seguintes
princípios
e
opções
fundamentais:
Reanálise das conclusões e recomendações de 2003 segundo um prisma de
recontextualização do programa e da reprogramação realizada em 2004 à luz
dessa mesma alteração de contexto;
Esforço de (re) contextualização organizado sobretudo em função do estudo do
comportamento do mercado de trabalho em Portugal e dos seus fluxos
fundamentais, cruzando as incidências do comportamento recessivo com
aspectos de funcionamento estrutural do mesmo, ainda não totalmente visíveis
dada a manifestação tardia da retoma da economia portuguesa;
Alargamento desse exercício de reflexão aos impactes decorrentes da nova
formulação da Estratégia Europeia para o Emprego e da sua compatibilização
com o relançamento da Estratégia de Lisboa;
Desenvolvimento da componente extensiva da avaliação explorando as
virtualidades do sistema de informação do programa de modo a garantir uma
base comparativa sólida com a avaliação de 2003;
Desenvolvimento da componente intensiva de avaliação aprofundando a
análise de cinco medidas/acções - sistema de aprendizagem, formação
profissional
contínua,
rede
de
equipamentos
vocacionados
para
o
desenvolvimento social, educação de adultos e desenvolvimento pessoal,
social e profissional – mediante um trabalho de inquirição autónomo a
beneficiários e, em alguns casos, a entidades promotoras e todo um trabalho
de realização de estudos de caso e entrevistas complementares; este trabalho
de inquirição serviu ainda de base à análise da articulação FEDER-FSE;
Análise da componente transversal de igualdade de oportunidades mediante
metodologia autónoma de análise de todas as medidas e acções do PO à luz
das diferentes perspectivas de abordagem do tema;
2
Análise da articulação FEDER-FSE sobretudo ao nível dos equipamentos
vocacionados para o desenvolvimento social;
Elaboração de recomendações com carácter operativo, isto é, orientadas
segundo uma perspectiva de suporte à programação futura e valorizando o
capital de aprendizagem acumulado em dois períodos de programação de
políticas de emprego, formação e desenvolvimento social.
1.2. As formas de inquirição anteriormente referidas envolveram inquéritos postais a
entidades promotoras (35 na medida 4.1. e 126 na medida 5.6), com taxas de resposta
de 37 e 84%, respectivamente e um conjunto sistemático de inquéritos telefónicos a
ex-formandos (262 na formação de activos, 262 nos cursos EFA (incluindo a
componente de grupos desfavorecidos) e 326 nos cursos de Formação Social e
Profissional da Acção -Tipo 5.3.1.1.), com intervalos de confiança de 95% e margens
de erro entre os 4 e os 6%. É particularmente relevante a metodologia de inquirição no
sistema de aprendizagem, no qual, para um universo de 86 085 (medida 11) e de 24
471 (medida 12), foram inquiridos 300 ex - formandos do sistema e 280 do grupo de
controlo – ex-formandos de cursos de qualificação, correspondendo, respectivamente
e para um intervalo de confiança de 95%, a margens de erro de 5,6% (medida 11) e
de 5,8% (medida 12). A representatividade estatística da inquirição realizada como
suporte da componente de avaliação intensiva do PO é relevante e permite formular
conclusões pertinentes e fiáveis. Em paralelo, foram realizados 32 estudos de caso,
distribuídos de forma equitativa pelas Medidas 1.1, 2.1, 5.3.1 e 5.6.1, que procuraram
abarcar a diversidade de projectos em cada uma delas, seleccionados a partir de
critérios como a região e o tipo de entidade promotora, para além de critérios mais
finos estabelecidos no interior de cada Medida.
2. RECONTEXTUALIZAÇÃO, REPROGRAMAÇÃO E ESTRATÉGIA
2.1. A análise mais recente do mercado de trabalho em Portugal sugere que a
natureza marcadamente cíclica do desemprego em Portugal (destacada na avaliação
de 2003) deixa de ser exclusivamente tributária da recuperação do ritmo de
crescimento económico e que a performance do mercado de trabalho passa a
depender em crescendo de um novo modelo de crescimento com mais qualificação e
seguramente mais inclusivo. Nessa perspectiva, a opção de consagrar na
3
reprogramação de 2004 a inscrição no PO de um novo eixo claramente vocacionado
para intervir nos efeitos de uma conjuntura recessiva prolongada não constitui uma
boa prática de programação, para além de não garantir a reorientação das políticas de
emprego, formação e desenvolvimento social para o combate aos aspectos estruturais
que marcam a falência do modelo de crescimento.
2.2. Esta questão é particularmente gravosa de uma perspectiva futura segundo a qual
as políticas de emprego, formação e desenvolvimento social devem articular-se
proactivamente com os temas da inovação e da mudança estrutural anunciadas pelo
relançamento da Estratégia de Lisboa. Por outras palavras, a prática de execução que
o novo eixo 7 irá possibilitar até à conclusão do programa não permitirá acumular um
capital de aprendizagem para a programação futura, já que é tributária de uma
abordagem passiva e não proactiva do mercado de trabalho e das incidências de uma
recessão demasiado longa. Comprometer o FSE nesta abordagem penaliza o impacto
sistémico deste Fundo em Portugal, o qual tem sido significativo em termos de
geração de novas famílias de políticas públicas nesta área de intervenção.
