PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC - SP
Greice Patricia Fuller
O SANEAMENTO AMBIENTAL COMO CONDIÇÃO PRIMACIAL À
SADIA QUALIDADE DE VIDA E FATOR ESTRUTURANTE DO ESTADO
DEMOCRÁTICO DE DIREITO BRASILEIRO
DOUTORADO EM DIREITO
Tese
apresentada
à
Banca
Examinadora
da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo –
PUC/SP, como exigência parcial para a obtenção do
título de Doutor em Direito, sob a orientação da
Professora Doutora Consuelo Yatsuda Moromizato
Yoshida
SÃO PAULO
2011
BANCA EXAMINADORA
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Ao Pai de todos nós,
Que com sua mão invisível,
acaricia o humano
de um humano que se perde
Que com seu abraço paternal,
devolve a paz ao corpo dos que sofrem
enviados neste mundo de incertezas.
E com seu silêncio
Desperta a esperança da transformação
Aos meus queridos pais, Eloisa e José
A minha gratidão sem fim
E o meu amor incondicional
Que sem tréguas,
Marca cada momento de minha
existência
À Célia, minha irmã e amiga sempre,
Que é paz e sensibilidade
A minha honra pelo convívio
que ilumina minha direção
com seus atos que dignificam
e curam com as suas mãos os
pequeninos
Aos meus avós,
Exemplos de luta e propósitos
O meu profundo querer,
As
minhas
doces
e
inesquecíveis
lembranças
Ao sempre amigo
Carlos Forbes que hoje é Luz
AGRADECIMENTOS
À Professora Doutora Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida, profissional
admirável que com coragem supera limites e agrega conceitos humanísticos, o meu mais
sincero agradecimento pela troca inegável e constante de conhecimentos e experiências
de um Direito que se forma nas leis e em consciências nobres como a sua.
À Professora Doutora Nágila Maria Sales Brito, profissional com quem já
compartilhamos ideários de vida e compreensão sobre a pessoa humana, a minha
admiração pelo exemplo de saber e ética que move seus caminhos de busca à realização
do bem comum.
Ao Professor Doutor Vladimir Passos de Freitas, exemplo inegável e valoroso de
profissional que ao expandir seus conhecimentos, ilumina os caminhos para a melhoria
da condição humana.
Ao Professor Doutor Rogério Donnini, profissional admirável que enaltece o
pensamento crítico e reflexivo, dignificando o saber acadêmico e incentivando a
continuidade deste trabalho.
Ao Professor Doutor Frederico da Costa Carvalho Neto, que marca sua jornada
pela opção da valoração ao outro e acolhe ideias vanguardistas sobre o destino daqueles
que trafegam por entre abusos e negligências contra eles emanados.
À Professora Doutor Érika Bechara, que labuta na luta incansável pela proteção
ao meio ambiente.
Ao Professor Doutor Paulo Almeida, professor sensível às desigualdades
inspiradoras de práticas deliberadas contra o homem e sua ambiência, cuja amizade
nasceu dos bancos acadêmicos.
Ao Professor Livre-Docente Celso Antonio Pacheco Fiorillo, exemplo brilhante de
profissional e amigo entusiasta deste trabalho, que com seus ensinamentos fez nascer a
força para seguir a área acadêmica e percorrer novos desafios.
Aos amigos queridos da Cia, companheiros de aprendizado constante.
À Wagmar Marques, Simão Marques, Christiano Jorge Santos, Edson Capitanio,
Claudio Deberaldini e José Carlos Souza.
Á Rosa Maria Bellintani pela sempre calma na execução física deste trabalho e
Marli de Moraes pela corajosa revisão.
Ao Chocolat, meu sempre amigo, que soube passar toda a sua amizade em
simples gestos de carinho e de um querer incondicional.
Aos competentes secretários da Faculdade de Direito PUC/SP do Setor de PósGraduação de Direito.
As mãos não são adornos para a admiração
alheia, mas ferramentas de trabalho para o
aperfeiçoamento da alma.
Francisco de Assis
RESUMO
A tese analisa o saneamento ambiental, cuja importância, apesar de
inegável, é frente que obstaculiza o direito à realização da dignidade da pessoa
humana, visto ser um dos problemas mais sérios e ignaros de saúde pública de
nosso país, cuja crise se mostra calada ao compasso da dor daqueles a quem é
negado esse direito fundamental.
A temática é inicialmente abordada sob o enfoque das funções sociais das
cidades, posto que determinantes à busca do bem-estar dos cidadãos e do
equilíbrio ambiental. Neste passo, os princípios da sustentabilidade e da
dignidade da pessoa humana encontram elo indissociável ao desenvolvimento do
estudo.
A seguir, faz-se um estudo conceitual e normativo sobre saneamento
ambiental, destacando-o como direito humano e fundamental à sadia qualidade
de vida, subsumindo-o na Constituição Federal, bem como, no arcabouço
principiológico infraconstitucional.
Desenvolve-se, posteriormente, a ligação uníssona entre saneamento e
saúde, observando-se os contrastes regionais nacionais em termos de prestação
de serviços nessa área, demonstrando-se que a degradação ambiental, pela
ausência ou deficiência de um sistema de saneamento eficaz, gera impactos
negativos sobre absolutamente todos os aspectos do meio ambiente, quais
sejam: cultural, natural, do trabalho e artificial, avaliados em suas especificidades.
A partir daí, conclui-se que o saneamento ambiental é fundamental na
estruturação e implementação do Estado Democrático de Direito do Brasil,
afetando-o em seus princípios, fundamentos e objetivos, o que ensejará o
enfrentamento casuístico de questões inerentes aos mecanismos preventivos e
repressivos tendentes à mudança do atual cenário sobre o assunto.
Palavras-chave: saneamento – cidades – sustentabilidade – dignidade – saúde –
meio ambiente – democracia- participação – responsabilidade
ABSTRACT
This thesis analyses environmental sanitation that, in addition to being of
undeniable importance, is an issue that hinders the right to the fulfillment of human
dignity. It is one of the most serious and absurd public health problems of our
country and the crisis in this area is indifferent to the pain of those who are not
granted this fundamental right.
The theme is initially analyzed focusing on the social mission of cities since
they are determinant in the search for the well-being of citizens and environmental
balance. Following this thought, the principals of sustainability and human dignity
are inseparable themes for the development of the study.
The thesis follows with a conceptual and normative study regarding
environmental sanitation emphasizing it as a fundamental human right for quality
of life, subsuming it in the Federal Constitution, as well as in the sub-constitutional
underlying framework.
Furthermore, the well established link between sanitation and health is
developed observing the regional and national contrasts in terms of the rendering
of services in this area proving that environmental degradation, as a result of the
absence or deficiency of an efficient sanitation system, generates a negative
impact on absolutely all aspects of the environment, whether these are cultural,
natural, work related or artificial, evaluated in their specificities.
From then on, we conclude that environmental sanitation is fundamental for
the structuring and implementation of Brazil’s democratic rule-of-law state,
affecting it in its principals, fundaments and objectives that will provide the legal
confrontation of issues that are inherent to the preventive and repressive
mechanisms aimed at changing the present scenario regarding the subject.
Key words: sanitation – cities – sustainability – dignity – health – environment –
democracy – participation – responsibility
RÉSUMÉ
Cette
thèse
analyse
l’assainissement
environnemental
qui,
d’une
importance incontestable, est un front qui gêne le droit à la réalisation de la dignité
de l’homme, étant donné être un des problèmes les plus sérieux et ignorants de la
santé publique de notre pays, dont la crise fait silence quant à la douleur de ceux
à qui est nié ce droit fondamental.
La thématique est initialement abordée sous l’approche des fonctions
sociales urbaines, puisqu’elles sont déterminantes à la recherche du bien-être des
citoyens et de l’équilibre environnemental. Dans cette étape, les principes du
développement durable et de la dignité de l’homme rencontrent un lien
indissociable au développement de l’étude.
Suit
une
étude
conceptuelle
et
normative
sur
l’assainissement
environnemental, en le soulignant en tant que droit humain fondamental à une
qualité de vie saine, l’encadrant dans la Constitution Fédérale ainsi que dans
l’épine dorsale des principes infra constitutionnels.
Ultérieurement est développée la liaison en unisson entre l’assainissement
et la santé, en observant les contrastes régionaux et nationaux en termes de
prestations dans ce secteur, démontrant que la dégradation environnementale,
par l’absence ou la dégradation d’un système d’assainissement efficace, produit
des impacts négatifs sur absolument tous les aspects de l’environnement, c’est-àdire: culturel, naturel, du travail et artificiel, évalués dans leurs spécificités.
En conséquence, il est conclu que l’assainissement environnemental est
fondamental dans la structuration et la mise en œuvre de l’État démocratique de
droit du Brésil, en provoquant un impact à ses principes, ses fondements et ses
objectifs, ce qui mènera à la confrontation casuistique des questions inhérentes
aux mécanismes préventifs et répressifs tendant au changement du panorama
actuel sur ce sujet.
Mots-clé: assainissement – villes – développement durable – dignité – santé –
environnement – démocratie – participation – responsabilité
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .............................................................................................................. 15
CAPÍTULO I. AS FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE, O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL E A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA:
CONCEITOS INDISPENSÁVEIS ........................................................ 18
1. Cidade: sua definição sob os aspectos histórico-sociais e econômicos ................... 18
2. A cidade e seus contornos teórico-constitucionais.................................................... 31
2.1. A importância do Direito Ambiental como disciplina autônoma.......................... 31
2.2. A natureza jurídica da cidade: bem ambiental ................................................... 32
2.3. A garantia das cidades como direito metaindividual .......................................... 35
3. A Sustentabilidade como conceito pluridimensional e impeditivo à degradação
ambiental: um novo paradigma apenas retórico? ..................................................... 39
4. As Cidades Sustentáveis no Estatuto da Cidade: suas funções sociais frente ao
Princípio da Dignidade da Pessoa Humana ............................................................. 49
CAPÍTULO II SANEAMENTO AMBIENTAL: SUBSTRATO CONCEITUAL E
NORMATIVO ....................................................................................... 59
1. Escorço histórico ....................................................................................................... 59
2. Definição jurídica e seu arcabouço multidisciplinar ................................................... 73
2.1. Distinção entre saneamento ambiental e saneamento básico ........................... 73
2.2. Definição jurídica e a questão das antinomias legais ........................................ 74
2.3. O saneamento ambiental e os direitos materiais vinculados ao seu
exercício ........................................................................................................... 82
3. O saneamento ambiental como direito humano e fundamental preconizado na
Constituição Federal ................................................................................................. 84
4. O conceito de sadia qualidade de vida em face do direito ao saneamento
ambiental. O que é constitucionalmente vida? ......................................................... 89
5. Saneamento, saúde, pobreza e meio ambiente: uma relação indissolúvel ............... 90
5.1. Dimensões do conceito de saúde e sua tutela frente à Organização
Mundial de Saúde e a Constituição Federal Brasileira de 1988 ....................... 90
5.2. O saneamento frente à saúde e ao meio ambiente. A pobreza como
indicador da insustentabilidade em suas várias vertentes................................ 97
6. Doença, dor e morte. As facetas da realidade do desequilíbrio do meio
ambiente ............................................................................................................... 104
7. A definição de degradação, poluição e impactos ambientais: Lei da Política
Nacional do Meio ambiente (Lei 6938/81) ............................................................ 112
8.
O
direito
ao
saneamento
ambiental
e
seu
tratamento
normativo
infraconstitucional: uma análise integrativo-principiológica .................................. 116
8.1. Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81) ................................ 116
8.2. Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico (Lei 11445/2007) ............ 119
8.3. Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos ( Lei 12305/2010) .................... 123
CAPÍTULO III. SANEAMENTO E HOMEOSTASE AMBIENTAL: A INTERAÇÃO
NECESSÁRIA À GARANTIA DA SADIA QUALIDADE DE VIDA ........ 127
1. Noções Propedêuticas ........................................................................................... 127
1.1. O alcance da expressão meio ambiente. A Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81), a Constituição Federal e a necessidade da
interpretação sistemático-teleológica ............................................................. 129
1.2. A expressão meio ambiente “ecologicamente equilibrado” (tirar “e sua
dimensão”) ..................................................................................................... 132
2. Saneamento ambiental e sustentabilidade: dados de um Brasil de muitos
contrastes ............................................................................................................. 134
2.1. O Brasil dos contrastes internos ...................................................................... 139
2.1.1. Aspectos iniciais ................................................................................... 139
2.1.2. O abastecimento de água .................................................................... 141
2.1.3. O esgotamento sanitário ...................................................................... 144
2.1.4. O sistema de manejo de águas pluviais ............................................... 149
2.1.5. O manejo dos resíduos sólidos ............................................................ 151
2.1.6. Os reflexos do saneamento: violação aos princípios da isonomia e
da universalização ................................................................................. 152
2.2. O Brasil e a síndrome do consumo tecnológico versus os serviços de
saneamento ambiental ................................................................................... 155
2.3. O Brasil frente ao mundo: a marca da insustentabilidade no viés do
saneamento ambiental e do desrespeito ao princípio da solidariedade ......... 156
3. O Saneamento ambiental e o meio ambiente natural ............................................. 161
3.1. Ponderações iniciais ........................................................................................ 162
3.2. Mananciais e sua degradação ambiental: a caminho de uma morte lenta? .... 163
3.2.1. Água: notas contextuais ....................................................................... 163
3.2.2. Água, saneamento e recursos hídricos: a integração das Leis
11.445/2007 e 9.433/97 ......................................................................... 170
3.2.3. Algumas considerações sobre o arcabouço fático dos mananciais...... 171
3.2.4. Legislações aplicáveis ao tema ............................................................ 178
3.2.5. Experiências em São Paulo.................................................................. 184
3.2.6. Experiências internacionais .................................................................. 193
3.3. O saneamento deficitário em face dos rios ...................................................... 194
3.3.1. Enquadramento jurídico do tema.......................................................... 194
3.3.2. Os rios como fatores de veiculação de degradação ambiental ............ 194
3.4. O saneamento ambiental em face das praias e mares .................................... 202
3.4.1. Subsunção jurídica do tema ................................................................. 202
3.4.2. Emissários submarinos: uma polêmica existente em face dos
princípios da prevenção e da precaução. O Protocolo de Annapolis ..... 204
3.4.3. A Lei 9966/2000 (poluição causada por lançamento de óleo e
outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição
nacional) e o saneamento ambiental ..................................................... 209
3.5. O saneamento frente à fauna .......................................................................... 214
3.5.1. Tutela constitucional: natureza jurídica ................................................ 214
3.5.2. A fauna e a teoria antropocêntrica: mera discussão aporética face à
sua tutela jurídica? ................................................................................. 215
3.5.3. A crise do saneamento ambiental: consequências sobre a fauna ........ 220
3.6. O saneamento em face da poluição do solo .................................................... 223
3.6.1. Natureza jurídica do solo ...................................................................... 223
3.6.2. Funções do solo ................................................................................... 225
3.6.3. O solo e o papel da Lei da Política Nacional dos Resíduos Sólidos
(Lei 12305/2010) frente aos impactos antrópicos negativos
decorrentes do descaso ao saneamento ambiental............................... 226
4. O saneamento ambiental e o meio ambiente artificial............................................. 236
4.1. Notas introdutórias ........................................................................................... 236
4.2. Saneamento e o direito às moradias saudáveis .............................................. 237
4.2.1. O direito à moradia como direito fundamental e sua negação ............. 237
4.2.2. Moradias sustentáveis: um conceito a partir do direito ao
saneamento ambiental ........................................................................... 241
4.2.3. Competências constitucionais em matéria de moradia ........................ 244
4.2.3.1. Limites condicionantes à atuação das políticas de moradias
sustentáveis dos Municípios: a Constituição Federal e a Lei
10257/2001 ............................................................................... 244
4.2.4. O direito à moradia adequada e seu viés fático-inconstitucional. O
recorte da violação ao exercício do direito ao saneamento ................... 248
4.2.5. Políticas públicas de moradia em São Paulo: limites, diretrizes,
propostas e a problematização das antinomias jurídicoconstitucionais ....................................................................................... 259
4.2.5.1. Considerações iniciais ............................................................ 259
4.2.5.2. A questão dos riscos ambientais frente ao saneamento
deficitário nas moradias insustentáveis ..................................... 260
4.2.5.3. Alguns exemplos de políticas públicas frente ao contexto
ambiental das moradias e do saneamento ambiental ............... 262
a) Favelas.................................................................................. 262
b) Cortiços ................................................................................. 264
4.3. Saneamento e o direito à paisagem ................................................................ 266
4.3.1. Definição de paisagem ......................................................................... 266
4.3.2. Funções e valores da paisagem frente ao saneamento: melhoria da
saúde humana ....................................................................................... 268
4.3.3. A paisagem, a segurança pública e o saneamento ambiental ............. 272
4.4. O saneamento ambiental e o direito ao lazer................................................... 273
5. O saneamento ambiental em face do meio ambiente do trabalho .......................... 276
5.1. Necessária abrangência do conceito meio ambiente do trabalho .................... 276
5.2. Subsunção legal do meio ambiente do trabalho .............................................. 277
5.3. Trabalho, saúde e economia: uma relação trídua indissolúvel ........................ 278
5.4. Trabalho e saneamento. As dimensões biopsicossociais dessa relação
dialógica ......................................................................................................... 284
5.5. Os resíduos sólidos em face de uma nova dimensão social: a confluência
entre meio ambiente ecologicamente equilibrado, saneamento e produção
de fontes de emprego..................................................................................... 290
6. O saneamento ambiental em face ao Meio ambiente cultural ................................ 295
6.1. Análise inicial ................................................................................................... 295
6.2. Saneamento e o direito à educação ................................................................ 297
6.2.1. A educação no contexto legal............................................................... 297
6.2.2. A Lei 9795/99 e seus desdobramentos face o direito ao
saneamento ambiental. O papel da ”ecopedagogia” ............................. 297
6.2.3. O saneamento ambiental e a Cidade Educadora ................................. 298
6.2.4. O saneamento ambiental em face de documentos internacionais ....... 300
a) Declaração Universal dos Direitos do Homem ...................... 301
b) Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais .............................................................................. 301
c) Conferência Intergovernamental sobre Educação
Ambiental ............................................................................ 302
d) Declaração de Barcelona ...................................................... 302
e) Declaração Mundial sobre Educação para todos:
satisfação das necessidades básicas de aprendizagem..... 303
f) II Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e
desenvolvimento da Agenda 21 .......................................... 303
6.3. Saneamento e educação como instrumentos de prevenção para assegurar
o direito à dignidade da pessoa humana ........................................................ 306
a) O quadro da mortalidade e morbidade .................................. 307
b) A continuidade das atividades escolares .............................. 310
6.4. Saneamento, educação e inclusão social ........................................................ 312
6.4.1. O ganho ao exercício do direito à cidadania. Análise de
experiências positivas à educação promocional ao saneamento .......... 312
6.5. O papel da psicologia ambiental frente ao saneamento Ambiental e ao
desenvolvimento da sadia qualidade de vida ................................................. 316
CAPÍTULO
IV.
O
SANEAMENTO
AMBIENTAL
COMO
FATOR
CONCRETIZADOR DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE
DIREITO BRASILEIRO ................................................................. 318
1. O saneamento ambiental como condição aos objetivos e fundamentos do
Estado Democrático de Direito ............................................................................. 318
1.1. A Constituição Federal: breves considerações ................................................ 318
1.2. Preâmbulo Constitucional e sua força normativa ............................................. 319
1.3. Os contornos constitucionais do Estado Democrático de Direito ..................... 321
1.3.1. O saneamento ambiental, a democracia e o princípio da dignidade
da pessoa humana ................................................................................ 329
1.3.2. A democracia e a cidadania em face do saneamento ambiental.......... 331
1.3.3. A democracia, a ordem econômica e o saneamento ambiental ........... 334
1.3.4. A democracia, a valorização do trabalho e livre iniciativa em face do
saneamento ambiental ........................................................................... 335
1.3.5. A democracia e o princípio da isonomia frente ao saneamento
ambiental ............................................................................................... 335
2. Perspectivas para implementação de novo paradigma à realização do direito ao
saneamento ambiental ......................................................................................... 343
2.1. Mecanismos repressivos de concretização do direito ao saneamento no
Estado Democrático de Direito Brasileiro ....................................................... 343
2.1.1. Considerações iniciais .......................................................................... 343
2.1.2. Responsabilidade civil ambiental.......................................................... 346
a) Análise sobre responsabilidade solidária em face do
saneamento ambiental ........................................................ 350
b) Análise sobre responsabilidade objetiva em face do
saneamento ambiental ........................................................ 359
c) Alguns aspectos da responsabilidade na Lei da Política
Nacional de Resíduos Sólidos ............................................ 361
d) O confronto entre a posição de inexistência do direito
adquirido ambiental em face do direito à urbanização
sanitária de moradias insustentáveis .................................. 365
e)
O princípio da discricionariedade, as normas
programáticas e o princípio da Separação dos Poderes..... 368
2.2. Algumas considerações sobre a responsabilidade penal em matéria de
saneamento ambiental ........................................................................... 377
2.3. Ação de improbidade administrativa ................................................................ 380
3. Mecanismos preventivos de estruturação e impelementação à realização do
direito ao saneamento ambiental .......................................................................... 385
3.1. Políticas públicas na área de saneamento ambiental ...................................... 385
3.1.1. Conceito de políticas públicas .............................................................. 385
3.1.2. Diretrizes para a realização de políticas públicas de saneamento
ambiental ............................................................................................... 386
3.2. O papel da participação popular ...................................................................... 394
3.2.1. Princípio da participação, princípio da informação e educação
ambiental ............................................................................................... 394
3.2.2. A participação da coletividade: a mudança de hábitos e exercício do
controle social ........................................................................................ 395
CONCLUSÕES ........................................................................................................... 401
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 413
ANEXOS
15
INTRODUÇÃO
A proposta da tese é investigar em que medida o saneamento ambiental é
condição primacial à sadia qualidade de vida e, por consequência, fator
estruturante do Estado Democrático de Direito Brasileiro.
Com este propósito, a pesquisa busca averiguar se o saneamento
ambiental afeta todos os aspectos do meio ambiente, quais sejam: meio ambiente
natural, artificial, do trabalho e cultural e se é capaz de gerar a insustentabilidade
ambiental, econômica, social, cultural, política e territorial, comprometendo a
sadia qualidade de vida e, notadamente, a dignidade da pessoa humana. O
estudo visa também avaliar se a falta de priorização, deficiência e má prestação
dos serviços na área de saneamento ambiental podem gerar, por consequência, o
abalo profundo aos princípios, objetivos e fundamentos do Estado Democrático de
Direito assim positivado constitucionalmente.
O estudo do tema foi fomentado em decorrência do cenário de profunda
penúria humana, ambiental e material associado à violação constante do princípio
da dignidade da pessoa humana em decorrência da problemática advinda da
deficiência/inexistência de saneamento ambiental. Através da análise pontual dos
serviços de saneamento sob o enfoque da classificação do meio ambiente,
encontraram-se diferentes matizes regionais de desenvolvimento, indicados pelo
levantamento de dados estatísticos, casuísticos e jurisprudenciais.
A instigação no desenvolvimento do trabalho foi crescente, à medida em
que se foi delineando, o paradoxo existente na realidade do tema, pois, se de um
lado, compreende-se que saneamento é saúde, dignidade, instrumento de
sustentação do próprio sistema econômico que mantém os meios de subsistência
e crescimento de um país, do outro, vislumbra-se um quadro de crise quase
perene.
Causa estranheza a pitoresca situação de nosso país onde metade da
população ainda vive sem saneamento em pleno século XXI, merecendo assim, a
análise sobre os custos ambientais, econômicos e sociais decorrentes desta
situação.
16
Inicia-se o trabalho com a análise do levantamento conceitual e histórico
sobre a formação das cidades, integrando o assunto sob o contexto da
sustentabilidade (econômica, social, cultural, ecológica e política) e das funções
sociais
das
cidades
que
se
revelam
como
garantia
constitucional
e
infraconstitucional.
No Capítulo II, realiza-se um estudo conceitual e normativo sobre
saneamento ambiental, permeando-o no contexto de relações indissolúveis entre
saúde e meio ambiente e ressaltando o seu status de direito humano e
fundamental. No percorrer da análise, subsume-se o tema à análise integrativoprincipiológica dos diplomas legais infraconstitucionais inerentes à sua tutela,
permeando-se a investigação sob o contexto dos temas saúde, dor, doença e
morte. Não se pretende, contudo, o exame minucioso de todas as questões
tratadas pela Lei das Diretrizes do Saneamento Básico (Lei 11445/2007), mas
sim, mostrar ao leitor quais foram os pontos cardeais a serem considerados para
o levantamento da tese.
O Capítulo III é dedicado à análise da relação existente entre saneamento,
saúde, contrastes regionais e pobreza, perscrutando-se em que medida a
degradação ambiental pela ausência ou deficiência de um sistema de
saneamento eficaz gera impactos negativos sobre cada um dos aspectos do meio
ambiente, a saber: natural, artificial, cultural e do trabalho e, por conseguinte na
sadia qualidade de vida.
No Capítulo IV, após a discussão realizada acerca da ligação entre
saneamento ambiental e meio ambiente e seu desdobramento na busca da sadia
qualidade de vida, passa-se a investigação do saneamento como condição
primacial à estruturação e concretização do Estado Democrático de Direito do
Brasil, na medida em que afeta a implementação de seus princípios, fundamentos
e objetivos.
Por fim, empreende-se a análise sobre o quadro inerente aos instrumentos
fundamentais repressivos tendentes a dirimir os efeitos decorrentes da falta,
insuficiência ou má prestação dos serviços na área de saneamento, com o intuito
de adentrar à questão da necessidade de mudança paradigmática no
17
enfrentamento da questão com a consideração da instituição, aperfeiçoamento e
implementação de políticas públicas e participação da coletividade.
Assim, a reflexão proposta visa chegar à avaliação da relação entre a
ausência ou deficiência do direito ao saneamento e a sadia qualidade de vida que
se constitui em imperativo constitucional ao preenchimento do princípio da
dignidade da pessoa humana bem como, aos demais fundamentos e objetivos
consagradores do Estado Democrático de Direito Brasileiro.
18
CAPÍTULO
I.
AS
FUNÇÕES
SOCIAIS
DA
CIDADE,
O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A DIGNIDADE
DA PESSOA HUMANA: CONCEITOS INDISPENSÁVEIS
1. Cidade: sua definição sob os aspectos histórico-sociais e econômicos
Para os desdobramentos propedêuticos acerca do estudo a ser elaborado
sobre o tema deste trabalho, imperiosa se faz a análise a respeito das cidades,
visto que todos os direitos fundamentais nela são realizados, sendo assim
considerada como um organismo que abarca todas as classificações do meio
ambiente. Será no arcabouço das cidades que se efetivará a busca pelo equilíbrio
do meio ambiente em todos os seus aspectos.
É preciso compreender que a cidade constitui a grande casa onde as
funções de habitar, trabalhar, produzir, consumir, ser informado e educado,
participar da gestão político-social, exercitar o lazer, preservar os bens naturais
são praticadas, não podendo ser vista de uma forma isolada em relação a um ou
outro aspecto do meio ambiente, pois consiste na confluência de todos eles.
Tecida a digressão acerca do motivo pelo qual o estudo do trabalho deve
ser iniciado pelas cidades, convém estabelecer a sua definição, contextualizandoa sob dados históricos, econômicos, sociais que permitirão uma interpretação
crítica e sistemática sobre o assunto.
O termo cidade originou-se do substantivo latino civitas. Embora, também
denominada urbs, as conotações eram diferenciadas pela história. A primeira era
mais indicativa do local onde se agrupavam os cidadãos, no sentido de governo
(cidade-estado), enquanto a segunda, denominada urbs, caracterizava a cidade
em oposição à área rural (rus), exatamente para denotar o que atualmente se
denomina de zona urbana da cidade1.
Segundo Leonardo Benevolo2, as cidades nasceram das aldeias, frisandose, entretanto, que não representam apenas o fenômeno destas em crescimento:
1
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006. p. 1.
2
BENEVOLO, Leonardo. História da cidade. Rio de Janeiro: Perspectiva, 1983. p. 23.
19
A cidade nasce do contraste entre dois grupos sociais, dominantes e
subalternos. ‘Ela se forma quando as indústrias e serviços já não são
executados pelas pessoas que cultivam a terra, mas por outras que não
têm essa obrigação, e que são mantidas pelas primeiras como
excedentes do produto total’. Ocorre que, aos poucos, os trabalhos
artesanais se especializam, o campo produz mais com os instrumentos
desenvolvidos na cidade e a relação de forças entre as classes vai
modificando-se. A cidade não é apenas o centro distribuidor da produção
agrícola, é também o centro motor, em última instância, de uma nova
civilização.
A cidade mais antiga e amuralhada que se tem conhecimento foi chamada
Ur, tendo sido constituída na região da Mesopotâmia. Interessante notar que as
cidades mais antigas já surgiam próximas a rios, por conta da necessidade de
atividades como agricultura, criação de pastagens, canais de irrigação e,
notadamente, higiene e transporte.
Elas cresciam em meio a batalhas pela posse de planícies situadas em
regiões mais privilegiadas, cuja geografia do local e recursos ambientais eram
perseguidos e imprescindíveis à formação das mesmas, citando-se, dentre eles, a
água, como fator de destaque.
A cidade, neste contexto, foi nascendo como instrumento de concentração
de poder político e comercial, conforme se verificou nas capitais de grandes
impérios.
A primeira tentativa de planejamento urbano foi vislumbrada na Babilônia
(2000 AC), cujo rei, Hamurabi, planejou a cidade com feições de ruas retas e
dimensionadas com larguras mais padronizadas e muros entre as casas. Aliás,
desde o Código que levou seu nome, criou-se a sanção de morte ao arquiteto, se
a casa viesse a desabar, e ainda a mesma penalidade ao seu filho, caso o filho do
proprietário da construção viesse a morrer no desastre.
O processo de urbanização3 no Extremo Oriente, segundo Julio Moreno4,
iniciou-se um pouco mais tardiamente que na Mesopotâmia, mas com o mesmo
3
Importante notar a distinção entre os termos urbanismo, urbanização e urbanificação, apesar de
todos estarem ligados à noção de cidade. O primeiro representa os vários fatores que levam ao
desenvolvimento das cidades, o segundo, caracteriza o fenômeno social que denuncia o
aumento da concentração urbana em proporção superior à que se processa no campo e o
terceiro consiste na aplicação dos princípios e normas urbanísticas que visam eliminar os efeitos
danosos da urbanização e estabelecer melhores condições para a ocupação dos espaços
habitáveis pela coletividade. In: CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 7-8.
4
MORENO, Julio. O futuro das cidades. São Paulo: Senac, 2002. p. 21.
20
aspecto urbanístico nela apresentado. Na China, as cidades surgiam todas
amuralhadas, pois serviam para abrigar a elite guerreira, vendo-se claramente
uma separação social entre essa e a população camponesa.
Depreende-se já deste contexto que a cidades eram definidoras de
padrões políticos e sociais deflagradores das realidades de cada local.
Contudo, para além disso, as cidades surgiram como modelos culturais.
Na Índia, os aglomerados urbanos começaram a aparecer seguindo
rigidamente os tratados de arquitetura que estabeleciam 32 modos distintos de
formar o chamado vastu-purusha mandala, ou seja, as formas de existência
impostas por Brama5.
Na Grécia, as cidades eram isoladas entre si por questões de cultos e ritos
sagrados diferenciados, observando-se que permaneciam pulverizadas sem uma
organização central que as unisse, gerando, assim, batalhas entre elas e
destruição daquela que era vencida.
As cidades gregas possuíam um sistema defensivo existente nas
acrópoles, com muros e torres, que, contudo, só defendiam os monarcas e as
oligarquias.
Foi em Esparta que se iniciaram as ideias de cidade democrática, com a
ágora, representativa da praça pública aberta aos cidadãos para intercâmbio de
ideias, passeio e compra e venda de mercadorias.
Em estudo empreendido por Raquel Rolnik6, observa-se que a polis
conceito utilizado para definir a cidade grega – não era designada como um lugar
geográfico, mas como a prática de participação dos cidadãos na vida política. Os
romanos definiam como civitas, a cidade sob essa conceituação.
Aristóteles, além de um grande filósofo, foi divulgador da ideia de que as
cidades deveriam ter três áreas, a saber: pública, sagrada e privada. Seus
estudos foram seguidos por Mileto, cujo projeto de zoneamento marcou o
conceito de centro urbano. Mileto apresentou um primeiro racionalismo em termos
urbanísticos, especialmente com a preocupação de questões ligadas à higiene da
5
MORENO, Julio. op. cit., p. 22.
ROLNIK, Raquel. O que é cidade. São Paulo: Brasiliense, 1998. p. 22.
6
21
população e infraestrutura das casas e ruas, diferentemente de como se
apresentou Atenas7.
Os romanos, quando da criação de seu império, empreenderam a sua
organização urbanística, calcados em aspectos de poderio econômico e político,
erguendo obeliscos, estátuas e obras grandiosas de engenharia. Assim, a
preocupação estética ganhou domínio sobre o traçado urbano.
Seguindo para a Idade Média, observa-se que a preocupação estética já
não se fazia como o objetivo na Antiguidade, posto que a finalidade era a divisão
em lotes do solo, a fim de promover uma demarcação clara da propriedade. Por
conta disso, cada cidade apresentava um perfil estético absolutamente
diferenciado, como bem afirma Henri Pirenne8.
Jacques Le Goff9 afirma que o conceito de urbanidade assentou-se nesse
período histórico:
Os termos relacionados à cidade denotam a educação, a cultura, os
bons costumes, a elegância: urbanidade vem do latim “urbs”; polidez, da
‘polis’ grega. A Idade Média herda da Antiguidade latina, e reforça esse
menosprezo pelo campo, sede do bárbaro, do rústico.
Neste cenário, as construções destinadas às moradias passaram a ter
alturas maiores e com pisos, chegando a invadir mais as ruas e os espaços
públicos. As cidades caracterizavam-se por espaços desordenados e moradias
quase que amontoadas ao longo de ruas estreitas e geometricamente irregulares.
Percebe-se, portanto, que o desenvolvimento urbano nas cidades
medievais não se deu de forma planejada, mas sim em decorrência de atividades
mercantis, sobretudo, na Itália10 e nos Países Baixos. Assim, as cidades foram
nascendo e impondo-se, inicialmente, às margens de rios e oceanos, para depois,
crescerem por entre caminhos que interligavam centros mercantis11.
7
MORENO, Julio. op. cit., p. 25.
Las ciudades de La Edad Media. Madri: Alianza, 1972, p. 28, apud MORENO, Julio. op. cit., p. 26.
9
LE GOFF, Jacques. Por amor às cidades. São Paulo: UNESP, 1988. p. 124.
10
Especialmente, Veneza, que adotou um sistema de zoneamento distinto dos demais, separando
áreas consideradas industriais das demais. O importante é entender que o urbanismo nela
construído atendeu às condições geográficas do local, bem como todo o momento econômico do
forte mercantilismo lá empreendido.
11
PIRENNE, Henri, op. cit., p. 28, apud MORENO, Julio. op. cit.
8
22
Diferentemente,
as
cidades
renascentistas
tinham
como
traço
predominante a estética, com ruas de ângulos retos e quarteirões em forma de
polígonos e estrelas, denotando divisões de terreno artificiais em módulos
aritméticos, fechados em si, sem a noção de espaço contínuo característicos das
cidades medievais.
Interessante registrar que, apesar da estruturação urbanística acima
apresentada, os tratados urbanísticos, fundamentados em conceitos aristotélicos,
propugnavam a necessidade de as cidades serem construídas conforme a razão
e a necessidade dos homens em busca de uma vida livre e harmoniosa12.
Portanto, aqui já se verifica a busca do homem pelo seu bem-estar
biopsíquico.
Com o Renascimento, afirma Sergio Bettini13 categoricamente que a
cidade:
É uma dimensão particular de convivência, assim como do estar no
mundo dos homens; e, portanto, também do pensar e do atuar; e de sua
maneira de expressar-se e comunicar-se e, em suma, de seu modo de
dar forma ao mundo: uma dimensão do espírito, com a qual se
relacionam até as estruturas mais secretas.
Trata-se de um argumento extremamente importante, pois insere a cidade
como um local de convivência e construção das formas artísticas, laborais,
intelectuais, que revelam o que se cogita sobre os elementos necessários ao
existir do homem e não apenas ao seu mero sobreviver.
Entre os anos de 1484 e 1485 uma peste atingiu a população de Milão e
Leonardo da Vinci imputou o acontecimento à insalubridade local. Assim,
aconselhou-se a reconstrução da cidade em novos núcleos, estabelecendo
propostas urbanísticas inovadoras, como a separação em níveis diferenciados
dos tráfegos de pessoas e veículos e a criação de vias específicas para o trânsito
de mercadorias mais pesadas14.
Já as cidades islâmicas iniciaram um urbanismo diferenciado do grecoromano:
12
MORENO, Julio. op. cit., p. 30.
Apud Id., loc. cit.
14
Id. Ibid., p. 33.
13
23
Tem caráter profundamente religioso, desde a casa, considerada um
santuário, até o todo. Se a cidade clássica, aristotélica, é a soma de
determinado número de cidadãos, a cidade islâmica é a soma de
determinando número de crentes. É uma cidade secreta, uma cidade
15
que não se vê, que não se exibe (...)
Destas palavras, é importante denotar como as cidades traçam o perfil
cultural e identificador de tradições de um determinado povo.
Infelizmente, nem sempre este valor cultural foi valorizado, como é o caso
de algumas cidades indígenas, situadas notadamente na América Central, cujos
colonizadores destruíram muitos de seus assentamentos.
Com o surgimento do mercantilismo, surge, nas palavras de Raquel
Rolnik16, um novo grupo social, denominado patriarcado urbano que se distingue
sensivelmente dos nobres e senhores feudais. Neste contexto, as cidades
deixaram de ter muralhas para que pudessem movimentar empreendimentos
mercantis. Assim ocorreu em Gênova, por onde passava o controle central de
todo o comércio do Mediterrâneo.
Desta forma, o urbanismo passa por um novo ciclo, no qual palácios e
igrejas são erguidos para significarem os locais das autoridades, exprimindo a
presença do poder político-administrativo da cidade. E aqueles que detinham
poder político e econômico iniciam a construção de suas residências em bairros
exclusivamente residenciais e socialmente homogêneos.
Segundo Rolnik17, nesse momento há uma nova conceituação de moradia
caracterizada pela privacidade e isolamento, distinguindo-se assim, de forma
clara o dualismo entre ‘casa e rua’.
Com o capitalismo industrial, a cidade começa a ser moldada de acordo
com esse panorama, sendo geradora de uma diversidade de produtos, mas,
também, propiciadora de ansiedade e violência.
Londres passa a ser o exemplo vivo, registrando-se a maior parte de
núcleos industriais com um crescimento populacional em níveis cada vez
maiores18.
15
MORENO, Julio. op. cit., p. 34.
ROLNIK, Raquel. op. cit., p. 36.
17
Id. Ibid., p. 47.
18
Em 1820 a população em Londres ultrapassa 1,2 milhão de pessoas e no fim do século XIX esse
número praticamente quintuplica. MORENO, Julio. op. cit., p. 37.
16
24
Foi com o socialista Robert Owen que se iniciaram ideias de melhoria do
modo de vida do chamado proletariado industrial, adotando-se não somente a
concepção da necessidade da redução da jornada de trabalho, como a escolaridade
obrigatória e a criação de espaços verdes que isolassem as indústrias.
Logo, depreende-se o gérmen da noção da imprescindibilidade da tutela
não só do meio ambiente do trabalho, senão, também, cultural.
Contudo, vê-se que, com a revolução industrial e o aumento do mercado
financeiro, o denominado proletariado passa a ter que viver nos subúrbios das
cidades, posto que novos planos urbanísticos começam a se impor.
Avenidas amplas e arborizadas, edifícios, praças, preocupações estéticas,
subdivisão das cidades em zonas, estações ferroviárias de grandes portes e
especulação imobiliária passaram a ser os traços básicos das grandes cidades
como Paris, com Haussmann, Londres, Barcelona, Florença, Viena, Chicago, San
Francisco e Cleveland, com Burnham.
Nota-se categoricamente que essa nova concepção de cidade do século
XIX quer apresentar a demonstração da grandeza do Estado Constitucional e do
fortalecimento econômico-político.19
Já no século XX, a cidade começou a ser analisada sob o crivo de um
planejamento urbano e regional e de uma base codificada e funcional. O
crescimento demográfico aumenta significativamente e a população começa a
viver nas cidades, visto que se inicia uma vasta expansão dos transportes
(ferroviário e rodoviário), utilização intensa do aço no sistema de construções;
novas redes de serviços urbanos (v.g. gás, telefone, eletricidade).
Tecidas essas digressões acerca dos aspectos gerais sobre dados
históricos, políticos e culturais no âmbito mundial, convém agora mencionar
algumas considerações de como o processo de urbanização ocorreu no país.
No Brasil, as primeiras manifestações sobre regulamentações urbanísticas
ocorreram no período Imperial. No Rio de Janeiro, por exemplo, falava-se nas
chamadas posturas, ou seja, normas de âmbito local20.
19
MORENO, Julio. op. cit., p. 41.
FALCÃO, Alceu Pinto. Poder de Polícia e Poluição Sonora. RDP, 16:75. Apud: MUKAI, Toshio.
Direito urbano e ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p. 37-38.
20
25
Nessa época, entre 1754 e 1792 já havia distinções entre terras referentes
aos domínios do Império e ao domínio particular (a saber, terras de sesmarias e
terrenos reservados às margens dos rios)21.
Contudo, importante notar que a preocupação com a estética e a infraestrutura urbana já se evidenciavam, conforme afirma Gilberto Leite de Barros,
informando que São Paulo já procurava uma fisionomia e personalidade próprias,
bem como a melhoria de serviços públicos, embelezamento de ruas, praças e
moradias22.
Nestor Goulart Reis Filho reza que, ao término da segunda década do
século XVIII, havia uma política urbanizadora centralizadora com a criação da
capitania de São José do Rio Negro e plano de cidade de Vila Bela (capitania que
era do Mato Grosso)23.
Portanto, ponto altamente importante para o estudo é perceber que a
população já nasce abaixo das prescrições administrativas.24
Nesse período, as cidades apresentavam pequena expressão, visto que o
centro econômico ainda estava no campo. Entretanto, serviam de “centro de
emanação do poder político e administrativo da metrópole”. As câmaras, órgãos
da administração local, tinham a incumbência do controle dos mecanismos de
crescimento urbano; assim, a construção de uma moradia ou a abertura de um
quintal dependia da autorização da Câmara de São Paulo. Em Salvador, também
havia uma certa disciplina no que tange a obrigações de alinhamento de moradias
e extensão de ruas e, no Rio de Janeiro, as posturas eram permeadas de
limitações urbanísticas25.
Os institutos da desapropriação e do zoneamento já se faziam presentes
no Brasil Colônia, sob a regência de D. Pedro.26 O intuito era nitidamente
reorganizar os centros para o controle do desenvolvimento político-econômico.
21
BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Servidão pública sobre os terrenos reservados.
Revista de Direito Administrativo (RDA), Rio de Janeiro, n. 6, p. 33.
22
A cidade e o planalto – Processo de dominância da Cidade de São Paulo, t.1, p. 207. Apud:
MUKAI, Toshio. op. cit., p. 38-39.
23
REIS FILHO, Nestor Goulart. Evolução urbana do Brasil. São Paulo: USP; Pioneira, 1968. p. 77.
24
VIANNA, Oliveira. Populações Meridionais do Brasil, p. 390, Apud: MUKAI, Toshio. op. cit., p. 39.
25
MUKAI, Toshio. op. cit., p. 40.
26
BATALHA, Wilson de Souza Campos. Loteamentos e condomínios, t.1. São Paulo: Max
Limonad, 1953, p. 120. Apud: MUKAI, Toshio. op. cit., p. 41.
26
Basta citar Salvador, cuja oposição entre os habitantes dos bairros não se
dava apenas por conta de aspectos geográficos, senão e sobretudo, porque a
“cidade baixa em formação vocacionava-se para o comércio enquanto a cidade
alta atraía os grandes proprietários rurais, as repartições públicas e o
funcionalismo do governo central.”27
Esse cenário também foi visualizado em Recife cujos bairros se distinguiam
por tipos de habitações e usos, ou funções especializadas a quem ofereciam,
como, v.g., a dos Ourives, dos Ferreiros, da Quitanda, etc.28
No Brasil Imperial, os vereadores já possuíam a atribuição de legislar sobre
as cidades.29
Nestas fases do Brasil colônia e império observa-se que os cidades, bem
como seus bairros, começaram a ter marcadas suas feições de acordo com
aspectos não só geográficos, mas também de interesses políticos e,
notadamente, econômicos à coroa sob os auspícios de um sistema de sesmarias
e, portanto, como bem afirma Toshio Mukai30, de isolacionismo do homem a que
ele diz “homem antiurbano.”
No que tange ao Brasil República, salienta-se que as prescrições
ideológico-urbanísticas assumiram duas feições, a saber: o primeiro período da
República (1889 a 1930), marcado pela Constituição de 1891 e, portanto, de
caráter liberal e individualista e o segundo, caracterizado por um regime de
natureza socializante.31
Neste período o municipalismo já é mais acentuado, bem como a prática
das posturas que traduziam, de forma ainda muito incipiente, aspectos referentes
às funções sociais das cidades, as quais serão objeto de análise posteriormente.
Assim, no Rio Grande do Sul, nos idos de 1917, o saneamento já tinha os
seus primórdios no órgão estadual denominado Comissão de Saneamento do
27
REIS FILHO, Nestor Goulart. op. cit., p. 152.
Id., loc. cit.
29
DALLARI, Dalmo de Abreu. Legislação Municipal e direito de construir. Revista de Direito
Público, São Paulo, v. 14, n. 49, p. 50.
30
MUKAI, Toshio. op. cit., p. 44.
31
Id. Ibid., p. 45.
28
27
Estado32 (que em 1935 transformou-se na Diretoria de Saneamento e
Urbanismo), no Rio de Janeiro (antigo Distrito Federal). Em 1923 editou-se o
Decreto 16300 que regulamentava a saúde pública, criando uma inspetoria de
higiene industrial e profissional, sendo um de seus objetivos impedir que as
fábricas e oficinas prejudicassem a saúde dos moradores de sua vizinhança33.
Em São Paulo, as intervenções municipais eram ligadas a planos que, em
essência, estavam voltados para “modernização e o remanejamento viário das
áreas centrais da acrópole da implantação inicial do núcleo de São Paulo”34. Em
1929, editou-se o Código de Obras que, em seu art. 2º, n. 4, definiu o que se
entende por habitação ou moradia, inclusive distinguindo a particular da múltipla.
O que é importante considerar, pelo que acima foi exposto, é que o sentido
e o desenho de cada cidade se devem a aspectos culturais, políticos e
econômicos, sob os quais foi conformada, bem como a forma de Estado por ela
adotada.
Assim, em um regime unitário, ou seja, de centralização política, verifica-se
que não há divisão geográfica determinada pela autonomia, sendo as cidades
consideradas polos do país, no qual se centraliza o processo de desenvolvimento.
De outra parte, num regime federativo, os seus “compartimentos internos”, que
dele fazem parte, são autônomos (Estados, Províncias, etc.), mas que, em razão
da extensão territorial significativa de cada um, passam a abranger várias
cidades35.
Já na segunda República, a partir de 1930, com a inserção do Estado
Social nos planos político, econômico, social e jurídico da Nação, o urbanismo
deixou de ter preocupações estéticas para assumir estudos de natureza funcional
e social para as cidades.36
Vê-se, assim, numa análise sucinta sobre o desenvolvimento urbanístico
pátrio que o Brasil, por adotar a forma de federação, conferiu autonomia e
competências próprias aos seus entes (União, Estados e Municípios). No período
32
MARTINS, Della Peixoto. Rio Grande de Sul. Experiência urbanística, leituras de planejamento e
urbanismo. Apud: MUKAI, Toshio. op. cit., p. 46.
33
MUKAI, Toshio. op. cit.
34
Projeto de implantação do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado. Relatório Final,
v.1, GEGRAN, 1972-74, p. 35. Apud: MUKAI, Toshio. op. cit., p. 46.
35
CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 2.
36
MUKAI, Toshio. op. cit., p. 49.
28
da colonização, com o sistema de capitanias hereditárias, instituiu por tradição os
conglomerados de populações locais e, com o advento da República, a ideia do
nascimento dos municípios consolidou-se efetivamente, mesmo sob os auspícios
de um Estado unitário imperial.37
Neste contexto, surgiu a necessidade do equilíbrio territorial (questão essa
travada até os dias atuais), no que tange ao desenvolvimento das cidades,
permitindo-se, através, principalmente, de leis municipais, que a maioria tivesse
acesso aos serviços de infraestrutura e circulação, dentro de um planejamento
urbanístico.
Claro é que a pretensão neste capítulo não foi a de estabelecer
minudentemente o nascimento das cidades, mas a de informar, primeiramente,
que as mesmas, para além de serem institutos jurídicos, são construções
oriundas de dados políticos e, sobretudo, econômicos e, em segundo, que em
face do modelo de desenvolvimento tido até hoje é que enfrentam a degradação
ambiental, notadamente em relação à questão de saneamento ambiental.
De todo o exposto sobre o arquivo histórico do nascimento das cidades,
chega-se à conclusão de que elas (sejam situadas dentro ou fora do Brasil)
constituem palcos de relações interpessoais e modus vivendi de populações que,
entretanto, nos últimos séculos foram sendo construídas de forma extremamente
rápida, quase que sem um desenho organizacional. Segundo o arquiteto francês
Jean Nouvel, em sua conferência de abertura da Mutation, essa problemática é
bem refletida ao dizer:
(...) construiu-se com pressa, demasiada pressa, sem um plano Diretor.
Fizeram-se coisas tão imperfeitas, tão selvagens, tão incômodas de viver
que, se formos um pouco otimistas, devemos pensar que o século XXI
38
trará um pouco mais de urbanidade.
Mencionando as ideias elucidativas de Leonardo Benevolo39, percebe-se
que as cidades, no chamado Terceiro Mundo (como assim ele denomina),
cresceram rápido demais, o que levou a resultados díspares, a saber: para uma
parte da população, a cidade cresceu com edifícios projetados por arquitetos,
37
CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 2.
ROLNIK, Raquel. op. cit., p. 13.
39
BENEVOLO, Leonardo. História da cidade. Rio de Janeiro: Perspectiva, 1997. passim.
38
29
respeitando-se os regulamentos urbanísticos e incrementando-as com serviços
públicos, parques, ruas, enquanto, para outra parte, organizou-se, nas palavras
do autor, por “sua própria conta em outros estabelecimentos irregulares”, tema
esse que será tratado no capítulo III.
Cita-se como exemplo a própria região metropolitana de São Paulo que é
constituída de 39 municípios, sendo o Estado de São Paulo paradigmático em
termos demográficos e econômicos, em total desequilíbrio de condições urbanas
com a grande maioria das demais, conforme será visto oportunamente.
Imagine-se pensar em todas as realidades presentes de cada um dos
estados, cuja densidade demográfica valora o que se quer dizer acima: só o
Estado de São Paulo apresentou em 2010, o número de 39.924.091 habitantes,
sendo que o Brasil tem hoje um total de 185.712.713 habitantes.40
Daí, fácil é perceber que o processo de urbanização crescente e
desordenado levou ao aparecimento das cidades irregulares e sem qualquer
urbanização.
Isso para não falar nos demais 5.561 municípios brasileiros cujos
problemas ambientais, percepções sobre hábitos de vida e diferenças de práticas
sociais face às políticas públicas são uma realidade a identificar muitas
discrepâncias no que tange à qualidade de vida e ocupação de espaços
impróprios e sem infraestrutura.
40
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). IBGE divulga os resultados
da coleta do Censo 2010. Disponível em: <http://www.censo2010.ibge.gov.br>. Acesso em: 06
nov. 2010. O número oficial será conhecido somente no dia 29/11/2010, após análise de
contestações apresentadas por municípios insatisfeitos com a contagem. A contestação se deve,
tendo em vista a participação no fundo dos municípios. Segundo informações do economista
Marcos Mendes “A divisão é problemática, porque os municípios são divididos em faixas de
população. Há um problema com os municípios que ficam na beirada das faixas. Às vezes, a
diferença de três habitantes joga para um faixa maior ou a redução de dez habitantes joga numa
faixa menor.” Segundo ele, os mais prejudicados são os municípios que ficam nas periferias das
capitais e afirma “Eles têm mais de 156 mil e por isso recebem a alíquota máxima (4,0). No final
das contas, eles acabam recebendo menos verba per capita que municípios de 10 mil
habitantes.” O citado economista afirma não ser justa essa situação, pois geralmente são lugares
onde a população cresceu rapidamente, sem infraestrutura e com problemas sérios de
saneamento. In: WERNEK, Felipe; VIEIRA, Márcia. Brasil tem 185 milhões de habitantes, diz
número parcial do Censo 2010. Estadão.com.br. Disponível em: <http://www.estadao.com.br>.
Acesso em: 06 nov. 2010.
30
Para além de todo o exposto, não se pode deixar de analisar, como bem
lembra Celso Antonio Pacheco Fiorillo41, que o conceito jurídico de cidade não se
confunde com o conceito jurídico de município, observando que os Municípios,
diante da Constituição Federal de 1988 passaram a ter uma grande importância
no âmbito da República Federativa do Brasil, regendo-se por lei orgânica (art. 29
da Carta Magna), legislando sobre assuntos de interesse local (art. 30) e,
notadamente, tendo competência (comum) para proteger o meio ambiente e
combater a poluição em todas as suas formas (art. 23, VI).
A importância dos municípios passou a ser flagrante, visto que, com o
imperativo expresso no art. 182 da Carta Constitucional, esses entes federativos
tornaram os responsáveis pela execução da política de desenvolvimento urbano,
cujo objetivo fulcral é a garantia do bem-estar dos cidadãos e o equilíbrio
ambiental.
A cidade é o núcleo urbano em que se situa a sede do governo municipal e
onde o desenvolvimento decorre em razão dos sistemas de natureza
administrativa, social, econômica e política, em local distinto da área integrante da
mesma unidade territorial42.
Além do mais, convém mencionar o que se entende por bairros. Estes são
subdivisões dentro das cidades, caracterizando-se por serem áreas internas
frequentemente demarcadas para facilitar a identificação da localização das
residências e estabelecimentos industriais e comerciais.43
Assim, diante de tudo o que foi acima aduzido, clara fica a ideia da
caracterização das cidades como:
Sistemas abertos, com uma dependência profunda e complexa a fatores
externos, plenos de instabilidade e imprevistos, pois a compreensão e
extensão dos impactos urbano-ambientais dependem, sobretudo, do
modelo de desenvolvimento urbano e de padrões de diferenciação
44
social.
41
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado. São Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2010. p. 26.
42
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros Ed., 2010. p. 20.
43
CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 3.
44
SÉGUIN, Elida. Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 35.
31
Com a análise realizada acerca dos contornos históricos do surgimento das
cidades, conclui-se, claramente, que estas são marcadas e construídas a partir de
toda concepção social, política, cultural e, notadamente, econômica, que integrou
século a século o caminhar do homem.
2. A cidade e seus contornos teórico-constitucionais
2.1. A importância do Direito Ambiental como disciplina autônoma
Primeiramente, convém estabelecer o entendimento de que o Direito
Ambiental caracteriza-se como uma disciplina autônoma das demais, visto ser um
ramo da ciência jurídica detentor de objeto próprio compreendido como a vida em
todas as suas formas e de relação jurídica específica, qual seja, a relação do
homem com o meio em que ele vive, seja em relação à ambiência natural, do
trabalho, artificial ou cultural.
Aliás, Nelson Nery Júnior45 afirma a autonomia do Direito Ambiental,
entendendo ser o mesmo portador de: a) objeto específico; b) finalidade própria;
c) estrutura coerente; d) técnica original.
Tal afirmativa é imprescindível, visto que toda a principiologia do Direito
Ambiental46 será sustentada por uma especificidade inegável pautada no
interesse social (da coletividade) que será o sustentáculo para que se obtenha,
em muitos casos, a responsabilidade do Poder Público, no que tange à prática de
condutas lesivas ao meio ambiente, conforme será visto no último capítulo deste
trabalho.
45
NERY JR., Nelson. Autonomia do direito ambiental. In: D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo; NERY
JR, Nelson; MEDAUAR, Odete (Coords.). Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem
ao Professor Michel Prieur. São Paulo: Ed. Revista dois Tribunais, p. 209-210. Aliás, de forma
brilhante, o citado autor, em continuidade com as ideias acima, diz com veemência: “As
rivalidades existentes entre os diversos ramos do direito, que teimam em querer ‘puxar’
determinado ‘novo direito’ para seus domínios, como se isso pudesse ser feito ‘manu militari’, por
decreto ou por argumento de autoridade, não invalidam as opiniões assentadas da doutrina a
respeito da definição ‘standard ramo do direito’: ‘corpo de regras relativamente estruturado que,
dentro de determinada ordem jurídica, é capaz de realizar seu particularismo, de definir seu
domínio exclusivo e de afirmar sua técnica específica com o auxílio de instrumentos jurídicos que
lhe são próprios. Id. Ibid., p. 208. Por sinal, é bom lembrar que desde a década de 70,
administrativistas de escol já reconheciam os chamados direitos difusos e suas peculiaridades
como Massimo Severo Giannini e Luis Felipe Colaço Antunes.
46
Vide Capítulo II, item 08.
32
Ainda assevera que o Direito Ambiental tangencia alguns pontos de direito
internacional, direitos humanos, direito tributário, direito administrativo, direito civil,
direito penal, direito urbanístico, direito processual civil, direito processual penal,
direito econômico, direito das relações de consumo, direito da concorrência, etc.,
mas com os mencionados ramos não se confunde.47
Michel Prieur, quando de seus estudos iniciais sobre o tema, entendia o
Direito Ambiental como um ‘apêndice’ de outros ramos do Direito, sem qualquer
especificidade e, consequentemente, autonomia. Posteriomente, reconheceu-o
como uma nova disciplina jurídica48.
Assim afirma:
Si en 1976 nous nous interrogions sur la place du droit de
l’environnement, simple droit de regroupement sans spécificité, on peut
aujourd’hui considerér que le droit de l’environnement est devenu um
droit adulte dont on peut rechercer lês traits particuliers (...) L’autonomie
du droit de l’environnement résulte de l’existence d’um important corps
de règles spécifiques concrétisé au plan formel par le code de
l’environnement et qui subsisteront quelle que soit l’ampleur de
l’integration; cela n’empêche pas que l’environnement penetre dans les
autres droits de façon ponctuelle sans que cela remettre en cause la
branche principale”.
2.2. A natureza jurídica da cidade: bem ambiental
Analisa-se nesse campo do Direito o chamado bem ambiental, inovador e
perfeitamente definido na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, caput,
como um bem essencial à sadia qualidade de vida e de uso comum do povo.
O legislador constitucional, ao definir o bem ambiental como essencial à
sadia qualidade de vida, recepcionou o conceito de meio ambiente traduzido no
47
NERY JR., Nelson. op. cit., p. 208. Nelson Nery aduz que o Direito Ambiental integra o que os
alemães denominam de direito técnico (technikrecht) ou direito técnico da segurança
(technisches sicherheits-recht), explicando que, por este último, deve-se entender que o
ordenamento jurídico confere à segurança da vida, saúde, bens e meio ambiente contra os
perigos da técnica e da tecnologia.
48
“Se em 1976 nós nos interrogamos sobre o lugar do direito ao meio ambiente, simples direito de
reagrupamento sem especificidade, pode-se hoje considerar que o direito ao meio ambiente
tornou-se um direito adulto de que se pode procurar os dados particulares (...) a autonomia do
direito ao meio ambiente resulta da existência de um importante corpo de leis específicas
concretizadas no plano formal pelo Código de meio ambiente e que subsistirão qual seja a
extensão (amplitude) da integração: isso não impede que o meio ambiente penetre em outros
direitos de maneira pontual sem que isso ponha em questão ser ele um ramo específico.”
Tradução livre da autora. PRIEUR, Michel. Droit de l’environnement. Paris: Dalloz, 2004. p. 9-10.
33
art. 3º, inciso I da Lei 6938/81, instituidora da Política Nacional do Meio Ambiente,
asseverando-o como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas.”
Acrescente-se, à visão normativa acima de meio ambiente, as condições
de natureza social, cultural e econômica e não apenas aquelas estabelecidas sob
aspectos biológicos e físico-químicos, visto que se interpretando sistemática e
teleologicamente a Constituição Federal de 1988, observa-se a necessidade da
consideração de que existem outras condições e interações que permitem,
abrigam e regem a vida, notadamente a humana. Por isto, falar-se nos chamados
direitos sociais, culturais e econômicos.
Assim, toma-se em conta que tal concepção restrita do art. 3º, inciso I,
deve ser interpretada em consonância não só com a própria Constituição que
objetivou racionalmente a tutela do meio ambiente natural, artificial, cultural e do
trabalho, mas, também, com a própria definição normativa no citado artigo
referente à poluição49.
Para além disto, o artigo 3º deve ser interpretado em consonância com o
artigo 2º da própria Lei de Política Nacional do meio ambiente, o que estabelece
categoricamente:
A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria, e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando
assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da pessoa
humana.
Outra importante observação é a de que a expressão constitucional
referente à “sadia qualidade de vida”50 impõe a tutela de dois direitos, a saber, o
49
O artigo 3º da Lei 6938/81assim reza, in verbis:
“Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente:
(...)
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas (grifo nosso)
50
“La formule est devenue une sorte de complément nécessaire à l’environnement. Elle veut
exprimer la volonté d’une recherche du qualitatif après les déceptions du quantitatif (niveau de
vie) et bien marquer que l’environnement concerne non seulement la nature mais aussi
l’homme dans sés rapports sociaux, de travail, de loisirs. C’est em quelque sorte l’héritage
de Marcuse e d’Illich et le volet sociologique de l’environnement tourné vers une societé de
convivialité.” PRIEUR, Michel. op. cit., p. 4. (grifo nosso)
34
direito à vida e à saúde com qualidade, não bastando apenas que o homem tenha
vida (fisiologicamente considerando), mas sim, que essa esteja sendo exercitada
sob todos os aspectos dos direitos fundamentais insculpidos nos artigos 1º, 5º, e
notadamente o 6º da Carta Magna.
Assim, os bens essenciais à sadia qualidade de vida são todos aqueles
que garantem o efetivo exercício do princípio da dignidade da pessoa humana
estabelecido no art. 1º, inciso III da Constituição Federal de 1988.
No que tange à expressão “uso comum do povo”, refere-se a um bem que
jamais poderá ser analisado sob a ótica do instituto da propriedade de quaisquer
pessoas políticas, visto ser metaindividual e, portanto, pertencente a toda
coletividade.
Com isto, observa-se a criação de um terceiro gênero (tertium genus51) de
bem que não mais é considerado como de natureza jurídica de direito público ou
privado, mas, sim, pertencente a um terceiro gênero denominado difuso52, ou
seja, aquele que não se refere exclusivamente a um único sujeito, seja público53
ou privado, nem a um ‘centro de imputação’ de interesses coletivos, sendo, assim,
considerado um bem adéspota (sem dono)54.
Inegável, com isto, o registro de que a Constituição Federal articula direitos
materiais reconhecidos sob um dúplice viés, quais sejam: direitos de natureza
51
Mauro Cappelletti ao concretizar a noção da dicotomia entre direito público e privado, criando
uma nova categoria, introduziu a denominação direitos difusos. In: CAPPELLETTI, Mauro.
Formazioni sociali e interessi di grupo davanti allá giustizia civile. Rivista di Diritto Processuale,
Padova, p. 367, 1975. Na mesma linha de raciocínio seguiram na Itália Massimo Severo Giannini
em sua obra La tutela degli interessi colletivi nei procedimenti amministrativi. In: Le azioni a tutela
di interessi colletivi. Padova: Cedam, 1976. p. 23 e ss. e em Portugal, Luis Felipe Colaço
Antunes na obra A tutela dos interesses difusos em direito administrativo dos. Coimbra:
Almedina, 1978. p. 20.
52
MALINCONICO, Carlo com maestria analisa os bens ambientais em sua obra I beni ambientali.
In: Trattato di diritto amministrativo. Padova: Cedam, 1991. v. 5, passim.
53
Hely Lopes Meirelles ensina que o “domínio público, em sentido amplo é poder de dominação ou
de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens públicos), ou
sobre os bens de patrimônio privado (bens particulares de interesse público), ou sobre as coisas
inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (‘res nullius”) (...) O domínio
patrimonial do Estado sobre seus bens é de direito de propriedade, mas de propriedade
pública(...).” (grifo nosso). In: MEIRELLES, Hely Lopes Direito administrativo brasileiro. São
Paulo: Malheiros Ed., 1996. p. 426-427. Assim, o que se observa é que os bens difusos estão
sob a administração dos entes públicos, sejam eles pertencentes à Administração direta ou
indireta.
54
SANDULLI, A.M.. Napoli: Giuffrè, 1982, v. 1, p. 95 e s. Apud: FIORILLO, Celso Antonio Pacheco.
O bem ambiental criado pela Constituição Federal de 1988 como terceiro gênero de bem e a
contribuição dada pela doutrina italiana em face da análise dos direitos metaindividuais. Revista
Brasileira de Direito Ambiental, São Paulo, v. 5, p. 66, 2009.
35
individual e metaindividual. Assim, como exemplo do primeiro, na linha da questão
sobre as cidades, o direito individual à licença para construir e como segundo,
v.g., o direito à cidade sustentável, caracterizado pelo bem-estar das
comunidades.
2.3. A garantia das cidades como direito metaindividual
O direito à garantia das cidades sustentáveis55 apresenta caráter
metaindividual, tendo essa natureza jurídica em face do que dispõe o art. 1º do
Estatuto da Cidade (Lei 10257/2001) que ratifica o condicionamento da política
urbana ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, senão e também, porque o
próprio art. 53 desse diploma legal acrescentou novo inciso ao art. 1º da Lei
7347/85, outorgando expressamente esse caráter à chamada ordem urbanística.
Tendo em vista a consideração acima, Celso Antonio Pacheco Fiorillo
assevera que, portanto, os direitos enumerados no art. 2º, inciso I do Estatuto, por
terem caráter metaindividual, são tutelados não apenas pela Lei 10.257/2001,
como também pelas Leis 7.347/85 e 8.078/9056.
As
categorias
de
interesses/direitos
ditos
metaindividuais
(ou
transindividuais) acima estabelecidas foram claramente delineadas na Lei Federal
nº 8.078/9057, no artigo 81, que passou a classificá-los em interesses difusos,
coletivos e individuais homogêneos:
a) interesses difusos58 são assim definidos no art. 81, inciso I, como
interesses ou direitos difusos, assim entendidos os transindividuais, de
natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e
ligadas por circunstâncias de fato.
55
Os direitos que estruturam a garantia do direito às cidades sustentáveis são: o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer (art. 2º, inciso I da Lei 10257/2001).
56
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva,
2009. p. 354.
57
A lei em questão denominada Código de Defesa do Consumidor instituiu um microssistema que
abrange: a) regras do subsistema das relações jurídicas do consumidor; b) direitos materiais
metaindividuais e c) arcabouço instrumental processual necessário à tutela do direito
constitucional coletivo: direito processual coletivo ou metaindividual.
58
Interessante notar que a denominação “difusos’ não é nova, visto que as actiones populares no
direito romano e previstas no Digesto 47, 23, I, já se destinavam à proteção dos interesses da
sociedade, sendo que qualquer do povo podia ajuizá-las agindo como membro da coletividade
(NERY JÚNIOR, Nelson. op. cit., p. 202-203).
36
Em sendo de natureza indivisível, essa natureza encontrará repercussão
nos pedidos imediato e mediato, tendo em vista que a cessação da ameaça ou
lesão a direito irá satisfazer a todos simultaneamente (lembrando-se que o bem
jurídico em questão, pertence a todos e a ninguém individualmente considerado).
Para além disto, a titularidade desses direitos pertence a um número
indeterminado ou indeterminável de pessoas ligadas por circunstâncias de fato.
As características principais desses direitos são, portanto, a indivisibilidade,
a indeterminabilidade dos seus titulares e, como explica Nelson Nery Júnior, “no
que tange ao seu objeto, a inter ou multidisciplinariedade”.59
b) interesses coletivos stricto sensu são aqueles previstos no artigo 81,
inciso II, como os transindividuais de natureza indivisível de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrária por uma relação jurídica base.
São
também
de
natureza
indivisível,
sendo
titulares
pessoas
indeterminadas, mas determináveis (grupo, categoria, classe), ligadas por uma
relação jurídica base.
c) interesses individuais homogêneos são aqueles normatizados no art.
81, inciso III como “decorrentes de origem comum”.
Estes interesses são os decorrentes de ‘origem comum’, cujo objeto é de
natureza
divisível
e
a
titularidade
pertence
a
pessoas
perfeitamente
individualizadas.
Dessa forma, são direitos individuais, mas que por serem tutelados
coletivamente surgem como espécies do gênero de direitos metaindividuais.
Vê-se, portanto, que a Lei 8078/90 utilizou-se de três critérios para encerrar
a distinção entre os direitos: a) objetivo: referente à natureza indivisível ou não do
direito; b) subjetivo: relativo à titularidade do direito material: c) o da origem
material do direito.
O que é de suma importância é que um mesmo fato poderá ensejar uma
tutela jurisdicional civil difusa, coletiva ou individual, dependendo da causa de
59
NERY JÚNIOR, Nelson. op. cit., p. 207.
37
pedir e do pedido das ações60, o que acarretará distinções dos limites objetivos e
subjetivos da coisa julgada e do próprio resultado prático das pretensões.
Conclui-se que, dependendo da articulação jurídica feita pelo autor da ação
em face da ameaça ou lesão do direito, haverá um tipo de resposta jurisdicional,
sendo critério, inclusive, para indicação de quem será o legitimado para responder
a ela validamente.61
Assim é o entendimento do STJ em julgado proferido recentemente:
ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –INTERDEPENDÊNCIA
CAUSAL – POSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO SIMULTÂNEA A MAIS DE
UMA ESPÉCIE DE INTERESSE COLETIVO – DIREITOS DIFUSOS
EINDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS – RELEVANTE INTERESSE SOCIAL –
LEGITIMIDADE.
1. Conforme se observa no acórdão recorrido, ocasionados autos
ultrapassa a órbita dos direitos patrimoniais da população diretamente
afetada e atinge interesses metaindividuais, como o meio ambiente
ecologicamente equilibrado e a uma vida saudável.
2. É um erro acreditar que uma mesma situação fática não possa resultar
em violação a interesses difusos, coletivos e individuais
simultaneamente. A separação, ou melhor, a categorização dos
interesses coletivos lato sensu em três espécies diferentes é apenas
metodológica.
3. No mundo fenomenológico as relações causais estão tão intimamente
ligadas que um único fato pode gerar consequências de diversas ordens,
de modo que é possível que dela venham interesses múltiplos. É o caso,
por exemplo, de um acidente ecológico que resulta em danos
difusos ao meio ambiente, à saúde pública e, ao mesmo tempo, em
danos individuais homogêneos aos moradores da região.
4. Ademais, ainda que o caso presente tratasse unicamente de direitos
individuais homogêneos disponíveis, isso não afasta a relevância social
dos interesses em jogo, o que é bastante para que se autorize o manejo
62
de ação civil pública pelo agravado. (grifo nosso)
De qualquer forma, cada um deles, apesar das distinções cognitivas,
apresenta um núcleo comum, posto que “despassam a esfera de atuação dos
indivíduos, isoladamente considerados, para compreendê-los em sua dimensão
coletiva.”63
60
NERY JÚNIOR, Nelson. Princípios do processo civil na Constituição Federal. São Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 1992. p. 111.
61
FULLER, Greice Patrícia. op. cit., f. 106.
62
REsp. 1154747. Rel. Min. Humberto Martins, DJ 16/04/2010.
63
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Comentários ao Código de Proteção do Consumidor. São
Paulo: Saraiva, 1991. p. 275.
38
Com o advento da Constituição Federal de 1988, a cidade deixa de ser
analisada sob aspectos normativos referentes a bens privados ou públicos,
passando, conforme entendimento do mestre Celso Antonio Pacheco Fiorillo64, a
ser:
(...) disciplinada em face da estrutura jurídica do bem ambiental (art. 225
da CF) de forma mediata e de forma imediata em decorrência das
determinações constitucionais emanadas dos arts. 182 e 183 da Carta
Magna (meio ambiente artificial). Portanto, a cidade a partir da
Constituição Federal de 1988 passa a obedecer à denominada ordem
urbanística dentro de parâmetros jurídicos adaptados ao final do século
XIX e início do século XX.
A cidade passa a ser analisada como bem ambiental na exata medida em
que se caracteriza como um bem essencial à sadia qualidade de vida e de uso
comum do povo, sendo, portanto, um bem difuso, adéspota e indivisível.
Portanto, ao analisar a cidade como bem ambiental, faz-se imprescindível a
superação da summa divisio romana existente entre bem de direito público e bem
de direito privado, consagrando-se uma terceira categoria denominada bem
difuso.
Trata-se de um direito de todo e qualquer indivíduo residente no Brasil,
sendo, hoje, um imperativo de que sua tutela se faça observando a ordem
econômica capitalista (art. 170 da Constituição Federal), condicionada ao
princípio da dignidade da pessoa humana e ao da própria cidadania.
No Brasil, com o advento do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), vêse o estabelecimento de instrumentos tendentes à regulamentação da política
nacional urbana prevista nos artigos 182 e 183, ambos da Constituição Federal de
1988, a fim de criar condições ao desenvolvimento do meio ambiente
ecologicamente65 equilibrado.
A Lei nº 10.257/2001, ao ordenar as diretrizes da política urbana, tem o
grande mérito de, primeiro, romper com a análise apenas sob uma ótica do que
se entende ser cidade, integrando a disciplina também no que se refere aos
estabelecimentos irregulares e, segundo, adaptar seus regramentos a visões que
64
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 349.
O vocábulo “ecologia” deriva do grego oikos, significando casa ou lugar onde se vive. Vide Id.
Ibid., p. 350.
65
39
superam conceitos individualísticos e públicos – traduzidos em outros ramos do
Direito – para subsumi-los à interpretação, segundo o princípio da dignidade da
pessoa humana, que é regra-matriz de todo o sistema jurídico.
3. A Sustentabilidade como conceito pluridimensional e impeditivo à
degradação ambiental: um novo paradigma apenas retórico?
Para melhor compreender o desenvolvimento do presente trabalho, há a
necessidade premente de analisarmos o tema sustentabilidade, em suas raízes
conceituais.
O conceito formal e oficial do termo apareceu inicialmente na Primeira
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
realizada em Estocolmo, em 1972, contemplado pelo economista franco-polonês
Ignacy Sachs.66
Em 1986, a Conferência de Otawa67, patrocinada pela União Internacional
para a Conservação da Natureza (UICN) e Fundo Mundial para a Natureza
(WWF),
estabeleceu
que
o
desenvolvimento
sustentável
deve
buscar,
notadamente, quatro objetivos: a) conservação e desenvolvimento; b) satisfação
das
necessidades
básicas
humanas; c) equidade
e
justiça
social;
d)
autodeterminação social e proteção à diversidade cultural; e) manutenção da
integração ecológica.
Posteriormente, em 1987, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente
(CMMAD) e Desenvolvimento das Nações Unidas adotou o conceito no Relatório
Brundtland.
E, em 1992, durante a chamada ECO-92, também conhecida como Rio 92,
na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) ocorrida no Rio de Janeiro, o termo foi contemplado em dois
66
SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. São Paulo: Vértice, 1986. passim.
Experiências locais de desenvolvimento sustentável (PIRES, Mauro Oliveira. A perspectiva do
desenvolvimento sustentável. [S.l.: s.n.]. 1988. p. 378.
67
40
enunciados como princípio diretor para a Agenda 2168, aprovada por mais de 160
países participantes do evento.
Em 2002, a discussão sobre o citado conceito ampliou-se durante as
discussões ocorridas na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável,
também chamada de Rio+10, ocorrida em Johanesburgo.
Segundo
a
definição
introduzida
em
1972,
sustentabilidade
ou
desenvolvimento sustentável é “aquele que atende às necessidades do presente
sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas
próprias necessidades.”
É imprescindível considerar que o princípio do desenvolvimento sustentável
não visa obstaculizar o crescimento econômico, posto que se assim o fosse,
estar-se-ia violando frontalmente a própria Constituição Federal de 1988, que em
seu artigo 170 deixa claro que a República Federativa do Brasil encontra-se sob o
manto de um sistema econômico capitalista.
O que se quer, portanto, com essa diretriz fundamental é firmar a ideia de
que o crescimento econômico é necessário e imprescindível, mas deve ser
planejado e condicionado à proteção da qualidade ambiental, mesmo porque o
meio ambiente é fonte inegável de recursos para o desenvolvimento. Assim,
verifica-se uma relação de profunda complementariedade entre ambos.
O crescimento que se visa deve ser holístico, equilibrando através do
princípio da dignidade da pessoa humana consagrado na Constituição Federal em
seu artigo 1º, inciso III, a ordem econômica capitalista (processos econômicos de
produção e consumo) com a preservação ambiental.
O desenvolvimento sustentável surgiu como um conceito para uma prática
de um novo planejamento econômico69, a fim de compatibilizar a busca do lucro e
a lógica do mercado (elementos essenciais ao sistema capitalista) com a
preservação do meio ambiente natural, cultural, do trabalho, artificial, tendendo,
68
Reza o Princípio 3, in verbis: “O direito ao desenvolvimento deve ser exercido, de modo a
permitir que sejam atendidas equitativamente as necessidades de desenvolvimento e ambientais
de gerações presentes e futuras”.
Dispõe o Princípio 4, in verbis : “Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção
ambiental constituirá parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser
considerada isoladamente deste”.
69
SOUZA, Nelson Mello. Educação ambiental: dilemas da prática contemporânea. Rio de Janeiro:
Thex, 2000. p. 89.
41
assim, à concretização de uma sociedade livre, justa e social (art. 3º, inciso I da
Constituição Federal de 1988).
O conceito em estudo não trata de um simples discurso retórico ou da
tentativa em articular um ato de fé sobre as diretrizes dos agentes econômicos e
empreendedores, mas, sim, reafirmar valores consagrados constitucionalmente
(art. 1º): dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa, soberania, cidadania, pluralismo político e ainda objetivos fundamentais
da República Federativa do Brasil: construção de uma sociedade livre, justa e
solidária, garantia do desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza e a
marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais e promoção do
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação (art. 3º da Constituição Federal de 1988).
E, isto, se dará através da consideração dos problemas ambientais dentro
de um planejamento que não será apenas ambiental e econômico, mas também
social, cultural, político.
A sustentabilidade, portanto, deve ser considerada como um conceito
pluridimensional, a saber: ambiental, econômica, social, cultural e nas palavras de
Ignacy Sachs, também territorial e política.
A sustentabilidade ambiental (ecológica) considera a necessidade da
preservação dos recursos naturais renováveis e não renováveis, ou seja, sua
utilização sem o comprometimento da capacidade dos ecossistemas.
Portanto, a ideia é a de que a preservação das fontes de recursos naturais
deve obedecer aos seus ciclos temporais e, ainda, segundo Gilberto Montibeller
Filho70, implementar tecnologias e processos produtivos com baixo índice de
resíduos.
70
MONTIBELLER FILHO, Gilberto. O mito do desenvolvimento sustentável: meio ambiente e
custos sociais no moderno sistema produtor de mercadorias. Florianópolis: Ed. da UFSC, 2004.
p. 50-51. Aliás, analisa que diante da intensificação da crise ecológica mundial e o consequente
aumento da preocupação social em relação ao ambiente, percebe-se o começo da observância
dos limites do sistema capitalista para o atingimento do desenvolvimento sustentável em escala
planetária.
42
Nesse diapasão, afirma-se que a sustentabilidade será alcançada, havendo
também a reciclagem de produto para redução de desperdícios.71
No que pertine à análise da sustentabilidade econômica, não basta apenas
considerar que um determinado empreendedor seja economicamente saudável, o
que quer dizer, ser portador de patrimônio e lucro crescente.
Segundo Ignacy Sachs72, para que se alcance a sustentabilidade
econômica em uma atividade, faz-se necessário basicamente quatro elementos:
a) desenvolvimento econômico intersetorial; b) capacidade de modernização
contínua dos instrumentos de produção; c) investimento em pesquisa e
tecnologia; d) inserção na economia internacional.
É
extremamente
importante
não
confundir
desenvolvimento
com
crescimento econômico.
O primeiro conceito absorve a ideia de sustentabilidade, posto que em
cada fase de seu processo, são geradas condições para que ele continue a se
manifestar na fase subsequente
(autossustentação),
estabelecendo uma
mudança qualitativa (e não meramente quantitativa) da produção de um país.
O segundo fenômeno, que aqui se denomina de crescimento econômico,
leva a mudanças predominantemente quantitativas, ou seja, uma maior geração
de bens e serviços sem alterações estruturais no processo econômico e, dessa
forma, sem a criação de condições que o tornem sustentável no decorrer do
tempo.73
71
PEREIRA, Paulo Affonso Soares. Rios, redes e regiões: sustentabilidade: espaço, comunidade e
economia. Porto Alegre: AGE, 2000. p. 54.
72
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentável, sustentado. Rio de Janeiro:
Garamond, 2008. p. 13-16.
73
Fabio NUSDEO, em artigo intitulado Sustentabilidade. In: MARQUES, José Roberto (Org).
Sustentabilidade e temas fundamentais de direito ambiental. São Paulo: Millennium, 2009, p.
146-147), assinala que (…) nos países em estágios ainda bastante primários de desempenho,
podem manifestar-se surtos de crescimento normalmente impulsionados por eventos exógenos
ao sistema levando-o a uma expansão, a qual porém, cedo ou tarde, revela-se efêmera, pois
cessados ou desaparecidos aqueles eventos, a expansão perde impulso, e à falta de elementos
de sustentação retrai-se para acabar regredindo aos anteriores níveis de estagnação ou, às
vezes, até abaixo deles. O citado autor nomeia esse processo de ‘crescimento induzido’, pois o
seu elemento desencadeador consiste na procura externa por um produto primário que alguns
desses países têm condições para produzir. Enquanto houver procura, há produção do mesmo,
haverá produção, emprego e renda.
43
Paulo de Bessa Antunes74 afirma que o desenvolvimento se distingue do
crescimento, na medida em que pressupõe uma harmonia entre os diferentes
elementos constitutivos, enquanto o crescimento tem como ponto notório a
preponderância e prioridade da acumulação de capital sobre os demais
elementos envolvidos no processo.
Portanto, produção e consumo75 estão na pauta do estudo a respeito da
sustentabilidade econômica e devem observar os ditames ambientais prescritos
na Lei nº 6.938/81 (Política Nacional do Meio ambiente) e no art. 225 da Carta
Magna de 1988. Sem esse pensamento, haverá o desequilíbrio ambiental para as
presentes e futuras gerações.
A utilização dos recursos naturais deve ser feita de forma compatível com
sua capacidade e os processos produtivos, e se a isto não obedecerem, farão
letra morta não só o dispositivo constitucional acima citado, como todo o
arcabouço ontológico constitucional que tem a dignidade da pessoa humana
(art.1º, inciso III, CF) como um de seus fundamentos basilares.
Nesse contexto, Peter Senge76 afirma a necessidade da criação de um
modelo de negócio baseado na chamada Economia regenerativa, tal qual a
natureza que funciona sem desperdícios, ou seja, num sistema em que tudo o
que se produz e usa seja continuamente reutilizado. A partir daí, não se criaria
nenhum produto com um propósito qualquer, sem pensar em seu nascimento,
morte e renascimento.
Há ainda a dimensão da sustentabilidade territorial ou geográfica, cujo
objetivo maior é evitar aglomerações urbanas ou rurais desequilibradas, em
termos de atividades/população, através da democratização do poder local.77
Para além dos aspectos acima expostos, há que se analisar a
sustentabilidade social.
74
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 23.
A Resolução nº 53/1995, ratificada em 1997, determina um rol amplo de políticas que os Estados
filiados à ONU e signatários do agreement devem cumprir, no que tange ao consumo
sustentável.
76
SENGE, Peter. The necessary revolution: how individuals and organizations are working together
to create a sustainable word. New York: Bantam Books, 2008. passim.
77
MONTIBELLER FILHO, Gilberto. op. cit., p. 51.
75
44
Inegavelmente, encontra-se situada no campo das causas que promovem
a qualidade de vida (e consequentemente, a diminuição das diferenças sociais) e
implicam nos direitos ao trabalho, educação, cidadania, informação, participação,
dentre outros contemplados nos artigos 5º, 6º, 170 e 215 da Constituição Federal
de 1988.
Importante lembrar que, ligados ao tema, há os princípios do Equador que
incorporam a sustentabilidade social em sua aplicação prática, desenvolvendo
diretrizes socioambientais utilizadas pelas instituições financeiras para a
concessão de crédito destinado a projetos acima de U$ 50 milhões a serem
realizados em níveis social e ambiental, ambos interligados. Tais imperativos
contemplam
uma
política
de
concessão
de
créditos
condicionada
à
sustentabilidade, e notadamente aos princípios da prevenção e precaução,
baluartes do Direito Ambiental.
Assim, no projeto de financiamento (project finance)78 serão observados os
impactos socioambientais resultantes das atividades empreendedoras, bem como
o custo internalizado pelas empresas que as realizarão.
Dentro dos quesitos, o órgão financiador analisará não só a gestão de
riscos ambientais e meios de compensação ocorridos no meio ambiente natural,
como também os impactos verificáveis no meio ambiente artificial, do trabalho e
cultural também. Portanto, serão considerados aspectos referentes às normas
protetivas
ao
trabalhador,
às
populações
portadoras
de
conhecimentos
tradicionais, ao trabalho infantil, à saúde física e psíquica da população ao
entorno do projeto.
No que tange à sustentabilidade social, nas palavras de Consuelo Yatsuda
Moromizato Yoshida, deve-se analisar a pobreza79 como causa social que, direta
ou indiretamente, gera a degradação ambiental.
78
THE EQUATOR Principles. Disponível em: <http://www.equator-principles.com>. Acesso em: 12
mar. 2009.
79
José Carlos BARBIERI enuncia de forma muito lapidar que: “A pobreza, a exclusão social e o
desemprego devem ser tratados como problemas planetários, tanto quanto a chuva ácida, o
efeito estufa, a depleção da camada de ozônio e o entulho espacial que se acumula ano a ano”.
BARBIERI, José Carlos Desenvolvimento e meio ambiente: as estratégias de mudança da
Agenda 21. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 32.
45
Segundo a autora, em sua tese de doutorado80, a pobreza é elencada
como fator estrutural poluente, mostrando que a população respectiva é a mais
diretamente atingida pela poluição ambiental.81 Nesse sentido, afirma a
necessidade de não se olvidar que a própria Política Nacional do Meio Ambiente
em seu art. 3º, inciso I, sustenta que ao Poder Público incumbe definir políticas
públicas que incorporem a dimensão ambiental, o que quer dizer, que toda e
qualquer política pública não pode negligenciar o aspecto ambiental.
Importante notar que sobre o assunto a doutrinadora informa que o tema
de sustentabilidade social comporta duas concepções, quais sejam, a da
sustentabilidade social limitada, que é predominante e a da coevolução
sociedade-natureza.
A primeira é propagada pelos organismos internacionais (ONU, Banco
Mundial, World Watch Institute) e realiza através da sustentabilidade social a
concretização ecológica, adotando soluções técnicas para o atingimento dos
problemas ambientais, v.g., tecnologias limpas, reaproveitamento de resíduos,
aumento da produtividade e conservação dos recursos naturais. Assim, a pobreza
é considerada, nessa concepção, não como um problema ambiental por si, mas
em face das consequências que ela desencadeia no meio ambiente82.
Para a segunda vertente, ou seja, a da coevolução sociedade-natureza, o
meio ambiente consiste no entorno abiótico e biótico. Assim, os problemas sociais
podem gerar insustentabilidade por si mesmos, além de ocasionarem degradação
ecológica83.
80
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Poluição em face das cidades no direito ambiental
brasileiro: a relação entre degradação social e degradação ambiental. 1991. Tese (Doutorado em
Direito). Programa de Pós-Graduação em Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
São Paulo, 1991.
81
Id. Tutela dos interesses difusos e coletivos. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2006. p. 137-138.
82
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Sustentabilidade e temas fundamentais de direito
ambiental. In: MARQUES, José Roberto (Org.). Sustentabilidade urbano-ambiental: os conflitos
sociais, as questões urbanístico-ambientais e os desafios à qualidade de vida nas cidades. São
Paulo: Millennium, 2009. p. 81. Ainda, com maestria, a autora cita o caso de agricultores pobres
que adotam a prática agrícola da queimada: “o problema da insustentabilidade não é que sejam
pobres e conduz à degradação dos solos quando não há o descanso exigido pelo ecossistema.
Também em relação ao fato de que os pobres reproduzem mais, seguindo MALTHUS. O
problema da insustentabilidade não é que haja mais pobres, mas sim o fato que o aumento da
população pressiona os recursos e aumenta desperdícios.”
83
FOLADORI, Guillermo; TOMMASINO, Humberto. El enfoque técnico y el enfoque social de la
sustentabilidad. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Paraná, n 98, p. 67-75, jan./jun. 2000.
Apud: YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Sustentabilidade e temas fundamentais de
direito ambiental, cit., p. 81.
46
Isto quer dizer que essa concepção considera que os problemas sociais
são também parte da insustentabilidade e que, portanto, as soluções devem ser
não apenas técnicas como de cunho social, aprofundando-se assim a análise das
causas geradoras da pobreza.
Tais ideias, notadamente, deverão ser levadas à questão das chamadas
cidades sustentáveis e sobre o assunto discorre José Chacon de Assis:
A partir de um urbanismo de inspiração humanista, porém com sólidas
bases técnicas, é possível imaginar propostas de organização ambiental
da cidade. Uma cidade autossustentável, a partir do desenvolvimento de
um conjunto de ações e programas que contemplem as dimensões
84
sociais e econômicas do desenvolvimento sustentável (...).
Paulo Affonso Soares Pereira85 denomina de desenvolvimento comunitário,
apontando para sua concretização as seguintes ações: a) aumento da
autossuficiência local; b) satisfação das necessidades básicas humanas; c)
aumento da equidade; d) garantia da participação e transparência; e) uso de
tecnologia apropriada.
Importante ainda considerar a alusão feita em relação à sustentabilidade
política que exige a satisfação de requisitos sob duplo aspecto, a saber: a) em
nível nacional e b) em internacional86.
No que tange ao primeiro, a sustentabilidade somente será possível na
prática, onde haja democracia, capacidade do Estado para implementar projetos
nacionais em parceria com empreendedores e nível razoável de coesão social.87
Em relação ao segundo aspecto, considera-se que para a sustentabilidade,
mister será: eficácia do sistema de prevenção de guerras da ONU, garantindo-se
a paz e a cooperação internacional; pacote de co-desenvolvimento aos países
menos desenvolvidos; controle institucional efetivo do sistema internacional
84
ASSIS, José Chacon de. A cidade auto-sustentável. Revista CREA-RJ, Rio de Janeiro, n. 31, p.
13, ago./set. 2000. E, completa suas ideias afirmando “é preciso, pois, repensar o modelo para
um desenvolvimento a baixo perfil de energia e recursos naturais, que satisfaça,
simultaneamente, os critérios de viabilidade econômica, utilidade social e harmonia com o
meio ambiente.” (grifo nosso).
85
PEREIRA, Paulo Affonso Soares. op. cit., p. 54.
86
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentável, sustentado, cit., p. 15.
87
Id., loc. cit.
47
financeiro; controle institucional efetivo da aplicação do princípio da precaução e
sistema efetivo de cooperação científica e tecnológica internacional.88
Fato é que o desenvolvimento sustentável só será alcançado através da
confluência de oportunidades políticas, econômicas e sociais (aqui incluindo as
culturais), integradas inclusive com iniciativas privadas e das comunidades sob a
égide de um sistema legal eficaz a tutelar preventiva e repressivamente ações
que causem danos ambientais.
A educação e informação, como se verá adiante quando da análise do
saneamento em face do meio ambiente cultural, serão importantes veículos
instrumentais para o desafio maior que é a conscientização de que todos temos o
dever de preservar e não apenas usufruir sem controle e deliberadamente dos
bens ambientais.
Trata-se, conclusivamente, da incumbência de superar as ignomínias e
ignorâncias, a fim de propiciar o desenvolvimento harmonizado e atendimento das
necessidades envolvidas entre ambiente e sociedade.
Fala-se em alguns princípios que podem caracterizar uma sociedade como
sustentável89, a saber:
a) respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos;
b) melhorar a qualidade da vida humana;
c) conservar a vitalidade e a diversidade do planeta Terra (nesse tópico, há
a necessidade de conservar sistemas de sustentação da vida; conservar
a biodiversidade; assegurar o uso sustentável dos recursos renováveis);
d) minimizar o esgotamento de recursos não renováveis;
e) permanecer nos limites da capacidade de suporte do planeta Terra;
f) modificar atitudes e prática pessoais;
g) permitir que as comunidades cuidem de seu próprio meio ambiente;
88
Id., lco. cit.
CUIDANDO do Planeta Terra: uma estratégia para o futuro da vida. São Paulo: UICN (União
Internacional para a Conservação da Natureza); PNUMA (Programa das Nações Unidas para o
meio ambiente) e o WWF (Fundo Mundial para a Natureza), 1991. p. 10.
89
48
h) gerar uma estrutura nacional para a integração de desenvolvimento e
conservação;
i) constituir uma aliança global.
Assim, não há como integrar a ideia de sustentabilidade econômica e
ambiental sem a equidade social90 e, por consequência, sem a chamada
sustentabilidade cultural.
Essa última dimensão da sustentabilidade requer para sua concretização o
que acima foi dito, ou seja, promoção à educação e informação, não se
esquecendo da necessidade de respeito ao multiculturalismo e do exercício da
cidadania. Refere-se a um ponto de extrema importância no presente trabalho, e
que, por isso, será devidamente analisado em momento oportuno.
Portanto, o conceito atual de sustentabilidade deve ser construído de forma
interdisciplinar dada a dinamicidade do que ele representa.
A noção de desenvolvimento, sob a égide de uma concepção liberal até o
momento atual numa sociedade moderna, sofreu alteração, no dizer de Celso
Antonio Pacheco Fiorillo91:
Passou-se a reclamar um papel ativo do Estado no socorro dos valores
ambientais, conferindo outra noção ao conceito de “desenvolvimento”. A
proteção do meio ambiente e o fenômeno desenvolvimentista (sendo
composto pela livre iniciativa) passaram a fazer parte de um objetivo
comum, pressupondo “a convergência de objetivos das políticas de
desenvolvimento econômico, cultural e proteção ambiental.
Enfim, de tudo o que se afirmou, é importante, finalmente, gizar que o
conceito de sustentabilidade seja um referencial não só teórico, mas, sobretudo,
uma diretriz paradigmática para aplicações práticas e empíricas.
A sustentabilidade envolve a chamada à revisão de novos paradigmas de
pensamentos, valores92, produção e consumo.
90
Nesse sentido Leonardo BOFF objetiva a articulação de um pacto social com um pacto natural,
ou seja, adverte que a sustentabilidade só será conseguida se houver um acordo entre a justiça
ecológica (tratar com respeito a natureza) e a justiça social (tratar com ‘humanidade’ os seres
humanos). IDEIA Sustentável. Disponível em <http://www.ideiasocioambiental.com.br>. Acesso
em: 18 set. 2009.
91
Decisão Proc. 2007.03.00.091822-6 SL2815. TRF 3. Rel. Desembargadora Presidente Federal
Marli Ferreira.
92
José Renato NALINI com proficiência afirma ipsis litteris que “a ameça ao meio ambiente é
questão eminentemente ética. Depende de uma alteração de conduta(...) Apenas uma nova
‘cultura ambiental’ poderá coibir a reiteração de práticas lesivas hoje disseminadas e, pior ainda,
toleradas.” In: NALINI, José Renato. Ética ambiental. Campinas: Millennium, 2001. p. XXII-XXIII.
49
Isto necessariamente implicará em novas regras não apenas dialógicas
entre atores sociais (com a participação efetiva de cidadãos mais críticos dos
seus direitos e deveres), políticos (através de políticas públicas mais engajadas
às realidades ambientais locais e regionais) e econômicos (com empreendedores
mais responsáveis e conscientes da compatibilidade entre a lógica do lucro e da
preservação do meio ambiente), mas, sobretudo, de efetivo entrelaçamento de
ações entre as áreas de produção, desenvolvimento social e cultural, preservação
ambiental e ética política e de planejamento econômico.
4. As Cidades Sustentáveis no Estatuto da Cidade: suas funções sociais
frente ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana
Cada cidade precisa de um eficiente processo social, em todos os níveis,
para resolver seus conflitos. Esse processo precisa ser holístico,
integrativo e participativo porque a cidade é o foco dos fenômenos
sociais em todos os níveis e – sobretudo – porque a cidade não é
apenas o que nela está construído. Uma cidade são as pessoas – e o
habitat das pessoas. As cidades, portanto, devem ser uma fonte de
visões positivas das pessoas – onde todos tenham segurança, saúde e
desenvolvimento sustentável; serviços básicos e culturais; direitos
democráticos e deveres; possibilidade de escolha livre de emprego;
participação nas decisões públicas.
(...) Nenhuma reconstrução de uma infraestrutura decadente será
suficiente para assegurar que as cidades sejam seguras, saudáveis, e
habitáveis até que as idéias, alma e espírito daqueles que nelas residem
floresçam.
( Uner Kirdar. Cities fit for people, 1997)
O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) passou a regulamentar93 a chamada
93
Apenas a título de observação, há opiniões no sentido de afirmar ser imprópria a expressão
“regulamentar”, visto que: a) a Constituição determina que a atividade de regulamentação é
conferida ao Chefe do Executivo, conforme disposição do art. 84, inciso IV; b) as normas
regulamentares são de nível hierarquicamente inferior à lei e, portanto, apresentam como
conteúdo atos administrativos que da lei derivarem, visando, assim, a sua execução. Nesse
sentido é a posição de CAMMAROSANO, Márcio. Estatuto da Cidade. In: DALLARI, Adilson
Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coords.). São Paulo: Malheiros Ed., 2003. p. 23. Entretanto, e em
sentido oposto, José dos Santos CARVALHO FILHO assevera que “O sentido da função
regulamentar prevista no art. 84, inciso IV da Constituição, é de caráter estrito, abrangendo tão
somente os atos emanados do Presidente da República com suporte jurídico nas leis a cuja
regulamentação se destina(...) Portanto, as leis regulamentam efetivamente mandamentos
constitucionais, da mesma forma como decretos e regulamentos o fazem em relação às leis;
esses decretos, por sua vez, podem ainda ser regulamentados por outros atos administrativos de
inferior hierarquia, como, por exemplo, instruções, portarias, ordens de serviço, etc.”. In:
CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 11.
50
Política Urbana94 prevista nos arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
disciplinando as diretrizes fundamentais do meio ambiente artificial, objetivando o
bem coletivo, a segurança, o bem-estar95 dos cidadãos, assim como o equilíbrio
ambiental (Lei 10258/2001, art. 1º, parágrafo único).
Trata-se de um documento normativo que estabelece normas de ordem
pública inerentes ao meio ambiente artificial em face dos artigos 182, 183 e 225
da Carta Magna. Nesse sentido, com a propriedade que lhe é peculiar Celso
Antonio Pacheco Fiorillo96 assevera:
(...) o meio ambiente artificial passa a receber uma tutela mediata
(revelada pelo art. 225 da Constituição Federal, em que encontramos
uma proteção geral ao meio ambiente como tutela da vida em todas as
suas formas, centrada na dignidade da pessoa humana) e uma tutela
imediata (que passa a receber tratamento jurídico aprofundado em
decorrência da regulamentação dos arts. 182 e 183 da CF),
relacionando-se diretamente às cidades, sendo portanto, impossível
desvincular da execução da política urbana o conceito de direito à
sadia qualidade de vida assim como do direito à satisfação dos valores
da dignidade da pessoa humana e da própria vida (grifo nosso).
A ideia acima, portanto, traz núcleos ideológico-sistemáticos de suma
importância ao trabalho em questão, a saber: a Lei 10257/2001 veio para
estabelecer as diretrizes gerais da política urbana (arts. 182 e 183 da CF) com o
objetivo maior de buscar a sadia qualidade de vida, o que leva a crer que deverá
ser pautada sob os ditames previstos no art. 1º do diploma constitucional.
Para além dessa ideia, nota-se também que a política urbana é fixada
segundo diretrizes previstas em preceitos legais do Estatuto de ordem pública e
interesse
social
que
assumem
valores
metaindividuais,
notadamente,
considerando-se que o uso da propriedade passa a ser balizado pelos objetivos
contidos no artigo 1º, parágrafo único do mencionado diploma normativo,
94
A expressão “Política Urbana” deve ser compreendida como um “conjunto de estratégias e ações
do Poder Público, isoladamente ou em cooperação com o setor privado, necessárias à
constituição, preservação, melhoria e restauração da ordem urbanística em prol do bem-estar
das comunidades. CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 12.
95
Note-se que a segurança e o bem-estar já vêm citados no Preâmbulo da Constituição Federal de
1988, como também na Lei 6938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) em seu art. 3º, inciso
III, alínea “a” ao definir poluição como a degradação da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da
população.
96
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado, cit., p. 42.
51
adquirindo natureza ambiental e, portanto, regramento segundo os valores
estruturantes da dignidade da pessoa humana.
Ratifica-se essa ideia observando-se que, a partir do parágrafo único do
Estatuto, o legislador, ao mencionar os valores bem-estar social e equilíbrio
ambiental, consolidou a integração das cidades ao desiderato previsto no art. 225,
caput da CF, ou seja, a Lei 10257/2001 reforçou o imperativo de que o espaço
onde
a
pessoa
humana
vive
deve
ser
ecologicamente
equilibrado,
compatibilizando, assim, interesses previstos no art. 6º e outros inerentes ao
desenvolvimento psicológico, espiritual e cultural (educação, lazer, religião, direito
à morte digna, etc.).
O artigo 2º da citada lei federal assevera que a política urbana tem como
um de seus objetivos ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e mediante uma série de diretrizes elencadas, em especial:
I – garantia do direito às cidades sustentáveis, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras gerações (grifo nosso).
Assim,
o
Estatuto da
Cidade,
com a
finalidade
de ordenar o
desenvolvimento das funções sociais da cidade e do uso da propriedade urbana,
criou, de forma original, o que denomina no dispositivo acima de garantia do
direito a cidades sustentáveis.
As funções sociais da cidade representam ações e programas que visem à
satisfação eficaz dos seus habitantes em relação aos direitos acima traduzidos e
a outros que se traduzem como necessários à consecução do bem-estar e
equilíbrio ambiental.
Consequentemente, no decorrer do trabalho será constatado que o
desenvolvimento
social
está
intrinsecamente
ligado
ao
desenvolvimento
econômico, acrescentando-se que o Estatuto, para além de reforçar tal ideia,
ainda deixa claro que caberá à cidade ajustar-se aos interesses da população e
não o contrário.
Logo, dessume-se do entendimento acima que a função social da cidade
só será efetivamente cumprida quando seus habitantes estiverem exercitando em
52
sua plenitude os direitos estabelecidos nos arts. 5º e 6º da Constituição Federal,
quais sejam, respectivamente: direito à vida, liberdade, igualdade, segurança e
propriedade e os direitos sociais (também denominados de piso vital mínimo)97.
Analisando o conteúdo dos direitos que estruturam a garantia do direito a
cidades sustentáveis, enfatizamos o direito ao saneamento ambiental e a outros
que sofrerão consequências nefastas em face de sua ausência ou atendimento
ineficaz, como o direito ao trabalho, ao lazer, à moradia e à infra-estrutura urbana,
dentre outros, que inegavelmente asseguram um meio ambiente ecologicamente
equilibrado no local em que se vive, ou seja, nos espaços construídos e
habitáveis.
O
estudo
referente
ao
capítulo
III
terá
como
cerne
central
o
aprofundamento de algumas das questões acima traduzidas. Posto isto, pontuamse, segundo lições de Celso Antonio Pacheco Fiorillo98, algumas considerações
acerca do conteúdo dos direitos materiais estruturados e garantidores das
cidades sustentáveis, assegurados aos brasileiros e estrangeiros residentes no
país:
a) direito à terra urbana:
uso de determinada porção territorial no âmbito das cidades (dentro de
sua natureza jurídica de bem ambiental) para que possam realizar as
atividades fundamentais vinculadas às suas necessidades de existência
digna dentro da ordem econômica do capitalismo.
b) direito à moradia:
uso de determinada porção territorial no âmbito das cidades (dentro de
sua natureza jurídica de bem ambiental), denominado direito à casa (art.
5º, XI da CF), para que possam ter um local destinado a assegurar um
asilo inviolável com a finalidade de garantir fundamentalmente seu direito
à intimidade (art. 5º, X), seu direito à vida privada (art. 5º, X), assim como
a organização de sua família (art. 226 a 230).
c) direito ao saneamento ambiental:
assegura (...) não só a preservação de sua incolumidade físico-psíquica
(saúde), vinculada ao local onde vivem, local este em que o Poder
Público municipal tem o dever de assegurar condições urbanas
adequadas de saúde pública, inclusive vinculadas ao controle de águas,
97
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado, cit., p. 69.
Id. Ibid., p. 76-113.
98
53
esgotos, etc,, como a preservação dos demais valores vinculados à
tutela dos bens ambientais adstritos a determinado meio em que
referidas pessoas se relacionam (...)
d) direito à infraestrutura urbana:
assegura (...) a efetiva realização por parte do Poder Público municipal
de obras ou mesmo atividades destinadas a tornar efetivo o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade
e) direito ao transporte:
propicia (...) os meios necessários destinados a sua livre locomoção, em
face da necessidade de utilização das vias nas cidades adaptadas não
só à circulação da pessoa humana como de operações de carga ou
descarga fundamentais para as relações econômicas de consumo, bem
como para as necessidade fundamentais vinculadas à dignidade da
pessoa humana.
f) direito aos serviços públicos:
assegura (...) sua condição de consumidor em face do Poder Público
Municipal (...)
g) direito ao trabalho:
(...) entendido como toda e qualquer atividade humana vinculada à
transformação dos recursos ambientais (basicamente meio ambiente
natural), visando satisfazer determinadas necessidades da pessoa
humana)(...)
h) direito ao lazer:
(...) garante o exercício de atividades prazerosas no âmbito das cidades.
Essa breve conceituação dos direitos acima elencados será importante no
momento em que for traçado o raciocínio de que o direito ao saneamento, por sua
essencialidade, se violado, gerará consequências nefastas não só sobre os
demais direitos que completam as funções sociais que ordenam aspectos do meio
ambiente artificial, ora traduzidos, como também em relação aos demais aspectos
do meio ambiente, quais sejam, natural, cultural e do trabalho.
54
Diante das considerações referidas, verifica-se a relação entre as funções
sociais da cidade e o princípio da dignidade da pessoa humana previsto no art. 1º,
inciso III da Constituição Federal:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(...)
III – a dignidade da pessoa humana (grifo nosso).
No Direito Internacional, a Carta das Nações Unidas de 26 de junho de
1945 afirma:
Nós, os povos das Nações Unidas – afirmamos com firmeza (...) nossa
crença nos direitos fundamentais do Homem, na dignidade e no valor da
personalidade humana (...) e no compromisso de renovadamente
fortalecê-los (grifo nosso).
Também convém citar a Declaração Universal dos Direitos do Homem de
10 de dezembro de 1948 que em seu Preâmbulo estabelece que “ (...) o
reconhecimento da dignidade inerente99 a todos os componentes da família
humana e dos seus direitos iguais e inalienáveis (...)” (grifo nosso).
E, no art. 1º do citado documento assevera que “ todos os homens nascem
livres e iguais em dignidade e direitos. Eles são portadores de razão e de
consciência e devem tratar uns aos outros com espírito de fraternidade.” (grifo
nosso)
No Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos de 19 de dezembro
de 1966 afirma-se que:
(...) o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da
sociedade humana (...) compõe o fundamento da liberdade, justiça e paz
mundial, no reconhecimento de que esses direitos derivam da dignidade
inerente aos homens (grifo nosso).
99
Aqui há a intenção de deixar claro nossa postura a respeito do vocábulo “inerente”, ressaltandose que todo e qualquer ser humano, pelo simples fato de sê-lo, é detentor de dignidade,
incorporando-se assim a ideia da universalidade desse princípio em qualquer contexto social,
econômico, cultural e político. Trata-se, como bem diz Jesús González Peres, em sua obra La
dignidadad de La persona. Madrid: Editorial Civitas, 1986. p. 111) que se trata de uma “força
instintiva inata do ser humano”. O grande problema fático-jurídico é que nem sempre a dignidade
é exercitada em face de vários aspectos, sejam eles econômicos ou culturais.
55
Sobre o reconhecimento da dignidade humana e no mesmo diapasão é
possível ainda citar a Convenção das Nações Unidas sobre Tortura de 1984; a
Convenção sobre o Direito das Crianças de 1989 e, de uma forma inovadora, no
âmbito constitucional europeu, a Carta de Direitos Fundamentais da União
Europeia de 2000 que nos arts. 1º e 31, inciso I afirmam normativamente o
princípio examinado.
Aqui merece consideração o dúplice aspecto a ser analisado sobre o tema,
a saber: que a dignidade deve ser considerada como um elemento inato à
condição humana e assim preexistente a qualquer documento legal, e que o seu
reconhecimento se faz através de uma norma.
Dessa forma, o ordenamento jurídico vem conferir o papel de impor
segurança jurídica e informar ideologicamente num sentido educacional a
comunidade, legitimando os direitos fundamentais e o desenvolvimento individual
da personalidade individual de cada indivíduo. Assim, não se fala em criação
normativa de um atributo do homem, mas, sim em seu reconhecimento como um
sobreprincípio constitucional.
A dignidade da pessoa humana, embora concebida como conceito a priori,
teve sua existência reconhecida e formalizada pela Carta Magna promulgada em
1988 como o valor-motriz dos fundamentos da República Federativa do Brasil.100
Isto quer dizer que a dignidade da pessoa humana é o valor fundamental
de toda a ordem sistêmica refletida no conjunto ideológico presente na
Constituição Federal, assim entendendo a jurídica, político-administrativa,
tributária, econômica, cultural e social101.
Embora a conceituação de dignidade transcenda o âmbito jurídico,
encontrando fundamento no patrimônio comum do gênero humano e nas
aspirações valorativas da liberdade de cunho material e espiritual, bem como de
justiça, é possível analisar quando estará efetivamente sendo exercitada.
100
FULLER, Greice Patrícia. O meio ambiente hospitalar em face da dignidade da pessoa humana
no direito ambiental brasileiro. 2004. 352 f. Dissertação (Mestrado em Direito Ambiental) –
Programa de Pós-Graduação em Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São
Paulo, 2004. p. 37.
101
Id. Ibid.
56
A resposta vai ao encontro dos direitos sociais insculpidos no art. 6º da
Constituição Federal, chamados de piso vital mínimo por Celso Antonio Pacheco
Fiorillo102, como já falado anteriormente.
Portanto, à luz do pensamento do autor acima, o princípio da dignidade da
pessoa humana só será exercitado quando preenchidos os direitos à educação,
saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à
infância e assistência aos desamparados.
Ora, se assim o é, percebe-se que as cidades ditas sustentáveis como
cumpridoras das funções sociais são exatamente aquelas que garantem
efetivamente o exercício a seus habitantes dos direitos acima impostos
constitucionalmente.
Um dado também de extrema importância é verificar que o Estatuto da
Cidade ratificou imperativamente a exigência da participação dos Municípios feita
no art. 182 da CF103, seja para promoção do gerenciamento da cidade, conferindo
aos seus habitantes uma vida com qualidade (competência administrativa), seja
legislando sobre o tema em pauta (competência legislativa).
É sabido que o princípio básico norteador da repartição das competências
entre os entes federativos é o da predominância do interesse que manifesta que à
União caberá a análise de matérias de interesse geral; aos Estados, questões de
predominante interesse regional; aos Municípios, todas aquelas pertinentes a
assuntos de interesse local e ao Distrito Federal, matérias de interesse regional e
local (art. 32, §1º cc art. 22, XVII, ambos da Constituição Federal).
No presente estudo, interessa a análise sobre a competência administrativa
dos Municípios, no que pertine ao desenvolvimento das funções sociais da cidade.
A Constituição Federal no art. 30, inciso VIII alude à competência104
chamada material, dispondo que aos Municípios cabe “promover, no que couber
102
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. O direito de antena em face do direito ambiental brasileiro.
São Paulo: Saraiva, 2000. p. 14.
103
Art. 182. “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”
104
J. J. Gomes CANOTILHO conceitua competência como o poder de atuação atribuído aos vários
órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas a que são
constitucionalmente ou legalmente incumbidos. In: Direito constitucional e teoria da Constituição.
Coimbra: Almedina, 1993. p. 520.
57
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano.”
Para além do citado artigo, segue-se o art. 23 da CF que disciplina a
competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para
proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (inciso V);
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas
(inciso VI); preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII); promover
programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e
de saneamento básico (inciso IX); combater as causas de pobreza e os fatores de
marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos
(inciso X).
Todas as matérias acima elencadas ligam-se umbilicalmente às funções
sociais da cidade, posto que estas só serão efetivamente cumpridas quando do
exercício dos direitos fundamentais e sociais em harmonia com o estatuído no art.
225 da Constituição Federal.
Ainda, vale ressaltar a competência legislativa dos Municípios que pode ser
exclusiva (art. 30, inciso I, CF) e suplementar (art. 30, inciso II, CF).
A primeira refere-se à competência genérica de esses entes legislarem
sobre assuntos de interesse local, ou seja, nas palavras de Alexandre de
Moraes105, aqueles que dizem respeito mais diretamente às necessidades
imediatas do município, mesmo que acabem deixando reflexos no interesse
regional (Estados) ou geral (União)106.
A segunda, denominada suplementar, afirma de forma inovadora, posto
não constar da Constituição antecessora, caber ao município suplementar a
legislação federal e estadual no que couber, desde que seja para o fim de suprir
omissões da legislação federal e estadual, não contrarie as disposições nelas
previstas e ainda diga respeito à matéria de interesse local.
105
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 2010. p. 315.
Fernanda Dias MENEZES assevera sobre o assunto o que se segue: “é inegável que mesmo
atividades e serviços tradicionalmente desempenhados pelos municípios, como transporte
coletivo, polícia das edificações, fiscalização das condições de higiene de restaurantes e
similares, coleta de lixo, ordenação do uso do solo urbano etc, dizem secundariamente com o
interesse estadual e nacional.” In: MORAES, Alexandre de. op. cit., p. 315.
106
58
Resta ainda apenas aduzir que apesar de não estar expressa no art. 30 da
Constituição Federal, o legislador ainda previu, no art. 182, a competência
legislativa “específica” para os Municípios legislarem sobre a política de
desenvolvimento urbano a ser executada pelo Poder Público municipal.
Cabe, por fim, ressaltar que as observações acima feitas sobre a
competência municipal serão de suma importância na fixação da responsabilidade
ambiental e que servem como diretrizes à condução da ideia de que os
Municípios exercerão grande importância no que tange à promoção das políticas
públicas inerentes às funções das cidades, ao lado dos Estados que têm o papel
fundamental de assegurarem, assim como a União, a preservação do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem como concessão de condições
mínimas para a realização da dignidade da pessoa humana. Aliás, assim vem
sendo o andamento dos processos, como será bem analisado no cap. IIII.
Desta forma, a dignidade humana e as funções sociais da cidade
encontram-se intimamente ligadas ao que se pode denominar “vida mais humana”
que pode assim ser colocada:
Menos humanas: as carências materiais dos que estão privados do
mínimo vital e as carências morais dos que estão mutilados pelo
egoísmo. Menos humanas: as estruturas opressoras que provêm do
abuso de ter ou do abuso do poder, da exploração dos trabalhadores ou
da injustiça nas negociações. Mais humanas: o afugentar da miséria pela
posse do necessário, a vitória sobre as calamidades sociais, a ampliação
dos conhecimentos, enfim a aquisição da dignidade dos demais
107
valores.
107
Encíclica Populorum progressio editada pelo Papa Paulo VI (ap. 20). Trata-se de um dos
documentos mais significativos, em termos de idéias sobre o conceito de melhoria de vida. In:
PÉREZ, Jesús González. op. cit., p. 45.
59
CAPÍTULO
II
SANEAMENTO
AMBIENTAL:
SUBSTRATO
CONCEITUAL E NORMATIVO
1. Escorço histórico
Entender o passado em toda a sua complexidade é uma forma de
adquirir sabedoria, humildade e um senso trágico a respeito da vida.
(Gordon S. Wood – The Purpose of the Past: Reflections on the Uses of
108
History).
As obras hidráulicas descendem do início das civilizações, cujo cenário era
determinado pela busca do domínio da água, elemento este ligado a mitos e
rituais simbólicos109, notadamente no Egito e Grécia110, bem como às
necessidade vitais de sobrevivência e poder das cidades.
108
O citado autor explica que “Senso trágico não significa ser pessimista, mas apenas
compreender a vida com todas as suas limitações.” Apud: GOMES, Laurentino. 1822: como uma
rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a
História de Portugal e do Brasil. São Paulo; Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2010. p. 20.
109
Na concepção mitológica da água no Egito, Osíris é a personificação da fecundidade e criadora
das águas. O rio Nilo era representativo da união entre o deus Osíris e a deusa Íris, sendo que
desta união nasceu o deus Hórus que conseguiu a proeza de fazer recuar o oceano, deixando
nas margens do Rio Nilo o lodo aluvial necessário à adubação das plantações. Na Grécia, a
mitologia consagra que o ar uniu-se ao dia dando origem ao nascimento da Terra (Gaia), Céu e
Mar. Da união do Ar (arquétipo masculino) com a Terra (arquétipo feminino) apareceu o oceano,
representativo da vida. Os rios e fontes eram considerados os filhos dos oceanos e, portanto,
sempre foram divinizados. O rio Jordão, v.g., originou rituais de purificação que evoluíram ao
batismo cristão. RUDHARDT, Jean. L’eau et les divinités de l’eau dans la religion grecque. In:
BERNARDIS, Marie Agnès; NESTEROFF, Anne. (Orgs.). Le grand livre de L’eau. Paris: La
Manufacture et la Cite des Sciences et de l’Industrie, 1990. p. 31-39. GRAVES, Robert. Los mitos
griegos. Trad. Luis Echávarri. Madrid: Alianza Editorial, 1985. v. 1. No Brasil, a água também é
considerada, dentro da tradição de algumas crenças religiosas, como elemento fomentador da
vida e assim, merecedora de oferendas. Iemanjá, simboliza a deusa que reina sobre as águas do
mar e que se casou com Oxalá, o Deus do ar e do Céu, criador do mundo. Desta união, surgiram
Oxum (Deusa dos rios, cachoeiras e fontes) e Nanã-Buruku (deusa das lamas e mangues que
varre a sujeira da terra ao limpar a água). CRESPO, S. (Coord.). Rio: Cidade das Águas. Rio de
Janeiro: Instituto de Estudos da Religião (ISER), 1997.
110
Na Grécia era forte a relação entre saúde e saneamento, sendo discutida de forma ampla por
Hipócrates e colaboradores da obra ‘O corpo hipocrático’, na qual se analisavam algumas
enfermidades como caxumba, bócio, resfriados, pneumonias, entre outras: “ os médicos gregos
eram também filósofos naturais e se interessavam pelos problemas de saúde existentes e suas
cuasas (...) A relação entre o ambiente físico (clima, solo, água, modo de vida), nutrição e a
ocorrência das doenças ficou evidente no livro hipocrático ‘Dos ares, águas e lugares”. In:
HELLER, Leo; REZENDE, Sonaly. O saneamento no Brasil: políticas e interfaces. Belo
Horizonte: Ed. UFMG, 2002. p. 38. Ver também em George ROSEN que acrescenta a ideia de
que os gregos determinavam aos médicos que realizassem pesquisa local antes da região a ser
colonizada, com o objetivo de verificar o solo. ROSEN, George. Uma história da saúde pública.
