UM NOVO MODELO DE GOVERNANÇA
EM SAÚDE PARA O R ECIFE AVANÇAR
KAMILA M ATOS DE ALBUQUERQUE
JAILSON DE BARROS CORREIA
JOANNA P AULA FREIRE DE LIMA SILVA
FERNANDO ANTONIO RIBEIRO DE GUSMÃO FILHO
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Painel 32/098
Promovendo a governança nos governos subnacionai s: nova s prática s e
estrutura s
UM NOVO MODELO DE GOVERNANÇA EM SAÚDE
PARA O RECIFE AVANÇAR
Kamila Matos de Albuquerque
Jailson de Barros Correia
Joanna Paula Freire de Lima Silva
Fernando Antonio Ribeiro de Gusmão Filho
RESUMO
Em 2013, a Secretaria de Saúde do Recife implantou novo modelo de governança
instituindo cinco Secretarias Executivas e recompondo as equipes seguindo diretriz
do governo em reduzir 30% dos cargos comissionados. Em 2014, o modelo de
governança foi reestruturado com objetivo de qualificar áreas estratégicas e garantir
a presença da gestão no território. Foram criadas duas Secretarias Executivas, uma
Assessoria Especial e selecionados 30 coordenadores de área para atuar na gestão
da atenção básica, na articulação em rede e na integralidade do cuidado. Instituiu-se
um novo organograma explicitando as relações funcionais e matriciais da nova
estrutura tendo como valores o trabalho integrado e comunicação eficiente.
Instituíram-se espaços de gestão colegiada, fóruns integrados e um programa de
treinamento gerencial envolvendo cerca de 120 pessoas. Outro marco importante foi
a decisão de repensar a divisão político administrativa da saúde criando-se dois
novos distritos sanitários a partir da divisão dos dois distritos mais populosos,
resultando em oito distritos sanitários os quais seguirão na luta progressiva pela
suficiência do sistema de saúde no território, respeitando os princípios da
regionalização e hierarquização, prezando pela maior eficiência econômica e social.
Esse trabalho teve a participação da TGI Consultoria e Gestão, papel fundamental
para compreensão dos gargalos e elaboração de um modelo de governança.
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INTRODUÇÃO
Um Recife Melhor, mais desenvolvido e com mais qualidade de vida é o
compromisso que atual gestão municipal assumiu entregar aos Recifenses em
atenção ao sentimento generalizado de que a capital precisa ter um papel
protagonista
nas
mudanças decorrentes
do
ciclo
de desenvolvimento
de
Pernambuco. Isso se faz com inovação, criatividade e ousadia para romper com
paradigmas e propor soluções.
Essa entrega é fruto de uma escuta ampliada da sociedade que cada vez
mais tem buscado participar ativamente na vida sociopolítica do Recife, Esse
fenômeno exige dos governantes uma mudança de postura de Governo.
Corroborando com esse contexto, a atual gestão do Recife desenvolveu um plano
de governo robusto com conceitos interligados que tem como modelo a Gestão
Pública por Resultados.
Adotando como premissa uma visão empreendedora, a gestão pública
por resultados assume um compromisso prioritariamente com a população e com o
resultado que impacta diretamente na vida das pessoas, perseguindo padrões
ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência. Para alcançálos, é importante definir e construir um modelo de governança pública alinhando-o a
metodologias que garantam a mensuração dos
resultados fomentando a
institucionalização de uma cultura de monitoramento e avaliação desenhadas com
foco na utilidade.
A definição de governança não é livre de contestações, considerando que
tal definição gera ambiguidades entre diferentes áreas do conhecimento. Contudo, a
interpretação de governança adotada neste estudo é a derivada das ciências
políticas e administração pública, como um modelo horizontal de relação entre
atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas
(Kooiman,1993; Richards e Smith, 2002).
Um aspecto de maior discordância dentro da comunidade epistêmica de
administração pública é a questão do papel do Estado num contexto de governança
pública, pelo fato de alguns autores compartilham da visão de que a governança
pública reduz o protagonismo estatal no processo de elaboração de políticas
públicas (Kooiman (1993) e Rhodes (1997)).