2.3. Esta opção de reprogramação é ainda penalizadora porque não contribui para
clarificar a diferenciação da actuação do POEFDS e das medidas desconcentradas
dos PO regionais de emprego e formação, complicando a já de per si difíicil
visibilidade diferenciada daquelas intervenções.
2.4. A reprogramação tendeu ainda a reforçar a intervenção do programa nos
domínios com maior elasticidade de procura de co-financiamento, em detrimento de
domínios que correspondem a uma inovação potencial de políticas públicas face ao
actual sistema de políticas de emprego e formação, permitindo concluir que a
programação de medidas e tipologias de acção com profundo conteúdo inovador
exigem apostas mais sólidas e atempadas de preparação sob pena da componente de
inovação de políticas tender a ser afastada das estratégias de reprogramação,
comprometendo por esta via o impacto sistémico do FSE.
2.5. Porém, a eliminação do eixo 3 de formação da administração pública e o
recentramento observado nos domínios da formação com dupla certificação, formação
individual de activos e desenvolvimento social, para além de aumentar a coerência
interna do PO, reforçou a centralidade da sua intervenção, transformando a prática de
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aprendizagem conseguida nestes domínios em conhecimento e experiência
incontornáveis para qualquer modelo de programação futura do FSE em Portugal, que
não pode ignorar o saber-fazer adquirido com essa centralidade.
2.6. O reforço dessa centralidade permite ainda consolidar a coerência externa do PO,
sobretudo com o quadro orientador do PNE e do Plano Nacional de Acção para a
Inclusão (PNAI), dos quais constitui um instrumento privilegiado de política. Do ponto
de vista da inclusão, o facto da orientação de concentrar recursos nos territórios mais
carenciados não ter sido operacionalizado pelo PNAI não determinou por parte do
POEFDS qualquer adaptação. O POEFDS é neste domínio tributário de melhores e
permanentes condições de medida da pobreza e da sua incidência territorial,
constituindo essa criação um desafio relevante para que as políticas de
desenvolvimento social tenham uma concentração de impactos mais decisiva.
2.7. A consolidação da centralidade do programa permite ainda no futuro actuar com
mais selectividade junto da oferta de formação, cuja lógica de afirmação e reprodução
continua a dominar as políticas de formação em Portugal. Sem ignorar possíveis
margens de criação de incentivo à procura de públicos mais informados, o POEFDS
pela sua centralidade e pela estabilização de procura em crescendo que já garantiu
tem condições para induzir da oferta de formação mais selectividade e melhor
adequação às necessidades empresariais.
2.8. A prática recente do programa permite ainda concluir que a acção recentemente
desenvolvida tendeu a reforçar o seu papel na disseminação de tecnologias de
informação junto de activos e de população desfavorecida em idade não escolar,
devendo constituir um desafio futuro a explorar, dados os défices nesse tipo de
literacia que a população não escolarizada com mais de 25 anos apresenta em
Portugal face aos países da fronteira tecnológica e da convergência rápida.
3. DESEMPENHO GLOBAL
3.1. À estabilização da procura anteriormente referida corresponde no POEFDS um
elevado desempenho financeiro que só as vicissitudes de algumas medidas com
conteúdo programático mais inovador (embora em significativa recuperação face à
avaliação de 2003) impedem de considerar paradigmática. A aprendizagem da gestão
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consubstancia-se também na regulação de níveis de “overbooking” de aprovação e
homologação compatíveis com níveis de quebra regularmente observado em termos
de concretização de acções, sobretudo de planos de formação.
3.2. O desempenho físico do programa alinha pelas tendências já observadas na
avaliação de 2003, sendo de esperar que a reprogramação de 2004, pela natureza
que revestiu, tenda a reforçar estes resultados: i) A formação com dupla certificação
continua a emergir como uma das realidades mais estáveis e promissoras da acção do
POEFDS; ii) A progressão relevante da formação de activos não permite ignorar a
resposta deficiente aos escalões etários com maior incidência de situações de
vulnerabilidade de segurança de emprego, já que continua a assentar numa elevada
correlação entre nível de qualificação e procura de formação; iii) O alcance fortemente
inovador da medida de formação consultadoria a PME e de desenvolvimento
organizacional requer ainda neste período de programação um esforço de
disseminação de boas práticas de candidatura, de forma a sustentar a procura da
inoivação organizacional; iv) A tipologia dos CACES penaliza a recuperação da
dinâmica de aprovação da medida FEDER 4.1., traduzindo sobretudo dificuldades de
compatibilização de acção dos Ministérios do Trabalho e da Economia neste tipo de
infraestruturas e na exclusiva intervenção do IEFP por parte da política de emprego
nesta matéria; v) A recuperação da dinâmica de desempenho do eixo 4 passa também
pela recuperação observada na qualificação de agentes de política; vi) Na medida 4.4
relativa à igualdade de oportunidades, relevam sobretudo o alcance do contratoprograma com a CIDM como uma boa prática de difusão deste tipo de prioridades de
acção e as acções de dinamização de espírito e capacidade de empreendimento das
mulheres, que tenderão a assumir-se futuramente como um campo de intervenção
preferencial.