Trad. Marcos Fernandes da Silva Moreira com a colaboração de José Ruben de Alcântara
Bonfim. São Paulo: UNESP, 1994. p. 37-38.
60
Os primeiros registros históricos111 sobre saneamento foram a construção
de galerias de esgoto em Nipur, na Índia (por volta de 3750 a. C); o
abastecimento de água e drenagem no Vale do Indo em 3200 a.C; o uso de tubos
de cobre como os do palácio do faraó Cheóps e a clarificação da água de
abastecimento pelos egípcios em 2000 a.C, através do uso de sulfato de
alumínio.112
Vale dizer que no século IV a.C. os romanos instituíram os chamados
banhos públicos e as termas. Ainda como importantes obras referentes ao
saneamento e, mais detidamente, ao esgotamento sanitário, foram construídas
canalizações onde os esgotos eram lançados através de sistemas de hidráulica
construídos para tal fim, evitando-se o lançamento de águas servidas nas ruas. A
denominada “cloaca máxima” consistia num conduto livre em pedra com mais de
04 metros de diâmetro que se tornou o coletor tronco dos esgotos de Roma.113
Entretanto, com as invasões bárbaras, todo este arcabouço de construções
hidráulicas foi perdido, dando lugar ao retrocesso de estudos e técnicas para o
combate dos problemas tendentes ao saneamento ambiental.
Na Idade Média, inexistiu qualquer abordagem científica em relação às
questões referentes ao saneamento, mesmo com problemas sérios na área,
propiciados pela aglomeração característica das cidades medievais e epidemias
severas como a Peste de Justiniano e a Peste Negra em 1348. Estas, por serem
construídas em meio a fortificações, geravam um cenário de acumulação de
pessoas, animais (v.g., porcos, gansos e patos) dentro de casa e excrementos
nas ruas que, até então, não tinham calçamento.114
Neste período histórico, evidenciavam-se dois problemas básicos, quais
sejam, o referente ao suprimento de água e sua potabilidade e o da destinação do
lixo.
111
Percebe-se pelos relatos de George ROSEN que desde a Antiguidade, os povos hindu, romano,
grego, hebreu e egípcio já havia sistemas de abastecimento de água, drenagem, esgotamento
sanitário canalizado e banheiro. Segundo descreve o citado autor, tais práticas tinham um cunho
religioso, v.g. no Egito acreditava-se que as epidemias adivinham da ira da deusa das pestes
Sekhmet. ROSEN, George. op. cit., p. 31-32.
112
AZEVEDO NETTO, José Martiniano. Cronologia dos serviços de esgotos, com especial menção
ao Brasil. Revista DAE, v. 20, n. 33, p. 15-19 apud SILVA, Elmo Rodrigues. Um percurso pela
história através da água: passado, presente, futuro, p. 5.
113
Id. Ibid., passim. Ver também: HELLER, Leo; REZENDE, Sonaly. op. cit., p. 39-40.
114
ROSEN, George. op. cit., p. 53.
61
O primeiro deles começou a se apresentar como uma necessidade
premente que foi inicialmente resolvida através de cisternas, fontes, poços. No
Oriente, o uso de água encanada já havia aparecido mesmo antes do século IX,
quando o engenheiro egípcio Ibn Katib al Faighani conduziu a água através de um
aqueduto, desde um poço cavado no deserto da cidade do Cairo.
Entretanto, apesar da construção de dutos para o abastecimento da água,
uma questão começou a atemorizar as autoridades municipais: a da potabilidade,
que se encontrava ligada à da destinação de resíduos. Assim, pedia-se aos
cidadãos para que não lançassem animais mortos ou refugos nos rios e não se
permitia aos curtidores lavarem suas peles nos rios, e aos tintureiros, vazarem os
corantes e a lavagem das roupas.115
A pavimentação das ruas, com o intuito de mantê-las limpas, iniciou-se em
Paris em 1185, depois em Praga em 1331, Nuremberg em 1368, Basileia em
1387 e Augsburgo em 1416. O esgotamento dos dejetos para poços cobertos
iniciou-se em Paris, através do chamado cabinet d’aisance, destinado a drenar os
dejetos até os canais. Em Milão, no século XV, decretou-se a necessidade de
construção de esgotos e cloacas que deveriam ser construídos em lugares
previamente autorizados pelas autoridades e com certa profundidade para evitar
que exalasse odores. Em Londres, os esgotos eram lançados no rio Tâmisa ou
em valas próximas à cidade.116
Com o advento das doenças epidêmicas ( varíola, cólera, lepra, tifo e
outras pestes)117 começou-se a estudar suas possíveis causas.
Assim, difundiu-se a ideia de que havia um instrumento de contaminação,
chegando à teoria do ‘ar corrompido’, ou seja, a da alteração do ar em locais onde
havia matéria em decomposição, águas estagnadas e fétidas.118 Com base nessa
teoria, desenvolveu-se a de higiene pessoal. George Rosen afirma que tais
teorias foram dominantes na Saúde Pública moderna até o final do século XIX.
115
Especialmente na Alemanha e na Itália. In: ROSEN, George. op. cit., p. 54-55.
ROSEN, George. op. cit., p. 55.
117
Avalia-se que aproximadamente 25 milhões de pessoas morreram em razão das epidemias (In:
KLIGERMAN, D. C. Gestão ambiental integrada: recursos hídricos, saneamento e saúde. Tese
(Doutorado) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2001. A questão das
doenças enfrentadas pela deficiência do saneamento ambiental serão desenvolvidas no cap. III
deste trabalho, sob a análise do meio ambiente cultural.
118
ROSEN, George. op. cit., p. 63-64.
116
62
No Renascimento, novos conhecimentos sobre aspectos de construções
hidráulicas surgiram em decorrência da revolução científica que foi impulsionada,
especialmente, pelas epidemias que surgiam e dizimavam desde períodos
históricos anteriores.
França119, Inglaterra e Alemanha apresentaram-se como países que
primeiro aplicaram políticas de saúde tendentes à organização sanitária.120
Contudo, percebeu-se, nos séculos XVI e XVII, que o problema maior não
era varrer as ruas, mas, sim, o destino do esgoto e outros refugos que eram
arremessados das portas e janelas das casas nas ruas e vielas. Assim, como
método inicial para resolução deste problema, as pessoas escolhiam locais fora
da cidade para descartar o lixo. Obviamente que tal solução não deu certo,
dando-se guarida ao emprego, pelas autoridades competentes, de limpadores de
ruas que usavam carroças para o recolhimento do material dos esgotos e lixo.121
Entretanto, esse material era escoado para o rio Tâmisa e valas da cidade, o que
acabou perpetuando a grave situação de saneamento.122
Assim, o que se observou é que muitas cidades da Europa do século XVIII
eram insalubres e cheias de “odores nauseantes”, conforme bem relata George
Rosen.123
Em 1760, Londres e posteriormente outras comunidades passaram a
realizar medidas mais eficazes, referentes ao saneamento ambiental, tais como:
derrubada de prédios deteriorados que impediam a circulação, sistemas de
drenagem de águas pluviais, pavimentação de ruas, alargamento de vias, uso de
bombas a vapor e canos de ferro no sistema de esgotos. Claro é que este cenário
119
Rosen afirma sobre o assunto: “Como na Inglaterra, a introdução da energia do vapor fez os
artífices perderem seus empregos e os levou aos centros industriais urbanos, em busca de
trabalho e salário. A população urbana francesa subiu de quinze por cento, em 1830, para vinte
e cinco por cento, em 1846. A falta de habitações, o conglomerado de pessoas em uma mesma
moradia e os efeitos do desemprego periódico se combinavam para fazer da vida do trabalhador,
e de sua família, uma vida-morte.” Id. Ibid., p. 188.
120
Em 1388 foi promulgada a lei britânica mais antiga sobre a poluição das águas e do ar,
proibindo-se o lançamento de excrementos, lixo e detritos em fossas, rios e em outras águas.
Também, instituiu-se a obrigação dos habitantes de manterem as ruas limpas. ROSEN, George.
op. cit., p. 99.
121
Id., loc. cit.
122
Id. Ibid., p. 100.
123
Id. Ibid., p. 122.
63
foi surgindo nos bairros onde a classe alta vivia, sendo que os pobres
permaneciam em regiões mais antigas e insalubres.124
As latrinas e as fossas surgiram como uma forma de direcionar as
excretas, contudo, ao longo do tempo, constatou-se que essas últimas raramente
eram limpas e seu conteúdo, por se infiltrar no solo, acabava por contaminar
poços e fontes. Além disso, a água de esgoto atingia os canais existentes nas
cidades que encontravam rios e lagos.125 A consequência decorrente dessa
situação foram esgotos a céu aberto cada vez maiores.
As condições sanitárias da Inglaterra entre o fim do século XVIII e início do
XIX começaram a melhorar, mas de forma desigual, persistindo a acumulação de
esgoto, poluição das fontes, aglomeração de pessoas em moradias.126 Contudo,
com o fenômeno da industrialização, o índice da mortalidade face às epidemias
novamente cresceu, e entendeu-se que havia a necessidade da melhoria das
condições laborais, da higiene pessoal e pública, bem como de administrações
centralizadas127 com o fim de cuidar da área sanitária da comunidade.
Aliás, oportuno afirmar que a situação acima instalada não se fazia
presente apenas na Grã-Bretanha, mas também em outros países nos quais a
industrialização houvesse nascido, tais como França128, Bélgica, Prússia e
Estados Unidos.129
Importante ainda salientar que no século XVIII germinaram ideias claras
sobre a necessidade de programas e legislações eficazes na área sanitária. Adam
Smith, em sua obra intitulada A Riqueza das Nações, é um exemplo disso, bem
como
Jeremy
Bentham,
utilitarista
e
idealizador
do
chamado
“Código
Constitucional” (1820), no qual propaga a ideia de um ministério responsável por
124
ROSEN, George. op. cit., p. 122.
Id. Ibid., p. 124-125.
126
Id. Ibid., p. 127.
127
Na França, em 1848, após a superação do antigo regime, estabeleceu-se um sistema nacional
de administração de Saúde Pública. Id. Ibid., p. 133.
128
Na França, também foram relatadas as péssimas condições de higiene vividas no período da
Revolução Francesa, onde os sanitários públicos eram imundos, propiciando a utilização, pela
população, do Jardim das Tulherias para a satisfação de suas necessidades fisiológicas. Para
além disso, com o incremento da taxação para o uso das privadas públicas, o povo em revolta,
passou a fazer uso das escadas do Palácio do Louvre. In: ROCHA, Aristides de Almeida. Fatos
históricos do saneamento. São Paulo: João Scortecci, 1997. p. 63-64.
129
Id. Ibid., p. 160.
125
64
saneamento ambiental, doenças epidêmicas e administração dos cuidados da
medicina. 130
As ideias de Bentham influenciaram líderes da reforma sanitária na
Inglaterra, como o médico Edwin Chadwick131 e outros que criaram a Saúde
Pública como hoje é estudada.
Contudo, era pouco o interesse na tomada de medidas sanitárias, pois, no
dizer de Rosen, não se consideravam rendosas as despesas para usufruí-las. A
seguir, o citado autor realiza, de forma minuciosa, a descrição da situação do
saneamento do século XIX:
A raridade de esgotadouros e da remoção do lixo, e o descaso quanto
aos pátios e ruelas em torno dos quais se construíam as casas, deu
origem à prática de os usar como depósitos. Assim, raramente um pátio
não estava ocupado por uma fossa comunal, ou por um monturo. As
casas nos bairros mais pobres não possuíam privada com descarga
d’água, muitas não tinham sequer privadas. Esse estado de coisas não
se restringia aos lares das classes trabalhadoras, mas se agravava ali.
Na ‘Pequena Irlanda’, em Manchester, havia duas privadas para 250
pessoas e em um bairro da vizinha Ashton, duas privadas para cinquenta
famílias. Ao invés de privadas, com ou sem descarga, existia um ‘urinol’,
uma espécie de tina, esvaziada a cada manhã. Mas assim, a situação
continuou temível. Em um distrito de Manchester, trinta e três ‘urinóis’
serviam a sete mil pessoas! Na maioria dos casos, não havia como
chegar ao quintal senão passando por dentro da casa, e assim todas as
imundícies eram carregadas através de quartos, corredores, entradas e
132
outros pisos, e os poluíam.
A leitura acima induz, de forma induvidosa, à reflexão de que, apesar de
hoje não termos mais os chamados ‘urinóis’, ainda contemplamos situações no
cenário nacional brasileiro de ocupações insalubres e sem higiene, como são os
casos dos cortiços, favelas, moradores de rua. E, ainda, em alguns dos Estados
brasileiros, vê-se uma taxa de esgotamento sanitário, em pleno século XXI, que
em muito se assemelha ao histórico do início da industrialização em diversos
países, conforme se depreende do estudo feito no próximo capítulo.
130
ROCHA, Aristides de Almeida. op. cit., p. 134.
Chadwick realizou em 1842 um paradigmático relatório sobre as condições da população
trabalhadora na Grã-Bretanha, provando a relação da doença com o ambiente, a falta de
sistemas de drenagem, abastecimento de água e esgotamento eficazes. Ratificou a ideia da
necessidade de um órgão pra empreender um programa de medidas preventivas, com o fim de
aplicar as técnicas da engenharia, tais como: drenagem, limpeza de ruas e casas, por meio de
suprimento d’água, melhoria do sistema de esgotos. Ainda indicou que as doenças resultavam
da negligência de medidas administrativas apropriadas. Cabe ressaltar a notória atualidade de
suas observações, que apesar de quase dois séculos de escrita, mantém-se como base
principiológica ao saneamento ambiental.
132
ROSEN, George. op. cit., p. 159.
131
65
Já em 1854, conseguindo-se chegar à correlação entre a transmissão do
cólera e a água de abastecimento, fez-se imprescindível a intervenção do Estado
em ações sanitárias no meio ambiente, no abastecimento de água e no
esgotamento sanitário, na urbanização que, além de pensar no conforto, começou
a refletir a prevenção e controle das enfermidades.
Vale a pena citar a questão do saneamento no contexto da Alemanha, que
trouxe importantes contribuições nas décadas de 1860 e 1870 quando médicos e
leigos organizaram associações para a luta da reforma sanitária no país. Durante
o sistema de governo presente neste período (Império Germânico), Virchow
estudou os problemas tendentes aos esgotos, especialmente em Berlim, posto
que a fossa e a privada externa ainda dominavam o cenário e a maioria das
pessoas não dispunham de abastecimento de água central, captando-a por meio
de poços. O higienista citado implementou um sistema de esgotos e introduziu o
de suprimento de água. Nessa mesma época, Max Von Pettenkofer, em Munique,
também introduziu esforços na área de saneamento e ainda ditou ideias do valor
da saúde para uma cidade, abordando que a “saúde pública é de interesse
comunitário e que as medidas tomadas para ajudar os necessitados beneficiariam
todos”.133
Observa-se, assim, dos fatos acima colocados, que é inegável a relação
entre medicina, contexto social e economia.
No Brasil, as medidas de saneamento se confundem com o aparecimento e
formação das cidades. Quando do início do século XIX, em pleno período
colonial, o abastecimento de água era realizado por meio de coleta em bicas e
fontes dos povoados que se instalavam.
Com a vinda da família real no Brasil, iniciou-se a implantação de uma
infraestrutura mínima como, v.g., pontes, estradas e, notadamente, abastecimento
de água à população, contudo, ainda de uma forma extremamente incipiente.
Ademais, a cultura escravagista e as condições de insalubridade em que os
133
ROSEN, George. op. cit., p. 192-193. O citado autor ainda ressalta que na segunda metade do
século XVIII, Johann Peter Frank (1748-1821), clínico, iluminista e humanista, foi o pioneiro da
Saúde Pública e Medicina Social, analisando problemas sanitários de moradia, esgotamento
sanitário e abastecimento de água e concluindo que a tarefa mais importante das autoridades
municipais é a limpeza as cidades.Assevera ainda a ideia nuclear de que os terrenos tendentes
ao descarte de lixo e outros refugos fossem em locais mais distantes às cidades para evitar
contaminações. (Id. Ibid., p. 130).
66
escravos executavam seus serviços contribuía sobremaneira para o cenário de
péssimas condições sanitárias.
Apenas para exemplificar, segue o relato de Daniel P. Kidder, missionário
americano, sobre a situação ambiental na Bahia, que traduzia um ponto
estratégico e crucial para o império brasileiro, sendo a terceira província mais
populosa, depois de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, cujo número de habitantes
era de 765000, dos quais 524000 eram escravos134:
A cidade baixa não é feita para causar boa impressão aos visitantes (...)
As ruas são estreitas, esburacadas e caóticas, congestionadas por
carregadores e pessoas de toda espécie. O esgoto sem tratamento corre
pelo meio delas espalhando uma fedentina insuportável. É o segundo
entreposto comercial da América do Sul. E tudo é carregado nos ombros
135
e cabeças dos escravos.
Claro é que antes da chegada da colonização no Brasil, no período de
1500, os índios eram portadores de hábitos de higiene pessoal mais adequados
que os europeus, visto que não só se banhavam diariamente, respeitavam os
recursos naturais, como também depositavam seu lixo em lugares específicos.
Contudo, esse cenário logo mudou com a chegada dos portugueses,
evidenciando um período de conflitos indígenas, doenças e miscigenação. Os
índios morriam aos milhares, vítimas não só das pestes136 trazidas pelos navios
que aportavam disseminando os agentes infecciosos, como também em razão de
uma simples gripe.137
No período entre 1500 a 1850, observa-se uma política econômica voltada
para o exterior, o que levou à não realização de políticas públicas de saneamento
e urbanização.138 As obras eram pontuais, como em 1561, com o primeiro poço
de abastecimento de água no Rio de Janeiro determinado por Estácio de Sá; em
134
GOMES, Laurentino. op. cit., p 196.
KIDDER, Daniel. Sketches of Residence and Travels in Brazil, vol. 2, p. 19. Apud: GOMES,
Laurentino. op. cit., p. 197.
136
Especialmente as epidemias de varíola e febre amarela. SCLIAR, Moacyr. Políticas de saúde
pública no Brasil: uma visão histórica. In: ______; PAMPLONA, Marco A.; RIOS, Miguel Angelo
Thompson; SOUZA, Maria Helena Soares de. Saúde pública, histórias, políticas e revolta. São
Paulo: Scipione, 2002. p. 47.
136
HELLER, Leo; REZENDE, Sonaly. op. cit., p. 48.
137
SCLIAR, Moacyr. op. cit., p. 47.
138
HELLER, Leo; REZENDE, Sonaly. op. cit., p. 87.
135
67
1673, com as obras de adução de água para o Rio de Janeiro e, em 1723 e 1744,
com a construção de chafarizes no Rio de Janeiro e São Paulo.139
No século XIX, na Bahia e no Rio de Janeiro foram fundadas as duas
primeiras escolas de Medicina no Brasil, onde os médicos preocupavam-se com
as epidemias de febre amarela (em 1880, em São Paulo), varíola (em 1918, no
Rio de Janeiro) e peste bubônica (em 1899, em Santos). Em 1857 e 1877 foi
construído o primeiro sistema de abastecimento de água para São Paulo,
denominado sistema Cantareira. Em 1880 foi inaugurada a Estação de
Tratamento de Água (ETA) na cidade de Campos, Rio de Janeiro e,
posteriormente, em Campinas, Santos, Cotia e demais cidades do sul do país e
do Rio de Janeiro. 140
A
partir
de
1889,
com
a
Proclamação
da
República
e,
mais
especificamente, a partir da Constituição de 1891, o Estado Brasileiro reconheceu
a responsabilidade pela saúde pública e passou a construir a chamada medicina
pública (sanitária)141, estudando a etiologia das doenças, bem como medidas
preventivas para combatê-las. Iniciou-se um período de combate à febre amarela,
monitoramento de rios, pântanos, controle de zoonoses em relação aos ratos e
insetos e campanhas para saneamento dos portos de Santos, Rio de Janeiro e
Recife.142
A situação era extremamente grave, observando-se que 90% da população
nos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo estava doente. Tendo em vista essa
situação sanitária crítica, técnicos da Fundação Rockefeller foram trazidos para
construir instalações sanitárias nas moradias, a fim de evitar um caos maior pela
contaminação da população pelas fezes.143
Percebeu-se que a necessidade do combate às doenças era uma questão
fundamental de sobrevivência física e econômica do próprio país.
139
HELLER, Leo; REZENDE, Sonaly. op. cit., p. 87.
ROCHA, Aristides de Almeida. op. cit., passim.
141
Antes, não obstante a taxa elevada de doenças como a tuberculose, febre amarela, malária,
ancilostomíase e varíola, as questões inerentes à saúde pública eram tratadas por comissões
formadas por pessoas da sociedade. In: MARTINS, Getúlio; BORANGA, José Aurélio. Passando
a história a limpo. Revista Ser Médico, São Paulo, ano 4, n. 17, p. 12, out./dez. 2001.
142
Id., loc. cit. É importante salientar que as campanhas de saneamento iniciaram com o fim de se
preservar a mão-de-obra e a importação de mercadorias, especialmente da Inglaterra e dos
Estados Unidos.
143
Id. Ibid., p. 12-13.
140
68
No final do século XIX viu-se o desenvolvimento da chamada revolução
pasteuriana, onde Louis Pasteur e seus colaboradores desenvolveram a
descoberta de agentes patogênicos causadores de doenças (como malária, lepra,
tuberculose, cólera, peste, difteria), de vacinas e soros destinados a prevenir
doenças144.
Nesse momento histórico iniciava-se a investigação da relação entre
saneamento e saúde, norteado pela filosofia higienista que foi imposta pela
necessidade de promover e prevenir a doença na população.
Para exemplificar o contexto acima narrado, em 1900 o cenário sanitário
nacional era de doença e desídia, notadamente em relação à população rural que
era atingida por doenças parasitárias, doença de Chagas, tuberculose e
desnutrição.145 E a população urbana também sofria de surtos epidêmicos
causados por dois fatores crescentes à época: a imigração146 e a pobreza. Foi
justamente nessa época que surgiu a ideia de eugenia, na qual a elite nacional
entendia que as epidemias e a baixa produtividade da população se deviam à
genética da raça brasileira que era constituída por brancos, negros e índios,
formando um ‘tipo nacional’.147
No século XX, Monteiro Lobato lançava seu personagem denominado Jeca
Tatu, simbolizando o homem do interior do Estado, raquítico e sem disposição
para o trabalho, por estar constantemente fraco. Tal personagem foi utilizado
emblematicamente na campanha presidencial de 1918 por Rui Barbosa, com o
fim de exibir a situação sanitária vergonhosa do país e estabelecer a ideia,
144
SCLIAR, Moacyr. Políticas de Saúde Pública no Brasil: uma visão histórica. In:SCLIAR,
Moacyr; PAMPLONA, Marco A.; RIOS, Miguel Angelo Thompson; SOUZA, Maria Helena Soares
de. Saúde pública, histórias, políticas e revolta, cit., p. 51-52.
145
Fato esse que até hoje é bem encontrado em vários Estados brasileiros, como por exemplo, a
esquistossomose que contamina hoje quatro milhões de pessoas no Brasil (a doença já atinge
mais de 80% das áreas urbanas). ESQUISTOSSOMOSE contamina quatro milhões no Brasil.
Ed. 26 set. 2008. G1. Bom Dia Brasil. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 20
out. 2008. Há ainda as doenças que após mais de cem anos estão reaparecendo no contexto
nacional urbano, como a febre amarela, dengue e malária. In: DOENÇAS sem fim. G1. Bom Dia
Brasil, ed. 17 jan. 2008. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 21 out. 2008.
146
Os imigrantes tinham muita suscetibilidade a contraírem doenças tropicais. Exemplo dessa
afirmação foi o caso do navio Lombardia, que dos 340 tripulantes italianos, apenas 07 não
contraíram febre amarela e 234 morreram. SCLIAR, Moacyr. Políticas de Saúde Pública no
Brasil: uma visão histórica. In: SCLIAR, Moacyr; PAMPLONA, Marco A.; RIOS, Miguel Angelo
Thompson; SOUZA, Maria Helena Soares de. Saúde pública, histórias, políticas e revolta, cit., p. 50.
147
BERTOLI FILHO, Cláudio. História da saúde pública no Brasil. São Paulo: Ática, 2001. p. 23. Tal
noção levou ao imperativo falacioso de que apenas os brancos eram os representantes mais fortes
física e mentalmente, ensejando a fundamentação do pensamento cruel e degradante de Hitler.
69
juntamente com os sanitaristas, de que o subdesenvolvimento é a consequência
do meio ambiente insalubre, analfabetismo e pobreza e não da origem genética
do povo brasileiro.148
A participação estatal, apesar de incipiente, criou notórios institutos de
pesquisa, tais como, o Instituto Butantã e o Instituto Adolfo Lutz (antes chamado
de laboratório Bacteriológico – 1892), Instituto Oswaldo Cruz (que até hoje é
considerado o principal centro de estudos médico-epidemiológicos do Brasil).
Foi um momento marcado pela promulgação do novo Código Sanitário do
Estado, sancionado pelo governador do Estado de São Paulo Altino Arantes. Foi
considerado um texto legal redigido sob inspiração do modelo de política médica
praticado na Alemanha nos séculos XVIII e XIX , de cunho detalhista e prescritivo
de instrumentos legais postos à disposição dos órgãos de fiscalização e controle
das atividades ligadas à saúde e vigente até 1970.149
Entretanto, apesar de apresentar avançado conhecimento da prática
médico-sanitária para a época, não conseguiu prevenir a pandemia ocorrida em
1918 da denominada Gripe Espanhola.150 Nessa época o Brasil enfrentou a
pandemia de gripe espanhola que, praticamente, paralisou as grandes cidades,
devido ao alto número de doentes.151
148
MARTINS, Getúlio; BORANGA, José Aurélio. op. cit., p. 13.
DUARTE, Ivonar Gomes. O Código Sanitário de 1918 e a Gripe Espanhola. Revista Ser Médico,
São Paulo, ano 4, n. 26, p. 40-41, jan./mar. 2004. Contudo, em 1918, a medicina tradicional (o
agente etiológico foi descoberto apenas em 1931)e estrutura do Serviço Sanitário do Estado
mostrou-se incapaz de combater a epidemia em São Paulo.
150
DUARTE, Ivonar Gomes. op. cit., p. 40. A autora, médica sanitarista e especialista em Saúde
Pública pela USP, relata as cenas de quem vivenciou a época da citada pandemia e tem
lembranças do ocorrido: “(...) era uma família da vizinhança em que todos os membros morreram
atingidos pela Gripe Espanhola. Cessaram os ruídos e movimentos na casa e, passados alguns
dias, vieram os agentes do Serviço Sanitário recolher os corpos, embrulhando-os em lençóis e
empilhando-os numa carroça. Depois, veio outra carroça do Serviço de Desinfecção, recolheram
como lixo alguns pertences e borrifaram alguma substância desinfetante. Por fim, pregaram
várias tábuas lacrando portas e janelas da residência.” Assim, esta cena se repetiu, vitimizando a
população de São Paulo.
151
Até hoje ainda persistem as dúvidas a respeito do número real de óbitos em São Paulo.
Contudo, sabe-se que o contingente de mortos e doentes foi extremamente elevado, tanto é que
os doentes ficaram abrigados em leitos improvisados na Hospedaria dos Imigrantes, Clube
Paulistano, Clube Germania, Clube Palestra Itália, Mosteiro de São Bento, Ginásio do Carmo,
Liceu Coração de Jesus, Colégio N. Sra. De Sion, Colégio Mackenzie, Colégio Jesuíta São Luiz,
Grupo Escolar do Ipiranga, Grupo Escolar da Barra Funda, Grupo Escolar da Penha, entre
outros que, pela urgência, tornaram-se hospitais ‘provisórios de isolamento’. In: DUARTE, Ivonar
Gomes. op. cit., p. 41-43.
149
70
Descobriu-se a partir de então que apenas as campanhas de vacinação
não seriam suficientes para coibirem as doenças de massa que assolavam o
país.152
Já havia sido presenciada a situação caótica em São Paulo por conta da
gripe, geradora de desorganização na sociedade paulista: falta de abastecimento
de gêneros alimentícios, pela falta de produção e transporte (visto que este era
utilizado para a remoção de cadáveres e muitos dos cocheiros estavam com a
doença), subida desenfreada de preços dos produtos alimentícios, falências,
desemprego, inadimplementos gerais, não notificação compulsória da doença.153
Trata-se de um exemplo paradigmático na história da Saúde Publica para
evidenciar dois aspectos, a saber:
a) nesse período, observou-se claramente a manifestação dos costumes e
tradições reinantes em uma comunidade, tendo em vista que o número de
curandeiros e benzedeiras aumentou e aos mesmos foi autorizada a atribuição de
atendimento aos mais pobres, dada a ausência de médicos suficientes e a
deficitária estrutura sanitária oficial;
b) observou-se um grave acontecimento, segundo Bertolli Filho154, que
afirma ter havido a negação da epidemia por parte das autoridades sanitárias nos
primeiros dias de aparecimento da doença.
Assim, a atenção dos sanitaristas voltou-se à questão do saneamento
básico: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, destinação
adequada do lixo, condições salubres de moradia. Os papéis de Oswaldo Cruz,
bem como Artur Neiva155 foram extremamente importantes para despertar a
152
SCLIAR, Moacyr. Políticas de Saúde Pública no Brasil: uma visão histórica. In SCLIAR, Moacyr;
PAMPLONA, Marco A.; RIOS, Miguel Angelo Thompson; SOUZA, Maria Helena Soares de.
Saúde pública, histórias, políticas e revolta, cit., p. 54.
153
DUARTE, Ivonar Gomes. op. cit., p. 43.
154
BERTOLLI FILHO, Claudio. A Gripe Espanhola em São Paulo, 1918. São Paulo: Paz e Terra,
2003, passim. Apud: DUARTE, Ivonar Gomes. op. cit., p. 43.
155
Artur Neiva publicou a obra intitulada Saneamento no Brasil (1918) e dois anos antes,
juntamente com Belisário Pena, publicou um relatório sobre a miséria e as péssimas condições
de vida do Nordeste (1916). No mesmo ano, Miguel Pereira, catedrático da Faculdade de
Medicina do Rio de Janeiro, avaliando a situação sanitária nacional afirmou que “o Brasil é um
imenso hospital”. Apenas, ressaltamos aqui que antes o Brasil fosse um hospital, pois significaria
que não só teria instituições como essas como também locais que realmente objetivassem o
acolhimento e tratamento, mesmo que paliativo, dos pacientes. O Brasil de antes e o de hoje
ainda sofre muito com o desgaste quantitativo e qualitativo das unidades hospitalares. Ver
FULLER, Greice Patrícia. op. cit.
71
consciência de que as más condições de vida são determinantes nas causas das
doenças.
Neste contexto de fim de século XVIII e início do XIX, importantes
pesquisas e descobertas foram empreendidas por importantes estudiosos, como
Louis Pasteur na França e, aqui, podem ser citados Oswaldo Cruz156 e Carlos
Chagas.
O Estado passou a assumir os serviços de saneamento como atribuição do
poder público, transferindo-os à esfera privada (notadamente, empresas de
capital inglês) a partir do final do século XIX e início do século XX. Claro é que o
plano de ações sanitárias foi direcionado com o intuito de serem criadas
condições ao desenvolvimento da atividade econômica do país. Por conta disso,
as companhias privadas de saneamento atuavam, prioritariamente, nos locais
onde residiam as elites sociais, que eram capazes de restituir os investimentos
realizados por aquelas.157
No período de 1930, sob o manto do regime do Estado Novo e governo de
Getúlio Vargas, teve início uma nova vertente em relação à saúde pública,
reforçando-se a centralização dos serviços de saneamento ao Ministério da
Educação e Saúde Pública. Foi criado (1931) o Departamento Nacional de Obras
e Saneamento (DNOS) que passou a realizar grandes obras, ampliando o
atendimento à população do interior.
Apesar da melhoria na saúde pública em face do que se observou no início
do século, as estatísticas ainda indicavam que 55% da população era portadora
de doenças relacionadas à falta de saneamento.158
156
Oswaldo Cruz, médico e discípulo de Pasteur, foi considerado por muitos autores como o
fundador da ciência brasileira e responsável pelo Instituto de pesquisa de Manguinhos, hoje
conhecido como Instituto Oswaldo Cruz. Carlos Chagas foi seu discípulo, médico e sanitarista,
descobriu a doença que leva o seu nome: SCLIAR, Moacyr. Políticas de Saúde Pública no Brasil:
uma visão histórica. In: SCLIAR, Moacyr; PAMPLONA, Marco A.; RIOS, Miguel Angelo Thompson;
SOUZA, Maria Helena Soares de. Saúde pública, histórias, políticas e revolta, cit., p. 52-53.
157
HELLER, Leo; REZENDE, Sonaly. op. cit., p. 100.
158
MARTINS, Getúlio e BORANGA, José Aurélio. Passando a história a limpo.Revista SER
MÉDICO, Out/Nov/Dez/01 – Ano IV – nº 17, p. 13-14. Em 1941, a incidência de verminoses em
alunos no município de São Paulo era de 53%. Em 1950, as doenças parasitárias e infecciosas
representavam 35,9% dos óbitos no país.
72
Já em 1946, a administração federal, responsável pela implantação do
sistema de saneamento, entregou a administração deste aos Municípios que nem
sempre dispunham de capacidade técnica e financeira.
Em 1950 a saúde foi marcada por um período de privatização, no qual o
modelo assumido deixou de ser o preventivo, para voltar-se ao assistencialista,
sendo aplicado o modelo de gestão por autarquias, caracterizado pela
autossustentação tarifária aos serviços de abastecimento de água e coleta de
esgoto.
A partir de 1960, o Brasil não possuía uma política pública setorial em
relação à matéria de saneamento básico, assistindo-se a um número muito alto
de mortalidade e morbidade pela ausência do mesmo.
Em 1967 foi criado o Banco Nacional de Habitação (BNH) com o fim de
promover a Política Nacional e o Saneamento básico, tornando-se o maior
financiador do Plano Nacional de Saneamento denominado PLANASA, criado em
1968 e regulamentado pelo Decreto-Lei 949/69, que atribuiu ao governo federal
funções de financiamento, definição de diretrizes e de política tarifária, reservando
aos Estados a tarefa de expansão de serviços de saneamento.
Durante as décadas de 70 e 80, as companhias estaduais se fortaleceram,
em razão das facilidades na obtenção de financiamento federal e do elevado
número de concessões municipais realizadas, dada a ausência de capacidade
técnica e financeira destes entes federativos. O que se dava era que, apesar de a
titularidade dos serviços de saneamento ser dos Municípios, nesse sistema de
concessões (que na verdade, eram ‘concessões-convênio’) criado pela União, sua
regulação e a fiscalização nos Municípios integrantes do PLANASA eram
realizadas através de dois órgãos federais: o BHN e o Ministério do Interior.
Infelizmente, os serviços de saneamento, notadamente o de esgotamento
sanitário e drenagem, não avançaram, seja pela falta de investimentos, seja pela
débil condição operacional de parte das prestadoras de serviço, seja pelo
descaso do Poder Público compartilhado com a ausência de educação vista pela
própria população. Sinal desse último fator é a quantidade de lixo descartado
junto aos córregos e rios.
73
2. Definição jurídica e seu arcabouço multidisciplinar
2.1. Distinção entre saneamento ambiental e saneamento básico
Saneamento vem do verbo sanear e significa uma série de medidas que
tornam uma área sadia, limpa, habitável, oferencendo condições adequadas de
vida para uma população ou para agricultura.159
Ainda podemos tomar o vocábulo saneamento como um conjunto de
medidas que “tornam um ambiente sadio, limpo, habitável, oferecendo condições
adequadas de vida para uma população e para a agricultura.”160
Importa, agora, analisar os conceitos de saneamento ambiental e
saneamento básico. Esse último conceito, de tradição mais antiga, refere-se à
imprescindível atividade de proporcionar o saneamento do meio em relação às
necessidades básicas da pessoa humana, envolvendo as atividades de captação,
tratamento e distribuição de água potável, coleta, tratamento de esgotos; coleta,
tratamento e adequado condicionamento dos resíduos sólidos e, por último, a
drenagem urbana.
Posteriormente, adveio a expressão saneamento ambiental, ampliando o
arcabouço das medidas necessárias ao saneamento do meio a ser considerado
em sua integralidade e de forma sistêmica, sem, contudo, deixar de analisar as
especificidades de cada ambiente a ser saneado.
Assim, o saneamento ambiental compreende o saneamento básico numa
ligação de continente e conteúdo, entendendo-se o primeiro como o controle dos
fatores do meio físico do homem que podem gerar efeitos sobre o seu bem-estar
físico, mental e social, segundo a definição propugnada pela OMS (Organização
Mundial da Saúde).
Portanto, as atividades que estão inseridas no saneamento ambiental,
envolvem, além daquelas inerentes ao saneamento básico acima mencionadas,
outras que correspondem ao controle de vetores e de reservatórios de doenças
159
CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira.
Princípios básicos do saneamento do meio. 10. ed. São Paulo: SENAC, 2010. p. 7.
160
HOUAISS, Antonio; VILLAR, Mauro de Salles; MELLO FRANCO, Francisco. Dicionário Houaiss
da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva. 2001. p. 2509.
74
transmissíveis, o saneamento da habitação, a educação em saúde pública e
ambiental, o controle da poluição ambiental, o saneamento de alimentos, o
saneamento dos locais de trabalho, habitações, escolas e recreação, o
saneamento em situações de emergência, o saneamento no processo de
planejamento, entre outros.161
Percebe-se pois, que o saneamento ambiental abrange não apenas
questões referentes ao abastecimento, drenagem, manejo e tratamento de água e
resíduos, como também todas as demais questões de natureza ambiental que
possam ocasionar danos ou riscos à saúde do ser vivo.
Assim, o saneamento básico constitui uma espécie do gênero saneamento
ambiental, sendo aquele conceituado juridicamente pelo artigo 3º da Lei Federal
11.445/2007, conforme será analisado no próximo tópico.
2.2. Definição jurídica e a questão das antinomias legais
A OMS162 define o saneamento como o controle de todos os fatores do
meio físico do homem que exercem ou podem exercer efeito deletério sobre o seu
bem-estar físico, social e mental.
Tecida essa digressão, cabe agora ressaltar que a definição jurídica de
saneamento encontra-se embasada no art. 3º da Lei 11.445/2007 (Lei das
Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico).
Como costumeiramente se diz serem temerárias as conceituações legais,
aqui o legislador trouxe considerações acerca do saneamento básico, não
abrangendo outras atividades inerentes ao saneamento ambiental.
Senão vejamos.
161
PHILIPPI Jr., Arlindo; SILVEIRA, Vicente Fernando. Saneamento ambiental e ecologia aplicada.
In: PHILIPPI Jr., Arlindo; ROMERO, Marcelo de Andrade; BRUNA, Gilda Collet (Org). Curso de
gestão ambiental. São Paulo: Manole, 2004. p. 19. Sob o aspecto da engenharia ambiental, falase em saneamento básico (que implica em todas as medidas referentes ao saneamento básico);
saneamento dos corpos hídricos (abrange medidas de combate à poluição das águas);
saneamento do solo (inclui medidas de combate à poluição do solo) e saneamento do meio
artificial (refere-se a medidas de mitigação dos problemas oriundos do meio ambiente urbano).
162
SAÚDE e Saneamento. Saneamento básico. Direito do cidadão e dever do Estado. Disponível
em: <http://www.geocities.com/siteambiental/saneamento.htm>. Acesso em: 20 fev. 2009.
75
O art. 3º, inciso I da lei em comento afirma constituir o saneamento básico
um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de
abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo
de resíduos sólidos, bem como drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.
O abastecimento de água potável, segundo o art. 3º, inc. I, alínea “a”,
compreende
as
atividades
infraestruturas
e
instalações
necessárias
ao
abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais
e os respectivos instrumentos de medição.
Observa-se que o sistema de abastecimento de água é uma solução
coletiva cujas vantagens podem assim ser enumeradas: maior facilidade na
proteção do manancial que abastece a população (há um ponto de distribuição de
água, ainda que oriunda de vários locais de captação deste manancial); maior
facilidade na manutenção e supervisão das unidades que compõem o sistema; e
maior controle da qualidade da água consumida e ganhos de escala hídrica.163
Afirma-se que a lei deixa claro que a exigência não se cinge apenas à
prestação de serviço de abastecimento de água, mas também que essa seja
dotada da característica de potabilidade.164
163
Vide SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). Guia de saneamento básico. Centro de
Apoio Operacional do Meio Ambiente do Ministério Público do Estado de Santa Catarina.
Florianópolis: Coordenadoria de Comunicação Social, 2008. p. 25. Ainda como nota de
observação, as unidades que compõem o sistema de abastecimento de água são manancial,
captação, adução, tratamento, reservação, rede de distribuição e algumas estações elevatórias
(op. cit., p. 26). A seguir, como esclarecimentos, seguem as seguintes conceituações (op. cit, p.
29-31): a) captação: conjunto de equipamentos e instalações utilizados para a retirada de água
do manancial; b) adução: transporte de água, podendo ser de água bruta, ou seja, sem
tratamento, que ocorre entre a captação e a Estação de Tratamento de água (ETA), ou ainda de
água tratada entre a ETA e os reservatórios; c) estação elevatória: são instrumentos utilizados
nos sistemas de abastecimento de água para captar a água de superfície ou de poços; recalcar
(elevar um efluente de um ponto inferior a um ponto superior) a água a pontos distantes ou
elevados e reforçar a capacidade de adução; d) estações de tratamento: são estações que
conferem o tratamento da água para torná-la apta (potável) ao consumo humano, visando
inclusive a prevenção de doenças de veiculação hídrica, o aparecimento de cárie dentária
(através da fluoretação) e a proteção do sistema de abastecimento dos efeitos da corrosão e
encrustamento (deposição de partículas no interior das tubulações). O tratamento envolve as
seguintes etapas (op. cit., p. 31): a) clarificação: remoção dos sólidos presentes na água; b)
desinfecção: eliminação dos microorganismos que provocam doenças; c) fluoretação: para
prevenção das cáries e controle de corrosão. Claro é que, nem sempre, todas essas fases serão
realizadas, dependendo das características da água (v.g., geralmente, as águas subterrâneas
dispensam o processo de clarificação, em razão da baixa turbidez).
164
A doutrina afirma que “a água não será matéria, nem transformação industrial; será serviço e,
desta feita, por eleição legal, serviço público.” ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. Direito do
saneamento. Campinas: Millennium, 2007. p. 19.
76
Sobre a potabilidade, convém aqui ressaltar a diferença existente entre
águas, dentro da denominação técnica da engenharia sanitária165:
a) potável – aquela adequada para o consumo humano (dentro dos
padrões de potabilidade estabelecidos pela Portaria 518/2004);
b) contaminada – assim caracterizada por conter microrganismos
patogênicos e para tornar-se potável precisa sofrer desinfecções ou ser
submetida à fervura;
c) poluída – apresenta qualquer espécie de poluição e pode estar
contaminada, ou seja, mesmo isenta de microrganismos patogênicos,
essa água é imprópria para o consumo, pois pode conter substâncias
tóxicas (chumbo, cromo hexavalente, arsênico, índice de flúor acima de
1,5 ppm et) e grande concentração de substâncias químicas (magnésio,
cálcio, metais em forma de bicarbonatos, sulfatos, cloretos e outros),
tornando-a dura ou corrosiva.
A
segunda
espécie
de
saneamento
denominada
esgotamento
sanitário,166 conforme o art. 3º, inc. I, alínea “b”, corresponde ao conjunto de
atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte,
tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as
ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente.
Nota-se, assim, que o esgotamento sanitário compreende todas as etapas
dos efluentes, ou seja, desde as suas infraestruturas e instalações operacionais
até o seu efetivo tratamento. Daí, dessume-se que a cobrança referente ao
esgoto só pode ocorrer se houver a prestação de todo o serviço acima
mencionado.
165
CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op.
cit., p. 56.
166
Seguem-se algumas conceituações importantes para tema: a) estação de tratamento de esgoto
(ETE): conjunto de unidades de tratamento, equipamentos, órgãos auxiliares, acessórios e
sistemas de utilidades cuja finalidade é a redução das cargas poluidoras do esgoto sanitário e o
condicionamento da matéria residual resultante do tratamento; b) esgoto sanitário: despejo
líquido constituído de esgotos doméstico e industrial, água de infiltração e a contribuição pluvial
parasitária; c) esgoto doméstico: despejo líquido resultante do uso da água para higiene e
necessidades fisiológicas; d) esgoto industrial: despejo líquido resultante dos processos
industriais, respeitados os padrões de lançamento estabelecidos; e) água de infiltração: toda
água proveniente do subsolo, indesejável ao sistema separador e que penetra nas canalizações;
f) corpo receptor: qualquer coleção de água natural ou solo que recebe o lançamento de esgoto
em seu estágio final. In: SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). op. cit., p. 41.
77
Obviamente que, como consequência do tratamento do esgoto, tem-se a
melhoria da condição sanitária local. Além disso, há a conservação dos recursos
naturais, eliminação de focos de poluição e contaminação, redução de doenças
ocasionadas pela água contaminada por dejetos, redução dos recursos aplicados
no tratamento de doenças, uma vez que uma grande parte delas está relacionada
com a falta de adequado esgotamento sanitário, diminuição dos custos no
tratamento de água para abastecimento (que são oriundos da poluição nos
mananciais), dentre outros benefícios.167
É de suma importante gizar que a questão do lixo relaciona-se ao tópico
em comento, revelando-se nitidamente ligada à saúde pública e ao meio
ambiente, sendo sua coleta e a limpeza pública considerados serviços públicos
essenciais, posto que condicionam a própria sobrevivência do Estado
Democrático de Direito.
Sobre o tema, convém lançar o entendimento jurisprudencial que vem
sendo sistematicamente encerrado:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. COLETA DE LIXO.
SERVIÇO ESSENCIAL. PRESTAÇÃO DESCONTINUADA. PREJUÍZO À
SAÚDE PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL. NORMA DE NATUREZA
PROGRAMÁTICA. AUTO-EXECUTORIEDADE. PROTEÇÃO POR VIA
DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE. ESFERA DE
DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR. INGERÊNCIA DO
168
PODER JUDICIÁRIO.
Da ementa depreendem-se algumas ideias fulcrais que serão devidamente
analisadas no decorrer do estudo aqui proposto, mas que, de início, é bom que se
frisem e sejam consideradas como o posicionamento assumido nesse trabalho, a
saber:
a) o serviço de coleta de lixo constitui um serviço essencial e, portanto, não
pode ser interrompido, face aos princípios da continuidade dos serviços
públicos e da própria legalidade;
b) as normas ditas programáticas têm aplicabilidade imediata, dado o valor
axiológico de que são detentoras, norteando padrões éticos e morais a
serem perseguidos pelo Poder Público e coletividade;
167
SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). op. cit., p. 32.
REsp 575998, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, J. 07/10/2004; DJ 16/11/2004.
168
78
c) no âmbito de serviços de saneamento (assim como todos aqueles
ligados à saúde pública), a determinação de obrigação de fazer pelo
Poder Judiciário ao Estado não implica em violação da discricionariedade
administrativa e tampouco do princípio da Separação dos Poderes, visto
que aos tribunais cabe zelar pela lei, fazendo dela uma realidade e não
uma simples promessa constitucional.
A terceira espécie refere-se à limpeza e manejo de resíduos sólidos,
segundo o apontado no art. 3º, inc. I, alínea “c”, considerando-a como um
conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta,
transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo
originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas.
Nesse ponto, convém mencionar as lições trazidas por Luiz Henrique
Antunes Alochio, que pontua:
A limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos, os quais a LDNSB
refere, segundo a tradição brasileira, limitam-se aos resíduos de origem
residencial. Como tradição, os chamados ‘lixos hospitalares, industriais e
comerciais’ são de responsabilidade de seus próprios geradores
(hospitais, indústrias e comércios). Uma tal política deve ser analisada
com
extremo
cuidado
e
critérios,
especialmente
lendo
concomitantemente o art. 6º desta Lei, que autoriza o Poder Público a
também considerar os lixos hospitalares, comerciais e industriais dentro
do conceito de resíduos sólidos urbanos. Entendemos, sucintamente,
que esses lixos são resíduos sólidos urbanos, e sua gestão, coleta,
transporte, tratamento e destino final deveriam ser tratados dentro das
169
regras básicas de saneamento.
A Lei 11445/2007 limitou o conceito de serviço público de saneamento
básico
ao
lixo
doméstico.
Diante
desse
contexto,
numa
interpretação
literal/gramatical do citado dispositivo, a lei não abrangeria o lixo oriundo de
outras atividades, como comerciais, industriais, dentre outras.
O art. 6º da Lei 11445/2007 ainda afirma:
O lixo originário de atividades comerciais, industriais e de serviços cuja
responsabilidade pelo manejo não seja atribuída ao gerador pode, por
decisão do poder público ser considerado resíduo sólido urbano.
169
ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. op. cit., p. 21.
79
Observa-se, de outra parte, que a Lei da Política Nacional de Resíduos
sólidos (Lei 12305/2010) em seu art. 13, inc. I , letra “c” ao estabelecer o rol de
resíduos sólidos por ela abarcados, define resíduos sólidos urbanos, como os
domiciliares (originários de atividades domésticas em residências urbanas) e os
de limpeza urbana ( originários da varrição, limpeza de logradouros e vias
públicas e outros serviços de limpeza urbana).
Para além disto, o art. 13, inc. I, letra “ d” da Lei 12305/2010 afirma e
ratifica que os serviços públicos de saneamento básico são todos aqueles
gerados nessas atividades, excetuados os resíduos sólidos urbanos.
Daí depreende-se que os resíduos inerentes aos serviços públicos de
saneamento podem ser referentes aos resíduos de estabelecimentos comerciais
e prestadores de serviços, os industriais, os de serviços de saúde, assim como os
demais, elencados no art. 13 da Lei 12305/2007 e não apenas os domiciliares,
como expressa a Lei 11445/2010.
A princípio, há uma antinomia aparente própria170, ou seja, a situação na
qual uma norma não pode ser aplicada sem violar a outra, mas cujo conflito pode
ser dirimido através de critérios: hierárquico ( lex superior derogat legi inferiori);
cronológico (lex posterior derogat legi priori) e especialidade (lex specialis derogat
legi generali).
O critério para a solução da situação in casu parece ser o cronológico, visto
que ambas as leis são portadoras da mesma posição hierárquica e ambas são
especiais. Em sendo uma antinomia de segundo grau (conflito entre os próprios
critérios) – visto que a lei de saneamento é especial em relação à temática dos
serviços inerentes à prestação de serviços públicos de saneamento e é anterior à
Lei referente à política de resíduos – há o conflito entre os critérios de
especialidade e cronológico.
Segundo Maria Helena Diniz, a princípio, o critério da especialidade seria o
aplicável em face do cronológico. Contudo, trata-se de um critério a ser resolvido
170
DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. São Paulo: Saraiva, 2000.
p. 472. No mesmo sentido, Norberto BOBBIO afirma: “Coloquemos o caso em que duas normas
se encontrem numa relação tal que sejam aplicáveis dois critérios, mas que a aplicação de um
critério dê uma solução oposta à aplicação do outro. É claro que nesse caso não se podem
aplicar concomitantemente dois critérios. É necessário dar preferência a um ou outro. Qual? Eis
o problema.” A coerência do ordenamento jurídico. BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento
jurídico. Brasília: Ed. da UnB, 1999. p. 108.
80
por um metacritério que, a bem da verdade, dependerá segundo a autora, de
cada caso.171
Tal questão merece atenção, primeiro porque pode afastar esse serviço em
relação a outros resíduos (art. 6º da Lei 11445/2010) e, segundo, em razão da
própria aplicação dos princípios do poluidor pagador e da prevenção, quando da
avaliação da legitimidade ativa numa ação de responsabilidade ambiental.
Se não bastasse o conflito entre a Lei 12305/2010 e a Lei 11445/2007, há
outro, contudo, facilmente de ser resolvido que se estabelece entre a Lei Federal
de Resíduos sólidos e a Lei Estadual de São Paulo 123002006, que institui a
política estadual de Resíduos sólidos. Nessa última legislação, o legislador
estabeleceu ser resíduo urbano o proveniente de residências, limpeza urbana e
estabelecimentos comerciais.
Ora, na lei federal os resíduos urbanos abarcam os domiciliares e os
provenientes de limpeza urbana, enquanto a lei estadual abrange no referido
conceito os oriundos de estabelecimentos comerciais. Assim, pelo critério
hierárquico, e, ainda, cronológico, prevalecerá o conceito proveniente da lei
federal.
Feitas essas ponderações, cabe ressaltar que o art. 7º, incisos I, II e III da
Lei 11445/2010 conceitua o que se deve entender por serviço público de limpeza
urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos, afirmando que esses serviços
serão compostos pelas seguintes atividades:
a) coleta, transbordo (troca de recipiente fixo para estruturas móveis ou
para disposição temporária até nova destinação) e transporte dos resíduos de lixo
doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas
(art. 7º, inc. I);
b) triagem para fins de reuso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por
compostagem (técnica de transformação de um resíduo sólido em outro material,
chamado de composto), e de disposição final dos mesmos resíduos acima
mencionados (art. 7, inc. II);
171
DINIZ, Maria Helena. op. cit., p. 475.
81
c) varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e
outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.
Diante do exposto, vê-se claramente que a noção de limpeza urbana, para
fins legais, encontra-se plenamente inserida no conceito de manejo de resíduos
sólidos.
A quarta espécie refere-se à drenagem e manejo das águas pluviais
urbanas.
A drenagem e manejo das águas pluviais urbanas consiste no
gerenciamento da água da chuva que escoa no meio urbano, em razão do
processo de urbanização, que impermeabiliza o solo, dificultando a infiltração de
águas pluviais e acelerando o seu escoamento superficial (mais volumoso). 172
Segundo a legislação, o conceito mencionado refere-se ao conjunto de
atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de
águas pluvias, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de
vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas
áreas urbanas (art. 3º, inc. I, alínea “d”).
Várias são as vantagens do empreendimento de um sistema de drenagem
urbana eficaz, a saber: redução dos gastos com manutenção das vias públicas,
valorização das propriedades existentes ao entorno da área beneficiada,
escoamento rápido das águas superficiais, eliminação da presença de águas
estagnadas e propagadoras de doenças, rebaixamento do lençol freático,
recuperação de áreas alagadas, segurança e conforto à população.173
Neste ponto, discute-se a questão das enchentes que ainda levam ao caos
diversas cidades do país, como será pontualmente analisada na relação entre
meio ambiente artificial e saneamento ambiental.
Vê-se claramente que, das observações conceituais acima tecidas, todas
as espécies de saneamento básico descritas legalmente acusam vários
benefícios, sendo, indiscutivelmente, a prevenção de doenças o maior deles.
172
SOUTO, Luís Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). op. cit., p. 50.
Id. Ibid., p. 51.
173
82
2.3. O saneamento ambiental e os direitos materiais vinculados ao seu
exercício
Como já assinalado, o conceito de saneamento ambiental é mais
abrangente que o referente ao saneamento básico e, como aqui o foco do estudo
é o saneamento em face do Direito Ambiental, convém analisar os direitos
materiais fundamentais vinculados ao seu exercício e estruturantes dos valores
de salubridade.
Neste diapasão, mencionam-se as lições de Celso Antonio Pacheco
Fiorillo174 que aqui serão transcritas in verbis:
a) direito ao uso de águas, que segundo o autor refere-se tanto às águas
potáveis destinadas ao consumo da pessoa humana, cuja distribuição é
realizada por um fornecedor público ou, alternativamente, por um
fornecedor privado, como aquelas destinadas à higiene.
Nesse tópico, analisam-se inclusive as relações consumeristas175, no que
tange à comercialização da água destinada ao consumo da população e a
publicidades enganosas.
174
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado, cit., p.84-113.
“O STJ julgou caso no qual a relação consumerista se fez marcante entre uma empresa
destinada à comercialização de água destinada ao consumo da coletividade e os consumidores
que estavam sendo lesados por publicidade enganosa. Assim, segue a ementa:
ADMINISTRATIVO. CÓDIGO DE ÁGUAS. NORMAS BÁSICAS DE ALIMENTOS. SLOGAN
PUBLICITÁRIO APOSTO EM RÓTULO DE ÁGUA MINERAL. EXPRESSÃO “DIET POR
NATUREZA”. INDUÇÃO DO CONSUMIDOR A ERRO.
1. A definição sobre ser o slogan "diet por natureza" aposto em rótulo de Água Mineral inerente à
própria água mineral ou à sua fonte, demanda o reexame de matéria fático-probatória
insindicável por esta Corte Superior em sede de recurso especial, ante aincidência do verbete
sumular n.° 07/STJ.
2. É assente que "não poderão constar da rotulagem denominações, designações, nomes
geográficos, símbolos, figuras, desenhos ou indicações que possibilitem interpretação falsa, erro
ou confusão quanto à origem, procedência, natureza, composição ou qualidade do alimento, ou
que lhe atribuam qualidades ou características nutritivas superiores àquelas que realmente
possuem.” (art. 21, do Decreto-lei n.° 986/69)
3. Na redação do art. 2°, inciso V, do Decreto-lei n.° 986/69, considera-se dietético “todo alimento
elaborado para regimes alimentares especiais destinado a ser ingerido por pessoas sãs;”
4. Somente os produtos modificados em relação ao produto natural podem receber a
qualificação de diet o que não significa, apenas, produto destinado à dieta para emagrecimento,
mas, também, a dietas determinadas por prescrição médica, motivo pelo qual a água mineral,
que é comercializada naturalmente, sem alterações em sua substância, não pode ser assim
qualificada porquanto não podem ser retirados os elementos que a compõem.
5. In casu, o aumento das vendas do produto noticiado pelo recorrido caracteriza a possibilidade
de o slogan publicitário encerrar publicidade enganosa capaz de induzir o consumidor a erro.
6. Legalidade da autuação imputada à empresa recorrida.
7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido”. (REsp. 447303. Rel. Min.
Luiz Fux, DJ28/10/2003).
175
83
b) direito a esgoto sanitário, consistente no sistema destinado a receber
detritos/dejeções da pessoa humana, ou seja, os esgotos .Estes
consistem em excretas humanas, por águas servidas, procedentes do
uso doméstico, comercial, industrial e também por águas pluviais;176
c) direito ao ar atmosférico e sua circulação, incluindo-se o uso do ar
atmosférico visando o exercício do direito de antena (direito de captação
e transmissão da comunicação (direito de se informar e ser informado,
por meio do espectro eletromagnético outorgado a brasileiros e
estrangeiros residentes no País;
d) direito ao descarte de resíduos177, como materiais que resultam,
segundo Celso Fiorillo178, da própria existência humana e suas
necessidades frente à ordem econômica do capitalismo, cuja coleta é
dever do Poder Público municipal.179
176
Os esgotos são formados por quatro tipos de despejos: a) águas residuárias: líquidos ou
efluentes do sistema doméstico ou industrial; b) despejos domésticos: despejos líquidos das
habitações, estabelecimentos comerciais, instituições e edifícios públicos; c) águas imundas:
águas residuárias que contêm dejetos oriundos de matéria fecal; d) despejos industriais:
efluentes de operações industriais; e) águas de infiltração: parcela das águas do subsolo que
penetra nas canalizações de esgoto. In: CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá
Vendramini Castrignando de Oliveira. op. cit., p. 115.
177
É importante realçar que aqui também pode ser analisada a questão em face das relações de
consumo.
178
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade, cit..,92-94.
179
O Poder Público Municipal responde objetiva e solidariamente em casos em que os serviços
tenham sido prestados por concessionária de serviço público ( in casu, a SABESP), posto que
tem a obrigação de fiscalização da correta execução do contrato:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ARTIGOS 23, INCISO VI E 225, AMBOS DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO MUNICÍPIO. SOLIDARIEDADE DO PODER
CONCEDENTE. DANO DECORRENTE DA EXECUÇÃO DO OBJETO DO CONTRATO DE
CONCESSÃO FIRMADO ENTRE A RECORRENTE E A COMPANHIA DE SANEAMENTO
BÁSICO DO ESTADO DE SÃO PAULO − SABESP (DELEGATÁRIA DO SERVIÇO
MUNICIPAL). AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUSÃO
DE RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO POR ATO DE CONCESSIONÁRIO DO QUAL É
FIADOR DA REGULARIDADE DO SERVIÇO CONCEDIDO. OMISSÃO NO DEVER DE
FISCALIZAÇÃO DA BOA EXECUÇÃO DO CONTRATO PERANTE O POVO. RECURSO
ESPECIAL PROVIDO PARA RECONHECER A LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO.
I - O Município de Itapetininga é responsável, solidariamente, com a concessionária de serviço
público municipal, com quem firmou "convênio" para realização do serviço de coleta de esgoto
urbano, pela poluição causada no Ribeirão Carrito, ou Ribeirão Taboãozinho.
II - Nas ações coletivas de proteção a direitos metaindividuais, como o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, a responsabilidade do poder concedente não é subsidiária, na forma
da novel lei das concessões (Lei n.º 8.987 de 13.02.95), mas objetiva e, portanto, solidária com o
concessionário de serviço público, contra quem possui direito de regresso, com espeque no art.
14, § 1° da Lei n.º 6.938/81.(...)” ( REsp. 28222, Rel. Min. Eliana Calmon e Rel. para acórdão
Min. Nancy Andrighi, DJ 15/10/2001)
84
3.
O
saneamento
ambiental
como
direito
humano
e
fundamental
preconizado na Constituição Federal
O direito humano à água, segundo o Comité das Nações Unidas sobre
Direitos Econômicos,Sociais e Culturais, garante a todas as pessoas o direito a
água suficiente, segura, aceitável, fisicamente acessível e a um bom preço, para
uso doméstico e pessoal.180
Estes cinco atributos centrais representam a base da segurança em termos
de água e igualmente pontos de referência de um direito humano que é ampla e
sistematicamente violado para uma grande parte da humanidade. Para cerca de
1,1 milhões de pessoas, a água suficiente, segura, aceitável, acessível e a bom
preço para toda a vida representa uma esperança para o futuro e não uma
realidade para o presente.181
O saneamento ambiental foi erigido à categoria de direito humano pela
ONU, encerrando assim qualquer indagação acerca da sua importância para a
plena realização do direito à sadia qualidade de vida.
Trata-se de inegável consideração na esfera internacional, já que em
sendo um direito humano182, deve ser exercitado por todos os homens183,
gerando aos Estados obrigações juridicamente vinculativas, segundo o próprio
Conselho de Direitos Humanos da ONU.
Vale ressaltar com relação à questão terminológica que a expressão
direitos fundamentais da pessoa humana é utilizada como sinônima de várias
180
PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Relatório do
Desenvolvimento Humano 2006. A água para além da escassez: poder, pobreza e a crise
mundial
a
água.
p.
77.
Disponível
em:
<http://www.pnud.org.br/saneamento/reportagens/index.php?id01=2399&lay=san>.
181
Id., loc. cit.
182
Entretanto, apesar do reconhecimento como direito humano pela ONU e direito fundamental
pela Constituição Federal nos arts. 6º e 225, o Brasil lamentavelmente não reconheceu o acesso
à água como um direito humano, gerando mal estar diplomático em março de 2009 no 5º Fórum
Mundial sobre o citado recurso ambiental. Segundo informações divulgadas pelo Estado de S.
Paulo, o Ministério das Relações Exteriores explicou que o posicionamento foi adotado para
“evitar o risco de que a soberania do País sobre o uso desse recurso pudesse ser afetada”
BRASIL afirma que acesso à água não é direito humano. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 25
mar. 2009. Disponível em: <http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 26 mar. 2009.
183
Segundo Canotilho, os direitos fundamentais têm sua base no princípio geral da universalidade,
sendo assim considerados como direitos de todos e não apenas dos cidadãos portugueses,
justamente por serem direitos humanos (art. 12 da Constituição Portuguesa). In: CANOTILHO,
J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 1999.
85
outras, como liberdades públicas, direitos humanos, direitos do homem, direitos
civis e direitos subjetivos públicos.184
Sobre o assunto, Ingo Sarlet afirma que direitos do homem são aqueles
considerados direitos naturais ainda não positivados na esfera do Direito
internacional, enquanto direitos fundamentais constituem os direitos reconhecidos
ou outorgados e protegidos pelo Direito Constitucional interno de cada Estado.185
Autores afirmam que a diferenciação é feita com base no critério da
concreção positiva, o que quer dizer, que os direitos humanos constituem direitos
estabelecidos em tratados ou declarações de direito internacional, cujo objetivo é
alcançar todos os povos de forma igual, universal e atemporal. Um dado
importante ainda a acrescentar é que os direitos humanos abrangem não só os
direitos positivados na esfera de cada Estado, como também outros ainda não
positivados e que deveria sê-lo. Os direitos fundamentais são considerados
aqueles que foram consagrados pela Constituição de cada Estado e em um
determinado momento histórico.186
Os direitos fundamentais são aqueles que dizem respeito à defesa do
cidadão perante os atos do Estado, bem como os interesses jurídicos de caráter
político ou difuso, protegidos constitucionalmente e imprescindíveis à condição
humana.187
Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes188 adotam a expressão
“direitos fundamentais” em uma acepção mais ampla, definindo-os para indicar
tanto a situação em que se objetive a defesa do cidadão perante o Estado como
os
interesses
jurídicos
de
caráter
social,
político
ou
difuso
tutelados
constitucionalmente. Os autores afirmam que o termo fundamental destaca a
imprescindibilidade desses direitos `a condição humana.
184
Neste sentido: SARLET, Ingo. Eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livr. do Advogado, 2009. p. 27;
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição, cit., 1999, p. 389-390;
PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos humanos, Estado de derecho y Constitución. Madrid:
Tecnos, 2005. p. 32.
185
SARLET, Ingo. op. cit., p. 37.
186
Id. Ibid., p. 27-33 e PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique. op. cit., p. 176.
187
ARAUJO, Luiz Alberto; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. São
Paulo: Saraiva, 1998. p. 58.
188
Id., loc. cit.
86
Certo é que o direito ao saneamento ambiental está indissociavelmente
ligado ao direito à saúde (considerado direito de segunda geração) e ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado (direito de terceira geração189).
Para se ter um meio ambiente ecologicamente equilibrado será
imprescindível a tutela preventiva da saúde, o que se fará através de prestações
positivas do Estado, assim como da participação da coletividade, no que tange à
área de saneamento.
O saneamento ambiental é matéria que está ainda absoluta e
umbilicalmente ligada aos demais direitos sociais apresentados no art. 6º da CF,
deitando raízes, especialmente nas questões referentes à moradia, trabalho e
educação.
Sem condições de salubridade, não há moradia sustentável, possibilidade
de produzir mediante o trabalho e tampouco de aprender.
Assim, vê-se que não há propriamente um artigo expresso no que se refere
ao direito ao saneamento, mas por uma interpretação sistemático-teleológica, é
perceptível que esse direito se encontra salvaguardado não só no Preâmbulo,
como nos artigos 1º, 3º, 5º e 6º, 7º, XXII, 170, 196, 200 e 225 todos da Carta
Magna.
Não há, portanto, como se negar a natureza de um direito fundamental ao
direito ao saneamento, posto que os direitos materiais ligados a este último são
questões de prioridade na saúde pública e meio ambiente, necessários, assim, à
própria sobrevivência da coletividade.
É importante notar consequências jurídico-constitucionais na atribuição da
natureza de direito fundamental ao saneamento. Nesse sentido, a jurisprudência
vem demonstrando, a autoexecutoriedade das normas constitucionais ligadas ao
direito fundamental à saúde:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. COLETA DE LIXO.
SERVIÇO ESSENCIAL. PRESTAÇÃO DESCONTINUADA. PREJUÍZO À
SAÚDE PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL. NORMA DE NATUREZA
PROGRAMÁTICA. AUTO-EXECUTORIEDADE. PROTEÇÃO POR VIA
DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE. ESFERA DE
189
Manoel Gonçalves Ferreira Filho afirma que a terceira geração de direitos se desenvolveu no
âmbito dos direitos internacionais, notadamente através de documentos da ONU E UNESCO,
que enunciaram os chamados “novos direitos”. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direitos
humanos fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1995. p. 58-62.
87
DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR. INGERÊNCIA DO
190
PODER JUDICIÁRIO. (grifo nosso)
Como o direito ao saneamento encontra-se em relação direta com a saúde
e o meio ambiente, não há como negar ser ele um direito que transcende os
interesses de um indivíduo para encontrar eco na própria humanidade.
Assim é o entendimento de Celso Lafer, afirmando que o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado é um típico direito de terceira geração191
que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo o gênero humano,
justificando assim, especial obrigação que incumbe à coletividade e ao Estado a
preservação e a defesa para as presentes e futuras gerações. Ainda ratifica sua
importância afirmando a necessidade de se evitarem os conflitos intergeracionais
marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade na proteção da integridade
desse bem essencial de uso comum de todos quantos compõem o grupo
social.192
MEIO AMBIENTE – DIREITO À PRESERVAÇÃO DE SUA
INTEGRIDADE (CF, ART. 225) – PRERROGATIVA QUALIFICADA POR
SEU CARÁTER DE METAINDIVIDUALIDADE – DIREITO DE
TERCEIRA GERAÇÃO (OU DE NOVÍSSIMA DIMENSÃO) QUE
CONSAGRA O POSTULADO DA SOLIDARIEDADE – NECESSIDADE
DE IMPEDIR QUE A TRANSGRESSÃO A ESSE DIREITO FAÇA
IRROMPER,
NO
SEIO
DA
COLETIVIDADE,
CONFLITOS
INTERGENERACIONAIS
–
ESPAÇOS
TERRITORIAIS
ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (CF, ART. 225, § 1º, III) –
ALTERAÇÃO E SUPRESSÃO DO REGIME JURÍDICO A ELES
PERTINENTE
–
MEDIDAS
SUJEITAS
AO
PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI – SUPRESSÃO DE
VEGETAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE –
POSSIBILIDADE DE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CUMPRIDAS AS
EXIGÊNCIAS LEGAIS, AUTORIZAR, LICENCIAR OU PERMITIR
OBRAS E/OU ATIVIDADES NOS ESPAÇOS TERRITORIAIS
PROTEGIDOS, DESDE QUE RESPEITADA, QUANTO A ESTES, A
190
REsp. 575998/MG. Rel. Min. Luiz Fux. DJ 16/11/2004.
Bonavides denomina “dimensões do direito” (In: BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. São Paulo: Malheiros Ed., 2002) e Bobbio, a expressão cunhada de “gerações do
direito” (In: BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992) Os direitos
fundamentais de primeira geração correspondem àqueles de liberdades civis e direitos políticos,
sendo oponíveis ao Estado e caracterizados pelo seu aspecto negativo, ou seja, de necessidade
de abstenção do Estado do controle das atividades humanas. Trata-se de direitos surgidos na
fase do Constitucionalismo e do Estado Liberal. Os direitos fundamentais de segunda geração
eclodiram no século XX como os chamados direitos sociais. São direitos próprios da
coletividade, caracterizados pelo caráter positivo de suas prestações, ou seja, pela exigência de
certas prestações por parte do Estado que passa a ser reconhecido como o Estado social. E,
finalmente, os direitos fundamentais de terceira geração são aqueles referentes aos princípios da
fraternidade e solidariedade, tendo assim, como destinatário o gênero humano.
192
LAFER, Celso. A reconstrução dos direitos humanos. São Paulo: Companhia das Letras, 1988.
p. 131-132.
191
88
INTEGRIDADE DOS ATRIBUTOS JUSTIFICADORES DO REGIME DE
PROTEÇÃO ESPECIAL – RELAÇÕES ENTRE ECONOMIA (CF, ART.
3º, II, C/C O ART. 170, VI) E ECOLOGIA (CF, ART. 225) – COLISÃO DE
DIREITOS FUNDAMENTAIS – CRITÉRIOS DE SUPERAÇÃO DESSE
ESTADO DE TENSÃO ENTRE VALORES CONSTITUCIONAIS
RELEVANTES – OS DIREITOS BÁSICOS DA PESSOA HUMANA E AS
SUCESSIVAS GERAÇÕES (FASES OU DIMENSÕES) DE DIREITOS
(RTJ 164/158, 160-161) – A QUESTÃO DA PRECEDÊNCIA DO
DIREITO À PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE: UMA LIMITAÇÃO
CONSTITUCIONAL EXPLÍCITA À ATIVIDADE ECONÔMICA (CF, ART.
170, VI) – DECISÃO NÃO REFERENDADA – CONSEQUENTE
INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. A
PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE:
EXPRESSÃO CONSTITUCIONAL DE UM DIREITO FUNDAMENTAL
193
QUE ASSISTE À GENERALIDADE DAS PESSOAS. (grifo nosso)
No que tange à saúde, importante voto do Rel. Min. Celso de Mello conferiu
o caráter difuso a esse direito, especificando sua essencialidade e, assim, a sua
relevância social:
O direito público subjetivo à saúde representa prerrogativa jurídica
indisponível assegurada à generalidade das pessoas pela própria
194
Constituição da República (art. 196).
Neste sentido, Ingo Sarlet afirma que os direitos fundamentais apresentam
as seguintes funções:
O certo é que os direitos fundamentais sociais a prestações,
diversamente dos direitos de defesa, objetivam assegurar, mediante a
compensação das desigualdades sociais, o exercício de uma liberdade e
igualdade real e efetiva, que pressupõe um comportamento ativo do
195
Estado, já que a igualdade material não se oferece simplesmente.
Para além dos citados argumentos jurisprudenciais e dispositivos
constitucionais, a Declaração de Estocolmo de 1972 assim estabelece:
Princípio 1. O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade
e ao desfrute de condições de vida adequadas, em um meio ambiente
de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bemestar, e é portador solene de obrigação de melhorar o meio ambiente
196
para as gerações presentes e futuras. (grifo nosso)
193
ADI 3540 MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello, j. 01/09/2005.
RE 271.286, 2ª T., DJ 21/11/00. Ainda neste sentido: STJ. REsp. 424863, Rel. Min. Franciulli
Netto, 2ª T., DJ 15/09/03, p. 293; RE 244321, Rel. Min. Maurício Correa, DJ 28/04/99, p. 46.
195
SARLET, Ingo. op. cit., p. 202.
196
ANTUNES, Paulo de Bessa. Política Nacional do Meio ambiente PNMA: comentários à Lei 6938
de 31 de agosto de 1981. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 17.
194
89
Ora, se o meio ambiente ecologicamente equilibrado bem como à saúde
são considerados direitos fundamentais, não há como negar, portanto, o caráter
de fundamentalidade e essencialidade ao próprio direito ao saneamento
ambiental, visto que, se violado, representará a negação à própria existência
humana, gerando consequências, inclusive, no valor segurança e na estrutura da
ordem econômica de todo o arcabouço social.
4. O conceito de sadia qualidade de vida em face do direito ao saneamento
ambiental. O que é constitucionalmente vida?
O direito à vida encontra-se expresso no art. 5º, caput, da Constituição
Federal, entretanto permeia todo o ontos constitucional.
Seu estudo está absolutamente vinculado, segundo o entendimento
perfilhado neste trabalho, ao direito à dignidade da pessoa humana, já analisado.
Contudo, para consolidar o seu entendimento, frisa-se que ao se falar em
vida quer-se dizer não apenas o direito à sobrevivência, mas, sobretudo, um
direito a uma existência digna.
Siches197 já afirmava que o homem representa mais do que um ser; ele é
uma pessoa.
O que ele quis dizer é que o homem, além de suas funções biológicas, é
um ser múltiplo, ou seja, um ser dotado de identidade e valores ínsitos ao seu
arcabouço cultural.
José Afonso da Silva198, ao estudar o tema, divide-o em direito à existência;
direito à integridade física e direito à integridade moral.
O primeiro diz respeito ao direito de estar vivo, de permanecer vivo,
segundo o constitucionalista acima. Acrescenta: é o direito de não ter
interrompido o processo vital senão pela morte espontânea e inegável.199
Diante disto, fácil é perceber pelo quadro de pessoas doentes em função
da falta de saneamento básico, que a ideia acima traduzida encontra suporte
197
RECASÉNS SICHES, op. cit., p. 254.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros Ed., 2010.
p. 198-201.
199
Id. Ibid., p. 198-199.
198
90
fático, visto que gera, em muitos casos, a interrupção do processo vital, sendo
passível de imposição de responsabilização a quem tem o dever de zelar pela
saúde (Estado).
O segundo refere-se à integridade física, ou seja, à integridade físicocorporal, sendo sua violação tipificada como crime de lesão corporal, conforme
preceitua o art. 129 do Código Penal.
E o terceiro diz respeito à integridade moral que, segundo o autor em
comento, deve integrar o conceito de direito à vida, posto que o homem não é
apenas um conjunto de valores materiais, mas sobretudo de valores imateriais
chamados morais.200
Diante do exposto, o saneamento ambiental constitui pedra angular à vida
do homem, visto que ele tem relação imediata em todos os aspectos do meio
ambiente no qual ele se encontra. O homem doente ou sob a iminência sempre
constante de ser acometido por alguma doença não vive, mas apenas sobrevive.
Assim, são as palavras de LEGAZ201 :
O valor da pessoa consiste em ser mais do que o mero existir, em ter
domínio sobre a própria vida e essa superação, esse domínio, é a raiz da
dignidade da pessoa. (grifo nosso)
5. Saneamento, saúde, pobreza e meio ambiente: uma relação indissolúvel
5.1. Dimensões do conceito de saúde e sua tutela frente à Organização
Mundial de Saúde e a Constituição Federal Brasileira de 1988
Un individuo sano es aquél que presenta un buen equilíbrio entre su
cuerpo y su mente, y se halla bien ajustado a su entorno físico y social;
controla plenamente sus facultades físicas y mentales, puede adaptarse
a los câmbios ambientales – siempre que no excedan los limites
normales – y contribuye al bienestar de la sociedad según su capacidad.
202
(Sigerist, Henry Historia y sociologia de la Medicina)
200
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 201.
LEGAZ LACAMBRA. La noción jurídica de la persona humana y los derechos del hombre.
Revista de Estudios Politicos, n. 55, p. 15.
202
“Um indivíduo sadio é aquele que apresenta um bom equilíbrio entre seu corpo e sua mente, e
está em harmonia com seu entorno físico e social; controla plenamente suas faculdades físicas e
mentais, pode adaptar-se às mudanças ambientais – sempre que não excedam os limites
normais – e contribui para o bem-estar da sociedade segundo sua capacidade.” (Tradução livre
da autora).
201
91
A saúde foi conceituada pela Organização Mundial de Saúde (OMS) como:
o completo bem-estar físico, mental e social e não apenas ausência de
203
doença ou outros agravos.
Vale salientar que a Carta de Ottawa204, escrita durante a Primeira
Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde, ratifica a definição acima
asseverendo:
Para atingir um estado de completo bem-estar físico, mental e social os
indivíduos e grupos devem saber identificar aspirações, satisfazer
necessidades e modificar favoravelmente o meio ambiente. Saúde é um
conceito positivo que acentua os recursos pessoais e sociais, bem
como as capacidades físicas. (grifo nosso)
Essa definição insere a saúde dentro de uma conceituação positiva e não
somente como ausência de patologia.
Contudo, segundo alguns médicos sanitaristas205, esta conceituação é
utópica206 e sob o seu delineamento, todos nós poderemos ser considerados
doentes, vez que o “bem-estar” acaba por fixar um conceito subjetivo e fruto da
experiência pessoal de satisfação emocional da vida de cada um. Assevera-se
que a definição acima não estabelece limites entre o “objetivo definido e o que lhe
é externo”, considerando a saúde como o próprio “bem-estar” e não como
condição necessária à chegada deste estado207.
203
A definição de saúde acima traduzida consta do Preâmbulo da Constituição da Assembleia
Mundial da Saúde, adotada pela Conferência Sanitária Internacional realizada em Nova York
realizada em 1946 e em vigor a partir de 1948.
204
CARTA DE OTTAWA. PRIMEIRA CONFERÊNCIA INTERNACIONAL SOBRE PROMOÇÃO DA
SAÚDE,
Ottawa,
nov.
1986.
Disponível
em:
<http://www.opas.org.br/promocao/uploadArq/Ottawa.pdf>. Acesso em: fev. 2010.
205
SOUTO, Daphnis Ferreira. Saúde no trabalho: uma revolução em andamento. Rio de Janeiro:
SENAC Nacional, 2003. p. 18. Em apresentação de dissertação de mestrado, tivemos a
oportunidade de analisar o tema com maior profundidade (In: FULLER, Greice Patrícia. op. cit.).
206
Segre e Ferraz analisando a definição estabelecida pela OMS afirmam considerá-lo “irreal,
ultrapassada e unilateral”, tendo em vista que a mesmo chega a pretender, segundo os autores,
“uma perfeição inatingível, atentando-se às próprias características da personalidade”. Aliás,
indagam sobre essa vertente o que é a perfeição, SEGRE, Marcos; FERRAZ, Flávio Carvalho. O
conceito de saúde. Revista de Saúde Pública, São Paulo, n. 31, v. 5, p. 538-539, 1997.
207
SOUTO, Daphnis Ferreira. Saúde no trabalho: uma revolução em andamento. Rio de Janeiro:
SENAC Nacional, 2003., p. 19 : “(...) O que parece gerar esse equívoco é o fato de que não há
como ignorar que bem-estar, inclusive social, é fator de alta relevância na preservação da saúde,
mas isso não nos autoriza a confundir o objeto da definição com os seus determinantes. Esta
distinção, a nosso ver, não diminui em nada a importância da saúde como fator contributivo para
o bem-estar social, nem deste, inclusive no plano econômico-social, como determinantes das
condições gerais de saúde”.
92
Contudo, é importante frisar que, mesmo sendo uma expressão cunhada
de amplitude demasiada, reconhece que é paradoxal um indivíduo ser
considerado portador de boa saúde, quando é afetado pela opressão, pobreza e
discriminação.208
O completo bem-estar209 corresponde a um processo a ser perseguido
para se alcançar o equilíbrio entre as influências ambientais, modos de vida e os
vários componentes210, chegando-se ao ponto de equilíbrio entre as condições
ambientais e fisiológicas.
As influências acima expostas são chamadas na área de Saúde Pública de
determinantes sociais da saúde (DSS), considerados como as condições sociais
em que vivem as pessoas, ou as características sociais dentro das quais a vida
transcorre211, como a educação, ambiente do trabalho, desemprego, serviços
sociais de saúde, habitação e não poderia deixar de indicar a água.212
Essas determinantes caracterizam desigualdades que guardam a injustiça
social e inaceitabilidade em um Estado dito Democrático, no qual a saúde deveria
ser direito de todos e tutelada pelo Poder Público (art. 196, CF). Por esse motivo,
são situações que traçam iniquidades decorrentes das condições sociais em que
as pessoas vivem e trabalham.
Sob o contexto do que se disse acima, um exemplo de iniquidade é a
probabilidade cinco vezes maior de uma criança morrer antes de alcançar o
208
SINGER, PAUL et al. Prevenir e curar: o controle social através dos serviços de saúde. In:
ALMEIDA, Fernando Lopes; FERNANDES, Francisco Rego Chaves (Coord). Rio de Janeiro:
Forense Universitária, 1981. p. 68.
209
No que tange à expressão “completo bem-estar”, convém assinalar que essa “não é restringida
apenas pelo que se convencionou entender como perturbações da saúde, isto é, doenças ou
enfermidades, mas também por circunstâncias econômicas, sociais e políticas, como a
insuficiência de recursos para satisfazer as necessidades experimentadas pelos indivíduos e
coletividades, a discriminação racial, religiosa ou sexual ou restrições aos chamados direitos
humanos de ir e vir, de exprimir livremente o pensamento, etc...”. In: SINGER, PAUL et al. op.
cit., p. 68.
210
CAPRA, Fritoj. O ponto de mutação. Trad. Álvaro Cabral. São Paulo: Cultrix, 1997. p. 305.
211
TARLOV, A. 1996. Social determinants of health: the sociobiological translation. In: BLANE, D;
BRUNNER E.; WILKINSON, R (Eds.). Health and social organization. London: Routledge, p. 7193 apud SOLAR, Orielle; IRWIN, Alec. Rumo a um modelo conceitual para análise e ação sobre
as dterminantes sociais de saúde. Comissão de Determinantes Sociais de Saúde. Disponível
em: <http://www.determinantes.fiocruz.br>. Acesso em: 20 set. 2010.
212
As relações entre os determinantes e aquilo que determinam é mais complexa e mediada do
que as relações de causa e efeito. Daí a denominação de 'determinantes sociais da saúde' e não
'causas sociais da saúde'. Por exemplo, o bacilo de Koch causa a tuberculose, mas são os
determinantes sociais que explicam porque determinados grupos da população são mais
susceptíveis do que outros para contrair a tuberculose.
93
primeiro ano de vida, pelo fato de ter nascido no nordeste ou norte e não no
sudeste. O outro exemplo é a chance de uma criança morrer antes de chegar aos
5 anos de idade ser três vezes maior, em razão de sua mãe ter 4 anos de estudo
e não 8.213
Seguem os dez países com maior desigualdade de renda:214
Namibia
Lesotho
Botswa na
Sierra Leone
Ce ntra l Afr ica n Republic
Swaziland
Guatemala
Brazil
South Africa
Paraguay
0
213
20
40
60
80
PELLEGRINI, Alberto. Determinantes sociais da saúde. Seminário apresentado na Secretaria
Municipal de Promoção da Saúde, 2006. Disponível em: <http://www.determinantes.fiocruz.br>.
Acesso em: 03 abr. 2010.
214
Id. Ibid.
94
A ligação entre o equilíbrio mental e emocional do homem e dele com a
natureza e a organização social já existia desde a antiguidade grega, com as
ideias de Platão que acrescentou à noção de saúde o elemento alma, expondo a
necessidade do homem em manter uma relação com o corpo.215
Nesse contexto, fala-se da saúde ambiental que foi definida pela
Organização Mundial de Saúde como aquela que abrange aspectos de saúde e
enfermidades humanas, determinados por fatores ambientais. Também se refere
à teoria e à prática da avaliação e do controle dos fatores ambientais que possam
afetá-la.
A saúde, indubitavelmente, é o resultado de uma confluência de fatores
ambientais, sendo que um dos principais é o saneamento básico, cuja ausência
ou deficiência leva a colocar a população em contato direto com os vetores e
agentes patogênicos.216
215
A República, tomo IV, 444b-c.
Apenas a título exemplificativo, as escabioses e as helmintíases estão flagrantemente
relacionadas aos problemas decorrentes de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Outras doenças ainda como leptospirose, esquistossomose, hepatite, dengue, dentre outras
também estão relacionadas ao saneamento ambiental inadequado. Tais dados serão
devidamente analisados no decorrer do tópico sobre dor, doença e morte.
216
95
Esta definição encontra-se também na Lei 10683/2003 (dispõe sobre a
organização da Presidência da República e dos Ministérios) que atribui como uma
das competências do Ministério da Saúde a chamada saúde ambiental.
Insta agora enquadrar o assunto no contexto normativo-constitucional.
Nota-se a ausência de definição de saúde pelo legislador constitucional,
contudo a proteção a esse direito encontra-se expresso em diversas passagens,
visto ser um direito fundamental do homem.
A ideia de saneamento e saúde coletiva (pública) encontra-se referida na
Constituição, em seu Preâmbulo, ao dizer que a Assembleia Nacional Constituinte
reunida para instituir um Estado Democrático, promulga a Constituição da
República Federativa do Brasil com o objetivo de assegurar:
(...) o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos (...) (grifo nosso)
O art. 3º, incisos I e IV do mesmo diploma legal constatou,
respectivamente, como imperativos da República Federativa do Brasil: a
construção de uma sociedade livre, justa e solidária e a promoção do bem de
todos. Logo, a ideia de saúde encontra-se impregnada nos citados incisos.
Além do artigo acima, verifica-se no capítulo dos Direitos e Deveres
Individuais e Coletivos, que o legislador constituinte prescreveu a inviolabilidade
do direito à vida (art. 5º, caput), que deverá ser interpretado conjuntamente com
os fundamentos da cidadania e dignidade da pessoa humana (art. 1º, incisos II e
III), reconhecendo-se o direito à saúde como um direito social (art. 6 º).
O art. 7º, inciso XXII da Carta Magna afirmou serem direitos dos
trabalhadores, dentre outros, a redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio
de normas de saúde, higiene e segurança.
Ainda determinou no art. 170, caput, inserido no Capítulo dos “Princípios
gerais da atividade econômica” que a ordem econômica tem por fim assegurar a
todos existência digna, que indubitavelmente só será realizada a partir do
estabelecimento da saúde à população através de um sistema apto de
saneamento ambiental.
96
No contexto desse mesmo artigo, afirma-se que a ordem econômica deve
observar alguns princípios, dentre eles, o da soberania nacional (inciso I), da
função social da propriedade (inciso III), da defesa do consumidor (inciso V), da
defesa do meio ambiente (inciso VI), da redução das desigualdades regionais e
sociais (inciso VII) e da busca do pleno emprego (inciso VIII).
O art. 196, caput, da CF prescreve ser a saúde direito de todos e dever de
todos, devendo ser garantida através de políticas sociais e econômicas que visem
à redução do risco de doença e de outros agravos e introduz o caráter de
universalidade às ações e serviços sanitários, enquanto o art. 197 estabelece
serem os serviços de saúde de relevância pública. Logo, a prestação de serviços
de saneamento, além de ser considerada constitucionalmente como pública (de
obrigação estatal), é também de relevância e caráter universal (ponto esse
ratificado na Lei Federal 11445/2007).
Neste tocante, o direito à saúde apresenta duas vertentes a serem
consideradas, a saber: uma de natureza negativa que consiste no direito a exigir
do Estado (ou de terceiros) que se abstenha de qualquer ato que prejudique a
saúde e outra de natureza positiva, que significa o direito às medidas e
prestações do Estado visando a prevenção e o tratamento das doenças.217
À ideia acima, agrega-se a de que o saneamento, por ter como objetivo a
tutela da saúde, se constitui num direito que, simultaneamente, é negativo e,
sobretudo, positivo, no sentido de exigir-se do Estado a imposição da realização
de tarefas tendentes à prestação de serviços básicos nesta área.
Isto porque, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, não existe apenas
um direito à proteção da saúde, mas também um dever de promover e defender
este direito. Assim, como dever jurídico que é, pode fundamentar obrigações
legais de fazer, o que, no caso em análise, compreenderá obrigação à prestação
de serviços adequados e eficientes de saneamento.
Resta ainda mencionar que o legislador constitucional no art. 200 dispôs
sobre o Sistema Único de Saúde (SUS), impondo-lhe como atribuições: o controle
e fiscalização de procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a
217
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada.
3.ed. Coimbra: Coimbra Ed., 1993. p. 342.
97
saúde
e
participação
da
produção
de
medicamentos,
equipamentos,
imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos, a execução de ações de
vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador, a
ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde, a participação
da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico, o
incremento em sua área de atuação do desenvolvimento científico e tecnológico,
a fiscalização e inspeção de alimentos, compreendidos o controle de seu teor
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano, a participação do
controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos e a colaboração na
proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
O art. 225, caput da Carta Magna reza que o meio ambiente
ecologicamente equilibrado é essencial à sadia qualidade de vida.
A saúde ainda vem mencionada constitucionalmente no art. 227, caput, ao
prescrever ser dever da família, sociedade e Estado assegurar à criança e ao
adolescente o direito à saúde, bem como no art. 230, caput, ao mencionar que a
família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas,
defendendo-lhes a dignidade e seu bem-estar.
5.2. O saneamento frente à saúde e ao meio ambiente. A pobreza como
indicador da insustentabilidade em suas várias vertentes
A relação existente entre saneamento e saúde coletiva218 é que a falta
daquele leva inegavelmente a danos sérios à saúde de uma população.
Têm-se como consequências de um saneamento ausente ou deficitário :
218
O termo aqui utilizado foi colocado como sinônimo de estado de saúde da população; de uma
coletividade. A expressão saúde pública encontra seu conceito técnico na definição de Charles
Edward Winslow, publicada na Revista Science em 1920 e que até hoje ainda é exposta pelos
estudiosos do tema como "A arte e a ciência de prevenir a doença, prolongar a vida, promover a
saúde e a eficiência física e mental mediante o esforço organizado da comunidade. Abrangendo
o saneamento do meio, o controle das infecções, a educação dos indivíduos nos princípios de
higiene pessoal, a organização de serviços médicos e de enfermagem para o diagnóstico
precoce e pronto tratamento das doenças e o desenvolvimento de uma estrutura social que
assegure a cada indivíduo na sociedade um padrão de vida adequado à manutenção da saúde".
OPAS. Disponível em: <http://www.opas.com.br>. Acesso em: 05 fev. 2010.
98
a) a ausência de sistemas adequados de esgotamento sanitário obriga a
população a conviver com seus excrementos, agravando os riscos de
morbidade e mortalidade, especialmente infantis, tendo em vista a
ocorrência de doenças transmissíveis por veiculação hídrica e vetores
como moscas, mosquitos, baratas e ratos (v.g., cólera, hepatite,
esquistossomose, diarreias);
b) as formas inadequadas de disposição de lixo urbano (resíduos sólidos)
por meio de lançamento em lixões, córregos, mananciais, mares,
produzem danos, por vezes irreparáveis ao meio ambiente, conforme se
verá oportunamente219;
c) a ausência de sistemas aptos de drenagem das águas pluviais,
cumulada com o descarte de lixo em bueiros, propicia o evento das
enchentes que levam a surtos epidêmicos, pandêmicos ou endêmicos.
Algumas pesquisas comprovaram que as medidas de saneamento básico
preveniram a ocorrência de enfermidades, reduzindo em média a mortalidade por
diarreia em 26%, a ascaridíase em 29%, o tracoma (enfermidade ocular) em 27%
a esquistossomose em 77% e a mortalidade infantil220 em 55%.221
219
O Capítulo III será integralmente dedicado ao estudo em questão.
Segue abaixo o mapeamento sobre a taxa de Mortalidade Infantil no Brasil e Unidades
Federadas
–
2004
–
MINISTÉRIO
DA
SAÚDE.
Disponível
em
http://portal.saude.gov.br/portal/saude/default.cfm>. Acesso em: 23 dez. 2010.
220
Fonte: Secretaria de Vigilância em Saúde – MS
A taxa de mortalidade infantil no Brasil vem declinando nos últimos anos: − entre 1996 e 2000 a
redução foi de 20,5% − entre 2000 e 2004 a redução foi de 15,9%.
99
Portanto, o saneamento condiciona a saúde do homem, determinando a
mortalidade e a morbidade da população.
No que tange ao abastecimento de água, observa-se que não só a
qualidade, mas também a quantidade222 de água disponível para consumo possui
um impacto positivo imenso na saúde coletiva, devendo ser considerada quando
do planejamento dos serviços de saneamento.
Em estudo realizado, o tratamento da água tornando-a potável, bem como
a sua distribuição, geram efeitos positivos à saúde da coletividade tais como:
melhoria da qualidade da água com a remoção de contaminantes; diminuição das
doenças de transmissão hídrica do tipo feco-oral e não feco-oral, relacionadas
com a higiene. Para o meio ambiente é que, com a distribuição de água potável,
há a redução do uso indevido dos recursos hídricos como fonte de
abastecimento.223
Fonte: Secretaria de Vigilância em Saúde – MS
O componente pós-neonatal (entre 28 dias e um ano de idade) da mortalidade infantil foi o que
mais contribuiu para a queda -entre 1996 e 2000 a redução foi de 30,2% - entre 2000 e 2004 a
redução foi de 21.
Apesar da queda grande no período, a mortalidade infantil ainda é alta se comparada a outros
países.
Taxa de mortalidade infantil do Brasil segundo regiões e comparação com alguns países em
2003: Brasil - 23,6, Argentina - 16,5, Chile - 7,8, Cuba - 5,8, México - 19,7, Peru - 33,4. Fonte:
OPAS, 2006. Disponível em: <http://www.opas.com.br>.
221
SAÚDE e Saneamento. Saneamento básico. Direito do cidadão e dever do Estado, cit.
222
CAIRNCROSS, S. e KOLSKY, P. J.. Water, waste and well-being: a multicountry study.
American Journal of epidemiology, 146:359-361. Apud: SOARES, Sérgio R. A.; BERNARDES,
Ricardo S.; CORDEIRO NETTO, Oscar de. Relações entre saneamento, saúde pública e meio
ambiente: elementos para formulação de um modelo de planejamento em saneamento.
Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 18, n. 6, p. 1718-9, nov./dez. 2002.
223
SOARES, Sérgio R. A.; BERNARDES, Ricardo S.; CORDEIRO NETTO, Oscar de. op. cit., p.
1722.
100
De outra parte, a melhoria dos serviços de esgotamento (coleta, transporte,
tratamento e disposição final dos esgotos), drenagem urbana e disposição de
resíduos sólidos, contribui inegavelmente para a incidência de doenças de
transmissão feco-oral e também aquelas transmitidas por inseto vetor ou
roedores, dentre outras, e também não propicia a deterioração dos corpos
receptores (rios, lagos, lagoas, represas, enseadas, baías e mares), viabilizando
inclusive a vida aquática ou outras espécies de animais e vegetais.224
Insta ainda salientar que além dos efeitos benéficos (impactos positivos)
lançados sobre a saúde da população e ao meio ambiente, os investimentos em
saneamento (especialmente, abastecimento de água potável e esgotamento
sanitário) geram consequências diretas e indiretas sobre o desenvolvimento
econômico de um país, visto que os custos com saúde e hospitalizações tendem
a sofrer uma forte queda, aumentando a produção, a capacidade de trabalho e
aprendizagem, temas estes que serão destaque em análise feita no próximo
capítulo.
Contudo, esclareça-se que o saneamento, sendo enfocado sob um aspecto
subjetivo, ou seja, de quem detém a responsabilidade para a sua tutela, merece a
observação de três pontos: a) o comportamento individual de cada um que integra
a comunidade é fator condicionante à proteção do meio ambiente e saúde da
população; b) o saneamento depende de ações positivas do Estado que
implementem serviços de qualidade e eficiência nessa área; c) o ambiente social
interfere sobremaneira na prevenção de doenças relacionadas ao saneamento
ambiental inadequado.
Do quadro acima, percebe-se que o saneamento deve ocorrer em nível de
medidas preventivas capazes de evitar e controlar epidemias, endemias e
pandemias.
Com relação ao comportamento individual, é importante que se diga (e
frise-se, desde já, que tal ponto será incessantemente debatido no decorrer do
trabalho, dada à sua imprescindibilidade com relação ao assunto em pauta) que
224
PIMENTEL C. E. B. e CORDEIRO NETTO, Oscar de M. Proposta metodológica de classificação
e avaliação ambiental de projetos de saneamento. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada, 1998. Apud: SOARES, Sérgio R. A.; BERNARDES, Ricardo S.; CORDEIRO NETTO,
Oscar de. op. cit., p. 1718-9.
101
este traz ínsita a própria ideia de cidadania ambiental e o princípio da
participação.
O princípio da participação está diretamente relacionado com o princípio da
informação, sendo ambos os corolários do princípio da gestão democrática; afinal,
a democracia participativa só se dará quando houver pleno conhecimento de
dados ambientais e sanitários.
A
Conferência
das
Nações
Unidas
sobre
o
Meio
Ambiente
e
Desenvolvimento (Rio/92) determinou dentre os seus princípios basilares:
Princípio 10: O melhor modo de tratar as questões ambientais é com a
participação de todos os cidadãos interessados, em vários níveis. No
plano nacional, toda pessoa deverá ter acesso adequado à informação
sobre o ambiente de que dispõem as autoridades públicas, incluída a
informação sobre os materiais e as atividades que oferecem perigo a
suas comunidades, assim como a oportunidade de participar de
processos de adoção de decisões. Os Estados deverão facilitar e
fomentar a sensibilização e a participação do público, colocando a
informação à disposição de todos. Deverá ser proporcionado acesso
efetivo aos procedimentos judiciais e administrativos, entre os quais o
ressarcimento de danos e recursos pertinentes. (grifo nosso)
A integração e cooperação dos responsáveis pelo meio ambiente
ecologicamente equilibrado, a saber, Poder Público e coletividade (artigo 225,
caput, da CF) é a regra para a tutela e consagração à realização da sadia
qualidade de vida.
Nesse sentido, a cooperação pode ser exteriorizada através de ações
coordenadas e conjuntas, objetivando sempre o bem-estar da coletividade e a
proteção ambiental.
A Carta Magna assevera que cabe ao Poder Público e à coletividade o
dever de preservar o meio ambiente para as futuras e presentes gerações,
estabelecendo-se um dever solidário entre eles. Demais disto, a Constituição
Federal ainda determina a competência comum da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição.
Assim, o dever de cooperação também deita suas raízes a todos os entes
federados, no que tange à competência material (artigo 23 da CF).
O imperativo de cooperação também se estende em nível internacional,
sendo o mesmo proclamado pela Conferência de Estocolmo de 1972 nos
102
Princípios 22 e 24225. Também na Declaração RIO/92, asseverou a cooperação
que deve existir em relação aos entes políticos e a participação da sociedade civil
nos Princípios 5,7, 9, 12, 14 e 27.226 E, finalmente, sobre a necessidade da
cooperação técnica e científica internacional, no que tange à conservação e
utilização sustentável da diversidade biológica (Decreto n. 4339/2002, art. 4º,
inciso I).
Assim, o comportamento dos indivíduos além do aspecto da cooperação,
deve ser avaliado, sob o aspecto educacional, ou seja, cabe à coletividade a
225
Princípio 22 − Os Estados devem cooperar para continuar desenvolvendo o direito
internacional, no que se refere à responsabilidade e à indenização das vítimas da poluição e
outros danos ambientais, que as atividades realizadas dentro da jurisdição ou sob controle de
tais Estados causem às zonas situadas fora de sua jurisdição.
Princípio 24 − Todos os países, grandes ou pequenos, devem empenhar-se com espírito de
cooperação e em pé de igualdade na solução das questões internacionais relativas à proteção e
melhoria do meio. É indispensável cooperar mediante acordos multilaterais e bilaterais e por
outros meios apropriados, a fim de evitar, eliminar ou reduzir, e controlar eficazmente os efeitos
prejudiciais que as atividades que se realizem em qualquer esfera possam acarretar para o meio,
levando na devida conta a soberania e os interesses de todos os Estados. (MINISTÉRIO DO
MEIO AMBIENTE. Disponível em: <http://www.mma.gov.br>. Acesso em: 05 ago. 2010).
226
Princípio 5 − Para todos os Estados e todos os indivíduos, como requisito indispensável para o
desenvolvimento sustentável, irão cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, a fim de
reduzir as disparidades de padrões de vida e melhor atender às necessidades da maioria da
população do mundo.
Princípio 7 − Os Estados irão cooperar, em espírito de parceria global, para a conservação,
proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as
diversas contribuições para a degradação do meio ambiente global, os Estados têm
responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Os países desenvolvidos reconhecem a
responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desenvolvimento sustentável, tendo
em vista as pressões exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global e as
tecnologias e recursos financeiros que controlam.
Princípio 9 − Os Estados devem cooperar no fortalecimento da capacitação endógena para o
desenvolvimento sustentável, mediante o aprimoramento da compreensão científica por meio do
intercâmbio de conhecimentos científicos e tecnológicos, e mediante a intensificação do
desenvolvimento, da adaptação, da difusão e da transferência de tecnologias, incluindo as
tecnologias novas e inovadoras.
Princípio 12 − Os Estados devem cooperar na promoção de um sistema econômico
internacional aberto e favorável, propício ao crescimento econômico e ao desenvolvimento
sustentável em todos os países, de forma a possibilitar o tratamento mais adequado dos
problemas da degradação ambiental. As medidas de política comercial para fins ambientais não
devem constituir um meio de discriminação arbitrária ou injustificável, ou uma restrição
disfarçada ao comércio internacional. Devem ser evitadas ações unilaterais para o tratamento
dos desafios internacionais fora da jurisdição do país importador. As medidas internacionais
relativas a problemas ambientais transfronteiriços ou globais deve, na medida do possível,
basear-se no consenso internacional.
Princípio 14 − Os Estados devem cooperar de forma efetiva para desestimular ou prevenir a
realocação e transferência, para outros Estados, de atividades e substâncias que causem
degradação ambiental grave ou que sejam prejudiciais à saúde humana.
Princípio 27 − Os Estados e os povos irão cooperar de boa fé e imbuídos de um espírito de
parceria para a realização dos princípios consubstanciados nesta Declaração, e para o
desenvolvimento progressivo do direito internacional no campo do desenvolvimento sustentável.
(MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Disponível em: <http://www.mma.gov.br>. Acesso em: 05
ago. 2010).
103
consciência de que os recursos hídricos são de todos e devem ser preservados, e
as ruas não são lixões a céu aberto.
Outro ponto a ser analisado diz respeito às prestações positivas do Estado
que, em muitas vezes, é negligente, como será visto no decorrer do presente
trabalho, inclusive analisando-se a questão da responsabilidade ambiental dos
entes políticos.
O terceiro enfoque diz respeito à relação entre saneamento ambiental
precário, pobreza e doença (vislumbrada através, principalmente, do número de
internações por doenças transmitidas de forma feco-oral). As regiões que mais
destacam e caracterizam isto são o Norte e o Nordeste de nosso país.
Segundo estudos sobre o assunto, em 2008, em 16 das 81 cidades, a
proporção de crianças com até 05 anos de idade vítimas de diarreias, superou
70%, sendo consideradas como as dez piores entre o período compreendido
entre 2003 e 2008, como Ananindeua (PA), Belém (PA), Belford Roxo (RJ),
Campina Grande (PB), Maceió (AL), Teresina (PI) e Vitória da Conquista (BA). 227
Trata-se de dados extremamente importantes para a constatação de que o
saneamento ambiental é instrumento condicionante ao exercício do meio
ambiente cultural, visto que a relação entre pobreza, ausência ou deficiente
prestação de serviço de saneamento básico e doença evidencia um problema que
vai além das internações hospitalares, que é o prejuízo da capacidade de
aprendizagem escolar e do desenvolvimento cognitivo. O quadro de doença
constante acaba, indubitavelmente, levando a criança a uma separação constante
do seu direito à sadia qualidade de vida, bem como do exercício de toda e
qualquer forma de cultura e integração social.
227
Kronemberger e Judicael Clevelário Júnior. Instituto Trata Brasil. Esgotamento sanitário
inadequado e impactos na saúde da população: um diagnóstico da situação nos 81 municípios
brasileiros com mais de 300 mil habitantes. Com base na média das taxas de internação por
diarreias nos dez municípios com maior cobertura de coleta de esgoto, o estudo identificou uma
média de 49,1 internações por grupo de 100 mil habitantes entre 2003 e 2008. Para ter-se ideia
do cenário envolvendo a relação entre saúde, pobreza e saneamento, em 2008, 67,3 mil
crianças menores de 5 anos foram internadas por diarreias nos 81 municípios analisados pelo
estudo, um acréscimo de 61% em comparação a 2007, quando 39.265 crianças de até 5 anos
haviam sido internadas por diarreias. Este contingente representou 61% de todas as
hospitalizações por diarreias registradas no universo pesquisado. Em 16 das 81 cidades
analisadas, a proporção superou 70%. A situação é mais grave onde há menos saneamento e
mais pobreza.
104
Observou-se que a taxa de hospitalização por diarreias nos municípios com
melhor cobertura de esgoto é 4 vezes menor do que a média das taxas de
hospitalização observada nas 10 cidades com os piores índices. 228
Contudo, existem casos exemplares que mostram como estes índices
diminuíram face à prestação adequada de serviços de saneamento, como é o
caso de Jundiaí (SP), Bauru (SP), Franca (SP), Santos (SP), Santo André (SP),
Juiz de Fora (MG), Sorocaba (SP), Uberlândia (MG), Piracicaba (SP), Belo
Horizonte (MG) e Ribeirão Preto (SP).229
6. Doença, dor e morte. As facetas da realidade do desequilíbrio do meio
ambiente
Não somos doentes e nem vítimas da morte. É saudável sermos
peregrinos. Não podemos passivamente aceitar a morte que é
consequência do descaso pela vida, causada pela violência, acidentes e
pobreza. Frente a esse contexto é necessário cultivar uma santa
indignação ética. (Leo Pessini. Vida e Morte: uma questão de dignidade).
Os problemas em relação ao saneamento deficitário são muitos, e, dentre
eles, o mais significativo é o das doenças geradas por essa situação,
especialmente em áreas do mundo com grandes populações e recursos
insuficientes para oferecê-lo.
Sob uma visão aprofundada e global do problema, percebe-se que dois
quintos230 da população mundial não têm acesso ao saneamento básico, o que
leva a trágicas epidemias em massa de doenças transmissíveis através da água.
As doenças provocadas pela falta de saneamento são várias e podem ser:
a) vinculadas com água, e causadas:
228
KRONEMBERGER, Denise Maria Penna; CLEVELÁRIO JÚNIOR, Judicael. Esgotamento
sanitário inadequado e impactos na saúde da população: um diagnóstico da situação nos 81
municípios brasileiros com mais de 300 mil habitantes. Instituto Trata Brasil. Com os piores
índices de internação por diarreias podem ser citados: Belém (PA), Belford Roxo (RJ), Nova
Iguaçu (RJ), São João do Meriti (RJ), Porto Velho (RO), Macapá (AP), Duque de Caxias (RJ),
São Gonçalo (RJ), Cariacica (ES) e Vila Velha (ES).
229
KRONEMBERGER, Denise Maria Penna; CLEVELÁRIO JÚNIOR, Judicael. op. cit.
230
BARLOW, Maude. Água Pacto Azul: a crise global da água e a batalha pelo controle da água
potável no mundo. São Paulo: M. Books do Brasil, 2009. p. 17. A autora menciona que a OMS
relata que a água contaminada é uma das causas de 80% de todas as enfermidades e doenças
em todo o mundo.
105
a.1.) por ingestão de água contaminada, como cólera, diarreias, febre
tifóide
(salmonella
entérica),
giardise,
hepatites
infecciosas,
leptospirose, poliomielite;
a.2.) por contato com água contaminada, como escabiose (doença
parasitária cutânea conhecida como sarna), tracomas (mais frequente
nas zonas rurais), verminoses, conjuntivites;
b) vinculadas pela acumulação de resíduos sólidos, urbanos ou industriais
em locais inapropriados, como, v.g., tétano (pode ser encontrado na
poeira, pregos enferrujados, latas, água suja, espinhos e no solo,
especialmente se tratado com adubo animal, pois o bacilo do tétano
está presente nas fezes dos animais domésticos e do homem231);
amarelão ou ancilostomose (doença típica de região de solo quente e
úmido), dentre outras.
A seguir, segue um quadro explicativo232 sobre as doenças relacionadas
com o saneamento (água e excretas), conforme categorias, e importantes
estratégias ao combate das mesmas:
A- Doenças do tipo feco-oral
(transmissão hídrica ou
231
•
Melhora da quantidade,
confiabilidade da água
disponibilidade
e
SPILLER, Carla. Curso de gestão ambiental e saúde pública: doenças causadas pela poluição
ambiental. Disponível em: <http://www.ajes.edu.br>. Acesso em: 12 nov. 2010. Em estudo feito
pela autora, a profilaxia do tétano depende de dois fatores, quais sejam: melhoria do padrão de
vida das camadas mais pobres da população e eficiência nos programas de vacinação (vale
dizer que a vacina está associada às da difteria e da coqueluche).
232
MARA, D. D.; FEACHEM, R.G.A. Water and excreta related diseases: Unitary environmental
classification. Journal of Environmental Engineering, 125:334-339. Apud: SOARES, Sérgio R. A.;
BERNARDES, Ricardo S.; CORDEIRO NETTO, Oscar de. op. cit., p. 1718-9.
106
relacionada com a higiene)
[transmissão hídrica ou relacionada (abastecimento de
água), no caso das doenças relacionadas com a com a
higiene];
• Melhora da qualidade da água (tratamento de água),
para as doenças de transmissão hídrica;
• Educação sanitária.
Ex.: Hepatite A, E e F, Poliomielite, Cólera, Disenteria
bacilar, Amebíase,
Diarreia por Escherichia coli e rotavírus, Febre tifóide,
Giardíase e Ascaridíase.
B – Doenças do tipo não fecooral (relacionadas com a
higiene)
• Melhora da quantidade, disponibilidade e
confiabilidade da água (abastecimento de água);
• Educação sanitária.
Ex.: doenças infecciosas da pele e dos olhos e febre
transmitida por pulgas.
C – Helmintíases do solo
• Tratamento das excretas ou esgotos antes da
aplicação no solo;
Ex.: Ascaridíase e Ancilostomose.
D –Teníases
• Como na categoria C, mais cozimento e inspeção da
carne.
Ex.: Teníases
E – Doenças baseadas na
água
• Diminuição do contato com águas contaminadas;
• Melhora de instalações hidráulicas;
• Sistemas de coleta de esgotos e tratamento dos
esgotos antes do lançamento ou reuso;
• Educação sanitária.
Ex.: Leptospirose e Esquistossomose.
F – Doenças transmitidas por
inseto vetor
• Identificação e eliminação dos locais adequados para
procriação;
• Controle biológico e utilização de mosquiteiros;
• Melhora da drenagem de águas pluviais.
Ex.: Malária, Dengue, Febre amarela, Filariose e
infecções transmitidas por baratas e moscas
relacionadas com excretas.*
G – Doenças relacionadas com • Controle de roedores;
vetores roedores
• Educação sanitária;
• Diminuição do contato com águas contaminadas.
Ex.: Leptospirose e doenças transmitidas por vetores
roedores.*
*Infecções excretadas compreendem todas as doenças nas Categorias A, C e D e
as doenças por helmintos na Categoria E.
A classificação acima é unitária, ou seja, leva-se em conta as doenças
relacionadas com a água e com as excretas, posto que a maioria das doenças
estão relacionadas com os esses dois elementos.
107
É necessário ter claro que a classificação acima exposta é importante, visto
que através do conhecimento do veículo de transmissão das doenças
relacionadas com o saneamento, os instrumentos de planejamento das ações
passam a ser mais abrangentes e eficazes, quer dizer, com vistas à melhoria não
apenas da saúde coletiva, como do meio ambiente, vez que ambos encontram-se
relacionados.
Metade dos leitos de hospitais do mundo está ocupada por pessoas com
doenças veiculadas pela água e que, por ironia, podem ser prevenidas. Segundo
informações do IV Fórum Mundial das Águas233, 2,6 bilhões de pessoas (42% da
população mundial) não têm instalações sanitárias adequadas (não têm acesso a
serviços de coleta e tratamento de esgoto) e 1,8 milhão de pessoas morrem todos
os anos de doenças diarreicas (incluindo cólera), sendo que 90% são crianças
menores de cinco anos de idade.
Infelizmente, o número de crianças mortas por diarreia já ultrapassou o
número de pessoas mortas em todos os conflitos armados desde a Segunda
Guerra Mundial234, sendo que a cada oito segundos uma criança morre por beber
água sem tratamento235:
A quantidade de água suja significa que mais pessoas morrem
atualmente por causa da água poluída e contaminada do que por todas
as formas de violência, incluindo as guerras (Programa do Meio
Ambiente das Nações Unidas).
O ano de 2008 foi declarado pela Organização das Nações Unidas (ONU)
como o ano internacional do saneamento básico. Em estudo realizado sobre
saneamento, observou-se em 2007 que a taxa de redução anual do déficit de
rede geral de esgoto no período de 1992 a 2006 foi de 1,31% por ano, portanto,
nesse ritmo, irá demorar aproximadamente 56 anos para que o déficit
desapareça.236
233
POBREZA
mundial
sofre
falta
de
saneamento
básico.
Disponível
em:
<http://www.noticias.uol.com.br/ultnot/infografico/2006/03/07/ult3224u12.jhtm>. Acesso em: 08
mar. 2006.
234
Sobre o assunto ver: ÁGUA poluída mata mais que violência no mundo. Disponível em:
<http://www.ultimosegundo.ig.com.br>. Acesso em: 23 mar. 2010.
235
Id. Ibid., p. 17.
236
NERI, Marcelo. Saneamento é saúde na infância. In: NERI, Marcelo; FERREIRA, Cristina Targa
(Org.). O paradoxo da hepatite A. São Paulo: Sanofi Pasteur, [s.d.]. p. 2.
108
Interessante notar o paradoxo de políticas nacionais que se pretendem nos
países, incluindo o Brasil. Na Índia, em 2008, segundo relato de Marcelo Neri,
existe um programa chamado “Hole in the wall”, no qual crianças muito pobres
têm acesso a computador blindado a céu aberto, levando-se a inclusão digital às
mesmas. Contudo, ao lado das paredes onde os computadores se encontram, há
outros buracos no chão, onde o esgoto se encontra fluindo a céu aberto.
Aqui também se cogita do mesmo programa intitulado “ um computador por
criança”, inspirado na iniciativa americana OLPC (One Laptop per child). Segundo
Neri, o certo seria a seguinte iniciativa: “Uma privada decente por família”
(UPDF).237
O sagrado economista acima, do Centro de Políticas Sociais do Instituto
Brasileiro de Economia e da Fundação Getúlio Vargas, aponta de forma lapidar a
situação paradoxal evidenciada nos países com índices mais baixos de
saneamento, como a Índia e o Brasil.
Como um país pode pensar primeiro em melhoria tecnológica se ainda
doenças, como esquistossomose238, que antes era comum apenas em zonas rurais,
hoje atinge mais de 80% das áreas urbanas, perfazendo um total de 04 milhões de
pessoas atingidas? Isto para não falar em outras doenças que já tinham sido
erradicadas do contexto sanitário nacional como febre amarela e lepra239.
Faz-se necessário, antes de olhar para as melhores tecnologias de
software, olhar para a condição humana de vida de milhares e milhares de
pessoas, que, à sombra de uma pseudoinvisibilidade, se mantêm como
prisioneiras de uma existência sem qualquer qualidade de vida.
Em momento oportuno, será analisado o Brasil frente os seus contrastes
internos e externos.240 Contudo, apenas como um prenúncio, vale registrar que a
pesquisa feita através da PNAD estimou que em 2007, 1,28% das mães teria
filhos caçulas entre 0 e 06 anos de idade que morreram por doenças veiculadas
pela água.241
237
Id. Ibid., p. 2-3.
ESQUISTOSSOMOSE contamina quatro milhões no Brasil, cit.
239
DOENÇAS sem fim, cit.
240
Capítulo III, item 2.
241
FERREIRA, Cristina Targa. Hepatite A (HVA). In: NERI, Marcelo; FERREIRA, Cristina Targa
(Org.). op. cit., p. 5.
238
109
Contudo, os índices de mortalidade infantil ainda são altos no Brasil,
especialmente nas regiões Norte e Nordeste, cuja carência de saneamento básico
é mais elevada.
Sobre o assunto, o Brasil revelou uma queda de mortalidade infantil nos
anos de 1999 até 2010, respectivamente, de 52,04 mortes por mil nascimentos
para 19,88. Contudo, apesar da queda, o Brasil ainda fica atrás de outros países
da América do Sul, como o Chile (6,48 mortes), a Colômbia (15,31) e a Argentina
(12,88)242.
Percebe-se claramente que onde há ineficiência na prestação de serviços
de saneamento, a possibilidade de uma mulher ter um filho nascido morto
aumenta. Segundo Evandro Roberto Baldacci
243
, do Instituto da Criança do
Hospital das Clínicas de São Paulo: “sem saneamento não se reduz a taxa de
mortalidade infantil.”
Com a ausência de coleta e tratamento de esgoto e tratamento adequado
da água, assim como a problemática questão referente à drenagem de águas
pluviais, muitas são as epidemias causadas.