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Por outro lado, Richards e Smith (2002) contestam esse tipo de
entendimento, respondendo que o Estado mantém seu papel de liderança na
elaboração de políticas públicas. De acordo com os autores, a governança pública
provoca a criação de centros múltiplos de elaboração da política pública, em nível
local, regional, nacional ou supranacional. O Estado, no entanto, não perde
importância, mas sim desloca seu papel primordial da implementação para a
coordenação e o controle.
Alinhado ao mapa estratégico do governo, a Secretaria de Saúde tem um
papel fundamental na construção de um Recife Melhor, assumindo o compromisso
de melhorar o atendimento na rede pública de saúde ampliando a oferta e a
qualidade dos serviços. Isso pressupõe enfrentar problemas históricos como a
desigualdade do acesso, a baixa qualidade e a inadequação dos serviços de saúde
face às necessidades de saúde da população e incipiente integralidade das ações.
Nesse contexto, em 2013, a Secretaria de Saúde do Recife, ao assumir a
gestão, implantou um novo modelo de governança instituindo cinco Secretarias
Executivas e recompondo as equipes gerenciais seguindo diretriz do governo em
reduzir 30% dos cargos comissionados.
Cabe destacar que o sistema público de saúde do Recife é fruto da
experimentação de vários modelos de atenção que em diferentes medidas e
contextos ainda influenciam a forma de funcionamento do sistema e sua cultura
organizacional.
Compreendido como a forma de produção e distribuição dos bens e
serviços de saúde numa dada área e num determinado tempo para uma dada
população, o modelo de atenção à saúde proposto para o Recife pela atual gestão é
permeado por essas e por outras influências, não cabendo a reprodução estrita de
um padrão definido, mas a explicitação de sua intencionalidade política que é
pautada por princípios e diretrizes alinhados às normativas constitucionais basilares
do SUS, do Ministério da Saúde e da Secretaria Estadual de Saúde de Pernambuco.
Ademais, tem-se como premissa que esse modelo deve permanecer num estado de
construção permanente baseado em avaliações e análises das novas demandas
que são identificadas.
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O mesmo tem por objetivo melhorar o atendimento na rede pública de
saúde de forma que o usuário do sistema viva mais e melhor. Para tanto, faz-se
necessário impulsionar o processo de construção do SUS, potencializando princípios
como a universalização do acesso da população aos serviços reconhecendo na
atenção básica a porta de entrada prioritária no sistema bem como seu papel de
coordenação do cuidado e ordenadora das redes de atenção, a redistribuição social
dos recursos e dos serviços de saúde contemplando o princípio da equidade e
imprimindo mudanças na organização dos serviços e práticas em prol da
integralidade do cuidado à saúde com efetividade, qualidade e humanização.
Com base nessa proposta, foram definidas seis diretrizes para nortear a
gestão da Secretaria de Saúde do Recife no período de 2013-2017: Fortalecer e
ampliar o acesso à atenção básica em saúde; Reduzir o tempo de espera para o
acesso à atenção em saúde, através da definição e implementação das redes
assistenciais baseadas em linhas de cuidado integrais; Ampliar as ações e os
espaços intersetoriais de promoção à saúde para melhoria da qualidade de vida das
pessoas; Aprimorar ações de vigilância em saúde com foco nos riscos e agravos
prioritários e na capacidade de resposta rápida; Fortalecer a capacidade de gestão
objetivando resultados que impactem na vida das pessoas e Fortalecer o Controle
Social e a Transparência pública.
Passado o primeiro ano de gestão, observando-se as diretrizes, em
especial, as duas últimas, a organização e os mecanismos para a gestão do sistema
municipal, evidenciou-se um funcionamento refém da estrutura inadequada, que não
favorecia o perfil definido pelo Sistema Único de Saúde (SUS) municipal e pedia um
novo modelo de governança pautado na integração e melhor capacidade de
comunicação e operacionalização.