3.3. O desempenho do eixo 5 é muito diferenciado, traduzindo a complexidade e
diversidade das acções co-financiadas neste domínio de intervenção do programa: i) a
medida 5.1.1 – rede social para o desenvolvimento - apresenta boa capacidade de
recuperação, acima dos 85% da meta; ii) a medida 5.1.2. – desenvolvimento sóciocomunitário - apresenta também um grande impulso, subsistindo dúvidas quanto aos
indicadores de acompanhamento; iii) a medida 5.2. – promoção da inserção social e
profissional de pessoas com deficiência - ultrapassa substancialmente a meta revista
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em baixa e mesmo a anterior; iv) a medida 5.3. – promoção da inserção social e
profissional de grupos desfavorecidos - regista uma excelente evolução que não
consegue ser materializada nos indicadores de desempenho da medida; v) a medida
5.4. – promoção da inserção no âmbito dos instrumentos do mercado social de
emprego - regista progressão mas aquém do estabelecido como meta; vi) a medida
5.5.- apoio ao desenvolvimento cooperativo – regista, apesar da reprogramação em
baixa, a continuidade do défice de desempenho; vi) a medida 5.6 – desenvolver a rede
de equipamentos e serviços de promoção do desenvolvimento social - regista a
continuidade do reforço da tipologia 1, duplicando praticamente o número de projectos
aprovados e dá sinais de tendências positivas na criação de emprego.
3.3. O desempenho territorial do POEFDS evidencia claramente sinais de sobrerepresentação do Norte de Portugal face à sua massa demográfica, sinal de
representação institucional alargada de tomadores de projectos e de práticas de
contratualização disseminadas pelo próprio programa. No plano oposto, o Algarve
carece de dinâmica de presença do PO, traduzindo, em termos contrários, alguma
debilidade de promoção institucional. A avaliação entende que a dinâmica de
contratualização de acções e a mais fina elencagem de problemáticas territoriais,
sobretudo no domínio do desenvolvimento social, permitirá futuramente assegurar
impactos territoriais do POEFDS de maior conteúdo estratégico.
4. DESEMPENHO SELECTIVO E APROFUNDADO
4.1. O sistema de aprendizagem reafirma a sua relevância em termos de execução
financeira e física da medida, valorização da dupla certificação, combate à iliteracia,
percepção das vantagens da qualidade de formação, proximidade e acompanhamento
pedagógico. As margens de progressão do sistema concentram-se na igualdade de
oportunidades e sensibilização ambiental, na qualidade tecnológica dos equipamentos
e materiais de formação e na criação de um observatório de entradas na vida activa. É
ainda relevante sublinhar que, apesar da sua menor taxa de inserção, os exformandos dos cursos do SA apresentam sinais de uma maior sustentabilidade do
emprego, observada por exemplo a partir da estabilidade do vínculo contratual ou das
condições remuneratórias.
7
4.2. A formação de activos abrange uma população estimada em cerca de 4,2 % dos
activos empregados na sua área de influência em termos de média anual, com peso
relevante da Região do Norte e das mulheres, dos mais escolarizados e dos mais
jovens e rigidez dos principais domínios de formação trabalhados (a informática e as
ciências empresariais), traduzindo uma relevante progressão da procura de formação.
O contributo para a melhoria de qualificação dos activos empregados é penalizado
pela fraca cobertura dos públicos menos qualificados e dos grupos etários mais
elevados. A empregabilidade a prazo dos ex-formandos é ainda reduzida, sugerindo
que a aproximação às necessidades empresariais da formação será factor de
progressão nesta matéria.
4.3. O apoio do programa à rede de equipamentos e serviços vocacionados para o
desenvolvimento social (medida 5.6.1.) continua a revelar-se necessário e tende a
promover a conciliação entre o trabalho e a vida familiar, sobretudo no caso das
creches. A criação directa de novos postos de trabalho, sobretudo de mulheres com
menores níveis de qualificação académica, é considerável, representando por esta via
um forte contributo para a igualdade de oportunidades, entendida aqui num sentido
lato, quer em termos de género, quer dos grupos com particulares dificuldades de
acesso ao mercado de trabalho. A sustentabilidade da rede face ao estado actual das
comparticipações da Segurança Social é relativamente precária.
4.4. A acção do programa em termos de educação de adultos (cursos EFA) produz um
um contributo positivo para a melhoria dos níveis de escolaridade e dos níveis de
qualificação profissional, com resultados também sugestivos em termos de (re)
integração no mercado de trabalho, sobretudo atendendo à conjuntura depressiva em
que decorre essa inserção e à presença predominante de desempregados de longa
duração entre os beneficiários. O alcance dos cursos surge, entretanto, diminuído em
termos de melhoria das condições de trabalho e remuneratórias, mas tal conclusão
auto-reconhecida pelos beneficiários tem de ser situada no contexto de ainda baixo
reconhecimento pelo mercado e pelas empresas do alcance da formação em termos
de valoração do trabalho.
