MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE INVESTIGAÇÕES CRIMINAIS DA COMARCA DE NATAL
NÚCLEO DE CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL
Rua Promotor Manoel Alves Pessoa Neto,110,Candelária,Natal/RN, CEP 59065-555,fone (84) 3232-7012
Procedimento Ordinário nº 0801600-08.2011.8.20.0001
Autor: Associação dos Delegados de Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Norte – ADEPOL/RN
Réu: Estado do Rio Grande do Norte
PARECER
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA.
CONCURSO PÚBLICO PARA PROVIMENTO DE CARGOS DA POLÍCIA
CIVIL. NECESSIDADE INCONTROVERSA. PREVISIBILIDADE E
DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA. SEGURANÇA PÚBLICA COMO
DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL, INTEGRANTE DO MÍNIMO
EXISTENCIAL. DIREITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO DO CANDIDATO
APROVADO NO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL.
VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA,
SEGURANÇA JURÍDICA, IMPESSOALIDADE, RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE. POSSIBILIDADE DE CONTROLE PELO PODER
JUDICIÁRIO EM CASOS DE OMISSÃO PELO PODER PÚBLICO.
MANIFESTAÇÃO PELA PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS.
1. A segurança constitui direito social fundamental, atuando como
guardião dos demais direitos previstos no texto constitucional
(direito à vida, à liberdade, à integridade física etc.), motivo
pelo qual integra o chamado mínimo existencial e deve ser
assegurado de forma eficiente pelo Estado, não se
subordinando, assim, ao argumento da reserva do
financeiramente possível e à discricionariedade da
Administração Pública.
2. Omissão reiterada e evidente do Poder Público estadual com a
estruturação da Polícia Civil que resultou em ¾ (três quartos)
dos cargos existentes vagos, resultando na ausência dos
serviços públicos essenciais de polícia judiciária e de
investigação de infrações penais na maioria dos municípios do
Estado, bem como no desvio de função de policiais militares.
Quadro de servidores que nunca foi completamente
preenchido. Descaso que fica evidente no lapso de mais de 15
(quinze) anos desde o último concurso para o cargo de
delegado de polícia, em 1996.
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3. Ação ajuizada pela Associação dos Delegados de Polícia Civil –
ADEPOL/RN em face do Estado do Rio Grande do Norte, com o
escopo de se obter provimento jurisdicional determinando a
nomeação e posse imediata dos candidatos aprovados no
último concurso da instituição, o qual teve início em dezembro
de 2008 e cujo resultado já foi homologado.
4. É fato público e notório – e também incontroverso – a precária
conjuntura da Polícia Civil do Estado, o que demonstra a
necessidade de adoção de medidas urgentes por parte do
Poder Público, situação esta reconhecida pela Procuradoria
Geral do Estado e pelo então Governador do Estado, que
inclusive autorizou a nomeação dos candidatos aprovados no
certame, devendo prevalecer o princípio da impessoalidade da
Administração Pública (CF, art. 37, caput).
5. Previsão orçamentária no corrente exercício e disponibilidade
efetiva de recursos para fazer frente às despesas com
vencimentos e demais vantagens dos policiais contemplando,
inclusive, os concursados. Atos legislativos, de iniciativa do
próprio Executivo, que evidenciam de forma inequívoca a
previsibilidade – e sobretudo a real possibilidade – dos gastos
concernentes à nomeação dos aprovados (Lei Complementar
Estadual nº 417/2010, que duplicou o número de cargos e a
remuneração dos servidores da Polícia Civil).
6. Conforme entendimento prolatado recentemente pelo
Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº
598.099/MS, a nomeação dos candidatos aprovados em
concurso dentro do número de vagas previstas no edital
constitui direito subjetivo do concursado, em homenagem ao
princípio da segurança jurídica, o que, in casu, finda por atingir
toda a sociedade, em razão da clara violação ao direito
fundamental à segurança pública.
7. Questão crucial se revela quanto ao momento da nomeação,
aspecto este que, segundo o STF, estaria inserido na esfera de
discricionariedade da Administração, limitado ao prazo de
validade do certame. A discricionariedade, porém, no presente
caso, não pode ser admitida por atingir o chamado núcleo
essencial dos direitos fundamentais (mínimo existencial),
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ofendendo, desse modo, o princípio da dignidade da pessoa
humana. Mesmo na hipótese de se admitir certa
discricionariedade ao Administrador Público quanto ao
momento da nomeação, deve o mesmo fundamentar sua
omissão de forma clara e suficiente, o que não é o caso, sob
pena de agir arbitrariamente.