Assim, em 2014, a Secretaria de Saúde do Recife liderada pelo Secretário
Jailson Correia, com o apoio decisivo do Prefeito Geraldo Júlio e contando com a
parceria de importantes Secretarias da Prefeitura do Recife e com a TGI Consultoria
e Gestão, reavaliou o modelo de governança e tomou a decisão conjunta de
novamente reestruturá-lo com objetivo de qualificar áreas estratégicas e garantir a
presença da gestão no território, ampliando sua capacidade de escuta da população,
dos trabalhadores e da gestão para melhor alcance dos interesses coletivos.
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OBJETIVO
Esse trabalho tem por objetivo descrever o processo de reestruturação da
Secretaria de Saúde do Recife a partir do ano de 2013, destacando a um novo
modelo de governança que vem sendo implantado para a Saúde Pública do Recife
avançar.
METODOLOGIA
O presente estudo, quanto à abordagem do problema e seus objetivos, se
caracteriza como qualitativo e descritivo por ter a pretensão de descrever o processo
de reestruturação da Secretaria de Saúde do Recife-PE e a implantação de um novo
modelo de governança em um determinado período. Segundo Gil (1995, p. 45), “[...]
as
pesquisas
descritivas
têm como
objetivo
primordial a
descrição
das
características de determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de
relações entre as variáveis [...]”.
Com base nos procedimentos técnicos utilizados, o presente estudo foi
realizado por meio de entrevistas e pesquisa documental. Segundo Gil (1995, p. 71),
uma pesquisa documental “[...] vale-se de materiais que não receberam ainda um
tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os
objetivos da pesquisa [...]”.
O estudo possui como população o conjunto de gestores da Secretaria de
Saúde do Recife que integravam o núcleo gestor ampliado no período de janeiro a
junho de 2014. A escolha por esse período justifica-se por marcar um ano do início
da gestão e a oportunidade de fazer uma escuta ampliada sobre a percepção dos
gestores em relação ao modelo de governança existente.
O estudo contou com a participação de uma equipe multidisciplinar de
consultores em gestão, coordenados pela TGI Consultoria e Gestão, que apoiou
todo o diagnóstico e o planejamento das ações, tendo tido papel fundamental para
melhor compreensão dos gargalos e proposição conjunta de um novo modelo de
governança.
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A coleta de dados ocorreu por meio de entrevistas com o conjunto de
gestores da Secretaria de Saúde do Recife que integravam o núcleo gestor
ampliado, dentre esses: Secretário de Saúde, Secretários Executivos, Gerentes de
Distritos. Também foi utilizada a técnica da observação direta a partir das reuniões
do colegiado de direção e treinamentos gerenciais que foram ofertados aos demais
gestores.
A análise dos dados foi pautada na análise do discurso e gerou relatórios
que subsidiaram a discussão e elaboração conjunta do novo modelo de governança
no âmbito da Secretaria de Saúde do Recife.
CONCLUSÃO
O diagnóstico da gestão apontou falhas que precisavam ser corrigidas, a
partir da implantação de um novo modelo, sintonizado com a agilidade nos meios e
a eficiência na ponta do atendimento às pessoas, bem como na valorização e na
recuperação da credibilidade da saúde pública municipal.
De posse desse resultado, em 2014, a estratégia de implantação do novo
modelo de governança foi definida, trazendo a integração, a descentralização e a
participação como motes do novo modelo adotado. Nessa nova etapa, o
planejamento e o monitoramento constante foram incorporados como elementos
essenciais para o acompanhamento das mudanças em curso e alcance dos
resultados almejados.
Dentre as mudanças implicadas para implantação do novo modelo de
governança destacam-se:
 A criação de outras duas Secretarias Executivas ligadas ao Secretário
de Saúde do Recife. Assim, além das Secretarias Executivas de
Coordenação Geral, Atenção à Saúde, Vigilância à Saúde, Gestão do
Trabalho e Educação na Saúde e Administração e Finanças, foram
criadas as de Regulação em Saúde e de Infraestrutura - totalizando
sete Secretarias Executivas. A criação de ambas as Secretarias
justificam-se pela complexidade da rede de saúde do Recife que
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atualmente conta com mais de 250 serviços de saúde onde atuam
cerca de 11 mil profissionais, respondendo por cerca de 50% da
população do Recife.