4.5. A análise intensiva combinada das acções-tipo 5.3.1.1. (Formação Social e
Profissional) e 5.3.1.2. (cursos EFA) permitiu evidenciar o peso crescente destes
últimos no sistema de formação profissional para desfavorecidos, implicando nas
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entidades promotoras uma reestruturação em termos organizativos e de recursos
humanos, para a qual têm revelado boa capacidade. O grupo de mulheres destaca-se
na acção das medidas e observa-se ainda um forte contributo para a elevação dos
níveis de escolaridade num grupo particularmente fragilizado nesse aspecto. A
integração de ex-formandos no mercado de trabalho depende fortemente do tipo de
contextos sócio-económicos onde as acções são desenvolvidas, podendo ir da
ausência total de colocações até taxas de colocação perto dos 100%. A acção
desenvolvida é ainda relevante em termos do desenvolvimento de competências
sociais, pessoais e relacionais.
5. CONTRIBUTO DO POEFDS DO PONTO DE VISTA DO GÉNERO MAIS DESFAVORECIDO
5.1. O POEFDS constitui um programa particularmente relevante em termos de
promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres já que combina
uma abordagem de medida específica neste domínio com a assumpção de uma
perspectiva de transversalidade. A recuperação em termos de execução da medida
4.4. relativamente ao período da avaliação de 2003 permite uma perspectiva mais
ampla e mais sólida sobre o contributo do programa nesta matéria. Esta matéria é
sobretudo pertinente no quadro da transformação operada na EEE em termos de
passagem da igualdade de oportunidades como um pilar entre outros da estratégia
para uma lógica de transversalidade. O impacto sistémico nas políticas públicas de
emprego, formação e desenvolvimento social depende fortemente do contributo nessa
matéria.
5.2. A estratégia de formação desenvolvida promove a igualdade de oportunidades ao
nível do acesso ao investimento em qualificação e, por essa via, é propiciadora de
uma maior igualdade de acesso ao mercado de trabalho entre homens e mulheres.
5.3. Do ponto de vista do combate às dinâmicas de segmentação horizontal e vertical
do mercado de trabalho, os resultados alcançados não permitem reconhecer
progressos assinaláveis antes suscitando a necessidade de propor que estratégias
futuras afinem o tratamento da igualdade de género nos processos de consultoria e
formação, exigindo mais ambição em termos de mudança organizacional e de uma
presença mais activa do tema em processos de formação empresarial que envolvam
estratégias mais ambiciosas de mudança organizacional.
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5.4. O objectivo de promover a conciliação entre a vida familiar e profissional recolhe
significativos contributos da acção do Programa, sobretudo no que se refere ao apoio
às famílias com uma condição sócio-económica mais desfavorecida, criando
condições para uma participação mais activa da mulher na cidadania e no mercado de
trabalho.
5.5. Existe margem de progresso considerável para que uma estratégia transversal de
sensibilização e educação produza impactos mais alargados em termos de
indução/transformação de mentalidades propícias a uma abordagem de género. Os
processos de inquirição realizados permitiram recolher evidência de que o
desenvolvimento de estratégias mais ou menos compartimentadas de sensibilização
para a problemática da igualdade de género, numa perspectiva de educação para a
cidadania, constitui um recurso com impacto positivo sobre a formação de valores.
6. SOBRE A ARTICULAÇÃO FEDER – FSE
6.1. A reduzida, percentualmente falando, participação do FEDER na lógica de
programação do POEFDS não deve fazer esquecer a articulação necessária da
intervenção dos dois fundos em matéria de políticas de emprego e formação, mas
sobretudo de desenvolvimento social.
6.2. Ora, a componente FEDER do desenvolvimento social tem sido crucial na criação
de condições estruturais para a promoção da igualdade de oportunidades – entendida
em sentido lato, para lá das diferenças de género - , da conciliação entre o trabalho e
a vida familiar e, mais especificamente, para a actuação junto dos grupos
desfavorecidos. Os equipamentos sociais que a Medida 5.6. apoiou têm, além disso,
desempenhado um papel particularmente importante no desenvolvimento local em
territórios mais fragilizados.
6.3. A articulação FEDER – FSE será fortemente potenciada desde que seja assumida
uma opção de concentração de recursos em territórios considerados prioritários do
ponto de vista do desenvolvimento social.
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7. IMPACTES
7.1. A análise dos impactes directos do POEFDS em termos de empregabilidade (taxa
de colocação de beneficiários da formação) permite concluir quatro aspectos
essenciais: i) os ex-formandos da Medida 1.2 – Formação inicial para a qualificação
profissional que responderam ao questionário obtiveram uma taxa de emprego e uma
taxa de colocação superior à obtida pelos ex-formandos do Sistema de Aprendizagem;
ii) as taxas de colocação do sistema de aprendizagem globalmente entendido são
superiores à formação de activos, embora esta última apresente compreensivelmente
taxas de emprego mais elevadas; iii) os cursos EFA carecem ainda de melhorar a sua
empregabilidade; iv) a formação para grupos desfavorecidos no âmbito da Medida
5.3.1. está a registar taxas ainda mais baixas de colocação e de emprego, sobretudo
também na modalidade dos EFA.