8. Omissão do Poder Público que ofende indubitavelmente os
princípios constitucionais da eficiência, razoabilidade e
proporcionalidade. Excesso de arrecadação tributária do Estado
que tem servido para justificar gastos menos importantes,
como divulgação de programas governamentais, mediante
créditos suplementares, em volume de recursos muito superior
ao que seria necessário para viabilizar o pagamento dos
vencimentos dos policiais civil cuja nomeação é pleiteada
(Decretos nº 22.347 e 22.348, de 25/08/2011). Fato
superveniente que deve ser considerado na decisão da causa.
9. Possibilidade de controle dos atos administrativos pelo Poder
Judiciário, seja em razão da justiciabilidade imediata do direito
fundamental à segurança como integrante mínimo existencial,
seja com fundamento na violação a princípios constitucionais,
visando, sobretudo, ajustar a atuação do Poder Público ao seu
fim maior, qual seja, a concretização do interesse público.
10. A imediata nomeação e posse dos aprovados no último
concurso da Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Norte é,
portanto, medida que se afigura imprescindível e
financeiramente viável.
11. Manifestação ministerial pela PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS
contidos na exordial.
I – RELATÓRIO
I.1. Resumo dos fatos
Versam os autos em epígrafe acerca de Ação Ordinária c/c pedido de
Tutela Antecipada, ajuizada pela Associação dos Delegados de Polícia Civil do Estado do Rio
Grande do Norte – ADEPOL/RN em face do Estado do Rio Grande do Norte, com o escopo
de obter provimento judicial que determinasse a imediata nomeação e posse dos
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candidatos aprovados para os cargos de delegado, agente e escrivão de Polícia Civil, em
certame iniciado através do Edital nº 1 – PCRN, de 04 de dezembro de 2008, já
devidamente concluído e homologado, num total de 514 (quinhentos e quatorze)
concursados, realizando-se, caso necessário, o remanejamento orçamentário, com o
repasse, à Secretaria de Segurança Pública do Estado – SESED, dos recursos financeiros
necessários para que este órgão procedesse à remuneração dos servidores nomeados,
conforme previsão de impacto orçamentário por ele elaborado.
Às fls. 166/172, o Estado do Rio Grande do Norte apresentou
manifestação acerca do pedido de tutela antecipada, tendo esta sido deferida, conforme
decisão proferida em 23 de maio de 2011, a qual, todavia, foi cassada nos autos do Agravo
de Instrumento nº 2011.007659-1, julgado em 22 de agosto de 2011.
Ato contínuo, foi apresentada contestação pela parte requerida (fls.
223/232), bem como a respectiva réplica à contestação pela parte autora (fls. 244/278).
Em seguida, vieram os autos a este Órgão Ministerial para
manifestação.
I.2 – Fundamentos trazidos pelas partes
Em sua peça inicial, a parte autora, expôs, primeiramente, um breve
histórico do concurso, iniciado em 2008 e finalizado em 2010, para o provimento dos
cargos de delegados, agentes e escrivães da Polícia Civil, abordando, inclusive, a atual
situação da Polícia Civil do Estado e demonstrando a necessidade da imediata nomeação e
posse dos aprovados. Alegou, ainda, dentre outros aspectos:
a) A ilegalidade de um único delegado de polícia responder por várias delegacias
cumulativamente;
b) A existência de diversos precedentes jurisprudenciais que amparam o direito por ela
pleiteado, colacionando, inclusive, trechos de decisões proferidas no âmbito de outros
Estados em que o Poder Judiciário local determinou a nomeação imediata dos candidatos
aprovados em concursos da Polícia Civil;
c) A improcedência dos argumentos invocados pelo Estado para justificar a sua omissão,
principalmente o argumento da reserva do possível, haja vista estar-se diante de direito
fundamental previsto na Constituição e que deve ser, portanto, assegurado pelo Poder
Público Estadual;
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d) As exceções trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal no tocante ao limite de
gastos com pessoal, dentre as quais se inserem as despesas decorrentes de decisão judicial,
como é o caso;
e) A necessidade de provimento jurisdicional de urgência, expondo, com dados fáticos,
a caótica situação da Polícia Civil do Estado.
O Estado do Rio Grande do Norte, por sua vez, alegou, inicialmente, a
ausência de legitimidade ativa ad causam, haja vista que os agentes e os escrivães de
polícia civil contam com ente sindical próprio, qual seja, o Sindicato dos Policiais Civis e
Servidores da Segurança Pública – SINPOL, não podendo, assim, ser representados pela
ADEPOL. No tocante ao mérito aduziu, em suma, os seguintes pontos:
a) A inexistência de direito adquirido de candidatos concursados à nomeação e à posse
em cargos públicos;
b) A nomeação decorre da atividade discricionária do Administrador Público, ao qual
cabe apreciar sua viabilidade através dos critérios de conveniência e oportunidade do
serviço público;
c) A intervenção do Poder Judiciário somente se justifica nas hipóteses em que há
preterição na nomeação dos candidatos, quando, por exemplo, o candidato classificado em
posição posterior é nomeado em detrimento do candidato aprovado em melhor colocação,
nos moldes da súmula nº 15, do Supremo Tribunal Federal;
d) Inexistência do direito à imediata nomeação e posse dos aprovados, haja vista que o
certame em apreço ainda está dentro do seu prazo de validade;
e) Inexistência de disponibilidade orçamentária, visto que Estado do Rio Grande do
Norte já atingiu os índices de 48,61% (quarenta e oito vírgula sessenta e um por cento) e
49,42% (quarenta e nove vírgula quarenta e dois por cento) de comprometimento da
receita corrente líquida com despesas de pessoal, de acordo com os critérios de apuração
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Tribunal de Contas do Estado (TCE),
respectivamente, ultrapassando, assim, os limites prudenciais.