 A criação de uma Assessoria Especial também ligada diretamente ao
Secretário de Saúde para com o objetivo de focar na captação de
recursos e avaliação da qualidade em saúde. É fato que com a criação
das Secretarias Executivas a capacidade de execução orçamentária
cresceu. Contudo, a capacidade de captação de novos recursos,
atribuição de todos da equipe, em especial dos Secretários Executivos,
não cresceu no mesmo ritmo. Dessa forma, visionou-se nessa
assessoria um potencial mobilizador de recursos potencializando a
captação de recursos já disponíveis pelos entes federados e
oportunizando novas captações a partir do mapeamento de uma rede
de interessados nas ações e serviços de saúde. Já a atribuição de
avaliação da qualidade busca a construção de um projeto voltado para
humanização da saúde por meio do monitoramento e análise dos
diversos canais de comunicação com os trabalhadores e cidadãos
usuários do SUS na perspectiva de uma resposta rápida, prevenção de
crises, melhoria das ações e serviços, melhor divulgação da Secretaria
de Saúde e suas ações.
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Figura 1: Organograma da Secretaria de Saúde do Recife com destaque para as
Secretarias Executivas e a Assessoria Especial. Recife 2014.
SECRETÁRIO DE
SAÚDE
ASSESSORIA
ESPECIAL
GABINETE
SECRETARIA
EXECUTIVA
DE
VIGILÃNCIA
EM SAÚDE
SECRETARIA
EXECUTIVA
DE
REGULAÇÃO
EM SAÚDE
SECRETARIA
EXECUTIVA
DE ATENÇÃO
À SAÚDE
SECRETARIA
EXECUTIVA
DE
COORDENAÇ
ÃO GERAL
SECRETARIA
EXECUTIVA
DE GESTÃO
DO
TRABALHO E
EDUCAÇÃO
EM SAÚDE
SECRETARIA
EXECUTIVA
DE
ADMINISTRA
ÇÃO E
FINANÇAS
SECRETARIA
EXECUTIVA
DE
INFRAESTRU
TURA EM
SAÚDE
 A seleção de 30 coordenadores de área (cargos comissionados) para
Secretaria Executiva de Coordenação Geral, vinculados diretamente
aos Distritos Sanitários, para atuação na gestão da atenção básica com
ênfase na articulação em rede e na integralidade do cuidado. Cabe
destacar que esses profissionais foram identificados a partir de um
processo seletivo composto por análise curricular e entrevista. Os
mesmos
passaram
por
uma
capacitação
introdutória
para
reconhecimento e diagnóstico das áreas, tendo como produto a
apresentação de um plano de ação. Os mesmos também apoiaram o
desenvolvimento de um manual de atribuições relativas ao cargo com o
objetivo de evitar sobreposições de ações com outros setores
estratégicos vinculados à estrutura formal dos Distritos Sanitários.
Outro destaque positivo na incorporação desses profissionais à
estrutura do distrito foi a ampliação dos canais de comunicação entre a
gestão, trabalhadores da Secretaria de Saúde do Recife e os cidadãos
usuários do SUS;
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 Instituição de um novo organograma explicitando as relações
funcionais e matriciais da nova estrutura da Secretaria Executiva de
Coordenação Geral tendo como valores o trabalho integrado e
comunicação eficiente;
Figura 2: Reestruturação do Organograma da Secretaria Executiva de Coordenação Geral
estabelecendo novas relações hierárquicas e funcionais e inserindo os coordenadores de
área na estrutura dos Distritos Sanitários. Recife 2014.