Exemplo disto ocorre com maior habitualidade em períodos de fortes
chuvas, como, v.g., o surto de diarreia na Zona da Mata Sul em Pernambuco
ocasionado pelas enchentes na região. Algumas doenças como lepstopirose244 e
cólera também apareceram no cenário e foram relatados à época.245
O mesmo se pode dizer na região de Alagoas (Sesau) que divulgou em
2010 situação de emergência, em razão das enchentes, fazendo-se deslocar
equipes de vigilância epidemiológica e atenção básica para as cidades afetadas.
Nesse caso, em particular, um dado que deve ser exaltado é o fato que existem
242
SANEAMENTO e leite materno podem reduzir mortalidade infantil. Estadão.com.br. Agência
Estado. Disponível em: <http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 30 jun. 2010.
243
Id. Ibid.
244
A leptospirose é considerada uma das zoonoses mais difundidas no mundo, sendo endêmica no
Brasil e comum a incidência de surtos epidêmicos nas épocas de maior índice pluviométrico. Nos
centros urbanos, a deficiência de saneamento básico constitui fator essencial para a proliferação
de roedores. A doença em questão é contraída através das águas superficiais contaminadas
pela Leptospira interrogans, eliminadas pela urina dos ratos infectados. ALMEIDA, L. P. et al.
Levantamento soroepidemiológico de leptospirose em trabalhadores do serviço de saneamento
ambiental em localidade urbana da região sul do Brasil. Revista Saúde Púlbica, São Paulo, v. 28,
n. 1, p. 76, 1994.
245
MANSO, Bruno Paes. Uma semana depois, Nordeste já sofre com epidemias causadas pela
chuva. Estadão.com.br. Disponível em: <http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 30 jun. 2006.
O mesmo se pode dizer na região de Alagoas (Sesau) que divulgou em 2010 problemas desta
natureza.
110
aproximadamente 100 famílias que vivem em um presídio, por terem perdido suas
casas em razão das enchentes ocorridas em 1988.246
No começo do presente ano, novamente o país foi assolado com
enchentes, especialmente em São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. O
assunto ainda será aprofundado (no próximo capítulo), quando do estudo da
relação entre meio ambiente artificial e saneamento ambiental.
Trata-se de uma realidade perversa, mas que mostra, visivelmente, como o
direito ao saneamento está intimamente ligado a outros, denominados sociais,
notadamente o da moradia ou ‘presídio-moradia’.
Uma das doenças que mais são causadas pelas más condições sanitárias
e de higiene é a infecção pelo vírus da hepatite A que acomete a população de
crianças e jovens. Tal moléstia ocorre com frequência, na forma de surtos,
epidemias ou casos esporádicos nos países menos desenvolvidos, sendo uma
importante causa de morbidade e mortalidade na população.247
Dessume-se, portanto, do que já foi devidamente examinado, que as
doenças248 relacionadas à ausência de saneamento estão intimamente ligadas à
questão socioeconômica de uma população, assim como a sua prevenção.
Além das hepatites e diarreias, pode-se falar na leptospirose que é uma
doença hídrica que está intimamente ligada
a grupos socioeconômicos menos privilegiados, com dificuldade de
acesso à educação e saúde, habitando moradias precárias, em regiões
periféricas às margens de córregos ou esgotos a céu aberto, expostos
249
com frequência a enchentes.
246
MADEIRO, Carlos. Alagoas determina situação de emergência na saúde pública. Disponível
em: <http://www.noticias.uol.com.br>. Acesso em: 30 jun. 2010.
247
FERREIRA, Cristina Targa. Hepatite A (HVA), cit., p. 5.
248
Numa concepção sociológica de doença, Boltanski afirma que o “interesse e a atenção que os
indivíduos prestam a seus corpos crescem à medida que se sobe de hierarquia social. Nas
classes mais desfavorecidas, as imposições econômicas e a vida do dia-a-dia tornam muito
difícil o abandono do trabalho. Esta impossibilidade inibe a expressão das sensações físicas e a
percepção de sintomas anunciadores da doença (...) As outras classes, ao contrário, percebem
antes da doença uma lenta degradação. A moléstia é ressentida, pois, como tendo uma história
e uma temporalidade contra as quais é possível preservar. Elas recorrerão muito mais facilmente
à medicina preventiva e deste modo proporcionam ao corpo atenção e cuidados constantes.”
SINGER, PAUL et al. op. cit., p. 72-73.
249
ALMEIDA, L. P. Estudo retrospectivo de reservatórios animais e vias de transmissão para
leptospirose em cinco categorias de trabalhadores. Pelotas, 1991. Dissertação de Mestrado –
Faculdade de Veterinários da UFP. Apud: ALMEIDA, L. P. et al. op. cit., p´. 76.
111
Na
tentativa
de
traçar
um
quadro
entre
o
saneamento
e
a
250
mortalidade/morbidade, claro restou que com a doença vem a dor
.
O conceito de dor deve ser analisado sob uma tríplice visão, qual seja, a do
médico, que consiste num problema de vias e centros nervosos; a do teólogo, que
a vê como um problema transcendental e a do paciente, que a sente como um
sofrimento. Segundo o neurologista Álvaro Lima Costa, a dor é dotada de um forte
grau de subjetividade, encontrando-se intimamente ligada com circunstâncias
individuais.251 Contudo, trata-se de um fenômeno complexo e multidimensional,
tendo em vista aspectos de ordem cultural, filosófica, espiritual e psicológica.252
A definição de dor é quase impossível, mas tem um ponto que pode ser
tomado como elemento básico para a mesma que é a experiência desagradável,
seja sensorial como emocional, que o indivíduo vivencia.
A dor impõe ao paciente e, por vezes, à própria família, fortes tensões
físicas e emocionais, e, à sociedade, impactos de ordem econômica com gastos
na saúde e queda da produção.
A dor física de quem é acometido por uma doença que leva a um leito de
hospital, a dor espiritual daquele que perde alguém pela morte face à doença, a
dor social por ter sua casa perdida em meio a enchente, a dor psíquica, em face
do comprometimento do bem-estar mental, a dor emocional, por restar
improdutivo nas atividades laborais.
Com a doença, a dor, e, com ela, a vulnerabilidade, sob um espectro claro
de vilipendio à sustentabilidade que transcende um indivíduo, atingindo um corpo
inteiro do país.
Assim, um país no qual o saneamento ambiental gera taxas de morbidade
e mortalidade tão elevadas, a dor é acessada a todo momento como um fator
250
250
A dor origina-se do latim dolore e segundo definição registrada por Houaiss , corresponde
àquela sensação desagradável produzida pela excitação de terminações nervosas sensíveis aos
estímulos dolorosos e classificada de acordo com seu lugar, tipo, intensidade, periodicidade,
difusão e caráter. E, continuando, segundo este dicionário, a dor também pode ser caracterizada
pela mágoa originada por desgostos de espírito ou coração ou ainda, como “expressão ou
manifestação do sofrimento físico ou moral”. HOUAISS, Antonio; VILLAR, Mauro de Salles;
MELLO FRANCO, Francisco. op. cit., p. 1077.
251
SANVITO, Wilson Luiz. O mau gênio da dor. Revista Ser Médico, ano 4, n. 17, p. 17, out./dez.
2001.
252
FULLER, Greice Patrícia. op. cit.
112
presente na vida da população, notadamente, carente de estrutura econômicosocial.
Lidar com a dor é uma das tarefas mais difíceis impostas ao ser humano,
visto que gera privações na esfera de suas relações interpessoais e com o
sistema econômico capitalista. E ela pode ser influenciada por emoções negativas
de tristeza, ansiedade ou medo.253
Aqui, o objetivo é estabelecer a justa relação entre saneamento e dor. A
ausência, má prestação ou ineficiência do saneamento propicia doenças, sejam
epidêmicas, endêmicas ou pandêmicas, que além de atingirem um indivíduo em
sua capacidade laboral, gera tensões agressoras ao bem-estar familiar e social.
Há uma frase extremamente interessante que diz: quem tem medo de
sofrer já está sofrendo de medo.254
E, infelizmente, ela pode ser muito bem ilustrada nos testemunhos
daqueles que sofrem diretamente com os problemas referentes ao saneamento,
conforme será analisado no próximo capítulo.
A dor sob suas diversas vertentes (seja física, moral, espiritual) leva ao
padecimento dos direitos à saúde, pensamento, expressão e tantos outros que
fazem do ser humano um ser dotado de unicidade.
7. A definição de degradação, poluição e impactos ambientais: Lei da
Política Nacional do Meio ambiente (Lei 6938/81)
O saneamento ambiental está diretamente relacionado ao tema referente
às questões atinentes aos conceitos de degradação, poluição e impactos
ambientais.
As definições de degradação e poluição encontram-se plenamente
estabelecidas na Lei da Política Nacional do Meio ambiente que define ser a
degradação da qualidade ambiental toda a alteração adversa das características
do meio ambiente (art. 3º, inc. II).
O termo poluição vem plenamente definido no art. 3º, inc. III como:
a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta
ou indiretamente:
253
SANVITO, Wilson Luiz. op. cit., p. 18.
Id., loc. cit.
254
113
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões
ambientais estabelecidos.
Depreende-se que a poluição é espécie de degradação do ambiente,
contudo, Consuelo Yoshida Moromizato afirma que existe a degradação
provocada por atividade de pessoa física ou jurídica que não se enquadra na
moldura legal de poluição, na medida em que o art. 3º, inc. III, alínea “e” do
diploma em questão pode causar outros impactos mencionados nas demais
alíneas.255
Vale ainda esclarecer a terminologia referente a impacto ambiental.
O seu conceito vem estabelecido na Resolução 1/86 do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA) em seu art. 1º:
Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas,
químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de
matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam:
I- a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II- as atividades sociais e econômicas;
III- a biota;
IV- as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V- a qualidade dos recursos ambientais.
Essa conceituação deve ser analisada à luz da Constituição Federal em
seu art. 225, §1º, inc. IV, o que importa dizer que impacto não constitui qualquer
alteração do meio ambiente, mas sim a degradação (impacto negativo)
significativa do ambiente e que produz um efeito na qualidade ambiental.
O que se discute é a questão da denominação “significativa”, cuja
determinação resta, por ser um conceito indeterminado, fluida e imprecisa.
255
YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Poluição em face das cidades no direito ambiental
brasileiro: a relação entre degradação social e degradação ambiental, cit., p. 242.
114
De
qualquer
forma,
observa-se
que
o
serviço
de
saneamento,
especialmente o básico, se oferecido e executado de forma adequada, trará
impactos positivos à população e à ambiência urbana, rural, laboral, domiciliar,
dentre alguns exemplos. Portanto, podem ser citados como tais: o controle e a
prevenção de doenças, a preservação dos recursos hídricos e consequentemente
de seu entorno, notadamente, de sua biodiversidade; o lazer, a segurança, o
bem-estar e daí a diminuição da taxa de mortalidade, a maior capacidade
laborativa e nos estudos, o desenvolvimento econômico, a limpeza pública.
E, de outra parte, a ausência de serviços eficientes de saneamento básico
produz uma série de impactos negativos, a saber: doenças relacionadas à
ingestão de água contaminada por agentes biológicos (bactérias, parasitas, vírus)
ou por insetos vetores que utilizam a água em seu ciclo biológico e outros riscos
oriundos de agentes (poluentes) químicos e radioativos efluentes de esgotos
industriais.
Claro é que a atividade de saneamento básico deve ser bem gerenciada,
pois há riscos dela advindos, cabendo, portanto, a legislação, bem como a
instrumentos administrativos evitá-los, a fim de não ocasionarem um dano maior
que a própria ausência do serviço ambiental em questão.
Um dos instrumentos mais importantes a ser considerado é o licenciamento
ambiental que, segundo o art. 10 da Lei 6938/81, é cabível a todas as atividades
“utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental”.
Como impactos negativos que poderão advir da implantação das
infraestruturas de saneamento básico, podem ser citados: inundação de áreas
para construção de barragens e reservatórios; acúmulo de poeira; modificação da
configuração natural do relevo; modificações no desenho do tráfego terrestre;
supressão de ecossistemas. Logo, inegável será a submissão da atividade de
saneamento ao procedimento de licenciamento ambiental.
O art. 2º da resolução CONAMA 237/97 ratifica a necessidade de
licenciamento afirmando que:
115
A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem
como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão
ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente
exigíveis.
E, em seu Anexo 1, no que tange aos serviços de utilidade, assevera
categoricamente: interceptores, emissários, estação elevatória e tratamento de
esgoto sanitário; tratamento e destinação de resíduos industriais (líquidos e
sólidos); tratamento e destinação de resíduos sólidos urbanos, inclusive aqueles
provenientes de fossas; dragagem e derrocamentos em corpos d’água e
recuperação de áreas contaminadas ou degradadas.
A Lei 11.445/07 fixa no seu art. 44 a questão do licenciamento ambiental
de unidades de tratamento de esgotos sanitários e de efluentes, sendo que as
demais atividades ficam a cargo da legislação geral sobre esse procedimento
administrativo.
O mencionado artigo da Lei de Saneamento Básico fixa dois pontos: a) o
estabelecimento de procedimentos simplificados256 de licenciamento (art. 44, §1º);
b) a imposição de critérios de licenciamento que contemplem metas de
lançamento de efluentes e de enquadramento dos corpos d’água.
8. O direito ao saneamento ambiental e seu tratamento normativo
infraconstitucional: uma análise integrativo-principiológica
É imprescindível a avaliação dos princípios constitutivos do regramento
jurídico acerca do saneamento, pois são eles possuidores de precedência
256
Vale registrar que o procedimento simplificado de licenciamento já encontrava amparo na
Resolução CONAMA 377/06, no que tange às estações de pequeno e médio porte de tratamento
de esgoto, assim definidas em razão do volume de vazão. Esta forma de licenciamento veio ao
encontro dos anseios de celeridade, visto que muitos eram os projetos de implantação de
unidades de tratamento de esgoto (ETE) que ficavam paralisados face à morosidade do
licenciamento, o que propiciava, em muitas vezes, danos ao próprio meio ambiente. No
licenciamento simplificado, as licenças de instalação e operação já são expedidas num único ato
e os prazos de tramitação para cada ato já vêm determinados. A Resolução CONAMA 404/08,
traça normas de simplificação de licenciamento, só que com relação a aterros sanitários de
pequeno porte de resíduos sólidos urbanos salienta, como medida de celeridade, a dispensa de
apresentação do EIA/RIMA, v.g.
116
interpretativa257 em relação a todas as demais normas, funcionando como
diretrizes à atividade do legislador, administrador e julgado.
Os princípios têm a função específica de conferir unidade a todo o sistema
jurídico, sendo imprescindíveis em todas as Constituições abertas, posto que
permitem a evolução do sistema jurídico258, contextualizando-o nos cenários
econômico, político, social e cultural experenciados pela sociedade em um dado
momento histórico.
Os princípios constitucionais reitores ao estudo do tema já foram
analisados acima, a saber: princípio da dignidade, do desenvolvimento
sustentável, democrático, da cidadania, da valorização social do trabalho e da
igualdade.
Insta, a partir de agora, firmar alguns comentários sobre os princípios
exibidos na legislação infraconstitucional.
8.1. Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81)
A base principiológica da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
embasará todo o restante das demais legislações.
Aqui resta mencionar os princípios que coordenam e integram o tema de
saneamento ambiental, a saber: o princípio da precaução, prevenção e do
poluidor-pagador. Deles demandarão os princípios contidos nas Leis 11445/2007
e 12305/2010.
Senão vejamos:
a) princípio da precaução
Diante das incertezas científicas, adotou-se o entendimento de que a
prudência deve pautar todas as atividades que tenham a potencialidade de
causarem danos ao meio ambiente, sendo assim adotado em documentos
internacionais, tais como a Declaração do Rio Eco-92 (Princípio 15):
257
HORTA, Raúl Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p.
230.
258
ROCHA, Carmem Lúcia A. Princípios constitucionais da administração pública. Belo Horizonte:
Del Rey, 1994. p. 22.
117
Com o fim de proteger o meio ambiente, os estados devem aplicar
amplamente o critério da precaução conforme as suas capacidades.
Quando haja perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma certeza
absoluta não deverá ser utilizada para postergar-se a adoção de
medidas eficazes em função do custo pra impedir a degradação do meio
ambiente.
Cristiane Derani259 expõe que precaução é cuidado (in dubio pro securitae)
e está ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações
futuras, como também da sustentabilidade ambiental das atividades humanas.
Isto não quer dizer, segundo Paulo de Bessa Antunes, que o princípio,
também denominado de prudência ou cautela, determine a paralisação de
atividade, mas sim que se tenham cuidados necessários, a fim de que o
conhecimento científico avance e as dúvidas sejam dirimidas.260
b) princípio da prevenção
Trata-se do propósito basilar de todo o Direito Constitucional ambiental,
informando a prioridade que se deve dar às medidas tendentes a evitar lesão ou
ameaça de lesão ao meio ambiente, objetivando reduzir ou eliminar as causas de
ações que comprometam o meio ambiente.
Constitui um princípio muito próximo ao anterior, contudo o mesmo aplicase aos impactos ambientais, cujos resultados já são conhecidos e dos quais se
pode, com segurança, impedir que ocorram. Assim, como instrumentos do
princípio em questão e, portanto, mitigadores de danos ambientais, encontram-se
o licenciamento ambiental e os estudos prévios de impacto ambiental.
É importante que se diga que assim como o princípio da precaução, o
princípio ora aludido não visa à eliminação dos danos261, mas sim a avaliação em
conjunto com os benefícios que serão gerados pelo empreendimento ou atividade
e demonstrados através de relatórios (RIMA) de impactos ambientais no processo
de licenciamento.
c) princípio do poluidor-pagador
259
DERANI, Cristiane. Direito ambiental económico. São Paulo: Max Limonad, 1997. p. 167.
ANTUNES, Paulo de Bessa. op. cit., p. 26-31. Política Nacional do Meio Ambiente. PNUMA:
Comentários à Lei 6938/81. Rio de Janeiro: 2003.
261
ANTUNES, Paulo de Bessa. op. cit., p. 32.
260
118
Segundo Celso Antonio Pacheco Fiorillo262, esse princípio não alberga a
premissa “pagar para poder poluir”, “poluir mediante pagamento” ou “pagar para
evitar a contaminação”. Ele apresenta duplo aspecto: a) evitar os danos
ambientais (caráter preventivo); b) ocorrido o dano, visa a sua recuperação.
Esse princípio parte da constatação de que os recursos ambientais são
escassos e que, portanto, o seu uso na produção e no consumo acarreta a sua
redução e, por vezes, a sua degradação. Assim, o custo da redução dos recursos
naturais deve ser considerado no sistema de preços, a fim de os produtos
refletirem os custos ambientais.263
Sobre o assunto, a Comunidade Econômica Europeia fixou as seguintes
balizas:
as pessoas naturais ou jurídicas, sejam regidas pelo direito público ou
pelo direito privado, devem pagar os custos das medidas que sejam
necessárias para eliminar a contaminação ou para reduzi-la ao limite
fixado pelos padrões ou medidas equivalentes que assegurem a
264
qualidade de vida, inclusive os fixados pelo Poder Público competente.
No art. 1º, § 2º, da Recomendação 75/436 da Comunidade Econômica
Europeia vê-se de forma interessante a posição da comunidade no que tange aos
fins do princípio em análise, cuja imputação aos poluidores, segundo Maria
Alexandre de Sousa Aragão, corresponde também a exigências de equidade:
A imputação aos poluidores dos custos da luta contra a poluição que
eles provoquem, obriga-os a reduzir esta última e a procurar produtos ou
tecnologias menos poluentes, permitindo deste modo uma utilização
mais racional dos recursos do ambiente; além disso, obedece aos
265
critérios de eficácia e equidade.
Visa-se assim, sob um aspecto preventivo, o afastamento do ônus do custo
econômico suportado pela coletividade, derivando-o para quem efetivamente
utiliza os recursos ambientais. Sua pretensão primeira é estabelecer um
mecanismo de cunho econômico impeditivo ao desperdício de recursos
262
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 37.
ANTUNES, Paulo de Bessa. op. cit., p. 37.
264
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 42.
265
ARAGÃO, Maria Alexandre de Sousa. O princípio do poluidor-pagador. Coimbra: Coimbra,
1997. p. 108.
263
119
ambientais, através da imposição de preços compatíveis com a realidade
ambiental.
No que tange ao aspecto repressivo, o princípio do poluidor-pagador tem
incidência na questão da responsabilidade civil que não exclui a penal e a
administrativa, conforme previsão no art. 225, § 3º da CF.
Portanto, como decorrência do princípio em estudo, é possível afirmar-se
que: a) a responsabilidade civil é objetiva (art. 225, § 3º da CF cc art. 14, § 1º da
Lei 6938/81); b) prioridade da reparação específica do dano ambiental vale dizer,
que primeiro prioriza-se a reparação/ressarcimento in natura ou seja, ao status
quo ante para depois, em não sendo essa possível, determinar a reparação
integral (art. 4º, inc. VI da Lei 6938/81); c) solidariedade para arcar com os danos
sociais.
8.2. Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico (Lei 11445/2007)
Tecidas as considerações acima, insta mencionar os princípios reitores da
Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico, nos seus pontos mais
importantes.
Os princípios estão definidos no art. 2º do referido diploma legal:
a) princípio da universalização do acesso
O princípio em questão encontra-se fundamentado nos artigos 2º, inciso I e
3º, inciso III da Lei 11445/2007, sendo conceituado como a ampliação progressiva
do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico.
Há ainda outras legislações que, implicitamente, já estabeleciam o citado
princípio, a saber: a) Lei 8080/90 (obrigação do Sistema Único de Saúde
promover, proteger e recuperar a saúde, traduzida na promoção de ações de
saneamento básico e de vigilância sanitária); b) Lei 9433/97 (ao estabelecer a
política nacional de recursos hídricos, define como objetivo a garantia da
disponibilidade de água para gerações futuras); c) Lei 8078/90 (determina que os
serviços públicos devem ser prestados de forma adequada, satisfazendo
condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança); d) Lei 6938/81
(objetiva a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental,
120
remetendo, assim ao caráter fundamental dos serviços de saneamento básico
para tal desiderato).
Tal princípio espelha o direito de todo ser humano, em qualquer lugar do
território nacional, ter acesso efetivo aos serviços públicos de saneamento básico
e o dever do Poder Público de assegurá-la. Na Lei 11445/2007, o direito ao
saneamento deve ser efetivado segundo planejamento feito pelos planos de
saneamento básico que definirão metas e prioridades a serem incorporadas nos
programas de investimentos e leis orçamentárias, em consonância com os
objetivos estabelecidos no art. 3º da Constituição Federal.
Segundo Paulo José Villela Lomar266, os planos, programas de
investimentos e leis orçamentárias deverão estar em consonância com as
diretrizes constitucionais de redução das desigualdades regionais e sociais, de
promoção da salubridade ambiental, priorizando-se as áreas mais vulneráveis e
de maiores riscos para a vida e a saúde e de desenvolvimento urbano para
cumprimento das funções sociais da cidade e do bem-estar da população.
Isto vai ao encontro ao que os artigos 6º e 196 da CF asseguram,
notadadamente, em relação à saúde que é direito de todos e obrigação do Estado
a ser por ele cumprida, através de políticas públicas que visem ratificar o princípio
da prevenção acima aludido, no exato sentido de diminuir o risco de doenças.
Aliás, o art. 200 da CF assegura de forma peremptória o direito à saúde a todos,
posto que atribui ao Sistema Único de Saúde o dever de executar ações de
saneamento básico.
b) princípio da integralidade
O princípio da integralidade significa o conjunto de todas as atividades e
componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, ou seja,
por esse princípio, os serviços públicos de saneamento devem abranger todos os
serviços nele compreendidos, assegurando a saúde pública e a proteção do meio
ambiente (art. 2, incisos II, III e IV da Lei 11445/2007).
266
LOMAR, Paulo José Villela. Dos princípios fundamentais. In: MUKAI, Toshio (Coord.).
Saneamento básico: diretrizes gerais: comentários à Lei 11445 de 2007. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007. p. 15.
121
c) adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as
peculiaridades locais e regionais
Desta feita, os serviços de saneamento deverão levar em conta as
características específicas da região em que serão implantados (art. 2º, inc. V da
Lei 11445/2007), exigindo, portanto, tecnologias apropriadas, segundo a
capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e
progressivas (art. 2º, inc. VIII da Lei 11445/2007).
d) articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de
habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção
ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse
social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o
saneamento básico seja fator determinante
Dessume-se desse impositivo legal (art. 2º, inc. VI da Lei 11445/2007) que
a lei veda, implicitamente, o planejamento e a prestação dos serviços de modo
autárquico, isolado do planejamento urbano e das demais políticas públicas.267
e) princípio da eficiência e sustentabilidade econômica
Como já foi examinado no tópico referente à sustentabilidade, o que aqui
se quer frisar é que serão necessários estudos de riscos financeiros envolvidos no
empreendimento de saneamento, para que a tomada de opções financeiras não
comprometa o próprio serviço prestado e não prejudique os cidadãos-usuários.
A sustentabilidade econômica analisada à luz do art. 29 da lei em comento
deve ser assegurada através de remuneração pela cobrança dos serviços de
saneamento definidos no seu art. 3º.
De outra parte, os serviços de saneamento devem ser prestados com a
melhor qualidade de técnica, método, processo e insumo (art. 2º, incisos II e VII
da Lei 11445/2007) e especialmente com o melhor atendimento aos usuários dos
serviços.
267
LOMAR, Paulo José Villela. op. cit., p. 18.
122
f) transparência das ações, baseada em sistemas de informações e
processos decisórios institucionalizados
As ações relativas ao saneamento precisam ser divulgadas (art. 2º, inc. IX
da Lei 11445/2007), ou seja, o ente federativo titular da competência
constitucional para a prestação dos serviços de saneamento, bem como a União,
devem dispor de dados completos e atualizados, a fim de que possa ser
promovido o controle social (participação popular no processo de gestão
democrática, segundo o art. 43 do Estatuto da Cidade).
g) princípio do controle social
Por meio do princípio aludido, há a possibilidade de discussões pelos
representantes da sociedade, especialmente, pelos Conselhos estabelecidos para
esse fim, em relação às opções técnicas que poderão ser adotadas pelos
gestores dos serviços de saneamento.
h) princípio da segurança, qualidade e regularidade
Trata-se de um princípio extremamente importante na órbita dos serviços
de saneamento (art. 2º, inc. XI da Lei 11445/2007), entendendo-se como a
necessidade de que os serviços sejam prestados com eficiência, regularidade e
de forma ininterrupta.
O princípio da segurança determina que o fornecimento dos serviços
respeite a incolumidade dos consumidores, a fim de evitar a disseminação de
doenças e estimular hábitos sanitários saudáveis.
i) integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos
recursos hídricos
O princípio, em questão, será devidamente analisado quando do estudo
dos mananciais.
123
8.3. Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos ( Lei 12305/2010)
A Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos será objeto de estudo ao
longo de toda a tese, sendo que, neste ponto, será feita uma digressão sobre os
princípios estatuídos no art. 6º do diploma legal.
Segundo o dispositivo referido, a lei em estudo estabelece como princípios
norteadores da política nacional de resíduos sólidos:
a) prevenção e precaução (já analisados acima: art. 6º, inc. I)
b) poluidor-pagador e protetor-recebedor (art. 6º, inc. II)
O primeiro já foi alvo de observações encetadas acima. Com relação ao
segundo, o mesmo traduz uma expressão nova no cenário doutrinário, que pode
ser entendida como a contrapartida do princípio do poluidor-pagador.
Na concepção deste trabalho, o princípio do protetor-recebedor pode ser
entendido como um novo princípio que tem como linha mestre a de proteger o
meio ambiente através de incentivos fiscais, tais como as chamadas sanções
premiais.
c) visão sistêmica na gestão dos resíduos sólidos (art. 6º, inc. III)
Isto quer dizer que as ações voltadas para a busca de soluções para os
resíduos sólidos devem considerar as dimensões social, cultural, econômica,
tecnológica e de saúde pública.
d) desenvolvimento sustentável (art. 6º, inc. IV)
e) ecoeficiência (art. 6º, inc. V)
Traduz exatamente a sustentabilidade ambiental. Foi aqui inserido como
um preceptivo didático ao intérprete da norma.
f) cooperação entre as diferentes esferas do Poder Público, o setor
empresarial e demais segmentos da sociedade (art. 6°, inc. VI)
Dado extremamente importante, pois fortalecerá a integração da gestão,
podendo-se analisar os pontos mais nevrálgicos de problemas em cada região,
bem como um trabalho de coesão, a fim de proporcionar a sustentabilidade
ambiental.
124
g) responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos (art. 6º,
inc. VIII)
Trata-se de um instrumento dirigido aos geradores de resíduos sólidos
(incluindo os consumidores), voltado à prevenção de danos ao meio ambiente,
objetivando a divisão de tarefas, através da determinação de qual obrigação
caberá a cada um dos agentes econômicos da cadeia produtiva de resíduos.
Entende-se ser uma forma de organização de mercado, justamente por
conta da divisão de responsabilidades (que, obviamente continua sendo integral,
objetiva e solidária).
Sua conceituação encontra-se expressa no art. 3º, inc. XVII, da Lei
12305/2010:
conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos
titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos
resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos
gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana
e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos
termos desta Lei.
Dois pontos merecem ainda consideração, a saber: a) a responsabilidade
de cada um dos agentes da cadeia produtiva será estabelecida por meio do
chamado acordo setorial que se caracteriza por ser um ato de natureza
contratual, firmado entre o Poder Público e os fabricantes, importadores,
distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantação da responsabilidade
civil (art. 3º, inc. I da Lei 12305/2010); b) os setores terão até o final de 2011 para
apresentarem suas propostas a respeito da responsabilidade de cada um.
Também é importante chamar a atenção de que a lei deixa claro que a
responsabilidade é pelo ciclo de vida do produto, ou seja, desde a sua concepção,
o que foi um ponto favorável na citada lei, visto que no projeto o que se propunha
é que fosse desde o gerenciamento (ou seja, desde a coleta e não do
desenvolvimento do produto).
A responsabilidade compartilhada objetiva basicamente a minimização de
volume de resíduos sólidos, redução dos impactos causados à saúde, diminuição
125
do desperdício e estímulo à produção/consumo de produtos derivados de material
reciclado (art. 31 da Lei 12305/2010).
h) o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um
bem econômico e de valor social
Trata-se finalmente de um reconhecimento expresso por um diploma legal
sobre o caráter econômico do lixo que, por meio da coleta seletiva e do estímulo
ao desenvolvimento de mercado, pode ser recuperado e reutilizado em novos
produtos mercadológicos, como, vg., matriz energética. Trabalha-se assim com a
ideia da reciclagem e do não desperdício.
Além disto, reconhece seu valor social através da inclusão no mercado dos
chamados catadores de lixo, inclusive determinando, conforme inteligência do art.
36, §1º da Lei 12305/2010, ao titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de
manejo de resíduos sólidos, a priorização da organização e o funcionamento de
cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, bem como
sua contratação.
i) o respeito às diversidades locais e regionais
Princípio esse em consonância com a Lei de Diretrizes Nacionais de
Saneamento Básico, notadamente em relação aos art. 2º, incisos V, VI e VII da
Lei 11445/2010.
j) o direito da sociedade informação e ao controle social
Aqui também se observa que esse princípio se encontra em sintonia não
apenas com a Lei 8038/81, mas também com a Lei 11445/2010 que estabelece
no art. 2º, incisos IX e X os citados princípios da informação e transparência.
k) a razoabilidade e a proporcionalidade
Faz-se mister pontuar que o princípio referido acima deve ser a base de
toda e qualquer situação na qual existam as chamadas antinomias aparentes ou
reais, ou seja, naquelas onde encontram-se em oposição interesses igualmente
tutelados constitucionalmente. Essa questão é bem discutida no tema acerca das
habitações realizadas em áreas de mananciais, onde o direito à moradia se
mostra de um lado e o do meio ambiente, de outro.
126
Enfim, a Lei 12305/2010, fundamentada nos princípios constitucionais e
presentes na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, objetivou a mudança em
toda a cadeia produtiva, valorizando-se a necessidade da inclusão social e a
responsabilidade dos geradores de resíduos que recai desde a concepção do
produto até a situação pós-consumo do mesmo.
127
CAPÍTULO III. SANEAMENTO E HOMEOSTASE AMBIENTAL: A
INTERAÇÃO NECESSÁRIA À GARANTIA DA SADIA
QUALIDADE DE VIDA
“O homem supera infinitamente o próprio homem.”
(Blaise Pascal)
1. Noções Propedêuticas
A tutela do meio ambiente iniciou-se com a Lei da Política Nacional do
Meio Ambiente (Lei 6938/81), sendo recepcionada pela Constituição Federal em
seu art. 225, editado sob forte inspiração dos princípios exauridos na Declaração
de Estocolmo de 1972268 e da Constituição Portuguesa de 1976269, encontrandose inserto em capítulo específico sobre o meio ambiente e no título da ordem
social.
Contudo, a temática referente ao meio ambiente é tratada, em todo o bojo
da Carta Constitucional, notadamente, no que se refere aos aspectos do meio
ambiente natural, artificial, cultural e do trabalho.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é, num só dizer, um
direito social e um direito fundamental da pessoa humana.
Caracteriza-se como direito social não só em razão de seu posicionamento
topográfico em face de sua inserção expressa no Capítulo VI do Título VIII
referente à ordem social, mas, principalmente, porque sua efetividade não
depende só da coletividade, mas também de prestações positivas do Estado,
inclusive elencadas minudentemente pelo legislador constitucional no art. 225, §1º
da Constituição Federal.
268
Convencionou-se, por ocasião da Conferência, chamar de ecocídio as condutas praticadas
contra o meio ambiente, que segundo René Ariel Dotti corresponde “a morte ou destruição de
todo um fenômeno natural de ressonância projetado pelas relações entre o meio ambiente e os
seres vivos.” Apud: MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,
2007. p. 143.
269
Outras Constituições já haviam assegurado a tutela do meio ambiente face à consciência
ecológica emergente nos idos dos anos 70, a saber: Chile (1972); Panamá (1972); Iugoslávia
(1974); Grécia (1975). Ocorre que a Constituição Portuguesa em 1976 determinou a inserção do
meio ambiente como direito fundamental. Posteriormente, seguiu-se a Polônia (Emenda
Constitucional de 1976), a Argélia (1976); a China (1978), a Espanha (1978) a Argentina (1994).
In: MILARÉ, Édis. op. cit., p. 144-145.
128
Trata-se de um direito humano fundamental, posto que é meio para
concretizar o direito à vida com dignidade. Constitui-se em um direito pautado no
princípio da solidariedade e respeito a todas as formas de vida, cujo vilipendio
acarretará a responsabilização por danos ambientais acarretados às atuais e
futuras gerações (direito intergeracional).
A própria Declaração de Estocolmo evidenciou a característica de direito
fundamental do meio ambiente, dizendo que a sua proteção é fundamental ao
bem-estar dos povos, bem como ao desenvolvimento econômico mundial:
O homem tem o direito fundamental à liberdade, igualdade e adequadas
condições de vida, num meio ambiente cuja qualidade permita uma vida
de dignidade e bem estar, e tem a solene responsabilidade de proteger e
270
melhorar o meio ambiente para as presentes e as futuras gerações.
Neste sentido seguem as lições de Antonio Augusto Cançado Trindade:
Embora tenham os domínios de proteção do ser humano e da proteção
ambiental sido tratados até o presente separadamente, é necessário
buscar maior aproximação entre eles, porquanto correspondem aos
principais desafios de nosso tempo, a afetarem em última análise os
271
rumos e destinos do gênero humano.
Resta apenas ressaltar as palavras do eminente jurista, que, ausente a
proteção ao meio ambiente, com o adequado saneamento ambiental, os valores
do bem-estar e da vida com dignidade restarão ceifados, vez que, se
fundamentais, são essenciais ao viver de cada ser.
Necessário assim se faz, por último, acrescentar que os direitos
fundamentais em sendo inalienáveis, imprescritíveis, irrenunciáveis, enfim,
indisponíveis não podem ser apenas reconhecidos, mas sim tornados uma
realidade para que se possa falar verdadeiramente num Estado Democrático de
Direito.
Assim, só a partir do cumprimento da máxima kantiana de que o homem
deve ser tratado como um fim em si mesmo e não um meio é que se poderá falar
270
Princípio 1 da Declaração de Estocolmo realizada na Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente em junho de 1972.
271
TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio ambiente: paralelo dos
sistemas de proteção internacional. Porto Alegre: Fabris, 1993. p. 23.
129
na concretude da realização da dignidade e, por consequência, da homeostase
ambiental.
1.1. O alcance da expressão meio ambiente. A Lei da Política Nacional do
Meio Ambiente (Lei 6.938/81), a Constituição Federal e a necessidade
da interpretação sistemático-teleológica
Como ponto cardeal à definição de meio ambiente, o intérprete e operador
do Direito deve sempre buscar o conceito legal instituído no art. 3º, inciso I
combinado com o inciso III, alíneas “a”, “b” e “d” da Lei 6938/81 e o art. 2º, que,
em exame anterior272 compreende, sob uma visão global, que o meio ambiente
corresponde a todas as condições, leis, influências e interações que permitem,
abrigam e regem a vida.
A definição, portanto, no diploma legal acima é ampla, abrangendo
situações e bens em um número ilimitado, visto que tem o condão, dada a sua
essência, de acompanhar a evolução de uma sociedade de massas que se pauta
pela eclosão de novas realidades.
Destarte, a doutrina, verificando o conceito legal, passou a estabelecer o
meio ambiente como:
A integração do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que
propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas
formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do
273
ambiente compreensiva dos recursos naturais e culturais.
Contudo, no que tange à definição acima, convém acrescentar que a estas
relações e interações do homem, construídas culturalmente, devem ser
acrescentadas aquelas nascentes entre o homem e o meio laboral no qual, pela
ordem econômica capitalista, desenvolve suas atividades com o fim de poder
produzir e consumir.
Daí dizer-se que o meio ambiente consiste na interação de um conjunto de
elementos de ordem biológica, química, social, cultural e artificial que
condicionam o pleno desenvolvimento da vida em todas as suas formas.
272
Cap. I, item 2.2.
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros Ed., 2000. p. 20.
273
130
Neste sentido, o Tribunal Constitucional Espanhol definiu com muita
clareza o meio ambiente como el conjunto de circunstancias físicas, culturales,
económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndolas un conjunto de
posibilidades para hacer su vida.”274
A integração entre os vários elementos formadores do conceito de meio
ambiente também pode ser perfeitamente salientada no art. 5º da Lei da Política
Nacional de Educação Ambiental, cuja literalidade acusa que, para a
compreensão do conceito referente à educação, será necessário o envolvimento
de aspectos ecológicos, psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos,
científicos, culturais e éticos.
Para além do cotejo efetuado entre os artigos 3º e 2º da Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente, é premente a sua análise, segundo o viés da dicção
do art. 225, caput da CF que assim prescreve in verbis:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações.
Vê-se que o legislador constituinte, ao enunciar “sadia qualidade de vida”
em seu art. 225, caput, elegeu dois objetos de tutela ambiental, a saber, um
imediato caracterizado pela qualidade do meio ambiente e outro mediato,
consistente na saúde, bem-estar e segurança da população, sintetizados na
expressão da qualidade de vida, conforme consigna José Afonso da Silva.275
Portanto, em razão do tratamento dado constitucionalmente ao meio
ambiente, conclui-se que o seu conceito trazido pela Lei Federal 6938/81 foi ao
encontro da tutela buscada pela Constituição Federal no seu art. 225, caput, que
deixa clara a necessidade de tutela em aspectos do meio ambiente, a saber:
natural, cultural, artificial e do trabalho.276
274
PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique. op. cit., p. 505.
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, cit., p. 78.
276
O meio ambiente é unitário, contudo, desenvolve-se a sua divisão didática para que se possa
melhor analisar o aspecto do meio ambiente no qual os valores constitucionais foram
vilipendiados.
275
131
Os aspectos do meio ambiente acima ponderados são estabelecidos de
acordo com a identificação da atividade degradante e do bem imediatamente
agredido.
Portanto, das ideias acima transcritas, dessumem-se dois pontos: 1) a
necessidade da construção do conceito de meio ambiente a partir da
interpretação sistêmica entre a Lei Federal 6938/81 e a Constituição Federal ; 2) o
diploma constitucional buscou a tutela não apenas do meio ambiente natural, mas
também do artificial, do trabalho e cultural.
Deve-se ainda asseverar que o conceito de meio ambiente associa-se ao
de recursos ambientais estabelecido no art. 3º, inciso V da Lei 6938/81, que
considera como tais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas,
os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna
e a flora. Em consonância com o referido diploma legal, a Constituição Federal,
tratou em vários artigos estes recursos, notadamente, nos artigos 20, 23, 24, 216,
225, §1º, inciso III e § 4º: água, ilhas, recursos naturais da plataforma continental
e da zona econômica exclusiva, mar territorial, florestas, fauna, flora, praias,
dentre outros.
Para além disto, como já foi assinalado, mas digno de nota oportuna, o
artigo 225 da Carta Magna determina o conceito de bem ambiental, acentuando
que o mesmo é possuidor de duas características: ser de uso comum do povo277
e essencial à sadia qualidade de vida. São bens considerados difusos, adéspotas
e dotados da natureza da indivisibilidade.
Logo, a própria Constituição Federal já determinou como causa de pedir
das ações processuais para a efetiva tutela do meio ambiente o denominado bem
ambiental, rompendo a concepção individualista liberal presente nos séculos XVIII
e XIX informadora de ordenamentos jurídicos e ainda presentes em áreas outras
áreas do Direito.
277
Logo, a expressão “bem de uso comum do povo” não pode ser analisada sob a ótica da
classificação imposta no art. 99, inciso I do Código Civil que determina serem públicos os bens
de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças. Contudo, com o advento
do art. 225 da Constituição Federal de 1988 e do art. 81 do Código de Defesa do Consumidor, os
bens ambientais passaram a ser considerados difusos e, portanto, como já dito anteriormente,
sob a administração/gestão dos entes públicos federativos. Tal ideia corresponde à afirmação da
teoria de MALINCONICO denominada “Ambiente como objeto unitário de interesses difusos.”
132
Isto é patente, dada a ideia informadora e vanguardista de Mauro
Cappelletti sobre a insuficiência de conceitos materiais e processuais criados sob
o cunho de relações individualísticas, que já não se colmatavam mais frente às
relações de massa que se solidificavam.278
As considerações aqui trazidas mereceram análise, visto que será
abordada a questão da ineficiência do saneamento ambiental dentro dos vários
aspectos do meio ambiente, trazendo à baila considerações de caráter jurídico e
pragmático sobre as consequências de sua interação neles considerados.
1.2. A expressão meio ambiente “ecologicamente equilibrado”
Ecologia descende dos radicais gregos oikos (casa) e logia/logos (estudo).
Assim, a expressão ecologia refere-se ao estudo da casa, do entorno, do
meio, analisado sob o crivo da Biologia como Mesologia279 e dentro da ideia de
uma relação entre si dos elementos bióticos e abióticos, materiais e imateriais.
Portanto, frise-se que o vocábulo ecologia não tem apenas a ver com o meio
ambiente natural, mas também com os demais de seus aspectos, a saber,
cultural, artificial e do trabalho.
O vocábulo ecologicamente é advérbio que se refere à harmonia das
relações e interações dos elementos do habitat, ressaltando-se às qualidades do
meio ambiente que mais sejam favoráveis à qualidade de vida. 280
Celso Antonio Pacheco Fiorillo enuncia que a expressão meio ambiente
ecologicamente equilibrado envolve:
(...) um conjunto de condições morais, psicológicas, culturais e
mesmo materiais que vincula uma ou mais pessoas, na clara
explicação de HOUAISS, o que nos autoriza a concluir que a definição
jurídica no plano constitucional, de meio ambiente ecologicamente
equilibrado diz respeito à tutela da pessoa humana, assim como de
outras formas de organismos, como o local onde se vive. (grifo
281
nosso)
278
CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da Justiça Civil. Revista
de Processo, São Paulo, n. 5, p. 130.
279
MILARÉ, Édis. op. cit., p. 107.
280
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, cit., p. 60.
281
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princípios do direito processo ambiental. São Paulo:
Saraiva, 2010. p. 52.
133
Logo, dos entendimentos acima propostos, conclui-se que a expressão em
estudo, encerra a ideia de que só haverá equilíbrio no meio ambiente quando as
condições naturais, psicológicas, culturais, sociais, políticas, econômicas
integrantes das relações do homem, no local em que vive, estiverem em
harmonia.
Sobre o assunto, José de Ávila Aguiar Coimbra contempla a noção da
existência dos ecossistemas282 naturais e sociais, com a qual aqui se concorda
peremptoriamente:
Meio ambiente é o conjunto dos elementos abióticos (físicos e químicos)
e bióticos (flora e fauna), organizados em diferentes ecossistemas
naturais e sociais em que se insere o Homem, individual e socialmente,
num processo de interação que atenda ao desenvolvimento das
atividades humanas, à preservação dos recursos naturais e das
características essenciais do entorno, dentro das leis da natureza e de
283
padrões de qualidade definidos. (grifo nosso)
É importante notar que o meio ambiente tido como ecologicamente
equilibrado deve ser aquele caracterizado não simplesmente pela soma de seus
elementos integrativos, mas, sim, pela integração e coordenação entre os
mesmos.284
Assim, o meio ambiente considerado ecologicamente equilibrado, apesar
de seu aspecto multifacetado, deve ser contemplado como um sistema, no qual
há a existência de elementos mutuamente em interação com a finalidade de
propiciar a sadia qualidade de vida.
Tais elementos são, portanto, conexos e relacionados entre si, numa
relação de equilíbrio, ou seja, em homeostase, para que cheguem ao um mesmo
resultado.
282
Ecossistema compreende o sistema que inclui os seres vivos e o ambiente com suas
características físico-químicas e as inter-relações entre ambos. HOUAISS, Antonio; VILLAR,
Mauro de Salles; MELLO FRANCO, Francisco. op. cit., p. 1097. Apenas complementando, diante
do que já se analisou sob uma interpretação global normativa\; tal sistema engloba interações de
várias ordens (biológicas, físicas, culturais) dos organismos entre si com o meio.
283
COIMBRA, José de Ávila Aguiar. O outro lado do meio ambiente. São Paulo: Cetesb, 1985. p.
32.
284
MORENO TRUJILLO, Eulália. La protección jurídico-privada del médio ambiente y la
responsabilidad por su deterioro. Madrid: [s.n.], 1991. p. 56.
134
Ressalta-se que o equilíbrio previsto constitucionalmente não é aquele
estático, mas sim o dinâmico que, nas palavras de Antônio Lago e José Augusto
Pádua, significa dizer um sistema que:
Não é estático e sim dinâmico; não surgiu do nada, mas foi sendo forjado
por um lento e trabalhoso processo evolutivo, que precisa ser
continuamente renovado para prosseguir. Por isso ele é ao mesmo
tempo sólido e frágil. Sólido porque suas estruturas foram longamente
maturadas e frágil porque elas necessitam para sobreviver da existência
285
permanente de condições que assegurem sua renovação.
Há que se ter esta visão holística e global do meio ambiente, ou seja, da
premente interação e interdependência entre os elementos que o compõem para
que fale em uma unidade sistêmica equilibrada. Assim, não há como falar em
meio ambiente ecologicamente equilibrado se, v.g., em razão de um sistema de
saneamento ineficaz, um recurso natural, como um manancial, estiver em
processo de colapso, visto que essa situação propiciará o desajuste em relação
aos demais elementos condicionadores da vida, como, solo, fauna, flora, saúde,
espaço de lazer, educação, dentre outros.
Além disso, a partir da noção da expressão meio ambiente ecologicamente
equilibrado, constrói-se um paradigma condicionante à atividade do Estado, no
que tange à construção de políticas públicas e à discricionariedade na eleição das
mesmas face às prioridades dos interesses sociais.
2. Saneamento ambiental e sustentabilidade: dados de um Brasil de muitos
contrastes
O homem está unido ao próprio homem de uma maneira mais íntima e
mais forte pelo coração e pela caridade do que pelas palavras e
protocolos.
(Thomas More, Utopia)
Neste tópico será analisada a questão referente aos contrastes, em termos
de saneamento, existentes no Brasil, sob uma tríplice vertente, a saber:
a) frente às regiões sul, sudeste, norte, nordeste e centro-oeste do Brasil
(análise comparativa interna);
285
LAGO, Antônio; PÁDUA, José Augusto. O que é ecologia. São Paulo: Braziliense, 1995. p. 20.
135
b) o Brasil frente ao mundo;
c) os serviços de saneamento existentes frente aos serviços privados de
tecnologia.
Serão vislumbradas considerações extremamente imprescindíveis à
configuração do trabalho aqui proposto, pois, através delas, conclusões
estarrecedoras serão traçadas, consignando que, indubitavelmente, o Brasil vem
esquecendo frequentemente que a Constituição Federal vai além de um
documento legal. É a bússola que deve dirigir os passos dos segmentos públicos
para a realização do que se denomina sustentabilidade, cidadania, dignidade e
desenvolvimento da ordem econômica capitalista.
A Lei Federal 11.445/2007 (Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento
Básico) foi aprovada após quase dez anos de muitas discussões e sua
regulamentação, por meio de decreto presidencial, só ocorreu em junho de 2010.
O regramento acima, cujo objetivo foi criar regras para a exploração de
serviços de saneamento, estabelecimento de parcerias público-privadas, previsão
de metas, atribuições aos municípios quanto à sua gestão e determinação de
política tarifária, teve o seu grito de promulgação tardiamente, o que fez com que
houvesse uma paralisação ou, no mínimo, um caminhar muito lento, no que tange
a projetos de investimentos e, por resultado, melhoria de condições de vida da
população.
Contudo, é bom que se diga que apenas investimentos no setor de
saneamento de nada adiantarão se a gestão dos serviços e a educação não
forem conjuntamente implementadas através do instrumento da prevenção de
danos causados, que pode ser inicialmente caracterizado pela, v.g., ruptura da
prática habitual de se lançar dejetos em locais inadequados, notadamente, em
cursos d’água ou mesmo para fora da janela do carro.
A questão educacional é de suma importância, como será visto quando do
estudo do saneamento em face do meio ambiente cultural. Em pesquisa recente
realizada em 79 cidades com mais de 300 mil habitantes, praticamente 31% dos
entrevistados não sabiam o que era saneamento, ou seja, o que “acontece com
136
seu esgoto quando sai do seu domicílio”, explica o diretor de planejamento do
Ibope Inteligência, Helio Gastaldi.286
Sobre esses dados, ressalta-se que a coletividade pode até não ter
conhecimento efetivamente do percurso desse esgoto e seu destino final (rio, mar
ou rede de tratamento), contudo, crê-se ser ela perspicaz o suficiente para
concluir que a grande quantidade de lixo gera problemas na drenagem urbana,
bem como a prática de jogá-lo nos córregos eleva o aumento da poluição287.
Trata-se de um dado intuitivo e que, para afastá-lo, ao lado da educação
deverá vir a transformação social a respeito de que o meio ambiente a todos
pertence e por todos deve ser protegido, pois faz parte da vida e do cotidiano de
cada um, como um verdadeiro elemento integrante da sua própria moradia.
O ponto que será oportunamente analisado referente a esse assunto é
justamente perceber que à coletividade faltam os elementos da educação e
cidadania, posto que esta última dita direitos, mas também requer a realização de
deveres sob a ótica pragmática de Hannah Arendt.
Para que se tenha uma sociedade justa e erradicada de pobreza, há a
necessidade de se falar numa sociedade solidária, pois o que se vê com as
atitudes de desprezo ao meio ambiente são caracterizadoras justamente de uma
sociedade intolerante e individualista.
Portanto, quer se deixar assente aqui que a Constituição Federal é uma
carta de compromissos dirigida também à coletividade, que, segundo a parte final
do art. 225, caput, prescreve a todos o dever de preservar e proteger o meio
ambiente em concerto com o Poder Público. Este, de outra parte, também é
obrigado constitucionalmente a tutelar o meio ambiente e prestar serviços
públicos que atendam à coletividade para o atingimento da sadia qualidade de
vida.
286
INSTITUTO TRATA BRASIL. Pesquisa inédita do IBOPE e do instituto Trata Brasil mostra a
percepção da população sobre saneamento básico. Agosto de 2009. Disponível em:
<http://www.tratabrasil.org.br>. Acesso em: 10 out. 2009.
287
Houve a observância de que mesmo em córregos que já foram canalizados, moradores jogam o
lixo a céu aberto, como v.g., Jardim Iporanga, na Zona Sul de São Paulo. Outra comunidade
ainda citada é a de Paraisópolis, também na Zona Zul. In: BRASILEIRO desconhece o que é
saneamento básico, aponta pesquisa. O Portal de Notícias da Globo, 14 ago. 2009. Disponível
em: <http://www.g1.globo>. Acesso em: 20 dez. 2009.
137
Ora, um desses serviços é justamente o de saneamento básico.
Entende-se que o Estado deve voltar suas atividades segundo a
perspectiva teleológico-constitucional, objetivando-se a superação dos ideários
maquiavélicos, a partir do entendimento de que saneamento é instrumento
tendente à promoção do desenvolvimento humano e, que, portanto, as estratégias
que estruturam os seus serviços devem objetivar esse desiderato como
prioridades das políticas públicas.
Aqui, resta frisar uma pergunta feita em sede de informação jornalística:
O governo federal tem 8 bilhões disponíveis dentro do PAC para obras
de saneamento básico, mas em quase dois anos apenas R$ 2 bilhões
foram destinados para este tipo de serviço. Se sobra dinheiro nos cofres
públicos, por que ele não chega em comunidades carentes, tão
288
necessitadas de uma rede de esgoto?
Para a resposta, foi encetada a colocação do cientista político Paulo
Kramer que apresenta, de plano como resposta à de interesse nas obras de
saneamento, o que se segue:
Há uma falta de qualificação técnica da parte de muitas prefeituras e isso
se junta a uma tradição que só agora começa a ser superada, que é
aquela dos políticos acharem que uma obra de saneamento, por não ser
visível, por não ser a céu aberto, não dá voto, como uma pracinha, como
um viaduto. Isso faz com que até hoje, em pleno século 21, metade das
famílias brasileiras ainda não tenham acesso a um saneamento básico
289
de qualidade.
É de se frisar ainda a fala de Raul Pinho ao advertir peremptoriamente que:
Durante anos houve um investimento em água encanada (84% dos
domicílios do País são cobertos pelo serviço) e pouco em saneamento.
Precisamos melhorar a gestão, pois desperdiçamos 40% da água que
temos, e criar um corpo técnico eficiente. A perspectiva de investimentos
pesados do governo federal acabou expondo algumas contradições.
Com o anúncio do PAC, muitos municípios que não tinham recursos para
investir em saneamento desistiram de formar parcerias público-privadas
à espera dos recursos federais, só que eles ainda não saíram do
290
papel.
288
BRASIL devolve a banco US$ 57 milhões que deveriam ir para saneamento. O Portal de
Notícias da Globo. Jornal Nacional, 13 mar. 2009. Disponível em: <http://www.g1.globo>. Acesso
em: 05 maio 2009.
289
Id. Ibid.
290
UM Saneamento de 4º mundo. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 27 set. 2010. p. H5. Neste
sentido, outra matéria veiculada no Jornal Nacional, já em 2009 (12/03) afirma que o governo
brasileiro devolveu US$57 milhões ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que
deveria ter sido aplicado em obras de saneamento básico no Nordeste, dentro do Programa de
138
É certo que respostas podem vir em todos os sentidos, mas, não obstante
as mesmas, há efetivamente a obrigatoriedade da desarticulação da visão de que
saneamento consiste apenas em mera discussão acadêmica de não repercussão
na realidade nacional e nos próprios fundamentos da República Federativa do
Brasil e da estrutura do Estado Democrático de Direito.
Saneamento é saúde, dignidade, instrumento de sustentação de sistemas
ecológicos e do próprio sistema econômico que mantém os meios de
subsistência.
Hoje, vive-se uma crise de saneamento ambiental, na qual os muitos rostos
não são mostrados, mas cujo direito essencial da vida lhes é negado.
Trata-se de uma crise quase que silenciosa suportada pela gama da
população mais pobre (como se verá abaixo) e, simultaneamente, tolerada por
quem dispõe dos meios econômicos, políticos e tecnológicos.
Quanto maior a pobreza, maior a condenação a uma vida de mera
sobrevivência, reforçando o estigma da violação ao princípio da isonomia (art. 5º,
caput da CF).
A crise do saneamento existe não só no Brasil, mas, como em outros
países, contudo, a raiz concentra-se num mesmo problema chamado pobreza.
Quanto maior a carência econômica, menor será o acesso à água potável e ao
esgotamento sanitário.
Segundo
estudos
publicados
pela
ONU
em
seu
Relatório
de
Desenvolvimento humano (RDH), editado em 2006, mais de 660 milhões de
pessoas são privadas de saneamento, sendo que essas vivem com menos de 2
dólares por dia e outras 385 milhões também sem acesso recebem menos de 1
dólar por dia. Concluiu-se, ao final, que 1,1 bilhões de pessoas não têm acesso à
água potável e 2,6 bilhões encontram-se sem acesso ao esgotamento sanitário.291
Não há como afastar-se da ideia de que o desenvolvimento humano só
haverá de ser concretizado, à luz do princípio da dignidade da pessoa humana,
Ação Social em Saneamento. Essa verba necessitou ser devolvida, pois as prefeituras não
conseguiram desenvolver os projetos de saneamento e o programa foi extinto, sendo que o
mesmo pode ocorrer com dezenas de obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
In: BRASIL devolve a banco US$ 57 milhões que deveriam ir para saneamento, cit.
291
WATKINS, Kevin et al. A água para além da escassez: poder, pobreza e a crise mundial da
água. UND.Org. Disponível em: <http://www.hdr.und.org/hdr>. Acesso em: 08 fev. 2009.
139
quando houver, ao menos, água potável e saneamento, sob a égide da
concretude do princípio da universalização imposto pela Lei Federal 11445/2007.
Saneamento, portanto, deve estar atrelado a uma cultura associada à
prática de planejamento para assegurar os vários aspectos da sustentabilidade já
estudados, através da capacitação técnica, propostas de desenvolvimento
institucionais locais e, principalmente, da cogestão e do envolvimento das várias
esferas do Poder Público com o fim de possibilitar o exercício da cidadania.
Quando se fala em contrastes, quer-se dizer desigualdades, notadamente
sociais, econômicas e regionais, cujo enfrentamento não é possível apenas
através de políticas assistenciais, mas da conscientização social e da efetiva
reestruturação de políticas de base inerentes, especialmente, à saúde e à
educação, para não dizer outros tantos direitos sociais previstos no art. 6º da
Constituição Federal.
2.1. O Brasil dos contrastes internos
2.1.1. Aspectos iniciais
Adentrando ao tema das desigualdades, observa-se que o Brasil
permaneceu quase que estagnado nos avanços com relação à área de
saneamento básico, notadamente de 2000 até hoje. Segundo resultados da
Pesquisa Nacional por amostra de domicílios (PNAD), de 2009, divulgada no
início de setembro de 2010 pelo IBGE, apenas 59,1% dos domicílios brasileiros
tinham acesso à rede de esgoto ou de fossa séptica, havendo um recuo de 0,2
pontos percentual em relação ao ano de 2009, visto que o total de domicílios
aumentou mais que o sistema coletor. 292
292
BRASIL com contrastes de acesso a serviços essenciais. Jornal das Dez. Disponível em:
<http://g1.globo.com/videos/v/pesquisa-revela-contrastes-no-acesso-a-servicosessenciais/1333707/>. Acesso em: 08 set. 2010.
140
Isto quer dizer que em 2009, 04 a cada 10 habitações não possuíam
ligação à rede de esgoto sanitário, perfazendo aproximadamente um número de
24 milhões de famílias.293
Interessante notar que, com o mesmo foco, os números podem assim ser
considerados: dos 57,5 milhões de domicílios do Brasil em 2008, 43% eram
considerados inadequados para moradia, o que dava um total de 24,7 milhões de
lares. 294
As desigualdades regionais podem assim ser vistas, segundo dados
coletados pelo IBGE em 2009: na região Norte, 13,7% dos domicílios urbanos
tinham acesso aos serviços de abastecimento de água, rede coletora de esgoto e
coleta de lixo direta e, nas áreas mais pobres, esse percentual caía para menos
de 10%; no Nordeste, o percentual médio ficava em 37%, enquanto no Sudeste,
já com melhores condições, alcançava uma média de 85,1% dos domicílios com
acesso aos serviços.295
Ainda sob os angustiantes dados extraídos da PNAD, no Amapá, v.g.,
apenas 6,1% dos domicílios eram ligados à rede de esgoto, enquanto em São
Paulo, 90,8%. De outra parte, do total de 58,6 milhões de residências brasileiras,
23,9 milhões, ou seja, 40,9% não tinham acesso a saneamento básico, lançando
os resíduos domiciliares em rios, lagos ou mesmo a céu aberto. 296
Segundo publicação do IBGE (2008), em relação às unidades da
federação, os menores percentuais de domicílios adequados em 2008 estavam
em Mato Grosso do Sul (21,1%) e no Amapá (22,5%), e os melhores foram
alcançados por São Paulo (77,3%) e Distrito Federal (78,6%). 297
Tomando-se por região, os contrastes ficam mais evidentes ainda, a saber:
região Sudeste (72,5%), seguida da Sul (62,3%), posteriormente, a região
293
BRASIL com contrastes de acesso a serviços essenciais. Jornal das Dez. Disponível em:
<http://g1.globo.com/videos/v/pesquisa-revela-contrastes-no-acesso-a-servicosessenciais/1333707/>. Acesso em: 08 set. 2010.
294
43% DOS DOMICÍLIOS do Brasil são inadequados para moradias. Agência Estado. Disponível
em: <http://www.g1.globo.com.br>. Acesso em: 02 set. 2010.
295
IBGE: 62,6% das casas têm água, esgoto e lixo coletado. Agência Estado, 17 set. 2010.
Disponível em: <http://www.g1.globo.com.br>. Acesso em: 18 set. 2010.
296
Id. Ibid.
297
43% DOS DOMICÍLIOS do Brasil são inadequados para moradias. G1.Globo jan/2010.
Disponível em >http://www.g1.globo.com.br . Acesso em 03/05/2010.
141
Nordeste apresenta uma queda substancial para 40,2%, a Centro-Oeste cai para
39,4% e a Norte ficou em 28,6%.298
Os critérios de adequação tomados para determinação dos índices acima
foram: rede de água, serviços de coleta de lixo (note-se direta ou indiretamente),
residência com até dois moradores por dormitório, esgotamento sanitário (por
rede coletora ou fossa séptica299).
2.1.2. O abastecimento de água
No que tange ao abastecimento de água por rede geral, a Região Norte
apresenta os menores percentuais, destacando-se Rondônia (42,3%), Pará
(49,1%) e Acre (56,8%). Isto se deve à maior proporção de domicílios com poço
ou nascente, segundo o IBGE. De outra parte, as maiores proporções ocorrem
em São Paulo (96,5%) e Minas Gerais (87,6%), sendo que são os que
apresentam uma proporção menor de domicílios com abastecimento por poço ou
nascente (São Paulo: 3,2% e Minas Gerais: 11%). 300
A análise do IBGE, através do PNSB 2008 (Pesquisa Nacional de
Saneamento Básico), conforme as regiões, identificou que a abrangência desse
serviço permanece com grandes desequilíbrios. Realizando o cruzamento de
informações sobre o número de domicílios no país com o número de economias
ativas residenciais abastecidas por rede geral, observa-se que a Região Sudeste
apresentou, em 2008, uma cobertura de 87,5% dos domicílios abastecidos por
rede geral. Contudo, na Região Norte essa proporção foi de 45,3%, ou seja,
menos
da
metade
dos
domicílios
foram
abastecidos
por
rede
geral,
permanecendo praticamente inalterado o quadro de oito anos atrás. Na Região
Nordeste, o percentual foi de 68,3%, verificando-se um aumento de 14,4% de
298
43% DOS DOMICÍLIOS do Brasil são inadequados para moradias, cit.
A fossa séptica consiste num dispositivo de tratamento de esgoto destinado a receber a
contribuição de um ou mais domicílios e com capacidade de dar aos esgotos um grau de
tratamento compatível com a sua simplicidade e seu custo. São câmaras convenientemente
construídas para reter os despejos por um período de tempo especificamente determinado, de
modo a permitir a sedimentação dos sólidos e retenção do material graxo contido nos esgotos,
transformando-os, bioquimicamente, em substâncias e compostos mais simples e estáveis. O
dimensionamento das fossas deve atender às diretrizes contidas na NBR 7229/93, fixadora das
condições exigíveis para projeto, construção e operação de sistemas de tanques sépticos,
incluindo o tratamento e a disposição de efluentes e lodo sedimentado. In: SOUTO, Luís
Eduardo Couto de Oliveira (Coord.). op. cit., p. 33.
300
43% DOS DOMICÍLIOS do Brasil são inadequados para moradias, cit.
299
142
2000 a 2008. No que tange às demais regiões, o nível permaneceu em 84,2% na
região Sul e 82% na Centro-Oeste.301
Do quadro referente aos números acima, é importante ressaltar que o
déficit na prestação do serviço de abastecimento de água permaneceu elevado,
com aproximadamente 12 milhões de residências no País sem acesso à rede
geral:
Em 11 das 27 Unidades da Federação, a proporção de domicílios sem
oferta do serviço foi igual ou superior a 30%, sendo os Estados de
Rondônia (73,4%), Acre (64,2%), Pará (63,6%) e Amapá (59,4%), os que
302
mais sofreram com esse tipo de problema.
Nota-se que, apesar dos números acima referidos, uma pesquisa realizada
no período entre 2000 a 2008, trouxe o Relatório de Desenvolvimento Humano
(RDH), divulgado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), em 09 de novembro de 2006, aduzindo que a proporção de brasileiros
com acesso à água potável aumentou 8% entre 1990 e 2004, de 83% para
90%303, o que contradiz os números levantados pela IBGE em 2008.
De outra parte, a citada pesquisa, avaliou que 43,5 milhões de brasileiros
não têm acesso ao saneamento básico e, segundo a Organização Mundial das
Nações Unidas, o Brasil dificilmente conseguirá cumprir a meta do milênio em
relação ao saneamento: atingir o patamar de 85% de saneamento à população
até 2015. 304
Espera-se que, ao menos em São Paulo, o índice em termos de
abastecimento e esgotamento sanitário venha a melhorar com o advento do Plano
municipal de Saneamento básico (previsto na Lei Orgânica do Município de São
Paulo), cujas metas serão levar água e esgoto para 100% dos imóveis até 2024,
bem como induzir o planejamento dos serviços referentes à drenagem urbana,
manejo de lixo e controle de zoonoses.
301
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. p. 36.
302
Id. Ibid., p. 37.
303
BRASIL dificilmente cumprirá meta da ONU para saneamento básico. O Globo, Rio de Janeiro,
09 nov. 2006. Disponível e: <http://www.g1.globo.com.br>. Acesso em: 02 fev. 2010.
304
Id. Ibid.
143
Trata-se de um plano extremamente importante previsto pela Lei federal de
saneamento (Lei 11445/2007) que, inclusive, atrela a elaboração do mesmo ao
recebimento de verbas a serem repassadas pela União, após análise pelo
Ministério das Cidades.
Com o intuito deliberado305 de realçar a problemática acima colocada,
propõe-se abaixo um cartograma bem elucidativo acerca da situação de
abastecimento nos diversos Estados:
Municípios sem rede geral de abastecimento de água – 2008
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais,
Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
• Municípios sem rede de abastecimento de água
305
Colocou-se o cartograma no bojo do texto, apesar de ser considerado como um elemento póstextual (ABNT NBR 14724), justamente para acentuar e proporcionar maior rigidez na avaliação
do tema acima tratado.
144
Por último, resta dizer, apenas a título de esclarecimento, que em grande
parte dos municípios do Brasil, a captação da água bruta é feita de outras formas
(diferenciadas do abastecimento por rede geral), a fim de que seja suprido o
sistema de abastecimento (v.g. poços), fato esse propiciador direto do
comprometimento da qualidade ambiental das águas, uma vez que são processos
efetivados sem proteção na captação, sujeitando-se, assim, à contaminação por
lançamento de esgotos sanitários, despejos de resíduos industrial e doméstico,
agrotóxicos, etc.
Importa salientar que apesar de o número ser alto em relação aos
municípios brasileiros com rede geral de abastecimento, tal fato não significa que
todos tenham acesso ao serviço, pois se contabilizou como presente a rede,
mesmo em municípios que detinham apenas em parte estes serviços, como
elucida Antonio Tadeu de Oliveira, gerente de pesquisa IBGE. 306
Ainda com referência à qualidade da água distribuída, o PNSB 2008
verificou que, em 2000, os municípios onde não se realizava qualquer tipo de
tratamento na água representavam um percentual de 18,1% do país. Dentre
esses, vale ressaltar aqueles situados na Região Norte (20,8% dos municípios):
Pará (40,0% dos municípios do Estado) e Amazonas (38,7%); Região Nordeste
com 7,9% dos seus municípios: Piauí (24,3%) e Maranhão (21,8%). 307
2.1.3. O esgotamento sanitário
No que diz respeito aos domicílios que possuem rede geral de
esgotamento sanitário adequada308, é com pesar que se evidencia uma situação
extremamente lastimável.
306
PESQUISA mostra saneamento básico deficiente no Brasil. Jornal Nacional. Portal de Notícias
da Globo, 10 ago. 2010. Disponível em: <http://www.g1.globo.com.br>. Acesso em: 15 out. 2010.
307
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 39.
308
A primeira latrina instalada ocorreu no século XVI por John Harrington no Palácio da Rainha
Isabel em Richmond e sua disseminação só se deu a partir de 1778, quando Joseph Bramah
inventou a bacia sanitária com descarga hídrica, empregada inicialmente em hospitais e moradia
nobres. Contudo, a generalização dos sistemas de distribuição de água e descargas hídricas
para esvaziamento do esgoto provocou a saturação do solo, contaminando não só as ruas como
o lençol freático. As fossas individuais tentadas em Paris, Londres e Baltimore resultaram
desastrosas, posto que não havia manutenção adequada das mesmas, ocasionando poluição
hídrica e do solo (ROSEN, George. op. cit., p. 124.) Com Chadwick (1800-1890) houve um
145
Em 2004, o IBGE lançou que 102 milhões de brasileiros, ou seja, 60% da
população não tinham acesso a redes de esgoto, comparando-se esse quadro às
regiões mais subdesenvolvidas do mundo e percebendo-se, assombrosamente,
que a situação piorou, posto que em 1989, 47,3% dos municípios não tinha redes
de esgoto sanitário, enquanto em 2000, o percentual subiu para 52,2%.309
De acordo com a PNSB 2008, pouco mais da metade dos municípios
brasileiros (55,2%) apresentaram serviço de esgotamento sanitário por rede coletora
apropriada, registrando-se em pesquisa realizada em 2000 um percentual não muito
inferior ao acima citado, na marca de 52,2%.310 Pontua-se que, como referencial,
analisou-se tão somente a existência do serviço no município, sem considerar a
extensão da rede, a qualidade do atendimento, o número de domicílios atendidos,
ou, ainda, se o esgoto, depois de recolhido, é tratado.311
Diante destes números, observa-se com clareza que a proporção de
municípios com rede de esgoto é muito inferior à de municípios com rede de
distribuição de água (99,4%) e manejo de águas pluviais (94,5%). 312
Segundo o percentual de domicílios atendidos por rede geral de
esgoto, em ordem decrescente em 2008, segundo os Estados Brasileiros,
constatam-se os seguintes índices: Distrito Federal (86,3%), São Paulo (82,1%),
Minas Gerais (68,9%), Rio de Janeiro (49,2%)313, Paraná (46,3%), Pernambuco,
desenvolvimento maior de projetos de esgotamento sanitário na Grã-Bretanha (que acabou
sendo utilizado por toda a Europa), com a classificação do esgoto, bem como a criação de
instalações adequadas para limpeza e manutenção das canalizações. Já em 1859 iniciou-se a
limpeza geral das canalizações dos esgotos da capital de após dezesseis anos, já havia 133
quilômetros de coletores novos de esgotos percorrendo o subsolo da cidade, recolhendo dejetos
em uma área de 260 quilômetros quadrados, tornando-se um exemplo para o mundo. No Brasil,
D. Pedro II contratou ingleses para implantarem sistemas de esgotamento, inicialmente, no Rio de
Janeiro (1857) e São Paulo (1876). Posteriormente, Saturnino de Brito, engenheiro civil e sanitarista
passou a projetar serviços de água e esgotos no país. Em 1912 é que foi introduzido o sistema
separador absoluto (período no qual os sistemas de esgotos sanitários passaram a ser
obrigatoriamente projetados e construídos independentemente dos sistemas de drenagem fluvial).
FERNANDES, Carlos. Microdrenagem. Campina Grande: DEC/CCT/UFPB, 2002. passim.
309
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Atlas do Saneamento do
IBGE. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.
310
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 39-40.
311
Id. Ibid., p. 40.
312
Id., loc. cit.
313
O número de domicílios não atendidos ainda é grande e tendo em vista esta situação, percebese em alguns bairros que a participação popular é um forte instrumento de tutela ao saneamento,
mesmo que carente de uma solução técnica e definitiva. Assim é o relato do que ocorre num
bairro de Nova Iguaçu, na Baixada Fluminense: “Cansados de esperar, os moradores decidiram
agir. Eles juntaram dinheiro, compraram canos, caixas coletoras, e construíram na rua uma
146
(33,9%)314, Goiás (33%), Bahia (28,8%), Espírito Santo (28,3%), Rio Grande do
Sul (24,3%), Ceará (23,9%), Paraíba (22,9%), Rio Grande do Norte (17,4%), Mato
Grosso do Sul (17,3%), Sergipe (15,7%), Santa Catarina (13,5%), Tocantins
(11,3%), Roraima (10,9%), Acre (10,1%), Alagoas (9,6%), Maranhão (7,6%), Mato
Grosso (5,4%), Piauí (4,9%), Amazonas (4,2%), Amapá (3,5%), Pará (1,7%) e
Rondônia (1,6%).315
No que tange aos municípios com rede coletora de esgoto316, o aumento
que houve foi pequeno considerando-se o período de 2000 a 2008, com algumas
notas distintivas, a saber: região Norte (7,1% a 13,4%) e Região Centro-Oeste
(17,9% a 28,3%).
Contudo, esse acréscimo em quase nada impactou positivamente o
resultado geral, visto que essas duas regiões respondem por um percentual
diminuto em relação ao total de municípios brasileiros. As regiões Sudeste e Sul,
detentoras de maior número de municípios, tiveram no período acima um
aumento pouco expressivo, correspondendo respectivamente aos números de
92,9% a 95,1% e 38,9 a 39,7%. E na região Nordeste a variação também foi
ínfima, passando de 42,9% a 45,7%.317
A partir da situação registrada com relação ao esgotamento sanitário,
observam-se níveis de pouco avanço no universo nacional, mesmo após a edição
espécie de rede de esgoto improvisada. Das cerca de 50 famílias que vivem aqui, só dez tiveram
os R$ 50 necessários para participar. Dona Marina, de 78 anos, ficou fora e vive com os cinco
netos com o esgoto na porta de casa.” PESQUISA mostra saneamento básico deficiente no
Brasil. Jornal Nacional, ago. 2010. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 15
out. 2010.
314
Em Recife, a rede coletora de esgoto é antiga e já não suporta mais o crescimento da cidade,
sendo considerada tal situação como um retrato do Nordeste, o que traz a noção perfeita de que
para além de insuficiente a rede de esgoto, a existente, encontra-se absolutamente deficitária.
Parte deste problema deve-se à construção de novos imóveis sem rede coletora ou fossa que
integre os mesmos. In: SANEAMENTO é a grande carência do Recife. O Portal de Notícias da
Globo, 09 out. 2009. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 11 dez. 2009.
315
Observa-se que apenas o Distrito Federal, São Paulo e Minas Gerais contaram com mais da
metade dos domicílios atendidos, enquanto o Rio de Janeiro e Paraná com quase metade. Os
demais Estados apresentaram menos de 35% de cobertura. INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas. Coordenação de População e
Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, 2008, cit., p. 41.
316
A definição de rede coletora abrange também o esgotamento por galerias de águas pluviais,
assim como o lançamento desses esgotos in natura nos corpos d’água. In: GALVÃO JUNIOR,
Alceu Castro. Desafios para a universalização dos serviços de água e esgoto no Brasil. Revista
Panam Salud Publica, v. 25, n. 6, p. 551, 2009.
317
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 43.
147
de um arcabouço legislativo substancial sobre a temática de saneamento ter
surgido: Lei 10257/2001 (Estatuto da Cidade), Lei 11445/2007 (Lei de
Saneamento Básico) regulamentada pelo Decreto 7217/2008.
Isso para não falar nas obrigações assumidas pelo país, a saber: a)
compromisso em relação às Metas do Milênio, propostas pela Organização das
Nações Unidas, assumido em 2000 com a finalidade de reduzir pela metade (de
1990 a 2015) a proporção da população sem acesso à água potável e ao
esgotamento sanitário; b) criação do Ministério das Cidades em 2003 e, por
último, c) o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), lançado em 2007,
tendente à realização de grandes investimentos em infraestrutura urbana.
Assim, mesmo o país tendo assumido a obrigação perante suas leis
internas, da criação de órgão executivo e programa tendente ao crescimento de
ofertas de serviços públicos, observa-se que as entidades prestadoras de
serviços sanitários ainda os realizam de forma incipiente: as municipais são as
que mais os prestam (61,3%), enquanto as de âmbito federal apresentam uma
participação praticamente irrisória (0,1%), as entidades estaduais representam um
número de 34% e as privadas uma porcentagem de 4,6%.318
Um dado que requer muita e delicada atenção é que, para que se tenha um
saneamento básico gerador de qualidade de vida, não basta apenas haver uma
rede coletora, mas, sim, empreender o seu tratamento adequado, sob pena de
propiciar a poluição de recursos hídricos com a disseminação de doenças, chegando
a níveis inaceitáveis de morbidade e mortalidade, notadamente, a infantil.
Neste diapasão, apenas 28,5% dos municípios brasileiros realizam
tratamento dos seus esgotos, o que significa um número extremamente baixo,
mesmo na região Sudeste onde 95,1% dos municípios possuem rede coletora,
apenas 48,4% fazem o seu tratamento.319 Na região Centro-Oeste e Sul, os
índices foram semelhantes e respectivamente de 25,3% e 24,1%, ficando o
Nordeste com apenas 19% e Norte com 7,6%, por conta da baixa densidade
demográfica da região associada à elevada capacidade de autodepuração de
318
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 44.
319
Id. Ibid., p. 45.
148
seus rios, segundo explicações da PNSB.320 Há ainda a acrescentar que nesses
últimos estados a pobreza continua a concorrer para tais índices.
Fazendo alusão à região metropolitana de São Paulo, percebe-se que
apesar de contar com um alto percentual de coleta de esgoto, acaba não
apresentando um número suficiente de redes de tratamento. Segundo avaliação
efetuada pelo Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) do
Ministério das Cidades, São Paulo, em 2008 assumiu a 22ª colocação entre 81
cidades brasileiras com mais de 300 mil habitantes, caindo, portanto no ranking
que em 2007 ocupava o 21º lugar.321
A seguir, mostra-se a análise do contexto fático do esgotamento sanitário
através do cartograma abaixo:
320
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit.
321
SP NÃO avança em ranking de saneamento, diz estudo. Portal de Notícias da Globo. Agência
Estado, 06 maio 2010. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 10 jun. 2010.
149
Municípios com serviço de rede coletora de esgoto – Brasil – 2008
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais,
Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
■ Municípios com atendimento de rede de esgoto sanitário.
2.1.4. O sistema de manejo de águas pluviais
Segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, o termo manejo de
águas pluviais refere-se ao sistema de drenagem, com o fim de controlar o
escoamento das águas de chuva, objetivando evitar danos à saúde, segurança e
bem-estar da coletividade.322
322
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 48.
150
Sob o entendimento da PNSB, o sistema de drenagem urbana323 abrange a
pavimentação de ruas, implantação de redes superficial e subterrânea de coleta
de águas pluviais e destinação final de efluentes.
Aliás, sobre o assunto, vale dizer que a pavimentação é o que transforma
os espaços urbanos em áreas impermeabilizadas, o que acarreta, em face de um
sistema de gerenciamento inadequado, os problemas de inundações, erosões e
assoreamentos e proliferação de vetores de problemas de saúde pública.324
Em 2008, no Brasil, 40,1% dos municípios possuíam 60% a 80% de ruas
pavimentadas no perímetro urbano (denominada drenagem superficial) e dentre
os municípios (na proporção de 5256) que declararam possuir manejo de águas
pluviais, apenas 12,7% possuíam dispositivos coletivos de detenção e
amortecimento de vazão325 das águas pluviais urbanas.326 Trata-se de um número
ainda merecedor de crescimento e de atenção social.
A manutenção dos sistemas de drenagem (superficial) ainda é feita através
de duas ações: a) varrição e limpeza de ruas; b) limpeza e desobstrução de
galerias.
323
Inicialmente, no século XIX, a generalização do sistema de drenagem por carreamento pela
água, originou um sério problema, qual seja, o da limpeza das fossas, pois essas raramente
eram limpas e seu conteúdo se infiltrava pelo solo, saturando grandes áreas de terreno e
poluindo fontes e poços usados para o suprimento da água. Como os canais de esgotamento
eram destinados a carrear água de chuva, tal prática levou os rios de cidades maiores a se
transformarem em esgotos a céu aberto, como v.g. Paris, Londres e Baltimore. Claro que estas
fossas se tornaram locais apropriados para geração de doenças e um problema de saúde
pública. Em 1842, na Grã-Bretanha, dada as epidemias devastadoras, os engenheiros
hidráulicos propuseram a reforma radical do sistema sanitário, separando de forma rigorosa a
água potável da água servida, assim, as valas de esgotos a céu aberto seriam substituídas por
encanamentos subterrâneos construídos com manilhas de cerâmica cozida.Outro importante
fator que favoreceu sobremaneira o sistema de drenagem foi a disseminação do concreto
armado como material de construção (1866), disseminando-se essa prática para a construção de
reservatórios e encanamentos e canais, proporcionando segurança, durabilidade, rapidez de
execução, economia de conservação, impermeabilidade e resistência a choques e vibrações.
Observa-se que esta prática gerou o desenvolvimento das obras de drenagem, notadamente de
microdrenagem, facilitando a construção de lajes de cobertura e possibilitando o emprego de
tubos pré-moldados para construção de galerias. FERNANDES, Carlos. op. cit., passim.
324
O tema referente às enchentes será devidamente desenvolvido quando do estudo da relação
entre saneamento e meio ambiente artificial.
325
Os dispositivos acima elencados permitem a atenuação da energia das águas, bem como o
carregamento de sedimentos e outros detritos para os corpos receptores, hídricos ou não, onde
há a disposição final dos efluentes da drenagem pluvial. In: INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas. Coordenação de População e
Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, 2008, cit., p. 51.
326
Id. Ibid., p. 49.
151
Os serviços de varrição e limpeza de ruas foram os aspectos que mais
receberam atenção no que se refere à manutenção dos sistemas de drenagem,
considerando-se que o país atingiu a marca de 92,6% dentre o total de municípios
que utilizam esse método de conservação dos mesmos, enquanto a limpeza e
desobstrução das galerias foram os métodos menos empregados: apenas 52,2%
dos municípios totais realizaram a manutenção em suas redes de drenagem.327
2.1.5. O manejo dos resíduos sólidos
O gerenciamento dos resíduos sólidos é da competência do Poder Público
municipal, contudo, no Brasil, 61,2% das prestadoras de serviços de manejo dos
resíduos sólidos eram entidades ligadas à administração direta do poder público;
34,5%, empresas privadas sob o regime de concessão pública ou terceirização; e
4,3%, entidades organizadas sob a forma de autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e consórcios.328
Infelizmente, é identificado que 50,8%329 dos municípios brasileiros têm os
vazadouros a céu aberto (vulgo “lixões”) como depositários da destinação final
dos resíduos sólidos.
Tendo em vista esse quadro lamentável de destino final dos resíduos
sólidos é que foi criada a Lei 11305/2010 que instituiu a chamada Política
Nacional de Resíduos Sólidos.
Deixa-se claro que apenas a edição de um diploma legal não ocasionará a
mudança comportamental da coletividade e do Poder Público, requerendo-se,
para além dela, uma verdadeira transformação ético-cidadã, no que tange a
aspectos de ordem social, econômica e cultural, que serão combinações a serem
estudadas ao longo desse trabalho.
Novamente, abaixo será demonstrado o cenário de absoluta desproporção
em relação às unidades territoriais.
327
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 52-53.
328
Id. Ibid., p. 59.
329
LIXÃO a Céu aberto: mais da metade das cidades brasileiras têm lixão a céu aberto. Jornal da
Globo, 20 ago. 2010. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 21 ago. 2010.
152
Nas regiões Norte e Nordeste foram registrados os maiores índices de
destinação inadequada dos resíduos, respectivamente em torno de 85,5% e
89,3%,
enquanto
nas
regiões
Sul
e
Sudeste
as
proporções
foram,
respectivamente, de 15,8% e 18,7%. 330
Esses índices alarmantes acabam por contribuir para as situações de
alagamentos e entupimentos de bueiros. Sobre o referido, o IBGE constatou que
2274 municípios sofrem com as inundações331 que, em parte, são oriundas de um
sistema de escoamento ineficiente e, de outra, por conta da destinação
inadequada dos resíduos sólidos, ignorando-se assim o papel do lixo que pode
ser convertido em matriz energética.
2.1.6. Os reflexos do saneamento: violação aos princípios da isonomia e da
universalização
Do quadro acima, vê-se claramente que o princípio da isonomia, que
constitucionalmente impõe a ordem para que as políticas sociais devam ser
distribuídas diferentemente para cada parte do território, está sendo vilipendiado
dramaticamente.
Parece haver um profundo esquecimento de que um eficiente sistema de
serviço de Saneamento básico exerce funções imprescindíveis à saúde e, assim,
à existência digna da população e ao desenvolvimento de um país, notadamente
em relação aos aspectos educacionais e de força produtiva.
330
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 60. Assim, vejamos: “Na Região Norte, destacaram-se, nesse sentido, os
municípios do Estado do Pará, onde a destinação dos resíduos aos lixões foi praticada 94,4%
deles. Na Região Nordeste, os destaques negativos couberam aos municípios dos Estados do
Piauí, Maranhão e Alagoas: 97,8%, 96,3% e 96,1%, respectivamente. Na Região Sul, os
municípios de seus três estados – Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paraná – registraram as
menores proporções de destinação dos resíduos sólidos aos lixões: 2,7%,16,5% e 24,6%,
respectivamente. O destaque coube aos municípios do Estado de Santa Catarina, com 87,2%
desses resíduos destinados a aterros sanitários e controlados, figurando os municípios dos
Estados do Paraná e Rio Grande do Sul com 81,7% e 79,2%, respectivamente. Na Região
Sudeste, os municípios do Estado de São Paulo registraram as menores proporções de
destinação dos resíduos sólidos aos lixões, 7,6%, enquanto os municípios do Estado do Rio de
Janeiro foram o destaque negativo, sendo este tipo de destinação praticado por 33,0% deles.
331
PESQUISA mostra saneamento deficiente. Jornal Nacional, 20 ago. 2010. Disponível em:
<http://g1.globo.com>. Acesso em: 15 set. 2010.
153
As medidas sanitárias fomentam resultados em níveis sanitários, sociais,
ambientais e econômicos que geram a sustentabilidade de um país, como será
visto a seguir com a análise das relações entre saneamento e os diversos
aspectos do meio ambiente.
Claro é, portanto, que tais resultados irão refletir diretamente no IDH (Índice
de Desenvolvimento Humano), divulgado pelo PNUD (Programa das Nações
Unidas), posto que este índice usa os critérios da educação, expectativa de vida e
renda como critérios de avaliação. Hoje ainda há o chamado IVH (Índice de
valores humanos), que relata vivências nas quais os valores têm um papel
preponderante na saúde, educação e trabalho. Diferentemente do IDH que capta
os resultados (como, v.g., expectativa de vida, renda ou PIB per capita,
alfabetização), o IVH detecta alguns processos que levam a um pior, ou melhor,
IDH,
dependente
da
opinião/percepção
dos
brasileiros,
sendo,
assim,
considerados como índices complementares (ou seja, experiências vividas pelas
pessoas, v.g., tempo de espera por uma consulta).332
O IVH leva em conta um dos conceitos de desenvolvimento humano que
considera as pessoas como agentes dos seus próprios desenvolvimentos, pois
são elas efetivamente que vivenciam os problemas referentes aos critérios acima
no dia a dia.
Em análise publicada no fim de 2010, novamente observa-se que a
diferença de valores entre os Estados brasileiros, em relação ao critério saúde,
gera situações discrepantes, notadamente em relação à saúde e à educação.
Assim, foram atingidos os seguintes índices (a escala vai de 0 a 1): Sudeste
(0,51), Centro-Oeste (0,51), Centro-Oeste (0,48) , Sul (0,47), Norte (0,31) e
Nordeste (0,36).
Percebendo-se, assim, o recorte já verificado em termos estatísticos até
agora empreendido neste trabalho, vê-se que o princípio da universalização na
prestação de serviços de saúde ainda não se concretizou, dadas as muitas
discrepâncias existentes em um único país chamado Brasil. Nas palavras de Júlio
Cerqueira, professor da Escola Politécnica da USP, no que tange ao princípio da
332
PNUD-BRASIL. Novo indicador do RDH retrata vivências no trabalho, na educação e na saúde.
Editado em 10/08/2010. Disponível em: <http://www.pnud.org.br>. Acesso em: 03 nov. 2010.
154
universalização do tratamento do esgoto, o mesmo não passa de uma utopia
frente aos dados estatísticos observados.333
Para alguns especialistas, isso se deve à ausência, nas últimas três
décadas, de uma política pública setorial a longo prazo, bem como de
financiamentos. Como foi narrado quando do histórico dos serviços de
saneamento, o Planasa (Plano Nacional de Saneamento), criado em 1969, foi a
derradeira tentativa de política realizada pelo governo federal, a fim de organizar o
setor.
Esse plano passava recursos para os Estados criarem suas próprias
companhias de saneamento, desenvolvendo para esse fim o chamado Sistema
Financeiro de Saneamento (SFS) gerido pelo Banco Nacional da Habitação
(BNH), que ofereceria empréstimos através de recursos do Fundo de Garantia
(FGTS). Para obtenção do financiamento, cada Estado deveria criar, segundo
seus recursos orçamentários, um Fundo de Financiamento para Águas e Esgotos
(FAE) e uma companhia estadual de saneamento.
Contudo, em meio ao desgaste havido pela corrupção, o BNH foi extinto
em 1986, enquanto o Planasa, em 1990. Somente em 2003, o governo federal
retornou ao tema saneamento através da criação do Ministério das Cidades,
sendo, até hoje, um assunto merecedor de atenção, mas negligenciado pelo
Estado, conforme se percebe da análise dos contrastes internos do Brasil.
Observa-se claramente que as desigualdades em serviços de saneamento
caminham lado a lado com o rendimento de salário mínimo per capita, posto que,
no Norte e no Nordeste, os percentuais de famílias com rendimento até meio
salário mínimo, em 2009, eram respectivamente de 30,7% e 36,3%, enquanto no
Sul era de 10,9%, no Sudeste de 12,2% e no Centro-Oeste de 16,4%.334 Tanto o
é que o Norte, Nordeste e periferias de grandes cidades, constituem as áreas com
maiores taxas de internação por diarreias entre 2003 e 2008.335
Esta realidade não é apenas nacional, visto que a crise da água e do
esgotamento sanitário gera problemas também nos países mais pobres.
333
UM Saneamento de 4º mundo, cit., p. H5.
FARID, Jacqueline. 19% das famílias urbanas vivem com renda de até meio salário per capita.
Agência Estado, 17 set. 2010. Disponível em: <http://www.agestado.com.br>. Acesso em: 21 out.
2010.
335
Id. Ibid.
334
155
Evidencia-se que 5 bilhões de casos de diarreia ocorrem nos países em
desenvolvimento, ceifando a vida de 1,8 milhão de crianças menores de 5 anos,
ou seja, 4.900 crianças morrem por dia, perdendo para os casos de tuberculose,
malária e em seis vezes para os conflitos armados e cinco vezes para a Aids.336
Portanto, a renda familiar, assim como a localização dos domicílios
evidenciam os contrastes inter-regionais num mesmo país, ou seja, a íntima
ligação entre a pobreza, doença e a ausente/deficiente prestação de serviços de
saneamento.
2.2. O Brasil e a síndrome do consumo tecnológico versus os serviços de
saneamento ambiental
Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do IBGE
realizada em 2009, verifica-se que o Brasil apresentou avanços, contudo, atrasos
paradoxais em nível de direitos humanos fundamentais.
Foi significativa a melhora em relação ao acesso aos bens de consumo
duráveis em geral, o que quer dizer que a economia privada tem conseguido levar
os equipamentos aos brasileiros (consumidores), especialmente em relação à
telefonia celular e tecnologia de internet.
Observa-se que 80% da população urbana tem telefone, enquanto apenas
18% possui atendimento de esgoto (isto para não dizer no perfil ocorrente na
zona rural, que em 04 habitações uma não possui banheiro). 337
É realmente de se indagar como que o número de domicílios com internet
dobrou em 05 anos, enquanto o percentual em relação à rede de acesso de
336
PNUD. O Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH) de 2006 afirma que enquanto um
indivíduo em Moçambique toma, em média, menos de 10 litros de água por dia, um europeu
consome entre 200 e 300 e um norte-americano, 575: “No Reino Unido, um cidadão médio usa
mais de 50 litros de água por dia dando a descarga – mais de dez vezes o volume disponível
para as pessoas que não têm acesso a uma fonte de água potável na maior parte da zona rural
da África Subsaariana. Um norte-americano usa mais água em um banho de cinco minutos do
que um morador de favela de país em desenvolvimento usa num dia inteiro.” In: FALTA de água
e esgoto mata 1 criança a cada 19 segundos. Ed. 09 nov. 2006. PNUD. Disponível em:
<http://www.pnud.org.br>. Acesso em: 12 dez. 2009.
337
VIDE em Brasil com contrastes no acesso a serviços essenciais. Jornal das Dez. ed. 08 set.
2010. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 09 set. 2010. Revista Época, 28
milhões não têm casa, 2006, p. 50.
156
esgoto é absurdamente insuficiente e a de abastecimento cresceu muito pouco, a
saber, de 2008 (83,9%) para 2009 (84,4%).338
Realmente, causa estranheza a pitoresca situação de um país onde mais
da metade da população brasileira ainda vive sem saneamento em pleno século
XXI, desdobrando-se, daí, custos ambientais, econômicos e sociais, mas
apresentando um percentual de avanço significativo às tecnologias.
Na outra ponta, percebe-se que o setor público não está conseguindo levar
a esses mesmos consumidores um número significativo e respeitável de serviços
de saneamento básico, o que se faz verificar no índice de desenvolvimento
humano que de 2008 para 2009 piorou consideravelmente.339
2.3. O Brasil frente ao mundo: a marca da insustentabilidade no viés do
saneamento ambiental e do desrespeito ao princípio da solidariedade
Todo o sistema de saneamento básico no mundo ainda é dramático.
Segundo dados da UNICEF, 1 bilhão e 100 milhões de pessoas ainda não
têm acesso ao banheiro, sendo que 81% desse total vive em 10 países (Índia,
Indonésia, China, Etiópia, Paquistão, Nigéria, Sudão, Nepal, Brasil e Niger),
sendo o Brasil considerado o 9º nesse ranking de países com o pior nível de
saneamento básico, permanecendo atrás da Nigéria, Sudão e Nepal.340
O mais interessante é que o Brasil, em julho de 2010, votou a favor da
resolução que estabelece ser o acesso à água potável e ao saneamento básico
um direito humano essencial. Trata-se de uma resolução aprovada pela
Assembleia Geral da ONU, composta por 192 países, dentre eles, o Brasil.
Entretanto, é visível que hoje os instrumentos de política internacional,
como, v.g., tratados, instituições, agências, não têm se mostrado satisfatórios ao
enfrentamento dos desafios de um mundo mais e mais interdependente.
338
PNAD mostra contrastes do Brasil e revela problemas graves do saneamento. Jornal Bom Dia
Brasil. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 09 set. 2010.
339
Id. Ibid.
340
Relatório PROGRESS on sanitation and drinking water. Unicef and World Health Organization,
2010.
157
Assim, alguns autores entendem serem necessárias novas respostas
institucionais e operacionais que sejam capazes de produzir resultados
ambientais mais práticos e eficientes.
O estudo deita raízes no que se chama de governança global.
Uma das alternativas para que os problemas ambientais transfronteiriços
sejam solucionados são as chamadas redes globais de política pública, que
correspondem a parcerias que interligam diferentes setores e níveis de
governança, agregando governos, organismos internacionais, corporações e
sociedade civil. São consideradas soluções para transpor a distância existente
entre o setor público, o setor sem fins lucrativos e o empresarial, a promoverem a
integração de recursos humanos e financeiros.341
Tais redes têm como função o agendamento de debates, a padronização
de diretrizes e obtenção de compromissos que podem ser colocados nos acordos
sobre leis, a geração e difusão de conhecimento e tecnologia (v.g., Roll Back
Malaria Iniciative da OMS); facilitação da criação de instituições que possam
ajudar na conscientização sobre questões em pauta e na captação de apoio
financeiro e político e, principalmente, a função de implementar os resultados de
negociações intergovernamentais.342
Um exemplo de rede é a Comissão Mundial sobre represas (WCD).
Existem muitas redes globais ligadas ao meio ambiente, especialmente o natural,
mas não à saúde pública como objeto de tutela imediata.
Outro dado que merece ser mencionado é que os números referentes aos
orçamentos demonstram um declínio do comprometimento internacional com o
desenvolvimento mundial. O orçamento básico do Programa das Nações Unidas
para o Meio ambiente (Pnuma), que perfaz cerca de 44 milhões de dólares
anuais, está muito longe de atender às necessidades das finalidades globais a
que se destinam:
341
STRECK, Charlotte. Redes globais de políticas públicas como coalizões para mudança. In:
ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. Ivanova (Org.). Governança ambiental global: opções e
oportunidades. Trad. Assef Nagib Kfouri. São Paulo: SENAC, 2005. p. 141-142.
342
Id. Ibid., p. 144-146.
158
Apesar dos níveis de riqueza global sem precedentes, o compromisso
dos governos de contribuírem com 0,7% do Produto Doméstico Bruto
(PDB) para a assistência ao desenvolvimento continuou em grande parte
irrealizado. Entretanto, as contribuições desde 1992 caíram para 0,2343
0,1% do PDB em muitos países desenvolvidos.
O que hoje se vive tanto em relação ao cenário nacional como internacional
é o que se denomina de alheamento em relação ao outro.344
Vale a pena transcrever o conteúdo referente à expressão acima:
(...) o alheamento consiste numa atitude de distanciamento, em que a
hostilidade ou o vivido persecutório são substituídos pela desqualificação
do sujeito como ser moral. Desqualificar moralmente o outro significa não
vê-lo como um agente autônomo e criador potencial de normas éticas ou
como um parceiro na obediência a leis partilhadas e consentidas ou, por
fim, como alguém que deve ser respeitado em sua integridade física e
moral.
Representa uma realidade que deve ser traduzida e analisada a respeito
dos indivíduos em suas relações interpessoais (estruturadas no direito privado),
como é o caso do que ocorre nas relações contratuais que devem ser palmilhadas
segundo os princípios fulcrais da eticidade345, socialidade346 e solidariedade.
Aliás, esta tríade principiológica deve direcionar todas as relações jurídicas,
a saber – de direito público e direitos difusos – pela própria imposição
constitucional do princípio da dignidade para que a ideia de alheamento, acima
transcrita, não se faça presente.
Notadamente, o princípio da solidariedade encontra-se proclamado na
própria Constituição Federal, no seu art. 3º, inciso I como objetivo a ser
343
KOCH-WESER, Maritta. Sustentar a governança ambiental global: inovação em recursos para o
meio ambiente e o desenvolvimento. In: ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. Ivanova (Org.). op.
cit., p. 162.
344
FREIRE, Jurandir. O desafio ético. Rio de Janeiro: Garamond, 2001. p. 80-81.
345
Segundo Nelson Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery, a eticidade do Código Civil de 2002
se opõe ao formalismo jurídico do anterior Código de 1916: “o Código de 1916 era voltado para
determinações de caráter estritamente jurídico e o Código de 2002 tem forte inspiração ética, e
abre espaço para valores como: probidade, boa-fé, correção. In: NERY JR, Nelson; NERY, Rosa
Maria de Andrade Código Civil Comentado. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2009. p. 202.
346
Nelson Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery declaram que o Código Civil de 2002 contempla
a aplicação da norma de direito privado pelo juiz, de modo a favorecer os interesses sociais.
Exemplos desse valor são os artigos 421, 1239 e 1228, parágrafos 4º e 5º todos do Código Civil.
Assim, também é consagrado na Constituição Federal nos artigos 170, inciso III, 226, 230, 186,
183 e 192. Id., loc. cit.
159
perseguido pela República Federativa do Brasil e Estado Democrático de Direito,
ao lado dos valores da liberdade e da justiça.
Sobre o assunto, Celso Lafer sustenta que o princípio da solidariedade
caracteriza-se como um direito humano de terceira geração:
Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que
compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam o
princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos
econômicos, sociais e culturais) – que se identificam com as liberdades
positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade, os
direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade
coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais,
consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento
importante no processo de desenvolvimento, expansão e
reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores
fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade,
347
consoante proclama autorizado magistério doutrinário.
Tal é a importância do citado princípio que a jurisprudência do STF348 já
vem se manifestando, inclusive no que tange à matéria tributária.
Dentro dessa linha de raciocínio, será desde já oportuno que se diga e
pontue o posicionamento aqui assumido neste trabalho: a República Federativa
do Brasil, constituindo um Estado Democrático de Direito (art. 1º da CF), não
pode, sob a pretensão de invocar que o direito à saúde e ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado sejam normas programáticas e, portanto, ditadoras de
prestações prospectivas, esquivar-se de sua tarefa de propiciar condições
materiais para o exercício desses direitos considerados fundamentais; afinal o
Estado é um meio para a realização do ser humano e não um fim em si.
347
LAFER, Celso. Desafios: ética e política. São Paulo: Siciliano, 1995. p. 239.
ADIN n. 2189, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 9/06/2000 e RE n.435.210-Agr, Relatora
Ministra Ellen Gracie, DJ 14/06/2005. EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA.
PROVENTOS.
MILITAR.
INCIDÊNCIA. EC 41/03. 1. O Supremo, por ocasião do julgamento da ADI n. 3.105, Relatora a
Ministra Ellen Gracie, DJ de 18.8.04, registrou inexistir "norma de imunidade tributária absoluta".
A Corte afirmou que, após o advento da Emenda Constitucional n. 41/03, os servidores públicos
passariam a contribuir para a previdência social em "obediência aos princípios da solidariedade e
do equilíbrio financeiro e atuarial, bem como aos objetivos constitucionais de universalidade,
equidade na forma de participação no custeio e diversidade da base de financiamento". 2. Os
servidores públicos militares não foram excepcionados da incidência da norma, razão pela qual
não subsiste a pretensa imunidade tributária relativamente à categoria. A inexigibilidade da
contribuição --- para todos os servidores, quer civis, quer militares --- é reconhecida tão somente
no período entre o advento da EC 20 até a edição da EC 41, conforme é notório no âmbito deste
Tribunal. Agravo regimental a que se dá provimento.
348
160
As normas programáticas não são simples programas, destituídas de
aspectos vinculantes aos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, mas sim
imposições com carga axiológica, inclusive, impostas para promoção do bem
comum.
Nesse sentido, irretocável é a decisão do Ministro Celso de Mello ao
afirmar que
(....) O Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas
pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento
impostergável dever,por um gesto irresponsável de infidelidade
governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado.
349
(grifo nosso)
Paul Roubier deixa clara a ideia da necessidade em se pensar numa
chamada filosofia moderna de valores sociais:
La non-observation des conditions de validité possées par la loi à la
confection de cet acte aura pour sanction une action de nullité ou en
rescision, c'est-à-dire une action qui n'entrait aucunement dans les vues
de l'auter (ou des auteurs) de l'acte juridique.Ici encore cette action n'est
pas fondée sur Ia violation d'un droit antérieur, elle est fondée sur une
infraction à un devoir, le devoir d'observer les conditions légales de
350
validité de l'acte posées par la loi.
E, para restar mais claro ainda, afirma com lapidar visão humanística:
une notion que soit commander tout l’ordonnancement du droit, c’est le
valeur; il droit repose em dernière analyse sur une philosophie des
valeurs: c’est en fonction même de sa valeur que telle règle pourra etre
une regle juridique, entrainant des obligations pour l’activité humaine (…)
En étudiant l’aspect exterieur des regles de droit, nous avons reconnus
l’existence d’une première valeur, qui est la securité juridique, laquelle
commande toute une série des conséquences avantageuses à la société
(autorité, paix, ordre). L’étude du fondement des regles de droit nous a
mis en présence d’une seconde valeur, que est la justice, valeur
essentielle au bom ordre des rapports humains, avec sés qualités propes
d’egalité et de generalité. Enfin l’étude du bit des regles de droit nous a
revele uma dernière valeur, qui est la civilisation ou le progres social
351
(bonheur, subsistance, abondance, culture...). (grifo nosso)
349
STF. AGGRE 271.286-8, v.u., Rel. Min. Celso de Mello, 2ª T., DJ 24/11/00, p. 1409.
ROUBIER, Paul. Droits subjectifs et situations juridiques. Paris: Dalloz, 1963. p. 74-75).
Tradução livre da autora: A não observação das condições de validade postas (colocadas) pela
lei à confecção de um ato terá por sanção uma ação de nulidade ou rescisão, isto é, uma ação
que não entraria, de modo algum,nas vistas (finalidade) do autor (ou autores) do ato jurídico.
Aqui, ainda essa ação não é fundada sobre a violação de um direito anterior, ela o é sobre uma
infração a um dever, o dever de observar as condições legais de validade do ato posto pela lei.”
351
ROUBIER, Paul. Téorie générale du droit: histoire des doctrines juridique et philosophie des
valeurs sociales. Paris: Dalloz; Sirez, 2005. p. 317. Tradução livre da autora: “uma noção que
comanda todo ordenamento jurídico é o valor. O direito assenta-se, em última análise, sobre
350
161
Portanto, é certo que, seja no Brasil – considerado o 9º país com
problemas mais sérios de saneamento, notadamente de esgotamento sanitário –
ou no mundo, a cada dia mais pessoas estão vivendo à sombra da esperança de
ter água potável para beber, solo limpo para pisar, rios despoluídos para admirar.
Diz-se que o período atual é do chamado apartheid da água352, onde as
pessoas mais pobres vivem sem água ou rede de coleta e tratamento de esgoto.
O que se vê é que a crise ambiental gera a crise humana, cuja dor é calada
e profunda com o número de crianças mortas devido à água suja e a um
esgotamento sanitário inexistente, que mata mais que guerras.
Uma
crise
com
capacidade
de
perpetuar
as
desigualdades
socioeconômicas crescentes e que, num paradoxo político, é desvalorizada e
permeada pelos números353 acima demonstrados.
3. O Saneamento ambiental e o meio ambiente natural
Pensar uma flor é vê-la e cheirá-la
E comer um fruto é saber-lhe o sentido
Por isso quando num dia de calor
Me sinto triste de gozá-lo tanto,
E me deito ao comprido na erva,
E fecho os olhos quentes,
Sinto todo o meu corpo deitado na realidade,
Sei a verdade e sou feliz.
(Fernando Pessoa. O guardador de rebanhos)
uma filosofia dos valores: é em função mesma de seu valor que uma norma jurídica se coloca
como obrigatória para a atividade humana. E, estudando os aspectos das normas jurídicas, nós
reconhecemos a existência de um primeiro valor, que é a segurança jurídica, o qual implica toda
uma série de consequências relevantes para a sociedade (autoridade, paz , ordem). O estudo
dos fundamentos das normas jurídicas coloca-nos em presença de um segundo valor, que é a
Justiça, valor essencial para a sociedade humana, com suas qualidades próprias de igualdade e
generalidade. Enfim, o estudo das normas jurídicas revela um último valor, que é a civilização ou
o progresso social ( felicidade, subsistência, abundância, cultura...).”
352
BARLOW, Maude. op. cit., p. 18. A autora, chefe do Council of Canadians (a maior organização
canadense de militância pública a favor da distribuição equitativa da água) assevera que: “Os
pobres do mundo estão que estão vivendo sem água, encontram-se em áreas que não têm água
suficiente desde o início (África), onde a água da superfície se tornou intensamente poluída
(América do Sul e Ìndia) ou ambos (norte da China).”
353
Em nível mundial, cita-se o seguinte exemplo referente ao abismo entre o uso da água no
chamado Primeiro Mundo e no Terceiro Mundo: “ O ser humano precisa de 50 litros de água por
dia para beber, cozinhar e fazer sua higiene. O americano comum usa quase 600 litros por dia.
O habitante comum da África usa 6 litros por dia. Um bebê recém-nascido no hemisfério norte
consome entre 40 e 60 vezes mais água que um bebê no hemisfério sul. In: BARLOW, Maude.
op. cit., p. 19.
162
3.1. Ponderações iniciais
Inicialmente, convém assinalar a formação constitutiva de um dos aspectos
do meio ambiente denominado de natural ou físico.
O meio ambiente natural é constituído pela fauna, flora, solo, subsolo
(inclusive recursos minerais), águas (incluindo o mar territorial), atmosfera e
elementos da biosfera.354
Importante ainda pontuar que o meio ambiente natural é tutelado
mediatamente pelo art. 225, caput da Constituição Federal e imediatamente pelo
§ 1º, incisos I, III e VII do mesmo dispositivo.355
Como foi analisado em item anterior, o saneamento no Brasil está muito
longe de ser minimamente adequado, posto que mais da metade da população
ainda não conta com redes de coleta de esgotos.
Em 2000, cerca de 60% da população brasileira não tinha acesso à rede
coletora de esgotos e apenas 20% do esgoto gerado no País recebia algum tipo
de tratamento.356 Dados coletados pelo Sistema Nacional de Informações sobre
saneamento (SNIS) em 2006 alerta que apenas 74% dos 20 milhões de
habitantes brasileiros possuem rede de coleta de esgoto, sendo que destes
últimos, apenas 7 milhões têm tratamento de esgoto. E em 2008, vê-se pela
análise dos contrastes internos, feita com base nos últimos dados conferidos pela
Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008, que os números continuam
alarmantes357
Para além disso, outro problema que se afigura é que, apesar de difundida
a coleta de lixo, a grande maioria dos municípios (63,3%) deposita seus resíduos
em lixões a céu aberto e sem qualquer tipo de tratamento. No que pertine a esta
situação, os aterros sanitários estão previstos em apenas 13,8% dos municípios
brasileiros e somente 8% deles são detentores de coleta seletiva358.
354
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 20.
Id. Ibid., p. 20-21.
356
Atlas de Saneamento do IBGE, que teve como base os dados da Pesquisa Nacional de
Saneamento Básico (PNSB, 2002), combinado com informações do Censo 2000.
357
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., passim.
358
Atlas de Saneamento do IBGE, que teve como base os dados da Pesquisa Nacional de
Saneamento Básico (PNSB, 2002), combinado com informações do Censo 2000.
355
163
Por conta deste quadro inicial que acima se apresentou, vê-se que o
comprometimento ao meio ambiente natural é inegável.
Serão apresentados, a seguir, alguns dos impactos geradores de
degradação ambiental, notadamente sobre a água e o solo, deixando claro que o
intento do presente trabalho não é encerrar o assunto de forma minudente sobre
cada um dos tópicos abaixo examinados, mas mostrar um perfil racional e
sistemático do comprometimento do meio ambiente natural em face de um
sistema de saneamento deficitário e, em muitos casos, inexistente.
3.2. Mananciais e sua degradação ambiental: a caminho de uma morte
lenta?
3.2.1. Água: notas contextuais
Na próxima vez que você andar na chuva, pare e pense: um pouco da
água que cai sobre você já circulou pelo sangue dos dinossauros e
estava nas lágrimas de crianças que viveram há milhares de anos atrás.
(M. Barlow e T. Clark. Água Pacto Azul: a crise global da água e a
batalha pelo controle da água potável no mundo )
A água pode ser encontrada na superfície da Terra, ou seja, em mares,
rios, lagos e igarapés, ou em regiões subterrâneas, isto é, em lençóis freáticos.359
Sua importância em tema de saneamento é fundamental, visto que é
essencial à existência da vida. O homem (sangue, vasos, tecidos que sustentam
o corpo humano) é composto de 47 litros de água em seu corpo, necessitando
repor diariamente o equivalente a 3,5 litros de água, podendo vir a óbito em
apenas 02 dias se não ingerir água, em face da desidratação que sofrerá. 360
A regulamentação da matéria de águas encontra-se em vários diplomas
legais, bem como na própria Constituição Federal.
359
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES Marcelo Abelha. Manual de direito ambiental
e legislação aplicável, São Paulo: Max Limonad, 1997. p. 272.
360
ÁGUA: desafio do século XXI. Vídeo realizado pela TV CULTURA e veiculado pela SABESP,
[s.d.].
164
Inicialmente, o assunto era tratado no Código de Águas (Decreto
24.643/1934) e posteriormente, no Código Civil (Lei 10406/2002, artigos 1288 a
1296).
A água encontra-se ainda subsumida no art. 3º, inc. V da Lei 6938/81 que
estabelece ser ela considerada um recurso ambiental:
recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial (...)
A lei sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9433/97), em seus
artigos 1º, inc. II, 5º, inc. IV e 19, inc. I, aborda a água na condição de bem
econômico, ou seja, de recurso hídrico, tanto o é que disciplina a gestão das
águas como recurso hídrico.361
De toda a forma, vale esclarecer que a Lei 9433/97 não fez distinção
específica em seu bojo, no que tange à denominação ora mencionada. A citada
lei apenas o fez de forma mais genérica no art. 1º, inc. V, ao preceituar que o
quadro normativo hídrico terá como unidade territorial a chamada bacia
hidrográfica362. Ainda no art. 37 do mesmo diploma legal assevera que a bacia
hidrográfica363 inclui cursos de água que não abrangem necessariamente os
aquíferos364 (bacias hidrogeológicas).
Em 2000 foi criada a Agência Nacional de Águas (ANA), por meio da Lei
9984/2000, autarquia sob regime especial, que tem como finalidade o controle e a
gestão do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, tendo como
361
ÁGUA: desafio do século XXI. Vídeo realizado pela TV CULTURA e veiculado pela SABESP,
cit., p. 72.
362
O termo bacia hidrográfica não é definido na lei, mas, sim, em glossários técnico-científicos.
Consiste na “área total de drenagem que alimenta uma determinada rede hidrográfica; espaço
geográfico de sustentação dos fluxos d’água de um sistema fluvial hierarquizado” WATANABE,
Shigueo (Coord). Glossário de ecologia. São Paulo: Academia de Ciências do Estado de São
Paulo, 1987. Convém formular a observação que os recursos hídricos podem ser entendidos
como a quantidade de águas superficiais ou subterrâneas em determinada região, disponíveis
para qualquer uso. MOREIRA, Iara Verocai Dias. Vocábulário básico de meio ambiente. Rio de
Janeiro: Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, 1990.
Vale ressaltar que os rios, lagos e reservatórios são denominados pela Resolução 357 do Conama
como corpos d’água tributários (art. 2º, inc. XXXV).
363
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros Ed., 2002.
p. 418. Para além disso, afirma que a bacia hidrográfica é definida por glossários científicos
como a “área de drenagem de um curso de água ou lago”.
364
As águas subterrâneas situam-se nos aquíferos, que exercem atualmente uma importância,
inegável como fonte de abastecimento que, pela sua boa qualidade, facilidade de exploração e
boa qualidade, vêm sendo mais procuradas para a exploração que as demais.
165
atribuições, dentre outras, a de concessão de outorgas em nível federal e a
organização do Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos.
A determinação de definições e critérios sobre o controle de qualidade da
água de sistemas de abastecimento, bem como de instrumentos e mecanismos
para a divulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água para
consumo humano encontram-se regulamentados no Decreto 5440/2005.
Tecidas essas considerações, as águas podem ser divididas, segundo a
Resolução CONAMA 357/2005, quanto à qualidade e segundo os seus usos
preponderantes em treze classes: as águas doces foram divididas em cinco
classes; as salinas, em quatro e as salobras, em quatro.
Há ainda a distinção entre as águas superficiais e subterrâneas, conforme
Cid Tomanik Pompeo observa, que em sentido amplo são consideradas todas as
águas situadas abaixo da superfície da terra365, afirmando que do ponto de vista
jurídico:
podem ser consideradas subterrâneas todas as águas que não sejam
superficiais, pois qualquer diferenciação hidrológica ou geológica que se
faça a respeito é irrelevante sob este aspecto, sem que caiba distinguirse se esta é ou não corrente. O oposto de água superficial é água
subterrânea. Juridicamente, como regra, aconselha-se o emprego do
366
conceito amplo.
Segundo o referido autor, vale ainda citar que a doutrina e a jurisprudência
dividem as águas que se encontram debaixo do solo em subálveas, freáticas e
subterrâneas ou circulantes. As primeiras derivam das correntes naturais e,
portanto, seguem a natureza jurídica destas últimas, outros, entretanto, incluem
na classe das águas superficiais. As freáticas constituem os aquíferos mais
próximos da superfície da terra, emanando naturalmente à superfície, sendo
denominadas de fonte, manancial ou vertente. As subterrâneas ou circulantes são
as que correm em grandes profundidades. Sob este aspecto, afirma-se que o
lugar por onde afloram as águas profundas, quase sempre em razão da atividade
humana, chama-se porto artesiano.367
365
POMPEU, Cid Tomanik. Direito das águas no Brasil. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,
2006. p. 211.
366
Id. Ibid., p. 213.
367
POMPEU, Cid Tomanik. op. cit., p. 212.
166
Os mananciais, como objetos de estudo a seguir analisados, podem ser
denominados mananciais subterrâneos
368
quando uma parte desses encontrar-se
totalmente abaixo da superfície terrestre, podendo compreender os lençóis
freáticos e confinados, sendo a captação feita por meio de poços e galerias de
infiltração ou pelo aproveitamento de nascentes.
Trata-se aqui de uma classificação, nas palavras de Augusto Gordillo369,
útil, visto que as águas subterrâneas apresentam um problema frequente de
poluição hídrica, tendo em vista que por ser o Brasil repleto de lençóis freáticos, o
aumento de poços artesianos vêm crescendo e com eles as contaminações370
pela ausência de medidas sanitárias e tecnológicas para o devido uso dos
mesmos.
E, neste contexto, é importante dizer que os Estados (entes federativos),
por terem a competência material da outorga da utilização das águas e de
fiscalizar a qualidade das mesmas, não podem se escusar de responsabilizar-se
por potenciais e futuros danos à saúde humana e ao meio ambiente.
Em nível constitucional, a matéria encontra-se prevista no art. 20 da
Constituição Federal, que aduz:
São bens da União:
(...)
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu
domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com
outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
V – os recursos da plataforma continental e da zona econômica
exclusiva;
VI – o mar territorial.
A seguir, o art. 26 afirma in litteris:
368
Id., loc. cit.
Gorillo assevera que não há classificações certas ou erradas, mas mais úteis e menos úteis.
Apud: CARRAZZA, Roque. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo, 2001. p. 348.
370
As contaminações nos lençóis subterrâneos são extremamente gravosas, pois segundo Daniela
Caride, esses bens ambientais demoram alguns milhares de anos para serem despoluídos. Os
mananciais não são como os rios que, em 15 a 20 dias se renovam. In: Legislação ignora
exploração subterrânea. Relatório da Gazeta Mercantil. Gazeta Mercantil, 10 nov. 1998. p. 6,
10/11/1998. Apud: FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Águas: aspectos jurídicos e ambientais.