I.3 – Do inquérito civil instaurado no âmbito desta Promotoria de Justiça
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Antes mesmo do ajuizamento da presente ação, foi instaurado, no
âmbito desta Promotoria de Justiça de Controle Externo da Atividade Policial, o Inquérito
Civil nº 002/2011, em 11 de abril de 2011, tendo como objeto apurar o atraso na nomeação
dos candidatos aprovados no concurso da Polícia Civil do Rio Grande do Norte,
ocasionando, por conseguinte, dano ao direito difuso à segurança pública.
Dentre as diligências realizadas por este Órgão Ministerial foram
expedidas requisições à Delegacia Geral de Polícia, à Governadoria, tendo sido prestadas as
respectivas informações.
Outrossim, foi juntada aos autos do inquérito uma vasta
documentação, destacando-se os seguintes documentos: a) requerimentos dos candidatos
aprovados; b) partes do procedimento administrativo nº 281.331/10-4, referente à
nomeação dos candidatos; c) edital, resultado e homologação do certame; d) cópia de
parte da ADI nº 3441/RN; e) reportagens demonstrando a convocação da Força Nacional de
Segurança, bem como a caótica situação da Polícia Civil do Estado; f) cópia da presente
demanda (petição inicial e deferimento da tutela antecipada); g) cópia do agravo de
instrumento nº 2011.007659-1; h) cópia do pedido de suspensão na liminar nº
2011.007660-1; i) cópia da Lei Complementar Estadual nº 417/2010; j) termo informativo e
cópia do Diário Oficial do Estado demonstrando nomeações para cargos efetivos realizadas
este ano; k) cópias do relatório de gestão fiscal do Estado referentes ao 3º quadrimestre de
2010 e ao primeiro quadrimestre de 2011.
É o que cumpre relatar.
II – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
II.1. - Da preliminar de ilegitimidade ativa ad causam
Com relação ao presente aspecto, não se faz necessário tecer maiores
esclarecimentos, uma vez que já reconhecida por este juízo, no âmbito da decisão
interlocutória prolatada no feito em tela, a legitimidade ativa da ADEPOL para fins de
defender, outrossim, a nomeação dos escrivães e agentes da polícia civil.
Consoante demonstrou este juízo, o Estatuto da ADEPOL estabelece,
em seu art. 3º, como finalidade da entidade “congregar os delegados de polícia de carreira
do Estado, zelando pelo bom nome da classe, prestigiando e defendendo, judicial e
extrajudicialmente, as prerrogativas, direitos e interesses das autoridades policiais e da
polícia judiciária”, denotando, desse modo, toda uma preocupação e zelo da associação
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com o bom funcionamento da Polícia Civil, a qual abrange, sem dúvidas, todos os
segmentos da instituição.
Com efeito, não obstante tenha sido a Associação em comento
instituída com o intuito de defender os direitos da categoria, na presente hipótese, não há
como dissociar os interesses dos delegados dos interesses dos demais servidores, na
medida em que apenas uma atuação conjunta de todos eles pode levar a uma boa
prestação do serviço de polícia judiciária com vistas a assegurar, a toda sociedade, de forma
eficaz, o direito fundamental à segurança pública.
Dessarte, não há dúvidas acerca da legitimidade da ADEPOL para fins
de atuar na presente demanda, defendendo, por conseguinte, os interesses dos futuros
delegados, agentes e escrivães da Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Norte,
entendimento este confirmado, igualmente, pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado, nos
autos do Agravo de Instrumento nº 2011.007659-11, julgado em 22/08/2011 e publicado no
DJe, edição 914, ano 5, de 23/08/2011.
II.2. – Da situação atual da Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Norte. Da
disponibilidade orçamentária. Da questão política por trás da inércia do Poder Público.
Nos dias atuais, fato público, notório e incontroverso se traduz na
caótica situação vivenciada pela Polícia Civil do Estado, noticiada diariamente nos veículos
de imprensa locais, caracterizada tanto pela deficiência de pessoal como estrutural da
instituição, o que dificulta – e muito – o exercício de suas funções constitucionalmente
atribuídas com vistas a efetivamente proteger a sociedade.