SECG
08 Gerente DS
CDA4 (8)
Hierarquia Funcional
Hierarquia
Técnica
Divisão
de
Atenção à
Saúde
CAA2 (8)
Divisão de
Regulação
CAA2 (8)
Divisão
de
Vigilância
à Saúde
CAA2 (8)
Divisão
de Gestão
de
Pessoas
CAA2 (8)
Divisão
Administra
tivo
Financeira
CAA2 (8)
Divisão
de
“Projetos
Especiais”
CAA2 (8)
SEAS
CA1
SEVS
CA2
SEGTES
CA3
SEAF/
SEIS
SEREG
CA
33
CO
OR
DE
NA
DO
RES
DE
ÁR
EA
CA
A2
(33
)
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 Instituição de espaços de gestão colegiada e fóruns integrados onde a
palavra de ordem passou a ser a gestão compartilhada, representando
uma evolução do diálogo entre os instrumentos de gestão e a
articulação de todo o sistema. O novo modelo de governança tem
promovido a tomada de decisão e o acompanhamento de resultados de
forma colegiada, superando a lógica das relações bilaterais e estão em
consonância com as principais tendências das gestões estratégicas
contemporâneas. Favorecem, ainda, a consolidação de grupos mais
cooperativos, a partir da criação de mecanismos de articulação e de
ações integradas entre todos os atores envolvidos;
 Desenvolvimento
de
um
programa
de
treinamento
gerencial
coordenado pela TGI Consultoria e Gestão, envolvendo inicialmente
cerca de 120 pessoas. Com isso, foi oportunizado aos gestores uma
vez por mês participar de um treinamento para tratar de temas como
liderança, comunicação eficiente, negociação, gestão de conflitos, etc;
 Criação de dois novos distritos sanitários a partir da divisão dos dois
distritos mais populosos, totalizando oito distritos sanitários na cidade
do Recife os quais seguirão na luta progressiva pela suficiência do
sistema de saúde
no
território, respeitando
os princípios
da
regionalização e hierarquização, prezando pela maior eficiência
econômica e social. Ressalta-se a importância dessa decisão política
administrativa, que representa um marco para a gestão dos territórios
envolvidos, pleito há tempos solicitadas pelos cidadãos usuários do
SUS, trabalhadores e gestores com registro nos relatórios de diversas
conferências municipais de saúde do Recife. Os novos distritos ainda
estão em fase de estruturação, mas a população já reconhece avanços
advindos dessa mudança estratégica a partir da celeridade de algumas
respostas dadas pela gestão.
O empenho da Prefeitura do Recife, em especial da Secretaria de Saúde
no enfrentamento dos desafios e a dedicação do time de servidores municipais
estão possibilitando o alcance de resultados concretos percebidos não só pela
gestão, mas também pela população que já reconhece o impacto dessas mudanças
e a melhoria do serviço público de saúde ofertado.
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Em pouco tempo, um novo paradigma de gestão pública ganha contorno
na Secretaria de Saúde do Recife. Uma mudança baseada em diretrizes, objetivos e
metas alicerçados num modelo de gestão pública por resultados com foco no
cidadão capaz de promover transformações concretas na Saúde e em outras áreas
da administração do Município.
Apesar do avanços já percebidos pela maior integração, capacidade de
comunicação, gerir conflitos, resolutividade e participação, a grandeza dos desafios
impõe a necessidade de investir na consolidação e aprimoramento do que já foi
realizado, aprofundando os efeitos positivos do modelo, cuja implantação encontrase em andamento.
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administração pública. Cad. EBAPE.BR, v. 10, nº 1, artigo 1, Rio de Janeiro, Mar.
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from <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003476122009000200004&lng=en&nrm=iso>. access on 11 May 2015.
http://dx.doi.org/10.1590/S0034-76122009000200004.
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AUTORI A
Kamila Matos de Albuquerque – Sanitarista/Secretária Executiva de Gestão do Trabalho e
Educação na Saúde – Secretaria de Saúde do Recife.
Endereço eletrônico: [email protected]. br
Jailson de Barros Correia – Secretário Municipal de S aúde do Recife – Secret aria de S aúde
do Recife.
Endereço eletrônico: [email protected]
Joanna Paula Freire de Lima Silva – Secretária Executiva de Coordenaç ão Geral – Secretaria
de Saúde do Recife.
Endereço eletrônico: [email protected]. br
Fernando Antonio Ribeiro de Gusmão Filho – Assessor Técnico Especial do Secretário de Saúde
– Secretaria de Saúde do Recife.
Endereço eletrônico: [email protected]