7.2. A análise dos impactes directos em termos de qualificação permite anotar a
relevância do sistema de aprendizagem, onde é visível o aumento dos níveis de
qualificação dos beneficiários. Dada a sua orientação para a dupla certificação, à
melhoria da qualificação profissional corresponde também o incremento do respectivo
nível de qualificação escolar. Ao nível dos cursos EFA e de Formação Social e
Profissional o contributo é relevante e na formação de activos tende a apresentar-se
reduzido.
7.3. Confirma-se a grande conclusão extraída na avaliação ex-post das intervenções
FSE em Portugal no período de 1994-1999 e que consiste no forte valor acrescentado
comunitário que o programa veicula em termos de difusão nas políticas públicas
nacionais de orientações de política de emprego ajustadas à convergência da política
nacional e comunitária, por outras palavras, o impacto sistémico que o FSE determina
por via do POEFDS.
8. ORIENTAÇÕES PARA PERÍODOS FUTUROS DE PROGRAM AÇÃO
8.1. Dada a sua relevância, este sumário executivo reproduz na íntegra o quadro de
orientações propostos pela avaliação, o qual fornece um contributo proactivo e não
simplesmente expectante para a preparação do próximo período de programação. A
razão fundamental prende-se com o capital de aprendizagem que dois períodos de
11
programação de FSE em Portugal permitem acumular. O conhecimento acumulado
em dois períodos de programação torna este domínio de intervenção uma verdadeira
âncora das políticas de emprego, formação e desenvolvimento social, sendo
necessário potenciar o seu forte contributo em termos de geração de um corpo
coerente de políticas públicas.
8.2. Tendo em conta i) as alterações observadas na geração de objectivos da
estratégia para o emprego, ii) a necessidade de manter uma intervenção activa em
matéria de coesão social, iii) a confirmação da emergência de aspectos estruturais no
funcionamento do mercado de trabalho que tenderão a persistir independentemente
da confirmação da retoma da actividade económica e iv) as incidências regionais de
tal debilidade estrutural, a actualização da avaliação intercalar permite reiterar a
convicção, já visível na avaliação de 2003, de que uma intervenção do tipo da do
POEFDS deverá continuar a manter um estatuto de forte centralidade nas políticas de
emprego, formação e desenvolvimento social com co-financiamento estrutural.
8.3.
A manutenção desse estatuto de forte centralidade é indissociável na
perspectiva da avaliação de um forte investimento de programação direccionado para
as medidas identificadas pela avaliação (particularmente eixo 4) que correspondem a
um maior impacto no sistema de políticas públicas de emprego e formação pelo seu
carácter inovador e ainda não totalmente internalizado por esse sistema. Uma
estratégia de intervenção como a do POEFDS é indissociável de um maior
investimento e qualificação em condições de facilitação das acções e da própria
arquitectura do sistema de políticas públicas de emprego e formação, nele incluindo o
universo das instituições capazes de contratualizar intervenção com o POEFDS.
8.4.
A experiência e dinâmica do POEFDS em termos de programação,
compromisso e execução de algumas medidas (particularmente formação com dupla
certificação e formação de activos) evidenciam claramente que existe instalada uma
forte elasticidade de procura de formação co-financiada, contrariando parcialmente a
ideia instalada em alguns meios empresariais de que os constrangimentos ditados
pelas regras de jogo da formação FSE tenderiam a afastar a procura. Nesse contexto,
impõe-se que a futura programação possa criar condições para que as intervenções
correspondentes aos eixos 1, 2 e 5 possam ser conduzidas segundo uma linha de
maior selectividade de resultados a obter.
12
8.5.
A selectividade ao nível dos eixos 1 e 2 passa, essencialmente, pela
intervenção ao nível de públicos, pela qualificação dos processos de formação e pela
garantia de que determinados domínios e temas de formação sejam assegurados com
níveis elevados de eficácia. O maior entrosamento das formações dirigidas a públicos
individuais e da formação destinada especificamente a PME (formação-consultadoria e
desenvolvimento organizacional) tem de ser crescentemente assegurado, já que é
hoje claro que será sempre mais fácil partir do universo da formação dirigida a
públicos individuais e conseguir nesse plano maior proximidade às necessidades
empresariais do que alargar consideravelmente o universo das PME que procuram a
formação co-financiada. Para além disso, estão criadas as condições para que, por via
dos processos de contratualização já mencionados, possa intensificar-se a
participação das empresas na formação de activos. Considera-se ainda que a
obrigatoriedade das empresas responderem a metas em termos de investimento em
formação e a tendência para que as empresas e trabalhadores partilhem custos de
formação criam condições para que as empresas acompanhem com mais rigor as
decisões dos trabalhadores e quadros de frequentarem uma ou outra acção de
formação. Por outro lado, se a formação de activos for orientada em função de
problemáticas sectoriais bem determinadas, também por essa via há condições para
que procura possa ganhar influência na selecção da formação co-financiada. Em
resumo, o predomínio de uma lógica exclusiva de oferta na formação de activos é
inibidor a prazo da qualificação da medida.
8.6.