Aliás, não é de hoje que a Administração Pública local tenta
“amenizar” essas deficiências através do que se pode chamar de “medidas paliativas”
como, por exemplo, a utilização de policiais militares exercendo atribuições próprias e
indelegáveis de policiais civis, inclusive de delegados, em nítido desvio de função, situação
que perdurou por décadas, somente sendo solucionada (no aspecto jurídico, mas não
1
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA C/C PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA.
DECISÃO SINGULAR QUE DEFERIU A ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA REQUERIDA, DETERMINANDO AO
ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE QUE EFETIVE A NOMEAÇÃO E POSSE DOS CANDIDATOS APROVADOS
PARA OS CARGOS DE DELEGADO, AGENTES E ESCRIVÃES DE POLÍCIA CIVIL, DENTRO DO NÚMERO DE VAGAS
PREVISTAS NO EDITAL, OBEDECENDO RIGOROSAMENTE A ORDEM DE CLASSIFICAÇÃO, NO PRAZO DE 60
(SESSENTA) DIAS. LEGITIMIDADE DA ADEPOL/RN PARA INTENTAR A PRESENTE AÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DO
PODER JUDICIÁRIO INTERFERIR NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO. CONCURSO QUE AINDA NÃO EXPIROU
O PRAZO DE VALIDADE. CRITÉRIO DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE A SEREM OBSERVADOS PELA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECISÃO REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
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prático) após intensa batalha judicial, através da Ação Civil Pública nº 001.99.019746-92,
ajuizada perante a 5ª Vara da Fazenda Pública da comarca de Natal, em outubro de 1999,
com pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema na Ação Direta de
Inconstitucionalidade 3.441-3/RN.
No entanto, decorridos mais de dez anos, não restou efetivada pelo
demandado, na prática, qualquer providência estatal com o escopo de assegurar, de forma
plena e eficaz, a prestação do serviço da Polícia Civil tanto na capital, como no interior do
Estado, onde a situação consegue ser ainda pior, chegando-se ao absurdo de haver,
atualmente, situações em que um único delegado responde por vinte delegacias,
consoante demonstrado da exordial, fato este que reflete o constante aumento da
criminalidade em nosso Estado.
Soma-se a essa situação, ainda, o fato de que o último concurso
público para provimento do cargo de delegado de polícia ocorreu em 1996, há quinze anos,
portanto, estando, atualmente, 72,75% (setenta e dois vírgula setenta e cinco por cento)
dos cargos da Polícia Civil do Estado, vagos. Em números, tem-se que dos 5.150 (cinco mil
cento e cinquenta) cargos, somente 1.403 (mil, quatrocentos e três) estão ocupados, isto é,
27,25% do total, o que configura verdadeiro absurdo.
Oportuno mencionar, apenas a título ilustrativo, que diariamente
chegam às Promotorias de Justiças de Investigação Criminal dezenas inquéritos policiais
inconclusos, os quais, muitas vezes, passam anos parados nas delegacias sem que sequer
tenham sido adotadas quaisquer providências investigativas iniciais por parte da
autoridade policial. Isso sem contar os crimes para os quais não são nem instaurados os
respectivos inquéritos, o que infelizmente constitui, atualmente, uma realidade em nosso
Estado.
Tanto é assim que o Estado solicitou do Governo Federal, através do
Programa de Cooperação Federativa, a mobilização da Força Nacional de Segurança
Pública3, que, desde abril do corrente ano, passou a atuar na prestação de auxílio às ações
2
A presente demanda objetivava a nomeação de candidatos aprovados, à época, em concurso público para o
cargo de delegado de polícia civil, suscitando, incidentalmente, a inconstitucionalidade do parágrafo único do
art. 4º da Lei Estadual nº 7.138, de 25/03/1998, que permitia a designação – sem concurso público – de
policiais militares e civis para o exercício das funções de delegado de polícia em municípios do interior do
Estado.
3
Trata-se, em verdade, de uma comissão de delegados, agentes e escrivães da Força Nacional que vieram RN
com o escopo de integrar uma força tarefa com policiais do Estado. A força-tarefa foi constituída como forma
de cumprir a Meta 2 da Estratégia Nacional de Justiça e Segurança Pública (ENASP), do Conselho Nacional do
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da Polícia Civil do Rio Grande do Norte, mormente no tocante à elucidação de mais de mil
crimes de homicídio praticados até junho de 2007 – dentre os quais se incluem vários
delitos da década de 90 – e que ainda não foram solucionados.
Resta patente, assim, a precariedade da atual conjuntura da Polícia
Civil do Rio Grande do Norte, gerando situações de verdadeira impunidade e, aumentando,
em consequência, a taxa de criminalidade em nosso Estado, notadamente de crimes graves
como roubos, assassinatos e narcotráfico.