Curitiba: Juruá, 2008. p. 26.
369
167
I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em
depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da União.”
Claro é que o conceito de bem público acima utilizado deve ser
interpretado à luz do art. 225 da Constituição Federal de 1988371, que estabelece
que o bem ambiental é de uso comum do povo, rompendo, assim, com a
dogmática da dominialidade, a fim de considerá-lo um bem de natureza jurídica
difusa e, portanto, sob a gestão do Poder Público.
Sobre o assunto, Paulo Affonso Leme Machado assim preceitua:
A dominialidade pública da água, afirmada na Lei 9433/1997, não
transforma o Poder Público federal e estadual em proprietário da água,
mas torna-o gestor desse bem, no interesse de todos. Como acentua o
administrativista italiano Massimo Severo Giannini “o ente público não é
proprietário, senão no sentido puramente formal (tem o poder de
autotutela do bem), na substância é um simples gestor do bem de uso
372
coletivo.” (grifo nosso).
Neste mesmo diapasão, Fernando Quadros da Silva afirma:
Não mais subsiste o direito de propriedade relativamente aos recursos
hídricos. Os antigos proprietários de poços, lagos ou qualquer outro
corpo de água devem se adequar ao novo regramento constitucional e
legislativo passando à condição de meros detentores dos direitos de uso
dos recursos hídricos, assim mesmo, desde que obtenham a necessária
373
outorga prevista na lei citada.
371
Não obstante a interpretação dos dispositivos legais dever ser feita em face da Constituição
Federal, trata-se de um assunto que interessa a todos os campos do Direito, seja ele de direito
civil, penal, administrativo. Assim, pode ser analisado, segundo a Lei 11445/2007(Lei do
Saneamento Básico), sob o enfoque das regras atinentes ao direito administrativo, no que tange
à confecção de contratos de parceria público-privada ou direito tributário, em relação à discussão
da forma de prestação de serviços (taxas ou tarifas) ou, ainda, civil. Neste último caso, sob
análise, v.g., dos direitos de vizinhança. Contudo, por ser considerada constitucionalmente um
bem ambiental deve seguir a principiologia do Direito Ambiental considerado como disciplina
autônoma. Vladimir Passos de Freitas cita um caso, no qual o Tribunal de Justiça de São Paulo,
na década de cinquenta, julgou apelação envolvendo o município de Tietê que pediu autorização
ao proprietário de um terreno para passar canos de duas polegadas em seu terreno, a fim de
abastecer de água um bairro novo. Após o início do trabalho, o proprietário do imóvel ajuizou
ação em face da municipalidade, pleiteando a negatória de servidão pela sua não concordância
prévia na colocação dos canos. Em 1ª instância, a ação foi julgada procedente, contudo, esta
decisão foi reformada pelo Tribunal, concedendo-lhe apenas o direito à indenização pelos
prejuízos causados pela obra e desvalorização do seu terreno. Nota-se que na antinomia
evidenciada no caso entre regras do Direito Privado e do Direito Difuso (tertium genus), houve o
sopesamento pela primazia deste último. Brasil. Revista dos Tribunais, v. 260, p. 539. Apud:
FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). op. cit., p. 19.
372
MACHADO, Paulo Affonso Leme. op. cit., p. 410.
373
SILVA, Fernando Quadros da. A gestão dos recursos hídricos após a Lei 9433 de 08.01.1997.
Apud: FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evolução. Curitiba: Juruá,
1998. p. 83.
168
Um outro ponto a ser considerado é o relativo à denominação recursos
hídricos.
Alguns distinguem374 água de recurso hídrico, afirmando ser aquela um
elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilização, sendo assim
considerado gênero, do qual recurso hídrico faz parte, sendo esta expressão
analisada como água considerada sob o enfoque de seu valor econômico,
utilitário e, portanto, passível de uso para tal fim.375
A lei sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9433/97), em seus
artigos 1º, inc. II, 5º, inc. IV e 19, inc. I, aborda a água na condição de bem
econômico, ou seja, de recurso hídrico, tanto o é que disciplina a gestão das
águas como recurso hídrico.376
De toda a forma, vale esclarecer que a Lei 9433/97 não fez distinção
específica em seu bojo no que tange à denominação ora mencionada.
A citada lei, apenas o fez de forma mais genérica no art. 1º, inc. V ao
preceituar que o quadro normativo hídrico terá como unidade territorial a chamada
bacia hidrográfica377. Ainda no art. 37, do mesmo diploma legal, assevera que a
374
Paulo Affonso Leme MACHADO afirma ao iniciar o estudo sobre os fundamentos da Política
Nacional de Recursos Hídricos: “Empregou-se a expressão ‘recursos hídricos’ na Constituição
Federal. Não nos parece que esta locução deva traduzir necessariamente aproveitamento
econômico do bem. Ainda que não sejam conceitos absolutamente idênticos ‘águas’ e ‘recursos
hídricos’, empregaremos estes termos sem específica distinção, pois a lei não os empregou com
uma divisão rigorosa.” In: MACHADO, Paulo Affonso Leme. op. cit., p. 408. Realmente, nas
demais definições encontradas em dicionários e glossários técnicos, não se vê a distinção de
cunho econômico acima assinalada, assim vejamos: recursos hídricos corresponde à quantidade
de águas superficiais ou subterrâneas em determinada região, disponíveis para qualquer uso
(MOREIRA, Iara Verocai Dias. Vocabulário básico de meio ambiente. Rio de Janeiro: Fundação
Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, 1990); é qualquer coleção de água superficial ou
subterrânea disponível e que pode ser obtida para o uso humano (SEMAD - SECRETARIA
ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL; IGAM INSTITUTO MINEIRO DE GESTÃO DAS ÁGUAS. Glossário de termos relacionados à gestão de
recursos hidricos, jun. 2008. p. 60).
375
POMPEU, Cid Tomanik. Direito de águas no Brasil. São Paulo: Ed. revista dos Tribunais, 2006.
p. 71-72.
376
Id. Ibid., p. 72.
377
O termo bacia hidrográfica não é definido na lei, mas sim, em glossários técnico-científicos.
Consiste na “área total de drenagem que alimenta uma determinada rede hidrográfica; espaço
geográfico de sustentação dos fluxos d’água de um sistema fluvial hierarquizado” (WATANABE,
Shigueo (Coord). op. cit.).
Vale ressaltar que os rios, lagos e reservatórios são denominados pela Resolução 357 do
Conama como corpos d’água tributários (art. 2º, inc. XXXV).
169
bacia hidrográfica378 inclui cursos de água que não abrangem necessariamente os
aquíferos (bacias hidrogeológica).
Por fim, após a contextualização constitucional e conceitual do tema águas,
cabe fazer uma digressão a respeito da competência legislativa e material no que
tange a estes bens ambientais.
A competência legislativa sobre a tutela do meio ambiente e controle de
poluição compete concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal,
conforme determina o art. 24, inc. VI, da Constituição Federal. Aos Municípios
cabe a competência suplementar, conforme diretriz traçada no art. 30 da Carta
Magna.
Ainda sobre a competência legislativa, o art. 21, inc. XIX afirma que
compete exclusivamente à União instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. Para o
cumprimento de tal desiderato, foi criada a Lei 9433/97 para regulamentar o
citado dispositivo.
Entretanto, os Estados e o Distrito Federal possuem a competência
complementar, e os Municípios a competência suplementar para legislarem sobre
o assunto, conforme estabelece art. 30, inc. II da Constituição Federal.
Quanto à competência material, o art. 23, inc. VI disciplina ser dever da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas. Portanto, todos os entes
federativos devem proteger os recursos ambientais e também os hídricos.
É de suma importância determinar-se a competência de cada um desses
entes para fixação da responsabilidade ambiental, seja civil, penal ou em âmbito
administrativo.
378
MACHADO, Paulo Affonso Leme. op. cit., p. 418. Para além disso, afirma que a bacia
hidrográfica é definida por glossários científicos como a “área de drenagem de um curso de água
ou lago”. Complementando a definição acima, afirma-se que bacia hidrográfica é a unidade
territorial de planejamento e gerenciamento das águas. Constitui-se no conjunto de terras
delimitadas pelos divisores de água e drenadas por um rio principal, seus afluentes e
subafluentes. A bacia hidrográfica evidencia a hierarquização dos rios, ou seja, a organização
natural por ordem de menor volume (nascentes e córregos) para os mais caudalosos (rios),
escoando dos pontos mais altos para os mais baixos. In: SEMAD - SECRETARIA ESTADUAL
DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL; IGAM - INSTITUTO MINEIRO
DE GESTÃO DAS ÁGUAS. Glossário de termos relacionados à gestão de recursos hidricos, cit.,
p. 13.
170
3.2.2. Água, saneamento e recursos hídricos: a integração das Leis
11.445/2007 e 9.433/97
O estudo dos mananciais envolve a análise integrativa das Leis
11445/2007 e 9433/97. Contudo, cada uma delas valoriza disposições de âmbitos
materiais distintos.
O art. 4º da Lei 11.445/2007 (Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento
Básico) impõe uma advertência ao intérprete e operador do Direito, afirmando que
os recursos hídricos não integram os serviços públicos de saneamento básico. E
em seu parágrafo único indica que a utilização de recursos hídricos na prestação
de serviços públicos de saneamento está sujeita à outorga de direito de uso, nos
termos da Lei 9433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos).
Diante disso, não se pode confundir água-bruta, ou seja, aquela
proveniente dos rios, riachos, lagos, lagoas, açudes e aquíferos, que não passou
por nenhuma processo de tratamento379 e os serviços de saneamento. Entendese que mesmo que os recursos hídricos sejam usados para o saneamento básico,
com este não se confunde, pois a água bruta será uma matéria-prima para o
saneamento.380
O conceito de água bruta, segundo ABNT381, é a de uma fonte de
abastecimento, antes de receber qualquer tratamento.
Assim, a água bruta estará sujeita à outorga de uso, sendo considerada
uma fase anterior ao serviço de saneamento que dela se utilizará como matéria prima. Nota-se que quem detém a titularidade para a prestação do serviço público
são, em essência, os Municípios, enquanto a gestão do uso da água bruta é da
União ou Estados, conforme os artigos 20, inc. III e 26, inc. I, ambos da
Constituição Federal.
Contudo, é de se gizar que suas gestões devem ser integradas (art. 2º,
incisos VI e XII da Lei 11.445/2007), visto que, de um lado, os recursos hídricos
379
SEMAD - SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL; IGAM - INSTITUTO MINEIRO DE GESTÃO DAS ÁGUAS. Glossário de termos
relacionados à gestão de recursos hidricos, cit., p. 6.
380
ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. op. cit., p. 32-33.
381
ABNT. 1973. Disponível em: <http://www.bevtech.com.br/infotec/trat_agua.htm>. Acesso em: 10
ago. 2010.
171
são notoriamente afetados pelos serviços de saneamento, notadamente, em
relação ao esgotamento sanitário, resíduos sólidos (disposição final) e drenagem
e, de outra parte, o saneamento ambiental necessita dos recursos hídricos para
os fins de abastecimento de água potável (art. 3º, inc. I, letra “a” da Lei
11.445/2007).
3.2.3. Algumas considerações sobre o arcabouço fático dos mananciais
A água faz parte do patrimônio do planeta. Cada continente, cada Povo,
cada nação, cada região, cada cidade e cada cidadão é plenamente
responsável por ela diante de todos. (Declaração Universal dos Direitos
da Água, Unesco, 1992)
Mananciais são reservas hídricas ou fontes disponíveis de água utilizadas
com o fim de prover o abastecimento (doméstico, comercial, industrial e outros)382
de água em dada região383.
O manancial pode ser subterrâneo, como já analisado acima, e superficial,
que é aquele constituído pelos córregos, rios, riachos, lagos, represas, açudes,
barramentos, etc., e que escoa na superfície terrestre.384
Forçoso é perceber, diante do quadro acima, que os mananciais são
verdadeiros sistemas de sustentação da vida.
Além disto, é fácil verificar a importância do tema em pauta, já que a água
constitui um bem ambiental dotado de valor econômico (art. 1º, inc. II da Lei
382
SEMAD - SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL; IGAM - INSTITUTO MINEIRO DE GESTÃO DAS ÁGUAS. Glossário de termos
relacionados à gestão de recursos hidricos, cit., p. 45.
383
Cid Tomanik POMPEU informa que o sentido tomado de manancial como todo o corpo d’água
utilizado para o abastecimento público de água para consumo humano, merece reparos, já que
no campo hídrico o termo significa nascente de água, fonte. POMPEU, Cid Tomanik. op. cit., p.
211.
384
SEMAD - SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL; IGAM - INSTITUTO MINEIRO DE GESTÃO DAS ÁGUAS. Glossário de termos
relacionados à gestão de recursos hidricos, cit., p. 45.
172
9433/97) mas finito385, posto que a sua capacidade de renovação se encontra em
descompasso com o seu aproveitamento, seja nacional ou global386.
Diante do cenário da água são encontrados centralmente dois problemas:
sua escassez e sua poluição. Obviamente, ambos estão correlacionados, uma
vez que o uso indiscriminado e a conservação desidiosa deste recurso ambiental
acabam por atingir as dimensões qualitativa e quantitativa desse último.
Vale ainda aduzir que os mananciais ainda sofrem afetação por conta das
mudanças climáticas387, aumento desordenado das cidades e do crescimento
populacional.
Aliás, apenas para mensurar a questão do uso e ocupação do solo nas
áreas de mananciais, cite-se como exemplo a Bacia Hidrográfica da
Guarapiranga, que entre 1989 e 2003 teve um crescimento expressivo de áreas
com ocupação urbana de 19,2% e consequente perda da vegetação nativa,
possuindo menos de 40% de seu território coberto por este tipo de vegetação
385
O total de água existente no planeta Terra é assim dividido: 97% de água salgada e 3% de água
doce, sendo que apenas 1% desse total é disponível ao uso. O Brasil contabiliza 13,7% da água
doce do planeta, sendo que 7% vêm da Bacia do Rio Paraná que inclui o Rio Tietê. Vídeo
realizado pela TV CULTURA e divulgado pela SABESP. Água: Um bem limitado. [s.d.]
386
As áreas do mundo que estão ficando sem água potável são chamadas de Manchas Quentes,
notadamente situadas no norte da China, áreas da Ásia, África, Oriente Médio, Austrália, centrooeste dos Estados Unidos e certas regiões da América do Sul e do México. Por esse motivo é
que a “água” está entrando no mercado de grandes empresas: a empresa americana ITT Corp. é
uma das maiores fornecedoras de sistemas de tratamento de água e esgoto, bem como a Nalco,
Danaher Corporation e a gigante mundial GE, que entrou não só nesse mercado de tecnologia
de tratamento como também de diagnóstico de problemas químicos na água usada em bens
manufaturados. Para se ter ideia, essa última empresa declarou querer investir mais de US$ 1
bilhão no desenvolvimento de infraestrutura na Europa. A Dow Chemical recentemente lançouse no mercado de suprimento de água e até 2006 já faturou US$ 450 milhões. No mesmo
cenário encontram-se as empresas europeias SITA, a Veolia Environmental Services, Siemens,
Sembcorp, Dayen, Darco, EcoWater, Salcon e Hyflux que estão se espalhando rapidamente
pelos mercados de Cingapura, China, Índia e Tailândia. In: BARLOW, Maude. op. cit., p. 17 e 8183. Sobre o assunto, ver também TUNDISI, José Galizia. Água no século XXI: enfrentando a
escassez. São Carlos: Rima, 2005. passim e BOUGUERRA, Mohamed Larbi. As batalhas da
água: por um bem comum da humanidade. Trad. João Batista Kreuch. Rio de Janeiro: Vozes,
2004. p. 130-132.
387
A Organização Mundial das Nações Unidas (ONU) divulgou que a qualidade da água em todo o
mundo é ameaçada não só pelo crescimento populacional e expansão das atividades industriais
e agrícolas que propiciam a escassez e a sua contaminação, como também pelas mudanças
climáticas que alteram o ciclo global hídrico. NO DIA mundial da água, ONU defende urgência de
preservação. Estadão.com.br. Agência Estado. Caderno de Notícias. Disponível em:
<http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 23 mar. 2010.
173
(houve uma perda neste período de 727 hectares de áreas cobertas por Mata
Atlântica).388
Fala-se largamente na deficiência dos mananciais de Guarapiranga e
Billings. Ocorre que o sistema de abastecimento Cantareira começou também a
sofrer
os
mesmos
problemas
relativos
a
esses
outros
dois
recursos
mananciais.389
Trata-se de um sistema responsável por 48,7% da produção de água
(servindo a aproximadamente 8,5 milhões de habitantes nas 39 cidades da
Grande São Paulo) e composto por cinco represas. Entre os municípios de
Mairiporã e Franco da Rocha já existem pontos ameaçados por ocupações
irregulares que lançam impiedosamente esgoto in natura nas águas do sistema.
Um fato de extrema importância para a degradação ambiental nos
mananciais origina-se, assim, do crescimento urbano irregular ao entorno dos
mesmos, ocasionando a má ocupação do solo com o descarte clandestino de
esgotos, desmatamento e atividades agrícolas e industriais realizadas sem a
devida obediência a normas ambientais.
Dentre as atividades acima geradoras de impactos negativos, o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) lançou, em agosto de 2010, a
informação de que a falta de coleta de esgoto por rede é o principal problema de
saneamento, sendo que mais da metade dos domicílios utiliza fossas sépticas390
e valas ao ar livre ou, ainda, lança o esgoto em cursos d’água391.
388
WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar Machado. Guarapiranga 2005: como e por que São Paulo
está perdendo este manancial – resultados do diagnóstico socioambiental participativo da bacia
hidrográfica da Guarapiranga. São Paulo: Instituto Socioambiental, 2006. p. 46.
389
Contudo, tal fato ainda não vem sendo divulgado de forma tão contumaz quanto o caso dos
outros dois mananciais, apesar de ser o sistema mais importante do sistema de abastecimento
da capital paulista. In: DURAN, Sérgio. Água mais pura de SP está ameaçada. O Estado de S.
Paulo, São Paulo, 08 abr. 2007. Metrópole.
390
Fossa séptica pode ser definida como dispositivo tipo câmara, enterrado, revestido e sem
possibilidade de infiltração no solo, destinado a receber o esgoto para separação e
sedimentação do material sólido, transformando-o em material inerte. A parte líquida do esgoto
pode ser encaminhada a sumidouros, valas de infiltração ou filtros biológicos. INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas. Coordenação de
População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, 2008, cit., p. 199.
391
Em estudo divulgado em 2002, acusou-se como formas de degradação ambiental, em primeiro
lugar, o descarte inadequado de esgoto doméstico, dentre as causas de poluição da água,
indicando uma percentagem de 75% dos Municípios. Apontou-se a disposição inadequada de
resíduos sólidos num índice de 39% e, por último, a disposição inadequada de agrotóxicos ou
fertilizantes, com 42%. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE).
Atlas do Saneamento do IBGE, cit.
174
Para se ter um dimensionamento da poluição ocasionada por deficiência ou
ausência de serviços de saneamento ambiental, indica-se como exemplo a Bacia
do Guarapiranga. Os dados colhidos em Censo de 2000 (IBGE) mostraram-se
estarrecedores, apresentando os seguintes números em relação aos domicílios
inseridos na Bacia: 54% contam com rede de coleta de esgotos, 16% com fossas
sépticas e 30%, ou seja, 59 mil domicílios, despejam seus esgotos em valas e
cursos d’água, 11% não possuem serviços de abastecimento de água, 3%
contam com os serviços de coleta de lixo (apenas Embu apresenta coleta seletiva
implementada pela Prefeitura).392
No sistema Cantareira, a Sabesp identificou 13 pontos diferentes de
lançamento de esgoto no reservatório, sendo que parte do reservatório final antes
da Estação Elevatória Santa Inês e da Estação de tratamento de Água (ETA)
Guaraú. Tal situação recebe um jargão, pela avaliação dos técnicos da Sabesp,
assim denominado “jogar água Perrier no esgoto.”393 A situação ainda referente à
região de Paiva Castro assiste a um número crescente de loteamentos irregulares
que resultam no assoreamento da barragem.394
Notadamente, havendo o descarte de substâncias nocivas à saúde
humana, a contaminação é uma realidade, comprometedora da qualidade de
água e da própria vida.
Aliás, é por este motivo que José de Ávila Aguiar Coimbra395 assevera que
“a primeira relação que se estabelece com a qualidade de vida é: a saúde do
homem está em proporção direta com a saúde da natureza” .
Abaixo, percebe-se claramente que na maioria das bacias hidrográficas o
volume de esgoto coletado é muito baixo em relação ao que é produzido nos
municípios de sua origem:
392
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Metodologia do Censo
Demográfico 2000. Rio de Janeiro, 2003. (Série Relatórios Metodológicos, 25).
393
DURAN, Sérgio. op. cit.
394
O crescimento maior vem se dando na sede da barragem, no município de Mairiporã, que
registra o crescimento anual da população de 6,6% e tem 83% de seu território em área de
proteção de mananciais. O assoreamento já atingiu 839,8 metros cúbicos, correspondente à
perda da capacidade do reservatório de guardar a água. Para além do problema inerente às
invasões e ao crescimento demográfico nesta região, existem loteamentos (condomínios)
anteriores à criação das leis de proteção aos mananciais que apresentam sistemas próprios de
tratamento de esgoto e não dispõem, portanto, de uma rede de esgotos implantada pela Sabesp.
DURAN, Sérgio. op. cit.
395
COIMBRA, José de Ávila Aguiar. op. cit., passim.
175
A exposição dos dados referidos acima por bacia hidrográfica é essencial à
avaliação sistemática do impacto das atividades antrópicas sobre o meio
ambiente e, consequentemente, do desenvolvimento negativo sobre a qualidade
dos mananciais.
Outro dado que chama a atenção é a verificação do desencontro de
informações acerca do tema. Assim, o é com relação às maiores represas de São
Paulo, quais sejam: a Billings396, a Guarapiranga397, que são fundamentais ao
396
A Bacia Hidrográfica da Billings ocupa um território de 58.280,32 hectares (582,8 km²),
localizado na porção sudeste da Região Metropolitana de São Paulo, fazendo limite, a oeste,
com a Bacia Hidrográfica de Guarapiranga e, ao sul, com a Serra do Mar. Sua área de drenagem
abrange integralmente o município de Rio Grande da Serra e parcialmente os municípios de
Diadema, Ribeirão Pires, Santo André, São Bernardo do Campo e São Paulo. A represa Billings
representa o maior reservatório de água da Região Metropolitana de São Paulo. Seu espelho
d´água possui 10.814,20 ha, correspondendo a 18% da área total de sua bacia hidrográfica1. O
nível de água do Reservatório é bastante variável, em função do bombeamento das águas dos
rios Tietê e Pinheiros, chegando ao máximo de cota em torno de 747,65, conforme dados do IBGE.
CONSÓRCIO HIDROPLAN. Plano integrado de aproveitamento e controle dos recursos hídricos
das Bacias do Alto Tietê, Piracicaba e Baixada Santista. São Paulo: Hidroplan, 1995. v. 6.
397
A represa Guarapiranga constitui o segundo manancial mais importante da Região
Metropolitana de São Paulo, sendo responsável pelo abastecimento da parte sudoeste do
município de São Paulo que abrange quase 4 milhões de pessoas. SOCIOAMBIENTAL
Disponível em: <http://www.socioambiental.org>. Acesso em: 30 set. 2010. Localiza-se na
porção sudoeste da Região Metropolitana de São Paulo, abrangendo os municípios de Cotia,
Embu, Juquitiba, São Lourenço da Serra e São Paulo, bem como a totalidade dos municípios de
Embu-Guaçu e Itapecerica da Serra e apresentando uma área de drenagem de 63.911 hectares
(639 Km²). A represa teve seu início de construção em 1909, através do represamento do rio
Guarapiranga pela Companhia Light & Power com o objetivo de produção energética. Logo, em
1928, já se tornou a fonte principal de abastecimento público de São Paulo, fornecendo 86,4
milhões de litros de água por dia para a ETE Teodoro Ramos. Infelizmente, os primeiros alertas
a respeito da degradação da qualidade da água da região ocorreram já na década de cinquenta,
176
abastecimento de água para 4,5 milhões de pessoas398, bem como o sistema
Cantareira.
Segundo pesquisadores da Universidade de São Paulo (USP) e da
Agência Canadense do Meio Ambiente (ACMA), o fundo das represas Billings e
Cantareira encontra-se contaminado por elementos químicos, tais como: cobre,
chumbo, cádmio, cromo e níquel que provocam, conforme Silvana Cutolo Audrá,
pesquisadora do Departamento de Saúde Ambiental da Faculdade de Saúde
Pública, dentre outros efeitos à saúde: náusea, dor de cabeça, irritações na pele e
mucosas e, a longo prazo, podem ocasionar defeitos congênitos, diminuição da
fertilidade e surgimento de câncer.399
Ocorre, entretanto, que a Companhia de Saneamento Básico do Estado
(SABESP) afirmou não haver risco de contaminação à saúde da população,
ressaltando que o processo de tratamento da água atende rigorosamente às
regras estabelecidas pelo Conama400.
O mesmo ocorre em relação ao sistema Cantareira. Para se ter uma ideia
melhor, em 2007 foi noticiada a existência de infestação de algas azuis
conhecidas tecnicamente como cianobactérias, indicando assim o aumento da
poluição na represa (especialmente na Barragem Paiva Castro, em Mairiporã), o
que gerou o alarme sobre o fato pelo Instituto Socioambiental. Ocorre, que à
época, a Sabesp informou que a situação estava sob controle.401
com o pedido de construção de um coletor de esgotos na margem direita formulado pela
Sociedade Amigos de Interlagos. Em 1970 já começaram as instalações dos núcleos urbanos ao
entorno da represa e, em 1980, as florações das algas (devido à grande quantidade de matéria
orgânica resultante do despejo de esgotos na água) já causavam impactos negativos, como
entupimentos dos filtros de captação da água, uma grande mortandade de peixes e a ameaça ao
abastecimento de água. Nesta época, o governo estadual instituiu o Programa Guarapiranga,
investindo U$300 milhões na região que se mostraram insuficientes. Os dados colhidos em
Censo de 2000 (IBGE) mostraram-se estarrecedores, apresentando os seguintes números em
relação aos domicílios inseridos na Bacia: 54% contam com rede de coleta de esgotos, 16% com
fossas sépticas e 30%, ou seja, 59 mil domicílios despejam seus esgotos em valas e cursos
d’água, 11% não possuem serviços de abastecimento de água, 3% contam com os serviços de
coleta de lixo (apenas Embu apresenta coleta seletiva implementada pela Prefeitura). In:
WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar Machado. op. cit., p. 5-14.
398
FUNDO das represas de SP está poluído. Colaboração de Luiz Guilherme Gerbelli. O Estado de
S. Paulo, São Paulo, 28 set. 2010. p. C6. Afirma-se ainda que cerca de 1 milhão de pessoas
vivem nas áreas das represas Billings e Guarapiranga.
399
Id. Ibid.
400
Id. Ibid.
401
DURAN, Sérgio. Maré de algas azuis invade represa. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 08 abr.
2007.
177
A prestadora de serviço de saneamento, cuja natureza jurídica é a de
sociedade de economia mista, ou seja, de empresa estatal que desempenha
serviço público que atua como concessionária de serviço público, submete-se, no
dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro à norma do artigo 175, especialmente no
que diz respeito aos deveres perante os usuários, à política tarifária, à obrigação
de manter serviço adequado, bem como a todos os princípios que regem a
prestação de serviços públicos.402
Assim, além da necessidade da contenção das fontes de poluição dos
mananciais, há ainda o desafio de fazer valer, especialmente, os princípios da
legalidade, publicidade (transparência), e eficiência previstos no art. 37 da
Constituição Federal em face dos serviços de saneamento.
Fato é que a degradação gerada acaba por ocasionar problemas, não
apenas nos próprios mananciais, mas também econômicos, já que os gastos
serão maiores por conta de ações tendentes à recuperação dos mesmos,
necessitando-se, em alguns casos, da utilização de avançados sistemas de
tratamento de água para torná-la potável, segundo padrões de consumo impostos
pelo Ministério da Saúde.
A degradação ambiental também gera consequências sob aspectos
relacionados ao meio ambiente cultural; afinal, os parques403 e áreas voltadas à
recreação dependem efetivamente da qualidade404 dos mananciais ,a fim de
cumprirem o desiderato constitucional previsto no art. 6º referente ao direito ao
lazer.
402
A autora cita como exemplo o serviço de saneamento delegado por Municípios à SABESP, que
é sociedade de economia mista do Estado de São Paulo. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 445.
403
Assim podem ser citados os parques: Parque Ecológico da Guarapiranga, Parque Ecológico da
Várzea do Embu-Guaçu, Parque da Represinha, Parque Francisco Rizzo, Parque Municipal
Guarapiranga. WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar Machado. op. cit., p. 18.
404
A qualidade dos mananciais encontra-se extremamente alarmante em muitos pontos,
caracterizando-se pela degradação progressiva, em razão do aumento crescente do despejo de
esgoto e da “poluição difusa” (decorrente de toda espécie de resíduos e dejetos que não são
destinados às redes de saneamento e que, nos períodos de chuva, afluem aos corpos d’água
que formam a represa) que resulta em grandes aportes de nitrogênio, fósforo e coliformes fecais.
Com isto, vem se registrando o aumento do processo de eutrofização e o surgimento de ‘ilhas de
plantas’ que são formadas por enormes quantidades de plantas aquáticas (macrófitas aquáticas).
Tais “ilhas”, em quantidades normais, têm funções ecológicas benéficas ao meio ambiente,
servindo como fonte de alimento, abrigo aos animais, absorção de nutrientes (fósforo e
nitrogênio) e retenção de material em suspensão, contudo, se em volume excessivo, pode
ocasionar impactos, visto ser fonte adicional de matéria orgânica e poder provocar o
assoreamento na represa. WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar Machado. op. cit., p. 23-24.
178
3.2.4. Legislações aplicáveis ao tema
Os mananciais apresentam desde a década de 70 um arcabouço legislativo
protetivo à conservação da água deles proveniente.
Inicialmente, invoca-se a Constituição Federal que, ao estabelecer no art.
225, caput, o imperativo da proteção ao meio ambiente, e delinear o bem
ambiental como aquele sendo de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, acabou por subsumir a água como um bem dessa natureza e,
portanto, passível de tutela pelo Poder Público e coletividade. Essa garantia de
proteção também pode ser constatada nos artigos 22, 23 e 24 da Carta Magna.
No que tange à legislação federal, especificamente referente à poluição por
contaminação da água, tem-se inicialmente o Código de Águas (Decreto Federal
24643/34) que estabeleceu expressamente, pela primeira vez, regras atinentes à
qualidade da água, determinando a proibição de construções capazes de poluir
ou inutilizar água de poço ou nascente alheia (art. 98). Também no mesmo
diploma legal encontra-se regra referente às chamadas “Águas Nocivas” , que
reza ser ilícito alguém conspurcar ou contaminar águas que não consome, mas
com prejuízo a terceiros (art. 109).
A Lei 4.771/65 (Código Florestal) disciplina claramente nos artigos 1º, § 2º,
inc. II e 2º, letra “a” serem as áreas florísticas situadas ao entorno dos mananciais
de preservação permanente:
Art. 1º, §2º, inc. II. Área de preservação permanente: área protegida nos
termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa,
com a função ambiental de preservar os recursos hídricos (...) (grifo
nosso).
Art. 2º. “Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta
Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais e
artificiais (...) (grifo nosso)
Também há a Resolução Conama 286/1996, que diz respeito à
classificação das águas em doces, salobras e salinas e ao estabelecimento de
parâmetros de qualidade e indicadores específicos, a fim de assegurar seus usos
179
preponderantes. O mesmo diploma legal realiza a classificação das águas
segundo seus usos: classe especial, classe 1, classe 2, classe 3 e classe 4.405
Cabe ainda salientar a Resolução Conama 357/2005 sobre o assunto que
hoje traz a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu
enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de
efluentes, dentre outras providências.
Claro é que não se pode olvidar duas importantes legislações que deitam
raízes sobre o tema poluição hídrica, que são a Lei 6938/81 (Política Nacional do
Meio Ambiente), notadamente o art. 3º e a Lei 9605/98 (Crimes Ambientais).
Há ainda a Lei 6766/1979, que dispõe sobre o Parcelamento do solo
urbano; a Lei 9985/2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC) e dispõe sobre a criação e gestão das unidades de
conservação em território nacional (regulamentada pelo Decreto Federal
4340/2002); a Lei 11428/2006 (dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação
nativa do Bioma Mata Atlântica e dá outras providências); as Resoluções Conama
302/2002 (define limites para áreas de preservação permanente - APP ao entorno
de reservatórios de água), 303/2002 (dispõe sobre parâmetros, definições e
limites de áreas de preservação permanente − APP) e 369/2006 (dispõe sobre os
casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto
ambiental que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em APP).
Claro é que a Lei 11445/2007 (estabelece diretrizes nacionais para o saneamento
básico nacional), bem como a Lei 12305/2010 (Lei da Política Nacional de
Resíduos Sólidos) estão visceralmente ligadas ao tema em questão.
Toda a legislação acima tem incidência sobre a questão dos mananciais,
especialmente por conta da ocupação sem qualquer base de planejamento e
405
Classe 1 − Abastecimento doméstico, sem tratamento prévio ou com simples desinfecção;
classe 2 − Abastecimento doméstico, após tratamento convencional: irrigação de hortaliças ou
plantas frutíferas e recreação de contato primário (mergulho, natação e esqui); classe 3 −
Abastecimento doméstico, após tratamento convencional: preservação de peixes em geral e de
outros elementos da fauna e flora e dessedentação de animais; classe 4 − Abastecimento
doméstico, após tratamento avançado: navegação, paisagismo, abastecimento industrial,
irrigação, usos menos exigentes. In: CETESB. Monitoramento integrado das bacias do alto e
Médio Tietê: avaliação da qualidade da água, sedimento e peixes. São Paulo: Cetesb, dez. 1999.
180
controle no entorno dos mesmos, o que quer dizer, em áreas ambientalmente
com restrições físicas406 à sua expansão.
A Lei 9.433/97, como já mencionada, instituiu a Política Nacional de
Recursos Hídricos, criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos. Para além dos pontos já examinados desta legislação, cabe agora a
observância dos fundamentos da citada legislação que podem assim ser
observados:
a) considerar a água como um recurso natural limitado, dotado de valor
econômico (art. 1º, inc. II); b) ter sua gestão o objetivo de proporcionar o
uso múltiplo da água, sendo prioritário o uso para consumo humano407 e
dessedentação em situações de escassez (art. 1º, incs. III e IV) ; c)
considerar
a
bacia
hidrográfica
como
unidade
territorial
para
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (art. 1º, inc.
V);
f)
estabelecer
que
a
gestão
dos
recursos
hídricos
será
descentralizada e com a participação do Poder Público, usuários e
comunidade (art. 1º, inc. VI).
Um dado importante a ser considerado para o estudo é que a lei citada, no
seu art. 1º, inc. II, claramente considerou a água como um bem dotado de valor
econômico, sendo essa visão ratificada posteriormente nos seus artigos 11 a 18,
que tratam da outorga do uso de recursos hídricos.
Segundo o art. 20 da Lei 9433/97, a cobrança dos recursos hídricos só é
devida àqueles sujeitos à outorga previstos no art. 12408 desta lei, devendo-se
406
Infelizmente, entre os anos de 1989 a 2003, observou-se que apenas 12,4% da expansão
urbana verificada ao entorno do manancial de Guarapiranga se deu sobre áreas favoráveis ao
assentamento urbano, enquanto 84,5% das novas ocupações incidiram sobre áreas com sérias
ou severas restrições ao assentamento humano. WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar Machado.
op. cit., p. 36.
407
Paulo Affonso Leme MACHADO explica que se trata de água para beber, comer e praticar a
higiene, excluindo-se, assim, a água para o lazer, piscinas e jardinagem. MACHADO, Paulo
Affonso Leme. op. cit., p. 417.
408
“Art. 12. Estão sujeitos à outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos
hídricos: I − derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para
consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; II – extração
de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III –
lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou
não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; IV − aproveitamento dos
potenciais hidrelétricos; V − outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da
água existente em um corpo de água.
§1º. Independem de outorga pelo Poder Público, conforme definido em regulamento:
181
considerar que a mesma é feita em razão de três finalidades: a) reconhecer a
água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu valor; b)
incentivar a racionalização do uso da água; c) estimular a busca de recursos
financeiros para o financiamento de programas e intervenções previstas nos
planos de recursos hídricos (art. 19 da Lei 9433/97).
A cobrança pelo uso dos recursos hídricos apenas especificou um dos
objetivos presentes na Lei 6938/81 em seu art. 4º, inciso VII, que determina ao
usuário a contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins
econômicos. E, assim o é, pois não se trata de uma multa a ele aplicada, mas,
sim, de uma forma de indicar-lhe o grande valor das águas na satisfação das
necessidades de todos.
Sobre o assunto, Édis Milaré afirma que o valor cobrado não tem natureza
de imposto, pois este é pago genericamente, sem qualquer vinculação a uma
determinada finalidade, sendo assim considerado como um preço público,
cobrado pelo uso do mesmo.409
Conclui-se, assim, que a Lei 9433/97, ao determinar o valor econômico da
água, estabeleceu que não obstante ter ela natureza jurídica de bem ambiental,
deve ser regrada e subsumida à ordem econômica capitalista (art. 1º, inc. IV e
170 e ss. da Constituição Federal).
Portanto, nas palavras de Celso Antonio Pacheco Fiorillo, o legislador
constituinte (art. 225 da CF) adequou a água não como um bem de domínio
público ou privado, mas sim ambiental e daí a possibilidade de inseri-la “em
diversas relações jurídicas absolutamente adaptadas à ordem econômica do
capitalismo (relações de consumo, ordem econômica, etc.), ‘sempre em função da
possibilidade de gerenciar seu uso; jamais em face de um ‘direito de
propriedade’”.410
I – o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos
populacionais, distribuídos no meio rural; II – as derivações, captações e lançamentos
considerados insignificantes; III – as acumulações de volumes de água consideradas
insignificantes.
(...)”
409
MILARÉ, Édis. op. cit., p. 485.
410
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 213.
182
Há ainda legislações específicas destinadas à proteção dos mananciais,
sendo que, nesse sentido, o trabalho ater-se-á às mais específicas referentes ao
Estado de São Paulo.
Em 1997 houve a edição da Lei Estadual 9866/97, que estabeleceu a nova
lei de Proteção aos Mananciais do Estado de São Paulo.
Em 2009, foi editada a Lei da Billings (Lei Estadual 13579/2009) , e
posteriormente, em 13 de janeiro de 2010, o decreto que a regulamentou. Tratase de uma lei que torna possível a regularização de imóveis situados ao entorno
da represa e propõe a recuperação ambiental da área.
A citada lei beneficia a regularização de lotes de até 125 m², bem como a
implantação de infraestrutura pública, redes de coleta e tratamento de esgoto e
proteção das áreas naturais.
Também determina a formação de um grupo de fiscalização integrado –o
que nos parece ponto fulcral para a efetividade da conservação do manancial em
questão − composto por representantes dos municípios e de órgãos do Estado
com a inclusão da Polícia Ambiental.
Pretende-se atingir, pelo menos, 100 mil dos 250 mil imóveis irregulares da
área da Billings, sendo a regularização feita de modo coletivo, através do PRIS
(Programa de Recuperação de Interesse Social) e condicionada às suas
exigências. A área a ser regularizada precisará ser determinada no Plano Diretor
do Município como “ Zona de Interesse Social”.411 Também deverá ser realizado o
chamado Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA), que será
responsável pelo sistema de fiscalização e licenciamento da área.
A lei, em comento, gerou controvérsias sobre seus benefícios, alegando-se
sua inconstitucionalidade por legitimar ocupações irregulares. Ademais, alegou-se
que a legislação da década de 70 (Leis 898/75 e 1172/76), por ser mais rigorosa
e, portanto, proibir o investimento em infraestrutura na área como um instrumento
inibidor às ocupações, era mais protetiva ao meio ambiente, havendo, assim, um
retrocesso à proteção do meio ambiente natural.
411
Ver art. 22, inciso I da Lei 13579/09 (define área de proteção e recuperação dos mananciais da
Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings).
183
Também, e por último, houve a edição da Lei da Área de Proteção e
Recuperação da Guarapiranga (Lei Estadual 12233/2006).
Ocorre que esta legislação não tem se mostrado suficiente para garantir a
conservação do manancial, sendo necessários instrumentos que objetivem este
desiderato, como a implantação de Unidades de Conservação (UCs), pois apenas
1,2% (771 hectares) da Bacia da Guarapiranga encontra-se legalmente protegida
sob a forma de unidade de conservação de proteção integral de uso indireto e
criação de parques ecológicos, visto que estes ocupam uma área de apenas 0,7%
da Bacia.412
Diante dos resultados dos diagnósticos encontrados nos mananciais,
especialmente em São Paulo, a situação ambiental nos dois maiores, a saber,
Billings e Guarapiranga, é alarmante, visto que o processo de áreas com usos
urbanos vem aumentando ao lado dos deficientes serviços de saneamento, em
especial, a rede de coleta e tratamento de esgoto.
Diante do quadro fático acima analisado, verifica-se a efetiva premência de
uma política de produção de água com qualidade, que garanta investimentos
constantes por parte do Poder Público para serviços de saneamento ambiental,
recuperação de águas degradadas e ampliação das áreas legalmente protegidas
por meio da criação de unidades de conservação de proteção integral. Vinculadas
a estas medidas, propõe-se que novas atividades realizadas nas Bacias estejam
atreladas a ações de recuperação ambiental.413
Portanto, não bastam apenas leis que visem o controle e a conservação
destes recursos ambientais, mas também a necessidade de fiscalização,
monitoramento,
educação
ambiental,
melhoria/realização
de
serviços
de
saneamento e implantação de Unidades de Conservação, criando-se mais
parques e reservas ambientais na área das Bacias.
O importante é visualizar que a poluição hídrica dos mananciais encontrase vinculada a fatores socioambientais que propiciam o processo de exclusão
412
SECRETARIA DO ESTADO DO MEIO AMBIENTE. Atlas das unidades de conservação
ambiental do Estado de São Paulo. São Paulo, 2000 e WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar
Machado. op. cit., p. 18.
413
WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar Machado. op. cit., p. 47.
184
social e, consequentemente, degradação ambiental comprometedora da produção
e qualidade hídrica dos mananciais.
3.2.5. Experiências em São Paulo
À guisa de experiência, vale citar a região metropolitana de São Paulo.
Tendo em vista ser esta região considerada como a maior área urbana brasileira
(com aproximadamente 10.886.518 habitantes414), apresenta um dos cenários
mais críticos do país, no que tange à qualidade da água para o abastecimento do
país nas áreas das represas Billings e Guarapiranga.
Aliás, segundo informações do IBGE, bem como do Ministério do Meio
Ambiente, a poluição da água pelo Brasil, alcança 38% dos municípios brasileiros,
sendo que as regiões mais afetadas encontram-se no Sul com 45% e Sudeste
com 43%. Entre os Estados mais atingidos com essa situação estão Rio de
Janeiro com 77%, Amapá com 69%, Espírito Santo com 60%, Pernambuco com
56% e Santa Catarina com 55%.415
Citando o quadro do reservatório da Billings em São Paulo, a sua
problemática em termos de poluição iniciou-se quando, nos idos dos anos 40,
houve o desvio de parte da água do Rio Tietê e seus afluentes para esse
manancial, a fim de propiciar o aumento de vazão da represa e, assim, ampliar a
capacidade de geração de energia elétrica na Usina Henry Borden. Contudo,
poucos anos depois, o bombeamento das águas do Rio Tietê para a Billings
trouxe nefastas consequências ambientais, em razão da poluição presente neste
rio.
Com a criação do Consema em 1983, sob o governo de Franco Montoro, a
questão passou por estudos e a situação dos mananciais começou a ser
monitorada pela Cetesb. Com a promulgação da Constituição Estadual em 1989,
houve a exigência de, no prazo de três anos, paralisar o bombeamento das águas
do rio, o que acarretou a aprovação, pela Secretaria Estadual do Meio Ambiente,
414
No Estado de São Paulo o número é de 41.515.417 habitantes. Ambos os números foram
retirados das últimas pesquisas realizadas em 2010 pela SEADE – Fundação Sistema Estatístico
de Análise de Dados. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>. Acesso em: 23 dez. 2010.
415
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE); MINISTÉRIO DO MEIO
AMBIENTE. Pesquisas de informações básicas municipais, 2002. Disponível em:
<http:www.ibge.gov.br>. Acesso em: 20 jan. 2010.
185
da resolução, restringindo o bombeamento em situações emergenciais como
ameaças de enchente e risco de colapso na produção de energia elétrica. Em
1993,
houve
a
restrição
definitiva
do
bombeamento
aos
casos
de
enchente.Contudo, continuou-se efetuando o bombeamento das águas do rio
Tietê até hoje, bem como do Rio Pinheiros.416
Aliás, diga-se de passagem que a questão referente ao bombeamento do
Rio Pinheiros para a Billings é extremamente complexa e merecedora de muito
questionamento, visto receber este curso d’água aproximadamente 4 mil litros de
esgoto por segundo, lançados por 300 mil residências. Por este motivo,
especialistas declaram que a política pública mais eficiente a ser eleita é o
investimento no manancial e no sistema de esgotamento sanitário.417
O despejo de esgoto doméstico e industrial gera a concentração de metais
pesados como a presença de microrganismos patogênicos e o fenômeno da
eutrofização. Este último acarreta o desequilíbrio da fauna aquática, posto que
propicia
o
aparecimento
de
algas
extremamente
hepatopatológicas
(Cylindrospermopsis raciboskii).418
Segundo informações conferidas pela Cetesb, o corpo central e os braços
da Billings já se encontram eutrofizados.419
Se não bastasse a problemática referente ao esgoto sanitário e industrial a
afetar a represa, outras atividades antrópicas aparecem como forma de interferir
negativamente na sua capacidade, a saber: ocupação irregular em níveis
incontidos, gerando a impermeabilização do solo, o desmatamento e a atividade
agrícola sem as medidas impeditivas da erosão e, notadamente, a disposição
inadequada de resíduos sólidos.
416
CAPOBLANCO, João Paulo Ribeiro et al. Billings 2000: ameaças e perspectivas para o maior
reservatório de água da região metropolitana de São Paulo: relatório do diagnóstico
socioambiental participativo da bacia hidrográfica da Billings no período de 1989-99. São Paulo:
Instituto Socioambiental, 2002. É importante que ainda se diga que quando a capacidade do rio
Tietê está extravasando limites de segurança (períodos de cheias), estas águas são recebidas
pelo rio Pinheiros através da abertura chamada “Estrutura de Retiro” e bombeadas através de
diversas barragens para a represa Billings. Chegando neste manancial, as águas originárias do
rio Tietê e do rio Pinheiros são captadas a partir de seu braço do rio Taquaquecetuba e enviadas
para abastecimento público para a represa do Guarapiranga.
417
POR SEGUNDO, 4 mil litros de esgoto. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 31 mar. 20-06.
Cidades/Metrópole.
418
CETESB. Monitoramento integrado das bacias do Alto e Médio Tietê: avaliação da qualidade da
água, sedimento e peixes, cit.
419
CAPOBLANCO, João Paulo Ribeiro et al. op. cit.
186
Esta última atividade degradadora situa-se basicamente em quatro pontos:
lixão do Alvarenga, lixão Cama Patente, aterro sanitário Pedreira Itatinga e lixão
de Diadema. O primeiro, encontra-se nos limites dos municípios de Diadema e
São Bernardo, sendo considerado como o menos controlado e, por isso, um dos
mais problemáticos da região metropolitana de São Paulo.
Apesar de os lixões Cama Patente e de Diadema estarem desativados, os
danos são patentes, conforme constatação pela Cetesb em vistoria realizada em
1994, na qual confirmou-se significativo potencial de poluição do solo e do lençol
freático.420
Assim, mesmo com a paralisação do despejo do esgoto (doméstico e
industrial) e resíduos oriundos dos lixões no manancial, os seus efeitos irão
perdurar, tendo em vista o acúmulo de sedimentos com substâncias
contaminantes em seu leito.
Segundo dados emitidos no Plano Diretor de Resíduos Sólidos da Região
Metropolitana de São Paulo421 e no Termo de Referência para o Programa de
Recuperação Ambiental da Bacia da Billings422, datado de 1999, a Secretaria do
Meio Ambiente concluiu que nenhuma dessas áreas era possuidora de licença
ambiental.
O perigo dos lixões423 e aterros tecnicamente inadequados está na
formação de chorume, caracterizado como um percolado extremamente poluente
que, infiltrado no solo, pode atingir o lençol freático, comprometendo
inegavelmente e de forma irreversível todo o manancial. Isto para não dizer
também da formação de bolsões de gases, dentre eles o metano, que pode gerar
explosões que acabam atingindo a flora e fauna do entorno.
Outro dado que merece destaque, no que tange a atividades causadoras
de degradação é que atualmente não há mais a priorização de grandes estações
de tratamento com a finalidade de afastar o esgoto de sua origem, posto que os
420
CETESB. Ficha cadastral de áreas contaminadas: listagem por bacia hidrográfica: Billings. São
Paulo: Cetesb, 2000.
421
CONSÓRCIO HICSAN-ETEP. Plano Diretor de resíduos sólidos da região metropolitana de São
Paulo. V. II- A. São Paulo: Consórcio Hicsan-Etep, 1994.
422
SECRETARIA DO ESTADO DO MEIO AMBIENTE. Termo de referência para o Programa de
Recuperação Ambiental da Bacia da Billings. São Paulo: Secretaria do Meio Ambiente, jul. 1999.
423
O lixão do Alvarenga, v.g, em razão da inexistência de um sistema de escoamento e drenagem
adequados, permite que o chorume chegue até o afluente da Billings, contaminando o lençol
freático.
187
resultados já não se apresentam satisfatórios no que diz respeito à melhoria da
qualidade da água.
Para que programas de melhoria nas áreas de mananciais deem certo é
indispensável a consideração da proposição de políticas públicas através de
planos diretores regionais (das subprefeituras) em parcerias com as Secretarias
do Estado e Meio Ambiente, Secretarias Municipais de Habitação e Meio
Ambiente, organizações ambientais da sociedade civil para uma melhor
organização sistemática das informações e ações. E, aliado aos planos, a
necessidade da organização das fontes de financiamento.
Para além disso, é de vital importância o monitoramento do corpo central
das represas, bem como dos seus braços, por sofrerem também com o
bombeamento do Rio Tietê.
Como diretrizes para a melhoria da qualidade de água dos mananciais,
propõe-se a redução da entrada de poluentes, o que só poderá ser feito mediante
a diminuição da poluição das Bacias do Tietê e Pinheiros ou da paralisação total
do bombeamento das águas desses rios nos mananciais, bem como o controle
severo das ocupações irregulares lá ocorrentes.424
Portanto, compreende-se que para que um programa, referente à melhoria
da qualidade de um manancial, ganhe êxito é necessário o levantamento das
seguintes atividades:
a) inicialmente, deve ser elaborado um banco de dados contendo o
cadastro de todos os usuários do recurso hídrico daquela região/bacia.
Isto pode ser feito através do Departamento de Águas e Energia elétrica –
DAEE;
b) identificação das áreas de especial interesse de preservação;
c) realização de um plano emergencial de recuperação da bacia;
d) mapeamento da bacia, ou seja, levantamento de dados referentes às
áreas desta, inerentes às áreas nela protegidas, carga de poluentes,
áreas contaminadas, notadamente por resíduos sólidos domésticos e
424
CAPOBLANCO, João Paulo Ribeiro et al. op. cit. Vale a pena observar que esta última medida,
caracterizada pela fiscalização das ocupações irregulares será debatida quando do estudo entre
a interface do saneamento com o direito às moradias sustentáveis.
188
industriais, dados sobre a existência de transporte de cargas perigosas,
indicadores de saúde ambiental , análise de sistema de infraestrutura
sanitária projetado ou já implantado, especialmente no que tange à coleta
e disposição de resíduos sólidos;
e) definição de metas com o fim de obtenção de padrões de qualidade
ambiental;
f) estabelecimento de diretrizes para a consecução de políticas setoriais,
propondo-se a integração das mesmas;
g)
e,
finalmente,
um
programa
de
investimentos
necessário
à
implementação do programa de recuperação e conservação da bacia.
A seguir, serão pontuados alguns programas de recuperação dos
mananciais situados em São Paulo.
O PROGRAMA GUARAPIRANGA, colocado em pauta entre 1992 e 2000,
compreendendo um projeto do governo do Estado de São Paulo, cujo objetivo foi
a recuperação e proteção da bacia da Guarapiranga425. O problema é que este
programa restringiu-se justamente ao afastamento do esgoto que passava a céu
aberto em algumas localidades, não efetuando a sua coleta e tratamento integral.
Esta ação restou infrutífera, visto que, não obstante algumas áreas
ocupadas terem tido o afastamento do esgoto, o mesmo passou a chegar em
volume maior e com mais velocidade nos rios e córregos que deságuam na
própria represa, o que gerou a piora significativa da qualidade ambiental do
manancial.
O PROGRAMA REÁGUA diz respeito ao programa de recuperação das
Águas Paulistas.
Apresenta como objetivo geral a ampliação da disponibilidade nas bacias
com maior escassez hídrica, nas quais a relação entre a disponibilidade e a
demanda do recurso hídrico seja superior a 80%.
Como objetivo específico, o programa em questão visa apoiar projetos que
objetivem aumentar a disponibilidade de água (sob um tríplice aspecto: controle
425
No entorno da Represa de Guarapiranga há cerca de 600 mil pessoas. Assim, a Secretaria de
Habitação e Desenvolvimento urbano de São Paulo, em 2005, estimou que para resolver o
déficit habitacional era preciso construir quase 160 mil moradias populares.
189
de perdas; uso racional da água e reuso de efluentes tratados); melhorar
qualitativamente as águas, através de sistemas públicos de tratamento de esgoto
e ampliação de vazões para tratamento naqueles já existentes e desenvolver de
forma integrativa aspectos operacionais, técnicos e mesmo institucionais dos
prestadores de serviço de saneamento.
Um dado interessante é que a remuneração será vinculada ao
cumprimento devido das metas e condições contratadas. Estima-se que os
recursos financeiros serão de 107 milhões de dólares em 5 anos, financiados pelo
Banco Mundial, Tesouro Estadual e orçamento dos prestadores dos serviços.
Há também o programa promovido pela Secretaria Estadual de
Saneamento e Energia denominado PROGRAMA VIDA NOVA MANANCIAIS que
pretende investir aproximadamente R$ 1,3 bilhão (no período de 2008 a 2012)
com a retirada das famílias que ocupam o entorno das represas e a urbanização
de favelas com a criação de redes de esgoto.
Assim, seu intuito nuclear é melhorar a qualidade de vida da população
residente no entorno dos mananciais (fornecendo infraestrutura urbana) e, com
isto, atenuar a pobreza nestas áreas e a qualidade ambiental, através da
expansão dos sistemas de tratamento de água e sistemas de esgotos.
Trata-se de um projeto que recebeu empréstimos do Banco Mundial (Bird),
no montante de cem milhões de dólares, e da Companhia de Saneamento Básico
do Estado de São Paulo (Sabesp), em 25 milhões de dólares, objetivando
recuperar os mananciais da Billings, Guarapiranga, Cantareira, Alto-Tietê,
Cabeceiras e Cotia, responsáveis pelo abastecimento de 20 milhões de
pessoas.426
O programa visa urbanizar 45 favelas, removendo quase 4 mil famílias e
realocar outras 1,3 mil nos núcleos ao entorno das represas, integrar um sistema
de abastecimento de água por 112 quilômetros e o de esgotamento sanitário por
186 quilômetros. Para além disto, objetiva a criação de parques e plantio de 8,7
mil mudas, sendo que já alcançou a urbanização de 29 favelas e a criação dos
parques Nove de Julho e Atlântica.427
426
RECUPERAÇÃO dos Mananciais. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 20 nov. 2009.
Id. Ibid.
427
190
Insta analisar que, em relação ao Parque Nove de Julho, a Promotoria de
Justiça do Meio Ambiente da Capital (SP) obteve liminar em Ação Civil Pública
movida contra o Estado, o Município, a EMAE (Empresa Metropolitana de Águas
e Energia), o DAEE (Departamento de Águas e Energia Elétrica) e a CETESB
(Companhia Ambiental do Estado de São Paulo), suspendendo a sua construção,
tendo em vista que três quartos de sua área seriam construídas dentro do corpo
d’água da Guarapiranga, o que proporcionaria uma degradação ainda maior do
que a já existente.
A referida ação alega que a licença para a construção do parque foi obtida
junto à Cetesb em janeiro de 2010, mas quando este órgão foi realizar a vistoria
das obras, em maio, verificou que a instalação estava sendo feita em desacordo
com a planta aprovada.428
Existe ainda o Programa Despoluição de Bacias Hidrográficas – PRODES,
cuja finalidade principal é reduzir os níveis de poluição hídrica em bacias
drenantes de áreas com maior densidade urbana e industrial do país, mediante a
concessão de estímulo financeiro, na forma de pagamento pelo esgoto tratado a
prestadores de serviços públicos de saneamento que investirem na implantação e
operação de estações de tratamento de esgotos (ETE). Assim, objetiva-se atingir
a universalização dos serviços de saneamento.
Outro
projeto
é
o
PROGRAMA
MANANCIAIS
DO
INSTITUTO
SOCIOAMBIENTAL (ISA), que tem como objetivo desenvolver o monitoramento
socioambiental participativo, o qual compreende a produção e atualização
constante dos diagnósticos socioambientais, realização de seminários para
propostas de ações de recuperação e conservação, acompanhamento e
proposição de políticas públicas, promoção de campanhas e ações de
mobilização da sociedade.429
428
Ação civil pública movida perante 1ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo sob número
053.10.031818-8. O juiz ao conceder a liminar afirmou: são claras as investidas em área
inundável naturalmente, de tal sorte que por qualquer que seja a pretensão na idealização do
parque, são notórios os prejuízos ao meio ambiente, seja pela ofensa física propriamente dita
causada pelas obras, seja pela presença incentivada de grande público no local, situações que
fatalmente acarretarão aumento significativo da poluição do manancial, já tão deteriorado
consoante dados apresentados pelo Estado.
429
INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. Mananciais da Região Metropolitana de São Paulo. Disponível
em: <http://www.socioambiental.org./prg/man>. Acesso em: 02 set. 2010. Em 2002 foi feito
191
Cabe ainda esclarecer, dentro do quadro das experiências mencionadas,
ser imperativo que as prestadoras de serviço de saneamento utilizem sistemas
alternativos de tratamento nas áreas de mananciais, mesmo porque a Lei Federal
11445/2007 (Lei das Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico) assim prevê,
incentivando o fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico430 e a
promoção de alternativas de gestão que viabilizem a autossustentação econômica
e financeira dos serviços de saneamento (art. 49, incisos VII e IX)
Persegue-se,
nestes
sistemas
alternativos431,
a
autossustentação
econômica dos serviços, o menor custo (tendo em vista a proximidade da fonte de
geração do esgoto) e a participação da comunidade na sua manutenção.
importante trabalho na campanha Água Viva para São Paulo, objetivando alertar a população
paulista sobre a importância dos mananciais como fonte inegável de vida.
430
Algumas instituições já estão atuando com estes sistemas alternativos de tratamento, a saber:
IPEMA (Instituto de Permacultura e Ecovilas da Mata Atlântica), EPARREH (Estudos e Práticas
Agroecológicas e o Reencantamento humano), IPA (Instituto de permacultura do Amazonas);
IPAB (Instituto de Permacultura Austro Brasileiro), IPB (Instituto de Permacultura da Bahia);
Ecocentro IPEC, IPOEMA (Instituto de Permacultura Ecovilas e Meio ambiente); OPA
(organização de Permacultura e Arte); GESAD (grupo de Estudos em Saneamento
Descentralizado) ; UNICAMP (Universidade Estadual de Campinas); USP (Universidade São
Paulo); UFSC (Universidade Federal de Santa Catarina).
431
Como sistema alternativo de tratamento por residência ou bairro, pode ser citada a
permacultura (também chamada de cultura permanente) que se caracteriza pela reutilização da
água, transformando o esgoto em adubo e utilizando, em alguns casos, elementos naturais como
plantas com alto poder de absorção de matéria orgânica, como as bananeiras que podem passar
a integrar o próprio espaço verde dos bairros e áreas de lazer da cidade, irrigando plantas de
jardim e árvores. Para além desses sistemas, cite-se: a reciclagem de água através de filtros
naturais e artificiais com materiais porosos, que contribui para a limpeza doméstica, irrigação de
plantações, rega de plantas, sistemas de ar condicionado, dentre outros; as fossas sépticas que
permitem que a água seja usada para limpeza doméstica, desde que garantido o tratamento
secundário, ou seja, as fossas sépticas deverão ser complementadas com pós tratamento para
serem eficientes, sob pena de serem prejudiciais e contaminarem o solo e o lençol freático.
Outras soluções tecnológicas que atendem ao tratamento superior a um bairro podem ser: a)
pequenas estações de tratamento descentralizadas com a utilização de águas (servidas dos
vasos sanitários, chuveiros e pias), próximas do local onde este esgoto é gerado; b) filtro
percolador que se caracteriza por ser um sistema que utiliza um leito de material rígido no qual o
esgoto escoa em queda livre através do material de enchimento, fazendo com que as bactérias
cresçam na superfície deste material e formem um biofilme (complexo sistema microbiano) que
se degrada naturalmente depois de um tempo pela atividade de bactérias depuradoras e se
desprende, sendo descartado com o efluente final; c) reator sequencial por bateladas, cujo
sistema constitui um tratamento secundário por meio de lodo ativado (tratado através da
alternância entre meio aeróbico e anaeróbico com a utilização de bactérias), no qual todas as
etapas de tratamento são realizadas num único tanque carregado de forma descontínua com
esgoto após o tratamento primário; d) e as ‘wetlands’, que são formas de tratamento de esgoto
local com maior capacidade de tratamento (podendo atender a um ou mais municípios) e que se
caracterizam como várzeas ou tanques artificiais que visam o tratamento de águas servidas do
vaso sanitário (águas negras), de chuveiros e pias (águas cinzas) e água das chuvas. Todas
essas soluções contribuindo minimamente no tratamento para que a água possa ser lançada no
corpo hídrico em condições adequadas, servindo inclusive para irrigação de plantações, rega de
plantas, usos industriais, sistemas de ar condicionado, dentre outros. INSTITUTO
192
Por fim, resta ainda exibir a opinião de Luiz Fernando Orsini Yazaki432 que,
tendo em vista experiências internacionais, pontua algumas soluções tecnológicas
que podem ser aplicadas para o saneamento dos mananciais, a saber:
a) ações nas metas de qualidade da água estabelecidas pela classe de
enquadramento e carga de fósforo;
b) ampliação e readequação da rede de monitoramento para que possa
haver um acompanhamento mais eficaz dos resultados das ações que
visam à despoluição, através dos indicadores já atualmente monitorados,
bem como de toda a série implicada na Resolução Conama 357/2005 a
cada 06 meses;
c) implantação de “wetlands” construídas nas áreas ainda não ocupadas
nas várzeas da bacia e bordas da represa de Guarapiranga, iniciando
essa ação pelo mapeamento dessas áreas, ou seja, construir inicialmente
“wetlands-piloto” que operem por um tempo determinado com um
monitoramento que possibilite o estabelecimento de padrões de projeto
seguros ao desenvolvimento dos projetos definitivos para, numa segunda
fase, passarem a operar como sistemas de tratamento complementar;
d) implantação de pequenas estações de tratamento de esgotos
descentralizadas, para o atendimento de sub-bacias, onde a reversão
para outras bacias se mostre ineficiente ou economicamente inviável;
e) requalificação dos rios contribuintes usando técnicas da engenharia
naturalística,
com
os
objetivos
de
aumentar
a
capacidade
de
autodepuração;
f) reconstituição da vegetação ciliar ao longo dos rios contribuintes;
g) avaliação da viabilidade de implantação de sistemas mistos de coleta de
esgotos e águas pluviais nas sub-bacias onde o sistema tradicional
separador tem se mostrado ineficaz;
SOCIOAMBIENTAL. Alternativas tecnológicas para o saneamento de mananciais, set. 2008.
Disponível em: <http://www.mananciais.org.br>. Acesso em: 04 jan. 2010.
432
YAZAKI, Luiz Fernando Orsini. Ações de saneamento ambiental para recuperação e proteção
de mananciais. In: WHATELY, Marussia; FREIRE, Paula; FERRARA, Luciana, BAJESTEIRO,
Fernanda Blauth. Mananciais: uma nova realidade? São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008. p.
279-308.
193
h) elaboração de um plano integrado, considerando as tecnologias
inovadoras.
De toda forma, o que se defende neste trabalho é que a proteção dos
mananciais deve ser objeto prioritário de políticas governamentais, fiscalização e
conscientização educacional da população.
3.2.6. Experiências internacionais
Para além destas ações, Luiz Fernando Orsini Yazaki ressalta algumas
experiências oriundas da Cooperação Brasil-Itália em saneamento ambiental que
merecem consideração:
a) Veneza: a Laguna de Veneza, poluída em razão do descarte de resíduos
industriais, vem sendo despoluída através de uma ‘wetland’ construída em um
antigo depósito industrial, sendo adotadas ainda medidas de curto, médio e longo
prazo em um Programa de Recuperação da Qualidade das Águas433;
b) Milão: até o ano de 2002, não havia o tratamento de esgoto, mas em
três anos registrou uma marca de 100% de tratamento dos efluentes líquidos
poluídos (esgotos e águas pluviais). Instalou em 2002 o primeiro sistema de
tratamento de esgoto, complementado em 2004, adotando o chamado sistema
misto de coleta de esgotos, no qual o tratamento é feito por sistemas de lodos
ativados complementados por sistemas de remoção de nutrientes (fósforo e
nitrogênio) e de desinfecção, distinto do sistema separador absoluto de esgoto e
águas pluviais adotado no Brasil. Assim, em pouco tempo, o esgoto e as águas
pluviais passaram a ser tratados antes de serem dispostos no meio ambiente, por
meio de irrigação.
433
INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. Alternativas tecnológicas para o saneamento de mananciais,
cit., p. 8.
194
3.3. O saneamento deficitário em face dos rios
Quantas vezes esse rio
brincou comigo de pira
lavou roupas nas beiradas
foi a fonte do meu pão...
(Celdo Braga. Amazonas)
3.3.1. Enquadramento jurídico do tema
Os rios tiveram importância fundamental na criação das cidades, dadas as
funções imprescindíveis a elas, tais como: transporte, alimentação, irrigação e,
posteriormente, produção energética.
Afirma-se até hoje que os rios exercem um papel lógico de localização das
atividades em um mercado concorrencial, conforme entendimento de JeanJacques Gouguet434.
Convém, a partir daí, conceituar rio como o curso de água que é apto para
navegação ou flutuação. Afrânio de Carvalho435 já ensina que:
O rio, no seu todo, compõe-se de três elementos, água, leito e margem,
dos quais a água é o principal, servindo o leito e a margem para contê-la.
Ao passo que a água é um elemento autônomo,o leito e a margem se
completam e solidarizam função de continente dela.
Os rios estão disciplinados no art. 2º, XXXV, da Resolução CONAMA nº
357/2005 que dispõe, dentre outras matérias, da classificação dos corpos de
água, estabelecendo diretrizes sobre o seu enquadramento, sendo considerados
como corpos de água:
XXXV - tributário (ou curso de água afluente): corpo de água que flui
para um rio maior ou para um lago ou reservatório;
3.3.2. Os rios como fatores de veiculação de degradação ambiental
Discorrendo um pouco mais sobre os rios (assim como os riachos e
córregos) e sua importância como recurso ambiental, vê-se que ao mesmo tempo
434
GOUGUET, Jean-Jacques. O papel dos rios no ordenamento do território: aspectos
econômicos. In: D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo; NERY JR, Nelson; MEDAUAR, Odete
(Coords.). Políticas públicas ambientais: estudos em homenagem ao Professor Michel Prieur.
São Paulo: Ed. Revista dois Tribunais, 2009. p. 376.
435
Id. Águas interiores. São Paulo: Saraiva, 1986. p. 121.
195
em que ‘alimentam’ outros corpos de água (como, v.g., um manancial), também
podem ser considerados instrumentos de veiculação de poluentes se neles
tiverem sido descartados ou se houver contaminação no solo por onde percorrem.
Analisando especialmente São Paulo, observam-se, pelo menos, dois
grandes problemas, no que tange a esses corpos de água: a) descarte de esgoto
indevido; b) enchentes que, dentre algumas causas, são oriundas de descarte de
resíduos sólidos, em razão da grande vazão de água que acaba por gerar
desastres naturais de grande extensão social e econômica.
Aponta-se, ainda, que mesmo coletando 97% de esgoto, São Paulo não
apresenta um número suficiente de redes coletoras, despejando nos rios Tietê,
Pinheiros, Ipiranga, Tamanduateí e afluentes 18 milhões de litros por hora.436
Para exemplificar a situação traduzida acima, o historiador Laurentino
Gomes, analisando o rio Ipiranga, que na sua tradução quer dizer “rio vermelho”,
afirma:
Naquela época, apesar da tonalidade escura e barrenta de suas águas
(daí a denominação), era um arroio selvagem e sem poluição, cujo leito
serpenteava por entre roças e pastagens salpicadas por cupinzeiros de
chácaras e sítios que se estendiam por um local ermo, de população
rarefeita. Das margens do Ipiranga até a cidade de São Paulo havia
apenas oito casas, onde moravam 42 pessoas. Hoje é um canal de
esgotos encaixotados sob o asfalto e o concreto de uma das
maiores metrópoles do planeta. Das 24 nascentes originais, situadas
dentro do Parque Estadual das Fontes do Ipiranga, quatro
desapareceram pela redução do lençol freático na região. Alguns
quilômetros adiante, após receber uma quantidade monumental de
lixo, descargas domésticas e industriais, deságua no rio
Tamanduateí. Ali, o índice de poluição é de 62 miligramas por litro
de água. A taxa de oxigênio, próxima de zero nos meses sem
chuvas, faz dele um riacho morto, incapaz de abrigar peixes ou
437
qualquer outra forma de vida.
(grifo nosso).
Em São Paulo, o descarte de esgoto no rio Tietê é realmente devastador,
visto que 33 bairros ainda não têm a rede de suas casas ligada aos coletorestronco que levam os dejetos para estações de tratamento, sendo que na região
metropolitana de São Paulo, 16 cidades apresentam a mesma problemática438.
436
SP NÃO avança em ranking de saneamento, diz estudo, cit.
GOMES, Laurentino. op. cit., p. 32-33.
438
EM SP, 33 bairros ainda despejam esgoto no rio Tietê. Agência Estado (Informações do Estado
de S. Paulo). Disponível em:<http://www.noticias.uol.com.br>. Acesso em: 07 jul. 2010. Na
mesma reportagem há a notícia de que o governo estadual de São Paulo promete construir nos
437
196
Isso representa que são, pelo menos, 3,5 milhões de pessoas na Grande
São Paulo que não têm esgoto tratado, referindo-se esse número a somente 34
municípios da região atendidos pela Sabesp.
Assim, é de fundamental importância a construção de sistemas coletores
de esgoto que sejam responsáveis não apenas pelo recebimento dos dejetos
domésticos, mas, também, entrega ao tratamento, sendo este objetivo tratado
pelo PROJETO TIETÊ, iniciado há 18 anos e em sua fase 3 que tem a previsão
de seu término em 2019
439
e um investimento estimado em U$800 milhões, dos
quais 70% serão financiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. O
projeto pretende atingir 90% de coleta e 89% de tratamento do esgoto, sendo
beneficiados os municípios com as maiores taxas populacionais, como Franco da
Rocha, Caieiras e Francisco Morato.440
Trata-se de um projeto que tem como objetivo repetir o que já foi
conseguido em outros países, como em Londres com o rio Tâmisa ou em Paris
com o rio Sena. A recuperação de ambos perdurou por muitos anos e contou com
incentivos e obras realizadas pelos governos locais.
O rio Tâmisa exalava um odor insuportável, a ponto de, em 1858, serem
suspensas as sessões do Parlamento, por conta de tal fato. Posteriormente, o
príncipe Alberto, marido da rainha Vitória, morreu de febre tifóide justamente em
razão da contaminação do rio por esgotos. A partir de 1860, o governo britânico
resolveu, após as epidemias sucessivas de cólera, construir um sistema de
próximos cinco anos 768 quilômetros de sistema coletor de esgoto, sendo que desse total 105
quilômetros estão em obra na capital e em nove cidades da Grande São Paulo. Até hoje 190
quilômetros já foram executados em parte de 62 bairros da capital e cinco municípios da área
metropolitana e deverão perfazer um total de 958 quilômetros de redes coletoras. Ver também
em MUG, Mauro. Despoluição vai até 2007. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 18 mar. 2007.
Caderno Cidades/Metrópole C 3. Desta reportagem depreende-se o quanto a despoluição do rio
Tietê não assinalou seu desiderato.
439
E o que alarma, para além da baixa rede de estações de tratamento é que muitos danos podem
ser evitados pelos próprios responsáveis pela coleta e tratamento do esgoto. Assim foi o que
ocorreu no início de dezembro de 2009 na Estação de Tratamento de Esgoto de São Miguel
Paulista, da Sabesp. A estação de tratamento em questão, por ocasião de inundação pelas
águas do rio Tietê, deixou de receber 450 litros por segundo de esgoto em estado bruto, em
razão de danos nos interceptores. No dia seguinte a esse ocorrido, 350 litros por segundo
passaram a ser tratados apenas em fase primária. Segundo o gerente de departamento das
ETES da Sabesp, Leonardo Cittadella, o volume de esgoto que não foi recebido em nove dias,
foi jogado diretamente no rio e o tratamento secundário. In: EM SP, 33 bairros ainda despejam
esgoto no rio Tietê, cit.
440
WHATELY, Marussia; DINIZ, Lilia Toledo. Água e esgoto na Grande São Paulo: situação atual,
nova lei de saneamento e programas governamentais propostos. São Paulo: Instituto
Socioambiental, 2009. p. 68.
197
captação e tratamento dos esgotos. Foram quase 150 anos de investimentos para
a despoluição de um dos rios que se tornou um exemplo positivo no programa de
despoluição das águas.441
Outro exemplo é o rio Reno. Ele nasce na Suíça e deságua no Mar do
Norte, banhando vários países europeus. Por ter águas sujas e com mau cheiro,
recebeu a alcunha de “cloaca da Europa”, posto que recebia diretamente dejetos,
especialmente industriais de empresas de grande porte como a Sandoz, Basf e
Ciba. Em 1986, quando houve um acidente na multinacional Sandoz, com o
descarte de 20 toneladas de um pesticida extremamente tóxico, a preocupação
com a poluição do Reno aumentou, dando início, em 1989, com um investimento
de 15 bilhões de dólares, ao tratamento e monitoramente do esgoto no rio que
hoje apresenta resultados visíveis através do reaparecimento de espécies de
peixes que lá habitavam. 442
O rio Tietê nasce na Serra do Mar, no município de Salesópolis e corre
pela cidade de São Paulo. Hoje, um rio que serviu como meio de transporte,
especialmente nas expedições ocorridas após a descoberta de ouro em Mato
Grosso no século XVIII, desenvolveu a cultura de café e foi utilizado para o lazer
(pescarias e regatas de clubes paulistanos) está sem vida. A contaminação do rio
apresentou o seu crescimento a partir de 1930, quando o sistema de esgotos da
cidade foi interligado e os dejetos industriais terminavam no Tietê, isto para não
dizer dos rios Pinheiros e Tamanduateí que nele desembocavam.443
O Projeto Tietê, desenhado a partir de 1992, é audacioso por contar com
um investimento superior a U$1,5 bilhão, pretendendo que o esgoto tratado na
região metropolitana aumente de 62% para 70% do total e de coleta passe para
84%. 444
Infelizmente, segundo informações divulgadas pelo Governo do Estado445,
não obstante os investimentos, não se observaram melhoras efetivas na
qualidade da água do rio Tietê, em razão de três fatores, a saber: 1) a porção do
441
SAIBA mais sobre a despoluição de rios como Tâmisa, Reno e Tietê. Época, São Paulo, ed.
343, dez. 2004.
442
Id. Ibid.
443
Id. Ibid.
444
Id. Ibid.
445
GOVERNO DE SÃO PAULO. Projeto Tietê reduziu mancha de poluição em 120 km. Disponível
em: <http://www.saopaulo.sp.gov.br>. Acesso em: 03 mar. 2010.
198
rio que corta a Grande São Paulo é próxima às suas cabeceiras, com vazão mais
lenta e menor, o que contribui para a menor dispersão dos poluentes; 2) o projeto
tem como foco a coleta e o tratamento de esgotos industriais e domésticos, não
contemplando a poluição difusa, ou seja, aquela gerada nas ruas e transportada
para o rio pelos sistemas de drenagem (sem tratamento); 3) ligações clandestinas
de esgotos nas redes de águas pluviais.
No que tange ao problema das ligações clandestinas446 (canos conectados
diretamente nas galerias de água pluvial que deságuam em córregos ou no meio
fio), observa-se que os rios e córregos da Grande São Paulo recebem
aproximadamente 500 litros de esgoto in natura por segundo, vindos de pelo
menos 100 mil ligações clandestinas na capital, segundo a Sabesp (Companhia
de Saneamento Básico do Estado de São Paulo), chegando esse volume a 43,2
milhões de litros. Ocorre que a maior parte da rede clandestina é passível de
legalização (e multa447), salvo uma pequena porção que não consegue ser ligada
à rede da Sabesp, por ser o terreno em desnível, não favorecendo a conexão,
sendo então possível a instalação de fossas sépticas.448
Para além do problema acima, é imprescindível que haja a conscientização
da população, visto que 35% da poluição é oriunda do lixo jogado no leito do
rio449.
Assim, o problema vai além de desafios legais, pois diz respeito também ao
enfrentamento de um problema cultural que, segundo Vladimir Passos de Freitas,
446
Para onde vão os dejetos? 1) A água que abastece os imóveis depois de utilizada para limpeza
e higiene pessoal, vira esgoto; 2) esse esgoto sai das casas por meio de redes coletoras e chega
à estação de tratamento; 3) antes de ser tratado, o esgoto passa através de grades, que ‘filtram’
pedaços de plástico, papel, e outros resíduos maiores; 4) depois, o esgoto vai para uma caixa
onde é retirada a areia; 5) nos decantadores primários, ocorre a sedimentação das partículas
mais pesadas; 6) nos tanques de aeração, o ar fornecido permite que microorganismos se
multipliquem e se alimentem do material orgânico presente no esgoto; com isso forma-se o lodo;
7) nos decantadores secundários, os resíduos se separam do líquido; a água que sobra já está
livre de 90% de impurezas; 8) a água restante não pode ser bebida. É possível, porém, utilizá-la
para lavar ruas e regar jardins. O que não é aproveitado é lançado no rio. O que ocorre com as
ligações clandestinas é que o esgoto não passa pela rede de tratamento: é despejado
diretamente em córregos que desembocam nos principais rios da cidade. In: REINA, Eduardo.
100 mil ligações clandestinas despejam 500 litros de esgoto por segundo em SP. O Estado de S.
Paulo, São Paulo, 09 set. 2008. Caderno Metrópole, C.
447
Lei Municipal 13.369/2008.
448
REINA, Eduardo. op. cit.
449
GOVERNO DE SÃO Paulo. Projeto Tietê reduziu mancha de poluição em 120 km, cit.
199
necessita de algumas posturas da própria população ao falar sobre o uso correto
da água.450
Com relação ao rio Pinheiros, há o projeto de flotação451, que tem como
objetivo garantir a qualidade suficiente das águas deste curso d’água para a
manutenção do bombeamento para a Billings452 e geração elétrica em Henry
Borden.
Trata-se de um sistema que tem causado discussões anacrônicas em
relação a sua implantação, pois diz-se que ele é utilizado para quantidades
menores de água que as provenientes de um manancial. Nota-se que
aproximadamente metade da poluição das águas da região metropolitana de São
Paulo sofre poluição difusa, oriunda do carregamento pelas águas da chuva do
lixo e matérias em suspensão. O rio Pinheiros sofre com a poluição proveniente
das inundações que carregam resíduos e com o despejo de esgotos domésticos.
E as críticas ainda estão balizadas no fato de que, com o projeto de
flotação, o bombeamento de grandes quantidades de água do rio Pinheiros para a
Billings será retomado, podendo comprometer ainda mais a qualidade de suas
águas. Assim, o sistema poderá acarretar dois problemas, a saber: a) aumento da
poluição, visto que o processo inclui a adição de produtos químicos e o
bombeamento de um grande volume de água do rio Pinheiros, sem adequado
tratamento, para a Billings; b) possibilidade de ressuspensão de poluentes,
inclusive metais, acumulados no fundo do manancial.
Através de um Termo de ajustamento de Conduta firmado com o Ministério
Público, testes estão sendo realizados com o objetivo de verificar as análises de
águas submetidas a este processo, a fim de dar-se o cumprimento ao princípio da
450
O citado autor aduz que é preciso que a população saiba da importância do uso correto da
água, pois comete práticas que configuram autênticos atentados contra o meio ambiente.
FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Águas: aspectos jurídicos e ambientais, cit., p. 22.
451
O processo de flotação consiste num sistema de tratamento de água que, através de processos
físico-químicos, agrupa as partículas sólidas e faz com que fiquem concentradas na superfície,
facilitando sua retirada. In: WHATELY, Marussia; DINIZ, Lilia Toledo. op. cit., p. 77.
452
Observa-se que ao longo das décadas, a Billings recebeu águas poluídas dos rios Pinheiros e
Tietê. Até 1989 esta reversão era habitual, propiciando a geração de energia elétrica na Usina de
Henry Borden, situada próxima a Cubatão. O bombeamento, a partir de 1989, com a
Constituição Estadual de São Paulo ficou restrito a determinadas hipóteses, segundo o art. 46 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
200
prevenção e como dados a veicularem o EIA/RIMA a cargo da Empresa
Metropolitana de Águas e Energia S.A.453
Certo é que a região metropolitana de São Paulo ainda não apresenta
redes coletoras de esgoto em número suficiente, despejando nos rios Tietê,
Pinheiros, Tamanduateí e afluentes 18 milhões de litros por hora de esgoto,
estando em 22ª colocação entre 81 cidades brasileiras com mais de 300 mil
habitantes. Há ainda outro problema: não basta apenas a ampliação da rede
coletora se há falta de tratamento do esgoto.454
Um outro dado a ser considerado neste tópico sobre os impactos no
cenário destes corpos d’água (rios) é que, apesar de os mesmos necessitarem
sofrer intervenções humanas para prevenção de danos ao meio ambiente, estas
mesmas intervenções podem gerar impactos negativos quando de suas
realizações.
Discorrendo sobre o assunto, observa-se que as intervenções humanas
nestes recursos ambientais são necessárias à prevenção, conservação e
proteção contra danos ambientais, contudo, de outra parte, Jean-Jacques
Gouguet455 afirma que esta mesma gestão, em relação a certas situações, dá azo
à “artificialização” ambiental que pode ser maior ou menor e a prejuízos variáveis,
no que tange à extensão do dano.
Dentro deste pensamento, traz os seguintes casos de intervenção que
conduzem às chamadas externalidades negativas:
a) proteção contra as cheias;
b) construção de grandes barragens;
453
WHATELY, Marussia; DINIZ, Lilia Toledo. op. cit., p. 78. Ver também em MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO. <http://www.mp. sp. gov.br/portal/page/portal/billings>.
Acesso em: 23 dez. 2009.
454
SP NÃO avança em ranking de saneamento, diz estudo, cit. Observa-se, ainda, segundo dados
do SNIS, que 87% da população do município de São Paulo conta com coleta de esgotos, mas
apenas 56% possui tratamento adequado destes efluentes, o que significa que 3,3 milhões de
pessoas que contam com o serviço de coleta de esgoto não têm os efluentes bombeados para
nenhuma ETE (Estação de Tratamento de Esgotos). In: SECRETARIA MUNICIPAL DO VERDE
E MEIO AMBIENTE E INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. Programa das Nações Unidas para o
Meio Ambiente. Projeto ambientais verdes e sustentáveis: construindo políticas públicas
integradas na Cidade de São Paulo. Diagnóstico: saneamento e áreas contaminadas no
Município de São Paulo. Sãoi Paulo, 2008. p. 10.
455
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo; NERY JR, Nelson; MEDAUAR, Odete (Coords.). op. cit., p.
382-383.
201
c) derivação com vistas à irrigação ou navegação;
d) drenagem visando ao cultivo ou à urbanização;
e) utilização da força hidráulica.
Entre os impactos negativos que das intervenções acima podem advir, o
citado autor elenca:
a) erosão;
b) as perturbações diversas devido às grandes barragens: sedimentação,
drenagem, restos de invertebrados, subida do rio pelas espécies
migratórias, eclusas, inversão das estações dos ciclos hidráulicos,
assoreamento, eutrofização das compotas;
c) riscos sanitários oriundos de grandes obras: doenças, parasitas, etc;
d) deslocamento de populações.
De fato, tomando o exemplo das barragens, percebe-se claramente que se
de um lado as mesmas têm como objetivo o controle de montante, a fim de
regular o escoamento ou derivar as águas de um rio para canais ou, ainda, evitar
a intrusão de água salgada em um rio, sujeito à influência das marés456, do outro,
o seu advento acarreta impactos negativos como acima descrito.
No Brasil, esta situação é percebida nas bacias de nossos rios São
Francisco, Doce, Grande (Minas), Paraíba/Guandu (Rio de Janeiro), Paranaíba
(Goiás), Iguaçu e Itajaí.457
Aqui a atenção se volta a alguns aspectos detectados pelo doutrinador
francês, que subsumidos ao tema saneamento, devem ser refletidos. Tomando-se
por base os casos presenciados em São Paulo, v.g., com relação às enchentes,
percebe-se que os riscos sanitários ocasionados pela não intervenção e
consequente possibilidade de inundações, são muito maiores que a inação, em
razão das doenças endêmicas e epidêmicas como: diarréia, esquistossomose,
malária, leishmaniose, hepatite, verminoses, dentre outras que assolam uma
região em épocas de cheia.
456
MOREIRA, Iara Verocai Dias. Vocabulário básico do meio ambiente. Rio de Janeiro: Fundação
Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, 1990.
457
MILARÉ, Édis. op. cit., p. 219.
202
Diante disto, a atenção do operador do direito e do gestor administrativo
deverá sempre voltar-se para um atento balanceamento de interesses em
questão, fazendo prevalecer o que for menos gravoso à coletividade.
3.4. O saneamento ambiental em face das praias e mares
3.4.1. Subsunção jurídica do tema
Os mares e praias integram a chamada Zona Costeira, cuja definição
encontra-se na Resolução 1/90 da Comissão Interministerial para os Recursos do
Mar.
A citada resolução conceitua, em seu item 3.1, zona costeira como:
a área de abrangência dos efeitos naturais resultantes das interações
terra/mar/ar, leva em conta a paisagem físico-ambiental, em função dos
acidentes topográficos situados ao longo do litoral, como ilhas, estuários
e baías, comporta em sua integridade os processos e interações
características das unidades ecossistêmicas litorâneas e inclui as
atividades socioeconômicas que aí se estabelecem.
Constitucionalmente, o tema é tratado no art. 225, §4º, o qual afirma que a
Zona Costeira “é patrimônio nacional e sua utilização far-se-á, na forma da lei,
dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso dos recursos naturais.” (grifo nosso).
Deste
dispositivo
constitucional,
podem
ser
dessumidos
alguns
desdobramentos, senão vejamos.
Trata-se de uma regra que impõe um mandamento obrigacional de tutela
preventiva à coletividade e ao Poder Público, ratificando o caput do artigo 225 da
Constituição Federal.
Para além disso, se é um patrimônio nacional, o conceito de soberania458,
presente na ordem constitucional no art. 1º, inciso I, como o primeiro dos
458
Segundo Marcelo CAETANO, a soberania pode assim ser definida: “um poder político supremo
e independente, entendendo-se por poder supremo aquele que não está limitado por nenhum
outro na ordem interna e por poder independente aquele que, na sociedade internacional, não
tem de acatar regras que não sejam voluntariamente aceitas e está em pé de igualdade com os
poderes supremos dos outros povos.” CAETANO, Marcelo. Direito constitucional. Rio de Janeiro:
Forense, 1987. v. 1, p. 169.
203
fundamentos do Estado Democrático de Direito da República Federativa do Brasil,
está aqui sendo realçado e conferindo ao Estado o seu poder político de editar
suas próprias normas e de fazer prevalecê-las.
Isto quer dizer que o Estado tem a supremacia da autoridade.
Claro é que, tal princípio não pode ser analisado segundo os parâmetros
do século XV, nos quais a máxima do l’État c’est moi, era a crônica supostamente
legitimadora de um poder de mando sem parâmetros constitucionais, que não
previam os princípios da dignidade e da soberania popular, cuja noção traz ínsita
a ideia de cidadania e a invocação da participação de todo o cidadão no exercício
do poder.459
As praias encontram sua definição presente no art. 10, §3º da Lei 7661/88:
As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado,
sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e
sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança
nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.
(...)
§3º. Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente
pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal
como areias, cascalhos, seixos, pedregulhos, até o limite onde se inicie a
vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece outro
ecossistema. (grifo nosso)
Aqui resta a consideração do que já foi dito a respeito da natureza jurídica
dos bens ambientais, devendo-se, assim, interpretar o dispositivo acima com o
art. 225, caput que, ao prevê-los, estabeleceu serem os mesmos de uso comum
do povo e ‘administrados’ pelo Poder Público.
No art. 2º da Lei 7661/88 há a previsão da realização do Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro que visa “orientar a utilização racional dos recursos na
Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua
população e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural.
459
No que tange à expressão ‘patrimônio nacional’, cumpre ressaltar que o princípio da soberania
nela traduzido, deve refletir, para além de um poder de mando, também a ideia de efetividade
(constatação da observância individual) e como dizia Marx Weber, a de legitimidade, no sentido
459
de justificação interna da obediência.
Apud BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a
filosofia política e as lições dos clássicos. Trad. Daniela Beccacia Versiani. Rio de Janeiro:
Campus, 2000. p. 138.
204
Um dado de relevância para a discussão em pauta é que, segundo o art. 3º
da referida lei, o plano deverá inserir o zoneamento de usos e atividades na Zona
Costeira e dar prioridade à conservação e proteção, entre outros bens: I- recursos
naturais (...)
E, o art. 5º, caput do diploma legal acima, ainda especifica que este plano
de gerenciamento será elaborado e executado observando normas, critérios e
padrões estabelecidos pelo CONAMA especialmente, pelas Resoluções 274/2000
e 357/2005, referentes a vários aspectos, dentre os quais, o saneamento básico.
Logo, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro deverá levar em conta
a proteção dos bens ambientais, notadamente os naturais, respeitando-se os
padrões estabelecidos pelas Resoluções do Conama sobre saneamento básico
(art. 5º da Lei 7661/88).
Contudo, nas palavras de Paulo Affonso Leme Machado, faltou à lei, em
comento, assumir um posicionamento explícito sobre questões complexas como:
exploração do solo e do subsolo, exploração de recursos minerais ou
atividades para obtenção de petróleo; construção de estradas, instalação
de polospetroquímicos e cloroquímicos, lançamento de emissários de
460
esgotos domésticos e de efluentes industriais. (grifo nosso)
Portanto, faz-se mister examinar, a seguir, a situação do tratamento e
disposição final dos esgotos domésticos e industriais em áreas costeiras, tendo
em vista que é um dos assuntos que levam a maior discussão.
3.4.2. Emissários submarinos: uma polêmica existente em face dos
princípios da prevenção e da precaução. O Protocolo de Annapolis
A questão referente ao esgotamento sanitário nos mares e praias tem
íntima ligação com o tema inerente aos emissários submarinos.
Citando-se, em especial, a Baixada Santista e o litoral norte de São Paulo
(São Sebastião, Ilhabela e Bertioga), registra-se a precariedade no tratamento de
460
MACHADO, Paulo Affonso Leme. op. cit., p. 840.
205
esgoto e abastecimento de água, prevendo-se que apenas 28% do esgoto do
litoral norte é tratado, enquanto, na Baixada, o índice é de 56%461.
Segundo Claudia Lamparelli, gerente de Águas Litorâneas da Companhia
de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb), a crescente problemática do
esgotamento sanitário se deve ao processo de “favelização” do litoral.
Apesar do problema, para alguns, ser originado apenas do crescente índice
de favelas, fácil é perceber que o problema do esgotamento nos mares não se
deve apenas à existência destas cidades ditas informais, mas a outros aspectos
que também merecem consideração, quais sejam: ausência de educação462,
respeito e consciência coletiva pela necessidade de proteção ambiental, bem
como formas tecnológicas de escoamento de esgoto.
Com relação a este último aspecto, a questão reflete-se nos chamados
emissários submarinos que são estruturas físicas (tubulações) que conduzem os
esgotos (domésticos ou industriais) até um ponto que deve ser afastado da costa
litorânea para serem, então, lançados ao mar, posteriormente a um tratamento
primário463 dos mesmos e aproveitando a capacidade de autodepuração (diluição
e dispersão) das águas marinhas.
O trajeto do esgoto se inicia na estrutura que recebe a sua disposição por
meio de emissário submarino, que começa com a coleta dos esgotos domiciliares
e industriais de uma determinada cidade litorânea. Estes serão recolhidos e
bombeados para as estações de pré-condicionamento, chamadas EPC, nas quais
deverá ser feito o tratamento primário e secundário.
Antes de o esgoto seguir ao emissário, o mesmo é tratado, podendo ser
desinfetado, processo esse que se dará através de difusores (furos por onde o
461
SÃO Paulo: Litoral norte só trata 28% do esgoto. O Estado de S. Paulo. Disponível em:
<http://www.estado.com.br>. Acesso em: 27 mar. 2007.
462
O citado aspecto será alvo de considerações no estudo referente ao saneamento e o meio
ambiente cultural.
463
O tratamento primário ou preliminar é constituído basicamente de três etapas de limpeza: na
primeira, o esgoto passa por grades que retêm garrafas, embalagens plásticas, pedaços de
madeira e outros detritos lançados na rede. Posteriormente, o esgoto passa por um conjunto de
peneiras que removem resíduos mais finos que podem chegar a um milímetro de diâmetro. E,
por fim, nas caixas de areia são retidos os sólidos grosseiros, filtrando-se substâncias como
óleos e graxas. O tratamento em nível secundário tem como finalidade remover a carga orgânica
e coliformes, fazendo com que o esgoto tratado não venha a afetar a balneabilidade das praias
próximas. CAERN - COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE.
Emissários submarinos, p. 2. Disponível em: <http: www.caem.m.gov.br>. Acesso em: 02 ago.
2009.
206
esgoto é lançado no mar). A região onde estão os difusores é chamada de zona
de mistura e deve ser monitorada constantemente para verificar se o emissário
não está causando algum tipo de impacto ambiental.
Em todo esse processo de tratamento, deve-se ter como objetivo básico a
preservação da zona de balneabilidade da praia, a fim de evitar contaminações e
potenciais surtos endêmicos.464
Geralmente, os emissários são enterrados nos primeiros 300m da costa e,
a partir daí, são assentados no fundo do mar e ancorados por estruturas especiais
destinadas a mantê-los submersos e fixos.
As opiniões sobre estudiosos técnicos a respeito da necessidade da
existência de emissários submarinos para a diminuição dos níveis de poluição é
polêmica ainda.
Os emissários submarinos devem seguir o chamado PROTOCOLO DE
ANNAPOLIS que trata sobre o monitoramento da balneabilidade das águas
marinhas, ou seja, sobre diretivas para o lançamento de esgoto no mar.
Tal documento internacional corresponde, guardadas as respectivas
proporções, ao Protocolo de Quioto que regula a emissão de poluentes na
atmosfera e sustenta claramente a necessidade da valoração dos princípios da
prevenção e precaução previstos no Direito Ambiental.
A Organização Mundial de Saúde, com apoio da Usepa, publicou em 1999,
o "Protocolo de Annapolis", inserido no documento denominado PROTEÇÃO DO
MEIO AMBIENTE DO HOMEM – ÁGUA, SANEAMENTO E SAÚDE. Este
documento conceitua emissários submarinos longos como os sistemas de
disposição de esgotos sanitários de baixo risco, afirmando:
Assume-se que emissários submarinos longos são aqueles
convenientemente projetados, em termos de sua extensão e
profundidade de descarga, de forma a assegurar uma baixa
probabilidade da pluma de mistura esgotos / águas marinhas vir a atingir
as zonas locais de balneabilidade. Nestas condições, um emissário
longo apresenta-se como uma alternativa de muito baixo risco para a
464
Neste sentido, a Cetesb implantou o PROGRAMA DE BALNEABILIDADE DAS PRAIAS,
segundo o qual foi estabelecido para assegurar às determinações previstas na Resolução
CONAMA 274/2000, que estabelece os critérios para a classificação de águas destinadas à
recreação de contatos primários, definindo as praias em quatro categorias diferenciadas, a
saber: excelente, muito boa, satisfatória e imprópria, segundo os níveis de densidades de
coliformes fecais e E.Coli.
207
saúde humana, na qual é improvável que um banhista venha a ter
465
contato físico com esgotos sanitários, sejam tratados ou brutos.
O que ocorre é que para o emissário formar uma “baixa probabilidade de
pluma” e ser considerado um instrumento de baixo risco à saúde se efetivamente,
deve ser precedido de um estudo de impacto ambiental bem elaborado
(EIA/RIMA), caso contrário, vozes avançam em dizer que os possíveis impactos
ao meio ambiente marinho serão vários, dentre eles: acúmulo de matéria
orgânica; excesso de nutrientes (eutrofização); sólidos em suspensão; efeito
paisagístico ruim e possibilidade de contaminação por microorganismos.466
Estas opiniões observam que os emissários funcionam a partir do processo
de diluição dos constituentes do efluente no meio líquido. Caso esses não
desapareçam, os seus compostos são acumulados no sedimento marinho
aumentando sua concentração ao longo do tempo, vindo a afetar a fauna e flora
marinhas.
Para os críticos467 dos emissários, esse meio de disposição de esgoto não
é uma boa solução em zonas de baixa capacidade de depuração, onde sejam
descarregados efluentes de elevada carga poluente, seja em nível de
sustentabilidade ambiental como econômica468.
465
WORLD HEALTH ORGANIZATION - OMS. Disponível em: <http://www.who.int/>. Acesso em:
05 jul. 2009.
466
De qualquer modo, qualquer atividade que seja efetiva ou potencialmente poluidora deve
submeter-se ao licenciamento (art. 9º, incisos III e IV da Lei 6938/81), fazendo realmente valer os
princípios da prevenção e precaução. Por conta disto, o legislador no art. 6º, §2º da Lei 7661/88
estabeleceu a necessidade do licenciamento e da elaboração do Estudo de Impacto Ambiental
(EIA), bem como do Relatório de Impacto Ambiental − RIMA que deverão estar aprovados na
forma da lei da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB). SECRETARIA DO
ESTADO DO MEIO AMBIENTE. Disponível em: <http://www.cetesb.sp. gov.br>. Acesso em: 31
jan. 2009.
467
Alerj (Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro) afirma que os emissários
submarinos da Barra da Tijuca, bem como de Jacarepaguá, não estão conseguindo diminuir os
níveis de poluição das praias. Desta forma, representantes da Comissão de Defesa do Meio
Ambiente pediram ao Governo do Estado um histórico dos índices de poluição das praias citadas
e das lagoas da região, afirmando que mesmo com os emissários, os níveis de coliformes
encontrados na água não diminuíram, estando dez vezes acima do índice máximo determinado
pelo Conama. GLOBO.COM. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Emissários não
resolvem problemas de praias. Vídeo cedido pela RJTV.
468
Estudo importante realizado no emissário submarino de esgoto do Araçá, São Sebastião, SP,
coordenado por Silas Gubitoso, Wânia Duleba, Silvio Miranda Prada, Andreia C. Teodoro,
Claudia C. Lamparelli, José Bevilacqua e Débora O. Moura, integrantes do Instituto de
Geociências da USP, Centro de Estudos Químicos UNIFIEO e CETESB, analisou que a partir
dos resultados sedimentológicos e dos índices do estado trófico, o ambiente está impactado. Os
pesquisadores concluíram que ‘análises de monitoramento ambiental, realizadas por
208
De outra parte, há defensores acirrados no investimento dos emissários
submarinos, aduzindo que os mesmos são portadores de grandes vantagens, em
relação a outros sistemas de disposição, visto que propiciam: a) eficiência na
disposição e tratamento dos esgotos domésticos e industriais; b) causação de
poluição mínima (visual ou atmosférica) em terra; c) exigência de pequena área
terrestre para unidades de tratamento e baixo custo de operação; d) preservação
dos rios costeiros; e) a disposição do lodo é relativamente menor que os
demais.469
Para a referida corrente, se há em diversos países470, a opção de
destinação final dos efluentes oriundos dos sistemas de tratamento de esgotos,
através de emissários submarinos, logo é a melhor e, também, a mais segura.
Convém ratificar que o EIA deverá aplicar em seu bojo os princípios da
prevenção, bem como da precaução, especialmente em se tratando de uma
questão complexa como a dos emissários.
O princípio da precaução também deve se fazer valer, por um cuidado no
afastamento de riscos graves à segurança, liberdade e vida das futuras gerações.
O Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento editada em 1992 estabelece:
Para proteger o meio ambiente medidas de precaução devem ser
largamente aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades. Em
caso de risco de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza
científica absoluta não deve servir de pretexto para procrastinar a
adoção de medidas efetivas visando a prevenir a degradação do meio
471
ambiente.
agências governamentais, baseadas somente em dados hidrográficos, podem estar sendo
tendenciosas’ (grifo nosso), afirmando que há necessidade de estudos conjuntos que gerem
dados para subsidiar ações governamentais que contribuam para o conhecimento e possam
auxiliar na interpretação de resultados futuros. In: APRESENTAÇÃO realizada na 30ª Reunião
Anual
da
Sociedade
Brasileira
de
Química,
[s.d.].
Disponível
em:
<http://www.http://sec.sbq.org.br/cdrom/30ra/resumos/T0928-1.pdf>. Acesso em: 02 fev. 2010.
469
CAERN - COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE. Emissários
submarinos, cit., p. 1. A citada companhia defende o investimento deste sistema de disposição
de esgoto, mencionando que um emissário a ser construído para o caso do sistema Zona Sul de
Natal orçará em R$ 81 milhões e quatrocentos mil reais. CAERN - COMPANHIA DE ÁGUAS E
ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE. Disponível em: <http://www.caern.m.gov.br>.
Disponível em: 04 jan. 2009.
470
A CAERN cita África (Marrocos), Argentina, Austrália (Sydney), Bermuda, Canadá (Vitoria
British Columbia), Chile, Colômbia (Cartagena e outros), Costa Rica, Escócia (Edinburg),
Espanha (Barcelona, San Sebastian), Estados Unidos (Califórnia, Boston, etc.), França,
Inglaterra, Portugal (Estoril), dentre outros. Id. Ibid., p. 2-3.
471
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 54.
209
O aludido princípio veio expressamente definido na Convenção de Paris
para a Proteção do Meio Marinho do Atlântico Nordeste de 1992 como aquele:
segundo o qual medidas de prevenção devem ser tomadas, quando
existam motivos razoáveis de inquietação pelo fato de que a introdução
de substâncias ou energia, direta ou indiretamente, no meio marinho
possa acarretar riscos para a saúde humana, prejuízo aos recursos
biológicos e aos ecossistemas marinhos e possa representar atentado
contra os valores de lazer ou entravar outras utilizações legítimas do
mar, mesmo que não existam provas indicando relação de causalidade
472
entre as causas e os efeitos.
O Brasil, mesmo não sendo signatário da convenção acima, adotou esse
princípio a partir do momento em que ratificou e promulgou a Convenção da
Diversidade Biológica e a Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima, com o
advento do art. 225 da Constituição Federal e da Lei de Crimes Ambientais no
seu art. 54, §3º (será analisado no tópico referente à responsabilidade criminal
ambiental).473
E, se assim o é, dessume-se que a Administração Pública deverá obedecer
ao princípio da precaução e “tomar medidas que contradigam, reduzam, limitem,
suspendam algumas das liberdades do homem e do cidadão”474 em atendimento
à salubridade e segurança da coletividade.
3.4.3. A Lei 9966/2000 (poluição causada por lançamento de óleo e outras
substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional)
e o saneamento ambiental
Agora, passa-se à análise sobre o descarte de esgoto que não é domiciliar
e nem industrial, mas proveniente de portos (navios), instalações portuárias e
plataformas.
A Lei 9966/2000 tem como finalidade central a proteção, controle e
fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias
nocivas ou perigosas em águas (interiores e marítimas) sob jurisdição nacional,
tornando eficazes as Convenções internacionais sobre o assunto, quais sejam: a
Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por
472
Citação feita por MACHADO, Paulo Affonso Leme. op. cit., p. 842.
Id. Ibid., p. 65.
474
Id. loc. cit.
473
210
poluição por óleo de 1969 (CLC/69) ; a Convenção Internacional para a
prevenção da poluição causada por navios; a Convenção de 1978 (Marpol 73/78)
e, por último, a Convenção Internacional sobre preparo, resposta e cooperação
em caso de poluição por óleo de 1990 (OPRC/90).
A mencionada lei dispõe ainda acerca da necessidade do ‘estudo técnico’,
cujo conteúdo mínimo está elencado no art. 5º, §1º, o que não exclui o estudo de
impacto ambiental, consonante dispõe o artigo 225, §1º da CF e o art. 2º, inciso III
da Resolução CONAMA 01/86.
Para além dessa exigência há a da realização dos chamados planos de
emergência destinados ao combate da poluição e que deverão ser realizados
para os portos, instalações portuárias e plataformas.
O que mais interessa no contexto desta lei é justamente o despejo –
denominado por este diploma legal de “descarga” – das substâncias nocivas e
perigosas a que ela faz alusão.475
Alguns são os pontos a merecerem maior consideração: águas de lastro e
descarga de lixo e resíduos de lavagem de tanques e os esgotos sanitários.
A lei em seu art. 1º proíbe a descarga, em águas sob jurisdição nacional,
destas substâncias (art. 1º), salvo nas hipóteses elencadas no art. 16 que são
cumulativas, a saber: a situação deve enquadrar-se nos casos permitidos pela
Marpol 73/78; o navio não pode encontrar-se em área ecologicamente sensível e
os procedimentos para descarga devem estar devidamente aprovados pelo órgão
competente.
No que tange aos esgotos sanitários e águas servidas de navios
plataformas e suas instalações, além dos citados requisitos, também deve
atender aos termos dos regulamentos da vigilância sanitária (art. 16,§ 2º).
Com relação à água de lastro, lixo e resíduos de lavagem de tanques e
porões ou outras misturas que contenham óleo ou substâncias nocivas ou
perigosas de qualquer categoria, a descarga nesses casos só poderá ser
efetuada em instalações próprias de recebimento e tratamento de resíduos,
475
Art. 2º Para os efeitos desta Lei são estabelecidas as seguintes definições: (...) XI – descarga:
qualquer despejo, escape, derrame, vazamento ou esvaziamento, lançamento para fora ou
bombeamento de substâncias nocivas ou perigosas, em qualquer quantidade, a partir de um
navio, porto organizado, instalação portuária, duto, plataforma ou suas instalações.”
211
conforme o disposto no art. 5º da lei em estudo, excepcionando, porém, na
hipótese de salvaguarda de vidas humanas, pesquisa ou segurança do navio (art.
19).
A lei estabelece a priorização da vida humana e qualidade animal em prol
da segurança do navio, realizando a escolha dos valores constitucionais
preconizados na Constituição nos artigos 1º, inciso III, 5º, caput e 225, caput.
É interessante perceber que a preocupação com a questão sanitária dos
portos é oriunda desde o início do século XIX, como se pode depreender da
descrição minuciosa de Laurentino Gomes sobre as embarcações:
Não havia água corrente nem banheiros. Para fazer as necessidades
fisiológicas usavam-se as cloacas, plataformas amarradas à proa,
suspensas sobre a amurada dos navios, por onde os dejetos eram
lançados diretamente ao mar (...) No calor sufocante das zonas tropicais,
ratos, baratas e carunchos infestavam os depósitos de mantimentos. A
água apodrecia logo, contaminada por bactérias e fungos (...) Nas
regiões tropicais, outras ameaças eram a disenteria e o tifo, causados
pela falta de higiene e pela contaminação da água e dos alimentos. (...)
Para evitar as doenças e a proliferação de pragas, exigi-as que as
roupas e as dependências dos navios estivessem sempre limpas, o que
476
explica a disciplina rigorosa que os oficiais mantinham a bordo.
Em relação aos navios da esquadra portuguesa, o citado autor narra
viagens realizadas nas naus Príncipe Real e Alfonso de Albuquerque. A primeira
transportava D. João, a rainha Maria I e mais 1054 pessoas aglomeradas e foi
acometida pela peste bubônica, dada a superlotação e os hábitos anti-higiênicos.
A segunda, que transportava a princesa Carlota Joaquina, dado o excesso de
passageiros, bem como a falta de higiene e saneamento, foi infestada de piolhos,
obrigando as mulheres a rasparem os cabelos, sendo suas cabeças untadas com
banha de porco e pulverizadas com talco antisséptico.477
Ainda resta comentar, no que tange ao art. 19 da Lei 9966/2000, a redação
do dispositivo que faz alusão “à descarga de óleo, misturas oleosas, substâncias
nocivas ou perigosas de qualquer categoria, e lixo”.
Inicialmente, é bom que se estabeleça o conceito jurídico de lixo.
476
GOMES, Laurentino. op. cit., p. 82-83.
Id. Ibid., p. 85.
477
212
Nas palavras de Celso Antonio Pacheco Fiorillo, lixo e resíduo tendem a
significar a mesma coisa, de modo que o vocábulo “resíduo” possui um sentido
mais amplo e técnico do que o lixo que é espécie daquele (lixo hospitalar, lixo
industrial, lixo nuclear, etc.).478
O conceito de resíduo sólido encontra-se no art. 3º, inciso XVI da Lei
12305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos):
material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades
humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe
proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou
semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas
particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de
esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou
economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.
(grifo nosso)
Esta lei, portanto, abarca não só as substâncias sólidas ou semissólidas,
como também aquelas líquidas cujo descarte não pode ser feito em rede pública
de esgotos ou corpos d’água ou que exijam soluções tecnológicas ambientais.
Logo, os óleos, misturas oleosas e muitas substâncias nocivas ou
perigosas479, são considerados, portanto, resíduos e, como tal, lixo. Portanto,
deve-se atentar à literalidade do art. 19, devendo o intérprete proceder a uma
interpretação sistemática com a Lei 12305/2010, no que tange à expressão “...e
lixo”, visto que as substâncias narradas no corpo do artigo assim também são
consideradas como resíduos e num sentido mais amplo, lixo. 480
Outro ponto a ser analisado é que a Lei 9966/2000 classifica as
substâncias nocivas ou perigosas segundo categorias, conforme o risco que elas
apresentam quando descarregadas na água. Assim, o legislador dispôs: categoria
A: alto risco tanto para a saúde humana como para o ecossistema aquático;
categoria B: médio risco tanto para a saúde humana como para o ecossistema
aquático; categoria C: risco moderado para a saúde humana como para o
478
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 225.
Os resíduos podem ser classificados como perigosos, conforme suas propriedades físicas,
químicas e infecto-contagiosas. A NBR 10004/2004 estabelece essa classificação em classes:
Resíduos I: Perigosos; II – A: Não inertes; II – B: Inertes.
480
Assim, sob o crivo da lei acima citada, o termo lixo é sinônimo das substâncias elencadas na Lei
9966/2000. A assertiva acima pode ser verificada nos artigos 17, 18 e 19 da mencionada lei.
479
213
ecossistema aquático; categoria D: baixo risco para a saúde humana, bem como
o ecossistema aquático (art. 4º, caput).
Neste ponto, aqui vão duas considerações crítico-reflexivas sobre a
classificação referida legalmente:
a) caberá ao órgão federal do meio ambiente prescrever a lista dessas
substâncias. Contudo, indaga-se: qual será o parâmetro para tal
classificação, já que as expressões alto risco, médio risco e risco
moderado parecem um pouco fluidas e abertas, diferentemente do que se
depreende da norma da ABNT 10004/2004 sobre a classificação dos
chamados resíduos perigosos ou da Resolução CONAMA 23/1996 sobre
substâncias controladas;
b) como dizer que substâncias inerentes ao esgoto sanitário e às águas
servidas de navios, plataformas e suas instalações de apoio apresentam
risco moderado (art. 16, §1º), diante do que já se disse acerca das
doenças que podem ser causadas ao homem (cap. II)?
Pode-se exemplificar o afirmado a partir dos casos de transmissão da
hepatite A, diarreias ou mesmo da esquistossomose, que são de veiculação
hídrica (sanitária). Nestas hipóteses o dano à população será inegável, posto que
podem gerar epidemias, pandemias ou endemias, como já ressaltado neste
trabalho.
Para além disto, a Resolução CONAMA 23/1996 (Anexo II), bem como a
Convenção da Basileia (anexo III), da qual o Brasil é signatário, determinam na
listagem das substâncias controladas que uma das características que podem
torná-las perigosas é a concentração de substâncias infecciosas que, segundo a
classificação, são aquelas contendo microorganismos viáveis ou suas toxinas que
comprovada ou possivelmente provoquem doenças em animais ou seres
humanos.
Ora, não é preciso um estudo aprofundado sobre o tema para ter-se a clara
ideia de ser o esgoto sanitário ou a água de lastro portadores de substâncias
infecciosas transmissoras de doenças severas à saúde humana e animal. Se
assim o é, como classificá-la como de risco moderado?
214
3.5. O saneamento frente à fauna
Que beleza a função da natureza:
Vejo a luz surgir no escuro,
Vejo a vida perfeita nos monturos;
Vejo o céu nas águas do mar
Vejo e sinto o amor no amar.
Quando descanso, a natureza trabalha;
Quando durmo, a natureza trabalha;
Quando trabalho, a natureza trabalha.
481
(Francisco de Assis)
3.5.1. Tutela constitucional: natureza jurídica
Antes de iniciar a relação existente entre a ausência/deficiência do
saneamento e a fauna, convém fazer uma digressão sobre a importância da fauna
enquanto portadora de funções ambientais e o posicionamento atual a respeito de
sua tutela jurídico-constitucional.
A Constituição Federal de 1988, no seu art. 225, §1º, inc. VII, apesar de
não conceituar a fauna, impõe que a mesma deva ser tutelada pelo Poder
Público, frente a qualquer prática que coloque em risco sua função ecológica,
provoque a extinção de espécies ou submeta os animais à crueldade.
Apesar de o art. 1º, caput, da Lei 5197/67 ter sido recepcionado pela Carta
Magna, o mesmo restringe a fauna, considerando-a apenas sob o aspecto da
silvestre. Ocorre que o artigo 225, §1º, inc. VII da CF, não visa a tutela apenas
dessa fauna, pondo a salvo toda e qualquer espécie de fauna, incluindo a
doméstica, exótica, em rota migratória, nativa ou qualquer outra classificação
consentânea a cada espécie.
Tecida essa breve digressão, insta observar que a fauna e a flora, por
possuírem a chamada função ecológica, são consideradas bens ambientais, e,
por consequência, difusos.
481
MAIA, João Nunes; MIRAMEZ. Francisco de Assis. Belo Horizonte: Espírita Cristã Fonte Viva,
1996. p. 349.
215
3.5.2. A fauna e a teoria antropocêntrica: mera discussão aporética face à
sua tutela jurídica?
A Constituição Federal de 1988 deixa claro como impositivo categórico no
art. 225 que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito de “todos”.
No presente trabalho, adota-se a consideração de que, portanto, o
legislador constituinte adotou a multiplicidade de destinatários, ou seja, incluiu
dentre os titulares do direito em questão todos os seres vivos, mesmo enquanto
não considerados, pela dogmática tradicional de nosso sistema jurídico, sujeitos
de direitos. Claro é que a primeira e fulcral noção trazida pelo legislador é que a
proteção se dirige ao ser humano e ao seu direito a uma existência com
dignidade, o que, a nosso ver, não exclui a tutela da fauna.
A própria Declaração Universal dos Direitos dos Animais, promulgada na
Assembleia da UNESCO, em Bruxelas, em 1978, e subscrita pelo Brasil,
assevera em especial no art. 2º que:
a) cada animal tem direito ao respeito; b) o homem, enquanto espécie
animal, não pode atribuir-se o direito de exterminar os outros animais ou
explorá-los, violando esse direito. Ele tem dever de colocar a sua
consciência a serviço dos outros animais; c) cada animal tem o direito à
482
consideração, à cura e à proteção do homem.
Neste diapasão, há muitas discussões sobre a consideração de serem
todas as espécies de vida (além da humana) destinatárias da norma
constitucional em comento. As opiniões são balizadas, segundo as visões
antropocentrista483, biocentrista e antropocentrista alargadas.
O antropocentrismo insere o homem como o centro de todo o sistema
jurídico e fático do universo, estabelecendo a ideia de que tudo ao seu entorno
deve ser tutelado em face do seu aproveitamento por aquele.
Para esta corrente, o meio ambiente natural não possui valor em si, mas
sim, em razão da sua utilidade frente ao próprio homem. Entende-se que a
482
Castilho, Ela Wiecko V. Conceito de fauna e de animais nos crimes contra a fauna da Lei
9605/98. Apud: FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evolução, cit., p. 60.
483
Antropocentrismo corresponde a um vocábulo híbrido de composição Greco-latina: do grego
anthropos (homem, como espécie) e do latim centrum, centricum, o centro, o cêntrico, o
centrado. In: MILARÉ, Édis. op. cit., p. 97.
216
conservação dos elementos que o compõem é determinada de acordo com o seu
grau de utilidade, a dizer, de satisfação das suas necessidades.
É uma posição oriunda de posições filosóficas racionalistas, nas quais
impera o cartesianismo nas relações entre homem e natureza.
A natureza assim é analisada de forma instrumental apenas, como se
pudesse, ao bel prazer do homem, retirar para depois refazer a natureza como
quisesse, segundo uma visão crítico-bergsoniana.
Fritjof Capra, explanando acerca deste pensamento, afirma que se trata de
uma visão na qual os seres humanos ficam situados acima ou fora da natureza,
como a fonte de todos os valores, e atribui apenas um valor instrumental, ou de
‘uso’, à natureza.484
Completando o entendimento, vale o registro de José de Sousa Cunhal
Sendim:
Nesta perspectiva, o valor do patrimônio natural é baseado nas
preferências (individuais) das pessoas (consumidores) e, quando referido
a um bem ambiental, pode ser sintetizado na expressão “capacidade de
aproveitamento” (Nutzungsfähigkeit). Trata-se assim, do valor econômico
do bem ambiente, que pode compreender:
1) o valor de uso actual (use value) – valor que os consumidores
atribuem ao uso (actual) de um recurso ambiental;
2) o valor de opção (option value) – i.e., o valor do ambiente como
benefício potencial;
3) o valor da existência (existence value) – i.e., o valor que as pessoas
atribuem à existência de um recurso independentemente do seu uso ‘in
485
situ’.
É importante ainda que se diga ser perfeitamente compreensível a noção
utilitarista dada por essa corrente, já que, como diz Hannah Arendt486, o homem
age sempre para satisfazer o seu interesse, o que corresponde, essencialmente,
a uma força dita natural, consubstanciada na força do próprio processo vital a que
todos os homens e suas atividades estão submetidos e cujo fim exclusivo é
assegurar a sobrevivência da própria espécie.