Esta recomendação consagra simultaneamente uma importante orientação
para o período futuro de programação, configurada como prioridade fundamental da
estratégia futura do FSE em Portugal. É necessário, como é conhecido, aproximar
decisivamente a formação profissional das empresas e das suas necessidades. Até ao
momento, duas lógicas de abordagem ao problema foram utilizadas – a formação
individual de activos (mais generalizada) e a da aproximação às empresas como
unidade de formação (experimental). A estratégia proposta consiste em alargar a
massa de empresas abordadas pela via experimental e apostar decisivamente em, a
partir da formação individual de activos, ganhar aderência às necessidades
empresariais. Nas condições estruturais do sistema e do mercado de formação em
Portugal, esta estratégia exige que a oferta de formação (predominantemente na
lógica de funcionamento e reprodução do sistema) seja estimulada e reorientada
13
nesse sentido. A via deve ser a de obrigar a oferta de formação co-financiada a validar
essa formação junto das empresas e considerar tal validação uma condição
incontornável de elegibilidade ao co-financiamento. O apoio da procura deve ainda
funcionar como elemento complementar de reorientação e adaptação da oferta.
8.7.
O aspecto específico do sistema de aprendizagem, que beneficiará imenso dos
resultados do estudo lançado pelo IEFP sobre este sub-sistema, prende-se sobretudo
com a necessidade de uma observação mais fina do percurso de integração e
inserção dos diplomados do sistema. Esta questão será essencial para avaliar
correctamente se a formação em contexto de trabalho está a proporcionar condições
de permanência num posto de trabalho a prazo mais longo ou se, pelo contrário, tende
a reduzir a incidência da formação em domínios ditados pelas necessidades de um
problema a curto praza das empresas, penalizando a sustentabilidade da inserção.
8.8.
Recomenda-se ainda a necessidade de assegurar que a formação de activos
possa contribuir mais acentuadamente para a melhoria do nível de qualificação e para
a criação de condições de empregabilidade mais sustentadas. É necessário ter em
conta que a melhoria das condições de empregabilidade decorrentes do investimento
em formação está fundamentalmente associada à consolidação dos factores que
favorecem a integração dos resultados da formação e a sua capitalização nos
contextos profissionais. Há condições e margem de manobra para potenciar a
informação decorrente dos dados do inquérito que apontam para uma evolução
positiva na aproximação entre a motivação individual, a participação das empresas na
adesão à formação, a qualificação produzida e o espaço de intervenção profissional.
8.9.
Tendo em conta que, nos domínios anteriormente referidos, predominam
lógicas de organização do sistema de formação a partir da oferta de formação, a
qualificação e selectividade da intervenção POEFDS nestas matérias é de todo
indissociável de intervenções reguladoras junto da oferta de formação, criando
condições para que a sua validação junto de meios empresariais constitua factor
preferencial de acesso à formação co-financiada.
8.10. A
formação-consultadoria
a
PME
e
as
acções
de
desenvolvimento
organizacional devem ter, num próximo período de programação, uma outra
visibilidade, designadamente em termos de indicadores de realização e impactos,
14
permitindo melhores condições de avaliação e seguimento das experiências entretanto
realizadas. As dificuldades que têm sido observadas em termos de captação de
universos mais largos de PME envolvidas nestes processos determinam, na nossa
perspectiva, a necessidade de cruzamento do universo de PME presente no programa
com outros universos de PME presentes noutros programas (por exemplo de regimes
de incentivos e de medidas de apoio à inovação) no sentido de criar condições para
uma abordagem mais proactiva de chamada de PME à formação estrategicamente
assistida.
8.11. A intensificação e alargamento da experiência de contratualização identificada
pela avaliação nesta actualização da avaliação intercalar sugerem que tal orientação
possa ser assumida ainda com mais ênfase no próximo período de programação. A
avaliação entende que tal prática pode constituir um bom instrumento para que a
acção dos eixos 1 e 2 possa aproximar-se da realidade empresarial concreta. Tal
opção exigirá, no entanto, uma avaliação mais fina dos processos de contratualização
assumidos, inclusivamente do ponto de vista das implicações que esses processos
trazem à gestão. A relativa desvalorização que o tema da gestão revestiu nesta
actualização do processo de avaliação de 2003 não possibilitou a sistematização de
elementos mais finos sobre tal experiência. Continua a ser necessário distinguir neste
domínio a situação particular da contratualização com o IEFP de outros processos
envolvendo quer instituições da sociedade civil (CIDM, por exemplo), quer o
associativismo empresarial. A criação de condições para que os sistemas de
informação do POEFDS e das entidades com processos de contratualização possam
assegurar a transferência plena e permanente de informação deve constituir uma
prioridade de actuação.
8.12. No que concerne à selectividade exigida para a intervenção do eixo 5, ela não
pode deixar de passar pela opção de concentrar recursos nos territórios mais
carenciados e com maior incidência de situações de pobreza, em detrimento de uma
opção de dispersão de recursos que não tem logrado contribuir decisivamente para a
sustentabilidade organizacional e de recursos humanos e técnicos do tecido
institucional que trabalha no universo da inserção. Tal implica que o programa
disponha de indicadores actualizados sobre as incidências locais da exclusão e da
pobreza, assegurando a mapificação de zonas prioritárias, recorrendo para isso a
15
investigação social rigorosa. A nível da intervenção nesses territórios, o papel das
Redes Sociais considera-se estratégico para uma acção concertada e racional,
devendo-se potenciar os instrumentos de que as Redes dispõem – nomeadamente os
Diagnósticos Sociais e os Planos de Desenvolvimento Social – na definição das
prioridades de intervenção.