O principal argumento que o Estado invoca, entretanto, diz respeito à
ausência de disponibilidade orçamentária, utilizando-se, para tanto, da chamada cláusula
da reserva do possível, esta que será posteriormente analisada. O fato é que, desde o
início, havia previsibilidade orçamentária para o provimento dos cargos.
Explica-se. O concurso sob exame começou em 2007, sendo o Edital
(instrumento convocatório de natureza vinculativa) publicado em dezembro de 2008. Pois
bem. Já no decorrer do certame, o Poder Executivo sancionou a Lei Complementar Estadual
nº 417, de 31/03/2010, de sua própria iniciativa legislativa que, dentre outras alterações no
Estatuto da Polícia Civil do Estado, criou, em seu artigo 14, 3.333 (três mil, trezentos e trinta
e três) cargos na estrutura da Polícia Civil (100 delegados, 468 escrivães e 2.765 agentes) –
agora o total é de 5.150 cargos – e concedeu aumentos superiores a 100% (cem por cento)
a todas as três categorias. Antes mesmo dessa Lei Complementar, o próprio Estatuto da
Polícia Civil (Lei Complementar Estadual nº 270/2004) já previa que o quadro seria de 2.493
(dois mil, quatrocentos e noventa e três) servidores, sendo 250 (duzentos e cinquenta)
delegados, 496 (quatrocentos e noventa e seis) escrivães e 1.747 (mil, setecentos e
quarenta e sete) agentes, quadro este, porém, que nunca foi preenchido.
Verifica-se, assim, que o Poder Público, por sua própria iniciativa,
mais do que duplicou o número de cargos e a remuneração dos servidores existentes
(quando já realizava o certame), de modo que a nomeação dos concursados sequer se
mostra suficiente para completar o número de cargos da antiga estrutura, estabelecida em
2004. Essa situação evidencia, sem dúvidas, que o Estado, ora réu, tinha toda a
previsibilidade de gastos, não podendo, agora, alegar simples falta de recursos com o
objetivo de se furtar a nomear os candidatos aprovados, o que denota falta de
razoabilidade e seriedade em sua argumentação.
Ministério Público, que prevê a conclusão de todos os inquéritos instaurados até 31 de dezembro de 2007,
sendo 1.185 (hum mil, cento e oitenta e cinco) apenas no Rio Grande do Norte.
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As vagas previstas no edital do certame já pressupõem tanto a
existência de cargos – fato incontroverso na presente hipótese – como a previsão de gastos
na Lei Orçamentária, de modo que a alegação de indisponibilidade financeira, por si só, não
pode retirar a obrigação de a Administração de proceder à nomeação dos aprovados. Dessa
feita, o aumento de gastos com as nomeações – já previsíveis – e, eventualmente, o
descumprimento dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, devem ser compensados
com a diminuição de cargos de provimento em comissão no âmbito do Poder Executivo,
não se afigurando razoável que a Administração, sob tal fundamento, deixe de nomear os
aprovados no certame.
Além disso, conforme Informação do então Diretor de Planejamento
e Finanças em substituição da Polícia Civil, Sr. Stenio Pimentel França Santos, constante dos
autos de Inquérito Civil nº 002/2011 e anexado ao presente parecer, na proposta
orçamentária de 2011, está claramente prevista a competente disponibilidade para correr
com a despesa referente a vencimentos e demais vantagens dos policiais civis, inclusive,
contemplando os concursados, no PROJETO/ATIVIDADE 21.102 06.122.0100 – 2997 –
MANUTENÇÃO E FUNCIONAMENTO – Elemento de Despesa 3390.11 – Fonte 100.
Prova que enfraquece a versão trazida pelo Estado, inclusive, é a
ocorrência de outras nomeações de profissionais da área jurídica, bem como de saúde, e
educação, feitas a partir do dia 15 de dezembro de 2010 até o mês de abril de 2011,
totalizando 12 (doze) cargos, consoante relação anexa.
Ademais, realizando uma comparação entre os relatórios de gestão
fiscal do Governo do Estado, entre o terceiro quadrimestre de 2010 e o primeiro
quadrimestre de 2011, houve uma nítida redução do índice de despesas de pessoal em face
da receita corrente líquida, que passou de 49,26% (quarenta e nove vírgula vinte e seis por
cento) para 48,61% (quarenta e oito vírgula sessenta e um por cento), de acordo com os
critérios de apuração do Tribunal de Contas do Estado (TCE), demonstrando, assim, que o
Estado não está gastando acima do porcentual de 49% previsto no art. 20, inciso II, alínea
“c”, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda que, hipoteticamente, o Poder Executivo
estivesse acima desse limite, a situação excepcional ora retratada justificaria a nomeação
pretendida.
De qualquer forma, como adiante será demonstrado, além de já ter
superado as dificuldades financeiras alegadas na contestação, o Estado tem conseguido,
nos últimos meses, sucessivos recordes de arrecadação de tributos, o que fica evidente em
vários decretos de abertura de créditos suplementares, publicados no Diário Oficial.