484
CAPRA, Fritjof. A teia da vida: uma compreensão científica dos sistemas vivos. Trad. Newton
Roberval Eichemberg. São Paulo: Cultrix, 2006. p. 25.
485
SENDIM, José de Sousa Cunhal. Responsabilidade civil por danos ecológicos: da reparação do
dano através de restauração natural. Coimbra: Coimbra Ed., 1998. p. 87.
486
ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2000. p. 334.
217
De outra parte, mesmo sabendo-se que o homem busca a sua preservação
acima de todo o seu viver, é necessário que essa caminhada se faça através de
uma opção equilibrada e simbiótica com o seu meio. Se isto não ocorrer, duas
hipóteses poderão ser vislumbradas: o homem acabará por destruir o meio
natural ou esse determinará a destruição do homem face às suas atividades
perniciosas contra aquele.
A posição antropocêntrica pode ser depreendida de uma interpretação
axiológico-constitucional presente nos artigos 1º, inciso III (dignidade da pessoa
humana), inciso II (cidadania), 3º, inciso IV (promoção do bem-estar de todos) e
225, caput, ao impor que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (a saber, os brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil, conforme
denota o art. 5º, caput).
A segunda vertente, denominada de biocêntrica (ou ecocêntrica), surgiu
com os ideários do preservacionismo, iniciada no fim do século XVII, assumindo o
entendimento de que o valor vida passou a ser um referencial para as ingerências
do homem no meio ambiente natural.
Iniciou-se esse pensamento com uma consideração de Keith Thomas
estruturada no sentido da vida:
A aceitação explícita da ideia de que o mundo não existe somente para o
homem pode ser considerada como uma das grandes revoluções no
487
pensamento ocidental.
Claro é que a fauna não possui capacidade de assumir deveres e, portanto,
pleitear direitos como legitimados ativos em ações judiciais, mas não se pode
negar que são integrantes de um universo simbiótico com o homem. Logo, cabe a
esse último tutelar a natureza, acolhendo-se a orientação de que o Direito Positivo
não pode ignorar as leis do Direito Natural que entende que o meio natural não
tem apenas e simplesmente um valor de uso, mas, sim, uma função em si
mesma.
487
THOMAS, Keith. O homem e o mundo natural: mudanças de atitude em relação às plantas e
aos animais (1500-1800). São Paulo: Companhia das Letras, 1996. p. 198.
218
Miguel Reale, com propriedade, afirma:
Assim como o homem muda cotidianamente sem perder a sua essência,
assim como hoje não somos o que éramos dias atrás (mas permanece
sempre uma constante psíquica e moral que nos individualiza), da
mesma forma, os fatos jurídicos sofrem alterações radicais, mas persiste
sempre como que um ‘eu jurídico’, em virtude do qual o fluxo dos
acontecimentos não perde a nota de juridicidade que os distingue e
legitima.
O problema do fundamento do Direito está, pois, ligado ao do Direito
Natural, visto como, com esta expressão, se admite a existência de algo
488
irredutível ao Direito historicamente positivado.
O assunto encontra-se vinculado à chamada Ética ambiental (Ética da
Responsabilidade) que tem como papel fundamental, tanto na ciência jurídica
como no direito positivo, o direcionamento de regras de comportamento entre o
homem e a natureza, fundadas no valor intrínseco dos bens naturais e no homem
como parte integrante de uma comunidade biótica.489
Parte dessa corrente chega a assumir um radicalismo não condizente com
a realidade da ordem econômica capitalista, afirmando-se que o meio ambiente
natural deve permanecer na sua forma original. São as escolas da chamada
“ecologia profunda”490.
A posição ecocêntrica pode ser dessumida do art. 3º da Lei 6938/81,
quando o mesmo estabelece o meio ambiente como um conjunto de condições,
leis, influências que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (grifo
nosso). Assim, as formas tidas como inumanas também aí estão abrangidas.
E o próprio art. 225, §1º e seus incisos já trazem declaradamente a
preocupação expressa na proteção não só ao ser humano, como também aos
elementos bióticos do meio ambiente, cunhando expressões que concluem essa
488
REALE, Miguel. Filosofia do direito. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 590.
Apesar de o pensamento judaico-cristão incorporar a ideia de que a Natureza tem como único
papel servir o homem, vê-se na doutrina filosófica cristã de São Francisco de Assis, o
entendimento de que esse último deverá agir não só para a consecução do seu próprio bem,
senão e também para o da natureza. Seria a concepção original da ética de responsabilidade
proposta por Hans Jonas em sua obra Le príncipe de la responsabilité: une éthique pour la
civilisation technologique. Paris: Champs Flammarion, 1990. p. 188.
490
Alguns evidenciam de forma mais radical essa corrente, denominando-a de ‘ecologia profunda’:
“à cote d’une fraction dure de militants três activistes, les tenants de la deep ecology, pour qui
l’homme est sur la terre um parasite et um nuisible dont Il faut restreindre les activités, emerge
dans le sillage des OMD um noveau courant, plus enclin à réfléchir aux moyens les plus efficaces
d’inciter les populations à preserver leur environnement.” BRUNEL, Sylvie Le développement
durable. Paris: Presses Universitaires de France, 2004. p. 110.
489
219
afirmação, como “processos ecológicos essenciais” (inciso I), o “patrimônio
genético” (inciso II), “os espaços territoriais especialmente protegidos” (inciso III),
a “degradação do meio ambiente” (inciso IV), os “impactos ambientais” (inciso IV),
a “qualidade de vida e o meio ambiente” (inciso V), a proteção da “fauna e da
flora” (inciso VII) e sua “função ecológica” (inciso VII), “proibição de “crueldade
contra os animais” (inciso VII). Também traduz a mesma ideia o art. 225, §4º, ao
enunciar os biomas naturais e a “zona costeira”.
A corrente biocêntrica foi analisada ainda sob o crivo específico da
denominação do antropocentrismo alargado491, que tem como sustentáculo
básico a noção de que apesar de o arcabouço constitucional ser centrado na
tutela do ser humano como célula valorativa fundamental de todo o sistema
jurídico, não se pode afastar a ideia de que o meio que o circunda com todos os
seus elementos deve também ser protegido não apenas em razão de seu valor
utilitário ao homem, mas em face da chamada solidariedade de interesses.492
A visão acima denota duas diretrizes fundamentais, quais sejam, a primeira
estabelece a ideia de que a ação humana deixa de ser admissível como domínio
e submissão da natureza para ser entendida como meio de colaboração para a
Terra, e, a segunda, que o equilíbrio ecológico é objeto de uma proteção
específica e autônoma, independentemente da utilidade direta para o homem,
posto que visa se proteger a capacidade funcional dos bens ambientais,
independentemente da sua capacidade de aproveitamento humano.493
Rompe-se, desta forma, com as visões traduzidas pelo antropocentrismo,
cujas raízes surgiram de uma visão economicêntrica e conservadora, bem como
pelo biocentrismo também denominado ecocentrismo, para chegar-se ao
entendimento que o homem pertence e integra uma comunidade biótica, da qual é
o responsável por sua homeostase. Ademais, observa-se que, através da tutela
de todas as formas de vida, alcançar-se-á o que o legislador objetivou com a
expressão ‘sadia qualidade de vida do ser humano.
491
SENDIM, José de Sousa Cunhal. op. cit., p. 98 e ss.
Id. Ibid., p. 101 e ss.
493
Id. Ibid., p. 102-103.
492
220
A corrente perfilhada nesse trabalho busca, portanto, realizar justamente
uma interpretação sistemática, compatibilizando, assim, a visão antropocêntrica
com a ecocêntrica , notadamente fixada na Lei 6938/81.
Entende-se, portanto, que o homem continua sendo valor-fonte e portador
de uma dignidade específica. Contudo, há a necessidade da adoção de um
paradigma normativo-doutrinário que impõe a ideia de que o homem não é o
único destinatário do direito ao meio ambiente equilibrado, visto que os bens
ambientais são portadores de um valor intrínseco que deve ser tutelado de forma
ética, racional, a evitar o comprometimento pela degradação daquele.
Após a compreensão acerca das visões da fauna e que aqui foram
expostas com o propósito de acentuar a importância que esse bem ambiental
desenvolve, convém agora salientar o efeito devastador que a ausência ou a
insuficiência de saneamento traz ao mesmo.
3.5.3. A crise do saneamento ambiental: consequências sobre a fauna
Um corpo formado de membros todos belos é muito mais belo que cada
um dos seus membros de cuja conexão harmoniosíssima se forma o
conjunto, posto que também cada membro, separadamente, tenha uma
494
beleza peculiar. (Santo Agostinho. Confissões)
É comum verificar cenas de mortandade de peixes em rios, mananciais495,
mares e outros recursos naturais hídricos, sendo esta oriunda do lançamento de
494
AGOSTINHO, Aurélio. A. Ambrosio de Pina. Trad: J. Oliveira Santos. São Paulo: Folha de S.
Paulo, 2010. p. 225. (Coleção Folha: livros que mudaram o mundo, v. 12).
495
Segundo estudos da Cetesb organizados pelo Índice de Qualidade das Águas para Proteção de
Vida Aquática (IVA), constata-se que a vida no manancial da Billings está sendo ameaçada pela
contaminação de fósforo, cobre e mercúrio. Pescadores reclamam da escassez de tilápias,
guarus, lambaris e traíras, enquanto biólogos falam do perigo do desaparecimento de espécies
de aves em extinção que dependem de áreas alagadas e várzeas para sua sobrevivência: garçaazul, gavião-asa-de-tilha, carqueja-de-bico-manchado e maçarico-do-campo. Outros animais
ainda que sofrem com a contaminação do manancial são: gato-do-mato pequeno, bugio, veadocatingueiro e cachorro-do-mato. O fósforo advém do despejo de esgoto in natura no corpo
d’água, especialmente na Região de Ribeirão Pires. Por conta deste despejo, a água apresenta
alta produtividade de microorganismos e, com isso, a perda da transparência, propiciando a
procriação de algas, o que gera outro problema que é a concentração de cobre (proveniente dos
produtos utilizados pela Sabesp para controlar a proliferação de algas). Ainda, na região de
Ribeirão Pires, foram encontradas altas concentrações de fenóis que são compostos orgânicos
provocados por despejos de efluentes industriais e, portanto, compostos tóxicos aos organismos
aquáticos, bem como a saúde humana. Na Bacia de drenagem de Rio Grande foi encontrado o
mercúrio. O professor André Henrique Rosa, do Departamento de Engenharia Florestal da
Unesp, explica que a matéria orgânica do esgoto consome o oxigênio que estaria disponível à
221
esgoto em suas águas496, cumulado com o efeito das chuvas que removem o lodo
do fundo ou, ainda, em razão do fenômeno da proliferação de algas associadas a
uma concentração de micro-nutrientes proveniente de esgotos497. Nesse último
caso são criadas as denominadas ‘zonas mortas’, posto que as algas se
proliferam, retiram o oxigênio da água, causando a mortandade de peixe e flora lá
constituída.498
O mesmo ocorre na poluição marítima, dentro dos limites da zona costeira,
ocasionada, como foi visto nos tópicos anteriores, pela emissão de esgoto ao
mar, em decorrência dos emissários submarinos ou dos rios que deságuam no
oceano. Cite-se, como exemplo, o caso do vazamento de 1,2 bilhão de resíduos
tóxicos da indústria de Cataguazes, situada em Minas Gerais, em 2003, e tantos
outros que ocorrem, v.g. por lançamento de resíduos ao mar pelas próprias
embarcações.
Muitas vezes, o processo acima ocorre de forma lenta e insidiosa, até que
se chega à incapacidade de autodepuração do meio, ocasionando a morte da
fauna ictiológica e dos vegetais marinhos.
E, qual é a razão destes lastimáveis acontecimentos?
Argumentando sobre o assunto, Vladimir Passos de Freitas afirma a
ineficiência na fiscalização e autuações que devem ser realizadas (mas nem
sempre se realizam), segundo o art. 70, §1º da Lei 9605/98, por funcionários dos
órgãos ambientais (v.g., Ibama) e pelos agentes da Capitania dos Portos do
Ministério da Marinha.499
vida aquática da represa. REINA, Eduardo. Poluição torna escassos os peixes, aves e anfíbios
na região da Billings. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 29 out. 2009. Caderno
Cidades/Metrópole. C12.
496
A abundância de chuva na cabeceira do rio Tietê provoca um revolvimento de todas as
substâncias poluentes até o fundo do rio. Quando a parte orgânica vem à tona, a mesma
necessita de uma alta carga de oxigenação para ser decomposta, faltando então oxigênio aos
peixes.
497
ESGOTO e chuva matam 1,4 toneladas de peixe no rio Tietê. Disponível em:
<http://www.jcnet.com.br>. Acesso em: 17 mar. 2007. Problemas como este, ocorrem desde o rio
Piracicaba até Barra Bonita. A citação 495 e a 496 são iguais. É isto mesmo? Sim, repeti pois
não sabia como colocar este tipo de artigo: seria ibidem?
498
ESGOTO e chuva matam 1,4 toneladas de peixe no rio Tietê. Disponível em:
<http://www.jcnet.com.br>. Acesso em: 17 mar. 2007.
499
FREITAS, Vladimir Passos de. Poluidores do mar são pouco punidos e fiscalizados. Consultor
Jurídico, 28 fev. 2010. passim.
222
O Ibama (ou um órgão estadual ou municipal competente possui a
atribuição de fiscalizar casos de poluição originados da zona costeira, como o que
houve em virtude da descarga de esgoto de um hotel em um rio em Santa
Catarina e que desaguava no mar500, tendo, assim, uma ação mais atuante que a
Capitania dos Portos.
Contudo, quando o fato ocorre no mar ou nas águas interiores do Brasil
(rios internacionais) a fiscalização é atribuição da Capitania dos Portos que,
segundo o ilustre doutrinador em comento, vem praticando raríssimas autuações,
referindo que a “vocação natural da Marinha por outros temas resulta em
ineficiência na proteção do meio ambiente”. A solução, sob sua ótica, seria
estruturar e orientar as Capitanias dos portos e suas Delegacias a respeito da
problemática referente à poluição do mar ou, então, transferir a atribuição dessa
fiscalização ao Ibama ou a órgãos estaduais, aportando-lhe, obviamente, um
aparato instrumental para atingir esse desiderato.501
Conclui-se, portanto, que se num cenário no qual a água contaminada gera
doenças que deságuam na morte lenta e diária de pessoas, o que não dizer que
também causará à fauna de determinada região que busca a dessedentação
nesses locais? Ou em relação aos animais domésticos que convivem com a
população em regiões sem quaisquer condições de infraestrutura sanitária?
Para além das ideias acima, deve-se ainda perceber que o despejo de
esgoto gera um círculo altamente vicioso e perverso, pois o animal (v.g., gado)
ingere a água contaminada e o homem, buscando este mesmo animal para seu
sustento, acaba correndo o sério risco de contrair uma doença gerada pela
ingestão da carne doente daquele.
Em não havendo um sistema eficiente de coleta e tratamento de esgoto,
este revertendo para um corpo d’água, gerará a contaminação deste, iniciando
um ciclo de desalento sanitário sem tréguas para o homem e o meio ambiente
natural.
500
TRF-4, ACR 2000.72.04.001531-8/SC, 8ª Turma, Rel. Des. Fernando Penteado, publicada em
09/04/2005.
501
FREITAS, Vladimir Passos de. Poluidores do mar são pouco punidos e fiscalizados, cit., passim.
223
3.6. O saneamento em face da poluição do solo
(...) ao chegar a um povoado que lhe é desconhecido, o médico deverá
examinar sua posição em relação aos ventos e em relação aos ventos e
em relação ao Sol, pois uma face norte, sul, oriente e ocidente, tem cada
uma um determinado efeito. Deverá considerar tudo isso com o maior
cuidado assim como também saber de onde os nativos buscam a água,
se usam águas pantanosas, suaves, ou então se são duras e vêm de
lugares altos e rochosos, ou são salobras e ásperas. Também o solo, se
plano e seco, ou com os bosques e com águas abundantes (...)
(Hipócrates:V e VI a.C.)
3.6.1. Natureza jurídica do solo
O solo constitui um recurso ambiental, assim previsto no art. 3º, inciso V da
Lei 6938/81 e que deve ser tutelado rigorosamente, visto ser extremamente
atingido quando da ocorrência de um cenário de deficiência de saneamento
ambiental.
Foi assim caracterizado normativamente, dada a sua importância ao
equilíbrio dos ecossistemas e, por conseguinte, à qualidade de vida do homem.
Aliás, diga-se que há a necessidade de uma interação mútua entre o
homem e o solo, pois aquele depende do solo para fazer crescer a agricultura, a
vegetação florística (que inclusive servirá de fonte de sustento a animais de
pastagem), para nele fincar alicerces tendentes à construção de moradias,
estradas, ruas, dentre outras atividades e, de outra parte, os solos dependem do
bom senso e educação do homem no que tange ao seu uso.
O solo, bem como o subsolo, no dizer de Helita Barreira Custódio,
compõem um complexo vivo, fundamental para um ecossistema equilibrado,
sendo meio natural para o desenvolvimento de diversos organismos vivos e o
único ambiente onde são encontradas associadas as quatro principais porções do
ecossistema terrestre: a litosfera (domínio das rochas); hidrosfera (domínio das
águas), atmosfera (domínio do ar) e a biosfera (domínio da vida).502
Os solos sempre estiveram associados ao desenvolvimento das grandes
civilizações que neles tinham suas fontes de produção de alimentos, que se
renovavam num sistema autopoiético, propiciando o desenvolvimento das
mesmas, como ocorreu nos solos, v.g. dos vales da região da Mesopotâmia.
502
CUSTODIO, Helita Barreira. Direito ambiental e questões jurídicas relevantes. São Paulo:
Millennium, 2005. p. 91.
224
Portanto, o solo, além de ser possuidor de vida própria, é um recurso
natural
que
confere
suporte
a
vários
ecossistemas,
ou
seja,
detém
indubitavelmente funções não apenas de caráter ecológico ao meio ambiente
natural, mas também social e econômico.
Daí a importância na sua proteção, visto que uma vez contaminado, a sua
formação e regeneração são extremamente lentas503, além de ser, em muitos
casos, impossível a sua reversão ao status quo.
Nesse diapasão, Helita Barreira Custódio afirma que :
(...) seus equilíbrios ecológicos e bioquímicos podem ser perturbados,
quando um dos seus fatores se sujeita a uma drástica variação,
advertindo-se que o solo, mesmo considerado um “recurso natural
renovável”, cientificamente, “é muito frágil”, porque “são necessários
séculos ou milênios para que se forme”. Assim, tanto a “erosão
acelerada” como a “intervenção direta humana podem destruí-lo em
504
poucos anos”, ou “definitivamente em um instante”.
O solo pode ser assim entendido como a “superfície inconsolidada que
recobre as rochas e mantém a vida animal e vegetal da Terra. É constituído de
camadas que diferem pela natureza física, química, mineralógica e biológica, que
se desenvolvem com o tempo sob a influência do clima e da própria atividade
biológica.
Não se pode perder de vista que o solo também deve ser analisado sob a
ótica do solo urbano, o qual é regido pela Lei de Parcelamento do Solo Urbano (
Lei federal 6766/79) fixadora dos princípios gerais de ordenação do uso e
ocupação do solo urbano, e por leis municipais (art. 30, incisos II e VIII da
Constituição Federal), especialmente pelos Planos Diretores dos Municípios,
respeitado o Estatuto da Cidade (Lei Federal10257/2001).
Vários são os agentes contaminantes dos solos: rejeitos perigosos,
agrotóxicos, mineração, queimada e, notadamente, a disposição inadequada dos
503
Carlos de Souza PINTO afirma que os solos se originam da decomposição das rochas que
constituíam inicialmente a crosta terrestre e que esse processo é decorrente de agentes físicos e
químicos. São formadas trincas provocadas por variações de temperatura, ocorrendo a
penetração de água atacando quimicamente os minerais. Com o congelamento da água nas
trincas, entre outros fatores, geram-se elevadas tensões, decorrendo fragmentação dos blocos.
A fauna e a flora também contribuem para alterações químicas que, associadas, levam à
formação dos solos que constituem “misturas de pequenas partículas que se diferenciam pelo
tamanho e pela composição química.” In: PINTO, Carlos de Souza. Curso básico de mecânica
dos solos. São Paulo: Oficina de textos, 2002. p. 12.
504
CUSTODIO, Helita Barreira. op. cit., p. 91.
225
resíduos sólidos, bem como o despejo de esgoto doméstico que será o tema a ser
tratado a seguir.
3.6.2. Funções do solo
Acima foi explanado que os solos são possuidores de funções essenciais
ao equilíbrio ambiental, econômico e social. Logo, se atingido por um resíduo
sólido, as suas funções restarão comprometidas.
Suas funções essenciais ao equilíbrio ambiental podem assim ser
afirmadas: a regulação da distribuição, armazenamento, escoamento e infiltração
da água de chuva e irrigação; ação filtrante e protetora da qualidade da água;
substrato ou matéria-prima para obras civis, utensílios e artesanato, bem como
propicia o habitat para o crescimento e desenvolvimento de macro e
microorganismos (inclusive os vegetais), armazenamento de nutriente, energia
térmica e gases.505
O solo urbano, como espaço social pode ser analisado de acordo com a
designação de seu uso. Nesse contexto, o seu estudo será feito com base no
direito de propriedade, resguardada sua função social, conforme normas
constitucionais previstas no art. 5º, XXII e 182, caput.
O solo, como direito da coletividade, possui o seu uso vinculado ao
interesse social, tanto no que se refere ao aproveitamento dos recursos dele
oriundos, como de sua ocupação. Portanto, algumas alterações ecológicas
afetam o solo, em especial aquelas oriundas do destino que lhe é dado como
espaço para localização de assentamentos humanos/núcleo populacionais, visto
que nessas localidades, a devastação de matas ciliares e demais vegetações em
cabeceiras, bem como o descarte de resíduos e esgoto fica patente.
505
LIMA, Marcelo Ricardo de. Curso sobre o solo e o meio ambiente. Disponível em:
<http://www.escola.agrarias.ufpr>. Acesso em: 11 abr. 2008.
226
3.6.3. O solo e o papel da Lei da Política Nacional dos Resíduos Sólidos (Lei
12305/2010) frente aos impactos antrópicos negativos decorrentes do
descaso ao saneamento ambiental
Os efeitos da poluição do solo são os mais diversos, a saber: poluição do
ar, por arraste de partículas e evaporação de substâncias voláteis; poluição das
águas superficiais e subterrâneas, disseminando vetores com a propagação de
doenças de efeitos severos à saúde pública; danos à fauna, à flora e
indubitavelmente ao próprio homem.
Um dado extremamente importante é que, segundo a Cetesb, quando uma
substância contaminante atinge a superfície do solo, ela é absorvida e arrastada
pelo vento ou pelas águas do escoamento superficial ou, ainda, lixiviada506 pelas
águas de infiltração, passando para as camadas inferiores do solo, podendo
atingir as águas subterrâneas, fato esse que implicará no carreamento desse
poluente para outras regiões, através do fluxo dessas águas.507
Em sua listagem de atividades de uso e ocupação altamente poluentes
estão: aplicação no solo de lodos de esgoto, lodos orgânicos industriais e demais
resíduos; atividades de docagem e reparação de embarcações; aterros e outras
instalações de tratamento e disposição de resíduos.
O ser humano produz em média, semanalmente, cinco quilos de resíduos,
sendo que no Brasil a produção diária de resíduos compreende aproximadamente
240 mil toneladas. 508
Este fato se deve a aspectos intimamente ligados à ordem econômica
capitalista (artigos 3º, inciso IV e 170 da CF). Por isso, as causas resultantes
deste fenômeno são derivadas do poder aquisitivo, concentração populacional
506
Entende-se por lixiviação o processo de lavagem das rochas e dos solos pelas águas das
chuvas decompondo as rochas, lavando os solos e carregando os minerais para outras áreas,
extraindo, dessa forma, nutrientes e tornando o solo mais pobre. A lixiviação também ocorre em
vazadouros e aterros de resíduos, dissolvendo e carrreando certos poluentes ali presentes para
os corpos d’água superficiais e subterrâneos. SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE
E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (SEMAD). Glossários de termos relacionados à gestão
de recursos hídricos, jun. 2008.
507
CETESB. Qualidade do solo. Disponível em: <http://www.cetesb. com.br>. Acesso em: 20 set.
2009.
508
CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op.
cit., p. 176.
227
nas cidades, aumento da produção (especialmente, de produtos industrializados)
e perfil do consumidor.
É importante evidenciar que a doutrina afirma que o gerenciamento dos
resíduos deve apresentar uma ordem de prioridades: a) prevenção da geração
(através da modificação de processo de produção e privilegiar a substituição de
matérias-primas e insumos; b) minimização da geração (através da otimização
das operações); c) reaproveitamento (por meio da reciclagem das matériasprimas, da recuperação das substâncias e da reutilização de materiais e
produtos); d) realização do tratamento; e) encaminhamento para disposição final
adequada.509
Tal entendimento está de acordo com o prescrito na Lei da Política
Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12305/2010) no art. 7º, incisos I a VII e no
art.35. do Decreto Federal 7404/2010 que regulamenta a citada lei.
Antes da edição da Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos, o estado
de São Paulo já havia editado a Lei Estadual 12300/2006, instituidora da Política
estadual de Resíduos Sólidos, tendente à prevenção e controle da poluição.
Hoje já se tem no Brasil o marco regulatório dos resíduos sólidos
consubstanciado na Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos que foi
sancionada após 21 anos de trâmite pelo Congresso Nacional aos 02 de agosto
de 2010.
A lei em pauta teve como ratio inspiradora fatores sociais, culturais e
econômicos para sua criação.
Segundo dados do IBGE (2000), a geração e coleta de resíduos era de 150
mil toneladas/dia510, apresentando-se em todo o Brasil um percentual altíssimo de
lixões na órbita de 59% e de aterros sanitários de 13%511. Posteriormente,
segundo o mesmo instituto de pesquisa, a quantidade de resíduos sólidos
509
CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op.
cit., p. 138. O devido gerenciamento deverá, portanto, ser feito através de um controle
sistemático da geração, coleta, segregação na fonte, estocagem, transporte, processamento,
tratamento, recuperação e disposição de resíduos. In: LORA, Electo Silva. Prevenção e controle
da poluição nos setores energético, industrial e de transporte. Apud: CARVALHO, Anésio
Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op. cit., p. 138.
510
BOLSA de Resíduos: negócios e meio ambiente Fiesp. A gestão dos resíduos. Disponível em:
<http://www.apps.fiesp. com.br>. Acesso em: 30 ago. 2010.
511
Id. Ibid. Ver também. A GESTÃO dos resíduos. Estadão.com.br. Disponível em:
<http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 08 ago. 2010.
228
domiciliares e comerciais coletados diariamente em 2002 girava em torno de
228,4 mil toneladas512, sem contar o que não era jogado em terrenos baldios,
cursos d’água e lixões.
Ainda sobre os dados alarmantes, vê-se que mais de 67 mil toneladas
(aproximadamente 45%)513 dos resíduos sólidos coletados tiveram destinação
inadequada.514
O Ministério do Meio Ambiente apresentou em seus últimos dados que
12% dos resíduos urbanos e industriais são reciclados e apenas 14% da
população é atendida pela coleta seletiva. Tendo em vista esses dados, anunciou
que serão realizados investimentos de R$ 1,5 bilhões515 para implementação de
aterros e financiamento de cooperativas de reciclagem.
Nesse contexto evidenciam-se três problemas nucleares, a saber:
a) danos ambientais por contaminação de lençóis freáticos e solo pelo
chorume; contaminação do ar pelos gases emitidos, dentre outros;
b) ameaça à saúde pública, dada a contaminação dos solos;
c) desperdício de material e prejuízos à economia, já que o Brasil, segundo
o IPEA (2008), vem perdendo 8 bilhões de reais516 por ano, o que é uma
falta de ganho econômica extremamente expressiva.
Dentre as várias causas para a chegada da situação acima, algumas
causas podem ser citadas:
a) falta de integração de políticas ambientais;
b) custo elevado da prestação de serviços para os Municípios com baixa
renda;
512
GRIMBERG, Elizabeth. Política Nacional de Resíduos Sólidos: o desafio continua. Instituto
Ethos. Disponível em: <http://www.ethos.org>. Acesso em: 29 jul. 2010.
513
CAMARGO, Renata. Quase metade do lixo tem destino inadequado. Congresso em Foco.
Disponível em: <http://www.congressoemfoco.uol.com.br>. Acesso em: 01 ago. 2010.
514
ABRELPE – Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais,
2008.
515
BOLSA de Resíduos: negócios e meio ambiente Fiesp. Lei do resíduo sólido exigirá R$ 6,1 bi.
Disponível em: <http://www.apps.fiesp. com.br>. Acesso em: 30 ago. 2010.
516
CAMARGO, Renata. Congresso em foco. Brasil perde R$ 8 bilhões ao ano por não reciclar lixo.
Congresso em Foco. Disponível em: <http://www.congressoemfoco.uol.com.br>. Acesso em: 01
ago. 2010.
229
c) baixo índice de reciclagem (não se pode negar que quanto maior for a
oferta, maior será o preço, equação essa que ainda não se faz presente
na realidade dos resíduos sólidos);
d) ausência de consciência de sustentabilidade;
e) ausência de diálogo entre os vários segmentos sociais e econômicos.
Logo, fácil é depreender que esse marco regulatório em muito se fazia
necessário e, por conta disto, trouxe como objetivos principais: a proteção da
saúde pública; a inclusão de catadores (que será abordada quando do tratamento
de meio ambiente do trabalho); o término dos lixões; a implementação do
princípio do poluidor-pagador e protetor-recebedor; os princípios da não geração,
redução, reutilização e reciclagem dos resíduos sólidos e, especialmente, a
obrigação de os Municípios e empresas criarem programas de manejo e proteção
ambiental, tendo em vista o reconhecimento do resíduo como bem econômico e
gerador de trabalho.
Assim, o lixo/resíduo deve ser visto como um produto que acaba criando
novos mercados, como já ocorria no caso dos pneus para realização de asfalto e
telhas.
Tecidas as considerações sobre a lei em pauta, convém agora salientar
dois pontos merecedores de atenção: a) o conceito de resíduos sólidos; b) quem
são os geradores de resíduos sólidos.
No que tange ao conceito, é importante que se diga, se caracteriza como
um regramento integrado por preceptivos didáticos, sendo que um deles diz
respeito exatamente ao conceito de resíduos sólidos.
Segundo o art. 3º, inc. XVII da Lei 12305/2010, considera-se resíduo
sólido:
material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades
humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe
proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou
semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas
particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de
esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou
economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.
230
A lei introduz a distinção entre resíduos e rejeitos em seu art. 3º, inc. XV,
afirmando serem estes últimos aqueles que não podem ser reaproveitados ou
reciclados, após esgotadas todas as possibilidades de tratamento por processos
tecnológicos disponíveis e econômicos viáveis.
Para além desse conceito, o art. 3º, inc. IX determina que os geradores de
resíduos sólidos são as pessoas físicas ou jurídicas de Direito Público e Privado
que geram resíduos sólidos, por meio de suas atividades, nelas incluídas o
consumo. Portanto, são assim considerados os fabricantes, importadores,
distribuidores, comerciantes, consumidores e titulares de serviços de coleta de
limpeza.
Assim, criou-se um sistema teoricamente muito eficiente, no que tange à
responsabilização daquele que polui, reforçando ainda mais a ideia de esta ser
objetiva, solidária e integral (artigos 3º, 25 e 35 da Lei 1235/2010).
É importante que se diga que a responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de vida (ponto inovador, pois diz respeito a todas as etapas que vão desde o
desenvolvimento do produto até disposição final do mesmo − art. 3º, inc. IV da Lei
12305/2010) reconhece de forma individualizada e encadeada todos os
responsáveis pelos danos ambientais: fabricantes, importadores, distribuidores,
comerciantes, consumidores e titulares dos serviços de limpeza urbana e manejo
de resíduos.
Neste último ponto, há o reconhecimento claro de responsabilidade do
Poder Público e das concessionárias de serviços públicos que não prestam os
serviços públicos ou os prestam indevidamente.
Um dado muito importante nesse contexto é que todas as prefeituras
deverão construir aterros sanitários ambientais.
Para
além
disto,
trouxe
instrumentos
para
sua
implementação
extremamente interessantes, como os acordos setoriais (como, inclusive, formas
de organização mercadológica), a logística reversa e os planos de gestão
(nacional, estadual e municipal), os planos de atuação (também denominados de
gerenciamento), que serão conditio para o licenciamento ambiental.
Esses últimos revelam uma importância grande, posto que a sua imposição
é destinada às pessoas jurídicas geradoras de resíduos, incluídas aquelas que
231
geram resíduos públicos de saneamento básico (artigos 13, alínea “d” e 20 da Lei
12305/2010.
Especificamente no que tange às proibições, o citado diploma legal trouxe
indicações de comportamento cujo efeito deverá ser dado especialmente através
de educação e sanções mais gravosas que não vieram acompanhadas na lei,
mas, sim, em outros estatutos legais já existentes, como v.g. a Lei de Crimes
Ambientais (Lei 9605/98) nos artigos referentes aos crimes de poluição (art. 54) e
às infrações consideradas administrativas que impõem uma multa que varia,
podendo chegar a R$ 50.000,00 (art. 75).
As proibições que se seguem estão elencadas nos artigos 47, 48 e 49 da
Lei 12305/2010 e possuem forte ligação com a questão de saneamento que in
verbis dispõe:
Art. 47. São proibidas as seguintes formas de destinação ou disposição
final de resíduos sólidos ou rejeitos:
I − lançamento em praias, no mar ou em quaisquer corpos hídricos;
II − lançamento in natura a céu aberto, excetuados os resíduos de
mineração;
III − queima a céu aberto ou em recipientes, instalações e equipamentos
não licenciados para essa finalidade;
IV − outras formas vedadas pelo poder público.
o
§ 1 Quando decretada emergência sanitária, a queima de resíduos a
céu aberto pode ser realizada, desde que autorizada e acompanhada
pelos órgãos competentes do Sisnama, do SNVS e, quando couber, do
Suasa.
o
§ 2 Assegurada a devida impermeabilização, as bacias de decantação
de resíduos ou rejeitos industriais ou de mineração, devidamente
licenciadas pelo órgão competente do Sisnama, não são consideradas
corpos hídricos para efeitos do disposto no inciso I do caput.
Art. 48. São proibidas, nas áreas de disposição final de resíduos ou
rejeitos, as seguintes atividades:
I − utilização dos rejeitos dispostos como alimentação;
II − catação, observado o disposto no inciso V do art. 17;
III − criação de animais domésticos;
IV − fixação de habitações temporárias ou permanentes;
V − outras atividades vedadas pelo poder público.
Art. 49. É proibida a importação de resíduos sólidos perigosos e rejeitos,
bem como de resíduos sólidos cujas características causem dano ao
meio ambiente, à saúde pública e animal e à sanidade vegetal, ainda
que para tratamento, reforma, reuso, reutilização ou recuperação.
232
Para o tratamento dos resíduos sólidos existem alguns sistemas mais
indicados para cada um deles. Contudo, convém sucintamente explicar alguns
meios para a destinação final dos resíduos que devem ser mais explorados e que
a Lei 12305/2010 destaca, e outros que devem ser substituídos, dados os efeitos
danosos que podem vir a causa:
a) reciclagem: transformação dos resíduos em matérias-primas reutilizáveis
no ciclo de produção onde foram originadas para serem utilizadas na
produção de novos produtos. Apresenta duas vantagens, a saber:
economia (pela conservação de matérias-primas para utilização futura,
redução do volume e dos custos na destinação final dos recursos e
diminuição do consumo de energia) e benefícios ao meio ambiente,
apesar de ser um procedimento que exige elevados investimentos517,
dada ainda ser esta prática incipiente no contexto cultural do tema;
b) compostagem: na usina de compostagem, o resíduo é espalhado em
esteiras móveis, nas quais se procede à tração manual de materiais
recicláveis. Depois, segue a fase de separação mecânica que retira a
maior parte de materiais ferrosos e os 50 a 75% da matéria orgânica
restante passa por um processo de digestão aeróbica (é colocada em
enormes tubos, onde sofre a ação de microorganismos) até ser usada
como adubo; 518
Os materiais recicláveis podem ser comercializados nas indústrias de
reciclagem e os rejeitos são encaminhados a aterros sanitários. Trata-se de um
processo de alto custo, por envolver equipamentos, mas tem o benefício de
produzir bens que poderão ser comercializados.519
c) aterro sanitário: hoje, pela Lei 12305/2010, os aterros serão destinados
apenas para a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos
(art.3º, inc. VIII), pois têm vida útil curta, ocupando áreas extensas e
expondo a riscos de poluição as águas, especialmente as subterrâneas.
517
Com o objetivo de incentivar a reciclagem, foram criadas as bolsas ou bancos de resíduos que
são serviços prestados gratuitamente por órgãos da indústria, v.g. Fiesp (São Paulo), que
colocam à disposição das empresas a divulgação de ofertas de compra, venda e doação de
resíduos industriais recicláveis.
518
CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op.
cit., p. 180-181.
519
Id., loc. cit.
233
São locais onde o resíduo é disposto de maneira adequada, permitindo
mantê-lo confinado. São realizadas escavações previamente preparadas
onde os resíduos são dispostos em camadas, espalhados e compactados
por um trator de esteiro, cobertos diariamente com terra;520
Claro é que o terreno deverá ser bem preparado, apresentando sistema de
drenagem, instalações de apoio e eventualmente, estrutura para aproveitamento
dos subprodutos da decomposição do resíduo, como v.g. o gás metano ou o
chorume (para a produção de álcool, açúcar e etanol). Os aterros devem ser
instalados com critério, preservando a distância em relação à cidade, geografia
local e área em que se encontram (infelizmente em São Paulo, 25 aterros estão
situados em áreas de preservação ambiental). 521
d) aterros energéticos: são espécies de aterros, em que o gás metano
produzido pela decomposição do resíduo é recolhido por meio de tubos
e encaminhado para engarrafamento em recipientes adequados; 522
e) aterros a céu aberto (lixões): trata-se de uma alternativa perigosa, visto
que gera danos ao meio ambiente, por contaminação das águas, solo e
ar. O chorume que penetra no solo, atinge as águas superficiais e a dos
lençóis freáticos. Para além disso, o solo contaminado por substâncias
tóxicas, torna-se improdutivo e a decomposição do resíduo emite gases,
como o metano que, inalados, geram prejuízos à saúde;
É imprescindível que se afirme que os lixões propiciam o aumento de
animais transmissores de doenças como ratos, baratas, moscas e mosquitos,
transmitindo v.g. a leptospirose ou a salmonelose (doença produzida pelas fezes
do rato).
f) coleta seletiva: todo o lixo doméstico que não é separado vai para a
coleta
comum,
523
compostagem.
podendo
ser
separado
depois
nas
usinas
de
Logo, o sistema de coleta seletiva constitui na
segregação prévia dos resíduos sólidos (separação dos resíduos secos
520
CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op.
cit., p. 179.
521
Id. Ibid., p. 179-180.
522
Id. Ibid., p. 180.
523
CREDIDIO, Fernando. Os caminhos do lixo. Revista Filantropia, n. 229. Disponível em:
<http:www.revistafilantropia.com.br>. Acesso em: 17 mar. 2010.
234
e úmidos de forma progressiva), conforme a constituição ou composição,
devendo ser implantada pelo titular do serviço público de limpeza urbana
e manejo de resíduos sólidos. A coleta seletiva encontra-se prevista na
Lei 12305/2010, bem como no Decreto Federal nº 7404/2010;
g) incineração: consiste na queima de resíduos sólidos e sua redução a
cinzas deve ser encaminhada a um aterro sanitário;524
A Lei 12305/2010 abriu a possibilidade da utilização desta forma no art. 9º,
§ 1º. Posteriormente, o Decreto Federal 7404/2010, que regulamentou o citado
diploma legal, em seu artigo 83 estabelece ser possível a queima de resíduos a
céu aberto, quando decretada emergência sanitária e autorizada e acompanhada
pelos órgãos competentes do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) ,
SNVS (Sistema Nacional de Vigilância Sanitária) e, quando couber, o SUASA
(Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária).
Ocorre que os incineradores são merecedores de críticas, no que tange ao
seu uso, visto que a queima dos resíduos provoca o desperdício dos materiais
reaproveitáveis (salvo, quando o processo gera energia elétrica), o lançamento de
diversos gases na atmosfera e as cinzas e fumaças de metal pesado e de
compostos de dioxina525 e furano526 levam à grande possibilidade de ocorrência
de contaminação do ar, da água, do solo, da fauna e da flora. Para além disto, o
custo operacional apresenta-se alto (em relação aos investimentos para
h) lixões: são aterros a céu aberto e são utilizados como forma alternativa e
ambientalmente incorreta para a destinação final dos resíduos sólidos;
O chorume, as substâncias tóxicas, a decomposição do resíduo produzindo
gases como o metano geram a contaminação das águas superficiais, dos lençóis
freáticos, dos solos e do ar. Se não bastassem tais efeitos, os lixões são focos de
524
CARVALHO, Anésio Rodrigues de; OLIVEIRA, Mariá Vendramini Castrignando de Oliveira. op.
cit., p. 181.
525
Dioxina consiste no subproduto altamente tóxico e proveniente da combustão de matérias na
presença de cloro. Foi muito utilizado pelos Estados Unidos na Guerra do Vietnã: Pulverizada
nas áreas florestais, para desfolhear as árvores, facilitando a visualização dos esconderijos e
dos ataques aéreos, a dioxina contaminou as águas, as plantações e o próprio homem (acreditase que mais de 3 milhões de vietnamitas foram expostos ao gás), deixando marcas até os
nossos dias. Id. Ibid., p. 158.
526
Furano consiste num gás composto de organoclorado, inflamável, tóxico e cancerígeno. Id.
Ibid., p. 158.
235
proliferação de veiculação de doenças sérias e notadamente de veiculação
hídrica, como a hepatite A, diarreias, leptospirose, dentre outras.
i) lixo subterrâneo: a coleta do lixo pode ser feita por tubulações por onde o
mesmo é transportado a mais de 70 km por hora para ser reciclado ou
tratado. Esta experiência foi aceita com muito êxito em Barcelona,
atendendo a cerca de 30% da demanda, mas com meta de atingir 70%
até 2018.527
O sistema possui quatro fases: 1) recebe três tipos de lixo que podem estar
em lugares públicos ou residenciais, formando uma malha de canais subterrânea;
2) uma central computadorizada identifica quando o reservatório enche, abrindo
uma válvula para tubulações maiores (o sistema também abre de hora a hora) e
enviando cada tipo de lixo por vez para evitar que se misturem; 3) nas estações,
cada tipo de lixo é processado e depositado em contêineres diferentes; 4) cada
contêiner é levado para um lugar específico: os recicláveis vão para as estações
de reciclagem; os orgânicos vão para usinas de biomassa, onde viram
combustível para turbinas de usinas de geração de energia elétrica e os orgânicos
não recicláveis são incinerados.
Consiste num sistema caro, mas eficiente, a ser inclusive estudado no
Brasil, mais especificamente em Brasília, que abriu licitação para mudar a coleta
de lixo, assumindo o sistema a vácuo subterrâneo.
Trata-se de um sistema que apresenta vantagens ambientais, desde a
ausência de caminhões de lixo, odores e melhoria do tráfego até o
aproveitamento do espaço urbano.
Atualmente, pela Lei 12305/1010 verifica-se que o objetivo em matéria de
disposição de resíduos seja o término dos lixões, já que há o imperativo de
determinação de aterros ambientalmente adequados e desde que destinados aos
rejeitos528 (art. 3º, incisos VII e VIII e 47, inciso II). O Decreto Federal 7404/2010
527
BONFIGLIOLI, Gustavo. Em Barcelona, lixo corre no subsolo. O Estado de S. Paulo, São Paulo,
24 nov. 2010. Especial, H3.
528
Rejeitos consistem em resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de
tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis,
não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada (art.
3º, inc. XV da Lei Federal 12305/2010).
236
ratifica a imposição do pensamento da necessidade da eliminação dos lixões,
conforme disciplina o seu art. 62, inc. XX.
Assim, sob o manto do princípio da prevenção e da precaução, a melhor
forma de combate à poluição dos recursos hídricos, solos e ar é o seu controle e
esse pode se dar através do que a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos
(Lei 12305/2010) estabelece, notadamente dando ênfase às questões referentes
ao manejo de resíduos, necessidade de alterações nos sistemas de produção;
controle de agentes poluentes através de uso de processos, práticas e produtos
que visem evitar, minimizar e tratar dos resíduos gerados.
Os objetivos da lei acima mencionada só serão alcançados se sistemas de
lixões forem eliminados, como objetiva a Lei 12305/2010, e atingidas através de
planos de políticas públicas bem formulados (plano nacional, planos estaduais,
planos microrregionais e de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas;
planos intermunicipais; planos municipais de gestão integrada e planos de
gerenciamento) metas de redução, reutilização, reciclagem, coprocessamento,
aproveitamento energético dos gases e inclusão social (art. 3º, 7º, 9º da Lei
12305/2010).
4. O saneamento ambiental e o meio ambiente artificial
4.1. Notas introdutórias
O meio ambiente artificial compreende o espaço urbano construído,
consistente no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e pelos
equipamentos públicos (espaço urbano aberto), relacionando-se diretamente com
a definição de cidades, aqui empreendido como os ‘espaços habitáveis’.529
Da mesma forma que o meio ambiente natural, o aspecto de meio
ambiente aqui considerado e denominado de artificial recebe a tutela mediata pelo
art. 225, caput da Constituição Federal e imediata no art. 182 da Constituição
Federal.
529
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 21.
237
Logo, falar-se em meio ambiente artificial é envolver o tema às cidades e à
política urbana que deve ter como finalidade a realização do pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar dos
seus habitantes.
O direito às cidades é cenário de abrangência de vários direitos que
preenchem o princípio da dignidade da pessoa humana, conferindo-lhe a
potencialidade de exercitar seus direitos fundamentais presentes no espaço
político, social, individual e ambiental.
Os direitos que aqui serão analisados são alguns daqueles previstos no
Estatuto da Cidade no art. 2º, inciso I e que caracterizam uma cidade como
sustentável. A pretensão será expender considerações, em especial, sobre como
o saneamento ambiental deita raízes nos direitos referentes à moradia, ao lazer, à
paisagem urbana e à segurança localizada em determinada cidade.
4.2. Saneamento e o direito às moradias saudáveis
Para construir a paz permanente, devemos encontrar meios de oferecer
oportunidades às pessoas para que tenham uma vida decente.
(Muhammad Yunus. Um mundo sem pobreza: a empresa social e o
530
futuro do capitalismo)
Nesse tópico serão abordados os efeitos da deficiência/ausência do
saneamento sobre o direito à moradia adequada.
4.2.1. O direito à moradia como direito fundamental e sua negação
O direito em tela foi reconhecido como humano na Declaração Universal
dos Direitos Humanos que reza em seu art. XXV:
Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e
a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário,
habitação, cuidados médicos, e os serviços sociais indispensáveis, o
direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez,
530
YUNUS, Muhammad., Um mundo sem pobreza: a empresa social e o futuro do capitalismo.São
Paulo: Ática, 2008. p. 238. O citado autor, ganhador do Premio Nobel em 2006, afirma que a paz
deve ser entendida de um ponto de vista humano num plano social, político e econômico. A paz
é ameaçada por uma ordem econômica, social e política injusta, pela ausência de democracia,
pela degradação ambiental e pela ausência de direitos humanos.
238
velhice ou outros casos de perda de meios de subsistência em
circunstâncias fora de seu controle.
Outros documentos ainda podem ser referidos, como a Convenção sobre a
Eliminação de Todas as formas de Discriminação contra a Mulher (1979), a
Convenção sobre os Direitos da Criança (1989), a Conferência das Nações
Unidas sobre Assentamentos Humanos (1976), a Declaração sobre o Direito ao
Desenvolvimento
(1986)
e
a
Conferência
das
Nações
Unidas
sobre
Assentamentos Humanos (Habitat II, 1996).
Constitucionalmente, o direito à moradia foi introduzido pela Emenda
Constitucional 26/2000 e descrito no art. 6º da Constituição Federal.
Contudo, se não bastasse a contemplação expressa no artigo acima
aludido, o direito à moradia e sua tutela estão implicitamente citados
constitucionalmente também no art. 1º, incisos II e III e art. 3º, inc. I, visto que a
pessoa humana só pode exercitar sua dignidade, cidadania, a fim de compor o
quadro de uma sociedade livre, justa e solidária, se tiver o que nesse trabalho se
denomina de moradia sustentável.
Quer-se aqui deixar claro que se a moradia foi abrigada no Título da ordem
social, o direito a tê-la consiste num direito essencial à saúde e qualidade de vida.
Assim, se houver uma moradia que não se diz sustentável – por não apresentar
condições mínimas de segurança e salubridade ambiental, margeada por esgotos
a céu aberto e resíduos lançados em córregos e esquinas com o chorume
presente no ar – não haverá meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O tema merece destaque, pois apesar de sua importância absolutamente
inegável, o direito à moradia vive um paradoxo, de ser um direito difuso, social e,
portanto, fundamental à realização de seu viver com qualidade, mas que é violado
sistematicamente.
Para constatar essa situação, basta um olhar à volta e perceber os bilhões
de seres humanos, ao redor do mundo, que vivem em condições desfavoráveis
de moradia, ou mesmo sem ela.
Este paradoxo nega o exercício ao direito à moradia sustentável, bem
como fundamenta o aumento das desigualdades sociais.
239
Tomando-se por base o índice paulista de vulnerabilidade social, observase que mesmo em municípios mais bem posicionados nos grupos desse índice,
principalmente os de maior porte, como São Paulo e Campinas, há a existência
de
parcelas
de
seus
territórios
que
abrigam
segmentos
expressivos
populacionais, expostos a diferentes condições de vulnerabilidade.531
Aliás, fazendo um recorte metodológico sobre o tema, elege-se São Paulo
para realização de algumas observações sobre o tema acima examinado, tendo
em vista o seu notório processo de concentração e, simultaneamente, exclusão
social e marginalização da saúde pública.
A caracterização da população residente nas áreas de segregação urbana,
dentro de um mesmo município, torna-se elemento fundamental para a realização
de políticas e definição de prioridades, contribuindo para a diminuição de um
saneamento deficitário nessas áreas.
Logo, passa-se à análise entre as características da população e sua
relação com a questão da segregação urbana (incluindo a área de saneamento
ambiental) na região de São Paulo.
Os dados fornecidos pela SEADE, segundo a forma de ocupação urbana
do Estado de São Paulo, indicam uma situação bem desigual, informando as
seguintes porcentagens: as edificações isoladas são a forma adotada por 80%
das famílias para suas moradias, enquanto os cortiços, as favelas e os conjuntos
habitacionais populares abrigam, respectivamente, 3%, 7% e 6%.532
As situações mais críticas concentram-se nas regiões metropolitanas de
São Paulo e da Baixada Santista, onde a proporção de famílias residentes em
favelas, sem qualquer serviço de esgotamento sanitário compreende a faixa de
11%.533
Um dado que evidencia a heterogeneidade e reforça a situação de
negação ao que se chama de moradia adequada é a visualização notória da
531
FUNDAÇÃO SISTEMA ESTADUAL DE ANÁLISES DE DADOS (SEADE). Espaços e dimensões
da pobreza nos Municípios do Estado de São Paulo. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>.
Acesso em: 23 jan. 2009.
532
FUNDAÇÃO SISTEMA ESTADUAL DE ANÁLISES DE DADOS (SEADE). Pesquisa de
Condições de Vida -2006. Disponível em: <http://www.seade.gov.br>. Acesso em: 23 jan. 2009.
533
Id. Ibid.
240
distribuição das famílias, segundo o tipo de edificação da moradia do Estado de
São Paulo.
No Estado de São Paulo, a porcentagem mais alta é de 56% de famílias
residentes em casas isoladas, 25,9% moram em casas frente-fundos, 11,3% em
apartamentos, 3,6% em moradias em barracos e 3,2% em moradias do tipo
cômodo. Já na região metropolitana, os números são, respectivamente, 41,3%,
35, 2%, 15,8%, 4,8% e 2,9%.534
Realizando um cruzamento de dados entre a distribuição das famílias e as
suas rendas, percebe-se claramente que para 48% das famílias residentes no
Estado de São Paulo, a renda mensal total não ultrapassava 3 salários-mínimos e
a proporção daquelas com rendimentos superiores a 5 salários- mínimos era de
aproximadamente 30%, o que reflete na caracterização da moradia.535 Em
algumas regiões paulistas, observam-se algumas diferenças significativas. Na
região de Registro, v.g. é maior a presença de famílias nas faixas inferiores de
renda (68% tinham renda bem menor a 03 salários-mínimos), enquanto no
aglomerado central-norte ocorre o contrário, ou seja, menos de 50% das famílias
dispunham de renda total inferior a 03 salários-mínimos.
Diante do quadro acima, fácil é perceber (como inclusive já analisado
quando do estudo dos contrastes nas regiões brasileiras) que quanto menor a
renda, maiores serão os problemas sociais, especialmente com moradias mais
afastadas onde nem sempre se tem algum serviço de abastecimento de água ou
esgotamento sanitário eficientes.
Trata-se de um problema cujas causas vertem raízes em condições fáticas,
econômicas, políticas e/ou sociais, a saber: pobreza, falta de moradias de
interesse social, especulação no mercado de terra e moradia, migração urbana
forçada, deslocamentos causados por conflitos, desastres naturais ou grandes
projetos de desenvolvimento.536
534
FUNDAÇÃO SISTEMA ESTADUAL DE ANÁLISES DE DADOS (SEADE). Pesquisa de
Condições de Vida -2006, cit.
535
Id. Ibid.
536
ROLNIK, Raquel. Direito à moradia. Resumo do pronunciamento efetuado na 63ª Sessão da
Assembléia Geral das Nações Unidas, em 23 de outubro de 2008, em Nova York. Traduzido do
original em inglês por Emmanuel Cavalcante Porto, do IPEA/DIRUR.
241
4.2.2. Moradias sustentáveis: um conceito a partir do direito ao saneamento
ambiental
Falar moradia sustentável é dizer moradia adequada.
A moradia como direito social é aquela que propicia ao ser humano
acessibilidade,
segurança,
lazer,
disponibilidade
de
serviços
públicos
e
infraestrutura, especialmente àqueles ligados ao saneamento ambiental, como
captação, tratamento e distribuição de água potável; coleta, tratamento e
distribuição de esgotos; coleta e tratamento de resíduos sólidos e drenagem
urbana.
Nesse sentido, a primeira Conferência das Nações Unidas sobre
Assentamentos Humanos (1976) afirma que:
Adequada habitação e serviços são um direito humano básico, pelo qual
coloca como obrigação dos governos assegurar a realização destes para
todas as pessoas, começando com assistência direta para os menos
avantajados através de programas de ajuda mútua de ações
comunitárias, os governos devem se empenhar para remover todos os
obstáculos que impeçam a realização destas metas. De especial
importância é a eliminação da segregação social e racial, inter alia,
através da criação de comunidades melhores equilibradas, com a
combinação de diferentes grupos sociais, ocupações, moradias, e
amenidades.
Portanto, moradia sustentável é aquela adequada, ou seja, conferidora da
existência digna ao ser humano, seguindo as diretrizes estabelecidas pelo
princípio 1 da Declaração de Princípios de Estocolmo que aduz: “o homem tem o
direito fundamental à liberdade, igualdade e adequadas condições de vida, num
meio ambiente cuja qualidade permita uma vida de dignidade e bem-estar.” (grifo
nosso).
Assim, aquele ser humano que vive em condições onde o saneamento é
esquecido, não está efetivamente exercitando o chamado direito à moradia, fato
este gerador de um impacto cristalino na sua qualidade de vida.
A ausência de saneamento reflete ausência de vida e esta, por sua vez,
espelha ausência de bem-estar, no que tange aos aspectos econômico, social e
biopsicológico à pessoa.
242
O assunto foi muito bem discutido dentro da Agenda Habitat, organizada na
segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos
(Habitat II) e realizada em 1996.
Neste documento, houve a sagração do direito à moradia como um direito
humano, impondo aos Estados o dever de realização progressiva desse direito,
por meio de planos e programas habitacionais.
Portanto, o direito à moradia adequada, além de um direito constitucional,
também é reconhecido pela comunidade internacional e nacional537 em vários
documentos e que precisa ser pensado de forma ampla, ou seja, como um direito
que somente será realizado face o efetivo exercício do direito à dignidade
humana.
O IBGE também comunga da noção acima exposta sobre moradia
adequada e assim a denomina como o domicílio que tem simultaneamente os
serviços de abastecimento de água por rede geral, esgotamento sanitário por
rede coletora ou fossa séptica, coleta de lixo direta ou indireta e até dois
moradores por dormitório. 538
Realizando uma análise pontual sobre a definição paradigmática de
moradia adequada, vale aqui mencionar os dizeres de Raquel Rolnik:
Uma casa não é uma mercadoria – quatro paredes e um teto. É um lugar
para viver com segurança, paz e dignidade, e um direito de todos os
539
homens.
Diante desta assertiva, algumas terminologias importantes a serem
consideradas: casa, habitação, ocupação e invasão.
No presente trabalho os vocábulos casa, habitação, assentamentos e
moradia serão indistintamente considerados, contudo, o mesmo não ocorrerá com
ocupação e invasão.
537
Vale dizer, que segundo o art. 5º, § 2º da Constituição Federal, os tratados referentes aos
direitos humanos, como o direito à moradia, de cujo teor o Brasil é signatário, ingressam no
ordenamento jurídico pátrio como emenda constitucional, ou seja, como norma constitucional.
538
43% DOS DOMICÍLIOS do Brasil são inadequados para moradias, cit.
539
Direito à moradia. Resumo do pronunciamento efetuado na 63ª Sessão da Assembléia Geral
das Nações Unidas, em 23 de outubro de 2008, em Nova York. Traduzido do original em inglês
por Emmanuel Cavalcante Porto, do IPEA/DIRUR
243
Segundo as lições de Helita Barreira Custódio, a ocupação constitui um
meio de aquisição pacífica da propriedade móvel (artigos 592 e 593 do Código
Civil) ou da posse da propriedade imóvel (arts. 493 a 498, 530 a 552 do Código
Civil), enquanto a invasão constitui meio de aquisição violenta da propriedade
imóvel, caracterizando o crime de esbulho possessório (art. 161, §1º, inciso II do
Código Penal).540
Logo, percebe-se que as ocupações irregulares e, portanto, insustentáveis
geram impactos negativos ao direito à vida com qualidade (e não só ao direito a
sobreviver), posto que impedem o exercício pelo homem de outros direitos
sociais, dada a discriminação e segregação na habitação. Uma discriminação
velada, baseada na condição econômica, a dizer, na pobreza.
A moradia sustentável para além de ser considerada um direito
fundamental, também é o instrumento para a realização dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil estatuídos no seu art. 3º,
notadamente: a) construção de uma sociedade livre, justa e solidária541; b)
erradicação da pobreza e da marginalização e redução das desigualdades sociais
(inciso III); c) promoção de todos, sem qualquer forma de discriminação (inciso
IV).
Contudo, o quadro que se vê é o oposto em grande parte da realidade
brasileira, havendo um cenário que se pode chamar de desconstrução da
cidadania, morte da liberdade e incremento da discriminação, tendo em vista o
agravamento da situação de miséria que impõe ao país um ritmo de
desigualdades e exclusão social face ao fenômeno da segregação urbana.
O que chama a atenção é que resta mais do que comprovado que a
colocação de uma rede de esgoto em uma determinada residência irá gerar,
dentre outros aspectos, a valorização dos próprios imóveis em até 18% e a
garantia de saúde física e psíquica ao morador da mesma.
540
CUSTÓDIO, Helita Barreira. Desafetação e concessão de bens de uso comum do povo:
invadidos e transformados em favelas – incompatibilidade jurídico urbanístico ambiental. Revista
de Direito Civil, Imobiliário, Agrário e Empresarial. São Paulo, p. 64-69, 1990.
541
Vide item 3, cap. II.
244
4.2.3. Competências constitucionais em matéria de moradia
A competência material comum da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios para a proteção do meio ambiente e combate da poluição, bem como
a promoção de programas destinados à construção de moradias e de melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico encontra-se prevista no art.
23, respectivamente nos incisos VI e IX da Carta Magna.
A União detém competência comum exclusiva no que tange à elaboração e
execução de planos nacionais e regionais de ordenação do território, segundo o
que prescreve o art. 21, inciso IX da Constituição Federal.
A competência para legislar sobre direito urbanístico e a responsabilidade
por danos ao meio ambiente é atribuída à União, aos Estados e ao Distrito
Federal, conforme art. 24, incisos I e VI, respectivamente da Constituição Federal.
A competência para os Municípios legislarem sobre suas respectivas
políticas de habitação está prevista no art. 30, inc. VIII da Constituição Federal,
conferindo-lhes a tarefa de promover, no que couber e através do chamado Plano
Diretor, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. A participação municipal no
que tange ao desenvolvimento das funções sociais da cidade ainda pode ser
gizada no art. 30, incisos I e II.
4.2.3.1. Limites condicionantes à atuação das políticas de moradias
sustentáveis dos Municípios: a Constituição Federal e a Lei
10257/2001
Necessário aqui tecer algumas considerações acerca dos limites objetivos
traçados pelo legislador constituinte para essa tarefa dos Municípios.
A Constituição Federal estabeleceu no art. 37, caput, os princípios a que a
Administração Pública deve obedecer em suas atividades, a saber: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Assim, quer-se dizer que
toda e qualquer política habitacional deverá ser rigorosamente neles pautada, sob
pena de ser rechaçada por inconstitucionalidade.
245
Toda a política habitacional deve assentar-se nos objetivos traduzidos no
art. 3º da Constituição Federal, já mencionado e aplicar-se segundo o critério da
isonomia (art. 5º, caput), fazendo com que os gestores das cidades (prefeitos)
valorem
fundamentadamente
pautados
na
justiça
social,
bem-estar
da
coletividade e equilíbrio ambiental, as necessidades mais prementes em seus
municípios, conforme preceituam os arts. 1º, notadamente incisos II e III e 225,
caput, ambos da Carta Magna e o art. 1º, parágrafo único da Lei 10257/2001
(Estatuto da Cidade).
Destarte, é necessário que também sejam mencionados outros dispositivos
legais previstos no art. 2º da Lei 10257/2001 que funcionam igualmente como
condicionadores das políticas; dentre eles serão citados, especialmente:
a) cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores
da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse
social (inc. III);
No que pertine à política habitacional, essa diretriz é de suma importância,
posto que nem sempre os municípios são detentores de capital suficiente para
efetivamente conseguirem extinguir a ausência de moradias sustentáveis. Por
essa razão é que a própria Constituição Federal já estabelece a possibilidade de,
através de consórcios entre a União, Estados e Distrito Federal promover
programas de construção de moradias ou melhoria na questão de saneamento
(art. 23, parágrafo único).
O Estatuto da Cidade (Lei 10257/2001) também ratifica essa diretriz ao
referir-se aos instrumentos de política urbana da operação urbana consorciada
(art. 32) e do consórcio imobiliário (art. 46).
b) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial
da população e das atividades econômicas do Município e do território
sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (inc.
IV);
Percebe-se claramente a intenção do legislador em equilibrar o
crescimento urbano, portanto, o meio ambiente artificial com os bens ambientais,
246
de modo a prestigiar a sustentabilidade ambiental, alvo de comentários no
capítulo I.
Além desse aspecto, nota-se a preocupação do planejamento para que
ações não sejam praticadas de modo desarticulado dos problemas reais da
comunidade, especialmente no que se refere a aspectos jungidos ao saneamento
ambiental.
c) oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços
públicos, adequados às necessidades da população e características
locais (inc. V);
Aqui se chama a atenção para os serviços públicos, citando-se, em
especial, os referentes ao saneamento ambiental que, em cada localidade do
Brasil, será distinto em termos de necessidades, face às desigualdades sociais,
culturais, políticas e econômicas vivenciadas nos muitos municípios de todo o
território nacional.
d) ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: utilização
inadequada, usos incompatíveis ou inconvenientes; parcelamento do
solo, edificação ou usos excessivos ou inadequados em relação à
infraestrutura urbana; instalação de empreendimentos/atividades que
propiciem tráfego, sem infraestrutura; retenção especulativa do imóvel;
deterioração das áreas urbanizadas; poluição e degradação ambiental
(inc. VI);
Claro é, portanto, que o legislador quis pontuar que o uso do solo está
condicionado à não deterioração das áreas urbanas, à não ocorrência de poluição
e degradação ambiental.
Logo, nesse diapasão, Celso Antonio Pacheco Fiorillo afirma que essa
ideia vem ratificar que a propriedade urbana deixa de ter natureza jurídica regrada
única e exclusivamente pelos valores tradicionalmente encontrados nos
subsistemas
do
direito
civil
ou
administrativo,
assumindo
uma
feição
constitucional, sendo seus variados aspectos regrados pela Lei 10257/2001.542
Ainda, resta concluir dois aspectos em relação ao imperativo acima:
542
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado, cit., p. 34.
247
1) que o saneamento ambiental é causado pelo descontrole ou ineficência
(art. 37, caput da CF) administrativo-político da máquina estatal e, ainda, ausência
de efetividade e integração de políticas públicas nos diversos aspectos do meio
ambiente;
2) a necessidade da ordenação do uso do solo, assistindo o direito à
infraestrutura àquele que tem sua moradia.
e) adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e
financeira e dos gastos públicos aos objetivos de bem-estar geral e
fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais (inc. X);
Deve ser esclarecido que, nesse ponto, a interpretação que se deve dar
aos segmentos sociais é a de que esta diretriz se refere tanto aos
estabelecimentos regulares como irregulares.543
Vale ressaltar essa ideia, notadamente em relação à casuística dos
mananciais, os quais apresentam um número imenso de moradias irregulares.
f) audiências públicas no caso de processos de implantação de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos
ao meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da
população (inc. XIII).
Para as políticas de moradia sustentáveis (adequadas), há ainda as regras
referentes ao parcelamento do solo urbano para fins urbanos presentes na Lei
6766/79.
As diretrizes acima existem, porque a moradia consiste numa das funções
fundamentais da cidade, a qual deve se compatibilizar com a dignidade da pessoa
humana (art. 1º, III, da CF).544
Sob o crivo dessas ponderações, urge indagar se será possível ou até
imperativo urbanizar as áreas de ocupação irregular.
Para respaldar o questionamento neste trabalho, será abordado o papel do
Judiciário frente a essa questão, não obstante considerar que diante do assunto,
543
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado, cit., p. 34.
Id. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 39-40.
544
248
entende-se haver um conflito de valores, ou seja, uma antinomia constitucional545
(visto serem ambos constitucionalmente tutelados) entre o direito à moradia e ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Assim resta a indagação que será travada ao longo deste capítulo: será
que o Poder público deverá sempre oferecer uma solução para a habitação em
local próximo ao ocupado, posto que lá foram feitas relações sociais e a ocupação
já se tornou consolidada, apesar de ilegal?
Para tanto, serão observadas as posições de nossos tribunais acerca do
tema.
4.2.4. O direito à moradia adequada e seu viés fático-inconstitucional. O
recorte da violação ao exercício do direito ao saneamento
A dignidade da pessoa humana não admite discriminação alguma, em
razão do nascimento, raça ou sexo; opiniões ou crenças. É independente
da idade, inteligência e saúde mental; da situação em que se encontre e
das qualidades, assim como a conduta e o comportamento. Por mais
baixo que caia o homem, por maior que seja a degradação, seguirá
sendo pessoa com a dignidade que ele comporta.
(Jesús González Pérez. La dignidad de la persona)
a) O saneamento e as enchentes
Como já verificado anteriormente, o saneamento básico, segundo o
imperativo contido no art. 3º, inc. I, alínea “d” abrange o sistema de drenagem e
manejo de águas pluviais.
A
drenagem
compreende
atividades,
infraestruturas
e
instalações
operacionais de drenagem e transporte de águas pluviais com a finalidade de
retenção ou detenção para o amortecimento de vazões de cheias.
Contudo, o que se nota sobre o assunto é um cenário caótico por todo o
Brasil, caracterizador da conduta de maus-tratos ao bem ambiental chamado
cidade.
545
O trabalho referiu a discussão em pauta ao evidenciar as ocupações irregulares junto aos
mananciais. Contudo, por uma eleição metodológica, entendeu-se necessário serem traçadas no
presente item, algumas outras questões que margeiam de um modo geral todos os
assentamentos irregulares ou cidades ‘clandestinas’ e não só aquelas que se erguem às
margens das grandes represas.
249
Em 2006, um temporal deixou 11 pontos de inundação por todas as zonas
norte, sul e leste de SP546, causando temor, entre a população, especialmente
situada próxima ao Córrego Pirajuçara. Observaram-se problemas nas bocas-delobo e lixo no córrego acima. Segundo o subprefeito, haveria um plano de
combate às enchentes, com verba destinada a obras de limpeza de bocas-delobo e máquinas e caminhões para a limpeza de córregos e um projeto a longo
prazo para a construção de um piscinão na região.547
Em 2008, houve mais um grande alagamento na região, e o prefeito
Gilberto Kassab asseverou destinar verbas na órbita de R$ 49 milhões para obras
contra enchente.548
Em 2009, novas enchentes, em especial no mês de dezembro549, que
ocasionam interdições em SP, parte delas no túnel do Vale do Anhangabaú e
Corredor Norte-Sul, o que acabou provocando a lesão ao próprio direito de ir e vir
e ao transporte.550
Nessa época, anunciou-se a pretensão de a subprefeitura551 de São Paulo
interditar vias e desapropriar área de enchentes, o que, obviamente, a limitação
ao direito à propriedade nem sempre será a solução.
Não são apenas os direitos acima mencionados os violados, mas, sim, o
próprio direito à vida, devido aos soterramentos.552
Conclui-se, segundo alguns urbanistas, como Regina Meyer, que o Poder
Público não deveria legalizar ocupações irregulares que podem ser alvos de
deslizamentos de terra e soterramentos, mas sim promover a remoção das
546
RIGGI, Camilla. Temporal deixa 11 pontos de inundação. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 02
mar. 2006. Cidades C5.
547
HADDAD, Camilla. Moradores da zona sul já têm medo das chuvas. O Estado de S. Paulo, São
Paulo, 02 out. 2006. Cidades C10.
548
RIGGI, Camilla; SOUZA, Bárbara. SP retém R$ 49 mi da verba anticheias. O Estado de S.
Paulo, São Paulo, 23 fev. 2008. Cidades C1.
549
Pessoas morreram soterradas na Grande São Paulo e segundo informação jornalística, na
capital, o paulistano enfrentou 128 Km de lentidão às 9h e zero às 15h, visto que o Rio Tietê e
Pinheiros transbordaram em 03 meses, afetando completamente todas as regiões de São Paulo
In: MAIOR chuva do ano deixa 6 mortos e paralisa SP. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 09 dez.
2009. Cidades C e C9.
550
MACHADO, Renato. Depois de escoamento, rua inundada tem lixo e lama. O Estado de S.
Paulo, São Paulo, 22 dez. 2009. Cidades C8.
551
ZANCHETTA, Diego; GRANDIN, Felipe. À espera de obras, Pompeia tem só plano
emergencial. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 16 dez. 2009. Cidades C5.
552
NÚMERO de mortes pela chuva chega a 11 em SP. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 05 dez.
2009. Cidades C5. Ver ainda: ARANDA, Fernanda. Neste ano, chuvas deixaram SP intransitável
por mais de 1 mês. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 05 dez. 2009. Cidades C5.
250
famílias. Segundo ela, a legalização não muda o fato de um lugar ser impróprio
para morar. O risco não deixa de existir, pelo contrário, em geral, ele só aumenta
com a ocupação. Ainda, falando sobre o assunto, a mencionada urbanista afirma,
acertadamente, que as famílias que vivem em áreas de risco deveriam ser
contabilizadas como deficit habitacional, para um melhor dimensionamento às
políticas públicas para construção de casas populares.553
Alguns outros especialistas afirmam a necessidade de programas mais
completos de combate às enchentes, outros como Mário Thadeu Leme de
Barros554, esclarecem que como a Região Metropolitana de São Paulo, por
exemplo, cresceu muito em poucos anos, sofrendo assim um impacto
considerável, deve ser tido uma visão moderna de recuperação de regiões de
várzea, zonas degradadas e zonas verdes. Contudo, adverte que o problema é
sistemático, deve ser tratado o sistema viário, de saneamento e de habitação,
visto que a pobreza nas áreas de várzea, de risco e de escorregamento vem
crescendo.
Para além das vidas555 que se vão, permanece a dor daqueles que perdem
seus entes familiares e amigos. A saúde psíquica é afetada em um número
impossível de ser contabilizado por regras atuariais.
As enchentes em dezembro de 2009 provocaram os transbordamentos dos
Rios Tietê e Pinheiros que, segundo o Departamento de Águas e Energia Elétrica,
foram causados, em parte, pela falha de aparelhos (bombas hidráulicas) que
levariam a água drenada da pista da Marginal ao rio, acarretada pela ausência de
manutenção das mesmas.556
O que se nota é que, apesar da construção de um sistema de
aprofundamento da calha do Rio Tietê, isto não é suficiente, devido à falha nos
553
ESCOBAR, Herton. Leis de uso do solo precisam ser revistas, diz urbanista. O Estado de S.
Paulo, São Paulo, 05 dez. 2009. Cidades C5.
554
ESPECIALISTAS discutem soluções para evitar enchentes em São Paulo. G1. O Portal de
Notícias da Globo, ed. 10 dez. 2009. Disponível em: <http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 18
out. 2010.
555
BRANDALISE, Vitor Hugo. Buscas por pai e filho duram 24. O Estado de S. Paulo, São Paulo,
05 dez. 2009. Cidades C3.
556
MAZZITELLI, Fabio. Estado Culpa sistema de bombas. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 05
dez. 2009. Cidades C8.
251
sistemas de bombeamento, necessidade de construção de 134 piscinões557 (só
foram realizados 45558) na capital e de 41 piscinões em Franco da Rocha,
Francisco
Morato
e
Perus
(apenas
01
foi
construído559)
e
de
limpeza/manutenção560 dos mesmos e principalmente ao assoreamento dos rios
das Bacias Hidrográficas do Alto Tietê, os transbordamentos ocorreram.
De nada adianta a limpeza dos rios (como ocorreu em relação ao Tietê
para o aprofundamento da calha), a construção de piscinões e a canalização dos
córregos se não houver um trabalho sistemático de manutenção adequada.
Se não bastasse a situação lamentável, acima contextualizada, a Câmara
dos vereadores de São Paulo, em votação procedida em dezembro de 2009,
votou pelo corte de verba contra enchentes em orçamento de São Paulo para
esse ano (2010), apresentando uma redução de R$ 70,4 milhões na verba
destinada à canalização de córregos, de R$ 30 milhões na coleta de lixo e de R$
1 milhão para obras em áreas de risco, totalizando um corte de R$ 1 bilhão feito
pelo relator Milton Leite.561
Passou-se acima um quadro breve e sucinto de algumas inundações já
sofridas ao longo dos anos, para melhor poder dimensionar que o problema se
protrai e que a situação pede investimento de qualidade de vida da cidade, com o
557
Os piscinões, segundo Valter Caldana, correspondem a uma das soluções mais rápidas,
simples e eficientes. Quando chove, em razão de a cidade ser excessivamente impermeável, a
água corre rapidamente para os rios e córregos. Em São Paulo, em razão da pouca declividade,
os rios são lentos demorando mais para escoar a água da chuva. E, quando chegam no sistema
Pinheiros-Tamanduateí, o escoamento é mais lento ainda, gerando as inundações. Os piscinões
têm justamente a função de retardar a velocidade com que as águas chegam nos córregos e nos
rios de maior vazão. In: Entrevista realizada com Valter Caldana (professor da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Faculdade Mackenzie) na Rádio Jovem Pan em 11/01/2011 sob o
título: JOVEM Pan: Como resolver o problema das enchentes em São Paulo [Entrevista com
Valter Caldana]. Disponível em: <http://www.jovempan.uol.com.br>. Acesso em: 12 jan. 2011.
558
O pior é que a maioria deles se encontra cheio de lixo, como garrafas pets, restos de móveis,
entulho e terra suja. De um lado, a desídia do Poder Público em não limpá-los, de outro, a
irresponsabilidade de quem joga o lixo que, segundo a Prefeitura, até outubro do ano passado foi
contabilizado em 120 mil toneladas de lodo. ODA, Felipe. Maioria dos piscinões da capital está
cheia de lixo. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 14 dez. 2009. Cidades C8.
559
MANSO, Paulo Saldaña; MANSO, Bruno Paes. De 41 piscinões previstos, só um foi construído.
O Estado de S. Paulo, São Paulo, 13 jan. 201. Cidades/Metrópole.
560
Deve haver a conservação de mantê-los limpos, sob pena de não mais se prestarem ao serviço
que se dispuseram e se transformarem em verdadeiros lixões. O professor de saneamento e
instalações hidráulicas Francisco José de Toledo Piza afirmou que a chuva não pode ser usada
como desculpa pela falta de manutenção, afinal todo equipamento público precisa de
manutenção constante. ODA, Felipe; MARCONDES, Pedro. Metade dos piscinões da cidade
está
suja
de
novo.
Estadão.com.br,
ed.
07
jun.
2010.
Disponível
em:
<http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 10 jun. 2010.
561
ZANCHETTA, Diego; GRANDIN, Felipe. Câmara corta verba contra enchentes em Orçamento
de SP. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 16 dez. 2009. Cidades C5.
252
fim de fazer preencher o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso
III da Constituição Federal).
Resta claro que o Poder Público Municipal deve arcar com a
responsabilidade específica da canalização dos córregos, limpeza e ampliação do
sistema de drenagem, especialmente no que tange aos bueiros e galerias
pluviais, mapeamento das áreas de risco, retirada dos que nelas se instalaram e
as ações para coibir novas ocupações.
Deve-se ainda tocar em um ponto de extrema importância que diz respeito
a um dano que gera consequências nocivas à saúde pública. Com os
alagamentos, as doenças infecto-contagiosas encontram lugar para suas
disseminações, afetando a população com casos de leptospirose, diarreias,
hepatite A, dengue, cólera e até febre tifóide, que podem ser fatais, caso não
sejam bem tratadas.
Exemplo disto é a análise que foi realizada em Nova Friburgo depois da
enchente que assolou o local. Após os deslizamentos, as bactérias e fungos
presentes na água, na lama e até no ar são fontes de contaminação, e a água
quando baixa carrega uma lama que não só é mais contaminada que a própria
água como também, quando seca, gera doenças respiratórias.562
Nessas situações, imperiosa é a comunicação/informação referente às
regras sanitárias (princípio da informação e prevenção) a serem seguidas em
relação às pessoas que tiveram suas casas inundadas, em ruas cuja dengue se
prolifera e vem à tona. Observa-se, a seguir, um relato referindo-se às larvas do
mosquito Aedes Egypt, veiculado pela voz de uma moradora que constitui o
pedido de ajuda de uma coletividade ameaçada em seus direitos fundamentais à
saúde e saneamento ambiental:
562
Os dados são alarmantes, segundo o engenheiro sanitarista Gandhi Giordano: “ Na água do rio,
nós analisamos Escherichia coli (coliforme fecal). O limite dela permitido é de 800 unidades por
100 mililitros que é um copo pequeno de água. Lá tinha 68 mil; 85 vezes maior que o limite. Na
lama, ainda pior: 92 mil coliformes fecais a cada 100 mililitros: 115 vezes mais coliformes fecais
do que o tolerado. No ar foram encontradas mais de 2 mil bactérias por metro cúbico(...) o ar
está também cheio de fungos, 15 vezes mais que a pior medição (...) os moradores de Nova
Friburgo, então, estão respirando cerca de 4 mil bactérias e 4 mil fungos por hora.
Esta poeira contaminada com fungos aumenta o risco de alergias respiratórias para as pessoas
que têm essa sensibilidade. Também podem provocar conjuntivite, rinite e sinusite, segundo
Esper Kallás, infectologista da USP. In: THUM, Tássia. Ruas em distrito de Nova Friburgo viram
corredores de barro e lama. G1.Globo, ed. 17 jan. 2011. Disponível em:
<http://www.g1.globo.com>. Acesso em: 18 jan. 2011.
253
Estou morrendo de medo, porque não sei se é dengue ou algo pior.
563
Minha casa e de todos os vizinhos estão cercadas por essas coisas ,
afirma moradora de uma das regiões alagadas em São Paulo.
Estas situações se repetem por todo o país e informam a necessidade da
realização do princípio da informação através da educação ambiental, o que será
visto quando da análise do meio ambiente cultural em face do saneamento
ambiental.
Claro é que qualquer cidade está sujeita a momentos de chuvas
excepcionais e extemporâneas, contudo, é fato que se houver o isolamento
dessas situações, observar-se-á que há uma sazonalidade na questão
problemática da drenagem.564
Deve haver controle de como se constrói e não apenas da quantidade do
que se vem construindo e, como afirma Valter Caldana565, é fundamental controlar
a cidade, realizando inclusive investimentos maciços no que ele denomina de
“desenho urbano”, ou seja, na sua própria infraestrutura. Assim, não bastam os
planos de macrodrenagem para a cidade ou de operações urbanas566 se não
houver a contemplação de investimentos em outras áreas de infraestrutura da
cidade, como os transportes e o abastecimento de energia e água.
Importante desse contexto, observar, que tanto o Município como o Estado
e a própria União respondem solidariamente pelos danos causados em razão da
conduta omissiva perpetrada em detrimento do meio ambiente e ao tema de
drenagem urbana567 com fulcro nos arts. 6º, 21, inciso IX, 23, inciso VI e IX e 225,
todos da Constituição Federal.
563
MACHADO, Renato; REINA, Eduardo. Bairro alagado em São Paulo já tem 9 casos suspeitos
de leptospirose. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 19 dez. 2009. Cidades C. Segundo
estimativas, as enchentes causam 263 surtos/ano. Eduardo Reina. Mal “de enchente” causa 262
surtos/ano. O Estado de São Paulo. Cidades C1, 15/12/2009.
564
Entrevista realizada com Valter Caldana (professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da Faculdade Mackenzie) na Rádio Jovem Pan em 11/01/2011 sob o título: JOVEM Pan: Como
resolver o problema das enchentes em São Paulo [Entrevista com Valter Caldana], cit.
565
Id. Ibid.
566
O conceito encontra-se previsto no art. 32, §1º do Estatuto da Cidade: “Considera-se operação
urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público
municipal, com a participação dos proprietários, moradores e usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.”
567
A bem da verdade, a questão referente à problemática das enchentes em São Paulo descende
dos anos 50, quando o Vale do Anhangabaú já transbordava e as águas do rio Tamanduateí já
254
Sobre o assunto, concluiu-se que as causas mais profundas das enchentes
em São Paulo, determinadas pela CPI das Enchentes realizada pela Câmara
Municipal de São Paulo, mais do que a ocupação irregular ou a natureza, foram a
falta de cumprimento de cronogramas e a má aplicação de recursos financeiros
que já são escassos.568 Aliado a estes fatos, diga-se a ausência de planos de
emergência nos quais as pessoas saibam como agir ou para onde ir, e as
autoridades estejam preparadas para recebê-las em centros comunitários
tendentes a esta finalidade.569
Os governos federal, estadual e municipal devem agir em consonância de
ideais, assumindo metas em um plano estratégico e específico para enchentes570,
com cronogramas e responsabilidades determinadas.
Verifica-se que não haverá a necessidade apenas de sistemas de
drenagem e limpeza hábeis, bem como programas efetivos de moradia (ocupação
regular da cidade), mas também da conscientização coletiva quanto ao não
descarte de lixo nos córregos ou estabeleça moradias em áreas de risco ou
protegidas, como já falado no estudo dos mananciais.
Conclui-se que as enchentes não podem ser consideradas como um
problema unitário e pontual, visto que acaba por gerar consequências que
chegam à coletividade através do vilipendio aos direitos fundamentais da vida,
moradia, igualdade e liberdade.
Exemplo disto foram as enchentes ocorridas em janeiro de 2011 na Região
Serrana do Rio de Janeiro, envolvendo uma tragédia que ceifou vidas (905
eram turvas, segundo Vanderli Custódio do Instituto de Estudos Brasileiros da USP. In:
PEREIRA, Pablo. Águas passadas, mas nem tanto. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 14 nov.
2010. Cidades/Metrópoles. C8.
568
AMÉRICO, José; AMADEU, Adilson. Enchentes em São Paulo são inaceitáveis. Folha de S.
Paulo, São Paulo, 19 jan. 2010. Tendências/Debates, A3.
569
Como foi o caso ocorrido nas inundações em Teresópolis, Petrópolis e Nova Friburgo. O
investimento é fundamental, pois segundo estudo, para cada U$ 1 investido em prevenção,
economiza-se, pelo menos, U$ 7 em resgates e reconstrução, isto para não dizer no mais
importante que são as vidas que são preservadas. ROTHIER, Bianca. BBC Brasil, Suíça, ed. 14
jan. 2011.
570
Atualmente, após as enchentes ocorridas no início de 2011 em São Paulo, o governo estadual
junto com o municipal, apresentaram um plano cujas três metas principais são: a) reversão do
Rio Pinheiros para a Billings; b) desassoreamento da calha do Rio Tietê; c) ampliação da várzea
do Rio Tietê, perdida ao longo de todo o século XX; d) limpeza de bueiros, lavagem das vias e
retirada de entulho; e) organização de equipes da Defesa Civil para auxiliar no socorro às
vítimas; f) piscinões In: ALCKMIN anuncia medidas para conter enchentes no Estado: estratégia
foi definida em reunião com autoridades estaduais e municipais na sede do DAEE. Ed. 10 jan.
201. Disponível em: <http://www.saopaulo.sp. gov.br>. Acesso em: 13 jan. 2011.
255
mortes), gerou um número de desabrigados da ordem de 20.790 (impedidos de
voltar para suas casas) e 8.777 (que perderam suas moradias)571. Para alguns, o
problema se deu por conta do enorme volume de chuva junto às encostas, para
outros, além deste, outros se sucederam e que têm seu núcleo em comum com o
desrespeito ao princípio da dignidade da pessoa humana e da prevenção
ambiental, tendo em vista a inércia do Poder Público.572
Ademais, o impacto econômico das enchentes é traduzido com a perda do
que já se construiu, produziu e adquiriu durante uma vida, chegando até mesmo a
atingir toda uma infraestrutura573 de uma cidade (como pontes, calçadas, postes
de eletricidade, transportes, v.g.).
Além dos impactos emocionais, sociais e econômicos, as enchentes
trazem os impactos culturais, pois muitos são os moradores que perdem seus
documentos, suas histórias, suas referências como indivíduos portadores de
vivências passadas e presentes:
Como pode tanta tragédia atingir uma só pessoa? Talvez seja para
574
mostrar que posso suportar muita dor e dar a volta por cima.
b) O saneamento e a rua como endereço
Inicia-se a análise com um texto representativo de um dos melhores
trabalhos já feitos pela imprensa jornalística sobre o tema, a partir de dados
empíricos buscados por quase duas semanas na cidade de São Paulo:
571
REGIÃO Serrana do RJ tem 860 mortes após chuvas. Folha.com, 31 jan. 2011. Cotidiano.
A inércia ocorreu por diversas razões, seja pelo governo estadual ter sido alertado desde 2008
sobre risco do desastre, pela Defesa Civil local ter ignorado avisos ou pelo não uso de recursos
para prevenção. Vide em SPINELLI, Evandro. Rio foi alertado em 2008 sobre risco de desastre
em região onde 547 já morreram. Folha de S. Paulo, São Paulo, 15 jan. 2011. DEFESA Civil
local ignorou os alertas de chuva forte. Folha de S. Paulo, São Paulo, 13 jan. 2011. Cotidiano;
GOVERNADOR do RJ nega que recursos para prevenção de tragédias não são usados.
G1.Globo. Jornal Nacional, ed. 13 jan. 2011; GASTOS com prevenção são minimizados. Folha
de S. Paulo, São Paulo, 14 jan. 2001. Cotidiano.
573
MADEIRO, Carlos. Enchentes aprofundam pobreza e minam desenvolvimento em Alagoas e
Pernambuco. Ed. 27 jun. 2010. Disponível em: <http://www.noticias.uol.com.br>. Acesso em: 28
jun. 2010. Segundo o economista e professor da Universidade Federal de Alagoas, Cícero
Péricles, as enchentes em certas localidades aprofundam ainda mais a pobreza. Cita em sua
análise o caso de municípios de Alagoas e Pernambuco que já possuem IDH bem abaixo da
média estadual (0,649 e 0,705, respectivamente) e que por ocasião das chuvas, a situação se
agrava, pois além de perderem praticamente suas áreas urbanas, com a destruição do comércio,
acabam por ficarem privados praticamente de toda a renda que circula no município.
574
Afirmação do aposentado Antonio Fernandes de 86 anos que teve a casa destruída em Nova
Friburgo. THUM, Tássia. Ruas em distrito de Nova Friburgo viram corredores de barro e lama,
cit.
572
256
A rua não é o único endereço de quem não tem onde morar. Para ter o
que chamam de teto, ainda que improvisado, pessoas dividem com
ratos, lixo e entulho, espaços inimagináveis. Há gente que vive em
manilhas (tubos de concreto) e buracos (...) Nos mocós, como os
moradores chamam os buracos, a iluminação é obtida graças a ligações
clandestinas. Para ter água, as pessoas saem com latas na cabeça,
driblam os carros para atravessar as pistas, até a casa mais próxima. O
banheiro é improvisado do lado de fora das moradias que são guardados
pelos fiéis cães vira-latas. As casas improvisadas não se resumem a
buracos ou cavernas (...) Algumas pessoas optam por morar em
manilhas deixadas em parques e praças, outros dormem em carros
575
velhos e até em túmulos. (Jornal O Estado de São Paulo).
Apesar de todo o acervo legal constitucional e internacional sobre a tutela
do direito à moradia sustentável, o que se vê são espaços ocupados de forma
precária a gerarem abrigos e verdadeiros esconderijos das intempéries da
natureza e da própria segregação social.
Muitas são as famílias que vivem em bueiros, buracos de viadutos e
galerias pluviais, sem qualquer tipo de assistência, sem deflagrarem qualquer
contato com as estatísticas oficiais nacionais. Esses seres humanos, esquecidos
pela realidade econômica e social e alimentados pela miséria, são os chamados
moradores de rua ou dos subterrâneos.
Alguns residem em buracos feitos nas estruturas de concreto dos viadutos,
realizados através da quebra de suas paredes, onde são colocados seus
‘pertences’ mobiliários e domésticos, como que à procura de uma caverna.
Admitem ser esse tipo de “teto” melhor que os subterrâneos das galerias de
águas pluviais. A grande maioria dos abrigados é de catadores de lixo, segundo
pesquisa576 realizada pela equipe do O Estado de S. Paulo.
Os bueiros também são locais de abrigo para aqueles que vivem nas ruas
de São Paulo, pois segundo eles, esses lugares são melhores que as ruas e
praças para dormirem, especialmente, nas noites de frio, funcionando também
como “guarda-móveis” para muitos andarilhos.577
Outros, reservam sua carroça de madeira junto a papelões para se
escorarem do frio, guardando suas roupas em saídas de ventilação dos metrôs
575
THUM, Tássia. Ruas em distrito de Nova Friburgo viram corredores de barro e lama, cit.
ROSSI, Valéria. Sem-teto habitam subterrâneos de São Paulo. O Estado de S. Paulo, São
Paulo, 23 jul. 2000. C1.
577
Id. À noite, bueiros viram abrigos contra o frio. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 23 jul. 2000.
C3.
576
257
que se transformam em quase cofres contra furtos empreendidos por outros
moradores.
Casos ainda existem de pessoas que fazem dos “buracos” (nas pontes),
uma tentativa de moradia, na qual há a divisão dos cômodos por meio de
papelão, folhas de zinco e madeira. São várias histórias que traduzem o
comentário acima, podendo-se avaliar que a situação material e moral de todos é
muito semelhante: em suas habitações são encontrados fogão, um pequeno
aparelho de TV, cama bem arrumada, berço, pôsteres, cortinas e peças de
louça.578
Certo é que para todos eles já não importa mais se os banheiros são
improvisados, o mau cheiro é um companheiro constante ou se não possuem
condições
higiênicas
para
manter
suas
condições
vitais
mínimas
em
579
funcionamento.
Trata-se de um retrato sobre os vários recortes fenomênicos de
assentamentos insustentáveis, nos quais o saneamento é negado, dentre outros
direitos.
Para ilustrar os dados acima, segundo informações divulgadas pela FIPE
(Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas), dos resultados do censo da
população em situação de rua na cidade de São Paulo em 2009, o número de
moradores de rua foi de 6.587, o de acolhidos (pessoas que, também sem
moradia, pernoitam em albergues ou abrigos) foi de 7079, perfazendo o total de
13.666 pessoas. 580
578
BASTOS, Rosa. Buraco tem sala de visita e até área de serviço. C4. O Estado de S. Paulo, São
Paulo, 23 jul. 2000.
579
Seriam realmente moradias, se não fossem suas localizações, espaço físico e condições
deficitárias de saneamento. Pode-se citar como paradigma dessa situação, uma família que
reside sob uma das pistas da Marginal do Tietê, em um vão subterrâneo num espaço de 12
metros de comprimento por 2 de largura e praticamente dentro do rio imundo, onde carros e
caminhões passam por suas cabeças e trepidam a estrutura o tempo todo, juntamente com
ratos, mosquitos e baratas que por lá circulam, para não dizer, ainda, da ausência de ar, no
verão e do frio, no inverno. A água vem de residências ou postos de gasolina situados nas
proximidades e o banheiro é improvisado, descartando-se os dejetos domiciliares e fisiológicos
no rio.
580
Os dados foram colhidos em trabalho de campo que durou 07 dias, sendo que o município de
São Paulo foi dividido em 9 distritos censitários, nos quais o da República acompanhado com o
da Sé e Santa Cecília foram os que mais moradores de rua apresentaram, posteriormente
vieram: Brás, Santana, Consolação, Bom Retiro, Vila Leopoldina, Bela Vista e Mooca.
258
Os dados acima sofreram um aumento, tendo em vista o ano de 2000, no
qual foi realizado o último censo. Assim, os números dos moradores de rua e
acolhidos foram, respectivamente de 5013 e 3.693, totalizando 8.079 pessoas, o
que denota um crescimento da pobreza e, consequentemente, das más
condições de saneamento, num ciclo perverso onde o homem acometido de
doenças (infecto-contagiosas) deixa de trabalhar, gerando um aumento dos
gastos públicos em saúde e uma diminuição em sua renda. Para não dizer nas
crianças que, doentes, deixam de ir às escolas e têm negados os seus direitos
estabelecidos no Estatuto da Criança e do Adolescente.
Portanto, diante do quadro apresentado, a ausência de saneamento nestes
locais propicia danos à saúde física como psíquica e violação assim ao próprio
direito à vida, pois como já analisado581, essa não se resume a um mero existir,
mas à realização mínima dos direitos elencados no art. 6º da CF.
Ratificando esse posicionamento, vale a pena transcrever um trecho do
voto da lavra do Ministro Luiz Fux, em acórdão consideravelmente importante
sobre a questão do saneamento pela coleta de lixo:
Um país cujo preâmbulo constitucional promete a disseminação das
desigualdades e a proteção à dignidade humana, alçadas ao mesmo
patamar da defesa da Federação e da República, não pode relegar a
saúde pública a um plano diverso daquele que o coloca, como uma das
582
mais belas e justas garantias constitucionais.
Se a dignidade da pessoa humana é um valor e princípio cardeal de todo o
ordenamento jurídico, o mesmo obriga o Poder Público a atuar de acordo com
ele. Para tanto, deverá manter políticas públicas tendentes a essa parte de
excluídos sociais, não bastando o recolhimento das pessoas – sem moradias ou
em moradias inadequadas − em abrigos, sendo necessário que se proporcione
condições mínimas que os façam ter a liberdade de realizarem os anseios ditados
constitucionalmente, notadamente, em relação à saúde, educação e bem-estar.
Nesse contexto, vê-se o relato de um morador chamado Valdecir Quadras
que é catador de lixo, aufere R$ 30,00/mês e habita um buraco há 25 anos com
sua esposa e 4 filhos na Ponte da Cidade Universitária na Marginal do Pinheiros:
581
Capítulo II, item 5.
REsp 575998/MG. Rel. Min. Luiz Fux. DJ 16/11/2004.
582
259
É importante que todos os momentos sejam registrados. Não tenho
vergonha. Sou um lutador e quero que meus filhos cresçam e tenham
583
orgulho do pai que tiveram.
Espera-se que com a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos, a
inclusão social se faça para essa categoria de trabalhadores, através da
sindicalização e da consciência dos geradores de resíduos sólidos que serão
copartícipes nessa atuação, conforme análise no estudo sobre meio ambiente do
trabalho e saneamento.
Por todos esses relatos, observa-se que as funções sociais da cidade
deixam de ser cumpridas e o desiderato estabelecido no art. 3º, inc. III da
Constituição Federal, esquecido.
4.2.5. Políticas públicas de moradia em São Paulo: limites, diretrizes,
propostas
e
a
problematização
das
antinomias
jurídico-
constitucionais
4.2.5.1. Considerações iniciais
Toda e qualquer política pública de moradia, para que seja considerada
eficiente (Art. 37, caput, da CF) deve ser dotada de estrutura material que propicie
a realização dos fundamentos propugnados no art. 1º, inc. III da CF, bem como
dos objetivos da República Federativa do Brasil insculpidos no art. 3º do diploma
constitucional.
As políticas de regularização habitacional devem valorizar o sentido do que
nessa análise se nomeou de moradia sustentável.
Ainda devem levar em conta as diferenças socioeconômicas e mesmo
culturais de cada localidade habitacional, fazendo-se valer claramente o
estabelecido no art. 216 da CF (v.g. determinada praça onde se exercem
atividades culturais típicas daquele grupo social).
583
ROSSI, Valéria. Catador habita buraco sob ponte há 25 anos. C3. O Estado de S. Paulo, São
Paulo, 23 jul. 2000.
260
Percebe-se claramente a intenção do legislador em equilibrar o
crescimento urbano, portanto, o meio ambiente artificial com os bens ambientais,
de modo a prestigiar a sustentabilidade ambiental, alvo de comentários no
capítulo I.
Além desse aspecto, nota-se a preocupação do planejamento para que
ações não sejam praticadas de modo desarticulado dos problemas reais da
comunidade e que os princípios constitucionais sejam atendidos, considerando-se
o direito à moradia qualificado pela sustentabilidade e, assim, dignificação da
pessoa humana.
4.2.5.2. A questão dos riscos ambientais frente ao saneamento deficitário
nas moradias insustentáveis
Os valores pautados na questão referente aos riscos ambientais são o
direito social à moradia e a vida com qualidade que fazem valer os objetivos de
erradicação da marginalização da pobreza e diminuição das desigualdades
sociais.584
No que tange às moradias insustentáveis e em especial às favelas,
geralmente vê-se que estas se encontram em polos onde os riscos de catástrofe
(v.g. incêndio, deslizamento de terra, enchentes, dentre outros) e de doenças,
visto serem lugares propiciadores de contaminação e disseminação de focos em
razão das péssimas condições de saneamento, são motivos imperiosos para
ensejarem programas de urbanização e intervenções nelas.
As habitações que apresentam precariedade de instalações, quando
construídas à margem de rios, represas ou córregos, propiciam o lançamento de
resíduos nos mesmos.
Portanto, geram três riscos: social, ambiental e econômico.
O risco social é caracterizado pela violência e aumento de criminalidade
nestas regiões. Nessas localidades, este risco também é evidenciado pela fome,
miséria, desigualdade, vulnerabilidade.
584
Boaventura de Sousa SANTOS assevera que ‘o direito abstrato, formal e universal, recua
perante o direito contextualizado, particularista e circunstancial.” In: ALFONSIM, Betânia de
Moraes. Direito à moradia. Rio de Janeiro: IPPUR/FASE, 1997. p. 27.
261
O risco ambiental é gerado pelas enchentes que segregam o indivíduo pela
morbidade ou mortalidade, desmoronamentos ou deslizamentos de terra que
soterram a gente que lá sobrevive, bem como a esperança do pouco que
possuem; pela degradação dos bens ambientais oriunda da ausência de um
sistema hígido de saneamento ambiental que bastaria para promover a saúde e
diminuir a mortalidade infantil.
Fácil é notar que nas chamadas moradias inadequadas, a degradação
ambiental favorece quadros de contaminação e disseminação de doenças, visto
serem aglomerados e não moradias.
Tendo em vista a proximidade das habitações, a alta densidade
demográfica existente nessas localidades, a falta de infiltração solar, bem como a
ventilação e o excesso de umidade, o ambiente resta propício a doenças
respiratórias como tuberculose, asma, bronquite, pneumonia.
Há ainda outras doenças neste cenário, tendo os mosquitos como vetores
e responsáveis pela dengue e a malária, que, em razão do quadro acima, são
constantes nessas localidades, sendo causadas por águas paradas e sem
tratamento existentes nas caixas d’água sem tampa, em poças d’água que não
conseguem infiltrar-se na terra.
O risco econômico é realçado, a partir do momento em que os riscos
ambientais e sociais são obstáculos ao desenvolvimento humano, visto que
geradores de doenças, pobreza e insegurança.585 Por conta disto, a força motriz
do trabalhador perde sua capacidade de produção e consumo, gerando a
vulnerabilidade do sistema econômico capitalista.
Claro que aliados aos riscos, a própria conduta da população de desídia e
falta de consciência educacional permitem dentro de uma legitimidade falaciosa a
prática de hábitos que propiciam ainda mais a degradação do ambiente em que
vivem, acarretando consequências ao entorno de onde se encontram, tais como:
lançamento de resíduos em locais inadequados como ruas, calçadas, rios.
585
Este assunto será mais amplamente analisado ao ser tratado o tema saneamento em face do
meio ambiente do trabalho.
262
4.2.5.3. Alguns exemplos de políticas públicas frente ao contexto ambiental
das moradias e do saneamento ambiental
a) Favelas
No que tange a políticas públicas de urbanização de favelas, há um certo
descompasso em relação às opiniões doutrinárias e jurisprudenciais.
No sentido de ser desfavorável à urbanização das favelas, vale citar Helita
Custódio Barreira, que afirma:
pelos sólidos princípios científicos, não resta dúvida de que a política
urbana,consagrada pela constituição, de natureza repressiva e
preventiva, além de não admitir usos contrários à sua finalidade (como
invasão e favelamentos), visa a erradicar favelas ou qualquer uso
irracional do solo e não urbanizar favelas. Por força das expressas
disposições legais, o paternalismo das injurídicas justificativas, além de
configurar o incitamento e a cumplicidade da administração municipal
com o crime do esbulho possessório (CP, art. 161, §1º, inciso II),
estimula a promoção de novas invasões com o recrudescente
favelamento e dá tratamento discriminatório contra os legítimos
proprietários, o que viola tanto as normas urbanísticas do art. 182, como
586
as normas expropriatórias dos arts. 5º, XXIV, 182,§§3º, 4º, III da CF.
Não se pode olvidar que as favelas geralmente encontram-se em polos
onde os riscos de catástrofe (v.g. incêndio, deslizamento de terra, enchentes,
dentre outros) e de doenças, visto serem lugares propiciadores de contaminação
e disseminação de focos em razão das péssimas condições de saneamento, são
motivos imperiosos para ensejarem programas de urbanização e intervenções
nelas.
Aqui, será tomado como casuística o Município de São Paulo, no qual
alguns projetos realizados renderam elogios justamente por tomar em
consideração os elementos referentes aos riscos ambientais acima elencados.
São projetos referentes à urbanização de áreas situadas em Heliópolis e
Paraisópolis.
São projetos objetivando a urbanização dos ambientes artificial, natural e
cultural nas chamadas favelas587 que, incontestavelmente, são integrantes do
586
CUSTÓDIO, Helita Barreira. op. cit., p. 64-69.
Segundo a Secretaria de Habitação, as primeiras favelas iniciaram-se em São Paulo a partir de
1940, sendo que o desenvolvimento do fenômeno de crescimento das favelas ocorreu após a
587
263
espaço urbano e se caracterizam pela precariedade de infraestrutura, em
especial, de saneamento ambiental e de deterioração dos seus aspectos
paisagísticos.
Devem ser citados dois projetos que buscaram a (re)urbanização em duas
das maiores favelas588 do Município de São Paulo, nos quais as participações
integrativas do Poder Público (Secretaria de Habitação e Desenvolvimento
Urbano de São Paulo – SEHAB, Companhia Metropolitana de Habitação de São
Paulo – COHAB, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e urbano do
Estado de São Paulo – CDHU), ONGs, núcleos e associações de moradores589,
trabalho voluntariado (v.g. Hospital Albert Einstein na favela de Heliópolis) e
igrejas foram de substancial ajuda ao desenvolvimento dos trabalhos.
A primeira foi a FAVELA DE HELIÓPOLIS que, em 1986, recebeu as
seguintes melhorias de infraestrutura: arruamento com guias, calçadas e
calçamento
das
ruas,
cabeamento
com
postes
para
energia
elétrica,
encanamento para o saneamento básico, cabos para telefone e, por último, a
iluminação com lâmpadas nos postes. Com isto houve em seu entorno a
implantação de serviços de educação, saúde e segurança.
A segunda foi a FAVELA DE PARAISÓPOLIS, na qual foram realizadas
melhorias, contemplando-se a instalação de escolas, linhas de ônibus, igrejas,
postos de saúde e, em especial, serviços relativos à infraestrutura básica.590
Houve a retomada, em 2005, do projeto MUTIRÃO em São Paulo que visa
à construção de moradias com infraestrutura, através da Secretaria Municipal de
Habitação, Companhia Metropolitana de Habitação (COHAB-SP). Consta que em
2005 foram entregues 5097 unidades habitacionais que beneficiaram 20 mil
pessoas e agora pretende-se a realização de mais moradias para 6 mil pessoas.
Os recursos vêm do Fundo Municipal de Habitação da prefeitura através da
COHAB. Para que o programa se viabilize é necessária a seleção de áreas onde
década de 1970. A partir de então, o crescimento foi acelerado tomando hoje os rumos já
conhecidos. In: FAVELAS em São Paulo: caracterização físicoespacial. PMSP–SEHAB/HABI,
Superintendência de Habitação Popular, 1989.
588
As favelas recebem várias denominações no mundo todo: bidonvilles; ranchitos, barriadas e
poblaciones; slums ou bustees.
589
Importante salientar o trabalho de ONGs existentes em Paraisópolis (ONG Florescer) e da união
de moradores, especialmente em Heliópolis que desenvolvem um trabalho educacional e
desportivo junto às comunidades lá situadas.
590
PROGRAMA PARAISÓPOLIS. Relatório de Atividades. PMSP-SEHAB, 2006. p. 38.
264
será construído, tendo como alternativas terrenos da própria COHAB, prefeitura
(através da concessão de direito real de uso ou alienação) e das comunidades
organizadas.591
Há ainda o projeto MUTIRÃO OBRAS COMUNITÁRIAS NO RIO DE
JANEIRO, considerado um dos mais antigos e eficientes programas de
urbanização da Prefeitura, empregando, sempre que possível, mão-de-obra da
própria comunidade; o mutirão elencado vem recuperando espaços ociosos em
pequenas áreas de loteamentos, favelas e vilas existentes no Rio de Janeiro.
Cerca de 600 comunidades em 76 bairros já receberam obras de infraestrutura e,
especialmente, saneamento básico.
O citado projeto contribuiu também para o PROJETO ROCINHA DE CARA
NOVA que revitalizou a fachada de 25 imóveis construídos às margens da AutoEstrada Lagoa Barra, em São Conrado. O mesmo se deu na recuperação da Vila
Operária Confiança – conjunto arquitetônico erguido em 1885 pela Companhia de
Fiação de Tecidos Confiança, em Vila Isabel.592
b) Cortiços
Há também programas tendentes a resgatar o direito à moradia sustentável
no contexto dos cortiços que nada mais são do que habitações com grande fluxo
de pessoas, cujos aluguéis cobrados destinam-se à população de baixa renda e
nelas existem instalações sanitárias extremamente precárias e sem manutenção.
Diz-se que os cortiços foram considerados um modo de mercado de
interesse privado, sendo a primeira forma de habitação conferida ao homem livre
brasileiro.593 Contudo, de lá para cá, percebe-se um número crescente de miséria,
dado o fenômeno denominado de espoliação urbana.594
591
PROGRAMA DE MUTIRÃO. Prefeitura de São Paulo. Secretaria de Habitação. Disponível em:
<http://www.prefeitura.sp. gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2010.
592
HABITAÇÃO: Projeto Mutirão. Prefeitura do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.rio.rj.gov.br>. Acesso em: 16 fev. 2010.
593
VILLAÇA, Flavio. Espaço intraurbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel, 1989. passim.
594
KOWARIK, Lúcio. Estratégia do planejamento social no Brasil. São Paulo: Cebrap, 1970.
passim.
265
Em São Paulo, determinadas habitações edilícias são consideradas como
cortiços verticais, sendo algumas localizadas no centro da cidade em edifícios na
Avenida Rio Branco, na Rua Santa Ifigênia (v.g. Edifício San Vito).
A prefeitura de São Paulo tem o PROGRAMA DE CORTIÇOS, cuja
finalidade é adequar os cortiços e moradias coletivas aos condicionamentos
previstos na Lei Municipal nº 10028/91 (Lei Moura), através de intervenções para
requalificação dessas habitações.
O programa mencionado atua por meio de ações conjuntas com as
subprefeituras que têm como finalidade realizar intervenções de ordem física,
social e legal em todas as moradias coletivas.595
Há ainda ações empreendidas pela Secretaria Municipal de Habitação,
através da COHAB (Companhia Metropolitana de Habitação), que desde 2005
vem investindo na produção de moradias em regime de mutirão. Trata-se do
PROGRAMA MUTIRÃO,596 que desde o ano acima referido já efetuou a entrega
de 5097 unidades habitacionais que beneficiaram cerca de 20 mil pessoas.
O programa atua em regime de mutirão, contando com recursos do Fundo
Municipal de Habitação, da Prefeitura, por meio da COHAB e destinam-se à
aquisição do terreno, construção dos apartamentos, infraestrutura, sendo que
somente ao final, os valores destinados à aquisição de terrenos e produção de
moradias é que incidirão no valor de financiamento das unidades habitacionais.
O projeto permite, como alternativas para sua consecução, que as
construções possam ser em terrenos da COHAB-SP, em terrenos da Prefeitura,
através da concessão de direito real de uso ou alienação em terrenos das
comunidades organizadas já adquiridos ou em processo de aquisição.
Interessante é que este programa atua com a participação popular no
desenvolvimento de uma política habitacional, visto que os promotores desse
projeto são sociedades civis, sem fins lucrativos, cooperativas ou associações
595
PROGRAMA DE CORTIÇOS. PMSP – SEHAB. Relatório de Atividades, 2006. p. 63.
PROGRAMA DE MUTIRÃO. Prefeitura de São Paulo. Secretaria de Habitação. Disponível em:
<http://www.prefeitura.sp. gov.br>. Acesso em: 12 jul. 2009. Outro programa desenvolvido entre
1993 a 1997 foi o CINGAPURA, no qual se instituiu um sistema de verticalização com edifícios
de sete pavimentos no mesmo local onde se tinham as favelas.
596
266
comunitárias cuja finalidade seja organizar grupos para construção de unidades
em regime de mutirão.
Isto reforça a ideia do princípio da participação popular previsto nos artigos.
198, inciso III e 225, caput , ambos da Constituição Federal.
Assim, vê-se um serviço de autogestão, no qual o Poder Público financia
algumas
associações
para
que
o
mutirante
construa
e
administre
o
empreendimento. O órgão gestor é a secretaria municipal de habitação e o órgão
operador é a COHAB, que faz o repasse dos recursos do financiamento,
operacionalizando a execução das obras, regularizando e comercializando os
empreendimentos.
4.3. Saneamento e o direito à paisagem
4.3.1. Definição de paisagem
Inicialmente, convém definir a paisagem, pois esta expressão não pode ser
entendida de forma restritiva como se apenas se referisse ao meio ambiente
natural, mas também em face do meio ambiente urbano.
Assim, paisagem engloba não apenas os recursos naturais abióticos e
bióticos, como também os bens que compõem o patrimônio cultural e natural.597
O vocábulo paisagem surgiu do Renascimento, indicando uma nova
relação:
entre os seres humanos e seu ambiente, representando a continuidade
entre a natureza e os olhos do espírito, como comovente articulação
598
entre imagem e pensamento, capaz de provocar sedução ou repulsa.
Milton Santos define-a como sendo um conjunto de formas que, num dado
momento, exprimem as heranças que representam as sucessivas relações
localizadas entre homem e natureza.599
597
PEÑA CHACÓN, Mario. La tutela jurídica del paisage. Revista Brasileira de Direito Ambiental,
São Paulo, v.3, n. 11, p. 188, jul./set. 2007.
598
PINTO, Antonio Carlos Brasil. O direito paisagístico e dos valores estéticos: efetividade e o
dano moral coletivo. 2003. Tese (Doutorado) – Universidade Federal de Santa Catarina, 2003. f.
90.
599
SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica e tempo; razão e emoção. São Paulo: Edusp,
2002. p. 103.
267
Tal ideia vai ao encontro do art. 1º, alínea “a” da Convenção Europeia da
paisagem subscrita em 2000 em Florença.
Segundo Ramón Martin Mateo, paisagem consiste em um conjunto estável
de componentes naturais socialmente percebido como relevante e juridicamente
tutelado.600
O dicionário da Língua Espanhola da Real Academia Espanhola601 define a
paisagem sob três aspectos, a saber: extensão de terreno que se vê de um lugar,
extensão de terreno considerado em seu aspecto artístico e, por último, pintura ou
desenho que representa certa extensão de terreno.
Um dado importante é que a paisagem não é algo fixo, mas que se amolda
diante das mudanças das relações econômicas, sociais e políticas. Nesse
aspecto, Milton Santos, geógrafo de escol, afirma que a paisagem se transforma
para se adaptar às novas necessidades da sociedade.602
Sobre o assunto Edgar Morin e Anne Kern603 afirmam peremptoriamente
que o ser humano é orientado justamente por essa dúplice união,o que se quer
dizer que a interação com o homem é feita a partir dos seus elementos culturais
que dizem respeito ao que se chama de patrimônio imaterial da pessoa humana.
A paisagem urbana, constituída por um conjunto de elementos, edificados
ou não, mas resultantes de transformações que definem um determinado local da
cidade, tornando-o organizado ou como um complexo de ligações caracterizadas
por prédios e espaços construídos.
A paisagem é contemplada em vários documentos internacionais, dentre
eles: a Convenção para a proteção da flora, fauna e das belezas cênicas,
estéticas naturais dos países da América Latina (1940), a Convenção para a
proteção do patrimônio mundial, cultural e natural (1972); Convenção sobre o
Comércio internacional de espécies ameaçadas da fauna e flora silvestre (Cites)
(1974), Convenção sobre a diversidade biológica (1992).
600
MARTIN MATEO, Ramón. Tratado de derecho ambiental. Madrid: Trivium, 1997. v. 3, p. 504505.
601
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española. [s.n.], 1992. p. 1501.
602
Id. Ibid., passim.
603
MORIN, Edgar; KERN, Anne. Terra-pátria. Porto Alegre: Sulina, 2003. p. 57.
268
No ordenamento jurídico pátrio a tutela à paisagem encontra-se
plenamente desenhada na Constituição Federal, iniciando-se pelos artigos 1º, inc.
III e IV; 3º e seus incisos, 5º, caput, 6º, 170, inc. VI e pelo art. 182604 .
Também há menção expressa nos artigos 23, incisos III, IV, 24, incisos I,
VII e VIII, 30, inc. X 216, inc. V, parágrafos 1º, 3º, 5º e 6º e 225, todos da
Constituição Federal.
No que tange às leis infraconstitucionais, sua prescrição também encontrase expressa nos seguintes diplomas: Lei 4771/65, arts. 2º e 3º, Lei 4737/65, art.
243, Lei 6938/81, art. 3º, letra “d”; Lei 7347/85, art. 1º, inc. IV, Lei 8078/90, art. 37,
§ 2º; Lei 9605/98, artigos 63, 64 e 65 , Lei 9985/00, art. 4º, inc. VI), no Estatuto da
Cidade Lei 10257/01, art. 2º, inc. XII e na Lei 8625/93.
4.3.2. Funções e valores da paisagem frente ao saneamento: melhoria da
saúde humana
Com tudo o que já foi visto até agora, percebe-se que o homem precisa,
como condição ao seu desenvolvimento físico, mental, espiritual e psicológico, de
um espaço em seu meio para que desenvolva com salubridade seus direitos à
intimidade, lazer, trabalho.
A paisagem desempenha importância indiscutível não apenas pelo seu
caráter estético, mas também de definição do modo de vida humano, criando
espaços que podem tornar a qualidade de vida melhor, ou de outra parte, gerando
repulsão e, até mesmo, agressividade.
Trata-se aqui do aspecto da sua funcionalidade, segundo o qual a
paisagem deve ser analisada conforme as interações espaciais entre unidades
culturais e naturais, incluindo o homem no seu sistema de análise.605
604
O art. 182 da Constituição Federal estabelece caber ao Poder Público Municipal a execução da
política de desenvolvimento urbano, a fim de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da
cidade. Ora, se uma cidade sustentável é aquela que cumpre suas funções sociais, assegurando
os direitos materiais à moradia, lazer, circulação e trabalho, essa ideia se relaciona com o
aspecto de funcionalidade da paisagem.
605
METZGER, Jean Paulo. O que é ecologia das paisagens. Disponível em:
<http://www.biotaneotropica.org.br>. Acesso em: 12 ago. 2008.
269
Nesse sentido, é importante trazer à colação importante julgado sobre o
assunto, depreendendo-se inegável consideração aos valores da estética e da
funcionalidade:
AMBIENTAL
E
PROCESSUAL
CIVIL.
PRESERVAÇÃO
ARQUITETÔNICA DO PARQUE LAGE (RJ). ASSOCIAÇÃO DE
MORADORES. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA
CARACTERIZADA. CONCEITO LEGAL DE "MEIO AMBIENTE" QUE
ABRANGE IDEAIS DE ESTÉTICA E PAISAGISMO (ARTS. 225,
CAPUT, DA CR/88 E 3º, INC. III, ALÍNEAS "A" E "D" DA LEI N.
6.938/81).
1. O estatuto da associação recorrente prevê, em seu art. 4º (1), que um
de seus objetivos é "[z]elar pela manutenção e melhoria da qualidade de
vida do bairro, buscando manter sua ocupação e seu desenvolvimento
em ritmo e grau compatíveis com suas características de zona
residencial".
2. Desta cláusula, é perfeitamente possível extrair sua legitimidade para
ação civil pública em que se pretende o sequestro do conjunto
arquitetônico "Mansão dos Lage", a cessação imediata de toda atividade
predadora e poluidora no conjunto arquitetônico e a proibição de
construção de anexos e de obras internas e externas no referido
conjunto arquitetônico. Dois são os motivos que levam a tal
compreensão.
3. Em primeiro lugar, a Constituição da República vigente
expressamente vincula o meio ambiente à sadia qualidade de vida
(art. 225, caput), daí porque é válido concluir que a proteção
ambiental tem correlação direta com a manutenção e melhoria da
qualidade de vida dos moradores do Jardim Botânico (RJ).
4. Em segundo lugar, a legislação federal brasileira que trata da
problemática da preservação do meio ambiente é expressa, clara e
precisa quanto à relação de continência existente entre os
conceitos de loteamento, paisagismo e estética urbana e o conceito
de meio ambiente, sendo que este último abrange os primeiros.