8.13. Ainda no âmbito do Eixo 5, no que concerne à formação para desfavorecidos,
considera-se que num próximo período se deverão introduzir ajustamentos no sentido
de: i) na Formação Social e Profissional, passar a exigir progressivamente que os
respectivos cursos confiram certificação profissional, não significando com isso a
obrigatoriedade de adopção de modelos curriculares rígidos e independentes dos
contextos sócio-económicos onde as acções de formação são desenvolvidas; ii) nos
cursos EFA, criar mecanismos que assegurem uma maior valorização da componente
profissional; iii) reforçar o acompanhamento pós-formação e investir na criação de
instrumentos de apoio à integração no mercado de trabalho.
8.14. Num quadro de valorização das ofertas de formação de dupla certificação, os
EFA desempenham um papel estratégico na promoção da qualificação dos grupos
desfavorecidos, devendo por isso continuar a fomentar-se o seu crescimento, ainda
mais tendo em vista um cenário de alargamento do referencial de escolaridade mínima
para o 12 º ano.
8.15. A continuidade de uma componente FEDER do desenvolvimento social surge
justificada pelas conclusões da avaliação sobretudo pelo efeito alavanca que a mesma
tem exercido em termos de promoção de equipamentos que induzem condições
favoráveis à promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.
Propõe-se tal continuidade em função também do papel importante exercido pelos
projectos FEDER no desenvolvimento local em territórios mais fragilizados.
8.16. Propõe-se que o efeito de alavanca do FEDER sobre o FSE seja potenciado
pela opção de concentração de recursos em territórios considerados prioritários do
ponto de vista do desenvolvimento social.
8.17. O próximo período de programação será particularmente exigente em termos
de conseguir níveis altos de coerência externa para a intervenção no emprego,
formação e desenvolvimento social. Várias razões contribuem para essa maior
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exigência: i) o ambiente de maior selectividade que a concentração temática dos
Fundos Estruturais exige; ii) a relevância que as questões da inovação e do
conhecimento vão assumir sobretudo numa linha de maior proximidade ao meio
empresarial e não apenas ao sistema científico; iii) as orientações de enquadramento
que vão emanar do modo como Portugal se situar em relação aos novos rumos da
Estratégia de Lisboa.
8.18. Nesse contexto, recomenda-se que uma intervenção futura acolha como
objectivo central das diferentes medidas de formação a componente de aumentar
decisivamente os níveis de literacia na difusão e aproveitamento do potencial das TIC
como instrumento de valorização profissional e empregabilidade. A experiência gorada
de selectividade do POSI nesta matéria evidencia que é no universo sócio-profissional
e institucional da formação e emprego que este objectivo de programação deve ser
colocado. A orientação nesta matéria é clara: i) Cabe à Escola em geral e ao Ensino
Superior o domínio de difusão de altos níveis de literacia em TIC junto da população
em idade escolar, potenciando entre outros aspectos o volumoso investimento em
infra-estruturas que têm vindo a ser realizados sobretudo no último e fazendo-o
segundo uma lógica transversal a todos os cursos, logo de forma não limitada aos
cursos mais tecnológicos; ii) Cabe ao sistema público de políticas de emprego,
formação e desenvolvimento social assumir o combate à iliteracia em TIC junto do
público não escolarizado e em idade não escolar, que constitui o principal factor de
inferioridade da sociedade portuguesa de acordo com os indicadores comparativos de
literacia em TIC presentemente disponíveis.
8.19. A proposta de transformar as TIC como objectivo central da actuação de um
programa deste tipo assume uma configuração totalmente distinta da que presidiu ao
modelo de programação em curso que assumiu a forma de prioridade horizontal. A
equipa de avaliação sustenta que tal modalidade é incompatível com atingir taxas
elevadas de difusão de TIC junto de tais públicos. É antes necessário que a
programação assuma frontalmente esse objectivo, configurando-o como meta a atingir
em diferentes prioridades de intervenção.
8.20. Esta recomendação sugere ainda a necessidade de reformular a ideia de um
diploma de competências básicas em TIC, contemplando diferentes tipos de diplomas
consoante o nível de competências a assegurar.
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8.21. A preparação da posição do Estado-membro Portugal sobre os novos rumos da
Estratégia de Lisboa não pode ser concebida à margem das políticas de emprego,
formação e desenvolvimento social. Muito dificilmente pode encontrar-se no universo
da programação de Fundos Estruturais um outro domínio mais favorável à discussão
simultânea dos temas da competitividade e da coesão social do que o representado
pela área de intervenção do POEFDS.
8.22. A questão das TIC e a decisão de transferência para o PO Saúde de recursos
anteriormente ao dispor do POEFDS suscita a questão de saber qual deve ser o
âmbito de intervenção do programa em domínios de formação que apresentem
alguma tecnicidade. No entender da equipa de avaliação, a centralidade de domínios
de intervenção recomendada para o POEFDS é compatível com a manutenção
noutros PO de áreas de formação como as tecnologias de saúde e gestão hospitalar,
formação avançada articulada com intervenções infraestruturais em matéria de
sociedade de informação (área do POSC) ou formação de recursos humanos
avançados em ciência e tecnologia (POCI, por exemplo).