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Portanto, a omissão da Administração no que se refere à nomeação
dos candidatos aprovados no último concurso da Polícia Civil, constitui, em verdade, uma
questão mais política do que jurídica ou econômica.
Com efeito, atualmente a Polícia Civil do Rio Grande do Norte é uma
das melhores remuneradas do país, com vencimentos compatíveis com os pagos pela
Polícia Federal, o que, em tese, conferiria relativa independência aos seus integrantes para
investigar, dentre além dos crimes tradicionais (furto, roubo, homicídios etc.), malfeitorias
de administradores públicos nos municípios e no próprio governo estadual (como faz a
Polícia Federal no âmbito da União), uma vez que não ficariam sob a dependência
econômico-financeira de prefeitos, vereadores ou dos detentores do poder econômico,
como, infelizmente, ainda ocorre em muitos lugares, especialmente no interior do
Nordeste.
O exemplo recente da Polícia Federal, ao que parece, causa temor
nos administradores públicos estaduais e municipais, que receiam perder o controle
político e ideológico de uma polícia de investigação que, ao contrário da Polícia Militar, não
está sujeita a uma rígida disciplina hierárquica.
O fato é que uma Polícia Civil bem remunerada e equipada – situação
muito distante da realidade do Rio Grande do Norte –, com o respaldo do Ministério
Público e de um Poder Judiciário independentes, como o são, pode ser uma “fonte
inesgotável de problemas” para os agentes públicos descomprometidos com a causa
pública e corruptos em geral. Nos parece que a histórica protelação da organização da
estrutura da Polícia Civil, mais do que mero descaso ou incompetência gerencial das
sucessivas administrações estaduais, conduz à suspeita de que possa haver, oculta,
evidentemente, uma sórdida estratégia das elites para a perpetuação de um sistema de
corrupção político-administrativa e de impunidade que sempre caracterizou o cenário
político nacional, sobretudo no interior do Nordeste.
Em sendo assim, não obstante seja imprescindível a imediata
nomeação dos aprovados e haja disponibilidade orçamentária para sua concretização, o
Estado permanece inerte, sem qualquer justificativa razoável, o que não só viabiliza como
exige a adoção de medidas por parte do Poder Judiciário.
II.3. - Da clara violação ao direito fundamental à segurança pública. Da eficácia
imediata do texto constitucional.
A segurança pública é um direito social e difuso previsto nos artigos
11
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5º, caput4, 6º, caput5 e 144, caput, da Constituição da República, que a traz como
verdadeiro direito fundamental. Especificamente no tocante ao direito em comento, a Lei
Maior, que traça princípios de observância cogente por toda a Administração Pública, em
suas diversas esferas de poder, determinou, em seu artigo 144, inciso IV e §§ 4º e 7º
(ênfases acrescidas):
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
(...)
IV – polícias civis;
(...)
§4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira,
incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia
judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
(...)
§7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência
de suas atividades.
Constata-se, assim, a essencial atuação da Polícia Civil para fins de dar
concretude ao direito fundamental acima exposto, haja vista que à mesma incumbe as
funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, norma esta também prevista
na Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, no seu artigo 90, §1º.
A atribuição constitucional da Polícia Civil, portanto, se reveste da
maior importância, na medida em que sua atuação recai diretamente na repressão à
criminalidade, por meio do cumprimento de ordens judiciais e apuração de infrações
penais. Sobre as funções de polícia judiciária desenvolvidas, outrossim, pela Polícia Civil, o
Desembargador Álvaro Lazzarini6, do Tribunal de Justiça de São Paulo, explica que “a polícia
judiciária corresponde à atividade policial desenvolvida após a eclosão da infração penal,
com o objetivo de auxiliar a Justiça Criminal em sua atividade-fim, que é aplicação da lei
penal”. Em seguida, complementa que “a atividade de polícia judiciária está voltada para a
realização do escopo processual penal, embora seja de nítida natureza administrativa e não
4
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e
à propriedade, nos termos seguintes:
5
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 64, de 2010)
6
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 145.
12
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jurisdicional, sendo controlada externamente pela autoridade judiciária e dirigida a fornecer
a esta um primeiro material de averiguação e exame”.
Outro ponto a ser esclarecido, no caso sob análise, é que o Brasil,
como Estado Democrático de Direito que é, apresenta como uma de suas características a
aplicação direta e imediata do texto constitucional, principalmente quando da efetivação
dos direitos fundamentais.
Hoje, distintamente do que se via até meados do século passado –
quando as constituições eram consideradas essencialmente políticas –, tem-se como
incontroversa a ideia de normatividade da constituição, sobressaindo-se seu aspecto
jurídico e não mais político. Dito de outro modo, se determinado direito está assegurado no
texto constitucional, sua aplicação é vinculante, podendo ser desde já exigível. Nos dias
atuais, a preocupação principal é com a efetividade desses direitos, buscando-se adotar
comportamentos que efetivamente os façam “sair do papel”.