5. Neste sentido, importante citar o que dispõe o art. 3º, inc. III, alíneas
"a" e "d",da Lei n. 6.938/81, que considera como poluição qualquer
degradação ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente prejudiquem a saúde e o bem-estar da população e
606
afetem condições estéticas do meio ambiente(...)” (grifo nosso)
Situando-se a paisagem no espaço urbano, percebe-se que a sua função é
a de melhorar a vida do homem nas cidades e não o contrário. Caso este
desiderato seja violado, a situação caracterizará poluição, fato esse que poderá
sofrer responsabilização pela inegável subsunção ao art. 3º, alíneas “a” e “d” da
Lei 6938/81, caracterizando, inclusive, plenamente o crime previsto no art. 54,
caput da Lei 9605/98, visto lesar, na maioria dos casos, não só a saúde física
como a psíquica do ser humano, gerando, o que se chama de poluição visual.
606
REsp. 876931. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. DJ10/09/2010.
270
O arquiteto Gordon Cullen afirma que paisagem urbana é “ a arte de tornar
coerente e organizado, visualmente, o emaranhado de edifícios, ruas e espaços
que constituem o ambiente urbano.”607
Assim, uma cidade, v.g. que apresenta um bom traçado de suas vias,
calçadas bem conservadas, jardins em suas ruas e um sistema de saneamento
adequado, notadamente, em relação ao sistema de drenagem das águas pluviais
(como visto acima) e esgotamento sanitário, irá gerar uma melhoria quanto à
qualidade de vida.
Considerando-se a paisagem como um valor que consubstancia a união
entre cultura e natureza, tendo um cunho, portanto, multidimensional608, ela deita
raízes em várias disciplinas como a literatura, ecologia, antropologia, artes
plásticas, arquitetura, dentre outras.
O valor, segundo José Afonso da Silva, pode surgir de diferentes pontos de
vista: para os neoclássicos, o valor é fruto do trabalho intelectual, e para a
corrente do “emocionalismo”, a sua apreensão teria fonte apenas no sentimento.
O citado autor entende que a percepção dos valores depende de ambos os
aspectos.609
Assim, estando a paisagem intimamente ligada a aspectos culturais, não
pode deixar de ser considerada um valor.
Diante destas ideias são encontrados como nota característica da
paisagem os valores espiritual e social.
Sobre este aspecto, Ana Maria Moreira Marchesan afirma pontualmente
que a paisagem, quando fruto de uma adequada gestão, assim como do
patrimônio cultural, pode contribuir para a elevação espiritual da pessoa humana,
concretizando o primado da qualidade de vida.610
De uma parte, um cenário de enchentes, esgoto a céu aberto e lixo nos
córregos gera um agravamento da saúde psíquica, posto que desencadeia no ser
607
CULLEN, Gordon. Paisagem urbana. São Paulo: Ed. 70, 1971. p. 1.
BUREL, Françoise; BAUDRY, Jacques. Ecologia del paisage: conceptos, métodos y
aplicationes. Madrid: Mundi-Prensa, 2002. p. 43.
609
SILVA, José Afonso da. Ordenação constitucional da cultura. São Paulo: Malheiros Ed., 2001. p.
24.
610
MARCHESAN, Ana Maria Moreira. Tutela jurídica da paisagem no espaço urbano. Revista
Internacional de Direito e Cidadania, n. 2, p. 21, out. 2008.
608
271
humano um sentimento de incômodo e, muitas vezes, a percepção (se não a
própria constatação) de sua exclusão social.
De outra parte, a paisagem é associada à beleza e valores estéticos, à
elevação espiritual e qualidade de vida.
Diante de uma paisagem cujos elementos estéticos e do belo encontram-se
desvinculados da realidade fenomênica, o indivíduo acaba tendo alterado o seu
estado anímico, pois o seu espaço urbano está repleto de aspectos de
miserabilidade urbanística.
Por essa razão é que a paisagem pode ser analisada do ponto de vista
social e também econômico, visto que influi no valor da propriedade e atualmente
ainda funciona como um instrumento para a captação do turismo, geração de
emprego e renda.
Além disto, uma paisagem desorganizada e predadora de bens ambientais
naturais, manifesta, para além de efeitos psíquicos, consequências de ordem
física, visto que v.g. um córrego poluído a céu aberto e que corre por entre os
assentamentos impróprios é instrumento fatal de veiculação de doenças.
Uma paisagem ambientalmente equilibrada torna muito mais agradável o
convívio em sociedade, assegurando uma maior potencialidade na realização de
direitos assegurados no art. 6º da Constituição Federal.
Agora indaga-se: será que é a paisagem que contribuirá para uma melhor
vivência emocional, social e econômica junto ao meio ambiente natural, cultural,
artificial e do trabalho ou será que a ordem é inversa?
Acredita-se que as questões estejam intimamente interligadas, pois se o
cenário for o de saneamento eficaz num determinado espaço urbano, o meio
ambiente restará equilibrado e, por conseguinte, a paisagem estará cumprindo
com sua função estética e de funcionalidade, acarretando a melhoria do meio
social.
É fundamental pensar que o homem cria e transforma a paisagem, mas
também essa gera consequências ao espaço urbano, propiciando mudanças
sociais, cultural e psíquicas.
272
A concordância a esse posicionamento é expressa, já que quanto mais
harmoniosa
a
paisagem
natural,
mais
ela
implicará
nos
aspectos
culturais/comportamentais sociais dos seres humanos.
O grupo de Desenho urbano no México formado por Dani Freixes, Vicente
Miranda e George Hargreaves afirma que a paisagem nasce das raízes culturais
do lugar. 611
E, complementando, Carl O. Sauer afirma que “a paisagem cultural é
modelada a partir de uma paisagem natural por um grupo cultural. A cultura é o
agente, a área natural é o meio e a paisagem cultural, o resultado.” 612
Assim, se uma população não tiver um mínimo de educação ambiental e
não preservar os seus cursos d’água, a paisagem restará degradada pelo, v.g.,
descarte inadequado de resíduos neles.
Assim, se houver a análise do espaço urbano no qual o indivíduo está
inserto, caracterizado pelos edifícios, casas, barracos e rios cristalinos ou
poluídos, provavelmente, mais fácil será compreender seus anseios, angústias e
alegrias pela concretização do valor dignidade.
Portanto, a paisagem traz ínsita a consideração de valores, quais sejam,
social, ecológico, cultural, estético, espiritual e econômico que influenciam,
inegavelmente, as atividades humanas (notadamente, a cultura e o trabalho) e a
qualidade de vida.
4.3.3. A paisagem, a segurança e o saneamento ambiental
É importante a observação de que, por vezes, em um mesmo Estado ou
Município, norteiam-se paisagens urbanas díspares613, quase que numa
611
FRANCO, Maria de Assunção Ribeiro. Desenho ambiental: uma introdução à arquitetura da
Paisagem como paradigma ecológico. São Paulo: Annablume, 1997. p. 59.
612
SAUER, Carl. A morfologia da paisagem. In: CORREA, Roberto Lobato; ROSENDHAL, Zeny
.Paisagem, tempo e cultura. Rio de Janeiro: UERJ, 1998. p. 59.
613
Segundo relato do repórter Ernesto Paglia, no Estado do Maranhão vê-se esta realidade de
uma forma clara. Se de um lado há as praias e os lindos Lençóis Maranhenses, que são o
destino de quase um milhão de turistas por ano, de outro, na cidade de Pinheiro (situa-se há
pouco mais de 90 Km de distância da capital e com quase 80 mil habitantes), não há
praticamente rede de esgoto nem aterro sanitário, havendo fossas nas calçadas, diante das
casas. Os respiros vazam direto para a sarjeta e tudo escorre para a Vala do Gabião. Assim,
sem aterro sanitário, Pinheiro despeja tudo no lixão que se situa na periferia da cidade, sendo
que o esgoto polui o Rio Pericumã e as lagoas lá situadas. Trata-se de uma cidade que é polo de
comércio para 20 municípios para a baixada maranhenses, sendo, a feira que lá tem de tudo,
dividida entre consumidores e urubus. PINHEIRO, MA, não tem rede de esgoto nem aterro
sanitário, cit.
273
contradição absoluta de valores. Esta situação de profundo vilipêndio a direitos
constitucionais gera uma situação de desigualdade e soterramento dos direitos à
segurança e ao bem-estar previstos como direitos materiais constitucionais
presentes no Preâmbulo da Constituição e que norteiam o telos constitucional:
A segurança e o bem-estar, como direitos materiais constitucionais
sempre apontados em normas ambientais, deixam de ser observados
juridicamente tão somente em decorrência de reflexos criminais ou
penais, passando a ter sua verdadeira importância, que é a de garantir a
incolumidade físico-psíquica dos cidadãos no que diz respeito às suas
614
principais atividades na ordem jurídica do capitalismo (...)
O crescente impacto da urbanização desordenada gerou uma grande
influência nas condições de vida da população residente nos diversos espaços
urbanos onde se localizam moradias insustentáveis e ausência de infraestrutura
sanitária e educacional.
Tais consequências geram indubitavelmente a violação à incolumidade
físico-psíquica e com isto, a própria segurança de um país.
4.4. O saneamento ambiental e o direito ao lazer
Subsumindo o direito em questão frente à Constituição Federal, observase, inicialmente, que o art. 1º deste diploma legal assevera como princípios
fundamentais a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e
da livre iniciativa. Portanto, o lazer corresponde à possibilidade de o indivíduo,
após exercer sua atividade laboral, proceder a atividades que lhe gerem
divertimento, distração, recreio.
Trata-se de um direito material ambiental fundamental previsto no art. 6º da
Constituição Federal e também estabelecido pelo art. 2º, inciso I da Lei
10257/2001 como um direito que preenche o conceito de cidades sustentáveis.
Lazer pode ser conceituado como o tempo livre, a folga, o descanso, a
recreação, o prazer, ocupação agradável que visa o entretenimento615. Nestes
614
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 353.
FERREIRA, A. B. H. Novo dicionário básico da língua portuguesa. São Paulo: Nova Fronteira,
1995. p. 388.
615
274
espaços incluem-se os bosques, praias, jardins, parques, praças de esportes,
dentre outras atividades prazerosas.
Segundo Celso Antonio Pacheco Fiorillo, as atividades prazerosas estão
ligadas ao meio ambiente cultural, restando claro que os modos de criar, de fazer
e de viver dos brasileiros nas cidades do Brasil, aliados às desigualdades sociais
e regionais existentes no país, revelarão suas necessidades em face do tempo de
que podem livremente dispor uma vez cumpridos os afazeres habituais.616
O saneamento ambiental relaciona-se de forma contundente com o direito
ao lazer, sob três aspectos: a) sem saneamento eficaz, há violação à
incolumidade física e psíquica do indivíduo, não lhe restando a possibilidade de
ele exercitar o direito em questão; b) com o enfraquecimento da saúde do
trabalhador, a renda determinará a impossibilidade de consumir produtos
turísticos; c) é falaciosa a realização de equipamentos urbanos caracterizadores
de espaços destinados a lazer se ao seu entorno há deterioração do meio
ambiente, ou seja, como pensar-se em um parque destinado ao lazer quando ao
seu entorno corre, a céu aberto, o esgoto?
A ausência ou deficiência do saneamento leva a situações nas quais o
indivíduo passa a enxergar a cidade de forma fragmentada e segregadora. Isto
porque a questão referente ao saneamento deixa suas raízes nos direitos
fundamentais à educação, trabalho, renda e, principalmente, na incolumidade
físico-psíquica da pessoa humana.
Ora, como já observado ao longo desta pesquisa, onde não há
saneamento, não há saúde e a educação, trabalho e renda ficam, assim,
comprometidos. A diferenciação social acaba por restringir ainda mais as opções
de lazer.
Isto leva a uma problemática séria, pois este quadro gera um processo de
rompimento do indivíduo com os vínculos da sociedade, pois passa a acreditar
que, pela desídia do Poder Público, não há mais qualquer contrato social, não
fazendo assim mais parte de um Estado que, sob o emblema de democrático, não
lhe confere os direitos ao exercício de uma vida com qualidade.
616
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 363.
275
Por conta disso, passa a ver a cidade como um mero espectador, sem
comprometer-se com os problemas que a cercam. E isto é a raiz da questão
acerca da educação ambiental que se verá em relação à ligação do meio
ambiente cultural com o saneamento ambiental.
O direito ao lazer implica num dever do Poder Público municipal617 de
assegurar os meios necessários para que a população de cada cidade possa
desenvolver atividades tendentes à realização daquele e, consequentemente,
preenchimento do princípio da dignidade da pessoa humana.
Dentro da ordem econômica do capitalismo, há a produção e o consumo de
produtos tendentes ao lazer, como v.g. o turismo.
A falta de políticas de saneamento traz o desafio à continuidade do turismo
em muitos locais, o que pode ensejar o abalo à atividade econômica que dele é
gerada e dependente.
Os impactos618 de esgotos desembocando nas águas de lindas praias ou
de enchentes derrubando o acervo histórico e paisagístico de uma determinada
localidade extrapolam as perdas materiais, chegando-se a custos sociais e
culturais.
Os custos sociais relacionam-se aos impactos que se estabelecem no
mercado de trabalho, na geração de renda e, consequentemente, no quadro da
pobreza, enquanto os custos culturais referem-se às externalidades negativas
advindas dos danos ao patrimônio cultural brasileiro (art. 216 da Constituição
Federal).
617
Celso Antonio Pacheco Fiorillo assevera que o direito ao lazer confere um dever ao Poder
Público Municipal, ao mesmo tempo em que a esse último possibilita o exercício do controle
social. Com relação a este aspecto, o citado autor faz referência à expressão latina “panem et
circenses”, afirmando que tal expressão traduz de forma eficiente a manipulação do lazer em
proveito daqueles que têm o dever de assegurar o direito ao lazer. In: FIORILLO, Celso Antonio
Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., p. 364.
618
Aqui não serão tratados os impactos negativos advindos da oferta insustentável de
produtos/bens turísticos, como alteração de paisagem, aumento da população local e da
flutuante sem efetivas políticas públicas referentes à oferta de esgotamento sanitário,
abastecimento de água, coleta, tratamento e disposição de resíduos sólidos, serviços médicos,
dentre outros.
276
5. O saneamento ambiental em face do meio ambiente do trabalho
Que as pequenas diferenças entre as vestimentas que cobrem nossos
débeis corpos, entre todas as nossas linguagens insuficientes, entre
todos os nossos costumes ridículos, entre todas as nossas leis
imperfeitas, entre todas as nossas opiniões insensatas, entre todas as
nossas condições tão desproporcionadas a nossos olhos... não sejam
mais motivo de ódio ou perseguição.
(Voltaire. Tratado sobre a intolerância: por ocasião da morte de Joena
619
Calas - 1763).
5.1. Necessária abrangência do conceito meio ambiente do trabalho
Entende-se que o conceito do meio ambiente do trabalho pode abranger
todos os locais onde o trabalhador exerce suas atividades laborais, afastando,
assim, a ideia de que se restringe apenas ao espaço interno de um
estabelecimento, podendo estender-se ao próprio local da moradia ou ambiente
urbano.
Analisando-se a abrangência de local de trabalho, a Convenção 155 da
OIT620, seguida da Recomendação n. 164, conceituam local de trabalho como
sendo todos os lugares onde os trabalhadores devem permanecer ou onde têm
que comparecer, e que estejam sob o controle, direto ou indireto do empregador.
Tendo em vista a definição acima, observa-se que o local de trabalho
consiste naquele onde os empregados exercem suas atividades laborais
executando suas atividades contratuais.
Tanto o é que a própria OIT, Conferência de Genebra de 1988, assim
prescreveu:
diz-se que o meio ambiente do trabalho é parte integrante e importante
do meio ambiente considerado em sua totalidade e que as melhorias do
meio ambiente do trabalho elevaram a qualidade do meio ambiente em
621
geral.
619
VOLTAIRE. Tratado sobre a intolerância: por ocasião da morte de Joena Calas – 1763. Trad.
De Willian Lagos. Porto Alegre: L&PM, 2008. p. 113.
620
BRASIL. Decreto Legislativo n. 2, de 17 de março de 1992 e promulgada pelo Decreto 1254 de
29 de setembro de 1994. Dispõe sobre a segurança e saúde dos trabalhadores e o meio
ambiente do trabalho. Diário Oficial da União. Brasília: set. 1994.
621
ROCHA, Julio César de Sá. Direito ambiental e meio ambiente do trabalho: dano, prevenção e
proteção jurídica. São Paulo: LTr, 1997. p. 30.
277
Já para José Afonso da Silva622 o meio ambiente do trabalho consiste no
conjunto compreendido pelos bens imóveis e móveis de uma empresa e de uma
sociedade, objeto de direitos subjetivos privados e de direitos invioláveis da vida e
da integridade física dos trabalhadores que o frequentam.
O importante é frisar que o meio ambiente laboral centraliza-se em dois
pontos: a figura do trabalhador e o local onde sua atividade laboral se desenvolve.
Ainda sobre o conceito propriamente dito, Celso Antonio Pacheco Fiorillo623
assevera que meio ambiente do trabalho624 constitui o:
local onde as pessoas desempenham suas atividades laborais, sejam
remuneradas ou não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do
meio e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade
físico-psíquica dos trabalhadores, independentemente da condição
que ostentem (homens ou mulheres, maiores ou menores de idade,
celetistas, servidores públicos, autônomos, etc). (grifo nosso).
Portanto, tutelar a ambiência laboral e sua qualidade, ou seja, a sadia
qualidade de vida do trabalhador, é exercitar os fundamentos e objetivos da
República Federativa do Brasil previstos nos artigos 1º e 3º, ambos da
Constituição Federal, independentemente de qualquer fator de discrímen: sexo,
idade, vínculo laboral, horário e jornada de trabalho.
5.2. Subsunção legal do meio ambiente do trabalho
O direito ao meio ambiente equilibrado do trabalho apresenta sua tutela
imediata inserida nos artigos 1º, inciso III, 7º, incisos XXII e XXIII, 170, 196 e,
especialmente, no artigo 200, inciso VIII, todos da Constituição Federal de 1988,
enquanto que a tutela mediata encontra-se prevista no artigo 225, caput da citada
Carta Magna.
Entretanto, faz-se ainda mister conduzir o enquadramento do tema aos
imperativos constitucionais que sinalizam a ligação indissociável entre meio
622
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros Ed., 2009. p. 20.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva,
2010. p. 22.
624
Contudo, não se pode confundir a tutela do meio ambiente do trabalho com a proteção
analisada face ao Direito do Trabalho, posto que a primeira tem por objeto a saúde e segurança
do trabalhador, possibilitando ao mesmo o desfrute de uma vida com qualidade, enquanto a
segunda tem por motriz a objetivação de normas jurídicas que disciplinam as relações jurídicas
entre empregado e empregador.
623
278
ambiente do trabalho, direito social e fundamental e ordem econômica
capitalista625.
Portanto, o assunto ainda merece inegável análise constitucional, segundo
os artigos 1º, incisos II, III e IV (enumera a cidadania, dignidade e os valores
sociais do trabalho e livre iniciativa como fundamentos da República Federativa
do Brasil); 5º, caput (inviolabilidade do direito à vida, liberdade, igualdade,
segurança e propriedade) e inciso X (inviolabilidade da honra, intimidade, vida
privada e imagem); 6º (direitos sociais) e 170 (ordem econômica).
Além dos dispositivos previstos na Carta Magna, há ainda as normas
infraconstitucionais referentes à tutela do meio ambiente do trabalho, a saber: a)
Lei 6938/81, artigo 3º, inciso I; b) artigos 191 e 229, § 3º da Constituição do
Estado de São Paulo626; c) CLT, Título II, Capítulo V (Segurança e Saúde do
trabalhador) e Título III (Normas Especiais de Tutela do Trabalho); d) Portarias do
Ministério da Saúde, notadamente a de número 3214/78 (normas relativas à
segurança e medicina do trabalho); e) Lei 8080/90 (Lei Orgânica da saúde); f) Lei
8212/91, especialmente artigo 19, § 1º e Lei 8213/91 com as respectivas
alterações trazidas pela Lei 9876/99; g) Lei 7802/89 (agrotóxicos) e outras.
5.3. Trabalho, saúde e economia: uma relação trídua indissolúvel
A tutela jurídica do meio ambiente do trabalho pode ser examinada sob
dúplice aspecto: um referente à ordem social, no qual aqui se faz a
contextualização do direito à saúde e outro, inerente à ordem econômica.
Contudo, a ideia de que trabalho, saúde e economia se interagem formando uma
relação simbiótica de existência é fundamental para o desenvolvimento do tema.
O exercício das atividades laborais em um meio que cause desequilíbrio à
saúde física ou psíquica do trabalhador, leva ao desencadeamento de problemas
625
No século XVIII, com o surgimento do movimento constitucionalista, a economia passou a ser
tratada com condicionamentos, especialmente na Constituição Mexicana promulgada em 1917,
que enunciou os direitos sociais e econômicos e na Constituição de Weimar promulgada em
1919, que reintroduziu a assunção do Estado no processo decisório econômico. Assim, da fase
do denominado liberalismo econômico, chegou-se à do constitucionalismo socioeconômico,
fortemente impregnado pela concepção da necessidade de normatização do Estado nos conflitos
entre o trabalho e o capital e caracterizada pelo surgimento dos direitos sociais e coletivos.
626
Importante ressaltar o conteúdo do referido artigo: “(...) que o Estado atuará para garantir a
saúde e a segurança dos empregados nos ambientes do trabalho.”
279
que afetam diretamente a base da ordem social e econômica de um país,
violando os objetivos do bem-estar e justiça social, traçados no Preâmbulo
constitucional, bem como nos artigos 3º, inciso I e 193 da Constituição Federal.
Diante disso, percebe-se que a relação entre trabalho, saúde e economia
deve ser vista como de extrema importância, uma vez que deita raízes históricas
desde o período da colonização do país, no qual a escravidão foi por muito tempo
uma realidade.
Sobre o assunto, Laurentino Gomes afirma a preocupação com essa
questão já por José Bonifácio de Andrada e Silva e, posteriormente, por Joaquim
Nabuco, que, segundo o autor, certamente deveriam indagar: Em outras palavras,
seria possível fazer um Brasil homogêneo, coerente e funcional com tantos
escravos pobres e analfabetos, tanto latifúndio e tanta rivalidade interna?627
O autor acima mencionado apresenta, com muita clareza, o quadro relativo
à questão da escravidão no Brasil:
O Brasil conseguiu se separar de Portugal sem romper a ordem social
vigente. Viciada no tráfico negreiro durante os mais de três séculos da
colonização, a colonização, a economia brasileira dependia por completo
da mão de obra cativa, de tal modo que a abolição da escravatura na
Independência revelou-se impraticável. Defendida por homens
poderosos como Bonifácio e o próprio D. Pedro I, só viria 66 anos mais
tarde, já no finalzinho do Segundo Reinado. Em 1884, faltando cinco
anos para a Proclamação da República, ainda havia no Brasil 1.240.806
628
escravos.
A escravidão no país funcionava como o motor da economia colonial,629
pois fornecia mão de obra barata para as lavouras de cana-de-açúcar, de algodão
e tabaco, as minas de ouro e diamante e outras atividades.
Por esta razão é que o regime escravagista propiciou a degradação dos
costumes públicos e privados, a corrupção em lugar da civilização, indústria,
incremento nos sistemas de cultivo agrícola e desperdício de dinheiro na compra
de negros para substituir aqueles que adoeciam ou morriam.630 Foi uma herança
que, inegavelmente, gerou consequências de ordem social e econômica no país.
627
GOMES, Laurentino. op. cit., p. 21.
ALONSO, Angela. Joaquim Nabuco, p. 180. Apud: GOMES, Laurentino. op. cit., p. 21.
629
GOMES, Laurentino. op. cit., p. 153.
630
Id., loc. cit.
628
280
Eram condições indignas de ambiência laboral, mas a escravidão era o
alicerce sobre o qual se assentavam as relações políticas e econômicas do país.
Dentro desse contexto, José Bonifácio começou a empreender novas
ideias assumindo que o Brasil estava condenado a continuar no atraso enquanto
não resolvesse de forma satisfatória a herança escravagista. Para ele, não
bastava libertar os escravos, sendo necessário incorporá-los à sociedade como
cidadãos de pleno direito.631
Portanto, tecidas as considerações acima, é importante analisar algumas
das consequências inegáveis que o meio ambiente do trabalho insalubre e
ofensivo à sadia qualidade de vida pode ensejar:
a) violação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
impositivo legal e peremptório consagrado no artigo 225 da Constituição
Federal;
b) geração de danos à saúde: a antítese da saúde é a doença e a ela vem
agregada à dor632 que pode ser classificada como física, psíquica, social,
emocional e espiritual.633 No ambiente laboral desequilibrado, o
trabalhador deixará efetivamente de desenvolver suas potencialidades,
dada a crise no seu estado biopsicossocial e o sentimento de
vulnerabilidade e angústia que ameaçam a unicidade de quem traz a dor
em sua vida cotidiana;634
c) comprometimento de outros direitos sociais: como, v.g. lazer e
educação, visto que, com saúde comprometida, o trabalhador certamente
não exercerá os direitos previstos no artigo 6º da Constituição Federal, já
que o direito àquela é condição sine qua non para o preenchimento de
todos os demais direitos constitucionalmente elencados, sejam individuais
ou sociais;
631
Id., loc. cit.
HOUAISS, Antonio; VILLAR, Mauro de Salles; MELLO FRANCO, Francisco. op. cit., p. 1077. A
dor origina-se do latim dolore e segundo definição registrada por Houaiss, corresponde àquela
sensação desagradável produzida pela excitação de terminações nervosas sensíveis aos
estímulos dolorosos e classificada de acordo com seu lugar, tipo, intensidade, periodicidade,
difusão e caráter. Afirma ainda que a dor também pode ser caracterizada pela mágoa originada
por desgostos de espírito ou coração ou ainda, como “expressão ou manifestação do sofrimento
físico ou moral”.
633
PESSINI, Leo. Revista Bioética, v. 10, n. 2, p. 62, 2002.
634
FULLER, Greice Patrícia. op. cit.
632
281
d) fragmentação da unidade familiar, gerada, por vezes, em razão da
vulnerabilidade da saúde psíquica do trabalhador, em decorrência do
estresse que o ambiente laboral lhe causa, provocando a violação ao
direito de toda criança e adolescente crescer em meio à convivência
familiar sem opressão, violência ou negligência (artigo 227, Constituição
Federal);
e) violação do direito à liberdade, tendo em vista que um indivíduo sem
trabalho não produz e, não produzindo, não consegue prover suas
necessidades mínimas à sobrevivência. Certamente, não há liberdade
que não se debilite face às necessidades da vida;635
f) transformação em ‘letra morta’ de um dos princípios fundamentais da
Constituição Federal e diretores da interpretação do sistema normativo,
qual seja, o da cidadania (art. 1º, inciso II). O referido princípio é
instrumento imprescindível à efetividade da dignidade da pessoa humana,
correspondendo à expressão cunhada por Hannah Arendt como “o direito
a ter direitos”636.
Deste modo, observa-se que os danos ao ambiente laboral não se
circunscrevem à questão da saúde dos trabalhadores, mas a toda sociedade,
dessumindo-se que o interesse social subjacente não se restringe à ausência ou
diminuição de força motriz geradora de mercadorias e produção, mas à própria
existência humana e estrutural da sociedade.
Examinando-se a necessidade da salubridade do meio ambiente laboral
sob o aspecto da ordem econômica capitalista637 assumida pelo Brasil, observamse os seguintes pontos:638.
635
ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. Tradução Mauro W. Barbosa Almeida. São
Paulo: Perspectiva, 1979. passim.
636
Id. Ibid., p. 112.
637
Segundo lições trazidas por Leo Huberman, o capitalista pode ser entendido da seguinte forma:
o capitalista é dono dos meios de produção – edifícios, máquinas, matéria-prima, etc.; compra a
força de trabalho. É da associação dessas duas coisas que decorre a produção capitalista.
Observe o leitor que o dinheiro não é a única forma de capital. Um industrial de hoje pode ter
pouco ou nenhum dinheiro, e não obstante ser possuidor de grande volume de capital. Pode ser
dono dos meios de produção. Isso, o seu capital, aumenta na medida em que ele compra a força
de trabalho. In: HUBERMAN, Leo. Trad. Waltensi Dutra. História da riqueza do homem. Rio de
Janeiro: LTC, 2008. p. 144.
638
A ordem econômica capitalista caracteriza-se pela situação econômica e social predominante
na maioria dos países industrializados ou em fase industrial baseada na separação entre
282
a) em relação ao empregador: a insalubridade do meio ambiente do
trabalho
gera
o
pagamento
de
adicionais
de
insalubridade
e
periculosidade; indenizações por danos morais, materiais e possíveis
sanções decorrentes de condutas delituosas previstas no artigo 54 da Lei
Federal 9605/98. Além disto, o empregador estará sujeito à diminuição de
sua produção, deixando de auferir o lucro que teria sem a ocorrência de
danos ao trabalhador;
b) no que tange ao empregado: o acometimento de doenças físicas e
transtornos psíquicos ao mesmo acarretam a diminuição ou término de
suas atividades laborais e, por via de consequência, geram a perda de
seu poder aquisitivo;
c) em face da sociedade: neste ponto, resta claro que o trabalho de cada
um é o fator estruturante de um todo denominado de República
Federativa do Brasil. Logo, o prejuízo econômico à sociedade e ao país
será evidente, posto que a seguridade social é financiada por toda a
sociedade, através de dotações orçamentárias e contribuições sociais.
Para gerenciar e minimizar a ocorrência dos riscos acima e em razão do
constitucionalismo socioeconômico é que a Constituição Federal de 1988
organiza o Estado brasileiro sob o fundamento da dignidade da pessoa humana,
regulando a ordem econômica no artigo 170 da Constituição Federal.
Portanto, a Carta Magna balizou a economia capitalista não apenas em
face do artigo 1º, incisos III e IV como também, do artigo 170 acima aduzido e que
ratifica a ideia de delimitação jurídica na tríade: livre iniciativa, valorização do
trabalho e existência digna639.
Falar em dignidade é tornar certa a ideia que a existência humana merece
ser vivida plenamente em sua intensidade e qualidade. Isto significa dizer que a
ideia de viver não significa apenas limitar-se a um mero ato de sobreviver,
trabalhadores juridicamente livres (que dispõem apenas da força de trabalho, vendendo-a em
troca de salário) e os chamados capitalistas (proprietários dos meios de produção, contratando
trabalhadores para produção de bens dirigidos para mercado denominados mercadorias),
visando o lucro. In: SANDRONI, Paulo. Novíssimo dicionário de economia. São Paulo: Best
Seller, 2002.
639
A Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 afirma em seu Preâmbulo que há uma
“dignidade inerente a todos os membros da família humana” e em seu artigo 1º que “todos os
seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos”.
283
fazendo uso diário de suas funções cardio-respiratórias e cerebrais, mas a um
viver com qualidade.
Andorno, ao contemplar a dignidade como um direito intrínseco de cada
pessoa, afirma que todos os homens são igualmente dignos, em razão de sua
natureza comum.640
Contudo, é sabido que nem toda a pessoa humana consegue efetivamente
exercitar esse direito dotado de igualdade axiológica e dependente do
preenchimento de direitos fundamentais condicionantes à existência físicopsíquica do homem previstos no art. 6º da Constituição Federal.
Portanto, o trabalho que deve ser exercitado em meio ambiente salubre
não é uma mercadoria, mas sim, um direito e dever de cada indivíduo para que
possa exercitar sua dignidade através de condições que lhe permitam um mínimo
para que possa desenvolver valores materiais e imateriais e, simultaneamente, a
consciência de sua responsabilidade produtiva.
A isto se liga a questão de educação e mudança paradigmática de
comportamento tanto por parte do empregado como do empregador, superandose hábitos tendentes à melhoria dos valores sociais.
Onde não há meio ambiente do trabalho equilibrado, não há saúde,
resultando consequências na produção (há diminuição de força de trabalho que
dá sustento à sociedade) e, consequentemente, no lucro.
Assim, se é inegável que as condições de trabalho interferem nas
condições de vida, não há como dissociar o homem trabalhador do homem social.
Como medidas para a tutela do meio ambiente e preservação da ordem
econômica capitalista, faz-se necessário:
a) que o trabalhador fiscalize o cumprimento das normas trabalhistas,
através dos sindicatos e que o povo também o faça, fazendo valer o
princípio da informação e participação, inclusive denunciando a prática de
crimes, notadamente o de poluição;
640
ANDORNO, Roberto. Bioética y dignidad de la persona. Madrid: Tecnos, 1998. p. 61.
284
b) que o Estado fiscalize essas medidas preventivas, bem como ofereça
políticas públicas destinadas a esse fim, sob pena de responsabilização
objetiva de seus agentes (seja por omissão ou ação);
c) que o empregador se conscientize de que investindo no trabalhador e no
local onde ele desenvolve suas atividades, haverá um aumento
quantitativo e qualitativo da produção, sob pena de ter que arcar, ao final,
com indenizações, adicionais e processos penais que desarticulam sua
boa fama e imagem, e levam ao mercado contratual a pecha
estigmatizante de violador de regras sociais e ambientais.
5.4. Trabalho e saneamento. As dimensões biopsicossociais dessa relação
dialógica
O estudo em pauta leva em consideração três perspectivas de análise, a
saber: a) os efeitos que a ausência/deficiência do saneamento ambiental de uma
cidade gera em relação ao trabalhador; b) as consequências que um meio laboral
insalubre por ausência/deficiência do cumprimento de normas referentes ao
saneamento ambiental acarretam ao trabalhador.
São duas óticas que muito se aproximam, mas não se confundem. Uma
requer a visão da importância da sustentabilidade da cidade sobre a vida do
homem trabalhador e a outra, dentro de um campo mais restrito, analisa a ótica
do meio ambiente do trabalho em face do trabalhador.
Primeiramente, é de se indagar como alcançar o equilíbrio do meio
ambiente do trabalho.
A homeostase da ambiência laboral será determinada justamente por meio
da consecução do estado de salubridade na mesma, ou seja, da ausência de
agentes patológicos641 que comprometam a integridade física e psíquica do
trabalhador.
641
A Convenção 155 da OIT estabelece que podem ser agentes químicos (névoas, neblinas,
poeiras, fumos, gases e vapores presentes no ambiente do trabalho); físicos( ruído, vibrações,
calor, frio, pressões anormais, radiações ionizantes e não ionizantes, iluminação, umidade) e
biológicos (microrganismos, bactérias, fundos, parasitas, bacilos e vírus).
285
Como já foi visto, o conceito de saúde foi normatizado pela Organização
Mundial de Saúde (OMS) criada em 1946, como o completo bem-estar físico,
mental e social e não apenas ausência de doença ou outros agravos.
Esta definição tem o objetivo de enaltecer a saúde dentro de uma
conceituação positiva e não somente como ausência de patologia.
Na mesma esteira, o art. 3º da Lei Orgânica da saúde (Lei 8080/90) ratifica que
saúde, saneamento e meio ambiente ligam-se intimamente num contexto único:
A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros,
a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens
e serviços essenciais. (grifo nosso).
Tanto o é que a OMS define saúde pública como a ciência e a arte de
promover, proteger e recuperar a saúde, por meio de medidas de alcance coletivo
e de motivação da população.642
Segundo Arlindo Philippi Jr., as ações de saúde pública compreendem a
medicina preventiva e social, bem como as atividades de saneamento do meio.
O saneamento ambiental, como já analisado, é gênero do qual saneamento
básico seria espécie, tendo em vista que o primeiro compreende o controle de
todos os fatores do meio físico do homem que exercem ou podem exercer efeito
deletério sobre seu bem-estar físico, mental e social.
Portanto, tudo o que modifica ou interfere no meio ambiente do trabalho
gerando consequências à saúde do trabalhador deve ser levado em
consideração. Assim, a relação entre meio ambiente laboral e saneamento
envolve os sistemas de abastecimento de água, coleta e tratamento de águas
residuárias, limpeza pública, drenagem urbana, controle de artrópodes e roedores
de importância à saúde pública (moscas, mosquitos, baratas, ratos, etc.); controle
de poluição das águas, do ar e do solo; saneamento de alimentos; saneamento
nos meios de transporte; saneamento de locais de reunião, recreação e lazer;
saneamento dos locais de trabalho; saneamento de escolas; saneamento de
642
PHILIPPI Jr., Arlindo (Org.). Saneamento do meio. São Paulo: Fundacentro/USP/FSP, 1998.
Apud: PHILIPPI JR., Arlindo. Saneameno, saúde e ambiente: fundamentos para um
desenvolvimento sustentável. São Paulo: Manole, 2005. p. 20.
286
habitações; saneamento do planejamento territorial; saneamento em situações de
emergência, etc.643
Esta ligação é tão marcante e evidente que o próprio capítulo VI da Agenda
21 informa que a saúde depende da capacidade de controlar a interação entre o
meio
ambiente
físico,
espiritual,
biológico,
econômico
e
social,
sendo
absolutamente impossível chegar-se a um desenvolvimento equilibrado sem uma
população saudável.
Portanto, além dos fatores físicos, químicos e biológicos que podem
comprometer a ambiência laboral, há aqueles que provêm das relações
biopsicossociais nela estabelecidas e que se ligam a circunstâncias materiais e
imateriais referentes à emoção, dor, medo, frustração, que influenciam a saúde
psíquica do trabalhador, propiciando quadros de ansiedade, depressão, síndrome
do pânico e homicídios.
É importante ressaltar, portanto, que a tutela jurídica do meio ambiente do
trabalho tem como objeto a saúde do trabalhador, compreendida em seus
aspectos físicos e psíquicos, enquadrando-o como pessoa humana portadora de
dignidade (art. 1º, inc. III da Constituição Federal).
Nesse contexto, vale a pena citar as lições trazidas por Laura Martins Maia
de Andrade sobre o assunto:
São mãos humanas que transformam o meio natural e constroem o
artificial, dando corpo e forma ao ambiente cultural, que informa todas as
ações praticadas. O trabalho envolve a pessoa humana em locais
sujeitos às mais diversas influências dos meios natural, urbano e
cultural. Está sujeita não apenas a fatores físicos, químicos e biológicos,
que podem comprometer sua integridade, mas à força das relações
humanas, que são estabelecidas, de feição simétrica ou assimétrica,
abarcando poder e vida, razão e emoção, influindo na saúde psíquica do
644
trabalhador. (grifo nosso).
Assim, observa-se que as condições internas do meio ambiente do trabalho
devem ser equilibradas, especialmente aquelas ligadas ao saneamento
643
PHILIPPI JR., Arlindo. op. cit., p. 22.
O meio ambiente do trabalho e os termos de ajustamento de conduta às exigências legais. In:
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco (Coord). Revista Brasileira de Direito Ambiental, São Paulo,
v. 3, n. 9, jan./mar. 2007.
644
287
ambiental, contribuindo para a prevenção645 de doenças e, portanto, para a sadia
qualidade de vida do trabalhador.
É importante ainda salientar a importância da sustentabilidade da cidade
sobre a vida do homem trabalhador.
Por conta da ausência de saneamento no meio em que exercem as
funções sociais da cidade, muitos são os trabalhadores acometidos de doenças
que acabam por gerar a paralisação em suas atividades laborais, vindo,
inegavelmente, a desenvolver problemas de saúde mental, em razão da angústia,
medo e insatisfação que tal situação (falta de renda) lhes gera.646
Daí, forma-se um círculo vicioso no qual a doença física leva à psíquica
que acaba assumindo uma dimensão político-social:
Quando somos dominados constantemente pelo medo, vergonha,
humilhação, culpa, tristeza, raiva, enfim, por sentimentos tristes, nossa
biologia muda. A dor física mesclada ao sofrimento, que tem sua origem
647
no contexto social excludente, agudiza e prolonga a doença.
Por isso é que se diz que o homem não é apenas um corpo, mas sim um
ser social que produz e reproduz. Neste sentido, Sawaia compreende a saúde
como uma questão eminentemente sócio-histórica, e, portanto, ética, pois
caracteriza um processo da ordem da convivência social e da vivência pessoal.648
Segundo
pesquisa
detalhada
do
Instituto
Trata
Brasil/FGV,
aproximadamente 217 mil trabalhadores precisaram se afastar de suas atividades
devido a problemas gastrintestinais ligados à falta de saneamento. Assim, os
custos com horas-pagas e não trabalhadas chegam a R$ 547 milhões. O estudo
também evidenciou que, em 2009, conforme dados fornecidos pelo DATASUS,
dos 462 mil pacientes internados por essas infecções, 2101 faleceram no hospital,
645
O princípio da prevenção encontra-se previsto no art.225, caput da Constituição Federal e
também na seara da Convenção Internacional 155/81 da OIT, relativa à Segurança e Saúde dos
Trabalhadores e ratificada pelo Brasil. Com base nesse princípio é que as Comissões Internas
de Prevenção de Acidentes – CIPAs, previstas pela NR5, da Portaria 3214/78 são formadas.
646
Atualmente 83 mil brasileiros se afastam do trabalho todo ano por problemas de saúde mental
que podem assim ser caracterizados, do ponto de vista clínico: “presença ou não de sintomas
que classificam uma situação de mau funcionamento psíquico com alterações de personalidade,
do pensamento, da percepção, da memória, da inteligência, entre outros. VASCONCELOS,
Amanda de; FARIA, José Henrique de. Saúde mental no trabalho: contradições e limites. Revista
Psicologia & Sociedade, v. 20, n. 3, p. 453-464, 2008.
647
BARRETO, Margarida. Violência, saúde e trabalho (uma jornada de humilhações). São Paulo:
Ed. Pucsp (Educ), 2006. p .12.
648
Id. Ibid., p .54-55.
288
chamando a atenção de que a maior parte dessas infecções ocorreram
exatamente nas áreas com menor acesso ao esgotamento sanitário: regiões
Norte e Nordeste.649
Afirma-se, ainda, que o país poderia economizar R$ 745 milhões somente
em despesas de internação, ao longo dos anos se a universalização do acesso à
rede de esgoto fosse uma realidade.650.
Outro aspecto ainda a ser considerado é que só em São Paulo, de 20 a
25% dos trabalhadores não conseguem trabalhar, primeiro por estarem sem
transportes e, segundo, porque muitos de seus ambientes de trabalho são
tragados pelas águas da chuva. Como é para um trabalhador que precisa receber
seu sustento e ser impedido de chegar ao seu trabalho em face da desídia de
anos em relação a políticas públicas de saneamento?
Assim, percebe-se que a ausência de saneamento gera consequências
não apenas à saúde do trabalhador, sua produtividade e produção de renda
geradora de consumo, como também ao empregador, sociedade e país.
Portanto, tecidas as considerações acima, é importante que se diga que o
meio ambiente laboral ensejará uma gama imensa de consequências físicas,
emocionais e intelectivas ao trabalhador, posto que o ser humano651 é uma
multiplicidade não só de saberes, como bem diz Morin652, mas de outros
elementos imateriais que formam, conformam e reformam constantemente o seu
caminho.
É possível ainda ser feita esta análise no que tange ao chamado acidente
in itinere. Aqui, se pode falar na hipótese prevista no art. 21 da Lei 8213/9, inciso
649
INSTITUTO TRATA BRASIL. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Benefícios econômicos da
expansão do saneamento brasileiro, p. 4-15. Disponível em: <http://www.tratabrasil.org.novo>.
Acesso em: 09 ago. 2010.
650
Em 2009, o custo de uma internação por infecção gastrointestinal no Sistema Único de Saúde
(SUS) foi de cerca de R$ 350 na média nacional, acarretando despesas públicas de R$ 161
milhões no ano, sem computar-se nesse valor outras despesas, como a compra de
medicamentos para o tratamento pós-hospitalização ou a despesa com o retorno ao médico.
Apenas o Nordeste responde em 2009 por 49% dessas despesas, e o Norte, por 17%.
INSTITUTO TRATA BRASIL. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Benefícios econômicos da
expansão do saneamento brasileiro, cit., p. 18.
651
Canotilho expõe que o homem nasce com uma irredutível dimensão física e espiritual, mas a
sua personalidade desenvolve-se condicionada pelas relações sociais. In: CANOTILHO, J.J.
Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador: contributo para a compreensão das
normas constitucionais programáticas. Coimbra: Coimbra, 1994. p. 36.
652
MORIN, Edgar. Os sete saberes necessários à educação do futuro. São Paulo: Unesco; Cortez,
2001. p. 57.
289
IV que diz respeito ao acidente sofrido, ainda que fora do local e horário de
trabalho, decorrente de serviços praticados a favor da empresa, bem como o
sofrido no percurso da residência para o local de trabalho ou deste para aquela.
Logo, se durante esse percurso, o trabalhador sofrer de algum modo uma
lesão corporal ou perturbação física ou mental no trajeto por algum motivo não
provocado (cite-se o do acometimento de uma doença de veiculação hídrica
ocasionada por uma enchente no percurso), teoricamente, tal situação poderá ser
caracterizada como um acidente in itinere653.
Sob outro enfoque, ainda da questão referente à ligação entre saneamento
e meio ambiente do trabalho, é possível analisar os casos referentes àquelas
categorias de profissionais que laboram imersas a riscos ocupacionais654.
O que se quer sob o aspecto preventivo ambiental e sanitário não é a
exclusão dos riscos, mesmo porque, faticamente, isso seria uma atividade quase
impossível, mas sim o gerenciamento dos mesmos para que diminuam as
ocorrências de trabalhadores que contraem doenças causadas por agentes
patogênicos transmitidos no ambiente em que exercem suas atividades.
A leptospirose, v.g., é considerada como uma doença de risco ocupacional
também, vindo a atingir diferentes categorias profissionais, como os trabalhadores
em arrozais, canaviais, minas, abatedouros e saneamento, além de tratadores de
animais e médicos veterinários.
655
No que tange especificamente aos serviços de
saneamento, estão expostos à infecção os trabalhadores das redes de
abastecimento de água, rede de esgotos, limpeza pública, coleta de lixo e serviço
de varrição, pois:
653
Segundo Roberto Pessoa, os elementos que caracterizam o acidente de trabalho são: a)
causalidade; b) nocividade; c) incapacitação (permanente ou temporária); d) nexo etiológico.
PESSOA, Roberto. Ação de indenização decorrente de acidente de Trabalho: competência.
Revista LTr, São Paulo, ano 65, n. 11, p. 1312-1319, nov. 2001.
654
E, ainda, vale a pena ressaltar que os arts. 189 e 190 da CLT dispõem sobre as atividades ou
operações insalubres definidas pelo Ministério do Trabalho, através de um quadro
demonstrativo. Com a edição da Lei 5414/77 foi dada nova redação aos artigos 154/201 da CLT
que anteriormente dispunha sobre a matéria com o seguinte título “Da Segurança e Higiene do
Trabalho”. Contudo, a nova denominação mudou para “Da Segurança e da Medicina do
Trabalho”, pois a expressão “higiene” dizia respeito apenas à conservação da saúde do
trabalhador, enquanto que o vocábulo medicina é mais abrangente, incorporando não apenas o
aspecto saúde, como também a cura das doenças e sua prevenção no trabalho. In: MARTINS,
Sérgio Pinto. Direito do trabalho. São Paulo: Atlas, 2007. p. 559.
655
ALMEIDA, L. P. et al. op. cit., p. 76.
290
Essas atividades são executadas na ausência de recursos tecnológicos
e de equipamentos de segurança, por mão de obra desqualificada e mal
remunerada, o que aumenta ainda mais o risco de os trabalhadores
656
contraírem a infecção.
É fundamental, assim, o estabelecimento não apenas do arcabouço
normativo657 que diz respeito ao Direito Ambiental do Trabalho658 pela União,
Estados e Distrito Federal, nos termos dos incisos VI, in fine (proteção do meio
ambiente e controle da poluição) e XII, in fine do art. 24 (defesa da saúde) ambos
da Constituição Federal, mas também da observância por parte dos Estados,
Distrito Federal e Municípios da proteção através da efetiva fiscalização da
proteção ao meio ambiente laboral.
Há a necessidade de que as condições de trabalho sejam sempre
reavaliadas para a própria manutenção do sistema econômico capitalista.
Entretanto, o que ocorre é o cenário da falsa ideia de que a manutenção de
condições adequadas de trabalho traz maiores despesas ao empregador e,
portanto, acaba por lhe gerar uma crise econômica, quando, na verdade, o bemestar no trabalho gera justiça e aumento produtivo.
A tutela do meio ambiente do trabalho em face do saneamento ambiental
deve ser vista como fundamental para o direito ao meio ambiente sadio e
equilibrado, o que se quer dizer que ela busca a plena realização dos valores à
vida, saúde e segurança do trabalhador.
5.5. Os resíduos sólidos em face de uma nova dimensão social: a
confluência
entre
meio
ambiente
ecologicamente
equilibrado,
saneamento e produção de fontes de emprego
Como já foi visto, o tema sobre resíduos encontra-se intimamente ligado à
questão de saneamento ambiental, em razão do serviço de limpeza pública,
coleta
656
seletiva
e
de
propagação
de
doenças.
Portanto,
em
havendo
ALMEIDA, L. P. et al. op. cit., p. 76.
Vide também o art. 154 da CLT que se refere expressamente à possibilidade de os Estados e
Municípios disporem sobre meio ambiente, segurança e saúde do trabalho. FIGUEIREDO,
Guilherme José Purvin de. Direito ambiental e saúde dos trabalhadores. São Paulo: LTr, 2000. p.
213.
658
Id. Ibid., p. 238-240.
657
291
disposição/destinação inadequadas do mesmo, o meio ambiente deixará de ser
ecologicamente equilibrado (sob os vários aspectos atinentes àquele: cultural,
natural, artificial).
Basta ver com o que ocorre em períodos de chuva, nos quais as enchentes
tornam-se uma nefasta verdade que gera, pela incapacidade de vazão dos rios
totalmente assoreados, inundações, que dentre alguns motivos é causada pelo
desgaste urbano e pelo lançamento de lixo e entulho de construção civil nos
mesmos. Assim, como também decorre da falta de escoamento de água nas
bocas de lixo, propiciando o acúmulo do mesmo, pela ausência de consciência
educacional de muitos.
Trata-se de um tema, como já debatido, extremamente importante, pois a
média atual de geração de lixo no Brasil hoje é de 1,152 Kg por habitante/dia,
sendo que nas grandes capitais esse volume cresce ainda mais. Segundo
pesquisa realizada pela Associação Brasileira das Empresas de Limpeza Pública
e Resíduos Especiais (Abrelpe), o volume de lixo cresceu em 7,7% em 2009, ou
seja, aproximadamente 182 mil toneladas/dia em face de 169 mil toneladas/dia
em 2008.659 Parte desse lixo vai para aterros sanitários que não possuem
tratamento de chorume ou é encaminhada a lixões660, produzindo contaminação
do solo, ar e recursos hídricos e a perda econômica para a sociedade, ou seja a
perda dos benefícios potenciais pela não reciclagem661.
659
BRASILEIRO produz tanto lixo quanto europeu. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 26 maio
2010. p. A2.
660
Certamente, não haverá a possibilidade de o Brasil extinguir os lixões até 2014, segundo impõe
a Política Nacional do Meio Ambiente. DEL ESPOSTI, Danieli. Lixões podem não acabar até
2014. Rede Brasil Diário, 01 fev. 2011. Aliás, assim é o posicionamento inclusive do próprio
Ministério do Meio Ambiente. A consecução do término dos lixões dependerá de consórcios
intermunicipais, do implemento organizacional das cooperativas dos catadores e da coleta
seletiva, dentre outras condicionantes.
661
O montante perdido pelo Brasil perfaz 8 bilhões por ano. BRASIL pode fazer 8 bilhões por ano
com lixo reciclado. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 15 maio 2010. p. A 30. Há a perda de
benefícios econômicos e ambientais, esses últimos associados à substancial economia de
energia para a sociedade, à redução da emissão de GEEs (gases do efeito estufa), proteção da
biodiversidade e uso de recursos não madeireiros e redução do consumo de água. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Relatório de Pesquisa. Pesquisa sobre
pagamento por serviços ambientais urbanos para gestão de resíduos sólidos. Brasília, 2010. p.
12-22.
292
Estima-se que existam 12 mil lixões662 no território nacional, o que gera,
alguns problemas ambientais sérios:
a) chorume resultante da decomposição dos rejeitos que escorrem
(percolação) para o solo, penetrando nos lençóis freáticos causando-lhe
uma contaminação que pode se estender a locais distantes;
b) pelo escorrimento superficial do chorume pode haver a contaminação
das águas superficiais;
b) danos à saúde de comunidades que se utilizam das águas da região
para irrigação ou recreação;
c) danos à saúde da fauna terrestre que se alimenta de restos neste local,
para o seu sustento;
d) danos à saúde física de quem vive dos lixões para a sua sobrevivência,
pois muitos são os casos de contaminação provenientes de colocação de
alimentos (que levam para as refeições) e água próximos ao material
recolhido, ingestão de alimentos dos próprios lixões ou ainda por pisarem
e manipularem o lixo sem proteção e até, muitas vezes, descalços;
e) danos à saúde psíquica dos catadores, gerando a fadiga ocupacional,
pois é um trabalho informal e, portanto, sem direitos trabalhistas e
previdenciários, além de ser potencialmente dotado de riscos a acidentes
do trabalho;
662
JURAS, Ilidia da Ascenção Garrido Martins; ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de. Uma lei
para a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, ano 11,
n. 43, p. 116, jul./set. 2006. Vide também os dados a seguir: os municípios com serviços de
manejo dos resíduos sólidos situados nas Regiões Nordeste e Norte registraram as maiores
proporções de destinação desses resíduos aos lixões – 89,3% e 85,5%,respectivamente –
enquanto os localizados nas Regiões Sul e Sudeste apresentaram, no outro extremo, as
menores proporções – 15,8% e 18,7%, respectivamente. Na Região Norte, destacaram-se,
nesse sentido, os municípios do Estado do Pará, onde a destinação dos resíduos aos lixões foi
praticada 94,4% deles. Na Região Nordeste, os destaques negativos couberam aos municípios
dos Estados do Piauí, Maranhão e Alagoas: 97,8%, 96,3% e 96,1%, respectivamente. Na Região
Sul, os municípios de seus três estados – Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paraná –
registraram as menores proporções de destinação dos resíduos sólidos aos lixões: 2,7%,16,5%
e 24,6%, respectivamente. O destaque coube aos municípios do Estado de Santa Catarina, com
87,2% desses resíduos destinados a aterros sanitários e controlados, figurando os municípios
dos Estados do Paraná e Rio Grande do Sul com 81,7% e 79,2%, respectivamente. Na Região
Sudeste, os municípios do Estado de São Paulo registraram as menores proporções de
destinação dos resíduos sólidos aos lixões, 7,6%, enquanto os municípios do Estado do Rio de
Janeiro foram o destaque negativo, sendo este tipo de destinação praticado por 33,0% deles. In:
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 60.
293
f) muitas vezes, os catadores residem em localizações próximas;
g) danos à saúde da fauna aquática do corpo de água que recebe o
chorume;
h) dano à flora;
i) proliferação de macrovetores (cães, gatos e ratos) e microvetores
(moscas, mosquitos, fungos e bactérias), causadores de doenças como
dengue, leptospirose, diarréias;
j) produção de gás metano proveniente da decomposição da matéria
orgânica que contribui não apenas para o efeito estufa como também se
trata de um gás que provoca explosões.
Assim, tendo em vista o grande número de lixões e a possibilidade de
problemas ocasionados pela total ausência de medidas sanitárias, gerando
intoxicações alimentares e químicas por metal pesado, infecções cutâneas,
digestivas e respiratórias, poluição de recursos ambientais, dentre outros, impõese a necessidade de apoiar-se a coleta seletiva e a reciclagem663 do lixo para que
a totalidade do mesmo tenha um destino final ambientalmente correto.
Para tal desiderato a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente prevê a
inserção dos catadores na gestão da coleta seletiva de resíduos.
O Decreto Federal 7404/2010 que objetivou regulamentar a Lei 12305/2010
ratificou a necessidade de inclusão das cooperativas de catadores em todas as
fases da coleta seletiva de resíduos.
Assim, no seu art. 11 determina que o sistema de coleta de resíduos
deverá priorizar a participação das cooperativas ou outras formas de associação
de catadores664 de materiais recicláveis, constituídas por pessoas físicas de baixa
renda.
663
Concordamos que a grave situação em que se encontra o Brasil, no que tange ao tratamento
dos resíduos sólidos, se deve à falta de recursos destinados ao setor, bem como ao despreparo
e desinteresse das administrações municipais. JURAS, Ilidia da Ascenção Garrido Martins;
ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de. op. cit., p. 119.
664
O Movimento Nacional de Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR) estima que os catadores
de materiais recicláveis somem hoje cerca de 800 mil trabalhadores, os quais são responsáveis
por 90% dos produtos que chegam à indústria da reciclagem. Segundo o citado Movimento,
grande parte desses trabalhadores ainda atua de forma desorganizada e sem apoio do Poder
Público para a realização de um serviço que é de interesse de todos. Segundo dados por ele
294
Trata-se da instituição de uma política de inclusão social, já que tal
atividade é exercida, basicamente, por pessoas de um segmento social
marginalizado pelo mercado de trabalho formal, que têm na coleta de materiais
recicláveis a fonte de renda que lhes dá sustento.
(...) não se tem conhecimento, dentro da escala de valores das
categorias profissionais, de nenhuma outra atividade que seja tão
estigmatizada e desprestigiada socialmente como o trabalho dos
665
catadores.
Para alcançar o objetivo acima colimado, o decreto estabelece no Título V
a previsão de que a União deverá criar um programa com a finalidade de
melhorar as condições de trabalho e oportunidades de inclusão social e
econômica dos catadores.
Sobre esse último aspecto, diga-se que o Movimento Nacional de
Catadores de Materiais Recicláveis manifestou-se contra a aprovação do
processo
de
implantação
de
incineradores
de
resíduos
como
solução
ambientalmente adequada previsto não apenas na Lei 12305/2010, como também
no Decreto Federal de 7404/2010 que a regulamenta.
Argumenta-se que além de ser prejudicial à saúde humana, como já
analisado adredemente no presente trabalho, este processo também ameaça o
trabalho dos catadores de materiais recicláveis, uma vez que a queima dos
resíduos para o aproveitamento energético impõe a utilização de plástico e
papel.666
Outro dado imensamente importante é que a coleta seletiva, implementada
pela Lei 12305/2010, art. 54 e Decreto Federal, art. 9º, será instrumento de
notável importância aos catadores e às indústrias recicláveis.
apontados, apenas 327 dos 5.560 municípios brasileiros adotam sistemas de coleta seletiva.
Desse universo, somente 142 (equivalentes a 2,5% do total de municípios) mantêm relação de
parceria com associações e cooperativas de catadores. ROLNIK, Raquel. Catadores criticam
estímulo a uso de incineradores pela Política Nacional de Resíduos Sólidos. Disponível em:
<http://www.raquelrolnik.wordpress.com>. Acesso em: 10 nov. 2010.
665
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Diretoria de Pesquisas.
Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008, cit., p. 62.
666
ROLNIK, Raquel. Catadores criticam estímulo a uso de incineradores pela Política Nacional de
Resíduos Sólidos, cit.
295
Portanto, para que o manejo ambientalmente correto dos resíduos sólidos
se realize dentro do contexto previsto na Lei 12305/2010 e do Decreto Federal
7404/2010, necessário será o cumprimento de três diretrizes básicas, a saber: a)
gerenciamento dos resíduos sólidos, segundo práticas seguras e tendentes à
gestão integrada dos mesmos (art. 3º, incisos X e XI da Lei 12305/2010); b)
adoção de medidas de mudança de padrões de produção, consumo e educação
da sociedade; c) a valorização de políticas públicas pautadas em medidas de
estímulo à capacitação e organização institucional das cooperativas, promovendo
a inclusão social dos catadores.
6. O saneamento ambiental em face ao Meio ambiente cultural
De que valeria a obstinação do saber se ele assegurasse apenas a
aquisição dos conhecimentos e não, de certa maneira, e tanto quanto
possível, o descaminho daquele que conhece? Existem momentos na
vida onde a questão de saber se se pode pensar diferentemente do que
se pensa, e perceber diferentemente do que se vê, é indispensável para
667
continuar a olhar ou a refletir.
(Michel Foucault. O uso dos prazeres).
6.1. Análise inicial
A Constituição Federal estabeleceu o conceito de patrimônio cultural no art.
216, impondo-se, assim, a consideração de que todo o bem inerente a nossa
cultura, identidade, memória, etc., assim reconhecido como tal, seja considerado
como bem ambiental e, portanto, difuso.668
A competência legislativa em relação à proteção do patrimônio cultural é
concorrente, encontrando-se fixa no art. 24, inc. VII da Constituição Federal.
Contudo, permite-se aos Municípios legislarem suplementarmente em matéria de
interesse local, conforme prescreve o art. 30, incisos I e II da Carta Magna.
No que tange à competência comum, o art. 23, incisos III, IV e V assevera
caber à União, Estados, Distrito Federal e Municípios proteger os documentos, as
obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos (inciso III); impedir a
667
FOUCAULT, Michel. História da sexualidade: (o uso dos prazeres). Trad. Maria Thereza da
Costa Albuquerque. 8. ed. Rio de Janeiro: Edições Graal, 1998. v. 2.
668
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., 2009, p. 300.
296
evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de
valor histórico, artístico e cultural (inciso IV) e, em especial, proporcionar os meios
de acesso à cultura, à educação e à ciência (inciso V).
Dois são os aspectos necessários à análise: primeiro é a compreensão do
que seja cultura e, segundo, dimensionar o alcance do direito à cultura.
Sob o ponto de vista antropológico, cultura pode ser definida como um
Conjunto integral constituído pelos utensílios e bens dos consumidores,
pelo corpo de normas que rege os diversos grupos sociais, pelas ideias e
artesanato, crenças e costumes; ou como conjunto complexo que inclui
conhecimento, crença, arte, moral, lei, costumes e várias outras aptidões
e hábitos adquiridos pelo homem como membro de uma sociedade, ou
como um sistema de hábitos que são compartilhados por membros de
669
uma sociedade, seja ela uma tribo ou uma nação civilizada .
Contudo, apesar de a perspectiva antropológica considerar como cultura
todo o construído pelo homem, a Constituição Federal assevera que nem tudo é
considerado patrimônio cultural, segundo se depreende do art. 216, sendo
somente aquilo que este dispositivo assim destacou.
Além do conceito sobre cultura, há a necessidade de definição do termo
direitos culturais.
Conforme ensinamentos de José Afonso da Silva, os direitos culturais
apresentam uma dupla dimensão, a saber: como norma agendi (visto que o
Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais) e como facultas
agendi (faculdade de agir conforme o que nela consta). Portanto, direito cultural
está se referindo ao conjunto de normas sobre cultura.670
O direito à cultura é um direito constitucional fundamental que exige ação
positiva do Estado, devendo este sempre favorecer a livre procura das
manifestações culturais e criar condições de acesso popular à cultura, provendo
meios para que a difusão cultural se fundamente nos critérios de igualdade.671
669
SILVA, José Afonso da. Ordenação constitucional da cultura, cit., p. 37.
Id. Ibid., p. 47.
671
Iud. Ibid., p. 48.
670
297
6.2. Saneamento e o direito à educação
6.2.1. A educação no contexto legal
Afinal, segundo Recaséns Siches672, a pessoa humana é dotada “além dos
caracteres de indivíduo biológico, dos caracteres de unidade, identidade e
continuidade substancial”.
O direito à educação encontra-se amparado na Constituição Federal de
1988, em seu art. 6º (direito social e fundamental), como direito social e art. 225,
§1º, inciso VI, ao prescrever que incumbe ao Poder Público promover a educação
ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a
preservação do meio.
Encontra-se ainda prevista na Lei 6938/81 que institui a Política Nacional
de Meio Ambiente, em seu art. 2º, X (educação ambiental a todos os níveis de
ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para
participação ativa na defesa do meio ambiente) e na Lei 9795/99, que institui a
Política Nacional de Educação Ambiental.
6.2.2. A Lei 9795/99 e seus desdobramentos face o direito ao saneamento
ambiental. O papel da ”ecopedagogia”
Vale a pena estabelecer que o conceito de educação ambiental encontrase no art. 1º da Lei 9705/99:
Entende-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o
indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos,
habilidades, atitudes e competências voltados para a conservação do
meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade
de vida e sua sustentabilidade.
Os aspectos inerentes à sustentabilidade, ao bem coletivo, ao bem-estar, à
segurança ambiental e à cidadania são as diretrizes para a consecução da
672
RECASÉNS SICHES, Vida humana, sociedad y derecho. 3. ed. México: Porruá, 1952.
298
educação ambiental, devendo ser levados em consideração quando da realização
de políticas públicas referentes ao tema.
A educação ambiental deve ser construída segundo um enfoque
humanista, holístico, transdisciplinar e pluricultural, essenciais à propagação da
“cultura de paz”, princípios estes contidos no artigo 4º da lei 9795/99.
Estes princípios constituem aspectos essenciais para preservação do meio
ambiente e ratificação do princípio da ubiquidade673, a fim de garantir a vida digna
das gerações presentes e futuras gerações.
Segundo Francisco Gutiérrez, a educação é condição indispensável ao
conceito de sustentabilidade, assim como o saneamento ambiental. Tanto o é que
o citado autor afirma que para o estabelecimento do desenvolvimento sustentável
são necessários quatro requisitos, quais sejam: que ele seja economicamente
factível; ecologicamente apropriado; socialmente justo e culturalmente equitativo,
respeitoso e sem discriminação de gênero.674
A Ecopedagogia, também denominada de Educação do Futuro ou Escola
Cidadã, impõe a ideia de novas propostas curriculares, a fim de serem
enfatizados temas transversais como ética, saúde, meio ambiente, solidariedade,
diversidade cultural, gênero, realçando os vínculos entre educação e vida. Através
desses ensinamentos, a qualidade de vida será devidamente tutelada não apenas
pelo Poder Público, mas também pela própria coletividade, segundo o caput do
art. 225 da Constituição Federal.
6.2.3. O saneamento ambiental e a Cidade Educadora
Inicialmente, convém estabelecer que o conceito de Cidade Educadora
surgiu em 1972 com a obra intitulada “Aprender a Ser”, de Edgar Faure,
significando uma proposta de integração entre a educação formal e não formal
673
Este princípio afirma que o objeto de proteção do meio ambiente, localizado no epicentro dos
direitos humanos, deve ser levado em consideração toda vez que a política, atuação, legislação
sobre qualquer tema, atividade, obra, etc., tiver que ser criada e desenvolvida. FIORILLO, Celso
Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, cit., 2009, p. 60.
674
GUTIÉRREZ, Francisco. Pedagogia para el desarrolo sustenible. Costa Rica: Heredia
Editorialpec, 1994.
299
gerada na cidade, para todos que a habitam e reveladora de um compromisso
político, público e de ativismo, segundo Figueras Bellot.675
A partir de 1990, com o surgimento da Associação Internacional das
Cidades Educadoras – AICE – e com a Carta das Cidades Educadoras, o
conceito começou a ser implementado considerando sua aplicabilidade,
inicialmente, em escolas e com pessoas das primeiras idades. Em 1999, na
Assembleia Geral de Jerusalém, consolidaram-se propostas para a inclusão676
não apenas das escolas, como para incluir toda a população em todos os
âmbitos, a saber: urbanismo e planejamento, cultura, serviços sociais, meio
ambiente, esportes, economia, saúde, etc.677
A Declaração de Barcelona apresenta a Carta das Cidades, sendo
considerada o marco para funções educadoras na gestão municipal participativa.
Nela estabelece-se a definição de Cidade Educadora:
A cidade educadora é um sistema complexo em constante evolução e
pode exprimir-se de diferentes formas, mas dará sempre prioridade
absoluta ao investimento cultural e à formação permanente da sua
população.
A cidade será educadora quando reconheça, exerça e desenvolva,
para além das suas funções tradicionais (econômica, social, política e de
prestação de serviços), uma função educadora, isto é, quando assuma
uma intencionalidade e responsabilidade, cujo objetivo seja a formação,
promoção e desenvolvimento de todos os seus habitantes, a
começar pelas crianças e pelos jovens.
As razões que justificam esta nova função devem ser procuradas,
precisamente, em motivações de ordem social, econômica e política,
assim como, e sobretudo, em motivações de ordem cultural e educativa.
O grande desafio do século XXI é investir na educação de cada
indivíduo, de maneira que este seja cada vez mais capaz de exprimir,
afirmar e desenvolver o seu próprio potencial humano. Potencial feito de
individualidade,
construtividade,
criatividade
e
"sentido
de
responsabilidade assim como de um sentido de comunidade −
capacidade de diálogo, de confrontação e de solidariedade.
675
FIGUERA BELLOT, Pillar. Ciudades educadoras: una apuesta de futuro. In: AICE, Associacion
Internacional de Ciudades Educadoras – Educación y vida urbana: 20 años de Ciudades
Educadoras. Barcelona: Santillana, 2008.
676
Quando se analisa uma proposta transdisciplinar de investigação (…) o que se propõe não é a
simples oportunidade de acesso de uma extensa pluralidade de possibilidades de recortes e
segmentações na compreensão desses problemas (…) A compreensão transdisciplinar do
ambiente, mais que a disponibilidade de comunicação e diálogo entre diversos saberes
disciplinares, deve permitir e possibilitar o desenvolvimento de uma nova racionalidade social,
econômica, política e jurídica, que considere efetivamente o ambiente como fator de organização
e definição da nova qualidade do conhecimento que se procura, o saber ambiental. In: LEITE,
José Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros. Direito ambiental contemporâneo. Barueri:
Manole, 2004. p. 118-120.
677
FIGUERA BELLOT, Pillar. op. cit., p. 19.
300
Uma cidade será educadora se oferecer todo o seu potencial de
forma generosa, deixando-se envolver por todos os seus habitantes
e ensinando-os a envolverem-se nela. (grifo nosso).
De fato, o saneamento ambiental traduz exatamente a necessidade de
investimento cultural educacional à população para que os princípios da
solidariedade ambiental e da prevenção sejam respeitados.
Diante dessas considerações, é estarrecedor verificar que no Brasil há uma
porcentagem de 30% da população brasileira que ainda não sabe o que é
saneamento básico. 678
Se não bastasse esse número, o Brasil assumiu a posição 73 do IDH de
2010, entre os 169 países avaliados. Este cálculo leva em consideração a saúde,
educação e renda. Assim, fácil é compreender que a deficiência do saneamento,
notadamente, em relação à coleta e tratamento dos esgotos, afetou os três
fatores acima mencionados.
Não haverá cidade sustentável enquanto apenas houver a democratização
de doenças.
Assim como também não haverá cidade educadora enquanto inexistir no
cenário nacional o “sentido de responsabilidade”, não apenas por parte da
coletividade, mas, também, daquele que deve formular políticas públicas de
educação, segundo o art. 215, caput da Constituição Federal.
6.2.4. O saneamento ambiental em face de documentos internacionais.
Dada
a
importância
do
tema,
convém
citar
alguns
documentos
internacionais sobre o tema, notadamente, porque estes em nosso ordenamento
jurídico pátrio têm força de lei e em se tratando de matéria referente a direitos
humanos, como o é, a educação, segundo o disposto no art. LXXVIII, § 3º da
Constituição Federal ele terá força de norma constitucional.
Interessante notar que se pode pensar que a Declaração Universal dos
Direitos do Homem, tecnicamente, é uma recomendação que a Assembleia Geral
678
IBOPE: 30% do País desconhece saneamento básico. Estadão.com.br. Agência Estado. 13
ago. 2009. Disponível em: <http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 20 set. 2010.
301
das Nações Unidas faz aos seus membros (Carta das Nações Unidas, artigo 10)
e assim, não tem força vinculante. Contudo, como Fábio Konder Comparato679
preleciona, que hoje se reconhece que a vigência dos direitos humanos
independe de sua declaração em constituições, leis e tratados internacionais, pois
se está diante de exigências relativas à dignidade humana e, portanto, exercidas
contra todos os poderes, sejam oficiais ou não.
De toda sorte, o direito à educação é considerado não apenas um direito
humano como, também, fundamental, visto que se encontra disciplinado em
vários dispositivos constitucionais.
a) Declaração Universal dos Direitos do Homem
A Declaração Universal dos Direitos do Homem afirma, em seu preâmbulo,
que o ensino e a educação são elementos capazes de promover o “respeito aos
direitos e liberdades”:
A presente Declaração Universal dos Diretos Humanos como o ideal
comum a ser atingido por todos os povos e todas as nações, com o
objetivo de que cada indivíduo e cada órgão da sociedade, tendo sempre
em mente esta Declaração, se esforce, através do ensino e da
educação, por promover o respeito a esses direitos e liberdades, e,
pela adoção de medidas progressivas de caráter nacional e
internacional, por assegurar o seu reconhecimento e a sua observância
universais e efetivos, tanto entre os povos dos próprios EstadosMembros, quanto entre os povos dos territórios sob sua jurisdição. (grifo
680
nosso).
b) Pacto internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
apresenta, em seu art. 10, a necessidade de proteção à família, identificando a
função dessa na criação e educação dos filhos. Apresentando preocupação com
as gerações futuras.
No art. 13, está exposto que todos têm direito à educação, princípio esse
reconhecido como direito fundamental, tendo como objeto não a simples
679
COMPARATO, Fabio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. São Paulo: Saraiva.
2001. p. 225-226.
680
COMPARATO, Fabio Konder. op. cit., p. 235.
302
instrução, mas sim a educação do ser humano, ou seja, a sua formação
intelectual, moral e cívica. 681
A partir daí, é inegável entender que quando se exige não apenas a
formação intelectual, mas a de valores ético-políticos e cívicos, cada indivíduo
passa a respeitar mais a sua própria cidade, pois entende que é nela que a vida
se realiza. Passa-se a ter consciência de que sem a participação nos atos
tendentes ao saneamento de sua cidade, de seu rio, de suas ruas, de seu
trabalho, o desrespeito propiciará consequências à própria coletividade.
Art. 13 − 1. Os estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito
de toda pessoa à educação. Concordam em que a educação deverá
visar ao pleno desenvolvimento da personalidade humana e do sentido
de sua dignidade e a fortalecer o respeito pelos direitos humanos e
liberdades fundamentais. Concordam ainda que a educação deverá
capacitar todas as pessoas a participar efetivamente de uma
sociedade livre, favorecer a compreensão, a tolerância e a amizade
entre todas as nações e entre todos os grupos raciais, étnicos ou
religiosos (...) (grifo nosso).
c) Conferência Intergovernamental sobre Educação Ambiental
A Recomendação n. 12, da citada Conferência, realizada em 1977,
apresenta os princípios fundamentais que orientaram as propostas da Agenda 21
ao afirmar:
A educação ambiental deve preparar o indivíduo mediante a
compreensão dos principais problemas do mundo contemporâneo,
possibilitando-lhe conhecimentos técnicos e as qualidades necessárias
para desempenhar uma função produtiva com vistas a melhorar a vida
e proteger o meio ambiente considerando os valores éticos (...) deve
ajudar a descobrir os sintomas e as causas reais dos problemas
ambientais, destacar sua complexidade ambiental e, em consequência, a
necessidade de desenvolver o sentido crítico e as habilidades
necessárias para resolver os problemas (...) (grifo nosso).
d) Declaração de Barcelona
Como visto acima, o citado documento firma um marco extremamente
importante, pois a questão referente ao saneamento reflete justamente a
necessidade de mudança de comportamento da população, no que tange ao
descarte de lixo em ruas, áreas livres, córregos, mananciais, dentre outros, como
já visto no decorrer do trabalho.
681
Id. Ibid., p. 356.
303
A população precisa ter a clara e exata consciência do mal que suas
condutas acarretam; as empreiteiras necessitam ter a exata consciência do mal
que
seus
loteamentos
irregulares
em
áreas
nobres
mas
protegidas
constitucionalmente geram; os loteadores clandestinos, nas áreas de periferia,
devem ter a exata consciência do mal que os serviços de terraplanagem sem a
devida cautela podem ocasionar em termos de erosão e assoreamento.
e) Declaração Mundial sobre Educação para Todos, satisfação das
necessidades básicas de aprendizagem
A Declaração Mundial sobre Educação para Todos realizada em Jomtien –
Tailândia, 1990, apresenta aspectos de valorização da educação ligados ao
“progresso social, econômico e cultural”:
Relembrando que a educação é um direito fundamental de todos,
mulheres e homens, de todas as idades, no mundo inteiro;
Entendendo que a educação pode contribuir para conquistar um mundo
mais seguro, mais sadio, mais próspero e ambientalmente mais puro,
que, ao mesmo tempo, favoreça o progresso social, econômico e
cultural, a tolerância e a cooperação internacional;
Sabendo que a educação, embora não seja condição suficiente, é de
importância fundamental para o progresso pessoal e social. (grifo
nosso).
Trata-se da exata noção de que a educação ambiental, no que tange ao
saneamento ambiental, é de importância inegável em relação a todos os aspectos
de sustentabilidade já anteriormente analisados, a saber: cultural, social,
econômica, ecológica e política.
f) II Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento: Agenda 21
Esta Conferência constituiu-se em marco relevante para a conscientização
global das questões ambientais, informando, em todos os seus 40 capítulos, a
preocupação com a educação ambiental. As discussões referentes ao
desenvolvimento sustentável e qualidade de vida urbana, complementada pela
Habitat II foram objetos centrais de tomada de conclusões, como cita o
304
documento do Ministério do Meio Ambiente “Agenda 21 e a sustentabilidade das
cidades”:
Os pressupostos atuais de "reconstruir" as cidades com estratégias
ecológicas e visão do entorno têm sido colocados tanto pelos
ambientalistas − com as ideias de capacidade de suporte, pegada
ecológica, equilíbrio energético, conforto ambiental, entre outras −
quanto pelos urbanistas que entre as conferências Habitat I e II mudaram
seu enfoque sobre as cidades e sua contribuição para o fortalecimento
das organizações sociais.
A Agenda 21 Global recupera em vários de seus capítulos o papel da
cidade educadora, como será apresentado a seguir:
O capítulo 4 do citado documento apresenta a preocupação com o
consumo sustentável e esclarece que a educação deve atuar para esclarecimento
do público, objetivando alterar os padrões existentes.
Capítulo 4 – Os Governos e as organizações do setor privado devem
promover a adoção de atitudes mais positivas em relação ao
consumo sustentável por meio da educação, de programas de
esclarecimento do público e outros meios, como publicidade positiva
de produtos e serviços que utilizem tecnologias ambientalmente
saudáveis ou estímulo a padrões sustentáveis de produção e consumo.
(grifo nosso).
Não se pode olvidar que a questão do consumo sustentável constitui um
dos principais problemas relacionados à extração de matéria-prima, produção
energética, utilização de água e geração de resíduos, todos estes afetos à
questão referente aos saneamento ambiental.
Uma questão que se liga intimamente ao saneamento e às prescrições já
analisadas em relação à Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei
12305/2010)
encontra-se
prevista
no
Capítulo
21
intitulado
“Manejo
ambientalmente saudável dos resíduos sólidos e questões relacionadas com os
esgotos”:
Capítulo 21 – Manejo ambientalmente saudável dos resíduos sólidos e
questões relacionadas com os esgotos (...) Os futuros programas de
manejo de resíduos devem aproveitar ao máximo as abordagens do
controle de resíduos baseadas no rendimento dos recursos. Essas
atividades devem realizar-se em conjunto com programas de
educação do público. (grifo nosso).
305
No capítulo 28 intitulado “Iniciativas das autoridades locais em apoio à
agenda
21”,
resta
inconteste
a
necessidade
de
os
governos
locais
desempenharem importante papel na educação, bem como o papel da
participação popular nas decisões pertinentes às políticas públicas sanitárias:
Capítulo 28 – Iniciativas das autoridades locais em apoio à agenda 21
(...) As autoridades locais (...) como nível de governo mais próximo do
povo, desempenham um papel essencial na educação, mobilização
e resposta ao público, em favor de um desenvolvimento
sustentável. Cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus
cidadãos, organizações locais e empresas privadas e aprovar uma
"Agenda 21 local". Por meio de consultas e da promoção de consenso,
as autoridades locais ouvirão os cidadãos e as organizações cívicas,
comunitárias, empresariais e industriais locais, obtendo assim as
informações necessárias para formular as melhores estratégias. O
processo de consultas aumentará a consciência das famílias em
relação às questões do desenvolvimento sustentável.(grifo nosso)
A educação e a sua função social encontram-se explicitadas no capítulo
36, “Promoção do ensino, da conscientização e do treinamento”, apresentando a
necessidade de ampliar a consciência a respeito dos “valores, atitudes e medidas
compatíveis com o desenvolvimento sustentável”.
Capítulo 36 – Promoção do ensino, da conscientização e do treinamento
(...) O ensino, o aumento da consciência pública e o treinamento estão
vinculados virtualmente a todas as áreas de programa da Agenda 21 e
ainda mais próximas das que se referem à satisfação das
necessidades básicas, fortalecimento institucional e técnica, dados e
informação, ciência e papel dos principais grupos. (...) O objetivo
consiste em promover uma ampla consciência pública como parte
indispensável de um esforço mundial de ensino para reforçar atitudes,
valores e medidas compatíveis com o desenvolvimento sustentável.
É importante enfatizar o princípio da delegação de poderes,
responsabilidades e recursos ao nível mais apropriado e dar preferência
para a responsabilidade e controle locais sobre as atividades de
conscientização. (grifo nosso).
E, por fim, o capítulo 40 intitulado “Informação para a tomada de decisões”,
deixa clara a importância do acesso irrestrito da população às informações que
podem ser utilizadas para que possa tomar providências, através v.g., de ações
populares , requerimentos para instauração de inquéritos policiais ou ainda
instrumentalizar o Ministério Público à propositura de ações civis públicas,
tendentes a atos omissivos ou comissivos do Poder Público geradores de danos à
saúde pública, em face da má prestação de serviços de saneamento:
306
Capítulo 40 – Informação para a tomada de decisões (...) No
desenvolvimento sustentável, cada pessoa é usuário e provedor de
informação, considerada em sentido amplo, o que inclui dados,
informações e experiências e conhecimentos adequadamente
apresentados. A necessidade de informação surge em todos os níveis,
desde o de tomada de decisões superiores, nos planos nacional e
internacional, ao comunitário e individual. (grifo nosso).
6.3. Saneamento e educação como instrumentos de prevenção para
assegurar o direito à dignidade da pessoa humana
Sim! Eu sei muito bem de onde venho!
Insaciável como a chama no lenho
Eu me inflamo e me consumo.
Tudo que eu toco vira luz,
Tudo o que eu deixo, carvão e fumo.
Chama eu sou, sem dúvida.
682
(Friedrich Nietzche. Ecce homo ).
Durante toda a exposição das ideias deste estudo, observou-se claramente
que o princípio da prevenção é pedra fundamental à consecução da eficiência aos
planos de saneamento implementados pelo Poder Público.
Neste ponto, percebe-se que a prevenção na área de saneamento
ambiental deve ocorrer em duas vertentes:
1) a educação deve ser o instrumento principal a propiciar a
conscientização ambiental, no sentido de propiciar práticas de cidadania em prol
dos bens ambientais (programas em escolas sobre educação ambiental, v.g.);
2) educação como diretriz para mudança de hábitos e comportamento de
higiene.
A educação apresenta seu conceito delimitado na Lei 9394/96, art. 1º (Lei
de Diretrizes e bases da educação) o qual abrange os processos formativos que
se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas
instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da
sociedade civil e nas manifestações culturais.
A educação ambiental encontra sua definição na Lei 9795/99 no art. 1º,
segundo o qual entende a educação ambiental como um processo do conceito
682
NIETZSCHE, Fredrich Wilhelm. Ecce homo: de como a gente se torna o que a gente é. Trad.
Marcelo Backes. Porto Alegre: L&PM, 2008. p. 11.
307
educacional acima exposto, com objetivo específico ao conhecimento, atitudes e
competências relacionadas ao meio ambiente.
Importante distinção é feita por Paulo Santos de Almeida para quem a
educação ambiental difere do ambiente educacional, visto que a primeira trata da
educação pretendida sobre o ambiente em todas as suas dimensões para
conhecê-lo e protegê-lo, enquanto o segundo envolve todos os processos de
educação, sejam especificados ou não, ou seja, ele consiste no próprio âmbito
para o desenvolvimento da educação e da cultura.683
Não há como tratar da educação sem fazer uma digressão a Paulo Freire
que assevera ser este direito fundamental, um instrumento de libertação e
gerador da autorreflexão e consciência da responsabilidade sobre o tempo e o
espaço a que se está inserido.
a) O quadro da mortalidade e morbidade
A mortalidade por ausência de saneamento ambiental constitui a segunda
causa de mortalidade infantil no mundo, o que alerta para a importância do
assunto. Em relatório das Nações Unidas684, observa-se que a água mata mais do
que as guerras, gerando a violação constante à segurança humana.
Já se asseverou, por diversas passagens, que o índice de pessoas ligadas
à rede de coleta e tratamento de esgotos é extremamente deficitário, verificandose que bilhões de litros de resíduos são jogados in natura todos os dias nos
recursos d’água, que as enchentes são fortes condutores de transmissão de
doenças de veiculação hídrica e que a ausência de hábitos de higiene são fatores
inegáveis à debilidade da saúde biopsíquica.
Através da educação sobre cuidados sanitários necessários e preventivos,
o número de casos de mortalidade e morbidade por doenças de transmissão
hídrica pode vir a decrescer.
683
ALMEIDA, Paulo Santos de. Direito ambiental educacional: suas relações com os direitos da
criança e do adolescente. São Paulo: Verbo Jurídico, 2009. p. 146-147.
684
Segundo o relatório do Desenvolvimento Humano de 2006, a falta de água e esgoto matam 01
criança a cada 19 segundos. WATKINS, Kevin et al. op. cit.
308
Campanhas sanitárias são imprescindíveis para coibirem doenças que
podem ser prevenidas com algumas medidas básicas de cuidados à saúde e,
assim, evitarem a propagação de epidemias. Deste modo, a população deve, por
exemplo, ter acesso a informações sobre como voltar a usar roupas e móveis
atingidos pelas inundações ou como evitar a ingestão de alimentos e água
contaminados, a fim de evitar a propagação de vetores transmissores de doenças
como dengue, leptospirose, hepatite A ou o vibrião do cólera.
Para além de a população ter acesso às informações acima, deve ainda ter
conhecimento dos serviços de saneamento e as suas implicações dentro da sua
saúde e vida laboral. Para dimensionar a problemática sobre o assunto, foi
realizado um estudo com 1008 moradores das 79 cidades brasileiras com mais de
300 mil habitantes, no qual 1/5 deles afirmou estar satisfeito com um serviço que
sequer recebe.685
Entretanto, faz-se mister, como será bem analisado no estudo sobre as
políticas públicas, que as soluções ocorram de forma sistêmica e não pontual,
pois de nada adianta a realização de serviços adequados de saneamento se não
houver mudança de comportamento da população, assim como o inverso é
verdadeiro. Portanto, aliada à conscientização da população devem vir, em
paralelo, a realização de planejamento urbano.
A partir de um contexto nacional no qual esgotos ainda correm a céu
aberto, comunidades são erguidas sobre córregos usados como coletores de
esgoto dos próprios moradores, moradias ficam imersas a águas em inundações
e todo o tipo de doença referente à ausência de saneamento pode ser veiculada,
não há outra conclusão a se chegar, salvo a de que as políticas públicas,
educação e vontade política devem caminhar em compasso.
Aliás, as três barreiras a serem transpostas em matéria de saneamento
ambiental são: comportamento da coletividade, desídia das autoridades
competentes e pobreza.
685
IBOPE. INSTITUTO TRATA BRASIL. Pesquisa inédita do IBOPE e do Instituto Trata Brasil
mostra a percepção da população sobre saneamento básico. Ed. nov. 2009. Disponível em:
<http://www.tratabrasil.org.br>. Acesso em: 09 nov. 2009.
309
Isto para não dizer em mais barreiras como as referentes ao gênero e à ausência
imensa de ofertas de serviços púlbicos686,como alguns países enfrentam (certos locais
da África687,Índia688 e China).
Em relatório publicado pelas Nações Unidas, intitulado A água para além
da escassez: poder, pobreza e a crise mundial da água, realizado por Kevin
Watkins e sua equipe, observou-se que no mínimo um terço da população do
planeta, ou seja, aproximadamente 2,6 bilhões de pessoas, desconhece o que
seja um sanitário, uma latrina, uma fossa séptica, e faz suas necessidades como
os animais, no mato, à beira de córregos e mananciais, ou em sacolas e latas que
são jogados no meio da rua. E mais ou menos 1 bilhão utiliza águas
contaminadas por fezes humanas e animais para beber, cozinhar, lavar a roupa e
fazer a higiene pessoal. Isso faz com que pelo menos 2 milhões de crianças
morram, a cada ano, vítimas de diarreia e de doenças infecciosas como cólera,
tifo e parasitoses.
Afinal, como dizia Victor Hugo em sua brilhante obra intitulada Os
miseráveis:
os esgotos são a consciência da cidade.
Por meio da educação, também pode ser reduzida a miséria e a
desigualdade, fatores esses também propiciadores das más condições de
saneamento.
686
Num importante bairro de Nairóbi, no Quênia, chamado Kibera, é generalizado o sistema das
chamadas “privadas voadoras”, sacolas de plástico em que as pessoas fazem suas
necessidades para em seguida atirá-las na rua (daí o nome). A prática eleva as doenças
infecciosas no bairro a níveis altíssimos. E os principais atingidos são as crianças e as mulheres.
Por quê? Porque cabe a elas cuidar da limpeza doméstica e do transporte da água, e com isso
se expõem mais ao contágio do que os homens. In: WATKINS, Kevin et al. op. cit.
687
O grupo mais prejudicado, ressalta o Relatório de Desenvolvimento Humano 2006, são as
mulheres, visto que a falta de água e esgotamento adequados são fatores que aprofundam ainda
mais a desigualdade de gênero e dificultam a saída do ciclo da pobreza: As mulheres e as
meninas são duplamente afetadas, já que são elas que sacrificam o seu tempo e a sua
educação para recolher água”, afirma o texto. “Para as jovens, a falta de serviços básicos de
água e saneamento se traduz em perda de oportunidades em educação e em apoderamento
econômico. In: WATKINS, Kevin et al. op. cit.
688
Em Dharavi, uma zona populosa de Mumbai, na Índia, há um único banheiro para cada 1.440
pessoas, e na estação das chuvas as enxurradas transformam as ruas da cidade em rios de
excrementos. A fartura de água é, nesse caso, como no de muitas outras cidades do terceiro
mundo, uma tragédia: as condições de existência fazem com que a água, em vez de vida, seja
muitas vezes instrumento de doença e morte. In: WATKINS, Kevin et al. op. cit.
310
Muitas das ações de saneamento podem prevenir cerca de quatro vezes
mais mortes e aumentar a expectativa de vida sete vezes mais que as
intervenções de natureza biomédica, notadamente nos casos de morbimortalidade oriundos de diarreia, estado nutricional, nematóides intestinais, dentre
outros.689
Conforme dados estabelecidos pela UNICEF, o saneamento inadequado,
além de afetar a saúde, a segurança ambiental e, por consequência, a qualidade
de vida das crianças, é fator gerador da morte de 1,5 milhão de crianças menores
de cinco anos de idade devido a doenças diarreicas em crianças.690
A educação, como instrumento de reflexão crítica sobre a prática,691 deve
ser direcionada aos pais, às escolas e ao próprio Poder Público ao realizar suas
decisões acerca dos investimentos destinados aos serviços de saneamento.
b) A continuidade das atividades escolares
O acesso ao saneamento deixa fortes marcas na frequência escolar em
relação a diferentes faixas etárias, tornando-se claro que a sua ausência gera
consequências à melhoria do rendimento escolar.
Segundo se observa do suplemento da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílio (PNAD) de 2006 e divulgado em 28 de março de 2008, o índice de
matrícula para a faixa de crianças e adolescentes de 0 a 17 anos sem acesso ao
saneamento correspondia a 25,6% de evasão escolar contra 4,72% para os
alunos com acesso.
Constatou-se, ainda, que os alunos sem saneamento apresentam um
menor número referente às matrículas, jornadas e pior desempenho.
A figura de Jeca Tatu muito bem referenciada por Monteiro Lobato e aqui já
falada, ainda se faz viva em nosso cenário nacional, e a velha frase redigida por
689
NERI, Marcelo Cortes (Coord.). Saneamento, educação, trabalho e turismo. Rio de Janeiro:
FGV/IBRE, CPS, 2007. p. 12.
690
LA CARÊNCIA de água potable y saneamiento ambiental en las escuelas afecta el aprendizaje.
UNICEF. Centro de Prensa. Dubai; Nova Iorque, 2010. Disponível em: <http://www.unicef.org>.
Acesso em: 23 jul. 2010.
691
FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia. São Paulo: Paz e Terra, 2008. p. 38-40.
311
este festejado escritor nacional ainda merece acolhida na consciência política: Um
país se faz com homens e livros.
O saneamento deve, portanto, ser uma realidade existente não apenas nas
casas, como também nas escolas692, podendo-se reduzir a abstenção escolar que
atinge 150 milhões de crianças por ano e provoca 443 milhões de faltas escolares
por ano, devido a doenças de veiculação hídrica.693
As escolas devem ser agentes de mudança em suas comunidades.
É importante que se diga que esta situação é vivenciada por meninos e
meninas em 60 países, onde mais da metade carece de escolas primárias com
serviços adequados de água potável e quase dois terços deste número não
contam com serviços de saneamento ambiental, segundo dados da UNICEF
expendidos
na
Conferência
sobre
ajuda
humanitária
internacional
e
desenvolvimento de Dubai:
Milhões de meninos e meninas do mundo em desenvolvimento estudam
em escolas que carecem de água potável e latrinas higiênicas, que são
elementos que muitos de nós damos por pressupostos. Todos os
meninos e as meninas têm o direito de serem assistidos em centros de
educação e contam com água potável, saneamento e educação sobre a
694
higiene.
Paulo Freire critica o descaso das condições materiais das escolas,
afirmando que não há prática docente verdadeira que não seja ela mesma um
ensaio estético e ético695:
Ainda sobre o assunto afirma com veemência:
É incrível que não imaginemos a significação do ‘discurso’ formador que
faz uma escola respeitada em seu espaço. A eloquência do discurso
‘pronunciado’ na e pela limpeza do chão, na boniteza das salas, na
higiene dos sanitários, nas flores que adornam. Há uma pedagogicidade
696
indiscutível na materialidade do espaço.
692
Em algumas localidades da África, alguns pais não permitem que as meninas frequentem a
escola porque não há instalações sanitárias separadas por gênero, aliás, por vezes, sequer há
instalações de água e esgoto. In: WATKINS, Kevin et al. op. cit.
693
WATKINS, Kevin et al. op. cit.
694
LA CARÊNCIA de água potable y saneamiento ambiental en las escuelas afecta el aprendizaje,
cit.
695
FREIRE, Paulo. A educação na cidade. São Paulo: Cortez, 1991. passim.
696
Id. Pedagogia da autonomia, cit., p. 44-45.
312
Interessantes estudos vêm sendo realizados no sentido de concluírem que
quanto maior for a quantidade de ações sociais (investimentos voltados à
realização dos direitos sociais referentes à educação, habitação, saúde e
trabalho) voltadas a primeira infância, mais alto será o retorno recebido pela
sociedade (inclusive no que tange à criminalidade e à incidência de gravidez entre
adolescentes) e pelo próprio indivíduo.697
Observa-se que as disparidades na educação ligadas ao saneamento têm
impacto a curto e longo prazo, pois são elas transmitidas pelas gerações. O que
se quer dizer é que quando o direito à educação encontra-se enfraquecido, outros
direitos fundamentais naturalmente também assim ficarão, visto que a educação
tem o caráter de transformar o sujeito passivo em construtor de uma realidade
melhor para si e aqueles que o cercam.
Tal situação de desídia aos direitos fundamentais da educação e
saneamento gera inegavelmente um abismo ao atingimento da igualdade de
oportunidades, uma exigência fundamental para a justiça social e o bem-estar que
se constitui em imperativo constitucional.
A falta de saneamento como elemento propiciador da evasão escolar
impõe obstáculos à inclusão social e ao avanço ao desiderato da universalização
do ensino primário que constitui objetivo de Desenvolvimento do Milênio.698
Notadamente, os benefícios são cumulativos em si, libertando o ser das amarras
da pobreza, integrando-o como ser ator dentro de uma realidade econômico
política e com autonomia de decisão.
6.4. Saneamento, educação e inclusão social
6.4.1. O ganho ao exercício do direito à cidadania. Análise de experiências
positivas à educação promocional ao saneamento
697
HECKMAN, J. The lessons from the Technology of skill formation, fev. 2005. Apud: NERI,
Marcelo Cortes (Coord.). cit., p. 30.
698
Segundo o relatório, 115 milhões de crianças estão fora da escola. A taxa de analfabetismo
entre jovens (15 a 24 anos) é de 12,6% nos países em desenvolvimento — e a proporção é
maior no mundo árabe (14,7%), no Sul da Ásia (24,9%) e na África Subsaariana (28,9%). Na
América Latina, 3,4% das pessoas dessa faixa etária não sabem ler nem escrever. WATKINS,
Kevin et al. op. cit.
313
A cidadania envolve três elementos699: a) a cidadania civil que se encontra
ligada às liberdades individuais como ir, vir, pensar, realizar contratos válidos,
etc.; b) a cidadania política, referente ao pleno direito de exercer o poder político e
a c) a cidadania social, caracterizada como a que reclama uma ação positiva do
Estado, levando-se em consideração metas de bem-estar social.
Hoje, propugna-se ainda a ideia de cidadania ambiental, que é considerada
mais abrangente que o conceito acima exposto, visto que não está circunscrita
espacialmente a determinado território ou ligada a um determinado povo, tendo
como objetivo comum a proteção intercomunitária do bem difuso ambiental.
Assim, a cidadania ambiental700 deve ser exercida tanto de forma individual
como coletiva e solidária, mediante a ação de associações ou instituições não
estatais.
De todo o modo, o importante é considerar que a educação incorpora
justamente a ideia de cidadania, notadamente em relação a experiências na área
de saneamento ambiental.
Luís Paulo Sirvinskas701 expõe a relação entre educação ambiental, ética
ambiental e cidadania, afirmando:
A educação ambiental deve estar fundamentada na ética ambiental.
Entende-se por ética ambiental o estudo dos juízos de valor da conduta
humana em relação ao meio ambiente […] É o exercício efetivo da
cidadania que poderá resolver parte dos grandes problemas ambientais
do mundo mediante a ética transmitida pela educação ambiental. Para
entender as causas da degradação ambiental é necessário
compreender os problemas socioeconômicos e político-culturais e,
com base nesses conhecimentos, tentar alterar as atitudes
comportamentais das pessoas na sua fase inicial por meio de uma
ética ambiental adequada.
Conclui-se, então, que essa ética deve ser alcançada com a consciência
ecológica fundamentada na educação ambiental. É o exercício efetivo
da cidadania que irá proporcionar a melhoria de vida do ser humano
nos grandes centros urbanos. (grifo nosso).
A cidade educadora, como analisado acima, corresponde a um
instrumento702 efetivo da cidadania, busca atender aos objetivos colimados no
699
LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patryck de Araújo. Direito ambiental na sociedade de
risco. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 303.
700
LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patryck de Araújo. op. cit., p. 304-306.
701
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. São Paulo: Saraiva. 2009. p. 11-13.
314
artigo 3º da Constituição Federal que objetivam, especialmente, a construção de
uma sociedade justa, livre e solidária, garantia do desenvolvimento nacional e
redução das desigualdades sociais e regionais.
As cidades associadas à Associação Internacional de Cidades Educadoras
(AICE) já estão distribuídas por 35 países dos cinco continentes. No Brasil, já são
15 as cidades associadas: Belo Horizonte, Campo Novo do Parecis, Caxias do
Sul, Dourados, Gravataí, Jequié, Montes Claros, Piracicaba, Porto Alegre, Santo
André, Santos, São Bernardo do Campo, São Carlos, Sorocaba e São Paulo,
sendo que nesta última há um grupo de trabalho intitulado movimento Nossa São
Paulo, em que um dos grupos temáticos é referente às questões sanitárias.
Infelizmente, ainda são muito poucos os exemplos de experiências
educativas na área de saneamento ambiental, mas como todo processo de
mudança de paradigma é lento, resta aqui pontuá-los para serem referenciados
como criadores de espaços de participação popular:
a) Cidade Escola Aprendiz : Projeto Bairro Escola em parceria com a
UNICEF: São Paulo, SP, Belo Horizonte, Minas Gerais, Nova Iguaçu,
Rio de Janeiro
O Bairro-Escola propõe uma integração das várias famílias e demais
organizações educativas de um território, estabelecendo relações de confiança e
apoio recíproco. Trata-se de um esforço em transformar o território em uma
comunidade de aprendizagem onde todos participam, podem aprender e ensinar.
Cria condições adequadas para a prática da educação integral, uma educação
que não se limita ao espaço escolar e possui uma visão integradora e sistêmica
do processo de formação e transformação dos sujeitos. Por isso, os arranjos
educativos locais não são simplesmente a soma de ações isoladas, mas o
resultado de um plano pedagógico integrado do bairro.
b) Programa Bairro Ecológico: Prefeitura de São Bernardo do Campo
702
Segundo a Carta de Princípios das Cidades Educadoras, a Cidade Educadora não é um projeto
ou programa, mas sim um percurso que a cidade, em toda a sua complexidade dinâmica, decide
percorrer, no sentido de oferecer às pessoas que a constituem a qualificação necessária a uma
postura crítica e uma participação ativa face aos desafios e possibilidades que se abrem. Carta
de Princípios das Cidades Educadoras.
315
Este programa, em funcionamento desde junho de 2001, possui dois
objetivos fundamentais: o primeiro refere-se à melhoria da qualidade de vida para
a população do bairro, a partir de práticas educativas e, ambientalmente,
sustentáveis para formação de uma comunidade ativa e participativa dos
assuntos que são do interesse do bairro, e o segundo aspecto envolve uma forma
de compensação ambiental para os moradores de bairros em “Áreas de Proteção
e Recuperação dos Mananciais Hídricos para o Abastecimento da Região
Metropolitana de São Paulo”, pela ocupação irregular de áreas de interesse para
o abastecimento de água da metrópole.
Para participação do programa, é obrigatório que a comunidade do bairro
tenha estabelecido um TAC – Termo de Ajustamento de Conduta, firmado entre
os representantes da comunidade, a Prefeitura e o Ministério Público Estadual,
com o objetivo de adequar a vida no bairro às necessidades de preservação da
qualidade ambiental da região onde este se localiza. Calçada ecológica, recoberta
por grama para garantir a permeabilidade; asfalto ecológico, permeável, e ações
de educação e saneamento ambiental, visando à formação de gestores
ambientais na comunidade.
c) SABINA – Escola Parque do Conhecimento : Santo André
O projeto “Sabina – Escola Parque do Conhecimento” apresenta ações de
incentivo à cultura, contato com a ciência, práticas de educação ambiental e de
inclusão social, tendo como objetivo o relacionamento da educação informal com
a educação formal.
Por último, é importante ainda citar algumas propostas tendentes ao
aumento de experiências educativo-sanitárias, podendo citar-se, dentre outras:
intensificação de projetos com a participação conjunta de empresas, escolas e
comunidades; apoio privado em projetos de educação de comunidades sobre
saneamento; realização de concursos tendentes ao desenvolvimento de projetos
educacionais sanitários; capacitação de voluntários denominados “cuidadores
ambientais” para a atuação em projetos comunitários; participação das
universidades em projetos de educação junto à comunidades e outros grupos
integrados aos interesses ambientais; realização de convênios entre o Ministério
Público, entidades privadas, prefeituras e universidades para o desenvolvimento
316
de pesquisas sobre a área de saneamento (desde inventários comparativos sobre
as situações fáticas nas regiões de São Paulo até medidas específicas de
prevenção de doenças nas áreas mais afetadas, através de cartilhas e cursos
comunitários).
Conclui-se, de tudo o que acima foi exposto, que a educação703 é
instrumento de política pública de gestão ambiental704 e imprescindível meio de
realização da cidadania, da justiça social, da eliminação de desigualdades através
do conhecimento crítico e solidário.
6.5. O papel da psicologia ambiental frente ao saneamento Ambiental e ao
desenvolvimento da sadia qualidade de vida
A psicologia ambiental705 constitui a área da ciência da Psicologia,
objetivando a resolução de problemas a respeito das interações ambientecomportamento.
Esta área pode privilegiar duas abordagens: a primeira, privilegia o estudo
dos efeitos ambientais sobre o comportamento, enquanto a segunda abrange
análises referentes a como e porquê o comportamento humano afeta o ambiente.
Esta última pesquisa a conservação e comportamento sustentável, o estudo de
crenças ambientais, valores, personalidade e capacidade, incluindo a relação
entre educação ambiental e comunicação, e conservação ambiental. 706
703
A “cultura de paz” é uma postura que deve ser considerada em todas as formas de educação,
deve ser divulgada para as famílias, precisa estar presente em todas as ações do Poder Público.
A Cultura de Paz constitui um conjunto de valores, atitudes, tradições, modos de comportamento
e estilos de vida e vem sendo trabalhado no marco da transdisciplinaridade, dos direitos
humanos e da educação. Respeitar todas as formas de vida; rejeitar a violência; compartilhar
com os outros; ouvir para entender; preservar o planeta; e, redescobrir a solidariedade. Valores
que devem ser lembrados por todos, em todas as ações. UNESCO (2000).
704
Vide programas da Agenda 21 local do Município de São Paulo, em especial, no capítulo
Desenvolvimento Social.
705
A Psicologia Ambiental já recebeu a denominação de “ciência da sustentabilidade” quando
proposta em Amsterdã em 2001. KRUSE, Lenelis. A psicologia ambiental e as diversas
realidades humanas. Revista de Psicologia da USP, São Paulo, v. 16, n.1-2, 2005.
706
CORRAL-VERDUGO, Víctor. A psicologia ambiental e as diversas realidades humanas. Revista
de Psicologia USP, São Paulo, v. 16, n. 1-2, 2005.
317
Portanto, o objeto desta ciência é a influência mútua de fatores ambientais
e comportamentais, ou seja, o estudo das inter-relações entre o indivíduo e seu
ambiente físico e social, nas suas definições espaciais e temporais.707
Assim, é interessante notar como fatores contextuais influenciam a
promoção de comportamentos pró-ambientais, v.g. alguns fatores ambientais
físicos, como a escassez de recursos naturais, aumentam a motivação para a
conservação ou a percepção de desperdício de recursos naturais por outras
pessoas influencia negativamente o comportamento de conservação.708
Desta forma, ao se estudar o efeito do comportamento sobre o ambiente,
será
necessário estudar quais
influências
ambientais
serão
promotoras
significativas de comportamento ambiental responsável.709
Verifica-se que o meio ambiente consiste num dos participantes da
construção da realidade de uma coletividade. Por isso, se tomarmos o contexto
ambiental de uma localidade onde o saneamento é deficitário, será perfeitamente
possível perceber como as pessoas que lá residem reagem frente o contexto
sociocultural.
Este estudo vem a ser de fundamental importância na área de
saneamento, tendo em vista que analisa como o ambiente, no qual os seres
humanos se desenvolvem, determina a maneira como interagem entre si.710
Compreendendo-se as várias realidades expostas em nosso trabalho sobre
os contrastes examinados na área de saneamento, percebe-se que esta ciência
humana será capaz de demonstrar de forma ainda mais contundente, juntamente
com a ciência jurídico-ambiental, os direitos constitucionais violados em
determinadas ambiências e, assim, propor medidas tendentes à prevenção dos
meios e desenvolvimento humano.
707
KOBARG, Ana Paula Ribeiro, KUHNEN, Ariane; VIEIRA, Mauro Luís. Importância de
caracterizar contextos de pesquisa: diálogos com a psicologia ambiental. Revista Brasileira de
Crescimento e Desenvolvimento Humano, v. 18, n. 1, p. 89, 2008.
708
CORRAL-VERDUGO, Víctor. op. cit.
709
Id. Ibid.
710
KOBARG, Ana Paula Ribeiro, KUHNEN, Ariane; VIEIRA, Mauro Luís. op. cit., p. 89.
318
CAPÍTULO IV. O SANEAMENTO AMBIENTAL COMO FATOR À
CONCRETIZAÇÃO DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE
DIREITO BRASILEIRO
1. O saneamento ambiental como condição aos objetivos e fundamentos do
Estado Democrático de Direito
As forças humanas que levam à felicidade não são dádivas da arte ou do
acaso. Em suas disposições básicas, elas são intrínsecas à natureza de
todos os homens. O seu desenvolvimento é uma necessidade coletiva
711
da humanidade. (Pestalozzi. Crepúsculos )
A questão do trabalho a ser respondida neste ponto é concluir se o
saneamento ambiental é fundamental na estruturação e implementação do
Estado Democrático de Direito do Brasil.
Analisa-se, neste tópico, em que medida o saneamento ambiental viola os
princípios, objetivos e fundamentos do Estado Democrático de Direito que tem
como um de seus pilares a dignidade da pessoa humana.
Assim, o grande e tormentoso questionamento é que para o Estado
Democrático de Direito alcançar os as regras matizes que o guiam, como: a
liberdade, segurança, bem-estar, desenvolvimento isonômico e justiça social, ele
deverá efetivá-los no plano do mundo real, ou seja, de convivências e
experiências humanas.
1.1. A Constituição Federal: breves considerações
A Constituição é Direito, fundamento de integração política e sede de
valores jurídicos.712
Esta ideia deve restar clara para o entendimento basilar de que toda e
qualquer Constituição tem caráter normativo, posto que os Poderes Constituídos
necessariamente devem a ela submeter-se, sob pena da criação de uma
sociedade anômica.
711
INCONTRI, Dora. Pestalozzi. Educação e ética. São Paulo: Scipione, 1997. p. 159.
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Coimbra: Limitada, 1990. t. 2, passim.
712
319
Portanto, conclui-se que a Constituição é norma jurídica fundamental à
organização do Estado e proclamadora de direitos fundamentais do homem,
dentro de uma sociedade, na qual percebe-se a confluência de ideologias.713
Dessa forma, a Constituição não deve ser entendida como um dado, mas
nela vislumbradas às circunstâncias existentes da sociedade política (assim é
examinada como a Beruf política de um povo em determinada circunstância
espaço-temporal).714
1.2. O Preâmbulo Constitucional e sua força normativa
Os princípios devem ser considerados como normas jurídicas ( portanto,
dotados de força normativa), independentemente de sua sede no texto
constitucional.715
Segundo Alexandre de Moraes, o Preâmbulo Constitucional pode ser
definido como documento de intenções do diploma constitucional, consistindo em
uma certidão de origem e legitimidade do novo texto e uma proclamação de
princípios, demonstrando a ruptura com o ordenamento constitucional anterior.716
O Preâmbulo Constitucional, segundo Jorge Miranda717, não é um
elemento indispensável, embora apareça nas Constituições e textos equivalentes
como a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948.
Segundo o citado autor, o Preâmbulo exerce a função de apresentação do
poder constituinte, além de outros aspectos inerentes à ordem formal
(promulgação e vigência) e ao traço político-ideológico718 característico daquele
documento constitucional.
713
Assim, porque Nelson Saldanha afirma que todas as Constituições devem ser “obras reflexas” e
não mais “formações espontâneas”.
714
Vide FULLER, Greice Patrícia. op. cit.
715
ROTHENBURG, Walter Claudius. Princípios constitucionais. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1999. p. 73-74.
716
MORAES, Alexandre de. op. cit., p. 20-21.
717
MIRANDA, Jorge. op. cit., t. 2, p. 207.
718
O vocábulo “ideologia” aqui usado deve ser lido segundo as lições de Lucas Verdú: Toda
Constituição inspira-se em uma ideologia. Aqui não empregamos ideologia, em sentido marxista,
quer dizer, mascarar o poder em prejuízo dos trabalhadores alienados, senão que em sentido
técnico-politológico, a saber: conjunto de ideias, preconceitos e inclusive sentimentos, sobre o
modo de organização do exercício e objetivos do poder político na sociedade. VERDÚ, Lucas.
Teoría de la Constitución como ciencia natural. Madrid: Dykinson, 1997. p. 50).
320
O preâmbulo, segundo parecer da Comissão de Sistematização da
Assembleia Constituinte Portuguesa de 1976, relaciona-se aos antecedentes e
enquadramento histórico da Constituição, bem como a justificação e aos seus
grandes objetivos719. Sob esse último elemento, Slaibi Filho720 afirma que os
princípios instalam-se no preâmbulo, conferindo-lhe o status de verdadeira
declaração de princípios portador de força normativa a ser reforçada no corpo da
Constituição:
Observe-se a correspectividade entre o preâmbulo e as disposições do
Título I da Constituição, sobre os princípios fundamentais, disposições a
que ninguém negaria a força de comando imperativo. Em face de tal
correspectividade, parece vencida, ao menos na Constituição de
1988, qualquer tentativa de se negar validade jurídica ao preâmbulo.
(grifo nosso).
Ainda sobre a relevância normativa do Preâmbulo, Valter Claudius
Rothemburg721 assevera, com base nas lições de Jorge Miranda, que o
preâmbulo deve possuir a mesma força jurídica de quaisquer outros espaços
normativos.722
Logo, depreende-se que, por si só, bastaria o Preâmbulo para que se
pudesse afirmar que o regime Democrático de Direito só se concretizará, a partir
do efetivo exercício dos direitos fundamentais, visto que encerra em sua redação
que este regime deve assegurar os direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem-estar, o desenvolvimento,
a igualdade e
a justiça como
valores constitucionais.
719
ROTHENBURG, Walter Claudius, op. cit., p. 74-75.
SLAIBI FILHO, Nagib. Anotações à Constituição de 1988: aspectos fundamentais. Rio de
Janeiro: Forense, 1993. Apud: ROTHENBURG, Walter Claudius, op. cit., p. 75.
721
Id., loc. cit.
722
No mesmo sentido, afirmando o caráter normativo ao preâmbulo, encontram-se os seguintes
doutrinadores: BIDART CAMPOS, G. Derecho constitucional. Buenos Aires: Ediar, 1968. t. 1, p.
134; NASCIMENTO, Tupinambá Miguel Castro. Comentários à Constituição Federal. Porto
Alegre: Livr. do Advogado, 1997. p. 134. Pinto Ferreira ainda relaciona: Burdeau, Schmitt, Roger
Pinto, dentre outros. FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo:
Saraiva, 1989, v. 1, p. 4). Entretanto, há quem considere ser o preâmbulo apenas um elemento
de interpretação e integração dos dispositivos constitucionais que lhe seguem, funcionando,
assim, como uma fonte interpretativa. Nesse sentido de ausência de caráter normativo do
preâmbulo e, consequente impossibilidade de ser paradigma comparativo para declaração de
inconstitucionalidade, manifestam-se: MORAES, Alexandre de; CANOTILHO, J. J. Gomes;
MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituição. Coimbra, 1991. p. 45; EKMEKDJIAN, Miguel
Ángel. Tratado de derecho constitucional. Buenos Aires: Depalma, 1993, t. 1, p. 76, bem como,
MELLO FILHO, José Celso. Constituição Federal anotada. São Paulo: Saraiva, 1986. p. 20;
BASTOS, Celso; GANDRA, Ives. Apud: MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, cit., p.
20-21.
720
321
Tecidas as digressões acima, passa-se à análise do princípio democrático
de direito.
1.3. Os contornos constitucionais do Estado Democrático de Direito
O Preâmbulo já estabelece que a República Federativa do Brasil
assumiu a democracia como regime político ao afirmar e assegurar:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado
a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e
comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica
das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte
Constituição da República Federativa do Brasil. (grifo nosso).
Aqui já resta clara a opção ideológico-política realizada pelo legislador,
deixando antever no disposto acima os objetivos do Estado Democrático de
Direito brasileiro. Trata-se de uma diretriz importante e que, justamente por este
motivo, ratificando-se o entendimento de que o Preâmbulo, por sua força
normativa aqui assumida, já seria mandamento vinculativo às ações praticadas
tanto pela coletividade em sociedade, pelas empreendedoras e principalmente
pelo próprio Estado.
Num primeiro momento, convém definir o que se entende por Estado de
Direito e democracia723 sob a concepção da teoria da Constituição, para que, em
seguida, se ingresse na análise dos fundamentos deste regime político.
Segundo José Joaquim Gomes Canotilho, o Estado de Direito, cuja
concepção originou-se da doutrina alemã do séc. XIX724, caracteriza um estado
723
Dois pontos merecem cuidado, a saber: a) a democracia aqui analisada não é a mesma da
antiguidade grega e; b) difere-se do chamado elitismo, pois este corresponde a um governo de
poucos, assim não há como aceitar a expressão “elitismo democrático”, visto que seria uma
contraditio in terminis, para além de ser também um discurso retórico falacioso. Ver Germán J.
Bidart Campos. Las elites políticas, p. 164, letra “i”, segundo o qual: El elitismo no es
incompatible com la democracia, em cuanto responde a la naturaleza de las cosas y articula la
reciprocidad de mando y obediência. Apud: SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito
constitucional positivo, cit., p. 127. José Afonso da Silva assevera que tal expressão foi
franqueada na doutrina da segurança nacional no período do regime militar.
724
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada, cit.,
p. 62.
322
constitucional, pressupondo uma ordem constitucional que seja a base para uma
ordem jurídico-normativa fundamental vinculativa do Poder Judiciário, Legislativo
e Executivo.725
Segundo o eminente constitucionalista, falar-se em Estado de Direito é
invocar o princípio da supremacia da Constituição e dele deduzir os seguintes
princípios, a saber: a) vinculação do legislador à Constituição; b) vinculação de
todos os atos do Estado à Constituição; c) princípio da reserva da Constituição; d)
força normativa da Constituição.
Tais ideias são basilares ao estudo da responsabilização do poder público,
notadamente face aos seus atos omissivos em relação à prestação de serviços
públicos de saneamento, visto que tais entes estarão condicionados a todos os
comandos constitucionais, inclusive em relação às normas consideradas
programáticas, independentemente da prática de atividade comissiva ou omissiva.
Democracia, segundo José Afonso da Silva, corresponde a um processo
de afirmação do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai
conquistando no correr da história.726
Lincoln já aduzia que a democracia é um processo de convivência social727
em que o poder emana do povo, há de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo
povo e em proveito do povo.728 (grifo nosso).
Neste diapasão, percebe-se a ideia de que o regime democrático
apresenta dois pontos merecedores de análise, a saber: a) a participação do povo
no processo decisório nacional e na gestão dos serviços públicos inerentes aos
direitos sociais presentes na Carta Magna, o que leva à realização da participação
popular; b) a submissão do administrador à vontade da lei (especialmente à
Constituição Federal e aos seus princípios norteadores).
Chamando atenção ao primeiro ponto acima refletido, percebe-se que a
participação popular agrega o princípio da informação, sendo ambos os corolários
725
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição, cit., 1999, p. 242-243.
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 126.
727
Segundo José Afonso da Silva, trata-se de um processo de convivência, para denotar seu
caráter de historicidade e realçar que, além de ser uma relação de poder político, é também um
modo de vida, em que há de prevalecer o respeito e a tolerância entre os conviventes. In: Id.
Ibid., p. 126.
728
Apud: Id., loc. cit.
726
323
do princípio da gestão democrática. Portanto, a chamada democracia participativa
só se dará quando houver pleno conhecimento de dados ambientais e sanitários.
No que tange ao segundo ponto acima mencionado, se o regime
democrático exige esta submissão dos administradores à lei, impõe-se aos
Poderes Públicos a atuação diligente e constante na prestação dos serviços
destinados à consecução dos direitos sociais constantemente esquecidos ano a
ano por quem assumiu, por imposição constitucional, o dever de realizá-los (art.