8.23. O critério a seguir deve ser em nosso entender o de reservar para o POEFDS
domínios de formação e intervenção que correspondam ao “coração” da abordagem
emprego, formação e desenvolvimento social e outros domínios de formação e
emprego que mantenham com o quadro institucional do sistema de políticas públicas
uma relação muito forte exigindo desse sistema um forte contributo em termos de
execução ou, pelo menos, de indução de procura junto de promotores não públicos.
8.24. A análise da evolução do contexto do mercado de trabalho realizado pela
equipa de avaliação permite concluir que as incidências regionais da dimensão
estrutural emergente do desemprego e da desqualificação em Portugal tenderão a ser
mais fortes no próximo período de programação. O estatuto de que vai gozar a região
do Algarve ditará uma diferenciação territorial ainda mais forte da acção de um futuro
POEFDS entendido como PO FSE. Impõe-se uma abordagem mais territorializada da
programação e uma discussão profunda sobre o papel das medidas desconcentradas
dos PO regionais em matéria de emprego e formação. A equipa de avaliação não
valida nem avaliza qualquer medida precipitada sobre tais medidas. No entanto, em
nosso entender, a acção territorializada da política de emprego e formação implica
uma lógica clara de coordenação e uma visão estratégica rigorosa do papel que as
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políticas de emprego e formação podem assumir no combate aos já referidos
constrangimentos estruturais do mercado de trabalho.
8.25. Tal desiderato não é compatível com gestão de medidas desconcentradas sem
uma lógica segura de coordenação estratégica e também é incompatível com lógicas
de sobreposição entre a acção de PO sectoriais e PO regionais. Por isso se entende
que alguma proximidade informal de coordenação conseguida entre a acção do
POEFDS e das medidas desconcentradas dos PO regionais tem de passar para uma
lógica mais assumida e formal de coordenação, cujos contornos devem transparecer e
estar explícitos na programação de 2007-2013. A manterem-se as medidas
desconcentradas de emprego e formação como prémio à aprendizagem que tem sido
conseguida, a coordenação dessas medidas não pode pairar entre a lógica da
submissão à respectiva tutela institucional e a uma coordenação mais estratégica
dessas medidas. Exige-se por isso que a programação futura invista fortemente na
preparação deste modelo.
8.26. Recomenda-se ainda a este respeito um investimento de programação de
maneira a tornar mais claros e operacionais os critérios de delimitação dos apoios a
desempregados e a desempregados desfavorecidos.
8.27. A preparação do próximo período de programação exige ainda um cuidadoso
cruzamento dos resultados desta avaliação com outros trabalhos em curso de âmbito
menos geral. É o caso da avaliação do sistema de aprendizagem, da avaliação dos
Centros de Formação protocolares, da medida de apoios à criação do auto-emprego
por antecipação da atribuição do subsídio de desemprego e avaliações mais
específicas de subvenções contratualizadas no âmbito da actuação do POEFDS.
8.28. Embora não tenha sido objecto de particular atenção neste exercício de
actualização da avaliação intercalar, a matéria do sistema de informação entendido
mais como um instrumento de acompanhamento estratégico por parte da gestão e de
suporte ao aprofundamento dos processos de avaliação deve merecer alguma
proposta de orientação futura. Até ao momento, os referidos processos de
acompanhamento e de avaliação têm a colaboração de um sistema de informação que
é ditado essencialmente pelo processo de tramitação de candidaturas e pela
sistematização de modelos de informação que se prendem com a relação promotores
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de projectos – Gestão do Programa – IGFSE. Não estando em causa a complexidade
deste sistema e a capacidade de o colocar acessível, com graus pertinentes de
celeridade, à Gestão e ao processo de avaliação, a qualificação dos processos de
avaliação exige a disponibilização de outros elementos de informação. Em primeiro
lugar, é necessário que os processos de celebração de contratos-programa não se
traduzam por quebras de informação do programa. Em segundo lugar, tendo em conta
a necessidade de não complicar a carga administrativa do processo aos promotores
de projectos, já de si onerosa, a melhoria dos processos de avaliação é indissociável
da realização de processos de inquirição por amostragem a realizar pela Gestão a
projectos concretos. Tal inquirição deve privilegiar a recolha de elementos que se
prendam essencialmente com a qualidade da formação e dos projectos em geral e
com os impactos dos mesmos.
8.29. Ponderadas que sejam as margens de manobra para melhorar a programação
e as condições para a sua aplicação e tendo em conta o potencial e a elasticidade de
procura que os domínios que constituem a centralidade da acção POEFDS
apresentam, há em nosso entender condições de absorção com eficácia e com
impacto estratégico assegurado de um reforço da componente FSE na transformação
do QREN em programação efectiva. Esse eventual reforço da presença do FSE deve
servir não só o corpo central de intervenção configurado por uma intervenção do tipo
POEFDS, mas também as já referidas áreas de formação com tecnicidade passível de
ser ancorada em programas do tipo POSC ou Saúde XXI.
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