Nesse contexto foi que, a partir do século XXI, passou a se
desenvolver uma nova visão do Direito Constitucional, fase esta conhecida como
“neoconstitucionalismo”, “constitucionalismo pós-moderno”, ou ainda “pós- positivismo”,
trazendo uma nova perspectiva constitucional que tem destaque na atuação do Estado com
vistas a efetivamente assegurar, a todos, os direitos fundamentais.
Sobre o tema, precisa é a lição do constitucionalista Pedro Lenza:
“Busca-se, dentro dessa nova realidade, não mais apenas atrelar o
constitucionalismo à idéia de limitação do poder político, mas, acima de
tudo, buscar a eficácia da Constituição, deixando o texto de ter um
caráter meramente retórico e passando a ser mais efetivo,
especialmente diante da expectativa de concretização dos direitos
fundamentais.”7
Diante dessa inovação levada a cabo pela Constituição de 1988, há o
surgimento e desenvolvimento daquilo que se convencionou chamar de dupla face de
proteção dos direitos fundamentais: de um lado, a proteção negativa, que limita a atuação
do Estado; de outro, a proteção positiva, que pressupõe a atuação do Estado, na qual está
inserida o papel das Polícias Civis.
7
In: LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15 ed. ver., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2011,
p. 59.
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Esta nova forma de entender a principiologia constitucional decorre
da necessária vinculação de todos os atos estatais à materialidade da Constituição e tem
como consequência a sensível diminuição da discricionariedade do Poder Público, cuja
atuação deve se pautar, primordialmente, na materialização dos preceitos
constitucionais. Hoje, inclusive, dada à relevância demonstrada por tais direitos, fala-se
não somente na proteção de direitos fundamentais em face do Estado (eficácia vertical),
mas, outrossim, nas relações privadas (eficácia horizontal dos direitos fundamentais).
Tanto é assim que as normas ditas programáticas estão cada vez
mais em desuso, tendo o eminente constitucionalista português J. J. Gomes Canotilho,
inclusive, em posicionamento inovador, proclamado o que se chamou de “morte das
normas programáticas”, ao afirmar que em razão de possuírem “um valor jurídico
constitucionalmente idêntico ao dos restantes preceitos da Constituição. Não deve, pois,
falar-se de simples eficácia programática (ou directiva), porque qualquer norma
constitucional deve considerar-se obrigatória perante quaisquer órgãos do poder
político"8, aduzindo, ainda, que a positividade de tais normas implica na “vinculação
positiva de todos os órgãos concretizadores, devendo estes tomá-las em consideração como
directivas materiais permanentes, em qualquer dos momentos da atividade concretizadora
(legislação, execução, jurisdição)”9.
Com ser assim, trazendo a concepção acima explicitada para o caso
que ora se analisa, não há dúvidas de que o direito fundamental à segurança, previsto pela
Constituição Brasileira, tem aplicação imediata, não sendo admissível que a Polícia Civil,
uma das instituições à qual foi conferida tal atribuição constitucional, seja impossibilitada
de cumprir sua missão em razão da deficiência em seu quadro de pessoal.
Ocorre, todavia, que na medida em que o Estado-demandado se
omite na sua obrigação de prover os cargos em número suficiente para uma eficiente
prestação do serviço da instituição, mesmo após conclusão e homologação de concurso
realizado para esse fim, finda por prejudicar, de forma arrasadora, a missão constitucional
de investigação criminal, fazendo prosperar a impunidade e crescer a criminalidade. O
resultado é que a absurda situação deficitária do quadro segue, com violação do princípio
constitucional da eficiência, sem que a administração demonstre efetivo interesse e
disposição em resolvê-la.
Dessa feita, se tomarmos com parâmetro, aqui, a Constituição de
8
Canotilho, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª ed. Coimbra: Edições
Almedina, 2008, p. 1.176-1.177.
9
Idem p.1.177.
14
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1988, que estabelece as atribuições de cada polícia e assegura o direito fundamental social
à segurança, já são quase 23 (vinte e três) anos de descumprimento do dever
constitucional. Logo, se não for emitido, de forma imediata, um provimento judicial capaz
de compelir o demandado a nomear e dar posse, em curto prazo, aos candidatos
aprovados com o escopo de preencher o deficitário quadro atual da Polícia Civil do Rio
Grande do Norte, em observância ao princípio constitucional da eficiência, a situação só
tente a piorar.