1º, inciso III, 5º, 6º, 7º, 194, 196, 205, 217, 218, 225 e 230) e segundo os ditames
preconizados no art. 37 da Constituição Federal. Por esta razão é que os tribunais
vêm entendendo acertadamente que em matéria de direitos sociais, cabe ao
Poder Judiciário a determinação ao Estado da prestação de serviços a ele
atinentes por imperativo ético-constitucional.729
Logo, a ideia de democracia não pode afinar-se com a de negligência na
consecução de desideratos constitucionais, como a promoção da saúde, v.g.,
visto que a democracia vai além de meros ditames expressos e escritos, pois
trata-se de um processo que deve ser construído através de ações, diga-se,
implementação de políticas públicas sagradas na universalização de prestações
sociais.
Claude Julien bem assevera a respeito que a democracia não pode
resignar-se com os bidonvilles, os alojamentos insalubres, os salários miseráveis
e as condições de trabalho miseráveis.730
A democracia encontra-se marcadamente em relação de dependência com
os princípios da soberania popular, cidadania, isonomia, dignidade da pessoa
humana, valorização do trabalho humano e livre iniciativa e os valores ligados à
ética e liberdade.
Afirma-se, ainda, que o regime democrático de direito, além de ser um
processo de convivência social, também deve ser visto sob o aspecto de relação
governamental, o que a doutrina denomina de democracia política. Neste sentido,
a democracia se pauta sobre três elementos basilares, a saber: a) maioria; b)
729
Este ponto será analisado a seguir quando do estudo da responsabilidade ambiental e o
posicionamento da jurisprudência a respeito.
730
O suicídio das democracias, Rio de Janeiro: Arte-nova, 1975, trad. Maria Colasanti, p. 23. Apud:
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 126.
324
igualdade e; c) liberdade731. Examinando estes aspectos, Luiz Pinto Ferreira
observa que:
A democracia é a forma constitucional de governo da maioria, que,
sobre a base da liberdade e igualdade, assegura às minorias no
732
parlamento o direito de representação, fiscalização e crítica. (grifo
nosso).
Por esta razão é que a Constituição Federal em seu art. 1º determina
serem fundamentos da República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal:
I– a soberania;
II– a cidadania;
III– a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Posteriormente, o art. 3º da Carta Magna dita como objetivos fundamentais
da República Federativa que se constitui sob a forma de regime político
democrático:
733
I – construir uma sociedade livre , justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III– erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV– promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de distinção.
731
José Afonso da Silva assevera que a maioria não é um princípio, mas uma técnica de que se
serve a democracia para tomar decisões governamentais no interesse geral, enquanto a
liberdade e a igualdade são valores democráticos fundamentais. Como princípios primários da
democracia, apresenta: a) o da soberania popular e; b) o da participação (direta ou indireta) do
povo no poder para que seja expressa sua vontade popular. Id. Ibid., p. 130-132.
732
PINTO, Luiz Ferreira. Princípios gerais do direito constitucional moderno. São Paulo: Saraiva,
1983. t. 1, p. 171.
733
Sobre a questão referente à liberdade e meio ambiente do trabalho, vale a pena transcrever o
estudo de Laurentino Gomes: “ Em 1822, o Brasil tinha cerca de 4,5 milhões de habitantes –
menos de 3% de sua população atual – divididos em 800.000 índios, um milhão de brancos, 1,2
milhão de escravos (africanos ou seus descendentes) e 1,5 milhão de mulatos, pardos, caboclos
e mestiços. Resultado de três séculos de miscigenação racial entre portugueses, negros e
índios, esta última parcela da população compunha um grupo semi-livre, que se espalhava pelas
zonas interiores e vivia submisso às leis e vontades dos coronéis locais.” GOMES, Laurentino.
1822, cit., p. 73. E, com lapidar raciocínio, o autor ainda conclui que não bastava libertar os
escravos se não os incorporassem à sociedade como cidadãos de pleno direito. Id. Ibid., p. 153.
325
O princípio democrático (qualificação dada ao Estado Brasileiro), apresenta
como ideia nuclear a de que a democracia se concretiza na efetivação dos
direitos econômicos, sociais e culturais.
Daí, falar-se no conceito de democracia econômica, social e cultural,
traduzido essencialmente na responsabilidade pública pela promoção do
desenvolvimento econômico, social e cultural, na satisfação de níveis básicos de
prestações sociais para todos e na correção das desigualdades sociais.734
No que tange à democracia econômica, Canotilho e Vital Moreira afirmam
que ela está diretamente se referindo à constituição econômica, que diz respeito
aos preceitos referentes à coexistência de vários setores, quais sejam,
propriedade, produção, planejamento democrático da economia, intervenção dos
trabalhadores, controle de gestão.
Vê-lse claramente que falece em termos pragmáticos e existentes no Brasil
a chamada democracia econômica. Como já foi enunciado no tópico referente aos
reflexos entre meio ambiente do trabalho e saneamento, a deficiência deste último
gera consequências inegáveis à ordem capitalista nacional, pois encerra a
desvalorização do trabalho de forma direta, aumento da exclusão social e assim,
das desigualdades sociais.
A pobreza ainda é uma realidade castigante e evidente em nosso país,
sendo os números encontrados pelo IBGE lastimáveis: em 2002, 54 milhões de
pessoas viviam no país em estado de pobreza, com rendimento inferior a meio
salário mínimo (R$100,00) e 5 milhões de pessoas simplesmente não possuem
renda alguma, sendo que a população brasileira é de 170 milhões.735 Em 2008, o
número de famílias com rendimento familiar per capita de até meio salário mínimo
caiu de 32,4% para 22,6%, em dez anos. Entretanto, em 2008, metade das
famílias brasileiras ainda vivia com menos de R$ 415 per capita e mais da metade
das mulheres sem cônjuge e com todos os filhos menores de 16 anos viviam com
menos de R$ 249 per capita.736 Em 2010 saiu a divulgação que a relação entre
734
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada, cit.,
p. 66.
735
COSTA, Elaine. Estudo aponta que 54 milhões vivem com até meio salário mínimo. Folha on
line, ed. 03 dez. 2002. Cotidiano.
736
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). SIS 2009: em dez anos,
cai de 32,4% para 22,6% o percentual de famílias vivendo com até meio salário mínimo per
capita. Síntese de Indicadores Sociais 2009. Disponível em: <http://www1.ibge.gov.br>. Acesso
em: 20 nov. 2010.
326
moradia insustentável (tendo em vista a deficiência de saneamento) e o
rendimento familiar é indiscutível.737
Os mestres acima referidos738 afirmam que a democracia social liga-se a
aspectos referentes à realização por todos dos direitos à igualdade739, prestações
sociais, especialmente, saúde, segurança social e moradia, o que pela ausência
de prestações positivas do Estado, percebe-se não restar caracterizada.
A democracia cultural tem expressão no acesso de todos à educação e
cultura.740
Assim como a democracia econômica, percebe-se que a cultural ainda não
envidou raízes em nosso país e assim restou claro através da análise entre a
relação do meio ambiente cultural com a ausência de saneamento que este traz,
dentre outras ocorrências, a evasão escolar e a diminuição de rendimento
escolar. Claro é que em sendo o saneamento deficitário uma das causas
apontadas para a baixa qualidade educacional, este problema acaba por se
refletir na ordem econômico-social do país que ocupou em 2010 a 73ª posição
entre 169 países no IDH741 (ou seja, depois do Chile, Argentina, Uruguai e Peru).
Sem educação não há igualdade de oportunidades.
Fundamental para o estudo é a observância de que a realização da
democracia sob esses vários aspectos resulta no Estado Social:
Ele congloba, conjuga e dá sentido unitário a um vasto conjunto de
princípios e preceitos constitucionais que o revelam ou concretizam e
que, por isso, hão de ser lidos à sua luz. Sendo realização do Estado
social um ‘processo’, um caminhar no sentido de crescente ‘justiça
social’, e constituindo cada avanço nessa direção um aperfeiçoamento
do Estado de direito democrático, então cada progresso nesse sentido
se vai radicando como ‘elemento adquirido’ do Estado de Direito
Democrático. Por isso, qualquer retrocesso no caminho percorrido
737
Apenas como exemplo, em 2009, no Norte, 13,7% dos domicílios urbanos tinham acesso aos
três serviços simultâneos de saneamento e, nos domicílios urbanos mais pobres, esse
percentual não atingia a 10%. No Nordeste, o percentual médio ficava em 37%. INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). SIS 2009: em dez anos, cai de 32,4%
para 22,6% o percentual de famílias vivendo com até meio salário mínimo per capita, cit.
738
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada, cit.,
p. 66
739
Ver abaixo comentário sobre saneamento e o princípio da isonomia.
740
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada, cit.,
p. 66.
741
O PNUD (Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento) calculando os dados básicos
relevantes ao IDH, chegou aos seguintes resultados: os cinco primeiros colocados são, pela
ordem, Noruega, Austrália, Nova Zelândia, Estados Unidos e Irlanda e os cinco últimos são
Zimbaue, República Democrática do Congo, Níger, Mali e Burkina Faso.
327
não se limita a contrariar o princípio constitucional da democracia
econômica, social e cultural; infringe também, directamente, o
princípio do Estado de Direito Democrático. O princípio do Estado
social é também uma ‘directiva constitucional’, podendo resultar da sua
sistemática desconsideração situações de incumprimento da
742
Constituição.” (grifo nosso).
Inegável e lastimável, tomando-se a concepção acima, é concluir que a
República Federativa do Brasil, sob as vestes da realidade fria, ainda não
implementou os objetivos e fundamentos da democracia, visto que o país
apresenta quase que metade de sua população sem serviços inerentes ao
esgotamento sanitário em número aproximado de 47,5 milhões de pessoas e 19
milhões que vivem ainda sem água potável743, sem contar as demais deficiências
aqui já narradas e que compreendem o restante dos serviços de saneamento
ambiental.
742
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada, cit.,
p. 66.
743
Apesar dos números assustadores, segundo o Estado de S. Paulo, “o governo do presidente
Luiz Inácio Lula da Silva decidiu na semana passada devolver R$ 134 milhões (US$ 57 milhões)
ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e acabar com o Programa de Ação Social
em Saneamento (PASS). Assinado em 2004, o contrato de financiamento previa − com a
contrapartida do Orçamento brasileiro − investimentos totais de R$ 224,4 milhões (US$ 95,5
milhões) para atender a 129 municípios. Em quatro anos o governo conseguiu usar o dinheiro do
BID em uma única cidade, Limoeiro do Norte (CE), e realizar licitações em apenas outras duas.
A história do fim do PASS e a devolução do empréstimo tomado no BID mede bem a distância
entre as metas estabelecidas pelos governos e os objetivos efetivamente alcançados. É também
um retrato do funcionamento precário da burocracia que não consegue viabilizar os
investimentos públicos, mas está renovando as promessas de, com as obras do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), redimir o País nas áreas de habitação e saneamento. Os R$
224,4 milhões do PASS eram para obras de esgoto e tratamento de água e, também, para
estruturar empresas de gerenciamento, fiscalização e manutenção nos municípios.
Um ano foi gasto para que a União realizasse licitação para a contratação de empresa que iria
gerenciar o programa, uma exigência do BID. Em 2006 começou a seleção dos municípios − que
precisariam ter entre 15 mil e 75 mil habitantes, estarem localizados nas Regiões Norte,
Nordeste, Centro-Oeste, no Espírito Santo ou norte de Minas Gerais e ter baixo Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH). Mas 2007 foi gasto em um debate sobre manter o programa
independente ou vinculá-lo ao PAC.
No ano passado, a conclusão foi deixar o PASS com apenas seis cidades − além de Limoeiro do
Norte (CE), Quixeramobim (CE), Assu (RN), Ipojuca (PE), Santa Cruz do Capibaribe (PE) e
Surubim (PE). Uma obra foi iniciada, duas licitações realizadas, o restante dos editais preparado.
Mas, mais uma vez, tudo foi suspenso. A decisão, tomada em conjunto pela equipe econômica e
o staff do ministro das Cidades, Márcio Fortes − responsável pelo PASS −, foi a de encerrar o
contrato com o BID e passar tudo para o PAC, inclusive as obras em andamento.
Depois de todo esse tempo, o governo concluiu que seria caro manter o empréstimo para fazer o
trabalho em apenas seis cidades. Oficialmente, diz que o Brasil não precisa mais de
empréstimos para construir infraestrutura e pode arcar com a despesa”. In: PARAGUASSÚ,
Lisandra. União devolve ao BID US$ 57 mil de saneamento. Estadão.com.br. 11 mar. 2009.
Disponível em: <http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 13 mar. 2009.
328
Sabemos que o regime democrático constitui-se em um processo, mas
também não se pode olvidar que seja um governo do povo, pelo povo e para o
povo, o que quer dizer que o Estado deve imprimir árduos e constantes esforços
para o atingimento dos direitos fundamentais daquele, o que efetivamente ainda
não ocorre, como já se deixou claro no decorrer de toda a análise fática
empreendida neste trabalho.
Portanto, ao se dizer, especialmente, governo para o povo, quer-se afirmar
que este deve conduzir o homem à liberação não apenas de imposições
autoritárias, mas, sobretudo, de garantir ao máximo, através de prestações
positivas do Estado, a segurança, o bem-estar, a igualdade, enfim, a própria
dignidade de sua existência.
Se assim não for, a democracia como autogoverno do povo será um mito,
como diz Norberto Bobbio, pois quem governará no sentido de tomada das
últimas decisões será uma minoria ou grupos minoritários e, portanto, o poder
será ilegítimo e autocrático.744
Apesar de o método democrático resolver o problema da legitimidade do
poder é necessário e fundamental que seja eficiente. 745
Assim, Bobbio afirma que se um poder legítimo não for eficiente, cedo ou
tarde, deixará de ser um poder. Assim, observa que a democracia é certamente
um regime que se baseia no consenso do povo, mas esta não é condição
suficiente para a sua caracterização.746
Portanto, a democracia deve ter o objetivo de superar ao máximo as
desigualdades, incorporando em si os valores da liberdade e do bem-estar, como
o autor acima depreende:
(...) o regime democrático é caracterizado não tanto pelas instituições de
que se vale quanto pelos valores fundamentais que os inspiram e aos
quais tende. As instituições são apenas meios para alcançar certos fins.
744
BOBBIO, Norberto. Qual democracia? São Paulo: Loyola, 2010. p. 22-24.
SCHEINEDER, H. P. assevera que se as clássicas liberdade fundamentais hão de ser hoje algo
mais que liberdades sem probabilidade de realização, seu conteúdo também deve ser algo mais
que simples proteção contra as intervenções do Estado; devem consistir em direitos a
prestações sociais que compreendem – desde o ponto de vista subjetivo – tanto uma colocação
em marcha da atividade geral estatal – quanto a pretensão de aproveitar serviços já prestados
ou instalações já existentes. Apud: SARLET, Ingo. op. cit., p. 62.
746
BOBBIO, Norberto. Qual democracia?, cit., p. 51.
745
329
Assim podemos definir a democracia, não mais com relação aos
meios, mas relativamente ao fim, como o regime que visa realizar,
747
tanto quanto possível, a igualdade entre os homens. (grifo nosso)
Insta ainda salientar que a Constituição conjugou a ideia de sociedade
pluralista, ou seja, que respeita a pessoa humana e sua liberdade, equilibrando as
várias tensões existentes nos múltiplos grupos sociais, econômicos, culturais e
ideológicos (democracia pluralista), com as de uma sociedade livre, justa, fraterna
e solidária (art. 3º, inciso I), pois o pluralismo aponta para uma realidade
humanista de fundo igualitário que supõe a superação dos conflitos, e, assim,
fundamenta a integração social, que evita os antagonismos irredutíveis que
destroem o princípio pluralista. 748
Portanto, se a coletividade não vive sob condições adequadas de
saneamento, não há se falar em realidade humanista de cunho igualitário e
participativo.
Assim, não há como falar em dignidade se ao homem falecem condições
mínimas para sua existência com qualidade.
A seguir, serão analisados especificamente os pontos inerentes à ligação
entre saneamento e os fundamentos, objetivos e princípios da democracia
brasileira.
1.3.1. O saneamento ambiental, a democracia e o princípio da dignidade da
pessoa humana
O tema da dignidade humana já foi comentado não somente no capítuto 1,
mas em todo o bojo deste trabalho, suscitando indagações reflexivas a cada
ponto, sobre as conseqüências oriundas da deficiência na prestação de serviços
de saneamento sobre os diversos aspectos do meio ambiente.
O princípio da dignidade da pessoa humana exige, de um lado, a
satisfação de uma existência digna, através de prestações positivas do Estado,
em relação aos direitos fundamentais sociais e de outro, uma perspectiva
747
Id. Ibid., p. 38-39.
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 143-145.
748
330
negativa, caracterizada pela inviabilidade de medidas que fiquem aquém do
patamar constitucional estabelecido.749
Sobre a importância do princípio da dignidade, vale citar a seguinte
passagem do Preâmbulo da Constituição francesa de 1946:
Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les
regimes que ont tenté d’asservir et de dégrader la personne humaine, le
peuple françaisp proclame à nouveau que tout être humain, sans
distinction de race, de religion ou de croyance, possède des droits
750
inaliénables et sacrés.
A partir da ideia acima, o Conselho Constitucional, no mesmo diapasão
que a Constituição Federal brasileira no art. 1º, inciso III , passou a identificar a
dignidade da pessoa humana como um princípio constitucional que deve ser
protegido contra toda forma de degradação.
É importante ratificar que o princípio da dignidade da pessoa humana traz
como implicação principal de sua constitucionalização, a garantia pelo Estado da
salvaguarda e realização dos direitos sociais (art. 6º da Constituição Federal) que
preenchem seu conteúdo.751
Segundo a doutrina alienígena, os direitos que asseguram o princípio
da dignidade da pessoa humana podem ser assim identificados:
a) la primauté de la personne humaine; b) le respect de l’être humain
dês le commencement de sa vie; c) l’inviolabilité, l’intégrité et l’absence
de caractère patrimonial du corps humain; d) l’integrité de l’espèce
752
humaine.
Assim, enquanto houver pessoas a viverem e morrerem em um ciclo
perverso entre o lixo, ausência de água para beber, falta de esgotamento sanitário
que as expõe diariamente a doenças, reduzindo-lhes a oportunidade da
749
SARLET, Ingo. op. cit., p. 446.
No dia seguinte da vitória obtida pelos povos livres sobre os regimes que tentaram reduzir à
escravidão e degradar a pessoa humana, o povo francês proclama novamente que todo ser
humano, sem distinção de raça, de religião ou de crença, possui direitos inalienáveis e sagrados
(tradução livre da autora). In: CONSTITUTION DE LA REPUBLIQUE FRANÇAISE: Texte integral
presente par Ferdinand Mélin – Soucramanien. Paris: Dalloz, 2007. p. 09.
751
A supremacia da pessoa humana; b) o respeito do ser humano no começo de sua vida; c) a
inviolabilidade, integridade e ausência de um caráter patrimonial do corpo humano; d) a
integridade da espécie humana (tradução livre da autora). FAVOREU, Louis et al. Droit des
libertes fondamentales. Paris: Dalloz, 2007. p. 174.
752
Id. Ibid., p. 174-175.
750
331
educação,
enfraquecendo-lhes
a
força
laboral,
impondo-lhes
paisagens
degradantes de miséria ambiental com a morte de cursos d’água e a fauna,
impossível será a realização do princípio da dignidade da pessoa humana.
A ausência de saneamento ambiental condena o ser humano, decretando a
marginalização social e cegando-lhe a esperança.
1.3.2. A democracia e a cidadania em face do saneamento ambiental
Reconhece-te a ti mesmo e constrói a obra do teu enobrecimento sobre
a consciência profunda de tua natureza animal, mas também com a
consciência completa da tua força interior de viver divinamente no meio
dos laços da carne. Quem quer que tu sejas, acharás nesse caminho um
meio de trazer tua natureza em harmonia contigo mesmo.
Queres porém fazer tua obra apenas pela metade, quando a natureza
fez a dela inteira? Queres estacionar no degrau intermediário entre tua
natureza animal e tua natureza moral, sobre o qual não é possível o
acabamento de ti mesmo? (Pestalozzi, Minhas indagações)
A concepção de cidadania, segurança ambiental, bem-estar e justiça social
encontram-se ligadas umbilicalmente.
A cidadania, considerada como um dos fundamentos do Estado
Democrático brasileiro, prevista nos artigos 4º e 19 da Declaração de Estocolmo
de 1972, art. 10 da Declaração Rio de 1992 e art. 225 da Constituição Federal,
deve ser entendida como instrumento de efetividade da dignidade da pessoa
humana, constituindo essencialmente o direito a ter direitos, segundo a
concepção de Hannah Arendt.
Um direito que se originou no século XVII com a Revolução Inglesa cujo
início foi em 1640 e teve seu epílogo quase meio século depois, em 1688,
originando o primeiro país capitalista do mundo.
Esse conflito gerou o pensamento atual de que habitar uma cidade já não
basta mais ao homem, sendo necessário que ele tenha direitos nessa mesma
cidade e não apenas deveres, sintetizando a ideia de que a obscuridade de uma
Era dos Deveres abre espaço para uma promissora Era dos Direitos.753
753
MONDAINI, Marco. O respeito aos direitos dos indivíduos. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla
Bassanezi. História da cidadania. São Paulo: Contexto, 2003. p. 116.
332
Obviamente que aqui se articula um conceito que vai além daquele que
preconiza restritivamente que ser cidadão é estar no gozo de seus direitos
políticos, tendo, portanto, a capacidade eleitoral ativa e passiva.
Ser cidadão transcende o conceito acima, pois sua base de entendimento
está no princípio da isonomia. Portanto, princípio da cidadania tem como base
constitucional a chamada igual dignidade social, podendo ser assim explicada:
Este princípio tem como base constitucional a igual dignidade social de
todos os cidadãos (nº1) – que não é mais do que um corolário da igual
dignidade humana de todas as pessoas (cf. Art. 1º) −, cujo sentido
imediato consiste na proclamação da idêntica ‘validade cívica’ de todos
os cidadãos, independentemente da sua inserção econômica, social,
cultural e política, vedando-se, desta feita, formas de tratamento ou de
consideração social discriminatórias. A partir desse quadro, o conceito
constitucional de cidadão compreende a noção de ser “ toda pessoa
754
humana no gozo pleno de seus direitos constitucionais” . (grifo
nosso).
Pode-se dizer que cidadania é essencialmente consciência de direitos e
deveres e exercício da democracia: direitos civis, como segurança e locomoção;
direitos sociais, como trabalho, salário justo, saúde, educação, habitação, etc.;
direitos políticos, como liberdade de expressão, de voto, de participação em
partidos políticos e sindicatos, etc.
O conceito de cidadania nasceu em 1789 com a Declaração dos Direitos
do Homem e do Cidadão estabelecendo as primeiras normas para assegurar,
inicialmente, a liberdade individual e a propriedade. A cidadania nascia como uma
conquista liberal e sob o manto do liberalismo reinante à época.
Posteriormente, o citado conceito sofreu uma ampliação sobre sua gênese,
sendo contemplado com uma concepção mais ampla que se manifesta na
mobilização da sociedade para a conquista de novos direitos e na participação
direta da população na gestão da vida pública fundamental à democracia
participativa, através, v.g., da discussão democrática do orçamento da cidade ou
de ações populares.
754
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada, cit.,
p. 126. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. O Direito de Antena em face do Direito Ambiental no
Brasil, p. 17 .
333
Adela Cortina Orts755 apresenta as dimensões756 que a cidadania deve
abranger: a) cidadania política: direito à participação em uma comunidade política;
b) cidadania social: consagra a justiça como exigência ética da sociedade de bem
viver e a preocupação em garantir à coletividade condições mínimas ao exercício
da cidadania (diferencia-se, portanto, do modelo de cidadania que leva em conta
os interesses pessoais de cada indivíduo); c) cidadania econômica: participação
na gestão e nos lucros da empresa, ensejando a transformação produtiva com
equidade; d) cidadania civil: afirmação de valores cívicos como liberdade,
igualdade, respeito ativo, solidariedade, diálogo; e) cidadania intercultural:
afirmação da interculturalidade como projeto ético e político frente ao
etnocentrismo.
A citada filósofa espanhola fundamenta a teoria da cidadania cosmopolista
que, apresentando as facetas acima, deve ser desenvolvida em nível local de
uma comunidade, a fim de serem ampliadas internacionalmente.
Ao final, cabe aqui proceder à seguinte indagação: como articular sua
essência frente à miséria aumentada pela crise da saúde, em decorrência do
déficit sanitário?
Conclui-se, peremptoriamente, que a exposição do homem a um ambiente
ecologicamente insalubre − no qual as doenças são armas que exterminam o seu
direito ao desenvolvimento cultural, social, econômico e espiritual − se opõe
flagrantemente ao princípio da cidadania.
755
CORTINA ORTIS, Adela. Cidadãos do mundo: para uma teoria da cidadania. São Paulo:
Edições Loyola, 2005. passim.
756
Adela CORTINA ORTIS afirma que essas dimensões não são apenas maneiras de obtenção de
proteção e reconhecimento de direitos, mas, também, formas de ação e interação dos indivíduos
com o fim de que assimilem a consciência de que são responsáveis de suas condições de vida
pessoais e coletivas (v.g. as enchentes no país são provocadas por problemas de drenagem
urbana aliados à ausência educacional de uma população que ainda tem como prática nociva o
descarte de resíduos nos cursos d´água e nas ruas). CORTINA ORTIS, Adela. Ética minima:
introducción a la filosofia pratica. Madrid: Tecnos, 2006, passim.
334
1.3.3. O saneamento, a democracia, a ordem econômica e o saneamento
ambiental
A ordem econômica, segundo a Constituição Federal de 1988, tem como
finalidade assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça
social, observados os princípios estabelecidos no art. 170 do citado diploma legal.
José Afonso da Silva afirma que os princípios contidos no art. 170 deverão
ser sistematizados no campo das atividades criadoras e lucrativas para que se
alcance a justiça social, o que não é tarefa fácil num sistema capitalista e,
portanto, individualista, pois aquela só se alcança através da equitativa
distribuição da riqueza:
Um regime de justiça social será aquele em que cada um deve poder
dispor dos meios materiais para viver confortavelmente segundo as
exigências de sua natureza física, espiritual e política. Não aceita as
757
profundas desigualdades, a pobreza absoluta e a miséria.
Por isso mesmo é que a Constituição de 1988 vincula a ordem econômica
aos princípios da defesa do consumidor, do meio ambiente, da redução das
desigualdades regionais e pessoais e a busca do pleno emprego, dentre outros
presentes em seu artigo 170.
Ora, por todo o contexto fático até agora apresentado, vê-se claramente
que a justiça social ainda caminha a passos lentos, visto que os direitos sociais
abrangidos no art. 6º e que encontram laços diretos com o saneamento ambiental,
apesar de serem instrumentos de tutela à dignidade da pessoa humana, não
apresentaram ainda eficácia necessária para que se possa dizer que a grande
maioria de nosso país seja portadora de sadia qualidade de vida.
Portanto, é inegável a importância de políticas públicas, educação
ambiental,
ações
efetivas
do
Poder
Público
e
aplicação
das
normas
constitucionais por parte do Poder Judiciário que vem enfrentando grandes
discussões acerca da eficácia das normas programáticas dos direitos sociais e do
princípio da discricionariedade do Poder Executivo.758
757
SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 789.
Estas questões serão discutidas quando da análise da responsabilidade ambiental.
758
335
1.3.4 A democracia, a valorização do trabalho e livre iniciativa em face do
saneamento ambiental
Já foi estudado o meio ambiente do trabalho sob o cenário de saneamento
ambiental no país (art. 1º, inciso IV e 170, caput ambos da Constituição Federal);
contudo, aqui a análise será frente à democracia.
Dentre os princípios constitucionais da ordem econômica encontra-se o
princípio da valorização do trabalho e da livre iniciativa.
O trabalho, como direito social (art. 6º, CF), deve ser estruturado como
fundamento da República Federativa do Brasil, tendo a ordem social sua base no
primado do trabalho (art. 193, CF) e a ordem econômica o seu assento na
valorização do trabalho e na livre iniciativa, objetivando a realização da justiça
social (art. 170, CF).
Desta feita, para que se fale em uma sadia qualidade de vida,
imprescindível será a valorização do trabalho humano e a sua realização em
condições adequadas e salubres (art. 200, inciso VIII cc art. 225 ambos da CF),
pois só assim o homem conseguirá prover o necessário para a sua sobrevivência
sadia e bem-estar físico e psíquico.
Essa ideia liga-se à da democracia econômica e social, que, certamente,
restarão ausentes, se a força produtiva do país enfraquecer em meio a condições
inadequadas de saneamento.
1.3.5 A democracia e o princípio da isonomia frente ao saneamento
ambiental
Não podemos aceitar a exploração do homem pelo homem nem a
opressão do homem pelo Estado. Comunidade é a ideia-força de uma
política humanista. (André Franco Montoro. Estudos de Filosofia do
759
Direito )
O princípio da isonomia constitui a essência da democracia, devendo,
segundo Pinto Ferreira760, ser considerada como uma igualdade substancial e,
759
MONTORO, Franco. Estudos de filosofia do direito. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 257.
PINTO, Luiz Ferreira. op. cit., t. 1, p. 181.
760
336
portanto, não realizada apenas formalmente no campo jurídico, mas em todas as
dimensões da vida sócio-cultural, inclusive no campo econômico.
A igualdade como direito fundamental constitucional previsto no Preâmbulo
constitucional, bem como nos arts. 3º, incisos III e IV e art. 5º, caput, ambos da
Constituição, possui um lugar singular entre as categorias dos direitos
fundamentais:
L’égalité constitue à la fois um droit fondamental en soi et une condition
d’exercice d’autres droits fondamentaux. Em cela Il constitue ce qu’on
pourrait appeler um ‘droit support’, um droit tuteur’. C’est d’une certaine
manière ce que pressentait dèjá Jean-Jacques Rousseau lorsque,
paraphrasant Cicéron, il écrivait que l’egalité est necessairement la fin de
761
tout système de législation car la liberte ne peut subsister sans elle.
No que tange às considerações acerca dos objetivos fundamentais de um
Estado Democrático de Direito é importante que se diga que o legislador
constituinte, ao aduzir como metas a construção de uma sociedade livre, justa e
solidária e erradicação da pobreza com a redução das desigualdades sociais e
regionais, pontua o seu imperativo no princípio da igualdade previsto
expressamente no art. 5º, caput da CF; afinal, sem a igualdade, não há como
realizar-se os demais valores fundamentais.
O art. 1º da Declaração dos Direitos do Homem de 1789 afirma que todos
os homens nascem livres762 e iguais763 em dignidade e direitos. Sobre o assunto,
Norberto Bobbio afirma que, na verdade, os homens não nascem livres e iguais,
761
A igualdade constitui, ao mesmo tempo um direito fundamental em si e uma condição de
exercício de outros direitos fundamentais. Isso constitui o que se poderia chamar de um ‘direito
suporte’, um ‘direito tutor’. É de uma certa forma o que Jean-Jacques Rousseau já apresentava
quando parafraseia Cícero, ele escrevia que a igualdade é necessariamente o fim de todo o
sistema de legislação pois a liberdade não pode subsistir sem ela (tradução livre da autora).
FAVOREU, Louis et al. op. cit., p. 344.
762
O conceito de liberdade está insculpido no art. 4º da citada Declaração e pode assim ser
definida como “o direito de poder fazer tudo o que não prejudique os outros”, numa concepção
diferente a de Hobbes e Montesquieu, para quem a liberdade consiste em fazer tudo o que as
leis permitam. In: BOBBIO, Norberto. A era dos direitos, cit., p. 94.
763
A declaração da independência americana, escrita por Thomas Jefferson, já anunciava que
“todos os homens nascem iguais” e com alguns direitos inalienáveis, como a vida, liberdade e a
busca da felicidade. Tais afirmações mudavam, por completo, o cenário histórico, já que tais
direitos eram sempre concedidos por alguém, fosse um rei, imperador ou papa, podendo,
inclusive, ser comprados ou tomados. Foi esta declaração que inspirou Lafayette, 13 anos mais
tarde, a escrever a Declaração Universal dos Direitos do Homem. In: GOMES, Laurentino. 1822,
cit., p. 48-49.
337
visto que dizer o contrário é um impositivo da razão e não uma constatação de
fato, ou mesmo, um dado histórico.764
Nesse sentido, Celso Antonio Bandeira de Mello esclarece que a lei não
pode conceder tratamento específico, seja ele vantajoso ou desvantajoso, em
razão de traços e circunstâncias peculiarizadoras de uma categoria de indivíduos
se não houver adequação racional entre o fator de discrimen e o regime dado aos
que se inserem na categoria diferenciada.765
Segundo Paulo Bonavides, trata-se do princípio constitucional que mais
tem tido importância no Direito Constitucional, visto ser considerado como o
direito-guardião do Estado Social. Segundo ele, o Estado Social deve ser o
produtor da igualdade fática que deve ser entendida como o estabelecimento
equivalente de direitos, impondo ao ente federativo a obrigação da realização de
obrigações positivas.766
O estudo da ONU aponta um aumento na desigualdade entre ricos e
pobres no mundo. A diferença entre o rendimento per capita dos 20% mais ricos e
dos 20% mais pobres aumentou de 30 para 1, em 1960, de 78 para 1, em 1994, o
que torna flagrante o cenário de desigualdade social. Assim, também pode citar o
Brasil, tendo em vista os contrastes regionais entre os serviços de saneamento e
a relação com a pobreza.
O princípio da isonomia767 não pode ser preenchido quando crianças têm
seu rendimento escolar diminuído em razão de doenças oriundas por falta de
saneamento e contraídas no local onde exercem suas atividades de lazer ou
moradia ou, simplesmente, deixam de ir às escolas por estarem estas invadidas
por enchentes ou com água imprópria para consumo.768
Assim, quando não há o exercício do direito à educação, também não há o
preenchimento do princípio da dignidade, levando ao esvaziamento do princípio
764
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos, cit., p. 118.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. O conteúdo jurídico do princípio da igualdade. São
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1984. Passim; BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. São Paulo: Malheiros Ed., 2002.
766
BONAVIDES, Paulo. op. cit., p. 341-343.
767
Afirma-se que o princípio da democracia baseia-se no valor da igualdade enquanto igualdade
de direitos e de chances compatível com a plena liberdade de cada um. ROSENFIELD, Denis L.
O que é democracia. São Paulo: Brasiliense, 2009. p. 60.
768
Ver análise feita sob a perspectiva do meio ambiente cultural em face do saneamento
ambiental.
765
338
da igualdade, no que tange às oportunidades de inclusão social que a educação
possibilita.
Canotilho e Vital Moreira deixam muito clara a noção de que só existe a
democratização da educação quando há a realização do direito de todos à
educação, ou seja, a garantia do princípio da universalidade no que respeita a
esse direito.769
Da mesma forma, não há como assegurar a isonomia quando os níveis de
mortalidade e morbidade ainda são grandes, ceifando vidas e força de trabalho
para consumo e produção de um país, como já analisado nos tópicos de
saneamento frente aos aspectos do meio ambiente.
A ausência ou má prestação dos serviços atinentes ao saneamento ferem
sobremaneira um duplo aspecto:
a) Égalité juridique: égalité en droits et em obligations juridiques (...); b)
égalité réelle: égalité économique, égalité physique, intellectuelle, etc.
Impossible à realiser pleinement mais la société peut faire des efforts
plus ou moins grands pour réduire les écarts (fiscalité, securité sociale,
instruction...). Les droits économiques et sociaux contribuent au progrès
770
de l’egalité réelle.
Assevera-se que a Constituição Federal ao adotar o princípio da igualdade
de direitos, impôs a igualdade de aptidão e de possibilidades virtuais, ou seja, de
que todos os cidadãos têm tratamento idêntico pela lei, em consonância com os
critérios estabelecidos pelo ordenamento jurídico.771
Daí algumas conclusões podem ser dessumidas, a saber: a) não há
igualdade de aptidão ou de possibilidades onde a pessoa humana por ser
acometida de uma doença, vê-se restringida de exercitar a sua capacidade
laboral; b) a igualdade é flagrantemente violada ao observar que pelos contrastes
regionais no país em relação ao cenário de prestação de serviços na área de
769
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital Constituição da República Portuguesa anotada, cit.,
p. 362.
770
A) igualdade jurídica: igualdade em direitos e em obrigações jurídicas(...); b) igualdade
autêntica: igualdade: igualdade econômica, igualdade psíquica, intelectual, etc. Impossível
realizá-la totalmente mas a sociedade pode empreender esforços mais ou menos grandes para
reduzir as distâncias que as separam (fiscalidade, seguridade social, instrução...). Os direitos
econômicos e sociais contribuem para o progresso da igualdade verdadeira/autêntica (tradução
livre da autora). In: POUILLE, André. Libertés publiques et droits de l’homme. Paris: Dalloz,
2008. p. 134.
771
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, cit., p. 36
339
saneamento, o princípio da universalização do acesso ao mesmo ( art. 2º, inciso II
da Lei 11445/2007) e o direito à saúde (artigos 5º, 6º, 196 e 200 da Constituição
Federal) são fortemente negligenciados; c) não há igualdade de aptidão, no que
tange ao aprendizado, quando uma criança frequenta uma escola que não
proporciona segurança ambiental sanitária ou de possibilidades, quando não
consegue chegar ao estabelecimento educacional por restar impedida de usufruir
do direito de ir e vir, por conta de ruas alagadas ao entorno do mesmo ; d) não há
igualdade de condições sociais quando há perdas econômicas e humanas em
face da má prestação de serviços de saneamento ou de implementação de
políticas públicas.
Conforme lições expendidas por Alexandre de Moraes772, o que se veda
são as diferenciações arbitrárias, as discriminações absurdas, pois, o tratamento
desigual dos casos desiguais, na medida em que se desigualam, é exigência
tradicional do próprio conceito de Justiça.
Portanto, será que a falta de saneamento não constitui um atentado ao
cidadão, justamente por estabelecer diferenciações773 que não encontram
respaldo em nenhuma finalidade prevista no Direito, ferindo assim o art. 3º, inciso
IV da Constituição Federal? Quais são os critérios valorativos para o
estabelecimento de discriminações estatísticas e fáticas em relação à prestação
de serviços ocorridas entre as várias regiões do Brasil?
E, infelizmente, em outros lugares, este princípio é ainda mais violado,
quando a ausência de uma latrina leva à situação de constrangimento,
insegurança (em razão da prática de crimes sexuais contra elas perpetrados,
quando saem à noite para suas necessidades fisiológicas), desconforto
físico, como o é no caso de alguns países do mundo como v.g., Índia 774
772
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, cit., p. 36-38.
Klaus Stern assevera que a homogeneidade social e uma certa medida de segurança social não
servem apenas ao indivíduo isolado, mas também à capacidade funcional da democracia
considerada na sua integralidade. Apud: SARLET, Ingo. op. cit., p. 62.
774
O acesso a instalações de saneamento seguras, higiênicas e privadas é um dos indicadores
mais sólidos de dignidade. As normas culturais controlam rigorosamente o comportamento nesta
área, e em muitos casos as mulheres não podem mesmo ser vistas a defecar; uma exigência
que as força a sair de casa antes do amanhecer ou após o anoitecer, no sentido de poderem ter
privacidade. Tal como uma mulher no Bangladesh descreveu: «Os homens podem fazer face às
necessidades fisiológicas sempre que quiserem, mas as mulheres têm de esperar até ao
anoitecer, seja qual for o problema que tenham.» Em muitos países, a protelação das
necessidades fisiológicas é uma das principais causas de infecções a nível do fígado e de
773
340
e África775, cujo relato se segue:
No verão sentimo-nos tão sujas. Passam-se semanas que não lavamos
as nossas roupas. As pessoas dizem que nós estamos sujas e
776
cheiramos mal. Mas como podemos estar limpas sem água?
Estas palavras, proferidas por uma mulher indiana de classe econômica
menos favorecida (referenciando a tantas outras mulheres em nosso país),
retratam a relação entre a pobreza777 e o saneamento, entre a dignidade humana
e o saneamento e, finalmente, entre a democracia e o saneamento.
Por todos os exemplos aqui expostos em nível nacional e internacional de
vilipendio aos direitos sociais e humanos traçados em face da ausência ou
deficiência do saneamento, percebe-se que onde não há dignidade, não há
isonomia:
D’un point de vue politique, l’égalité est en effet à la source de la
democratie, sans laquelle les libertés publiques ne peuvent pas
réellement exister. Violer l’égalité, c’est donc corrompre la démocracie, et
condamner les libertes à plus ou moins brève échéance. En outre point
de vue moral, à nous yeux plus fondamental, l’égalité découle
constipação intestinal aguda. PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO (PNUD). Relatório do Desenvolvimento Humano 2006. A água para além
da escassez: poder, pobreza e a crise mundial a água, cit., p. 48.
775
Na África subsaariana, além da problemática dos crimes de violência sexual contra as mulheres
e da falta de higiene que leva à vergonha e exclusão, elas ainda perdem tempo que poderia ser
dedicado a outras atividades de desenvolvimento da sua dignidade (maternidade, educação,
trabalho, descanso) para buscarem água necessária a sua subsistência e a de suas famílias:
Nas zonas rurais de Moçambique, do Senegal e da parte leste do Uganda, as mulheres passam,
em média, entre 15 a 17 horas semanais a ir buscar água. É muito usual ver as mulheres
percorrerem mais de 10 quilômetros durante as estações secas. Estudos realizados na parte
leste do Uganda revelaram que as famílias gastam, em média, 660 horas por ano a ir buscar
água. E isto representa dois meses inteiros de trabalho, com custos em nível da frequência
escolar, do rendimento econômico e do tempo livre das mulheres. Estima-se que, na África
Subsaariana, sejam despendidas, por ano, cerca de 40mil horas a ir buscar água — o
equivalente a um ano de trabalho de toda a mão de obra de França. PROGRAMA DAS NAÇÕES
UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Relatório do Desenvolvimento Humano 2006.
A água para além da escassez: poder, pobreza e a crise mundial a água, cit., p. 49. Importante
notar que esta realidade dura e cruel de mulheres, homens e crianças terem que percorrer
quilômetros à procura de água também é vivenciada nas zonas rurais das regiões norte e
nordeste do Brasil.
776
PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Relatório do
Desenvolvimento Humano 2006. A água para além da escassez: poder, pobreza e a crise
mundial a água, cit., p. 48.
777
A crise da água e do saneamento é, acima de tudo, uma crise dos pobres. Quase duas em cada
três pessoas sem acesso à água potável sobrevivem com menos de 2 dólares por dia, com uma
em cada três a viver com menos de 1 dólar por dia. PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA
O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Relatório do Desenvolvimento Humano 2006. A água para
além da escassez: poder, pobreza e a crise mundial a água, cit., p. 49.
341
nécessairement de l’idée qu’existe une dignité inhérente à toute
778
personne humaine.
E, em não havendo isonomia, não há a garantia da efetivação da liberdade,
o que ensejará reflexões à noção de democracia, visto ser essa não meramente
formal, mas material, no sentido de fazer realizar os direitos sociais num processo
busca constante à consecução da justiça social.
Aproveitando as palavras de Roosevelt:
Os homens privados do necessário não são livres.
E realmente não o serão, pois lhes faltará qualquer forma ou meio de
opção entre viver com qualidade e simplesmente sobreviver, em face das graves
desigualdades no que tange à justiça social e à dignidade:
No plano internacional, povos inteiros são espoliados e mantidos sob
tutela econômica, proletarizados e marginalizados enquanto nações são
escandalosamente exploradas, num desprezo absoluto pelas mais
elementares normas de justiça. No plano nacional, no interior dos países
subdesenvolvidos, surge o mesmo fenômeno. Massas gigantescas
chafurdam na miséria. Morrem de fome, estagnam no desemprego, ou
então, trabalham em condições piores do que as da escravidão, pois seu
trabalho não lhes proporciona nem mesmo a alimentação necessária à
779
manutenção de sua própria força vital.
Assim, inexistindo liberdade, não há qualquer possibilidade de participação
dos indivíduos no poder, acarretando a perda da autonomia e autodeterminação
do povo (art. 1º, incs. I, II e III e art. 3º, incs. II ambos da Constituição Federal).
Diante deste raciocínio, verifica-se que o saneamento deficitário, além de
todos os direitos até aqui já expostos, viola inclusive a própria soberania do país:
A liberdade de participação política do cidadão, como possibilidade de
intervenção no processo decisório e, em decorrência, do exercício de
efetivas atribuições inerentes à soberania (direito de voto, igual acesso a
778
De um ponto de vista político, a igualdade é com efeito a fonte da democracia sem a qual as
liberdades públicas não podem realmente existir. Violar a igualdade, é portanto corromper a
democracia e condenar as liberdades a uma breve existência. De outro ponto de visto moral, aos
nossos olhos mais fundamental é que a igualdade decorre necessariamente da idéia de que
existe uma dignidade inerente a toda pessoa humana (tradução livre da autora). LEBRETON,
Gilles. Libertés publiques & droits de l’homme. Paris: Armand Colin, 2005. p. 158.
779
CHARBOENAU, Eugène. Rerum Novarum à teologia da libertação. São Paulo: Loyola, 1986. p.
42. Neste sentido, Franco Montoro aduz que a liberdade está inserida no debate universal e
contemporâneo da libertação, constituindo valiosa colaboração ao fortalecimento da luta
permanente da humanidade. In: MONTORO, Franco. op. cit., p. 257.
342
cargos públicos, etc.), constitui, a toda evidência, complemento
780
indispensável das demais liberdades.
Não se pode olvidar que o princípio da autodeterminação do povo é
exercitado por intermédio de cada indivíduo, através do reconhecimento do direito
da igualdade (perante a lei e de oportunidades), de um espaço de liberdade real,
bem como por meio da outorga do direito à participação (com liberdade e
igualdade), na conformação da comunidade e do processo político.781
Acrescentando ainda às ideias acima, interessante frisar o entendimento de
Norberto Bobbio782 para quem os elementos imprescindíveis de uma democracia
são o princípio do consenso, o princípio da mobilidade da classe dirigente e o
princípio da responsabilidade política.
Neste
sentido,
a
imposição
de
responsabilização
ambiental,
consubstanciada em determinações de obrigações de fazer, ao Estado e
Municípios em relação à matéria de saneamento, vem ganhando espaço cada vez
maior.
Vale, também, mencionar o entendimento trazido por José Reinaldo de
Lima Lopes:
Como se define e para que serve a democracia? Conforme nossa
resposta a essa questão, será também nosso entendimento e nossa
capacidade de enfrentar as lides e os novos conflitos. Esta é a
encruzilhada do Judiciário de um Estado de Direito e Social: garantir as
regras do jogo, mas de um jogo que sirva para ampliar liberdade e
igualdade. Isto não significa desfazer-se do valor da democracia,
mas recuperar sua dignidade: como o melhor regime possível para
realizar o bem comum, que não se distingue de uma vida humana digna,
783
livre e acessível a qualquer um do povo . (grifo nosso).
Assim, enquanto não houver a alforria da exclusão social, das perdas
econômicas e humanas oriundas da ausência de saneamento por desídia do
Estado, a democracia estará longe de alcançar seus objetivos sagrados no
Preâmbulo constitucional e no art. 3º da Constituição Federal, assim como
780
SARLET, Ingo. op. cit., p. 61.
Id. Ibid., p. 61-62.
782
BOBBIO, Norberto. Qual democracia?, cit., p. 53.
783
LOPES, José Reinaldo de Lima. Direito subjetivo e direitos sociais: o dilema do Judiciário no
Estado Social de Direito. In: FARIA, José Eduardo (Org.). Direitos humanos, direitos sociais e
justiça. São Paulo: Malheiros Ed., 1999. p. 142.
781
343
também não terá fundamentos para que se constitua num regime político segundo
os ditames previstos no art. 1º do mesmo diploma constitucional.
2. Perspectivas para implementação de novo paradigma à realização do
direito ao saneamento ambiental no Estado Democrático de Direito
Brasileiro
Vi que as circunstâncias fazem o homem, mas vi também que o homem
faz as circunstâncias, tem uma força em si mesmo que pode conduzir de
várias maneiras, segundo sua vontade. (Pestalozzi. Minhas indagações)
2.1. Mecanismos repressivos de concretização do direito ao saneamento
2.1.1. Considerações iniciais
O paradigma atual repressivo, ou seja, de responsabilidade pós-fato, diante
da omissão e ineficiência do Poder Público no cumprimento do desiderato de
conferir a sadia qualidade de vida à coletividade, vem, de uma certa forma e num
esforço hercúleo, colmatando a falta de priorização na prestação de serviços de
saneamento.
Ocorre que, no contexto acima, se faz necessária a agregação de políticas
públicas, bem como da participação da coletividade em todos os seus
segmentos784, a fim de perseguir e fazer valer o princípio fundamental do Direito
Ambiental consistente na prevenção dos danos. Este último aspecto deve ser
ressaltado pela fórmula do agir integrativo da administração, ou seja, da
integração dos cidadãos e as suas organizações nas estratégias reguladoras do
ambiente, sob pena de essa concepção se transformar em um encapuçado plano
784
Canotilho afirma a necessidade de dúplice esquema a ser considerado nas ações de
responsabilidade: a) conferir caráter dinâmico às ações de responsabilidade, reparando os
danos com as indenizações pagas pelos agentes lesivos; b) abrir a possibilidade de as
associações não governamentais de defesa do ambiente agirem subsidiariamente quando o
Estado não intervir ou agir de forma ineficiente. CANOTILHO, J. J. Gomes. Estado constitucional
ecológico e democracia sustentada. In: FERREIRA, Heline Sivini; MORATO LEITE, José
Rubens; BORATTI, Larissa Verri (Org.). Estado de direito ambiental: tendências. Rio de Janeiro:
Forense, 2010. p. 44.
344
global do ambiente, sem quaisquer comunicações com o ambiente humano e
social.785
Neste contexto, privilegia-se o princípio da prevenção que se constitui
numa das diretrizes fundamentais do Direito Ambiental (art. 225, CF), já que em
muitos casos o dano ambiental acarreta a impossibilidade de se retornar ao status
quo. Por assim dizer, em matéria de saneamento ambiental, viu-se que os danos
oriundos de sua deficiência geram resultados em todos os aspectos do meio
ambiente, sendo demonstrado que muitos deles não são passíveis de reparação.
Pode-se afirmar que o princípio da prevenção dos danos encontra respaldo
no princípio neminem laedere786 previsto no art. 5º, inciso XXXV da Constituição
Federal, que estabelece: A lei não excluirá de apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito.
Conforme lições de Rogério Donnini, observa-se que os princípios da
dignidade da pessoa humana (art. 1º, inc. III da CF) e da solidariedade
apresentam relação direta com a exigência de não lesar.
O primeiro, como já adredemente analisado no decorrer do presente
trabalho, caracteriza-se como:
(...) um princípio superior que não autoriza a ofensa física ou moral e
protege a vida digna, ou seja, ultrapassa a proteção prevista no art. 5º,
caput, da Constituição Federal (inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade), com o escopo de
dar-lhe dignidade, respaldada no artigo subsequente (art. 6º, caput), para
propiciar uma vida com educação, saúde, trabalho, moradia, lazer,
segurança, previdência social, proteção à maternidade, à infância e aos
desamparados. E isso significa a antiga e, ao mesmo tempo, atual
787
exigência do princípio neminem laedere. (grifo nosso).
Assim, será feita a análise da temática sob uma visão geral acerca da
questão atinente à responsabilidade ambiental no âmbito do saneamento, não se
olvidando que, segundo o art. 225, § 3º da Carta Magna, o legislador consagrou a
785
CANOTILHO, J. J. Gomes. Estado constitucional ecológico e democracia sustentada, cit., p. 4041.
786
DONNINI, Rogério. Prevenção de danos e extensão do princípio neminem laedere. In: NERY,
Rosa Maria de Andrade; DONNINI, Rogério. Responsabilidade civil: estudos em homenagem ao
professor Rui Geraldo Camargo Viana. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2009. p. 492.
787
Id. Ibid., p. 492-493.
345
tríplice responsabilidade do poluidor do meio ambiente, a saber, a civil,
administrativa e penal, permitindo-se a cumulação das sanções, visto que
protegem direitos distintos e estão sujeitas a regimes jurídicos distintos.788
Portanto, fala-se em tutela legislativa ambiental (abrangendo inclusive toda
a legislação ambiental em sentido estrito, como as Medidas Provisórias e as
Resoluções do Consema); a tutela administrativa ambiental que inclui a
formulação e a implementação de políticas789, planos, programas ambientais e o
exercício do poder de polícia ambiental (preventiva e repressiva) e, em tutela
judicial ambiental.790
Neste ponto, cabe ainda frisar que a prevenção dos danos na seara
referente ao saneamento ambiental pode dar-se através da tutela individual ou
coletiva, o que quer dizer que será a causa de pedir e o pedido que identificarão
os interesses a serem tutelados.
Como já foi aduzido quando do estudo das cidades, observa-se que o
mesmo fato poderá dar ensejo tanto a uma pretensão difusa, coletiva ou
individual.791
Neste estudo sobre responsabilidade será feita uma breve análise a
respeito da tutela coletiva nas ações ambientais sobre a questão de
saneamento792, não adentrando, por um corte metodológico, as ações de cunho
individualístico.
788
Ou ainda de que se pode poluir, desde que se pague o prejuízo. NERY JR., Nelson. Aspectos
principiológicos da responsabilidade civil por dano ambiental. In: NERY, Rosa Maria de Andrade;
DONNINI, Rogério. op. cit., p. 418.
789
Segundo Consuelo YOSHIDA não basta a definição de políticas ambientais (princípios,
objetivos e diretrizes), devendo o conteúdo programático vir acompanhado de ações e atuações
por parte dos órgãos competentes, objetivando resultados concretos na prevenção, reparação e
repressão da degradação ambiental. YOSHIDA, Consuelo Y. Moromizato. A proteção do meio
ambiente dos direitos fundamentais correlatos no sistema constitucional brasileiro. In:
STEIGLEDER, Annelise Monteiro; LOUBET, Luciano Furtado (Orgs.). O direito ambiental na
América Latina e a atuação do Ministério Público. América do Sul. Rede Latino-Americana de
Ministério Público Ambiental, 2009. t. 1, p. 85.
790
Id., loc. cit., p. 85.
791
NERY Jr., Nelson. Princípios do processo civil na Constituição Federal, cit., p. 11.
792
A tutela jurisdicional do saneamento ambiental pode ainda ser feita sob o viés do Código de
Defesa do Consumidor, visto que o Estado é considerado fornecedor de bens ambientais (sadia
qualidade de vida e homeostase ambiental, proporcionadas através de serviços de saneamento
básico), segundo o art. 22 do Código de Defesa do Consumidor. E, neste tocante, em sendo o
Estado fornecedor de serviços públicos, sua atividade passa a ser submetida ao princípio da
eficiência que demanda serviços praticados com segurança e continuidade em sua prestação.
346
Importante citar ainda, no que tange a um instrumento jurisdicional
preventivo, a tutela inibitória prevista no art. 461, Código de Processo Civil ou
qualquer decisão judicial concedida através de liminar com o objetivo de coibir
danos. Tecendo apenas algumas observações sobre a primeira medida, verificase que sua finalidade consiste em impedir, de maneira imediata e definitiva, a
violação de um direito, fixando-se valores que inibam o agente a praticar o dano
(seja por meio de uma conduta comissiva ou omissiva). A tutela inibitória também
é cabível quando se constata uma omissão do Estado:
Nos casos em que se constata uma omissão do Estado-Administração
(...) relativa à falta de ação ou tratamento de efluentes, não há motivo
para não se admitir uma inibitória positiva (...) A partir do momento em
que se compreende que a tutela visa a inibir o ilícito (ainda que sempre
mediante a imposição de um comportamento), e não apenas o fazer, não
793
há razão para não se admitir um tutela inibitória de conteúdo positivo.
Neste tocante, convém mencionar a falsa ideia sobre ser o Estado
brasileiro considerado uma “indústria de indenizações” e que aqui é considerada
muito pertinente:
“Propaga-se a falsa ideia de uma indústria das indenizações” que, em
verdade, não existe, pois o que se constata é uma frequente e
desmesurada violação de direitos por parte do Estado, dos fornecedores,
nas relações entre particulares e, em vários casos, a fixação de valores
indenizatórios que, contrariamente ao princípio neminem laedere,
incentiva novos eventos danosos (...) Estamos, assim, diante de uma
794
“indústria de lesões”.
2.1.2. Responsabilidade civil ambiental
Primeiramente, cabe ressaltar que a responsabilidade civil ambiental
decorre do art. 225, § 3º da Constituição Federal; art. 14, §1º combinado com o
art. 3º, inc. IV da Lei 6938/81; art. 1º, caput da Lei da Ação civil pública (Lei
7347/85) e do art. 81 do Código de Defesa do Consumidor.
A Constituição Federal de 1988 assevera no art. 225, caput a
corresponsabilidade do Poder Público795 e da coletividade em proteger e
793
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela inibitória individual e coletiva. São Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2000. p. 101.
794
DONNINI, Rogério. op. cit., p. 499.
795
Canotilho afirma que o chamado Estado constitucional ecológico não pode prescindir de um
sistema de responsabilidade que englobe integralmente os danos ambientais. Para tanto, a
347
preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, segundo os
princípios da solidariedade e da equidade intergeracional.796
O citado diploma reconhece o princípio da obrigatoriedade da atuação
estatal, atribuindo ao Poder Público o dever de conferir efetividade ao direito à
sadia qualidade de vida.
Neste diapasão, Consuelo Y. Moromizato Yoshida797 dispõe que ao se falar
em Poder Público quer-se dizer que essa expressão compreende a clássica
repartição de Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como os três
níveis da Federação brasileira (federal, estadual/distrital e municipal).
O princípio da obrigatoriedade da intervenção estatal está ligado à questão
da competência em matéria ambiental, sendo por isso que no decorrer de todo o
presente trabalho, enunciaram-se as competências material e legislativa
referentes ao tema saneamento ambiental.
Inegável é o papel dos Municípios798, sendo, contudo, os Estados
responsabilizados solidariamente799 pelo dever de proteção ambiental, como se
verá a seguir pelos acórdãos trazidos à pesquisa.
responsabilidade objetiva e a necessidade de definir como sujeitos responsáveis os operadores
que devem exercitar o controle efetivo sobre determinada atividade são pontos fundamentais.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estado constitucional ecológico e democracia sustentada,
cit., p. 43.
796
A responsabilidade ambiental deve ser pautada no princípio da solidariedade estabelecido na
Conferência Geral da Unesco, 29ª sessão, Paris, 1997 e da equidade intergeracional que
estipula duas diretrizes, segundo Edith Brown WEISS, quais sejam: a) reconhece que a espécie
humana está vinculada integralmente às outras partes do sistema e, assim, afetamos e somos
afetados pelo que nele acontece; b) que todas as gerações possuem um espaço igual na relação
com o sistema ambiental, sendo que todas as gerações são vinculadas em face das outras
gerações (passadas e futuras) no uso do dos recursos ambientais. LEITE, José Rubens Morato;
AYALA, Patryck de Araújo. op. cit., p. 116-117.
797
YOSHIDA, Consuelo Y. Moromizato. A proteção do meio ambiente dos direitos fundamentais
correlatos no sistema constitucional brasileiro, cit., p. 85.
798
Responsabilidade do Poder Público: Incumbe ao Poder Público efetivar o direito a todos,
assegurado pelo constituinte de fruir de um ambiente saudável e ecologicamente equilibrado.
Não se justifica para uma Prefeitura despejar resíduos sólidos sem a cautela essencial a arredar
ou atenuar os riscos à saúde da comunidade. Multa bem lançada pela Cetesb, que a
Municipalidade deve honrar diante da evidente infração por ela perpetrada contra o meio
ambiente (AC 524.395/Presidente Epitacio). In: NALINI, José Roberto Responsabilidade civil
ambiental: vale a pena implementar a justiça ambiental? Reflexões sobre a Câmara Especial do
Meio Ambiente do TJSP. In: NERY, Rosa Maria de Andrade; DONNINI, Rogério. op. cit., p. 311.
799
Isto quer dizer que a restituição ao estado anterior e o ressarcimento pecuniário pode ser
exigido indistintamente de um, de alguns ou de todos. MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil
pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São Paulo, 2004, p. 224.
348
Neste sentido, segundo José Renato Nalini800, observa-se especificamente
na área de saneamento ambiental que há uma profusão de demandas
envolvendo entes estatais:
Empresas públicas, sociedades de economia mista, secretarias de
Estado, Prefeituras, todas litigando entre si. Caso emblemático, em São
Paulo, a Sabesp – Sociedade de Abastecimento do Estado de São Paulo
– e a CETESB − Companhia Estadual de Tratamento de Esgotos e
Saneamento Básico – são contundentes em muitas ações. Não é
racional que entidades pertencentes à mesma unidade da federação
ou ao Poder Público não possam resolver questões ambientais com
vistas ao interesse maior da proteção à natureza, em lugar de se
tornarem clientes preferenciais de um Judiciário já combalido e
com evidente mostra de insuficiência em sua vazão de respostas.
(grifo nosso).
Os princípios do usuário-pagador e do poluidor-pagador, previstos na Lei
6938/81, art. 4º, inc. VII e no Princípio 16 da Declaração do Rio – Eco 92, também
merecem consideração, no que tange à tutela do meio ambiente por meio da
responsabilidade civil.
Ambos têm como ponto em comum justamente a necessidade da
internalização total dos custos da poluição.
Segundo Antonio Herman Benjamim801, o princípio do poluidor-pagador
não se resume na fórmula “ poluiu, pagou”802, visto que não se trata de um
princípio de compensação dos danos causados pela poluição. Sua abrangência é
maior, incluindo-se nos mesmos os custos de proteção ambiental, a saber:
aqueles inerentes à prevenção, reparação, repressão à prática delitiva e utilização
dos recursos ambientais.
O princípio do usuário-pagador, conforme as lições trazidas por Nelson
Nery, refere-se à distribuição dos encargos financeiros das medidas de proteção
ambiental e à seleção de tais medidas, ou seja, os custos decorrentes da
prevenção, eliminação ou compensação dos efeitos adversos no ambiente devem
ser suportados pelo poluidor.
800
NALINI, José Roberto Responsabilidade civil ambiental: vale a pena implementar a justiça
ambiental? Reflexões sobre a Câmara Especial do Meio Ambiente do TJSP, cit., p. 422.
801
BENJAMIN, Antonio Herman V. O princípio do poluidor-pagador e a reparação do dano
ambiental. Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1993.
802
Ou ainda de que se pode poluir, desde que se pague o prejuízo. NERY JR., Nelson. Aspectos
principiológicos da responsabilidade civil por dano ambiental, cit., p. 422.
349
A diferenciação, segundo Consuelo Y. Moromizato Yoshida, é a seguinte:
Enquanto o princípio poluidor-pagador foi concebido para uma atuação a
posteriori (obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados), o
princípio do usuário-pagador o foi para uma atuação a anteriori
(pagamento de contribuição pela utilização de recursos ambientais com
fins econômicos). Todavia, ambos têm uma concepção mais alargada,
de sorte que o chamado princípio do poluidor-pagador alargado abrange
também a prevenção e a repressão, o princípio usuário-pagador, por
803
sua vez, contém também o princípio poluidor-pagador.
Sobre o princípio vale a pena colacionar o seguinte julgado:
Processual civil. Ação civil pública. Liminar. Cabimento. Canal de
drenagem. Meio ambiente. Proteção. Ponderação de interesses.
Responsabilidade. Princípio do poluidor-pagador. Cumprimento da
liminar em primeiro grau. Objeto do agravo de instrumento. O critério da
proporcionalidade sugere o afastamento da proibição de liminar contra o
Poder Público, quando a necessidade de proteção ao bem jurídico
ameaçado (meio ambiente) se sobrepõe ao interesse público protegido
na regra geral. De acordo com o princípio do poluidor-pagador, qualquer
pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, que contribuir
direta ou indiretamente para a causação de dano ambiental, responde
804
por sua prevenção, repressão ou reparação (...) (grifo nosso)
Tecidas as considerações acima, convém adentrar as características da
responsabilidade civil ambiental, cabendo explicitar que a mesma é objetiva,
solidária e integral.
A responsabilidade, sendo objetiva e fundamentada constitucionalmente
nos arts. 21, XXIII, letra “c”, 37, § 6º e 225, §3º, requer para o dever de indenizar a
existência do dano, do nexo causal entre a conduta e o dano, sendo
desnecessária a análise da culpa ou dolo de quem praticou o ato lesivo ao meio
ambiente.
Em sendo objetiva, os elementos integrantes da responsabilidade são: a)
atividade (comissiva ou omissiva) de pessoa física ou jurídica; b) o dano ou
ameaça de dano; c) o nexo de causalidade entre a atividade realizada e o dano
ou sua ameaça.
803
YOSHIDA, Consuelo Y. Moromizato. A proteção do meio ambiente dos direitos fundamentais
correlatos no sistema constitucional brasileiro, cit., p. 94.Ver também Maria Alexandra Sousa
Aragão. O princípio do poluidor-pagador: Pedra angular da Política Comunitária do Ambiente.
Coimbra: Coimbra, 1997, p. 152-156.
804
TJRS. Agravo de instrumento 70019744028, 22ª Câm. Civ., Rel. Mara Larsen Chechi, DJ
01.08.2007.
350
A teoria que possibilita os níveis mais elevados de proteção ambiental e à
qualidade de vida é a do risco integral805 ou também denominada risco da
atividade, pois se apoia na ausência de investigação da culpa, bem como conduz
a irrelevância da análise sobre a licitude da atividade, não admitindo qualquer
excludente de responsabilidade civil (nem mesmo o caso fortuito e a força maior),
presumindo-se (relativamente) o nexo causal com a possibilidade de inversão do
ônus da prova.806
a) Análise sobre responsabilidade solidária em face do saneamento
ambiental
Aduz-se, ainda, ser a responsabilidade solidária, posto que criada em favor
da sociedade, de sorte que, havendo mais de um causador, todos respondem
solidariamente pela recomposição do dano ambiental (CC, art. 942, caput,
segunda parte).807
A fim de estabelecer a noção exata sobre a responsabilidade solidária dos
entes públicos e privados no que pertine à matéria de saneamento, convém trazer
à baila algumas questões importantes sobre o assunto e inerentes à ocupação em
áreas de mananciais.
Inicialmente, verifica-se na jurisprudência a questão referente a antinomia
que se apresenta entre o direito social à moradia (considerado como direito
humano de segunda geração) versus o direito ao meio ambiente equilibrado,
ambos considerados direitos constitucionalmente tutelados e fundamentais,
inscritos, respectivamente, nos arts. 6º e 225.
805
De outra parte, há a teoria do risco criado que constitui teoria mais atenuada que a do risco
integral, admitindo as excludentes de responsabilidade nos casos em que não há exploração de
atividade de risco, em relação às atividades de risco, que efetivamente podem causar lesão ao
meio ambiente. YOSHIDA, Consuelo Y. Moromizato. A proteção do meio ambiente dos direitos
fundamentais correlatos no sistema constitucional brasileiro, cit., p. 108. São partidários deste
posicionamento Hugo Nigro MAZZILLI (A defesa dos interesses difusos em juízo. São
Paulo:Saraiva, 1995, p. 503).
806
YOSHIDA, Consuelo Y. Moromizato. A proteção do meio ambiente dos direitos fundamentais
correlatos no sistema constitucional brasileiro, cit., p. 107. Vide também no mesmo sentido,
FERRAZ, Sérgio. Responsabilidade civil pelo dano ecológico. Revista da Consultoria Geral do
Estado do Rio Grande do Sul, v.1, n. 1, p. 55-57, dez. 1971 e MILARÉ, Édis. op. cit., p. 901-907.
807
NERY JR., Nelson. Aspectos principiológicos da responsabilidade civil por dano ambiental, cit.,
p. 419.
351
A ocupação humana nas áreas de mananciais decorre notoriamente de
três aspectos principais: pressão demográfica da população; aumento das
desigualdades sociais e omissão do Poder Público na contenção de habitações
que se erguem às margens destes locais.
Trata-se de uma situação fática nevrálgica, sendo a partir dela impostas
quatro questões, a saber: a) será possível a recuperação das áreas
irregularmente ocupadas através de ações civis públicas? b) o Poder Público
pode ser responsabilizado por sua omissão em relação à perpetuação de
habitações nessas localidades? c) poder-se-á ajuizar uma ação penal por crime
de poluição contra o Poder Público? d) o Poder Público pode ser responsabilizado
pelo crescimento da pobreza e consequente ausência de prestação positiva na
realização dos direitos sociais?
A proteção dos mananciais encontra-se estabelecida nas legislações já
citadas, contudo a jurisprudência afirma ainda ser incipiente seu contingente para
fins de tutela legal no contexto das ocupações.
Enquanto isso, nas habitações ao entorno dos mananciais, são
constatados dejetos domésticos que correm a céu aberto em valas, bem como a
deposição de resíduos sólidos que se instalam, num processo infindável, às
margens das represas.
De um lado, observa-se o comprometimento da qualidade dos recursos
hídricos com a poluição dos mesmos e o assoreamento, bem como com a
supressão da área de preservação ambiental ao seu entorno (todos oriundo do
fenômeno do crescimento populacional na região) e, do outro, um quadro de
degradação social (pois, pela falta de saneamento, cresce a morbidade infantil e
muitos dos moradores acabam sendo acometidos por várias doenças) e
ambiental.
O que fazer face o cenário enfrentado na realidade das grandes represas?
Alguns defendem a necessidade de o Poder Público promover o
saneamento em tais localidades. Entretanto, outras vozes ressaltam que isso será
um incentivo a novas invasões e à miséria, mas que, também, se não o fizer,
certamente promoverá o agravamento do quadro de degradação da qualidade
dos recursos hídricos.
352
Crer que a miséria será fruto da instalação de recursos como o de
saneamento é desconhecer que essa provém de inúmeras causas que acabam
por gerar um círculo vicioso. Segundo, o caráter da irregularidade na ocupação
não pode sobrepor-se à necessidade de proteção ao meio ambiente e à própria
saúde pública.
O que se sabe é que o adensamento gerado nestas localidades é uma
realidade a ser observada pela presença de mais de um milhão de pessoas que lá
se instalou nos últimos anos.
Diante destas considerações, os nossos Tribunais vêm assim se
manifestando:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE.
OBRIGAÇÃO DE FAZER. MATA ATLÂNTICA. RESERVATÓRIO
BILLINGS. LOTEAMENTO CLANDESTINO. ASSOREAMENTO DA
REPRESA. REPARAÇÃO AMBIENTAL.
1. A destruição ambiental verificada nos limites do Reservatório Billings –
que serve de água grande parte da cidade de São Paulo –, provocando
assoreamentos, somados à destruição da Mata Atlântica, impõe a
condenação dos responsáveis, ainda que, para tanto, haja
necessidade de se remover famílias instaladas no local de forma
clandestina, em decorrência de loteamento irregular implementado na
região.
2. Não se trata tão somente de restauração de matas em prejuízo de
famílias carentes de recursos financeiros, que, provavelmente deixaramse enganar pelos idealizadores de loteamentos irregulares na ânsia de
obterem moradias mais dignas, mas de preservação de reservatório de
abastecimento urbano, que beneficia um número muito maior de
pessoas do que as residentes na área de preservação. No conflito
entre o interesse público e o particular há de prevalecer aquele em
detrimento deste quando impossível a conciliação de ambos.
3. Não fere as disposições do art. 515 do Código de Processo Civil
acórdão que, reformando a sentença, julga procedente a ação nos
exatos termos do pedido formulado na peça vestibular, desprezando
pedido alternativo constante das razões da apelação.
4. Recursos especiais de Alberto Srur e do Município de São Bernardo
808
do Campo parcialmente conhecidos e, nessa parte, improvidos. (grifo
nosso).
Adentrando ao tema referente à responsabilidade solidária, convém
esclarecer que o Estado, além do Município, também pode nas ações ambientais
referentes ao saneamento, ser parte legítima a compor o polo passivo da citada
ação, sendo qualificado como poluidor indireto, conforme, inclusive, entendimento
808
REsp. 403.190, 2ª T., STJ. Rel. Min. João Otávio de Noronha, j.27/06/2006, v.u.
353
jurisprudencial, pelo que se pode ver através do brilhante acórdão abaixo, de
lavra do eminente Desembargador J. G. de Jacobina Rabello:
As comprovadas agressões ao meio ambiente não surgiram nem tiveram
desenvolvimento apenas pela omissão e também ação do Município,
mas também pela insuficiência de medidas de parte do Estado.
Desde o início das violações ao meio ambiente, ocorridas em área em
que o Estado tinha que ter ficado não apenas alerta, mas na
ofensiva, em prol da proteção do meio ambiente e no combate à
poluição, como de sua competência e de sua obrigação (Constituição
Federal, artigo 23, n. VI), o que se viu de sua parte foi apenas uma
autuação pela EMPLASA, em janeiro de 1989, e uma vistoria da
CETESB, em 1994. Então a situação já se mostrava irreversível, com a
distância de datas a autorizar, mais do que qualquer outra coisa, quadro
de responsabilidade, descrito na inicial, nos pareceres do Ministério
Público e no próprio voto do eminente Relator sorteado.
Estavam à mão do Estado medidas de tutela de urgência em defesa
do meio ambiente, que não se resumiam às de caráter processual,
sempre mais demoradas e em geral não tão efetivas quanto o que se
poderia desejar, porque o ideal, quando se cuida da proteção em causa,
é a prevenção, não a reparação do mal. Nesse sentido, aliás, a lição da
doutrina, como ressalta EDIS MILARÉ (cf. colaboração em 'A Ação Civil
Pública após 20 Anos, efetividade e desafios", Editora Revista dos
Tribunais, 2005, pág. 149 e seguintes).
A via extrajudicial, com a possibilidade de ir o Estado, no exercício
de seu poder de polícia, além do embargo e da aplicação de multas,
não foi por ele seguida em termos de se dizer que isenta de reparos,
fortes o bastante, no caso, para não dever figurar, ao lado do
Município, entre os entes públicos a terem que arcar com as
consequências de omissiva conduta.
Numa situação de invasão de área de proteção ambiental, fato que exige
pronta e enérgica solução do Poder Público, é deste a tarefa de atuar
com a eficiência esperada, de resultado tão imediato quanto possível,
que não pôde ser detectada no processo.
(...)
A Lei 898, de 18de dezembro de 1975, regulamentada pelo Dec. 9
714/77,já estava a dispor, para efetiva atuação do Estado, caber-Ihe
promover não apenas embargo, mas também a própria demolição
de obra ou construção não autorizada e cuja permanência estivesse
a contrariar as regras ou a ameaçar a qualidade do meio ambiente,
como no caso (artigo 13, n. IV).
(...)
Pelo exposto, e com a licença devida, insiro, por este voto, na
condenação, o Estado de São Paulo, exceto no que se refere à
regularização de loteamento, matéria esta de competência do
Município, cf. Lei 6.766, de 19.12.1979, artigo 40.
Nos termos acima, dou provimento ao recurso de ofício, repelidas as
809
objeções da contestação de fls. 467/492. (grifo nosso).
809
Apelação Cível n° 405.282.5/7. TJSP. Rel.Desembargador J. G. de Jacobina Rabello,
354
No mesmo diapasão, outro acórdão bastante ilustrativo, condenando o
Estado, em ação de loteamento irregular às margens da Billings, onde se
assevera que o debate em tela vai muito além da discussão acerca do
parcelamento do solo urbano, pois cuida da defesa do meio ambiente, sendo
responsáveis todas as pessoas jurídicas de direito público que têm o dever de
protegê-lo e conservá-lo. Assevera,
ainda, que se trata de responsabilidade
objetiva de acordo com preceito explícito do § 6º
do artigo 37 da Constituição
da República, que se caracteriza tanto em razão de práticas comissivas, quanto
omissivas.
Ainda afirma, com propriedade, que mesmo que se pense em
responsabilidade subjetiva, a culpa do Estado existiu na modalidade de
negligência, pela ineficiência com que defendeu a natureza.
O caso em tela se deu às margens da Estrada Velha do Mar, causando a
poluição da Represa Billings. Com o fim de ratificar a responsabilidade do Estado,
o douto julgador Renato Nalini afirma:
A obrigação do Estado não era apenas derivada das duas Constituições
− a da República e a de São Paulo. Está prevista na lei 898, de
18.12.1975, regulamentada pelo Decreto 9.714/77, a impor-lhe a
obrigação de embargar e demolir obra em desconformidade com a tutela
ambiental.
Descuidou-se o Estado de São Paulo de observar preceito expresso da
Constituição bandeirante: o artigo 193, inciso XX, regulamentado pela
Lei Estadual 9.509, de 20.3.1997. Indeclinável a sua obrigação de
"controlar e fiscalizar obras, atividades, processos produtivos e
empreendimentos que, direta ou indiretamente, possam causar
degradação do meio ambiente, adotando medidas preventivas ou
corretivas e aplicando as sanções administrativas pertinentes".
(...)
Na hipótese, o Estado, no seu dever de fiscalização, deveria ter
requerido o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatório, bem
como a realização de audiências públicas acerca do tema, ou até mesmo
a paralisação da obra que causou o dano ambiental...
Assim, independentemente da existência de culpa, o poluidor, ainda
que indireto (Estado-recorrente) (art. 3o da Lei n° 6.938/81), é obrigado a
indenizar e reparar o dano causado ao meio ambiente (responsabilidade
objetiva).
A efetiva proteção da natureza, tão maltratada, malferida e
desrespeitada neste Brasil, não pode se ater a interpretações restritivas
mas só alcançará algum efeito se a cultura do repasse vier a ser
eliminada. Ou seja: é comum a cada entidade procurar atribuir à outra a
integral responsabilidade, como forma de se isentar de suas obrigações
ambientais. Só que o texto constitucional é muito claro: todos são
igualmente responsáveis. Por sinal que não há inocentes em relação à
355
natureza numa visão realmente ecocêntrica, aquela aparentemente
(grifo nosso).
810
.
Absolutamente, na mesma vertente, o Superior Tribunal de Justiça811
determinou a responsabilidade do Estado, em face do art. 23, inc. VI da Carta
Magna, aduzindo que o mesmo poderia ter tomado providências preventivas
como a realização do Estudo de Impacto Ambiental, audiências públicas ou,
ainda, ter paralisado as obras.
Ação Civil Pública − Regularização de loteamento e reparação dos
danos correlatos − Legitimidade ativa do Ministério Público e adequação
da via eleita − Legitimidade passiva dos loteadores e também do
Município de São Bernardo do Campo e da Fazenda Pública do
Estado de São Paulo − Dos primeiros réus, em virtude da própria
realização do loteamento – Do Poder Público, em face das condutas
omissivas pormenorizadas − Nexo causal reconhecido −
Responsabilidade solidária do Poder Público que deve ser aferida, no
entanto, com certos temperamentos − Sentença de procedência parcial
da ação − Provimento parcial de todos os recursos (do Ministério
Público, adesivo da Municipalidade e autônomo da Fazenda do Estado
812
de São Paulo), consoante especificado.
Ação Civil Pública − São Paulo – Loteamento clandestino, de
impossível regularização, em área de proteção de mananciais –
Condenação dos proprietários e loteadores no desfazimento do
parcelamento, devolução e indenização dos adquirentes e
reposição da área no estado anterior − Pretendida condenação
solidária do Município e do Estado por omissão no dever de fiscalizar e
impedir tal parcelamento − 1. Não há dúvida quanto à clandestinidade,
irregularidade e dano ao meio ambiente causado pelo parcelamento
irregular em área de mananciais (área de preservação da Represa
Billings). Impossível a regularização, deve ele ser desfeito com a
reposição da área no estado anterior, eliminando-se construções e
refazendo matas e cursos d'água − 2. Inegável a responsabilidade do
Município que, tendo o dever legal de velar pela correta ocupação do
solo, permitiu com sua omissão que tal parcelamento se efetivasse e que
os danos, aos adquirentes e ao meio ambiente, fossem causados. Não o
exculpa a lavratura de inócuas multas, após cientificado do
inquérito judicial já em andamento, que sequer demonstrou ter sido
paga pelos infratores, nem a sugestão de medidas judiciais que
nunca propôs − 3. Inegável, do mesmo modo e pelo mesmo motivo,
a responsabilidade do Estado que, responsável pelas áreas de
proteção a mananciais na área metropolitana, igualmente permitiu a
implantação do parcelamento – 4. Não cabe condenar o Poder Público
a indenizar os adquirentes de lotes, ante a inexistência de nexo causal
entre sua omissão e os contratos e pagamentos privados − 5.
Provimento do recurso ministerial para condenar o Estado e o
810
Emb. Infrig. 405.282-5/0-01. TJSP. Rel. Des. Renato Nalini., j. 10/08/2007.
REsp 604.725/PR, Rel. Min.Castro Meira, DJU 22/8/2005.
812
Ap. Cível 212.157-5/5-0. TJSP. 2a Câmara de Direito Público. Rel. Des. Osvaldo Magalhães, j
.21/10/2003.
811
356
Município de São Paulo a, solidariamente com os demais réus,
813
desfazer o loteamento e devolver a área ao estado anterior.”
Ação civil pública − liquidação por artigos − loteamento irregular −
auferidos os valores referentes ao adensamento populacional indevido
decorrente de lotes: de proporções ínfimas, bem como valores da rede
de água, esgoto, pavimentação e terraplanagem, devem tais valores
ser custeados, a título de indenização, pelos vencidos − ainda que
parte dos beneficiamentos tenha "sido implementada por obra de
terceiros (a pavimentação pela municipalidade e a rede de água e
esgotos pela Sabesp), os loteadores clandestinos já condenados não
podem ser beneficiados por esta circunstância. Recurso ao qual se da
814
provimento . (grifo nosso).
Em todos os casos acima salientados, o Ministério Público moveu ação civil
pública em face do empreendedor que promoveu o loteamento irregular ao
entorno da represa Billings. Interessante notar que as decisões manifestaram-se,
em sua grande maioria, no sentido de condenar o loteador a instituir áreas
públicas, lotes em tamanhos regulares, instalando beneficiamentos necessários à
implantação do parcelamento, notadamente em relação à implantação de rede de
água, esgoto e pavimentação de ruas.
Assim vêm entendendo os Tribunais, por considerarem que a não
realização de obras de infraestrutura, tais como, rede para fornecimento de água
e
coleta
de
esgotos,
tratamento
dos
esgotos
domiciliares
recolhidos,
irregularidades de arruamento, colocação de guias, problemas de recolhimento de
águas pluviais e pavimentação, e implementação de lotes em padrão
desconforme, são fatos extremamente degradadores ao meio ambiente, tendo
em vista o impacto negativo que causam.
Outro aspecto ainda a ser considerado nas decisões sobre o tema é que
alguns julgados condenaram solidariamente o empreendedor e o Estado,
desconsiderando-se do polo passivo da ação a Municipalidade:
Ação civil pública − loteamento clandestino em área de proteção de
manancial − responsabilidade solidária da fazenda do estado, em face
de sua omissão – ação julgada procedente – preliminares afastadas −
813
Ap. Cível 71.028-5/0. 8a Câmara de Direito Público, TJSP. Rel. Des. Torres de Carvalho, j .
11/8/1999, v.u
814
Ap. Cível com Revisão n. 427.137-5/7-00. Câmara Especial do Meio Ambiente, TJSP. Rel. .Des.
Regina Capistrano, j. 18/12/2008.
357
poder discricionário que fica vinculado ao princípio da legalidade −
815
sentença mantida − preliminares afastadas, recursos desprovidos.
No caso, houve a condenação do empreendedor do loteamento irregular
em área de proteção de mananciais (Bacia do Reservatório do Guarapiranga) que
suprimiu vegetação de capoeira em estado médio de recuperação, procedeu à
abertura de ruas e demarcação de lotes, bem como do Estado (Secretaria
Estadual do Meio Ambiente), que tinha a responsabilidade pelo ocorrido, na
medida em que, embora tivesse o poder para adotar medidas para fazer cessar a
conduta danosa, não as tomou: a ) obrigação de fazer consistente em
promoverem no local já indicado, e no prazo de 90 dias, todas as intervenções
necessárias para a reparação dos danos ambientais já causados, tais como
demolições, obras de estabilização do solo, reposição de vegetação suprimida,
desocupações, desfazimento do parcelamento clandestino e todas as outras
medidas que se fizessem necessárias para a composição dos prejuízos causados
e devolução da área ao status quo ante, sob pena de pagamento de multa diária
de R$ 5000,00; b) obrigação de dar, consistente no pagamento de indenização de
valor a ser fixado oportunamente, correspondente aos prejuízos ambientais
irreversíveis, em prol do Fundo Estadual de Reparação dos Interesses Difusos e
Coletivos lesados.
Diante desta decisão, alguns pontos merecem consideração:
a) quanto à legitimidade passiva: segundo o acórdão, a competência para
proteger a área era do Estado, conforme a Lei Estadual Paulista 898/75
e não do Município.
Ocorre que, constitucionalmente, ambos os entes têm competência
material para a proteção, notadamente em razão do que o art. 30, inciso VIII
disciplina, restando claro que o Município poderia figurar no polo passivo:
Compete aos Municípios:
VIII – promover no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano.
815
Ap.Cível com Revisão n. 385.978-5/00, Câmara Especial do Meio Ambiente, TJSP, Rel. Des.
Samuel Junior, j. 02/08/2007.
358
Resta deixar claro que a responsabilidade dos Municípios ainda advém
dos artigos 23, incisos II, V, VI e IX; 37, § 6º, 181, §§ 2º e 3º, 225, todos da
Constituição Federal, e ainda, do artigo 3°, incisos IV e 14, § 1º da Lei n° 6 938/81
e artigos 241, incisos XIX e 243, da Lei Orgânica do Município.
b) quanto ao princípio da legalidade: o Estado não poderia, ao argumento
do princípio da discricionariedade, optar por deixar que o loteamento se
consolidasse, visto que deve respeitar o prescrito no art. 225, CF. Logo,
o princípio da discricionariedade autoriza opções que sejam franqueadas
pela lei816, caso contrário, o que se terá é nítido quadro de abuso de
direito;
c) reposição ao status quo ante: claro é que a imposição, constante em
alguns julgados, no sentido de determinar a reconstituição da mata ciliar
e demais vegetações ao entorno dos mananciais é louvável frente ao
próprio princípio da prevenção.Contudo, fica muito claro que, muitos dos
danos ocorridos ao entorno das represas, em face do descarte de
resíduos em local inadequado, bem como do esgoto doméstico junto às
águas dos reservatórios, acarretam danos que nem sempre se fazem
reparáveis, especialmente em relação à saúde humana e à fauna
ictiológica.
Contudo, já se decidiu caber a responsabilidade tão somente ao Município
sob a afirmação de ser o Estado parte ilegítima em matéria de manutenção de
rede de esgoto municipal.
RESPONSABILIDADE CIVIL. ALAGAMENTO. AUSÊNCIA
DE OBRAS. MUNICÍPIO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO
ESTADO.
A manutenção da rede de esgoto municipal é de responsabilidade
do Município. Logo, o Estado não é parte passiva para responder
pelos supostos danos decorrentes do alagamento da residência da
autora atribuído à ausência dos serviços de drenagem e
manutenção do sistema pluvial.
Apelação desprovida.
817
b) Análise sobre responsabilidade objetiva em face do saneamento
ambiental
816
Ap. Cível l211.717-5/4-00, 8a Câmara de Direito Público, TJSP. Rel. Des. Teresa Ramos
Marques, j . 24/9/2003,v.u.
817
Ap. Cível 70034762435. Décima Câmara Cível. TJRS. Rel. Des. Túlio de Oliveira Martins, J.
27/07/2010.
359
Da análise dos casos colacionados, percebe-se que a jurisprudência voltase à imposição da responsabilidade ambiental às concessionárias, alegando-se,
claramente, que apesar de não geradoras do esgoto, caracterizam-se como
agentes poluidoras, visto que lançam o esgoto nos cursos d’água, sem qualquer
tratamento, cobrando os serviços de saneamento da população. Para não dizer
que ainda houve a imposição de obrigações de fazer, consistentes, no mais das
vezes, em construções de estações de tratamento de água.
Andou muito bem a jurisprudência neste sentido, tendo em vista o
regramento constitucional previsto no art. 225, §3º e o art. 14, §1 da Lei 6938/81
(responsabilidade objetiva) e ainda o art. 208 da Constituição Estadual de São
Paulo.
APELAÇÃO
CÍVEL.
RESPONSABILIDADE
CIVIL.
CORSAN.
INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ESGOTO A CÉU
ABERTO. MAU CHEIRO. CONDIÇÕES INSALUBRES. DANO MORAL
CONFIGURADO. QUANTUM. MANTIDO.
1. A demandada é pessoa jurídica de direito privado, criada por Lei para
prestar serviço público saneamento, portanto, o regime jurídico de
responsabilidade aplicável é objetivo. Incide na espécie o disposto no art.
37, § 6°, da Constituição Federal, combinado com o disposto no art. 22,
§ único, e art. 14, ambos do Código de Defesa do Consumidor.
Despicienda a análise do elemento subjetivo da conduta. 2.
Pressupostos da obrigação de indenizar configurados. A prova dos autos
revelou que a empresa de saneamento não está prestando
adequadamente o serviço público de tratamento de água no bairro
Parque Marinha da cidade de Rio Grande. Cuida-se de um problema
local, de amplo e notório conhecimento. Incidência do disposto no art.
334, inciso II, combinado com o art. 335, ambos do Código de Processo
818
Civil(...) APELO PARCIALMENTE PROVIDO. UNÂNIME.
AÇÃO CIVIL PUBLICA - Meio Ambiente -Lançamento de esgoto 'in
natura' no Municípiode Águas de Santa Bárbara - SentençaProcedente Ausência de cerceamento de defesa - Legitimidade e interesse do
Ministério Público - Pedido juridicamente possível - Responsabilidade
ambiental objetiva – Dano comprovado - Obrigações mantidas, multa
diária e prazo para cumprimento das medidas bem fixados - Preliminares
819
afastadas, agravo retido rejeitado, recursos desprovidos.(grifo nosso)
No acórdão seguinte, em face da omissão da Administração Pública, a
regra tomada foi a da responsabilidade subjetiva:
EMBARGOS INFRINGENTES. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR
DANOS MORAIS E MATERIAIS. RESPONSABILIDADE DO
818
Ap. Cível n° 7003906926. TJRS. Nona Câmara Cível. Rel. Desª Iris Helena Medeiros Nogueira.
J. 20/10/2010.
819
Ap. Cível 509.916.5/0. TJSP.Câmara Reservada ao Meio Ambiente.Rel. Des. Samuel Junior,
j.18/02/2010.
360
MUNICÍPIO PELA MANUTENÇÃO DA REDE DE ESGOTO.
VOTO MAJORITÁRIO MANTIDO.
1. A Administração Pública tem responsabilidade de ordem
objetiva pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, no termos do § 6º, do art. 37 da CF, o que
dispensaria a parte prejudicada de provar a culpa do Poder
Público para que ocorra a reparação, bastando à relação de
causalidade entre a ação ou omissão administrativa e o dano
sofrido.
2. Hipótese que não se verifica no caso dos autos, porquanto
o evento danoso aqui analisado não foi causado por nenhum
agente do ente estatal, sendo inaplicável a norma
constitucional relativa à responsabilidade civil objetiva do
Estado à espécie. O presente feito versa sobre
responsabilização subjetiva, restando verificar, então, a
ocorrência de omissão pelo ente público para aferir o dever
de indenizar por parte deste.
3. A responsabilidade subjetiva do Município réu só pode ser
reconhecida quando provada a conduta culposa por seus
agentes, contrária aos ditames legais e ao ordenamento
jurídico vigente. Imprescindível, neste caso, a comprovação da
culpa.
4. A autora tendo executado obra em local de preservação permanente,
segundo preceitua o art. 2º do Código Florestal, não pode aquela pleitear
a reparação de danos em razão da atuação da ré junto ao arroio
fronteiriço.
5. É dever do Município o controle do uso do solo, de sorte evitar a
degradação das áreas urbanas, em especial quanto à poluição
ambiental, segundo preceitua o artigo 2º e seus incisos da Lei n. 10.257
de 2001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e
estabelece diretrizes gerais da política urbana.
6. Assim, demonstrado o avanço do leito do arroio e a existência de
entulho acumulado, que pode ocasionar a obstrução da passagem das
águas sob o pontilhão, há o dever de agir do ente público, a fim de evitar
dano ambiental. Tal fato pode ocasionar danos não somente à
propriedade da parte postulante, mas também a coletividade.
7. Mantida a deliberação no sentido de que o Município demandado
adote as providências necessárias para conter o desmoronamento
do Arroio Barnabezinho.
Embargos desacolhidos. (grifo nosso)
820
Segue no mesmo sentido:
APELAÇÃO CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL. OBSTRUÇÃO DE
CANAIS. INUNDAÇÃO DE RESIDÊNCIA.
OMISSÃO DO PODER
PÚBLICO NOS REPAROS. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO
820
Ap. Cível 70029052677. TJRS. Terceiro Grupo Cível. Rel. Des. Jorge Luiz Lopes do Canto, jj.
03/07/2009.
361
ESTADO.
DANOS
MORAIS
CONFIGURADOS.
INDENIZATÓRIO. REDUÇÃO. POSSIBILIDADE.
QUANTUM
(...)
2. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO MUNICÍPIO. O sistema jurídico
brasileiro adota a responsabilidade patrimonial objetiva do Estado e das
prestadoras de serviço público sob a forma da Teoria do Risco
Administrativo. Tal assertiva encontra respaldo legal no art. 37, § 6º, da
Constituição Federal.
2. 1 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ENTE PÚBLICO POR OMISSÃO.
No entanto, a parte autora sustenta a pretensão reparatória em virtude
da omissão da municipalidade diante da negligência na manutenção e
preservação dos canais de escoamento de água das vias públicas. Logo,
descartada a hipótese de responsabilidade objetiva, emerge a
responsabilidade subjetiva do Município, a teor do art. 186 do Código
Civil. Incide, portanto, o princípio geral da culpa civil, nas modalidades de
imprudência, negligência ou imperícia.
2.2 In casu, verifica-se a relação direta entre o ato omissivo do
demandado e os danos ocasionados ao autor, pois o ente municipal
permitiu que a água da chuva, bem como efluentes oriundos da rede de
esgoto não tivessem adequada vazão e drenagem, provocando sérias
inundações e alagamentos na residência do demandante. (...)
APELO PARCIALMENTE PROVIDO. UNÂNIME.(grifo nosso)
821
c) Alguns aspectos da responsabilidade na Lei da Política Nacional de
Resíduos Sólidos
Inicialmente, percebe-se que os tribunais já vinham considerando a
importância em se estabelecer um comando normativo amplo sobre os resíduos
sólidos e a questão dos aterros sanitários ligada às invasões de núcleos que se
formam ao seu redor, bem como ao entorno dos lixões, principalmente por
catadores de lixo e pessoas que tiram sua sobrevivência recolhendo resíduos e
rejeitos para, inclusive, se alimentarem.
Sobre o assunto, convém expor o que se segue:
A solução para esse problema, de natureza habitacional e vinculado à
geração de empregos, deve caminhar juntamente com a solução para o
lixo formado nas cidades, sob pena de causar dano grave à saúde
pública. Os aterros sanitários são importantes, também, para esses
cidadãos, os quais, mediante política social adequada, devem ter as
residências removidas para locais mais apropriados. Enfim, o problema
habitacional e do aterro sanitário devem ser resolvidos simultaneamente,
822
sem que um impeça a solução do outro.
821
Ap. Cível 70027800424. Tjrs. Nona câmara cível. Rel. Des. Odono sanguiné. J. 25/03/2009. No
mesmo sentido ap. Cível nº 70032913758 nona câmara cível. Rel.des. Mário Crespo Brum.
822
Ag.Rg. na Suspensão de Liminar e de Sentença n. 1.1.44 (2009/0213359-0). STJ.. Rel. Min.
Cesar Asfor Rocha. j. 18/08/2010.
362
Como já se disse quando da análise da responsabilidade no caso das
ocupações em mananciais, a responsabilização do Estado incide, pois cabendo a
ele a defesa da saúde e do meio ambiente, o mesmo restou inerte, não se
utilizando do poder de polícia a que faz jus e tampouco das medidas de
prevenção como EIA ou impedimento da implantação de ruas e lotes.
Ação civil pública. Alegação de ilegitimidade passiva do Estado rejeitada.
Pedido inicial que atribui responsabilidade objetiva e subjetiva ao Poder
Público, fundamentadamente. Questão que envolve o mérito do pedido.
Necessidade de prova. Descabimento da objeção processual. Agravo de
823
instrumento não provido.
Em outro julgado, agravo de instrumento também interposto contra liminar
para efeito de impedir ao proprietário a retirada e movimentação de terra e de
deposição de resíduos em determinado local. Foi negado provimento e afirmado
caber à Municipalidade a remoção de resíduos para local adequado, cobrando as
despesas de quem seja responsável (responsabilidade subjetiva), impedindo
novas deposições e acionando a autoridade policial para as devidas medidas
cabíveis:
Ação civil pública. Dano ambiental. Liminar impositiva de obrigação de
fazer remoção de resíduos e impedir novas deposições à
Municipalidade. Área particular. Fatos indicativos de descumprimento do
poder de polícia. Legitimidade passiva não descaracterizada.
824
Razoabilidade da liminar. Agravo de instrumento não provido.
No
julgado
abaixo,
ratificou-se
a
responsabilização
do
Município
(Uruguaiana) pela omissão na tomada de medidas mitigadoras acerca do ‘lixão’
situado nele situado, impondo-se a realização de obras tendentes à realização de
aterro sanitário para o devido fim.
Constitucional e administrativo. Meio ambiente. Saúde pública.
Resíduos sólidos urbanos. Depósito irregular. Medida inibitória.
Cumprimento. Acordo. Prova. Ausência.
Ausente prova do cumprimento das obrigações relativas ao depósito de
resíduos sólidos urbanos, bem como de acordo voltado à solução do
problema, impõe-se a manutenção da ordem de execução do “serviço de
coleta de lixo e seu deslocamento a aterro sanitário autorizado pela
Fepam”, “através de pessoa jurídica de direito privado que oferecer o
menor preço”.
823
Agravo de Instrumento 6779045/700. TJSP. Rel. Des. Aguilar Cortez. J. 02/08/2010.
Agravo de Instrumento 5356595/1-00. TJSP. Rel. Des. Antonio Celso Aguilar Cortez, j.
20/04/2006.
824
363
825
Agravo desprovido. (grifo nosso).
Outra questão que ainda merece ser examinada, pois se refere diretamente
à questão de saneamento ambiental
diz respeito à responsabilidade
compartilhada826 (prevista na Lei 12305/2010, art. 3º, inciso XVII) prevista como
instrumento fixador dos princípios da prevenção, precaução e princípio do
poluidor-pagador e do protetor-recebedor.
O art. 5º do Decreto Federal nº 7404/2010 que regulamentou a lei acima,
ratificou a responsabilidade sobre todos os integrantes da cadeia que
proporcionam a geração dos resíduos, asseverando a responsabilidade não
apenas sobre as pessoas físicas e jurídicas, mas também aos próprios
consumidores, desde que seja estabelecido o sistema de coleta seletiva e o
sistema de logística reversa.
Frise-se que o decreto acima mencionado não deixou claro as
responsabilidades dos consumidores na cadeia do processo produtivo e pósconsumo do lixo, bem como a referente a metas e regras sobre logística reversa,
o que compromete, sobremaneira, o objetivo inerente à diminuição dos problemas
inerentes aos resíduos e que deitam raízes na área de saneamento ambiental.827.
De toda a forma, com a responsabilização civil ambiental nesse setor,
haverá a necessidade do manejo e disposição ambientalmente adequados dos
resíduos, impondo-se para além de uma política ambiental, o início de uma
política de dignificação828 da pessoa humana.
825
Agravo de Instrumento Nº 70028767960, Vigésima-Segunda Câmara Cível, TJRS. Rel. Des.
Mara Larsen Chechi, j.em 21/05/2009.
826
Trata-se da responsabilidade baseada na divisão de obrigação de cada agente econômico que
se encontra abrangido no ciclo de vida do produto (do seu desenvolvimento até a disposição
final), incluindo desde o fabricante, importador, distribuidor, comerciante, titulares dos serviços
de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos até o próprio consumidor. Assim, a
responsabilidade individual envolve desde a fase do processo produtivo até pós-consumo.
827
Noticiou-se apenas que os lixões deverão ser extintos até 2014 pelas prefeituras, mas ainda há
muita dúvida sobre como o processo será realizado, dando lugar a aterros sanitários.
828
Aqui, pretendeu-se considerar todas as dimensões da dignidade da pessoa humana, a saber: a
dimensão ontológica, mas não necessariamente biológica da dignidade; a dimensão relacional
da dignidade como o reconhecimento pelo outro; a dignidade como construção e sua
indispensabilidade de perspectiva histórico-cultural e a dignidade como limite e tarefa
prestacional. SARLET, Ivo Wolfgang Sarlet. As dimensões da dignidade da pessoa humana:
construindo uma compreensão jurídico-constitucional necessária e possível. In: SARLET, Ingo
Wolfgang (Org). Dimensões da dignidade: ensaios de filosofia do direito e direito constitucional.
São Paulo: Livr.a do Advogado, 2009. p. 15-43.
364
Um problema sério e pertinente ao assunto de manejo de resíduos sólidos
refere-se à questão do trabalho infantil nos lixões e as consequências à saúde
das crianças que ali vagam à procura de seu sustento. Nestes casos, poderá ser
ajuizada Ação Civil Pública pelos representantes dos Ministérios Públicos do
Trabalho e Estadual da Comarca, tendo como pedido a determinação da
Prefeitura, representada pelo chefe do executivo municipal (prefeito) a
implementar ações tendentes ao combate da exploração da mão de obra infantil,
contendo assim, não só a evasão escolar, mas também a propagação de doenças
em crianças oriundas da total ausência de prevenção das mesmas nos locais de
lixões, infestados de parasitas.
Há um caso muito peculiar ocorrido em Altamira, no qual a juíza829
determinou à prefeitura o imediato resgate de todas as crianças e adolescentes
que trabalhavam ou exerciam atividades remuneradas na atividade do comércio
ambulante (no mercado ou feiras-livres) e no depósito de lixo, com abordagem
também no âmbito familiar, através de assistentes sociais, psicólogos,
componentes do Conselho Tutelar do Município e demais entidades, devendo o
órgão executivo municipal oferecer alternativas para a ocupação dessas crianças,
através da escola com jornada ampliada.
Ademais, determinou que no prazo de 120 dias a Prefeitura formulasse o
diagnóstico de todas as crianças do Município com dados suficientes para a
identificação da situação de cada uma delas; garantisse o atendimento
especializado às crianças e adolescentes; garantisse verba suficiente para a
implementação do programa municipal de erradicação do trabalho infantil;
comprovação de programas visando a geração de trabalho e renda para as
famílias necessitadas e a profissionalização de jovens; criação de local para
abrigo dos menores; mantença permanente de divulgação à população dos
dispositivos de lei que proíbem a exploração do trabalho infantil; fiscalização da
entrada de menores no lixão, dentre outras medidas.
Este caso trata de uma realidade ocorrida em diversos locais do Brasil e,
segundo dados de pesquisa do Unicef, ao menos 50 mil crianças realizam o
829
A ação foi interposta perante a 4ª vara da comarca de Altamira, localizada no sudoeste do Pará
e julgada procedente em primeira instância pela juíza Cristina Collyer Damásio.
365
trabalho como catadores, vindo a receber de R$ 1 a R$ 6 por dia e 30% delas
estão fora da escola.
Enfim, para um país no qual 88% das cidades, o lixo é depositado em
locais abertos e 28% das residências brasileiras têm coleta domiciliar830, a
questão de saneamento nesta hipótese é premente
de políticas efetivas à
qualidade da saúde e do meio ambiente.
d) O confronto entre a posição de inexistência do direito adquirido
ambiental em face do direito à urbanização sanitária de moradias
insustentáveis
A análise do tema restringe-se à indagação: há o direito adquirido em
matéria ambiental?
Claro é que as normas presentes na Constituição Federal, Estatuto da
Cidade (Lei 10257/2001), Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico (Lei
11445/2007) e Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (12305/2010) são de
ordem pública e instadas no interesse social ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado através da saúde pública e saneamento.
Assim, se de um lado se fala em direito à moradia sustentável, de outro se
diz do direito ao meio ambiente ecológico; logo, como compatibilizar esses
instrumentos diante de danos ao ambiente consumados e da negação da moradia
a muitos?
Não fazer valer um ou outro direito gera indubitavelmente insegurança
jurídica, mas também social.
Se de um lado, indaga-se: será que a falta de dever estatal no
cumprimento de políticas urbanas inerentes à moradia (é dizer, em promover o
adequado ordenamento territorial) pode legitimar um quadro de ilegalidade de
ocupações irregulares a ponto de instalar um Estado anômico?
Do outro, se diz: o direito à moradia é social.
830
A VIDA nos lixões. Época, São Paulo. Disponível em <http://www.revistaepoca.globo.com>.
Acesso em: 20 jan. 2010.
366
Para chegar a uma mediatriz sobre o assunto, deve-se considerar os
seguintes aspectos: a) nem todo o direito fundamental é absoluto, segundo a
teoria constitucional dos direitos fundamentais; b) o princípio da precaução e
prevenção impedem que situações geradoras de degradação ambiental se
protraiam ainda mais no tempo; c) não há direito adquirido à ofensa ao meio
ambiente, segundo posição que aqui se deixa patente, ou seja, o direito de
construir não pode se identificar com o direito de poluir ou degradar, o qual
ensejará medidas de interdição.
Notadamente, sobre esse último aspecto, a questão que pode ser feita é no
caso da existência de dado loteamento ter sido inicialmente autorizado antes da
Constituição Federal, quando inexistia objeção também pelo Código Florestal:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA − insurgência contra decisão que concedeu
liminar para bloquear as matrículas referentes às determinadas quadras
de loteamento − o loteamento foi instituído antes da Constituição Federal
de 1988 e na época em que foi autorizado pelas entidades públicas de
atribuições pertinentes, tinha amparo legal, inclusive da Constituição da
República então vigente − ademais, o Código Florestal apresentava
restrições ao direito de propriedade, mas não impedia o empreendimento
imobiliário, tanto que o loteamento foi criado obedecendo todas as
posturas legais − daí porque o direito adquirido e também o ato
jurídico perfeito encontram-se presentes e não podem ser atingidos
por interpretação que colida com a segurança das relações
jurídicas consubstanciada nas cláusulas pétreas a que se reporta o
art. 60, § 4º, da CF/1988 − no caso concreto, pretende o agravado o
desfazimento de parte do loteamento, com o consequente cancelamento
das matrículas das diversas unidades abrangidas, aparentando uma
disfarçada desapropriação indireta e para isso, obviamente, carece de
poderes – precedente jurisprudencial do C. STJ − por outro lado, a
Fazenda do Estado de São Paulo demonstrou desinteresse na lide,
significando, em tese, que não pretende desapropriar a área − ausência
dos requisitos fumus boni júris et periculum in mora para a subsistência
da liminar concedida no Juízo a quo − agravo de instrumento provido
831
para o fim de revogar a liminar. (grifo nosso).
Ainda no mesmo sentido, afirma-se haver direito adquirido em matéria
ambiental em situação na qual a pessoa jurídica por já ter realizado investimentos
de “grande monta com a aquisição de equipamentos, instalações e treinamento
de pessoal e conseguindo a licença de funcionamento, não se aplicando
legislação municipal mais rigorosa, tendo direito adquirido à renovação do seu
alvará de localização”.832
831
Agravo de Instrumento 274.195-5/1. TJSP. Rel. Des. Geraldo Lucena, j.16/10/2002.
Agravo de Instrumento 462301-6. TJPA.Rel. Des. Adalberto Jorge Xisto Pereira, j. 15/07/2008.
832
367
Contudo, majoritariamente é o entendimento de que o direito adquirido
ambiental não se encontra amparado constitucionalmente, tendo em vista a
preocupação do legislador pátrio em proteger o meio ambiente:
Ação civil pública ambiental −área de preservação permanente e
reserva ecológica – supressão de vegetação de manguezal e de zona de
transição manguezal restinga às margens do canal de Bertioga − área
ocupada originariamente por indústria pesqueira, sucedida por marina
após o ano de 1972 − ação movida pelo ministério público contra o
município de Guarujá e a marina, para a demolição das construções
e recomposição do ambiente ou, subsidiariamente, para fixação de
indenização no caso de danos irrecuperáveis − cabimento −
fotografias aéreas tiradas nos anos de 1951, 1962,1972, 1987 e 2001
demonstram a progressiva degradação do local, com a supressão da
vegetação e realização de intervenções, em contrariedade com a
legislação vigente ao tempo em que se consumaram − ainda que a atual
ocupante não tenha causado o dano, contribuiu para sua perpetuação,
sendo certo, ademais, que a situação do empreendimento ainda é
irregular, pois inserido em área de preservação permanente −
inteligência do art. 2o, "a" , 3, cc art. 10, § 2o, II, ambos da lei
4.771/65(código florestal) − em matéria ambiental inexiste direito
adquirido a perpetuar a degradação ao ambiente − responsabilidade
do município também caracterizada, diante da omissão do exercício de
seu poder-dever de polícia impossibilidade, todavia, de se recuperar a
área − de acordo com laudos técnicos juntados aos autos, o ambiente já
está consolidado, sendo menos impactante a manutenção das
edificações − condenação das requeridas a procederem à compensação
ambiental e a minimizarem os impactos causados pelo empreendimento
833
desprovido o apelo do município, confere-se parcial provimento. (grifo
nosso).
No mesmo sentido, pode-se colacionar:
Agravo de instrumento. Efeito suspensivo. Interposição contra decisão
indeferitória de liminar em mandado de segurança impetrado com o
objetivo de suspender a eficácia de Decreto Municipal que revogou
alvará de construção anteriormente concedido pela Municipalidade.
Possibilidade de a administração pública rever seus próprios atos.
Súmula 473 do C. STF. Ademais, no caso em comento, o alvará que se
pretende revitalizar já tinha sua eficácia suspensa em razão de liminar
concedida em AÇÃO CIVIL PÚBLICA (processo conexo) promovida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL contra a ora agravante e a
Municipalidade de Guarujá e outros.
Ausência de "periculum in mora". Ademais, a discussão posta em debate
envolve irregularidades ambientais, o que determina não ser absoluto
o direito de propriedade e o direito adquirido. Melhor e mais razoável
que se aguarde a conclusão do mandado de segurança. Agravo de
834
Instrumento não provido. (grifo nosso).
833
Ap. Cível. Câmara Reservada ao Meio Ambiente, TJSP. Rel. Des. Renato Nalini. J. 14/10/2010.
No mesmo sentido. Ap. Cível 1.0629060293. TJMG. Rel. Des. Heloisa Combat, j. 24/07/2008.
834
Agravo de Instrumento n. 990.10.031731-8. Câmara Reservada ao Meio Ambiente, TJSP. Rel.
Des. Eduardo Braga.
368
Assim, diante da análise sobre o tema, observa-se que a jurisprudência
vem decidindo com base na inexistência de direito ambiental adquirido no cenário
nacional.
e) O princípio da discricionariedade, as normas programáticas e o
princípio da Separação dos Poderes
Trata-se de questões absolutamente interligadas, mas que precisam ser
analisadas e sopesadas à luz da Constituição Federal.
Observa-se claramente a partir dos julgados abaixo a manifesta cisão de
entendimento sobre o tema. De um lado, argumenta-se que ao Poder Judiciário é
vedada a imposição de obrigação de fazer ao Poder Público, posto que se o fizer,
estará invadindo a esfera do princípio da Separação dos Poderes e violando o
princípio da discricionariedade administrativa835.
De outra parte, contra os argumentos acima, diz-se que não se pode
obstaculizar a realização de um direito social, posto que esse é dotado da nota de
fundamentalidade à própria existência humana.
Aqui vale ressaltar a ideia de que saneamento compreende o atrelamento
ao direito à saúde pública. Logo, ambos, sendo considerados direitos humanos
fundamentais e tutelados em nível constitucional (art. 1º, 6º, 23, 24, 196 e 225
todos da Carta Magna) e em nível infraconstitucional (Leis Federais 9605/98,
10257/2001, 11445/2007 e 12305/2010) devem ser obrigatoriamente satisfeitos.
Pensar-se o contrário é fazer letra morta os imperativos constitucionais.
Em sendo um direito fundamental, não há como invocar a “ideia de reserva
do possível” em um caso no qual o direito é à saúde, pois se assim o fosse, a
aplicação efetiva dos dispositivos acima ficaria ao arbítrio e à espera da vontade
do Administrado.
835
Convém salientar que o próprio STF já se manifestou rechaçando o argumento da
discricionariedade da Administração Pública, em face da sua obrigação constitucionalmente
traçada, acolhendo a decisão do TJSP que estabelece constituir dever do Estado a
disponibilização de vagas (em escola), independentemente da discricionariedade da
Administração Municipal (STF, Agravo de Instrumento, 475571-8, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ
31/03/2004). Ainda o julgado RE 436.996, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 07/11/2005.
369
O princípio da Separação dos Poderes deve ser analisado sob dupla
óptica, a saber:
a) a despeito do princípio em questão (checks and balances), previsto no
art. 2º da Constituição Federal, é bom frisar que este dispositivo legal não
só aduz que os poderes são independentes, como também harmônicos
entre si;
Logo, essa harmonia, em muitas ocasiões, deverá ser realizada através do
controle de um Poder sobre o outro, a fim de fiscalizar abusos ou atos desidiosos
de cada um face às suas atribuições constitucionalmente elencadas.
b) o citado princípio deve ser claramente interpretado à luz da Constituição
Federal de 1988 que ditou normas impondo: deveres ao Estado,
privilegiando o princípio da dignidade da pessoa humana, registrando o
princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, inc. XXXV) e,
notadamente,
prescrevendo
princípios
atinentes
à
atuação
da
Administração (art.37) que devem ser devidamente respeitados, a fim de
não caracterizar um dos três modelos de atos qualificadores de
improbidade administrativa e de crimes contra a administração ambiental
(Lei 9605/98).
Portanto, não se tendo essa dimensão que aqui se propôs a respeito do
princípio da Separação dos Poderes, sofre-se o sério risco de construir um
caminho aberto ao desrespeito ao princípio da força normativa da Constituição,
quebrando-se a lógica interna de seus imperativos, bem como desvinculando a
natureza jurídica do direito ao saneamento como direito fundamental e difuso e,
por conseguinte, à própria vida.
O segundo questionamento que se faz é em relação às normas
programáticas. Trata-se de um argumento defendido pela Administração, ao lado
da tese do princípio da discricionariedade, para que o não cumprimento da
obrigação de fazer, determinada pelo Poder Judiciário, seja dotado de uma
pseudo legitimidade.
As normas programáticas, segundo José Afonso da Silva, são normas que
constituem sentido teleológico para a interpretação, integração e aplicação das
370
normas jurídicas e que condicionam a atividade discricionária da Administração e
do Judiciário.836
Também, importantes são as lições trazidas de J. J. Gomes Canotilho para
quem as normas programáticas não são meras exortações morais, simples
programas desvinculados de uma imposição coercitiva aos Poderes constituídos.
São normas, a seu ver, dotadas de reconhecido valor jurídico, idêntico aos
demais preceitos nelas contidos.837
Neste sentido, vale ressaltar o entendimento de Lênio Luiz Streck sobre o
assunto:
Se no processo constituinte optou-se por um Estado intervencionista,
visando a uma sociedade mais justa, com erradicação da pobreza etc.,
dever-se-ia esperar que o Poder Executivo e o Legislativo cumprissem
tais programas especificados na Constituição. Acontece que a
Constituição não está sendo cumprida. As normas programas da Lei
Maior não estão sendo cumpridoras dos ditames do Estado Democrático
de Direito, surge o Judiciário como instrumento para o resgate dos
838
direitos não realizados.
Entende-se nesse trabalho, com o respaldo inclusive jurisprudencial, que
se houver omissão injustificada da Administração Pública em realizar políticas
públicas promovedoras da saúde e, consequentemente, desrespeito à dignidade
da pessoa humana, qualificada como cláusula pétrea e fundamento maior da
República Federativa do Brasil, o Poder Judiciário, na função de conter esse
abuso, deve insugir-se contra esse ato omissivo, a fim de fazer prevalecer os
direitos sociais qualificados como cláusulas pétreas (60,§4º da Constituição
Federal de 1988), dentre eles, o do saneamento básico.
Assim, o princípio da dignidade da pessoa humana, diante da ponderação
de interesses, deve prevalecer face o princípio da discricionariedade, que, aliás,
consiste em praticar atos dentro da órbita legal constitucional.
Para ratificar o entendimento perfilhado sobre a eficácia das normas
programáticas em matéria de saneamento, segue a decisão abaixo firmada pelo
Superior Tribunal de Justiça:
836
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. São Paulo: Malheiros Ed.,
2003. p. 164.
837
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição, cit. 1993, p. 1102.
838
STRECK, Lênio Luiz. Hermenêutica Jurídica em crise: uma exploração hermenêutica da
construção do direito. Porto Alegre, 2000. p. 44.
371
Processual civil e administrativo. Coleta de lixo. Serviço essencial.
Prestação descontinuada. Prejuízo à saúde pública. Direito fundamental.
Norma de natureza programática. Auto-executoriedade. Proteção por
via da ação civil pública. Possibilidade. Esfera de discricionariedade do
839
administrador. Ingerência do poder judiciário. (grifo nosso).
Seguem decisões que vedam a possibilidade de determinação de
obrigação de fazer pelo Poder Judiciário em face da Administração Pública:
Ação civil pública − Indeferimento da petição inicial − Rede de energia
elétrica − Atividade da concessionária que contribui para a ocupação
irregular do solo, nas circunstâncias − Pedido formulado para que a ré
não implante redes de energia sem que haja comprovação de que o
empreendimento se mostre regular perante o poder público −
Legitimidade passiva e possibilidade jurídica do pedido − Sentença
840
reformada − Apelação provida. (grifo nosso).
Apelação cível. Direito público não especificado. Ação civil pública.
Pretensão de recuperação de rios e da mata ciliar mediante a
implantação de rede de tratamento de esgoto. A concretização das
políticas públicas é ato discricionário da administração pública,
baseado em decisões políticas e disponibilidade orçamentária, não
podendo o poder judiciário se imiscuir em tal esfera de atuação,
sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes. Apelação
841
provida.
(grifo nosso).
Agravo de instrumento. Ação civil pública. Rede de esgotos. Ausência de
lei. Princípio da separação e independência dos poderes.
I − Não há lei que obrigue o poder público, por si ou por
concessionária, a construir rede coletora de esgoto sanitário, ainda
que obra indispensável. É que sua realização exige técnica aprimorada
e recursos públicos a mais das vezes insuficientes.
II − Quando ou enquanto não disponibilizada rede pública de
esgotamento sanitário, se não para prevenir, ao menos reduzir os danos
à saúde e ao meio ambiente, a legislação assim federal como do Estado
do Rio Grande do Sul admitem solução individual e obrigatória,
consistente na instalação do sistema de fossas sépticas e sumidouros.
III − Ao Judiciário não é dado saber da conveniência e oportunidade
dos atos de administração, pelo que importaria, fazendo as vezes
de administrador, ultrapassar o campo da apreciação jurídica para
incursionar indevidamente pela gestão política própria dos órgãos
executivos, violando o princípio de separação e independência dos
poderes. Levo em conta ainda a circunstância de que o Município
tomou do loteador termo de compromisso de caução, pelo qual este
último se obriga a instalar, nos mesmos logradouros, rede de drenagem
pluvial e esgotamento sanitário, dentre outros equipamentos.
839
REsp. 575998. Rel. Min. Luiz Fux, DJ 16/11/2004 p. 191.
Ap. Cível 595.544.5/6-00. Câmara Especial do Meio Ambiente, TJSP.. Rel. Des. José Geraldo
de Jacobina Rabello, j. 02/08/2007.
841
Ap.Cível 70035928357. TJRS. Rel Des. Luis Felipe Silveira Difini. J. 06/10/2010.
840
372
842
Agravo parcialmente provido. Unânime.
(grifo nosso).
Ação civil pública. Impossibilidade de intervenção do poder judiciário
na administração. − É vedado ao Poder Judiciário intervir na
Administração, sob pena de quebra do princípio da independência dos
843
poderes (grifo nosso)
Em sentido contrário e ganhando força no Supremo Tribunal Federal,
Superior Tribunal de Justiça e Tribunais de Justiça dos Estados:
Constitucional e Administrativo. Ação civil pública. Águas servidas
escoadas a céu aberto. Contaminação de bacia hidrográfica. Dano
ambiental. Ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Hipótese
não caracterizada. 1. Nos termos do art. 225 da Constituição Federal,
todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondose ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações. 2. A captação e tratamento das
águas servidas constituem serviços essenciais e imprescindíveis à
manutenção da saúde pública e da qualidade do meio ambiente. 3.
Não há discricionariedade da Administração frente aos direitos
constitucionalmente consagrados, sendo, nesse aspecto, vinculada
844
sua atividade. (grifo nosso).
Administrativo – controle judicial de políticas públicas –
possibilidade em casos excepcionais – direito à saúde – fornecimento
de medicamentos – manifesta necessidade – obrigação do poder
público – ausência de violação do princípio da separação dos
poderes – não oponibilidade da reserva do possível ao mínimo
845
existencial. (grifo nosso).
Administrativo. Processo civil. Ação civil pública.
1. O Ministério Público está legitimado para propor ação civil pública para
proteger interesses coletivos.
2. Impossibilidade de o juiz substituir a Administração Pública
determinando que obras de infraestrutura sejam realizadas em
conjunto habitacional. Do mesmo modo, que desfaça construções já
realizadas para atender a projetos de proteção ao parcelamento do solo
urbano.
3. Ao Poder Executivo cabe a conveniência e a oportunidade de realizar
atos físicos de administração (construção de conjuntos habitacionais,
etc.). O Judiciário não pode, sob o argumento de que está protegendo
direitos coletivos, ordenar que tais realizações sejam consumadas.
842
Agravo de Instrumento 70074050328. TJRS, Rel. Des. Francisco José Moesch, j. 04/08/2010.
No mesmo sentido: Agravo de Instrumento 70035406263. TJRS, Rel. Des. Arminio Jose Abreu
Lima da Rosa, j. 26/05/2010.
843
Ap. Cível 1.0079.98.028586-4/001. TJMG, Rel. Des. Ernane Fidelis, j. 03/02/2009. No mesmo
sentido: Ap. Cível 1.0079.04.171396-1/001. TJMG, Rel. Silas Vieira, j. 28/01/2010.
844
Ap. Cível 1.0079.00.021828-3/001. TJMG, Rel. Des. Mauro Soares de Freitas, j. 14/02/2008.
Resta ainda excelente decisão em Ap. Cível 1.0394.02.023051—9/001. TJMG, Rel. Des.
Audebert Delage, j. 19/03/2009.
845
AgRg no REsp. 1.136.549. Rel. Des. Humberto Martins. No mesmo sentido: REsp. 771.537/RJ,
Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª T., DJ 03/10/2005. STF. ADPF-45 MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello,
j. 29/04/2004, DJ. 4/5/2004.
373
4. As obrigações de fazer permitidas pela ação civil pública não têm
força de quebrar a harmonia e independência dos Poderes.
5. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário está
vinculado a perseguir a atuação do agente público em campo de
obediência aos princípios da legalidade, da moralidade, da eficiência, da
impessoalidade, da finalidade e, em algumas situações, o controle do
mérito.
6. As atividades de realização dos fatos concretos pela administração
dependem de dotações orçamentárias prévias e do programa de
prioridades estabelecidos pelo governante. Não cabe ao Poder
Judiciário, portanto, determinar as obras que deve edificar, mesmo
que seja para proteger o meio ambiente.
7. Recurso provido.
846
ADMINISTRATIVO − MANDADO DE SEGURANÇA − REEXAME
NECESSÁRIO − ABASTECIMENTO DE ÁGUA − LOTEAMENTO
IRREGULAR − TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA −
DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA − DIREITO AO FORNECIMENTO
DO SERVIÇO − SEGURANÇA CONCEDIDA. − A prestação do serviço
de abastecimento de água aos cidadãos, tem o seu principal fundamento
no preceito constitucional da dignidade da pessoa humana, por lhe
possibilitar o uso de água potável, elemento essencial para a satisfação
das suas necessidades básicas. − Não serve como justificativa para o
não fornecimento de água a loteamento irregular, o Termo de
Ajustamento de Conduta firmado entre a concessionária e o Ministério
Público de Minas Gerais, vez que tal acordo administrativo não poderá
preponderar sob preceitos e garantias constitucionais que são imanentes
847
a todos os cidadãos(grifo nosso)
Com relação ao argumento da discricionariedade administrativa, vê-se que
a mesma é levantada, por conta da dependência de dotações orçamentárias
prévias:
Remessa oficial e apelação cível voluntária. Ação civil pública. Município.
Obrigação de fazer. Obra pública. Esgoto sanitário. Poder discricionário.
Ofensa ao princípio da separação dos Poderes configurada. Inclusão em
orçamento determinada. Sentença parcialmente reformada. 1. A
sentença que condena a uma obrigação de fazer, na ação civil pública,
representa o reconhecimento de que a omissão do Poder Público é
ofensiva ao interesse coletivo ou difuso sob tutela. 2. A obrigação de
fazer, permitida na ação civil pública, encontra seus limites na lei, e não
tem o poder de quebrar a harmonia e independência entre os Poderes
estabelecida na Constituição. 3. A realização de obras públicas pela
Administração depende de dotações orçamentárias prévias e do
programa de prioridades estabelecidos pelo governante. Logo, não cabe
ao Poder Judiciário, determinar as obras que deve edificar, mesmo que
seja para proteger o meio-ambiente. 4. Todavia, pode determinar a
inclusão, em futuro orçamento, de previsão para que a obra seja
realizada. 5. Remessa oficial e apelação cível voluntária conhecidas. 6.
Sentença parcialmente reformada em reexame necessário, não
conhecida uma preliminar, prejudicado o recurso voluntário.
846
REsp. 169876. Rel. Min. José Delgado, DJU 21/09/1998.
Ap. Cível 1.0024.08.134975-5/003. TJMG, Rel.Des.Elias Camilo, j. 03/09/2009
847
374
No que tange ainda à questão acima da Administração Pública, convém
transcrever a decisão proferida no voto da Relatora Ministra Eliana Calmon, no
Recurso Especial 429570/GO, que se manifesta contrária ao acórdão acima
lavrado:
A pergunta que se faz é a seguinte: pode o Judiciário, diante de
omissão do Poder Executivo, interferir nos critérios da
conveniência e oportunidade da Administração para dispor sobre a
prioridade da realização de obra pública voltada para a reparação
do meio ambiente, no assim chamado mérito administrativo,
impondo-lhe a imediata obrigação de fazer? Em caso negativo,
estaria deixando de dar cumprimento à determinação imposta pelo art.
3º, da lei de ação civil pública?
O acórdão recorrido adotou entendimento de que não poderia fazê-lo por
se tratar de ato administrativo discricionário, sobre o qual não cabe a
ingerência do Judiciário.
Não obstante, entendo que a ótica sob a qual se deve analisar a questão
não é puramente a da natureza do ato administrativo, mas a da
responsabilidade civil do Estado, por ato ou omissão, dos quais
decorram danos ao meio ambiente.
Estando, pois, provado que a erosão causa dano ao meio ambiente e
põe em risco a população, exige-se do Poder Público uma posição no
sentido de fazer cessar as causas do dano e também de recuperar o que
já foi deteriorado.
O primeiro aspecto a considerar diz respeito à atuação do Poder
Judiciário, em relação à Administração. No passado, estava o
Judiciário atrelado ao princípio da legalidade, expressão maior do
Estado de direito, entendendo-se como tal a submissão de todos os
poderes à lei.
A visão exacerbada e literal do princípio transformou o Legislativo em um
super poder, com supremacia absoluta, fazendo-o bom parceiro do
Executivo, que dele merecia conteúdo normativo abrangente e vazio de
comando, deixando-se por conta da Administração o facere ou non
facere, ao que se chamou de mérito administrativo, longe do alcance do
Judiciário.
A partir da última década do Século XX, o Brasil, com grande atraso,
promoveu a sua revisão crítica do Direito, que consistiu em retirar do
Legislador a supremacia de super poder, ao dar nova interpretação ao
princípio da legalidade.
Em verdade, é inconcebível que se submeta a Administração, de
forma absoluta e total, à lei. Muitas vezes, o vínculo de legalidade
significa só a atribuição de competência, deixando zonas de ampla
liberdade ao administrador, com o cuidado de não fomentar o arbítrio.
Para tanto, deu-se ao Poder Judiciário maior atribuição para
imiscuir-se no âmago do ato administrativo, a fim de, mesmo nesse
íntimo campo, exercer o juízo de legalidade, coibindo abusos ou
vulneração aos princípios constitucionais, na dimensão globalizada
do orçamento.
A tendência, portanto, é a de manter fiscalizado o espaço livre de
entendimento da Administração, espaço este gerado pela
discricionariedade, chamado de "Cavalo de Tróia" pelo alemão Huber,
transcrito em "Direito Administrativo em Evolução", de Odete Medauar.
375
Dentro desse novo paradigma, não se pode simplesmente dizer que, em
matéria de conveniência e oportunidade, não pode o Judiciário examinálas. Aos poucos, o caráter de liberdade total do administrador vai se
apagando da cultura brasileira e, no lugar, coloca-se na análise da
motivação do ato administrativo a área de controle. E, diga-se, porque
pertinente, não apenas o controle em sua acepção mais ampla, mas
também o político e a opinião pública.
Na espécie em julgamento, tem-se, comprovado, um dano objetivo
causado ao meio ambiente, cabendo ao Poder Público, dentro da
sua esfera de competência e atribuição, providenciar a correção. Ao
assumir o encargo de gerir o patrimônio público, também assumiu o
dever de providenciar a recomposição do meio ambiente, cuja
degradação, provocada pela erosão e o descaso, haja vista a utilização
das crateras como depósito de lixo, está provocando riscos de
desabamento e assoreamento de córregos, prejudicando as áreas de
mananciais.
Com essas considerações, dou provimento ao recurso especial para
ordenar que a Administração providencie imediatamente as obras
necessárias à recomposição do meio ambiente. (grifo nosso)
É o voto.”
SEPARAÇÃO DE PODERES: a missão do Estado-Juiz: Ao julgar ação
civil pública e ao determinar que pessoa jurídica de direito público interno
do município providencie medidas de despoluição de sua
responsabilidade, não invade o Estado-Juiz esfera de competência do
Poder Executivo. Ao contrário, o Estado-juiz se preordena a fazer incidir
a vontade concreta da lei sobre a hipótese posta sob sua apreciação e a
vontade constituinte é muito nítida em relação à tutela do meio ambiente
848
(AC 396.748/Cruzeiro).
Vê-se que invocar-se a teoria dos freios e contrapesos para a
Municipalidade eximir-se da obrigação, face à ‘suposta’ violação do princípio da
Separação dos Poderes, é inconcebível, visto que a atividade de cada Poder deve
ser limitada em relação aos demais.
Cabe aqui passar a transcrever o citado acórdão que fundamenta a
determinação da obrigação de fazer pela Municipalidade:
Na concepção original, o Poder mais preponderante seria o Legislativo,
estipulador das regras do jogo. Aos demais, restaria – sob o império da
lei, que representa o Estado de Direito – cumpri-la sem controvérsias –
função de governo – ou aplicá-la nos conflitos – função judicial.
Chamado a fazer incidir a lei no caso concreto, o Judiciário não pode se
furtar ao exercício ínsito de sua função primordial.
(...)
Ora, nada mais essencial do que obras de saneamento básico e
tratamento de esgotos. Resiste a cumprir a obrigação e invoca razões
todas contornáveis, se existisse competência, interesse e vontade
política. Ao obrigá-la a honrar seus compromissos, de maneira a
848
NALINI, José Roberto Responsabilidade civil ambiental: vale a pena implementar a justiça
ambiental? Reflexões sobre a Câmara Especial do Meio Ambiente do TJSP, cit., p. 310.
376
satisfazer uma necessidade primordial da coletividade, o Judiciário nada
mais fez senão cumprir com as suas responsabilidades. Para isso ele é
849
preordenado. Para fazer incidir a lei no caso concreto. (grifo nosso)
Nas considerações expostas pelo douto julgador, afirma-se ainda que a
hipótese deve subsumir-se ao instituto do estado de necessidade, o qual deve ser
invocado a favor da população, impondo à Sabesp a obrigação de cumprir suas
funções, utilizando-se das mais modernas técnicas de preparo, antes de o lançar
às águas do rio.
No mesmo julgado, estabelece-se muito bem o papel dos rios,
descrevendo a atitude omissiva do Município como, no mínimo, negligente:
O rio é fator de vida e não pode ser um canal de recolhimento de esgoto
não tratado. Não é por acaso que todas as povoações situam-se nas
proximidades dos cursos d'água. Sem água não há possibilidade de
vida.
Por incúria, comodismo, incompetência ou cupidez, quase todos os rios
brasileiros se transformaram em coletores de dejetos. Lixo, esgoto, toda
a produção inferior da condição humana é arremessada cruelmente aos
cursos fluviais.
No que tange à alegação de falta de verba à consecução dos serviços pela
Administração Pública, o eminente julgador deixa claro que não se pode invocar a
Lei de Responsabilidade Fiscal:
A nova ordem fundante foi inspirada pelo ideário de moralização da
máquina estatal. Descalabros financeiros, salários vultosos e dissociados
da realidade econômica do país, malversação da coisa pública, eram, e
continuam sendo, práticas repudiadas. Este é o sentido do diploma
normativo invocado, e não impedir a realização de obras públicas
indispensáveis ao meio ambiente e à garantia da saúde da população.
Será necessário que a Terra mande mais sinais de exaustão para que a
humanidade se aperceba de que dinheiro é instrumento e não finalidade
e que ela não pode viver sem oxigênio e sem água pura?
Em vários dos julgados do citado relator, nota-se uma construção
extremamente racional e pautada em princípios constitucionais. Em especial, sua
argumentação baliza-se no chamado Primado dos valores antropológicos que
traduz a ideia principal de que resistir à adoção de medidas tendentes a evitar o
agravamento da situação ambiental em Município cujo rio recebe esgotos é não
849
Ap. Cível 994.04.025284-1. Câmara Reservada ao Meio Ambiente, TJSP. Rel. Des. Renato
Nalini, v. 16759, j. 14/10/2010.
377
assegurar à humanidade condição de higidez ecológica propiciadora da
continuidade da vida.
No mesmo sentido, encontram-se outras decisões, impondo-se a
responsabilidade àquele que firma contrato de concessão com o Município de
prestação de serviços de fornecimento e colheita de esgoto.850
Convém ainda mencionar que qualquer concessionária prestadora de
serviços de saneamento que não cumprir o seu papel de evitar o lançamento de
esgoto em rios, deve ser responsabilizada criminalmente (225, §3º da CF).
Logo, as pessoas jurídicas acima citadas estarão sujeitas, a princípio, às
penas cominadas, ao menos, no art. 54, § 2º, incisos III e V da Lei 9605/98851.
2.2. Algumas considerações sobre a responsabilidade penal em matéria de
saneamento ambiental
O objetivo neste tópico é traçar algumas considerações sobre possíveis
condutas que podem levar a tipificações legais presentes na Lei de Crimes
Ambientais (Lei 9605/98), bem como em outros diplomas legais como o Estatuto
da Criança e do Adolescente.
Sob o viés da responsabilização penal, convém mencionar três tipos penais
previstos na Lei 9605/98, importantes no caso do lançamento de resíduos em
locais inapropriados como cursos d’água:852
850
Ap. Cível com Revisão n. 389.970.5/2-00. Câmara Reservada ao Meio Ambiente, TJSP Rel.
Des. Regina Capistrano, j. 13/11/2009. Ap. Cível n. 994.05.157499-0. Câmara Reservada ao
Meio Ambiente, TJSP. Rel. Des. Samuel Junior, j. 18/02/2010. Ap. Cível n. 366.7905200.
Câmara Reservada ao Meio Ambiente, TJSP. Rel. Des. Renato Nalini, j. 19/08/2010. Ap. Cível n.
4345485900. Câmara Reservada ao Meio Ambiente, TJSP. Rel. Des. Renato Nalini j.
20/02/2006.
851
Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar
em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição
significativa da flora:
(...) §2º. Se o crime:
III − causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento público de
água de uma comunidade;
V − ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou
substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos:
Pena: reclusão, de 1 (um) a 5 (cinco) anos.
852
Ver a respeito GROS, Philippe. La pollution des cours d’eau em droit penal. NÉRAC-CROISIER,
Roselyne (Org). Sauvegarde de l’environnement et droit penal. Paris: L’Harmattan Sciences
Criminelles, 2005. p. 161-218.
378
Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que
resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que
provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da
flora:
Pena: reclusão, de um a quatro anos, e multa.
(...)
§2º. Se o crime:
(...)
V – ocorrer por lançamento de resíduos sólidos líquidos ou gasosos, ou
detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências
estabelecidas em leis ou regulamentos:
Pena: reclusão, de um a cinco anos.
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em
qualquer parte do território nacional, estabelecimento, obras ou serviços
potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos
competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares
pertinentes:
Pena: reclusão, de um a quatro anos, e multa.
Art. 68. Deixar aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de
cumprir obrigação de relevante interesse ambiental:
Pena: detenção, de um a três anos, e multa.
Portanto, cabendo ao Município a execução de limpeza urbana de forma
adequada, tratamento e disposição/destinação de resíduo adequados ou a
construção de estações de coleta e tratamento de esgoto, v.g., o ente político
responderá, a princípio, pelos delitos acima mencionados.
Aliás, tendo em vista a competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer uma de suas formas (art. 23, VI da CF), a priori, todos os
entes podem responder pelos crimes acima tratados, se descumprirem a Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81).
Situação muito comum é a dos lixões em funcionamento causadores de
poluição hídrica. Será possível a alegação de ausência de espaços para
construção de aterros ou dos altos custos para instalação e gerenciamento deste
tipo de infraestrutura, por parte das prefeituras, v.g.?
Neste sentido, já houve o entendimento plenamente cabível, no sentindo
de proceder à penalização do prefeito do município que realizou o depósito, a céu
aberto, de resíduos domésticos, de origem de serviços (oficinas mecânicas,
379
postos de lavagem e trocas de óleo) e serviços de saúde (embalagens de
medicamentos, dentre outros), diretamente sobre o solo, a céu aberto, revelando
o manejo inadequado, estando em área apenas parcialmente cercada,
observando-se a presença de catadores e animais domésticos, sem qualquer
cobertura e impermeabilização do lixo, bem como ausentes drenos de gases e
líquidos (superficiais e sub-superficiais) e bacia coberta de chorume, o que pode
comprometer a qualidade das águas subterrâneas e superficiais, verificando-se
igualmente a queima de lixo e maus odores:
PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME AMBIENTAL. POLUIÇÃO
QUALIFICADA. ART. 54, §2º, V, DA LEI Nº 9.605/98. CRIME DE
RESPONSABILIDADE PRATICADO POR PREFEITO. 1. PRELIMINAR
DE CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO ACOLHIDA. O princípio do
contraditório e da ampla defesa vem esculpido no art. 5º, LV, da
Constituição Federal, que estabelece aos litigantes, em processo judicial
ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, e com os meios e recursos a ela inerentes.
Contudo, as vistorias realizadas, não tinham a natureza de processo
judicial ou administrativo, tampouco qualquer caráter acusatório contra a
pessoa do réu. Tais vistorias tinham mero condão investigatório, em
conformidade com a competência funcional da instituição Ministério
Público. A acusação contra o réu somente sobreveio com o oferecimento
da denúncia, quando então, no curso do processo, foi oportunizado ao
réu o contraditório e a mais ampla defesa. 2. POLUIÇÃO
QUALIFICADA. PROVA SUFICIENTE A EMBASAR O DECRETO
CONDENATÓRIO. O conjunto probatório traz a certeza da materialidade
da poluição gerada, bem como sua potencialidade lesiva à saúde
humana. A autoria delitiva do réu é induvidosa, tendo em vista que
exercia o cargo de Prefeito Municipal de Cerrito quando dos fatos
narrados na denúncia, sendo o responsável, como chefe do Poder
Executivo Municipal pela administração do lixo municipal gerado
dentro do perímetro urbano do município. Presente também o
elemento subjetivo do tipo, pois o réu agiu com dolo eventual, na
medida em que assumiu o risco de causar poluição qualificada,
mediante o lançamento de resíduos sólidos sobre o solo de forma
inadequada e em desacordo com as exigências estabelecidas em
leis e regulamentos. Crime de perigo concreto que se exige a
comprovação da probabilidade de aquele ato vir a causar um dano.
Portanto, é dispensável a real ocorrência de um dano, que, se ocorrer,
funcionará como causa especial de aumento de pena. CONDENAÇÃO
IMPOSITIVA. JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO PENAL. RELATORA
853
VENCIDA, EM PARTE, QUANTO AO APENAMENTO. (grifo nosso)
Uma outra situação que pode ser examinada é a do grave quadro social
envolvendo crianças trabalhando em lixões.
853
TJRS, Rel.Lúcia de Fátima Cerveira, Processo Crime Nº 70007475346, Quarta Câmara
Criminal, julgado em 14/02/2008. DJ: 31/07/2007. No mesmo sentido: TJRS, Rel. Aristides
Pedroso de Albuquerque Neto. Processo Crime Nº70000371039, Quarta Câmara Criminal,DJ
10/04/2003. Ver também Processo 70099466665. TJRS. Quarta Câmara Criminal.Rel. Gaspar
Marques Batista. J. 17/03/2005.
380
Trata-se de uma questão que envolve não somente o trabalho de um
menor, prática essa que o retira das escolas, sendo absolutamente proscrita
segundo o ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente), mas também a ausência
de condições sanitárias e permanência de crianças num local contaminado.
Assim, o cenário norteia-se para a contenção de dois problemas referentes aos
direitos sociais, a saber: educação e saúde pública.
Na esfera penal, o infrator, se praticar o crime dolosamente, responderá
pelas condutas tipificadas nos artigos 136, 149 ou até 197 todos do Código Penal.
Convém, por último, assinalar que no âmbito penal surgem algumas
dificuldades quanto à análise de julgados a respeito do tema, pois parte das
infrações acabam sendo resolvidas nos Juizados Especiais ou nas Turmas
recursais através da transação penal ou suspensão do processo (Lei 9009/95), o
que leva a não lavratura de acórdãos a propiciarem precedentes.
2.3. Ação de improbidade administrativa
Interessante notar ainda que a pessoa física exercente de cargo político
que se omite perante as normas da administração ambiental responde por atos de
improbidade administrativa, não inibindo a responsabilização em nível criminal por
conduta lesiva à Administração Ambiental prevista na Lei 9605/98.
No sentido de imputar ao agente da Administração as sanções cominadas
na Lei 8420/92, vale a pena citar o seguinte entendimento:
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
DIREITO
PÚBLICO
NÃO
ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE NOVO
HAMBURGO. AÇÃO QUE VISA À RESPONSABILIZAÇÃO DOS RÉUS
PELA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. APRESENTAÇÃO DE DEFESA
PRÉVIA PELA AGRAVANTE. RECEBIMENTO DA INICIAL.
PRETENSÃO
DE
ANULAÇÃO
DO
PROCESSO
POR
IRREGULARIDADES.
1. Preliminar de nulidade absoluta do processo que vai julgada
prejudicada, porquanto a corré Margô apresentou contestação que foi
recebida como defesa prévia. Ampla defesa e contraditório garantidos.
2. Prefacial de ilegitimidade ativa do ministério público afastada,
pois possui legitimidade para agir em defesa dos interesses
relativos à defesa do patrimônio público e social, bem como do
meio ambiente, como é a hipótese dos autos, a teor do disposto no
artigo 129, III, da CF-88. A possibilidade de ajuizamento de ação
popular não exclui o interesse de agir do ministério público para
propositura da ação civil pública.
381
3. Preliminar de inadequação da via eleita rejeitada, porque a ação civil
pública é a via própria para defesa dos interesses, consoante dispõe
o artigo 1º da lei nº 7.347/85 e, no caso dos autos, o ministério
público visa à proteção do patrimônio público e social, assim como
do meio ambiente que não teve a devida proteção por omissão da
administração. Ademais, no que tange à alegação de incabimento da
ação civil pública aos agentes políticos, não merece guarida, pois a
causa ensejadora da suspensão de alguns processos, qual seja, a
reclamação nº 2.138-6 do supremo tribunal federal, teve fim com o seu
julgamento de procedência, por maioria, em 13jun07. Efeitos inter partes
e não erga omnes.
4. Prefacial de ilegitimidade passiva rejeitada, pois cabível a ação civil
pública contra aqueles que de alguma forma contribuíram para a prática
de atos de improbidade pela administração, a teor do disposto nos
artigos 1º e 2º da lei nº 8.429/92.
5. Quanto ao mérito, insurge-se a agravante contra a decisão que
recebeu a inicial da ação civil pública ajuizada contra si e outros, sob a
alegação de que existem irregularidades a ensejar a anulação do
processo. Ação proposta pelo ministério público que visa à
responsabilização da empresa agravante, bem como do prefeito
municipal, da secretária do meio ambiente, e de outra empresa
privada pela prática de atos de improbidade, por não obedecerem
às regras ambientais e entabularem contrato oneroso para
transportar resíduos sólidos urbanos para aterro sanitário privado
no município de minas do leão. Omissão da administração em
realizar obras e tomar providências para viabilizar a utilização da
central de reciclagem, compostagem e aterro sanitário do bairro
Roselândia, de propriedade do município de Novo Hamburgo. Ausência
de irregularidades a ensejar a reforma da decisão recorrida. Decisão
mantida.
Julgaram prejudicada a preliminar de nulidade do processo, rejeitaram as
demais e negaram provimento ao agravo de instrumento. (grifo
854
nosso) (grifo nosso)
Convém, ainda, analisar outro julgado muito elucidativo sobre o mesmo
assunto, incorrendo na questão da improbidade administrativa:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEPÓSITO DE LIXO EM LOCAL
INADEQUADO. REJEIÇÃO LIMINAR DA AÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.
1. Cuidam os autos de ação civil pública de improbidade administrativa
ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Acre em desfavor de
Francisco Batista de Souza, ex-prefeito do Município de Senador
Guiomar, em razão de ter ordenado que o lixo coletado na cidade
fosse depositado em área totalmente inadequada (situada aos
fundos de uma escola municipal e de uma fábrica de pescados), de
modo que tal ato, por acarretar grandes danos ao meio ambiente e à
população das proximidades, reclama a responsabilização do agente
público.
2. O Plenário do Tribunal de origem entendeu, com base em voto
majoritário, que é de ser rejeitada liminarmente a ação civil pública
de improbidade administrativa proposta contra um único prefeito
854
Agravo de Instrumento n. 70025314352. TJRS, 3ª Câmara Cível. Rel.Des.Nelson Antonio
Monteiro Pacheco. DJ 29/01/2009.
382
municipal em todo o Estado do Acre que, a despeito de desatender
à Lei estadual n. 1.117/94 e o Código Florestal , no que se refere ao
adequado depósito de lixo urbano, administrativamente age como
todos os demais prefeitos, face à insuficiência orçamentária sofrida
pelas municipalidades e sob pena de malferir o princípio da
razoabilidade.
3. Este entendimento merece reforma.
4. É que o simples fato de os prefeitos anteriores ou de outros
prefeitos terem iniciado prática danosa ao meio ambiente não elide
a responsabilização do recorrido, que adotou, quando de sua
gestão (autônoma em relação a todas as outras), a mesma conduta
(poluidora).
5. Além disso, a mera alegação de que a verba orçamentária das
municipalidades seria insuficiente para viabilizar a adequação do
depósito de lixo às normas ambientais não tem o condão de afastar
o interesse de o Ministério Público propor demanda na qual se
objetive a responsabilização do agente da Administração Pública
que atuou em desconformidade com a legislação protetiva do meio
ambiente.
6. Com efeito, o § 1º do art. 14 da Lei n. 6.938/81 preceitua que, "sem
obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o
poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e
dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. Recurso
855
especial provido.
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
DIREITO
PÚBLICO
NÃO
ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE NOVO
HAMBURGO. AÇÃO QUE VISA À RESPONSABILIZAÇÃO DOS RÉUS
PELA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. APRESENTAÇÃO DE DEFESA
PRÉVIA PELA AGRAVANTE. RECEBIMENTO DA INICIAL.
PRETENSÃO
DE
ANULAÇÃO
DO
PROCESSO
POR
IRREGULARIDADES.
(...)
2. Prefacial de ilegitimidade ativa do ministério público afastada, pois
possui legitimidade para agir em defesa dos interesses relativos à defesa
do patrimônio público e social, bem como do meio ambiente, como é a
hipótese dos autos, a teor do disposto no artigo 129, III, da CF-88. A
possibilidade de ajuizamento de ação popular não exclui o interesse de
agir do ministério público para propositura da ação civil pública.
3. Preliminar de inadequação da via eleita rejeitada, porque a ação civil
pública é a via própria para defesa dos interesses, consoante dispõe o
artigo 1º da Lei nº 7.347/85 e no caso dos autos, o Ministério Público
visa à proteção do patrimônio público e social, assim como do meio
ambiente que não teve a devida proteção por omissão da
administração. Ademais, no que tange à alegação de incabimento
da ação civil pública aos agentes políticos, não merece guarida, pois
a causa ensejadora da suspensão de alguns processos, qual seja, a
Reclamação nº 2.138-6 do Supremo Tribunal Federal, teve fim com o
seu julgamento de procedência, por maioria, em 13JUN07. Efeitos inter
partes e não erga omnes.
855
REsp. 699.287- AC. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. 2ª Turma – j. 13/10/2009, DJE
23/10/2009.
383
4. Prefacial de ilegitimidade passiva rejeitada, pois cabível a ação civil
pública contra aqueles que de alguma forma contribuíram para a prática
de atos de improbidade pela administração, a teor do disposto nos
artigos 1º e 2º da Lei nº 8.429/92.
5. Quanto ao mérito, insurge-se a agravante contra a decisão que
recebeu a inicial da ação civil pública ajuizada contra si e outros, sob a
alegação de que existem irregularidades a ensejar a anulação do
processo. Ação proposta pelo Ministério Público que visa à
responsabilização da empresa agravante, bem como do Prefeito
Municipal, da Secretária do Meio Ambiente, e de outra empresa
privada pela prática de atos de improbidade, por não obedecerem
as regras ambientais e entabularem contrato oneroso para
transportar resíduos sólidos urbanos para aterro sanitário privado
no Município de Minas do Leão. Omissão da administração em
realizar obras e tomar providências para viabilizar a utilização da
Central de Reciclagem, Compostagem e Aterro Sanitário do Bairro
Roselândia, de propriedade do Município de Novo Hamburgo.
Ausência de irregularidades a ensejar a reforma da decisão recorrida.
856
decisão mantida.(grifo nosso)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OBRAS DE
CANALIZAÇÃO DA REDE DE ESGOTO. PROJETO
BÁSICO.DESCONFORMIDADE COM AS NECESSIDADES REAIS.
FAVORECIMENTO. PARTICIPAÇÃO DO AUTOR DO PROJETO NA
857
EXECUÇÃO DA OBRA. DANOS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO.
Sobre a questão inerente à improbidade administrativa ambiental é
importante ressaltar alguns pontos.
Senão vejamos.
A Constituição Federal, em seu art. 197, ressalta ipsis litteris que:
São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao
Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre a sua regulamentação,
fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou
através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito
privado.
O dispositivo em comento, portanto, deixa muito claro que não serão
punidas apenas ações de comissivas, mas também as omissivas, caso contrariem
normas inerentes à saúde que in casu diz respeito de perto à pública
(saneamento).
856
Agravo de Instrumento 700025314352. TJRS. Terceira Câmara Cível. Rel. Des. Nelson Antonio
Monteiro Pacheco. J. 16/02/2009.
857
Ap. Cível. 1.0521.01.015218-4/001(1). TJMG. Sétima Câmara Cível. Rel. Des.Heloisa Combat.,
j. 17/06/2008.
384
Ademais, o diploma constitucional afirma, no que tange ao saneamento,
que ao Poder Público caberá realizar ações e serviços tendentes a esse serviço,
caso o mesmo não seja prestado por terceiros (concessionários).
E, ainda, que as ações e serviços inerentes à saúde, podendo-se aqui
alargar o conceito acima, para o de saúde ambiental, são reconhecidamente de
relevância “pública” (da coletividade), o que se quer dizer, são deveres que
devem ser prestados e fiscalizados pelo Poder Público conjuntamente com o
Ministério Público.
Os agentes responsáveis para tal desiderato necessitam palmilhar suas
ações pelos princípios descritos no art. 37, o qual deixa claro em seu § 4º que
haverá punição caso venham a violar os mesmos. Deve-se aqui gizar que as
sanções não são de natureza penal, logo, será perfeitamente cabível em um caso
concreto que o ímprobo também seja considerado sujeito ativo de uma conduta
tipificada penalmente.
A Lei 8249/92 estabelece categorias de atos que podem ser subsumidos
aos seus três comandos, a saber: a) os que lesam o erário e enriquecem o agente
público de forma ilícita como consequência; b) os que apenas lesam o erário,
como resultado da malversação do dinheiro público; c) e os que afrontam –
mesmo que não se tenha prejuízo financeiro ao erário a considerar –
os
princípios que devem ser observados pela Carta Magna.
No acórdão acima exposto, houve, no mínimo, violação de uma das
modalidades de ato de improbidade, caracterizada pela ofensa ao princípio da
eficiência e transparência.
3. Mecanismos preventivos de estruturação e implementação à realização
do direito ao saneamento ambiental
3.1. O papel das políticas públicas na área de saneamento ambiental
Necessário se faz a análise das Políticas Públicas para ratificar o papel do
Estado na implementação dos direitos sociais, fundamentais, humanos, bem
como enaltecer o papel preventivo e salutar das mesmas em matéria ambiental,
especialmente de saneamento ambiental.
385
As políticas públicas, se bem estruturadas e implementadas, fazem da
democracia uma realidade e não apenas um discurso retórico e prospectivo.
3.1.1. Conceito de políticas públicas
As políticas públicas são pautadas na concepção de um Estado Social e
keynesiano,
caracterizado
pela
finalidade
de
intervir
na
economia,
na
regulamentação das relações sociais, na redistribuição da riqueza, no
reconhecimento dos direitos sociais e econômicos e na implantação de sistemas
públicos de segurança social.858
O papel do Estado, segundo Fábio Konder Comparato859, passa a ser de
atuar positivamente em relação às transformações socioeconômicas, criando
atividades organizadas com a eleição prioritária de fins e com instrumentos mais
adequados à sua consecução.
As políticas públicas, neste sentindo, constituem-se como instrumentos de
ação dos governos, assinalando uma meta a alcançar em nível econômico,
político ou social da comunidade.860
Há ainda que se fazer uma análise entre as noções de política pública e
plano. As políticas públicas podem se exteriorizar através de planos que podem
ter caráter geral, regional ou ainda setorial. Nesses casos, o instrumento
normativo do plano é a lei, na qual se estabelecem os objetivos, instrumentos e
condições de implementação. A política é mais ampla que o plano, definindo-se
como o processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do
governo, contando com a participação dos agentes públicos e privados.861
858
NUNES, Antonio José Avelâs. Neoliberalismo e direitos humanos. Rio de Janeiro: Renovar,
2003. passim.
859
COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas.
Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 737, 11-22, mar. 1997.
860
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva,
2002. p. 252-253.
861
BUCCI, Maria Paula Dallari. op. cit., p. 259.
386
3.1.2. Diretrizes862 para a realização de políticas públicas de saneamento
ambiental
Neste tópico, a pretensão do trabalho não é apresentar modelos de
planejamento de sistemas de saneamento, visto caber tal matéria a outras áreas
técnicas, mas sim indicar a necessidade existente em efetivá-los, a fim de
promover não apenas a saúde do homem, como também a conservação do meio
físico e biótipo.
Algumas políticas públicas já foram mencionadas no corpo do trabalho para
subsumir metodologicamente o aspecto ambiental impactado no quadro da
efetivação ou não de políticas referentes ao mesmo.
No Brasil, verificam-se as seguintes situações, a saber: a) para alguns
autores, há ausência de instrumentos de planejamento de ações tendentes ao
saneamento863; b) existência de planos que ainda não foram implementados; c)
planos que, apesar de implementados, não obtiveram resultados positivos,
conforme analisado anteriormente, constituindo uma inegável fonte de impactos
negativos à saúde humana e ao meio ambiente.
O Relatório de Gestão dos Problemas da Poluição no Brasil, realizado pelo
Banco Mundial em 1998, apresenta uma lista de aspectos da poluição que
causam danos reais, em relação à saúde humana e perdas ecológicas,
justamente por ausência de implementação dos planos em certas localidades.864
Dentre eles, observa-se o agravamento da saúde em razão da falta de
coleta segura de esgotos, poluição de águas superficiais em áreas urbanas
gerando impactos visuais, odor e restrição às atividades de lazer, gestão
inadequada dos resíduos sólidos. 865
Vê-se pela demonstração feita no decorrer deste estudo que até hoje a
problemática acima mencionada continua crescente, citando-se alguns exemplos:
862
As diretrizes da política não são simples princípios de ação, mas são vetores para a
implementação concreta de certas formas de agir do Poder Público, que levarão a resultados
desejados. BUCCI, Maria Paula Dallari,op.cit., p.267.
863
HELLER, L. Saneamento e Saúde. Brasília: Organização Pan-Americana de Saúde/
Organização Mundial de Saúde, 1997, passim. Apud: SOARES, Sérgio R. A.; BERNARDES,
Ricardo S.; CORDEIRO NETTO, Oscar de. op. cit., p. 1714.
864
PHILIPPI JR., Arlindo. Saneameno, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento
sustentável, cit., p. 20.
865
PHILIPPI JR., Arlindo. Saneameno, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento
sustentável, cit., p.19-21.
387
a) deficiência de cobertura do sistema de abastecimento de água nas áreas
urbanas em relação a certas populações de baixa renda; b) caráter incipiente de
cobertura da rede de coleta no Brasil (aproximadamente 57%) e nos locais em
que vêm se ampliando; c) não acompanhamento da construção de estações de
tratamento; d) número ínfimo das toneladas de lixo coletadas segue para
tratamento ambientalmente adequado, dentre outros.
Trata-se, contudo, de um contexto fático que não está nas mãos apenas
dos gestores, mas de todos nós que contribuímos para a limpeza, higiene e
educação social.866
O município que mais se destacou dentre todos das unidades federativas
foi Jundiaí, que em 2008 assumiu o primeiro lugar no ranking por tratamento de
esgoto. A melhoria de sua avaliação quanto à coleta e tratamento de esgoto se
deu especialmente pelo aumento do investimento em saneamento básico de R$
8,3 milhões em 2007 para R$ 20 milhões em 2008, ou seja, houve vontade
política e ações tendentes à instalação de sistemas eficientes de saneamento
básico, juntamente com a conscientização e conduta da própria população.867
Contudo, diga-se que para a preservação deste resultado, será preciso não
apenas continuar contando com a vontade política como também com a conduta
diligente da própria população.868
866
Sob esse aspecto, o Brasil despeja, por dia, na natureza, aproximadamente 2.360 piscinas de
esgoto sem tratamento, o que quer dizer que, aproximadamente 5,9 bilhões de esgotos sem
qualquer tipo de tratamento são lançados − computando-se apenas as cidades com mais de 300
mil habitantes − nos rios e praias. Este quadro mostra a necessidade de que se cobre do Poder
Público (especialmente o Municipal que detém a função de gerente das cidades) mais
investimentos e políticas públicas para a área de saneamento.
867
As dez melhores cidades em coleta e tratamento de esgoto foram: Jundiaí, Franca, Niterói,
Uberlândia, Santos, Ribeirão Preto, Maringá, Sorocaba, Brasília e Belo Horizonte. Os piores
foram: Nova Iguaçu, Belém, Canoas, Rio Branco, Joboatão dos Guararapes, Ananideua, São
João do Meriti, Belford Roxo, Duque de Caxias. Fonte: Instituto Trata Brasil com base nos dados
SINIS 2003-2008. INSTITUTO TRATA BRASIL. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Benefícios
econômicos da expansão do saneamento brasileiro, cit., p. 8-10.
868
Para se ter uma noção, foi realizado um relatório mostrando o que os moradores têm jogado
nas tubulações da maior empresa de saneamento do país: a Sabesp. Na estação de tratamento
de esgoto, grades de ferro servem de barreira para todo tipo de lixo. A cada 40 minutos a
máquina faz uma espécie de pente fino e recolhe o entulho que é levado para um aterro
sanitário. São encontrados no esgoto (jogados no vaso sanitário): prendedor de cabelo,
embalagem de suco e de iogurte, brinquedo, fiapos de roupa, fio dental, cabelo, panos de
limpeza, fraldas, plásticos e embalagens em geral. BRITO, ANO. JORNAL HOJE. Objetos
entopem esgotos e atrapalham o tratamento da água. Edição 06/01/2011. Vários são os relatos,
inclusive já deflagrados no presente trabalho, dentre eles, mais um, realizado pela Secretaria do
Ambiente no âmbito do Projeto de Limpeza do Rio Pavuna-Meriti, que corta a Baixada
Fluminense, constatou que apenas 16,42% dos moradores jogam o lixo em locais apropriados e
388
Um outro aspecto a ser considerado de suma importância é a observação
de que as políticas públicas na área referente ao saneamento ambiental devam
ser estruturadas a partir da origem, ou seja, das causas propiciadoras dos
resultados danosos e não de seus efeitos, sob pena de restarem frágeis e com
um período breve de duração.
Assim, não bastará apenas objetivar a recuperação ambiental do entorno
de uma represa se, v.g., ainda forem constatados altos níveis de ocupação,
elevada densidade populacional e precária rede de infraestrutura tendente a
serviços de saneamento nesses locais.
Portanto, toda e qualquer política de saneamento deve ser alicerçada de
forma sempre articulada, integralizada e multifacetária. Desta forma, falar-se em
recuperação sanitária de uma determinada localidade é promover ações de
recuperação ambiental, urbana e educacional. Somente assim a sustentabilidade
será objetiva e impeditiva da continuidade da degradação.
As políticas públicas na área de saneamento ambiental, notadamente em
relação ao abastecimento de água com qualidade, drenagem urbana, manejo de
resíduos e, principalmente, serviços de esgotamento sanitário, são fundamentais
e devem gerar soluções a serem implementadas em nível local, nacional e
global869, já que as perdas econômicas decorrentes da má preservação (falta de
água, instalações sanitárias e sistema de coleta e tratamento de esgoto), são
extremamente significativas.
Para além disso, a questão de saneamento, como já examinado, gera
impactos negativos sob os diversos aspectos do meio ambiente (natural, artificial,
do trabalho e cultural).
Infelizmente, a questão envolve uma atenção que não vem sendo a ela
dirigida, visto que o Congresso Nacional efetuou o corte de mais de meio bilhão
que em meio ao lixo são encontradas carcaças de veículos e pneu. RIOS são o destino do
esgoto doméstico no RJ. Estadão.com.br, ed. 20 set. 2009. Disponível em:
<http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 28 nov. 2009.
869
Em relatório efetuado pela ONU, as perdas econômicas evidenciadas só na África perfazem um
montante de US$ 28,4 bilhões, significando cerca de 5% de seu Produto Interno Bruto (PIB). In:
NO DIA mundial da água, ONU defende urgência de preservação. Estadão.com.br, Caderno de
Notícias. Disponível em: <http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 23 mar. 2010.
389
de reais da verba inicialmente prevista na proposta e para os programas de
urbanização de favelas e saneamento, dentre outros.870
Realmente, não se apresenta qualquer lógica constitucional e tampouco
econômica871 para a medida acima, principalmente tendo mais de 30 projetos872
com medidas para minimizar os efeitos das enchentes que assolaram, neste
começo de ano, regiões como São Paulo e o Rio de Janeiro. Estes vão desde
projetos que priorizam desabrigados de enchentes ocorridas em 2009 nas ações
habitacionais do governo e revitalização das áreas atingidas por enchentes até
benefícios tributários para agricultores e familiares que perderam as lavouras em
decorrência das enchentes no Norte e Nordeste em 2008.
Justamente é desta situação de inação dos Poderes Legislativo e
Executivo que faz nascer a discussão em torno da questão sobre a
discricionariedade desse último, que jamais poderá ser usada como argumento a
legitimar a deficiência no cumprimento de seus objetivos constitucionais.
Deve-se ainda frisar que as ações de saneamento devem ter cunho
preventivo.
Ademais,
não
podem
apenas
receber
recursos873,
devendo
providenciar que estes mesmos sejam utilizados, sob pena de o agente político
sofrer as sanções de improbidade administrativa.874
870
COSTA, Amanda. Em benefício do turismo, Congresso reduz verba para saneamento e
educação
básica.
Jornal
Contas
Abertas,
22
dez.
2010.
Disponível
em:
<http://www.contasabertas.uol.com.br>. Acesso em: 27 dez. 2010.
871
Parece haver uma ausência de razoabilidade em empenhar mais recursos para recuperação
dos males causados pelas tragédias do que para preveni-los. Exemplo disto é o que ocorreu
com o Estado do Rio de Janeiro que gastou dez vezes mais em consertos, desembolsando R$
80 milhões para reconstrução de Angra dos Reis, Niterói e outras localidades (para não dizer
Nova Friburgo, Teresópolis e Petrópolis). O mesmo se diga para a União que gastou 14 vezes
mais com reconstrução do que prevenção em 2010. E ainda há mais um problema, qual seja, por
vezes, quando liberada a verba para reconstrução, esta demora mais de três meses para chegar
aos municípios, por ser condicionada a planos de trabalho (completos) sobre os danos e a
estimativa financeira para ações de reconstrução. GASTOS com prevenção são minimizados, cit.
872
GUERREIRO, Gabriela. Projetos antienchentes estão parados no Congresso. Folha de S.
Paulo, São Paulo, 14 jan. 2011. Cotidiano.
873
No que tange ao recebimento de recursos, segundo o levantamento do site Contas Abertas, a
Região Serrana que sofreu ,em janeiro de 2011, com as inundações, não recebeu nada do
Programa de Prevenção de desastres durante 2010. Aliás, a própria Confederação dos
Municípios diz que em 92% dos casos de calamidade e emergência nos últimos 08 anos, a verba
não foi liberada pelo Governo Federal. GOVERNADOR do RJ nega que recursos para
prevenção de tragédias não são usados, cit. Em São Paulo, a situação também não é diferente:
Enquanto a prefeitura usa só parte do dinheiro em córregos e piscinões, verba publicitária bate
novo recorde na gestão. SILVA, José Benedito da. Com caixa cheio, Kassab não usa verba
reservada. Folha de S. Paulo, São Paulo, 12 jan. 2011.
874
GOVERNADOR do RJ nega que recursos para prevenção de tragédias não são usados, cit.
Segundo informações do site Contas Abertas que fez um levantamento a partir de dados oficiais,
390
As soluções não podem ser isoladas, necessitando de planejamento,
vontade política e disciplina nas ações, entendendo-se que os custos do erário
podem ser altos, mas o prejuízo em nível de danos humanos e econômicos irá
superar o investimento premente nesta área.
Outro ponto merecedor de atenção é que o saneamento ambiental deve
ser refletido não apenas através de projetos e programas pontuais, mas sim
abrangentes, considerando-se que, ao lado da problemática da drenagem urbana,
há que se pensar no trânsito, no desenho urbano, no modelo de ocupação da
cidade, em seus aspectos de lazer, trabalho e ambiência natural.
A cidade precisa ser enxergada não mais como um modelo de negócio do
século XIX, no qual a pura exploração é o mote.
Segundo Valter Caldana875, hoje construir na cidade é construir a cidade,
pois a qualidade de vida de uma cidade é a qualidade de vida de cada um de nós.
Além disto, as políticas precisam ser balizadas e construídas segundo uma
situação real de marginalização que existe entre a pobreza, o saneamento e a
mortalidade.
Trata-se de uma relação trina indissociável e que acaba por gerar
consequências dramáticas.
Segundo estudo intitulado “Cidades Escondidas”, divulgado pela UNHabitat (ONU) e Organização Mundial da Saúde (OMS), crianças das áreas
urbanas mais pobres têm o dobro de probabilidade de morrer antes de completar
cinco anos se comparadas com aquelas que vivem em áreas ricas das cidades.876
Se cerca de um terço da população urbana mundial vive em favelas e,
portanto, sem acesso a cuidados de saneamento, a consequência é que essas
pessoas têm mais doenças e morrem mais cedo.
havia dinheiro para prevenção de tragédias como a do Rio de Janeiro, mas que pouco desses
recursos foram usados.
875
Entrevista realizada com Valter Caldana (professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da Faculdade Mackenzie) na Rádio Jovem Pan em 11/01/2011 sob o título: JOVEM Pan: Como
resolver o problema das enchentes em São Paulo [Entrevista com Valter Caldana], cit.
876
CRIANÇAS em áreas urbanas pobres têm o dobro de probabilidade de morrer, revela ONU.
Portal Brasil, ed. 19 nov. 2010. Disponível em: <http://www.brasil.gov>. Acesso em: 27 dez.
2010.
391
Dessa forma, as políticas na área de saneamento devem inventariar as
áreas que social e economicamente são mais vulneráveis, a fim de intervirem de
forma mais eficaz, para minorar a violação presente ao direito à igualdade. Deste
modo, deve-se observar que num mesmo município pode haver disparidades em
relação à taxa de mortalidade, v.g., o Brasil foi representado no estudo acima por
Guarulhos (município escolhido em razão das ações em parceria com a
Organização Pan-Americana de Saúde), onde no Bairro Bonsucesso a taxa foi de
33,3, enquanto em Ponte Grande, foi de 9,56. Portanto, a política deve ser
específica em cada localidade.
Contudo, de nada adiantará um marco regulatório para
o setor de
saneamento e resíduos sólidos se os investimentos não se fizerem capazes de
superar as carências vivenciadas no país877, especialmente em relação à questão
do esgotamento sanitário.
Tomando-se como clara evidência do firmado acima, traz-se à colação o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Trata-se de um programa que
trouxe recursos para a redução da deficiência do saneamento básico dos
municípios na ordem de R$ 40 bilhões a serem aplicados no período 2007-2010.
Ocorre que, com base nos dados do IBGE, estima-se que seriam necessários R$
49,8 bilhões de investimento para combater o déficit de esgoto, no que tange a
23,6 milhões de novas ligações, sem considerar a manutenção da rede. Segundo
dados do SNIS, de 39,9 milhões de moradias, o investimento necessário é de R$
84,1 bilhões.878
A seguir, citam-se alguns objetivos que devem ser levados em
consideração quando do estudo de alguns dos temas envolvendo o saneamento
ambiental:
a) Mananciais
877
Basta ver todos os números e situações aqui trazidas no contexto deste trabalho.
As estatísticas acima foram apresentadas pelo Instituto Trata Brasil em conjunto com a
Fundação Getúlio Vargas. Na análise, os pesquisadores ressaltam que as estatísticas do IBGE
são distintas das do SNIS, tendo em vista que o IBGE refere-se a uma declaração do
entrevistado sobre o que ele acredita ser o seu sistema de esgotamento sanitário, enquanto no
SNIS, as informações são fornecidas pelos responsáveis pelo saneamento nos municípios que
determinam o número exato de ligações de residências à rede geral de coleta de esgoto.
INSTITUTO TRATA BRASIL. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Benefícios econômicos da
expansão do saneamento brasileiro, cit., p. 8-10.
878
392
Realizando um levantamento sobre as áreas de degradação ambiental
nestas localidades, evidenciou-se que as políticas devem fixar alguns pontos de
atuação:
a.1.) gestão de resíduos879: as ações deverão voltar-se para a implantação
de suportes elevados tendentes ao acondicionamento dos resíduos em vias
públicas, antecedendo a coleta e a prevenção do carreamento dos resíduos
domiciliares (v.g., através do incentivo da criação de mais estações e
cooperativas de reciclagem e obediência aos objetivos, princípios e diretrizes da
Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos). Tais finalidades deverão contar,
substancialmente, com a parceria entre poder público e sociedade civil;
a.2.) sistema de esgotamento sanitário: as ações880 deverão nortear-se
pelo sistema de intervenções pontuais (implantação de fossas sépticas e sistemas
isolados nos loteamentos isolados e nas áreas não contempladas pelas ETEs),
estudos de tecnologias de reuso e da biomassa gerada no sistema de tratamento
de esgoto, campanhas permanentes de educação ambiental e lei de vigilância
sanitária, aplicação do Programa Mananciais, comissão de acompanhamento do
programa, transparência nas informações sobre qualidade da água. Segundo
estudos do Instituto Socioambiental,
as condições para viabilização destas
seriam: parceria entre poder público e sociedade civil, destinação orçamentária,
empréstimo internacional, e aplicação da legislação já existentes, contando com
a Sabesp, universidades, prefeituras e governos estaduais para a execução das
ações.
b) moradias
Não há como pretender-se a realização de políticas de saneamento em
certas localidades sem as devidas políticas de moradia a elas agregadas que
acabem por promover a inclusão social e a redução das desigualdades regionais
e locais.
879
A síntese acima traduzida das ações referentes à gestão de resíduos foi elaborada a partir do
Seminário Guarapiranga 2006: proposição de ações prioritárias para garantir água de boa
qualidade para abastecimento público. WHATELY, Marussia; CUNHA, Pilar Machado. op. cit.
880
A síntese acima traduzida das ações referentes ao sistema de esgotamento sanitário foi
elaborada a partir do Seminário Guarapiranga 2006: proposição de ações prioritárias para
garantir água de boa qualidade para abastecimento público. Id. Ibid.
393
Neste ponto, é interessante citar Nelson Nery Costa881 que assevera:
O saneamento básico implica na ação governamental, visando tornar
habitável e respirável o ar de determinadas regiões ou cidades, através
da captação e do tratamento de dejetos domiciliares e industriais.
c) educação
Muito já se discutiu aqui sobe a imensa ligação que há entre as políticas
educacionais e o saneamento, difundindo-se a ideia de que este é gerador de
impactos negativos ao rendimento escolar, ao lazer e à integração da criança e do
adolescente à cidade onde vive.
d) resíduos sólidos
A Lei 12.305/2010 trouxe uma nova concepção de gestão de resíduos
sólidos que para ser implementada deverá pautar suas vigas na educação
socioambiental e na própria participação popular de controle quanto ao descarte e
ao acompanhamento de serviços de limpeza urbana,
através de conselhos
gestores de resíduos sólidos (federal, estadual e municipal), dentre outros
instrumentos.
Afirma-se que existem três razões fundamentais para a população
participar de programas de coleta seletiva de resíduos, a saber: a) quando houver
incentivo (seja financeiro ou não) para a participação das famílias, por isso é que
os catadores, a bem da verdade, contribuem mais para a coleta seletiva do que
as prefeituras; b) incentivo ético (quando através de campanhas educacionais se
fala a respeito da importância da reciclagem para o meio ambiente); c) leis com
sanções para famílias que não participem desses programas.882
Um dado fundamental para o exercício das políticas públicas é que as
mesmas sejam calcadas sob a democracia participativa, o que quer dizer que
sejam exercidas através da coletividade nos conselhos gestores de políticas
públicas e na implementação das políticas.
881
COSTA, Nelson Nery; ALVES, Geraldo Magela. Constituição federal anotada e explicada. Rio
de Janeiro: Forense, 2005. p. 91.
882
BRANCATELLI, Rodrigo. Por que a coleta seletiva não avança em São Paulo. O Estado de S.
Paulo, São Paulo, 02 ago. 2010.
394
As ações a serem executadas pelo Poder Público em área de saneamento
necessitam de um Planejamento Urbano, ou seja, políticas que alcancem o
desenvolvimento urbano e que tenham o qualificativo de serem sustentáveis sob
os vários aspectos já vistos.
3.2. O papel da participação popular
3.2.1. Princípio da participação, princípio da informação e educação
ambiental
O princípio da participação popular apresenta-se fundamentada nos arts.
198, inciso III e 225, caput da CF ao impor ao Poder Público e à coletividade o
dever na proteção e preservação do meio ambiente.
Portanto, a proteção ambiental encontra-se vinculada também ao povo, às
organizações não governamentais, sindicatos, setor econômico, etc.
O princípio da informação fundamenta-se no art. 5º, inciso XXXIII da
Constituição Federal e dispõe sobre o direito de receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade.
A educação já foi bem analisada quando do estudo referente à ligação
entre meio ambiente
cultural e saneamento. Contudo, aqui faz-se importante
novamente frisar que é o mais importante instrumento preventivo:
Por tal razão, é essencial que se leve a todos o conhecimento da
necessidade de respeito à natureza e de proteção dos recursos
naturais, principalmente às crianças.Todavia, é evidente que não se
pode prescindir de outras medidas preventivas e das repressivas,
porque a conscientização é tarefa para 15 a 30 anos e não se deve
correr o risco de permitir que o decurso do tempo acabe por tornar
883
irrecuperável o que vier a ser destruído.
Percebeu-se a partir do estudo acima que a informação é imprescindível
para construir-se um universo de valores sociais, impostos pela necessidade de
ações a favor da coletividade.
883
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2010.
p.94-95.
395
Neste sentido, observa-se muito claramente que Hannah Arendt884 chama a
atenção para tal contexto, afirmando ser fundamental a idéia de ação, entendida
como comportamento, sendo este imprescindível à própria condição humana e de
convivência entre seus pares.
3.2.2. A participação popular: a mudança de hábitos e o exercício do
controle social
As soluções para o tema de saneamento fundamentam-se basicamente na
necessária mudança de comportamento não apenas do Poder Público, mas de
toda a população e setor econômico. Estes últimos devem incluir em seus
projetos de empreendimento aspectos inerentes à “qualidade de vida do
empreendimento para fora”885, ou seja, os direitos materiais que articulam a noção
de cidade sustentável (art. 1º, parágrafo único e 2º, inciso I, ambos da Lei
10257/2001).
Vladimir Passos de Freitas886 afirma que não há como dissociar a figura do
empresário, a do Poder Público e a do consumidor na busca do desenvolvimento
sustentável, imputando ao primeiro, com exclusividade a responsabilidade pelo
consumo dos recursos ambientais.
De outra parte, cabe ao Poder Público zelar, fiscalizar e punir as atividades
degradadoras causadas pelas empresas.
Sobre a importância da conscientização na área de saneamento ambiental,
faz-se esclarecedora a análise de dois julgados da Câmara Especial do Meio
Ambiente do TJSP que sintetizam o entendimento:
Uma consciência ambiental bem formada por adequada educação
ecológica, no Brasil ainda não implementada, faria o proprietário de
imóveis em área de preservação permanente concluir que o uso correto,
além de garantir o desenvolvimento sustentável, tornaria a sua
propriedade mais valorizada. Pois inequívoco o valor agregado
resultante da utilização compatível com os ditames constitucionais
884
ARENDT, Hannah. A condição humana, cit. Passim.
Expressão cunhada por Valter Caldana em entrevista realizada (professor da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Faculdade Mackenzie) na Rádio Jovem Pan em 11/01/2011 sob o
título: Jovem Pan: Como resolver o problema das enchentes em São Paulo. JOVEM Pan: Como
resolver o problema das enchentes em São Paulo [Entrevista com Valter Caldana], cit.
886
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais.
São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005. p. 240.
885
396
incidentes sobre esse bem de uso comum do povo, essencial à sadia
887
qualidade de vida (AC 377.274/Araraquara).
A tutela do meio ambiente no Brasil, a partir de 5.X.1988, não é
proclamação retórica ou norma programática, de sofisticação
incompatível com o estágio civilizatório de país emergente, mas
comando cogente direcionado ao Poder Público, à coletividade e à
cidadania, de incidência obrigatória e de consequências incidentes sobre
qualquer infrator, seja na esfera administrativa ou mesmo Penal (AC
888
426.923/Itapeva).
Segundo lições expendidas por J.J. Gomes Canotilho,
889
observa-se que o
Estado Direito deve ser analisado como um Estado Constitucional ecológico e de
uma democracia sustentada, o que quer dizer que o Estado de Direito, só o é se
for um Estado protetor do ambiente e garantidor do direito do ambiento.
Assim, é fato que o Estado deve cumprir os chamados deveres de
juridicidade, como bem afirma o autor citado, notadamente no que se refere aos
direitos sociais.
Também é sabido que os serviços públicos (executados diretamente ou
não) devem ser prestados respeitando-se o Código de Defesa do Consumidor,
portanto, executados segundo os ditames previstos notadamente nos artigos 6º e
8º do diploma legal.
A Constituição Federal também assevera 37, caput que os serviços devem
ser prestados de forma eficiente, respeitando-se, notadamente, o princípio da
legalidade e da continuidade.890
Contudo, é importante avaliar pela leitura dos julgados acima que o
cidadão deve modificar os costumes e hábitos tendentes à modificação dos
processos produtivos. Neste sentido Vladimir Passos de Freitas afirma:
Com efeito, é preciso que o cidadão brasileiro supere a fase de colocar a
responsabilidade sempre sobre o governo, sociedade ou figuras
abstratas. É importante que todos se dêem conta que, ao consumir
887
NALINI, José Roberto Responsabilidade civil ambiental: vale a pena implementar a justiça
ambiental? Reflexões sobre a Câmara Especial do Meio Ambiente do TJSP, cit., p. 312.
888
Id. Ibid., p. 312-313.
889
CANOTILHO, J. J. Gomes; LEITE MORATO, José Rubens. Direito Constitucional Ambiental
Brasileiro. São Paulo:Saraiva, 2007, p. 65.
890
Assim também é o entendimento da doutrina francesa que estabelece: L’ensemble de la
doctrine se refere aujourd’hui aux ‘lois de Rolland’ pour designer le regime juridique des services
publics. Au-delà de quelques divergences sur leur appellation on leur contenu, ces lois
correspondent aux príncipes de continuité (a), d’égalité (b) et d’adaptacion (c.). ESPLUGAS,
Pierre. Le service public. Paris: Dalloz, 2002, p. 26.
397
exageradamente ou ao omitir-se, estão colaborando para a extinção dos
recursos naturais. Assim, através de prática diárias, pode o consumidor
fazer a sua parte e contribuir em muito para negativas (por exemplo,
deixar de comprar um produto explorado irracionalmente) e por práticas
positivas (por exemplo, apontar o uso racional da água por um
891
empregado encarregado da limpeza).
A participação popular pode ocorrer através de mobilizações populares
como a que ocorreu no Projeto-Piloto de Orangi, em Carachi, Paquistão. Cita-se
este exemplo, pois vem sendo ventilado como paradigma nestas questões. Estas
manifestações evoluíram durante as duas últimas décadas para um programa que
leva
o
saneamento
a
milhões
de
moradores
de
bairros
degradados,
especialmente pela ausência de saneamento local.
O Projeto Orangi teve sua origem como uma pequena iniciativa
comunitária, vindo a crescer através da cooperação com governos locais.
Outro exemplo ocorreu na Índia no início da década de 90, onde a
Federação Nacional de Moradores de Bairros Degradados (NSDF), a Sociedade
para a Promoção de Centros de Recursos Regionais (SPARC), uma organização
não governamental de Bombaim e a Mahila Milan, uma rede de grupos formada
por moradoras de bairros degradados e sem abrigo foram pioneiros em uma nova
abordagem de criação e gestão de infraestrutura sanitária pública como resposta
à incapacidade das famílias mais pobres de instalar latrinas em áreas de grande
densidade populacional. A construção foi precedida de inquéritos nos bairros,
mobilização de capital da rede de grupos associados e desenvolvimento de
organizações de gestão dos sanitários que incluía a construção de instalações
separadas para homens e mulheres.
Inicialmente, as autoridades locais desencorajaram esses esforços. Mas
este modelo foi usado em Pune, que é uma cidade com mais de 2 milhões de
habitantes, através da colaboração das autoridades municipais com a NSDF,
SPARC e a Mahila Milan. Entre 1999 e 2001, foram construídos mais de 440
blocos de sanitários, com mais de 10.000 novos sanitários.
891
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais,
cit., p. 240.
398
Em Chittagong, Bangladesh, a ONG internacional Water Aid, as ONGs
locais e as autoridades locais desenvolveram aglomerados de latrinas para a
utilização de 150 famílias pelo custo mensal de 0,60 dólares por família.
A expressão mais profunda dessa mudança é a campanha comunitária
para o saneamento, sendo uma abordagem concebida para criar a necessidade
de saneamento melhorado.
Hoje, em Bangladesh892, a abordagem inicial da campanha de saneamento
começa com uma avaliação dos hábitos sanitários da comunidade, que
normalmente incluem a defecação a céu aberto. Os próprios moradores elaboram
um mapa com os domicílios para identificar os locais de defecação, as rotas de
transmissão que causam doenças e a contribuição de cada domicílio para o
problema.
Assim, observa-se que os casos de participação acima mencionados e
geradores de mudança no contexto econômico, político e social foram
incrementados por conta de três aspectos, a saber: a indignação com a ausência
de saneamento, a vontade de promover mudanças através da cidadania, e a
consciência do sentido de responsabilidade individual para com o bem-estar da
comunidade.
Percebe-se, assim, que se não houver informação, não haverá educação e,
por consequência, não há sensibilização que leve ao controle social através da
participação popular.
O indivíduo deve reconhecer-se como membro de uma cidade para que
dentro deste contexto se vincule ao grupo, surgindo-lhe o sentimento de cidadania
e a identidade comum dentro de onde ele vivencia as funções sociais da
cidade893:
A sociedade civil está reclamando sua inclusão em políticas de
planejamento mais democráticas, o que certamente implica na própria
redefinição de planejamento, que tem de ser reconhecido como um
processo político fundamental para as lutas populares no sentido da
892
Esta abordagem tem sido amplamente desenvolvida e aplicada com algum sucesso em países
como o Camboja, China, Índia e Zâmbia.
893
CORTINA ORTIS, Adela. Cidadãos do mundo: para uma teoria da cidadania, cit., p. 50.
399
construção de cidades sustentáveis e habitáveis e não como uma mera
894
atividade regulatória estatal.
Conclui-se, portanto, que apenas a implementação de políticas públicas
pelo Poder Público não bastará, sendo de suma essencialidade ao tema em
estudo que haja a participação popular através de controle, consulta e defesa das
mesmas.
A
participação
pode
ser
ainda
através
das
seguintes
formas
constitucionalmente previstas: a) iniciativa popular; b) referendo popular; c)
plebiscito; d) participação na administração da justiça pela ação popular895; e)
participação da fiscalização financeira municipal (art. 31, §3º; f) participação na
administração do ensino (206, inciso VI); g) participação por meio de
representantes eleitos através de partidos políticos (art. 1º, parágrafo único, 14 e
17), associações (art. 5º, XXI) e sindicatos (art. 8º,III).
O Estatuto da Cidade promove importante resgate à participação popular
na medida em que prescreve no art. 43 os seguintes instrumentos, a saber: a)
utilização de órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal; b) debates, audiências e consultas públicas896; c) conferências sobre
assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; d)
894
FERNANDES, Edésio (Org.) Direito urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del
Rey, 2001. p. 41.
895
Agravo de instrumento. Tapes. Ação popular. Aterro sanitário. Depósito do lixo urbano. Prejuízo
ao meio ambiente. Manutenção da decisão que acarretaria dano ainda maior, por inexistência
atual de outro local. Risco potencial ao meio ambiente. Lógica do razoável. Concessão de prazo
à municipalidade, a ser dada pelo juízo “a quo”, durante o trâmite do processo, a fim de que se
encontre alternativa. inexistência de modelo único. peculiaridades do caso concreto. negativa de
“tabula rasa” para a poluição, senão que ponderação de valores em jogo. agravo provido.Ação
Popular 70008935074. TJRS. Quarta Câmara Cível. Rel. Des. Julio Cesar Wandam Martins. J.
18/08/2004. Ver também: AÇÃO POPULAR - SERVIÇOS DE ESGOTOS SANITÁRIOS - ilegalidade do ato impugnado - cobrança antecipada de tarifa cujo serviços ainda não se
encontram implementados e à disposição do cidadão - sentença confirmada. - o objeto da ação
popular consiste em anular ato lesivo ao interesse público, para se julgar procedente o pedido e,
reconhecida a ilegalidade do ato administrativo impugnado, desconstituí-lo e restaurar a
legalidade existente anteriormente ao ato praticado. - se no município de três corações não
existe o serviço de tratamento de esgoto, sendo a cobrança efetuada 'com abatimento' até a sua
completa implementação aos munícipes, a cobrança de forma compulsória e atrelada ao
consumo de água configura-se manifestamente ilegal, mormente sem a devida contraprestação
do serviço pela concessionária. Rejeitaram preliminar e negaram provimento aos recursos. Ação
Popular 1.0693.05.036885-3/001. TJMG. Primeira Câmara Cível. Rel. Des. Eduardo Andrade, j.
30/10/2007.
896
Os debates, audiências e consultas públicas atestam, sob o ponto de vista jurídico, a vontade
do legislador de submeter ao próprio povo – livre de intermediários institucionais – a gestão
democrática de direito. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. O Estatuto da Cidade, cit., p. 169.
400
iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
Desta feita, observa-se muito claramente o rompimento com a seara
administrativista de disciplinar as cidades a partir de normatizações impostas tão
somente ao Poder Público.
Portanto, a gestão democrática constitui importante e fundamental
instrumento tendente à conceder a efetividade imprescindível à tutela do meio
ambiente, não impedindo obviamente, a utilização conjunta com outros meios de
controle social, a exemplo da ação popular.
Em diversas passagens da Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento
Básico (Lei 11445/2007) percebeu-se a preocupação do legislador com o controle
social sobre a prestação de serviços de saneamento.
Especialmente em relação ao art. 47, percebe-se que o legislador permitiu
a inclusão da participação popular direta nos órgãos colegiados de caráter
consultivo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Contudo, deve-se ler
que há o dever e não o direito de ser aberta a oportunidade de participação direta
na gestão dos serviços de saneamento.
Em nível federal, determinou-se que o controle social será feito pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, hoje denominado Conselho das
Cidades (art. 47, §2º da lei em comento).
De tudo, resta claro que atualmente, não se pode dissociar o saneamento
ambiental da participação popular em ações contundentes de busca da
preservação dos bens ambientais que cercam cada um de nós, vivos integrantes
deste país.
401
CONCLUSÕES
1. O saneamento ambiental encontra sua gênese no processo de
urbanização para que as cidades se revelassem como locais de convivência
reveladores de elementos
necessários à segurança e bem-estar do homem.
Desta forma, as cidades além de serem institutos jurídicos, são construções
oriundas de dados políticos, culturais e econômicos e que, em face do modelo de
desenvolvimento assumido até hoje, enfrentam a degradação ambiental,
especialmente em relação à questão de saneamento ambiental.
2. As funções sociais da cidade são certamente exercidas sob o contexto
de todos os aspectos do meio ambiente natural, artificial, do trabalho e cultural e
devem garantir a dignidade da pessoa humana imposta como fundamento
primacial a toda ordem jurídica, representando ações e programas que visam à
consecução do bem-estar e equilíbrio ambiental, mediante uma série de diretrizes
elencadas, em especial, o saneamento ambiental. Deixa-se claro, portanto, que
só será cumprida quando seus habitantes estiverem exercitando em sua plenitude
os direitos estabelecidos nos art. 5º e 6º da Constituição Federal.
3. O bem ambiental encontra-se perfeitamente definido na Constituição
Federal de 1988, em seu artigo 225, caput, como um bem essencial à sadia
qualidade de vida e de uso comum do povo.
4. Sustentabilidade ou desenvolvimento sustentável corresponde àquele
que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as
gerações futuras atenderem a suas próprias, devendo ser analisado sob um
sentido pluridimensional, a saber: ambiental, econômico, social, cultural e também
territorial e político. O crescimento que se visa deve ser holístico, equilibrando,
através do princípio da dignidade da pessoa humana consagrado na Constituição
Federal em seu artigo 1º, inciso III, a ordem econômica capitalista (processos
econômicos de produção e consumo) com a preservação ambiental.
5. A dignidade da pessoa humana, embora concebida como conceito a
priori, teve sua existência reconhecida e formalizada pela Carta Magna
promulgada em 1988 como o valor-motriz dos fundamentos do Estado
Democrático de Direito (art. 1º, inc. III da CF). Embora a definição de dignidade
402
transcenda o âmbito jurídico, encontrando fundamento no patrimônio comum do
gênero humano e nas aspirações valorativas da liberdade de cunho material e
espiritual, bem como de justiça, é possível estabelecer que este sobreprincípio
somente será exercitado quando preenchidos os direitos elencados no art. 6º da
Constituição Federal.
6. A preocupação com o saneamento ambiental descende do início das
civilizações e, apesar de a história apresentar diversas fases sobre o
desenvolvimento do saneamento, com alguns avanços e retrocessos em
determinados períodos, ela mostra o núcleo comum acerca de ser um assunto de
imensa problemática à saúde humana e animal, visto ser referente a três
aspectos básicos e prementes à sobrevivência: o suprimento de água e sua
potabilidade, as condições de moradia e a destinação do lixo. Portanto, chegou-se
à percepção de que as más condições de vida são determinantes nas causas das
doenças e das epidemias, pandemias e endemias.
7. A definição jurídica de saneamento básico encontra-se embasada no art.
3º da Lei 11.445/2007 (Lei das Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico).
Contudo, as atividades que estão inseridas no saneamento ambiental, envolvem,
além daquelas inerentes ao saneamento básico outras que dizem respeito ao
controle de vetores e de reservatórios de doenças transmissíveis – o saneamento
da habitação, a educação em saúde pública e ambiental, o controle da poluição
ambiental, o saneamento de alimentos, o saneamento dos locais de trabalho,
habitações, escolas e recreação, o saneamento em situações de emergência, o
saneamento no processo de planejamento, entre outros.
8. O saneamento ambiental
foi erigido à categoria de direito humano,
encerrando qualquer indagação acerca da sua importância para a plena
realização do direito à sadia qualidade de vida, já que se encontra
indissociavelmente ligado ao direito à saúde e a outros direitos sociais (moradia,
trabalho, educação, lazer, e segurança) e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Assim, sem salubridade em razão de um saneamento deficiente, não
há moradia sustentável, possibilidade de produzir mediante o trabalho, consumir,
aprender ou ter atividades de lazer, para não dizer dos recursos ambientais
naturais que se quedarão degradados e serão potenciais instrumentos de impacto
negativo à vida do homem.
403
9. O direito ao saneamento encontra sua tutela constitucional prevista no
Preâmbulo, como nos artigos 1º, 3º, 5º e 6º, 7º, XII, 170, 196, 200 e 225, sendo
considerado um direito fundamental e, como tal, dotado das características da
essencialidade, relevância social e autoexecutoriedade, transcendendo os
interesses de um indivíduo para encontrar eco na própria humanidade. A sua
violação, portanto representa a negação à própria existência humana e que esta
se realize com qualidade. Assim, porque ao se falar em vida quer-se dizer não
apenas o direito à sobrevivência, mas, sobretudo, um direito a uma existência
digna.
10. A expressão constitucional sadia qualidade de vida impõe a tutela de
dois direitos, a saber: o direito à vida e à saúde com qualidade, não bastando
apenas que o homem tenha vida mas, sim, que essa esteja sendo exercitada sob
todos os aspectos dos direitos fundamentais insculpidos nos artigos 1º, 5º, e
notadamente o 6º da Carta Magna, qualificando-a assim, como sadia, conforme o
conceito determinado pela Organização Mundial de Saúde (OMS).
11. A saúde decorre do resultado da confluência de fatores ambientais e
modos de vida, tendo como um dos principais
o saneamento básico, cuja
ausência ou deficiência leva a colocar a população em contato direto com os
vetores e agentes patogênicos.
12. A ausência ou deficiência do saneamento apresenta relação direta com
a pobreza (especialmente nas regiões Norte e Nordeste do país), caracterizadora
da insustentabilidade em suas várias vertentes, condicionadora da saúde e
determinante da mortalidade e morbidade da população, que por vezes é levada a
trágicas epidemias em massa, ceifando vidas em número estarrecedor por
doenças que poderiam ser evitadas.
13. O saneamento ambiental gera efeitos positivos (impactos) à saúde da
coletividade tais como: melhoria da qualidade da água com a remoção de
contaminantes; diminuição das doenças de transmissão hídrica do tipo feco-oral
e não feco-oral, relacionadas com a higiene como v.g., as transmitidas através de
inseto vetor ou roedores; redução do uso indevido dos recursos hídricos como
fonte de abastecimento; prevenção de deterioração dos corpos receptores (rios,
lagos, lagoas, represas, enseadas, baías e mares), viabilizando inclusive a vida
404
aquática ou outras espécies de animais e vegetais. Para além das consequências
benéficas à saúde humana, tem-se que os recursos bióticos e abióticos também
restarão protegidos e incólumes à degradação.
14. O saneamento ainda gera consequências diretas e indiretas sobre o
desenvolvimento econômico de um país, visto que os custos com saúde e
hospitalizações tendem a sofrer uma forte queda, aumentando a renda, produção,
capacidade de trabalho e aprendizagem. Isto para não dizer de outros benefícios
econômicos como a valorização dos imóveis em áreas sem abastecimento de
água, drenagem ou manejo de resíduos e a economia em ações tendentes à
recuperação do meio ambiente degradado.
15. Constatou-se a relação entre saneamento e dor. A ausência, má
prestação ou ineficiência do saneamento propiciam doenças e mortes, que além
de atingirem um indivíduo em sua capacidade laboral, gera tensões agressoras
ao bem-estar familiar e social. A dor, sob suas diversas vertentes (seja física,
moral, espiritual), leva ao padecimento dos direitos à saúde, pensamento,
expressão e tantos outros que fazem do ser humano um ser dotado de unicidade.
16. Os contrastes, em termos de prestação de serviços de saneamento,
existentes no Brasil revelaram-se gritantes, devendo ser analisados sob uma
tríplice vertente, a saber: a) frente às regiões sul, sudeste, norte, nordeste e
centro-oeste do Brasil (análise comparativa interna); b) frente ao mundo; c) frente
aos serviços de saneamento existentes em face da tecnologia. Tais contrastes
revelam desigualdades, notadamente sociais, econômicas e regionais, cujo
enfrentamento não é possível apenas através de políticas assistenciais, mas da
conscientização social e da efetiva reestruturação de políticas de base inerentes,
especialmente, à saúde e à educação, para não dizer outros tantos direitos
sociais previstos no art. 6º da Constituição Federal.
17. A demonstração de que a ausência precária de saneamento leva ao
impedimento da sadia qualidade de vida e, por decorrência, à violação dos
princípios, objetivos e fundamentos do Estado Democrático de Direito é feita
tomando-se por base os efeitos que aquela gera nos diversos aspectos do meio
ambiente: meio ambiente natural, artificial, do trabalho e cultural.
405
18. No meio ambiente natural, o saneamento fixa impactos negativos nos
bens ambientais que nele estão abrangidos. A degradação dos mananciais
ocasionada pelo crescimento urbano irregular ao entorno dos mesmos, propicia,
especialmente pela ausência de conscientização ambiental, a impermeabilização
do solo, o despejo clandestino de esgotos, o uso indevido dos recursos hídricos e
o descarte avassalador de resíduos sem qualquer manejo e disposição
ambientalmente adequados.Trata-se de um quadro gerador de fortes impactos à
saúde humana, solo, fauna e flora e propagador do processo de exclusão social.
19. A degradação em face da desídia na área de saneamento ainda é
fortemente sentida nos rios e lagoas, bem como nos mares e praias, por conta
dos emissários submarinos e do lançamento de óleos e outras substâncias
nocivas ou perigosas lançadas nas águas provenientes de portos (navios),
instalações portuárias e plataformas.
20. A flora também é impactada, justamente pelas atividades antrópicas
negativas ao solo e a fauna é alvo de mortandade de espécies, de desequilíbrio
do processo ecológico e vítima de um círculo altamente vicioso e perverso, pois
ingerindo a água contaminada, corre-se o sério risco de propagar em níveis
epidêmicos doenças veiculadas pelo saneamento deficitário.
21. Nesse contexto do saneamento. em face da poluição do solo,
evidenciam-se os seguintes problemas: a) danos ambientais por contaminação de
lençóis freáticos e solo pelo chorume; contaminação do ar pelos gases emitidos,
dentre outros; b) ameaça à saúde pública, dada a contaminação dos solos; c)
desperdício de material e prejuízos à economia, por não se reciclar os resíduos, o
que é uma falta de ganho econômico extremamente expressivo.
22. Não bastam apenas leis que visem o controle e a conservação destes
recursos ambientais.
Assim, sob o manto do princípio da prevenção e da
precaução, a melhor forma de combate à degradação gerada pelo saneamento
ineficaz ou inexistente em relação ao manejo de resíduos é a implementação das
diretivas da Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12305/2010)
através do manejo de resíduos, necessidade de alterações nos sistemas de
produção; controle de agentes poluentes através de uso de processos, práticas e
406
produtos que visem evitar, minimizar e tratar dos resíduos gerados, consciência
de consumo sustentável e educação da coletividade e setores econômicos.
23. O saneamento implica consequências no meio ambiente artificial,
notadamente em face das questões inerentes às moradias, paisagem e lazer.
24. Falar em moradia sustentável é dizer moradia adequada, ou seja,
conferidora da existência digna ao ser humano. A moradia como direito social é
aquela
que
propicia
ao
ser
humano
acessibilidade,
segurança,
lazer,
disponibilidade de serviços públicos e infraestrutura, especialmente àqueles
ligados ao saneamento ambiental, influenciadores da qualidade de vida. A
moradia sustentável, para além de ser considerada um direito fundamental,
também é o instrumento para a realização dos objetivos fundamentais do Estado
Democrático de Direito estatuídos no art. 3º da Constituição Federal.
25. O quadro inerente ao saneamento e moradias proclama a
desconstrução da cidadania, morte da liberdade e incremento da discriminação,
tendo em vista o agravamento da situação de miséria que impõe ao país um ritmo
de desigualdades e exclusão social face ao fenômeno da segregação urbana.
26. O saneamento básico abrange o sistema de drenagem e manejo de
águas pluviais. Neste diapasão, as enchentes tornam-se a análise constante de
aspectos referentes à canalização dos córregos, limpeza e ampliação do sistema
de drenagem, especialmente no que tange aos bueiros e galerias pluviais,
mapeamento das áreas de risco, retirada dos que nelas se instalaram e as ações
para coibir novas ocupações. Trata-se de um problema nevrálgico das cidades e
gerador de consequências nocivas à saúde pública, cuja análise é de suma
importância à realização das políticas públicas.
27. Apesar de todo o acervo constitucional e internacional sobre a tutela do
direito ao saneamento e à moradia sustentável, o que se vê ainda são espaços
ocupados – por homens denominados moradores de rua – de forma precária a
gerarem abrigos e verdadeiros esconderijos das intempéries da natureza e da
própria segregação social. Caracterizam-se por assentamentos insustentáveis,
nos quais o saneamento é negado, dentre outros direitos.
28. As políticas de saneamento devem andar em uníssono com as de
regularização habitacional, levando em conta a necessidade de equilibrar o
407
crescimento urbano e gerir os riscos (social, ambiental e econômico) frente ao
saneamento deficitário, prestigiando os princípios ambientais cardeais da
prevenção e do desenvolvimento sustentável, para não dizer, especialmente do
sobreprincípio da dignidade da pessoa humana.
29. Inegável são as funções e valores da paisagem frente ao saneamento.
A paisagem cujos elementos estéticos e do belo encontram-se desvinculados da
realidade fenomênica, leva à alteração do estado anímico do homem, abalando
sua saúde mental, pois o seu espaço urbano está repleto de aspectos de
miserabilidade urbanística.
30. O saneamento ambiental relaciona-se de forma contundente com o
direito ao lazer, sob três aspectos: a) sem saneamento eficaz, há violação à
incolumidade física e psíquica do indivíduo, não lhe restando a possibilidade de
ele exercitar o direito em questão; b) com o enfraquecimento da saúde do
trabalhador, a renda determinará a impossibilidade de consumir produtos
turísticos; c) é falaciosa a realização de equipamentos urbanos caracterizadores
de espaços destinados a lazer se ao seu entorno há deterioração do meio
ambiente, ou seja, como pensar-se em um parque destinado ao lazer quando ao
seu entorno corre, a céu aberto, o esgoto?
31. Constata-se, no que tange à análise do saneamento ambiental em face
do meio ambiente do trabalho, a consideração sob três perspectivas de análise, a
saber: a) os efeitos que a ausência/deficiência do saneamento ambiental de uma
cidade gera em relação ao trabalhador; b) as consequências que um meio laboral
insalubre por ausência/deficiência do cumprimento de normas referentes ao
saneamento ambiental acarretam ao trabalhador.
32. O exercício das atividades laborais, em um meio que cause
desequilíbrio à saúde física ou psíquica do trabalhador, leva ao desencadeamento
de problemas que afetam diretamente a base da ordem social e econômica de um
país, violando os objetivos do bem-estar e justiça social, traçados no Preâmbulo
constitucional, bem como no artigo 3º, inciso I e 193 da Constituição Federal, visto
que a doença física leva à psíquica
político-social.
que acaba assumindo
uma dimensão
408
33. A relação entre saneamento, resíduos e geração de emprego é
flagrante, tendo em vista o grande número de lixões e a possibilidade de
problemas ocasionados pela total ausência de medidas sanitárias, gerando
intoxicações alimentares e químicas, impondo-se a necessidade de apoiar-se a
coleta seletiva, a reciclagem do lixo para que a totalidade do mesmo tenha um
destino final ambientalmente correto e a inserção dos catadores na gestão da
coleta seletiva de resíduos, segundo a Lei 12305/2010.
34. O saneamento ambiental deita raízes também em relação ao meio
ambiente cultural. A educação é condição indispensável ao conceito de
sustentabilidade, assim como à implementação do saneamento ambiental.
35. Sem educação e consciência ambiental não há cidade sustentável, pois
os problemas de saneamento permanecerão, mesmo havendo esforços por parte
dos entes políticos competentes para preservação do meio ambiente. Neste
tocante, as cidades educadoras são instrumentos efetivos da cidadania, hábeis à
consecução dos objetivos do Estado Democrático de Direito (art. 3º da
Constituição Federal) e à formação do reconhecimento de que cada indivíduo é
integrante das cidades, devendo, portanto, deter a responsabilidade de fiscalizar o
cumprimento das funções sociais da mesma (instrumentalizadas pela prestação
dos serviços públicos), bem como de proteger, juntamente com o Poder Público, o
meio ambiente (art. 225, caput da CF).
36. O saneamento ambiental traduz exatamente a necessidade de
investimento cultural e educacional à população, como meio de propiciar práticas
de cidadania em prol dos bens ambientais (programas em escolas sobre
educação ambiental, v.g.) e mudança de hábitos e comportamento de higiene, a
fim de que os princípios da solidariedade ambiental e da prevenção sejam
respeitados, e para assegurar o direito à dignidade da pessoa humana.
37. Através da educação e da realização do princípio da informação sobre
cuidados sanitários necessários e preventivos, o número de casos de mortalidade
e morbidade por doenças de transmissão hídrica pode vir a decrescer, devendo
as escolas ser agentes de mudança em suas comunidades.
409
38. O acesso ao saneamento deixa fortes marcas na frequência escolar em
relação a diferentes faixas etárias, tornando-se claro que a sua ausência gera
consequências em relação ao rendimento escolar e, mesmo, à abstenção escolar.
39. O saneamento ambiental é condição aos objetivos e fundamentos do
Estado Democrático de Direito e sua ausência, deficiência ou má prestação
violam os princípios, objetivos e fundamentos do Estado Democrático de Direito,
que tem como um de seus pilares a dignidade da pessoa humana.
40. A democracia brasileira, como regime político, encontra-se estabelecida
no Preâmbulo, bem como nos artigos, especialmente nos artigos 1º, 2º, e 3º,
todos da Constituição Federal, implicando na noção de que vai além de meros
ditames expressos e escritos, tratando-se de um processo que deve ser
construído através de ações, diga-se, implementação de políticas públicas
sagradas na universalização de prestações sociais.
41. O princípio do Estado Democrático de Direito se concretiza na
efetivação dos direitos econômicos, sociais e culturais. Dentro deste contexto, o
conceito de democracia econômica, social e cultural impõe a responsabilidade
pública pela promoção do desenvolvimento econômico, social e cultural nas
prestações referentes aos direitos sociais para todos e na busca pelo equilíbrio
das desigualdades sociais.
42. Falece em termos pragmáticos e existentes no Brasil a chamada
democracia econômica, social e cultural. A primeira liga-se, especialmente, aos
reflexos entre meio ambiente do trabalho e deficiência de saneamento,
consistentes nas consequências inegáveis à ordem capitalista nacional, pois
encerra a desvalorização do trabalho de forma direta, perda de renda, produção,
consumo e aumento de gastos com saúde. A democracia social liga-se a
aspectos referentes à realização por todos dos direitos à igualdade, prestações
sociais, especialmente, saúde, segurança social e moradia, o que pela ausência
de prestações positivas do Estado, percebe-se não restar caracterizada. A
democracia cultural também se mantém frustrada ante a ausência de saneamento
que provoca, dentre outras ocorrências, a evasão escolar e a diminuição de
rendimento escolar.
410
43. O regime democrático constitui-se em um processo, mas também não
se pode olvidar que seja um governo do povo, pelo povo e para o povo, o que
quer dizer que o Estado deve imprimir árduos e constantes esforços para o
atingimento dos direitos fundamentais, objetivando a liberação do homem não
apenas de imposições autoritárias, mas, sobretudo, garantir ao máximo, através
de prestações positivas do Estado, a segurança, o bem-estar, a igualdade, enfim,
a própria dignidade de sua existência.
44. Se não há o preenchimento do princípio da dignidade da pessoa
humana, não há a realização do princípio da isonomia em razão da inexistência
de igual dignidade social, ou seja, de igualdade de oportunidades, o que
efetivamente ocorre: a) não há igualdade de aptidão ou de possibilidades onde a
pessoa humana por ser acometida de uma doença, vê-se restringida de exercitar
a sua capacidade laboral; b) a igualdade é flagrantemente violada ao observar
que pelos contrastes regionais no país em relação ao cenário de prestação de
serviços na área de saneamento, o princípio da universalização do acesso ao
mesmo ( art. 2º, inciso II da Lei 11445/2007) e o direito à saúde (artigos 5º, 6º,
196 e 200 da Constituição Federal) são fortemente negligenciados; c) não há
igualdade de aptidão, no que tange ao aprendizado, quando uma criança
frequenta uma escola que não proporciona segurança ambiental sanitária ou de
possibilidades, quando não consegue chegar ao estabelecimento educacional por
restar impedida de usufruir do direito de ir e vir, por conta de ruas alagadas ao
entorno do mesmo; d) não há igualdade de condições sociais quando há perdas
econômicas e humanas em face da má prestação de serviços de saneamento ou
de implementação de políticas públicas.
45. A falta de saneamento constitui um atentado ao cidadão, por
estabelecer diferenciações que não encontram respaldo em nenhuma finalidade
prevista no Direito, ferindo assim o art. 3º, inciso IV da Constituição Federal.
46. Pode-se dizer que cidadania é essencialmente consciência de direitos e
deveres e exercício da democracia. Assim, a exposição do homem a um ambiente
ecologicamente insalubre − no qual as doenças são armas que exterminam o seu
direito ao desenvolvimento cultural, social, econômico e espiritual − se opõe
flagrantemente ao princípio da cidadania.
411
47. Em não havendo isonomia, não há a garantia da efetivação da
liberdade, e portanto, não há qualquer possibilidade de participação dos
indivíduos no poder, acarretando a perda da autonomia e autodeterminação do
povo (art. 1º, incs. I, II e III e art. 3º, incs. II ambos da Constituição Federal).
48. O saneamento deficitário ainda resvala consequências inclusive à
própria soberania e autodeterminação do povo, visto que esta é exercitada por
intermédio de cada indivíduo.
49. Enquanto não houver a alforria da exclusão social, das perdas
econômicas e humanas oriundas da ausência de saneamento por desídia do
Estado, a democracia estará longe de alcançar seus objetivos sagrados no
Preâmbulo constitucional e no art. 3º da Constituição Federal, assim como
também não terá fundamentos para que se constitua num regime político segundo
os ditames previstos no art. 1º do mesmo diploma constitucional.
50. A existência de pessoas a viverem e morrerem em um ciclo perverso
entre o lixo, ausência de água para beber, falta de esgotamento sanitário que as
expõe diariamente a doenças, reduzindo-lhes a oportunidade da educação,
enfraquecendo-lhes a força laboral, impondo-lhes paisagens degradantes de
miséria ambiental com a morte de cursos d’água e a fauna, impossível será a
realização do princípio da dignidade da pessoa humana e, portanto, a efetivação
dos fundamentos do Estado Democrático de Direito.
51. Esclareça-se que o saneamento, sendo enfocado sob um aspecto
subjetivo, ou seja, de quem detém a responsabilidade para a sua tutela, merece a
observação de três pontos: a) o comportamento individual de cada um que integra
a comunidade é fator condicionante à proteção do meio ambiente e saúde da
população; b) o ambiente social interfere sobremaneira na prevenção de doenças
relacionadas ao saneamento ambiental inadequado; c) o saneamento depende de
ações positivas do Estado que implementem serviços de qualidade e eficiência
nessa área que se, negadas, deverá ser-lhe imposta a responsabilização
ambiental em nível civil, penal e administrativo.
52. Para se ter um meio ambiente ecologicamente equilibrado será
imprescindível a tutela preventiva da saúde, o que se fará através da instituição,
aperfeiçoamento e implementação de políticas públicas, assim como da
412
participação da sociedade em todos os seus segmentos, bem como do Poder
Público.
53. Assim, encerra-se a idéia reflexiva de que, quanto maior a ausência ou
deficiência de saneamento, mais certa será a condenação de um ser humano a
uma vida de mera sobrevivência a reforçar o estigma da violação ao princípio da
dignidade da pessoa humana.
413
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ANEXOS
TABELAS DE RESULTADOS APRESENTADOS PELA
PESQUISA NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO: 2008
Fonte: IBGE, Coordenação de População e Indicadores Sociais
Tabela 01 - Municípios, total e com serviço de abastecimento de água por rede geral de distribuição,
por esfera administrativa das entidades prestadoras do serviço, segundo as Grandes Regiões e
as Unidades da Federação - 2008
Municípios
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Norte
Com serviço de abastecimento de água por rede geral de distribuição
Esfera administrativa das entidades prestadoras do serviço
Total
Total
Federal
Estadual
Municipal
Interfederativa
Privada
Intermunicipal
5 564
5 531
44
3 775
2 850
956
2
9
449
442
3
154
223
142
-
-
Rondônia
52
48
-
38
13
-
-
-
Acre
22
22
1
18
4
-
-
-
Amazonas
62
62
-
9
55
1
-
-
Roraima
15
15
-
14
1
-
-
-
143
140
1
58
119
15
-
-
16
16
1
16
7
-
-
-
139
139
-
1
24
126
-
-
1 793
1 772
13
1 416
974
402
-
6
Maranhão
217
215
4
136
187
22
-
-
Piauí
223
218
2
149
181
84
-
-
Ceará
184
184
-
150
119
141
-
-
Rio Grande do Norte
167
167
-
153
43
77
-
6
Paraíba
223
212
3
170
115
51
-
-
Pernambuco
185
185
1
169
60
4
-
-
Alagoas
102
102
-
78
45
2
-
-
Pará
Amapá
Tocantins
Nordeste
Sergipe
75
75
1
70
13
1
-
-
417
414
2
341
211
20
-
-
1 668
1 668
4
1 064
883
65
-
2
Minas Gerais
853
853
3
590
521
31
-
-
Espírito Santo
78
78
-
52
53
7
-
-
Bahia
Sudeste
Rio de Janeiro
92
92
-
60
37
13
-
2
São Paulo
645
645
1
362
272
14
-
-
Sul
1
1 188
1 185
3
851
540
264
-
Paraná
399
399
-
339
136
118
-
-
Santa Catarina
293
292
1
198
90
41
-
1
Rio Grande do Sul
496
494
2
314
314
105
-
-
Centro-Oeste
466
464
21
290
230
83
2
-
Mato Grosso do Sul
78
78
21
68
27
44
1
-
Mato Grosso
141
139
-
-
111
32
-
-
Goiás
246
246
-
221
92
7
1
-
1
1
-
1
-
-
-
-
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Notas: 1. Considera-se o município em que pelo menos um distrito (mesmo que apenas parte dele) tem abastecimento por rede geral de distribuição
de água.
2. O município pode apresentar entidades prestadoras do serviço de abastecimento de água em mais de uma esfera administrativa.
Tabela 02 - Municípios, total e com serviço de abastecimento de água por rede geral de distribuição ,
por condição de atendimento, segundo as Grandes Regiões e
as Unidades da Federação - 2008
Municípios
Com serviço de abastecimento de água por rede geral de distribuição
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Condição de atendimento
Total
Parcialmente
com água tratada
(1)
Total
Totalmente
com água tratada
Totalmente com água
sem tratamento
5 564
5 531
344
4 822
365
449
442
100
322
92
Rondônia
52
48
9
41
2
Acre
22
22
3
18
2
Amazonas
62
62
12
32
24
Roraima
15
15
-
14
1
143
140
54
72
56
16
16
10
12
1
Norte
Pará
Amapá
Tocantins
139
139
12
133
6
1 793
1 772
744
1 520
140
Maranhão
217
215
108
135
47
Piauí
223
218
119
148
53
Ceará
184
184
125
174
1
Rio Grande do Norte
167
167
78
157
4
Paraíba
223
212
82
185
17
Pernambuco
185
185
40
181
2
Alagoas
102
102
14
91
5
Nordeste
Sergipe
Bahia
Sudeste
75
75
12
70
-
417
414
166
379
11
1 668
1 668
383
1 513
70
Minas Gerais
853
853
320
732
69
Espírito Santo
78
78
16
75
-
Rio de Janeiro
92
92
31
72
-
São Paulo
645
645
16
634
1
Sul
1 188
1 185
381
1 044
38
Paraná
399
399
127
378
-
Santa Catarina
293
292
44
275
7
Rio Grande do Sul
496
494
210
391
31
Centro-Oeste
466
464
151
423
25
Mato Grosso do Sul
78
78
59
73
1
Mato Grosso
141
139
22
115
17
Goiás
246
246
70
234
7
1
1
-
1
-
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
(1) Considera-se o município em que pelo menos um distrito tem esta condição de atendimento.
Tabela 03 - Municípios, total e com serviço de esgotamento sanitário por rede coletora,
número de ligações de esgoto sanitário e número de economias esgotadas,
segundo os grupos de tamanho dos municípios e
a densidade populacional - Brasil - 2008
Municípios
Grupos de tamanho dos municípios
e
densidade populacional
Total
Número de economias esgotadas
Com serviço de
esgotamento
sanitário por rede
coletora
Total
Número de ligações
de
esgoto sanitário
Total
Residenciais
5 564
3 069
21 218 807
28 263 075
25 371 773
4 511
2 259
4 002 671
4 061 539
3 715 843
Até 50 000 habitantes e densidade maior que 80
hab./km2
487
330
1 095 627
1 160 439
1 047 229
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
148
106
841 642
913 383
850 301
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2
165
138
1 539 115
1 705 089
1 519 774
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
39
32
579 516
622 062
566 492
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2
135
126
3 089 927
3 944 776
3 514 632
Mais de 300 000 a 500 000 habitantes
43
42
1 953 643
2 900 642
2 404 701
Mais de 500 000 a 1 000 000 habitantes
22
22
1 794 363
2 395 301
2 134 790
Mais de 1 000 000 habitantes
14
14
6 322 303
10 559 844
9 618 011
Até 50 000 habitantes e densidade menor que
80 hab./km
2
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Tabela04 - Municípios, total e com rede coletora de esgoto,
por existência e tipo de tratamento do esgoto coletado, segundo as Grandes Regiões e
as Unidades da Federação - 2008
Municípios
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Com rede coletora de esgoto
Com tratamento do esgoto coletado
Total
Total
Sem
tratamento
Tipo de tratamento do esgoto coletado
Total
Preliminar
Primário
Secundário
Terciário
5 564
3 069
1 587
334
451
906
148
1 482
449
60
34
8
10
20
8
26
Rondônia
52
5
2
1
1
-
-
3
Acre
22
6
4
-
3
1
-
2
Amazonas
62
11
3
2
1
1
1
8
15
6
2
-
1
-
1
4
143
9
6
3
3
4
3
3
Norte
Roraima
Pará
Amapá
Tocantins
Nordeste
16
5
2
2
1
1
1
3
139
18
15
-
-
13
2
3
1 793
819
341
105
119
142
26
478
Maranhão
217
14
3
1
-
2
-
11
Piauí
223
10
5
2
3
3
-
5
Ceará
184
128
90
29
28
38
9
38
Rio Grande do Norte
167
59
38
5
11
20
2
21
Paraíba
223
163
45
20
13
13
-
118
Pernambuco
185
163
51
17
23
19
2
112
Alagoas
102
42
17
2
11
4
-
25
Sergipe
75
26
7
4
3
4
1
19
Bahia
417
214
85
25
27
39
12
129
1 668
1 586
808
152
195
523
59
778
Minas Gerais
853
781
194
63
77
66
16
587
Espírito Santo
78
76
54
23
16
27
7
22
Sudeste
Rio de Janeiro
92
85
54
19
25
32
8
31
São Paulo
645
644
506
47
77
398
28
138
Sul
1 188
472
286
54
103
145
44
186
399
168
164
28
64
92
27
4
Paraná
Santa Catarina
293
103
47
11
16
19
6
56
Rio Grande do Sul
496
201
75
15
23
34
11
126
Centro-Oeste
466
132
118
15
24
76
11
14
Mato Grosso do Sul
78
35
34
-
4
30
1
1
Mato Grosso
141
27
23
7
8
8
4
4
Goiás
246
69
60
8
12
37
5
9
1
1
1
-
-
1
1
-
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Notas: 1. Considera-se o município em que pelo menos um distrito (mesmo que apenas parte dele) tem tratamento do esgoto coletado.
2. O município pode apresentar mais de um tipo de tratamento do esgoto coletado.
Tabela 05 - Municípios, total e com serviço de esgotamento sanitário por rede coletora,
por tipo de rede coletora, segundo os grupos de tamanho dos municípios e
a densidade populacional - Brasil - 2000/2008
Municípios
Com serviço de esgotamento sanitário por rede coletora
Grupos de tamanho dos municípios
e
densidade populacional
2000
Total
Tipo de rede coletora
Total
Total
2008
2000
Separadora
convencional
Unitária ou mista
2008
2000
2008
2000
Separadora
condominial
2008
2000
2008
5 507
5 564
2 877
3 069
807
977
2 216
2 440
198
185
4 523
4 511
2 119
2 259
555
698
1 642
1 788
94
113
Até 50 000 habitantes e densidade maior que 80
hab./km2
459
487
317
330
141
143
189
226
23
28
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
144
148
98
106
22
31
86
89
13
6
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2
157
165
134
138
36
47
111
114
22
15
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
35
39
29
32
5
7
28
31
6
3
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2
123
135
114
126
34
35
97
118
21
9
Mais de 300 000 a 500 000 habitantes
35
43
35
42
8
10
35
38
8
1
Mais de 500 000 a 1 000 000 habitantes
18
22
18
22
4
5
16
22
5
6
Mais de 1 000 000 habitantes
13
14
13
14
2
1
12
14
6
4
Até 50 000 habitantes e densidade menor que
80 hab./km
2
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000/2008.
Nota: O município pode apresentar mais de um tipo de rede coletora de esgoto sanitário.
Tabela 06 - Municípios com serviço de esgotamento sanitário por rede coletora, com tratamento de
esgoto sanitário e sem tratamento de esgoto sanitário, por tipo de corpo receptor,
segundo as Grandes Regiões e as Unidades da Federação - 2008
Municípios com serviço de esgotamento sanitário por rede coletora
Com tratamento de esgoto sanitário
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Sem tratamento de esgoto sanitário
Tipo de corpo receptor
Total
Total
Rio
Lago
ou
lagoa
Mar
Tipo de corpo receptor
Baía
Total
Outro
Rio
Lago
ou
lagoa
Mar
Baía
Outro
3 069
1 587
1 265
18
91
11
244
1 482
1 597
20
108
7
440
60
34
25
-
5
1
4
26
25
-
5
1
3
Rondônia
5
2
1
-
1
-
-
3
3
-
-
-
-
Acre
6
4
3
-
1
-
-
2
5
-
-
-
-
Norte
Amazonas
Roraima
11
3
3
-
-
-
-
8
9
-
2
-
-
6
2
1
-
1
-
-
4
1
-
2
-
1
1
Pará
9
6
4
-
-
1
2
3
2
-
-
1
Amapá
5
2
2
-
-
-
-
3
4
-
-
-
-
18
15
11
-
2
-
2
3
1
-
1
-
1
819
341
236
8
42
2
65
478
415
5
68
-
154
Maranhão
14
3
2
1
-
-
-
11
8
-
5
-
1
Piauí
10
5
4
-
1
-
-
5
2
-
1
-
2
Ceará
128
90
51
2
20
-
24
38
32
-
7
-
18
Tocantins
Nordeste
Rio Grande do Norte
59
38
31
-
3
-
4
21
17
-
7
-
4
Paraíba
163
45
37
-
3
-
5
118
93
-
15
-
26
Pernambuco
47
163
51
36
1
2
-
13
112
105
1
11
-
Alagoas
42
17
12
1
3
-
1
25
24
1
1
-
5
Sergipe
26
7
4
-
-
-
3
19
11
-
3
-
11
Bahia
214
85
59
3
10
2
15
129
123
3
18
-
40
1 586
808
660
9
24
6
134
778
966
9
19
4
220
Minas Gerais
781
194
152
-
8
-
42
587
620
-
14
1
116
Espírito Santo
76
54
50
-
1
3
4
22
57
3
-
-
4
Rio de Janeiro
85
54
37
4
6
2
10
31
66
4
2
3
17
Sudeste
São Paulo
644
506
421
5
9
1
78
138
223
2
3
-
83
Sul
472
286
238
1
14
1
35
186
171
6
15
1
61
Paraná
168
164
152
-
4
1
7
4
7
-
2
-
1
Santa Catarina
103
47
38
1
3
-
8
56
61
6
2
1
5
Rio Grande do Sul
201
75
48
-
7
-
20
126
103
-
11
-
55
Centro-Oeste
132
118
106
-
6
1
6
14
20
-
1
1
2
Mato Grosso do Sul
35
34
33
-
-
-
1
1
2
-
-
-
-
Mato Grosso
27
23
15
-
3
1
5
4
8
-
1
1
2
Goiás
69
60
58
-
2
-
-
9
10
-
-
-
-
1
1
-
-
1
-
-
-
-
-
-
-
-
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Nota: O município pode dar mais de um destino ao esgoto sanitário, tratado ou não.
Tabela07 - Municípios, total e com áreas de risco na área urbana que
demandam drenagem especial, por tipo de área de risco,
segundo as Grandes Regiões e as Unidades da Federação - 2008
Municípios
Com áreas de risco na área urbana que demandam drenagem especial
Tipo de área de risco
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Total
Áreas
Áreas
de baixio
em taludes e
sujeitas a
encostas sujeitas
inundações
a deslizamento e/ou proliferação
de vetores
Total
Áreas urbanas
com formação de
grotões, ravinas
e processos erosivos crônicos
Áreas sem
infraestrutura
de drenagem
Outro
5 564
1 933
811
1 097
1 210
381
449
132
40
79
92
35
8
Rondônia
52
15
3
9
10
5
3
Acre
22
13
4
10
6
2
2
Amazonas
62
27
17
12
17
5
-
Norte
Roraima
Pará
Amapá
103
15
5
1
2
5
-
-
143
57
13
38
48
17
3
-
16
1
-
1
-
-
139
14
2
7
6
6
-
1 793
521
194
304
340
84
19
Maranhão
217
45
15
23
27
13
2
Piauí
223
44
9
25
27
8
2
Tocantins
Nordeste
Ceará
184
72
15
51
49
9
4
Rio Grande do Norte
167
37
5
24
22
7
1
Paraíba
223
49
13
24
36
5
2
Pernambuco
185
86
52
45
51
10
3
Alagoas
102
42
24
19
26
10
2
Sergipe
75
25
10
18
12
3
-
417
121
51
75
90
19
3
40
Bahia
1 668
757
424
417
471
175
Minas Gerais
Sudeste
853
365
210
188
217
87
8
Espírito Santo
78
62
51
41
36
12
4
Rio de Janeiro
92
64
53
39
46
18
3
São Paulo
645
266
110
149
172
58
25
Sul
25
1 188
393
130
240
219
44
Paraná
399
128
26
79
73
26
6
Santa Catarina
293
120
60
69
68
14
8
Rio Grande do Sul
496
145
44
92
78
4
11
Centro-Oeste
466
130
23
57
88
43
11
Mato Grosso do Sul
78
39
3
19
32
16
3
Mato Grosso
141
38
7
15
18
6
3
Goiás
246
52
12
23
37
21
5
1
1
1
-
1
-
-
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Nota: O município pode apresentar mais de um tipo de área de risco na área urbana que demanda drenagem especial.
Tabela08- Municípios, total e com inundações e/ou alagamentos ocorridos na área urbana,
nos últimos cinco anos, por fatores agravantes das inundações e/ou alagamentos,
segundo as Grandes Regiões e as Unidades da Federação - 2008
Municípios
Com inundações e/ou alagamentos ocorridos na área urbana, nos últimos cinco anos
Fatores agravantes das inundações e/ou alagamentos
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Norte
Total
Dimensionamento
inadequado
de
projeto
Total
Obstrução de
bueiros/
bocas de
lobo, etc.
Ocupação
intensa e
desordenada
do solo
Obras
inadequadas
Interferência
física no
sistema
de
drenagem
Lençol
freático
alto
Lançamento
inadequado de
resíduos
sólidos
Desmatamento
Outros
5 564
2 274
699
1 026
721
980
359
422
485
698
440
39
449
150
40
56
45
75
25
24
34
49
Rondônia
52
20
5
6
8
6
2
3
3
4
9
Acre
22
14
2
4
2
11
3
2
5
4
2
Amazonas
62
24
8
11
8
10
4
3
6
13
4
Roraima
15
5
2
3
-
2
2
1
-
1
1
143
66
14
28
22
41
11
14
14
23
18
16
3
-
-
1
3
-
-
1
1
-
139
18
9
4
4
2
3
1
5
3
5
144
Pará
Amapá
Tocantins
1 793
644
144
222
202
295
112
116
115
195
Maranhão
Nordeste
217
63
8
12
13
33
11
9
17
12
22
Piauí
223
61
5
6
10
21
11
9
14
13
20
Ceará
184
78
20
28
29
46
22
15
14
24
18
Rio Grande do Norte
167
55
13
6
17
26
8
6
6
11
10
Paraíba
223
75
13
28
19
30
9
13
9
14
14
Pernambuco
185
91
23
35
39
47
12
17
18
36
18
Alagoas
102
40
8
21
9
18
5
12
6
18
8
Sergipe
75
35
7
20
7
12
12
9
4
10
9
417
146
47
66
59
62
22
26
27
57
25
Bahia
1 668
851
291
428
284
386
126
159
227
284
143
Minas Gerais
Sudeste
853
409
130
174
134
154
47
57
117
130
66
Espírito Santo
78
67
16
34
37
44
24
16
29
25
5
Rio de Janeiro
92
78
25
49
25
57
22
32
35
41
15
São Paulo
645
297
120
171
88
131
33
54
46
88
57
Sul
1 188
508
189
277
155
181
75
105
84
134
86
Paraná
399
137
50
74
48
46
14
20
17
36
22
Santa Catarina
293
172
78
93
63
64
27
42
39
43
27
Rio Grande do Sul
496
199
61
110
44
71
34
43
28
55
37
466
121
35
43
35
43
21
18
25
36
28
Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul
78
34
13
12
10
13
6
7
8
14
6
Mato Grosso
141
34
11
8
7
10
5
2
4
4
10
Goiás
246
52
10
22
18
19
10
8
13
17
12
1
1
1
1
-
1
-
1
-
1
-
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Nota: O município pode apresentar mais de um fator agravante das inundações e/ou alagamentos na área urbana.
Tabela 09 - Municípios, total e com inundações e/ou alagamentos ocorridos na área urbana,
nos últimos cinco anos, por áreas em que ocorreram inundações e/ou alagamentos,
segundo as Grandes Regiões e as Unidades da Federação - 2008
Municípios
Com inundações e/ou alagamentos ocorridos na área urbana, nos últimos cinco anos
Áreas em que ocorreram inundações e/ou alagamentos
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Total
Áreas de baixios
naturalmente
inundáveis,
ocupadas irregularmente e/ou inadequadamente
Áreas urbanas
ocupadas,
inundáveis naturalmente pelos
cursos d'água
Total
Não usualmente
inundáveis
Outras
5 564
2 274
1 381
1 093
698
156
449
150
95
83
28
11
Rondônia
52
20
13
8
6
2
Acre
22
14
9
7
4
-
Amazonas
62
24
18
14
2
-
Roraima
15
5
2
2
2
-
143
66
43
43
10
5
16
3
1
3
-
-
Norte
Pará
Amapá
Tocantins
139
18
9
6
4
4
1 793
644
375
319
201
41
Maranhão
217
63
36
36
19
7
Piauí
223
61
30
24
37
-
Ceará
184
78
50
40
20
4
Rio Grande do Norte
167
55
35
27
11
-
Paraíba
223
75
43
39
24
2
Pernambuco
185
91
58
50
27
6
Alagoas
102
40
24
11
17
3
Sergipe
75
35
17
18
9
5
417
146
82
74
37
14
Nordeste
Bahia
1 668
851
563
393
229
57
Minas Gerais
Sudeste
853
409
277
159
117
14
Espírito Santo
78
67
48
47
15
7
Rio de Janeiro
92
78
64
53
19
5
São Paulo
645
297
174
134
78
31
Sul
1 188
508
287
237
195
42
Paraná
399
137
68
61
50
15
Santa Catarina
293
172
105
92
71
8
Rio Grande do Sul
496
199
114
84
74
19
Centro-Oeste
466
121
61
61
45
5
Mato Grosso do Sul
78
34
15
15
19
1
Mato Grosso
141
34
19
18
12
2
Goiás
246
52
26
27
14
2
1
1
1
1
-
-
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Nota: O município pode sofrer inundações e/ou alagamentos em mais de uma área.
Tabela 10 - Municípios com serviço de coleta seletiva, por tipo de material recolhido,
segundo as Grandes Regiões e as Unidades da Federação - 2008
Municípios com serviço de coleta seletiva
Grandes Regiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Tipo de material recolhido
Papel
e/ou
papelão
Total
Plástico
Metal
(ferrosos e
não ferrosos)
Vidro
Outro
994
980
977
923
915
274
21
20
19
16
18
3
Rondônia
-
-
-
-
-
-
Acre
1
1
1
1
1
-
Amazonas
6
5
6
5
5
2
Norte
Roraima
Pará
1
1
1
1
1
-
11
11
9
7
10
-
Amapá
-
-
-
-
-
-
Tocantins
2
2
2
2
1
1
80
73
74
67
66
18
Maranhão
Nordeste
5
3
4
3
3
3
Piauí
2
1
2
2
2
-
Ceará
6
6
5
5
5
1
10
10
10
9
9
-
Rio Grande do Norte
Paraíba
4
4
4
4
3
1
17
15
16
14
14
4
Alagoas
5
5
5
4
5
-
Sergipe
3
3
2
2
3
1
Pernambuco
Bahia
Sudeste
Minas Gerais
28
26
26
24
22
8
408
403
403
380
383
112
155
152
155
143
143
24
Espírito Santo
8
8
8
6
7
3
Rio de Janeiro
22
22
22
22
22
8
São Paulo
223
221
218
209
211
77
Sul
454
453
450
432
419
133
190
190
188
183
179
56
98
97
96
94
91
25
Paraná
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
166
166
166
155
149
52
Centro-Oeste
31
31
31
28
29
8
Mato Grosso do Sul
9
9
9
9
9
3
Mato Grosso
6
6
6
5
6
-
15
15
15
13
13
4
1
1
1
1
1
1
Goiás
Distrito Federal
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Nota: O município pode recolher mais de um tipo de material de coleta seletiva.
Tabela 11 - Municípios, total e com serviço de manejo de resíduos sólidos,
por unidade de destino dos resíduos sólidos domiciliares e/ou públicos,
segundo os grupos de tamanho dos municípios e
a densidade populacional - Brasil - 2008
Municípios
Com serviço de manejo de resíduos sólidos
Unidade de destino dos resíduos sólidos domiciliares e/ou públicos
Grupos de tamanho dos municípios
e
densidade populacional
Total
Total
Total
Vazadouro em
áreas
alagadas
ou
alagáveis
Vazadouro
a céu
aberto
(lixão)
Aterro
controlado
Aterro
sanitário
Unidade
de
compostagem de
resíduos
orgânicos
Unidade
de
triagem
de
resíduos
recicláveis
Unidade
de tratamento
por
incineração
Outra
5 564
5 562
2 810
14
1 254
1 540
211
643
34
134
4 511
4 509
2 402
11
1 005
1 098
166
470
18
111
Até 50 000 habitantes e densidade maior que 80
hab./km2
487
487
241
-
91
159
15
64
5
8
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
148
148
84
2
43
39
4
21
1
4
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2
165
165
41
-
41
92
5
29
3
4
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
39
39
19
-
11
14
1
5
1
-
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2
135
135
15
1
35
85
10
29
2
4
Mais de 300 000 a 500 000 habitantes
43
43
4
-
16
24
4
9
2
1
Mais de 500 000 a 1 000 000 habitantes
22
22
3
-
7
16
-
8
1
1
Mais de 1 000 000 habitantes
14
14
1
-
5
13
6
8
1
1
Até 50 000 habitantes e densidade menor que
80 hab./km
2
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008.
Nota: O município pode apresentar mais de um tipo de unidade de destino dos resíduos sólidos domiciliares e/ou públicos e mais de uma unidade
de destino do mesmo tipo, caso haja destinação também para outro município.
Tabela 12 - Municípios, total e com serviço de manejo de resíduos sólidos,
por natureza dos serviços, segundo os grupos de tamanho dos municípios e
a densidade populacional - 2008
(continua)
Municípios
Com serviço de manejo de resíduos sólidos
Natureza dos serviços
Grupos de tamanho dos municípios
e
densidade populacional
Total
Total
Total
Coleta
domiciliar
regular
de lixo
Coleta
regular de Coleta
Varrição
resíduos seletiva
de vias
sólidos
de
e
das vias resíduos
lograe
sólidos
douros
lograrecipúblicos
douros
cláveis
públicos
Triagem
de
resíduos
sólidos
recicláveis
Coleta
Coleta
de
de
Capina
resíduos resíduos
de vias
de conssólidos
e
trução
especiais
lograe
(de saúde douros
demoe indus- públicos
lição
triais)
5 564
5 562
5 540
5 403
5 446
994
990
3 985
4 464
5 404
4 511
4 509
4 490
4 382
4 424
633
684
3 338
3 560
4 403
Até 50 000 habitantes e densidade maior que 80
hab./km2
487
487
485
475
468
103
96
328
398
474
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
148
148
148
146
147
39
32
101
130
142
165
165
164
158
159
76
60
77
140
153
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade menor que 80 hab./km2
39
39
39
39
38
13
9
20
36
37
Mais de 100 000 a 300 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2
135
135
135
125
132
75
62
69
130
121
Mais de 300 000 a 500 000 habitantes
43
43
43
42
43
26
21
21
39
41
Mais de 500 000 a 1 000 000 habitantes
22
22
22
22
21
16
14
19
19
20
Mais de 1 000 000 habitantes
14
14
14
14
14
13
12
12
12
13
Até 50 000 habitantes e densidade menor que
80 hab./km2
Mais de 50 000 a 100 000 habitantes e
densidade maior que 80 hab./km2