Portanto, totalmente viável, legal e constitucional, notadamente do
ponto de vista da garantia e efetividade do direito social e difuso à segurança pública, da
preservação da paz social nas zonas residenciais e da eficiência do trabalho de investigação
da Polícia Civil do Rio Grande do Norte, a utilização desta ação ordinária para a prevenção,
defesa e proteção do interesse difuso à segurança pública, o qual é amparado
constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos.
II.4. - Da impossibilidade de se alegar o argumento da reserva do possível em
detrimento do mínimo existencial.
Oportuno se faz destacar, ainda, que a atual situação de impunidade
e insegurança a que é submetida uma significativa parcela da população do Rio Grande do
Norte, que efetivamente não conta com o serviço público essencial da Polícia Civil,
configura, ainda, incontroversa ofensa ao princípio da dignidade da pessoa humana,
fundamento do Estado Democrático de Direito, do qual decorrem todos os demais direitos
fundamentais, não podendo o Estado negar sua prestação invocando, como já dito, o
argumento (que não é princípio) da reserva do possível.
Com efeito, um dos argumentos constantemente invocado pelo
Poder Público na discussão acerca das restrições à efetivação de direitos fundamentais
sociais diz respeito à cláusula da reserva do possível. Dessa forma, é possível afirmar que a
mesma constitui uma matéria de defesa do Estado, que, em face da limitação de recursos
orçamentários e da consequente impossibilidade de efetivação de todos os diretos
fundamentais sociais ao mesmo tempo, passou a utilizar tal teoria como forma de restrição
à intervenção do Poder Judiciário em tais casos. Trata-se, em verdade, de argumento muito
usado como forma de tentar “justificar” as omissões administrativas.
A reserva do possível, teoria que surgiu na Alemanha, em 1972, não
se referia, em sua origem, unicamente à existência de recursos suficientes para a efetivação
do direito social, abrangendo, ainda, a razoabilidade da pretensão. Todavia, no Brasil, esse
argumento passou a ser visto como teoria da “reserva do financeiramente possível”, visto
que passou a se considerar, como limites à concretização dos direitos fundamentais, tão15
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somente a suficiência de recursos públicos e a previsão orçamentária da respectiva
despesa.
Atualmente, entretanto, a tese da “reserva do financeiramente
possível” não tem sido aceita como argumento a afastar a obrigatoriedade de efetivação
dos direitos fundamentais sociais pelo Estado, consoante posicionamentos exarados pelos
tribunais pátrios. Nesse sentido, as decisões têm exigido não a mera alegação de
inexistência de recursos, mas a comprovação de ausência de tais verbas. Sobre o tema,
segue importante trecho de decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, verbis:
“(...) É que a realização dos direitos econômicos, sociais e culturais – além
de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretização –
depende, em grande medida, de um inescapável vínculo financeiro
subordinado às possibilidades orçamentárias do Estado, de tal modo que,
comprovada, objetivamente, a incapacidade econômico-financeira da
pessoa estatal, desta não se poderá razoavelmente exigir, considerada a
limitação material referida, a imediata efetivação do comando fundado no
texto da Carta Política. Não se mostrará lícito, no entanto, ao Poder
Público, em tal hipótese – mediante indevida manipulação de sua
atividade financeira e/ou político-administrativa – criar obstáculo
artificial que revele o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de
fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação,
em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de
existência. Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da “reserva do
possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível
– não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se
do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente
quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar
nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais
impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. (...)”.10
Em sendo assim, apesar do argumento ora tratado ser válido no
nosso ordenamento jurídico, não basta o Estado alegar a insuficiência de recursos, como o
fez na presente hipótese, de maneira totalmente vaga, é preciso comprovar a ausência de
recursos, esta que, como já dito, não pode ser invocada pelo Estado para fins de exonerarse permanentemente de suas obrigações constitucionais. Dito de outra forma, a reserva
do possível não pode prevalecer para inviabilizar direitos fundamentais.
Sobre o que se está a defender, Ana Paula de Barcellos, citada por
Marcus Aurélio de Freitas Barros11 explica que:
10
Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 45. Relator: Min. Celso de Mello, julgado em 29.04.2004.
BARROS, Marcus Aurélio de Freitas. Controle jurisdicional de políticas públicas: parâmetros objetivos e
tutela coletiva. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed., 2008, p. 143.
16
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“Ora, toda e qualquer ação estatal envolve gasto de dinheiro público e os
recursos públicos são limitados. Essas são evidências fáticas e não teses
jurídicas (...). As políticas públicas, igualmente, envolvem gastos. Como
não há recursos ilimitados, será preciso priorizar e escolher em que o
dinheiro público disponível será investido. Essas escolhas, portanto,
recebem a influência direta das opções constitucionais acerca dos fins
que devem ser perseguidos em caráter prioritário. Ou seja: as escolhas
em matéria de gastos públicos não constituem um tema integralmente
reservado à deliberação política; ao contrário, o ponto recebe
importante incidência de normas jurídicas constitucionais.”
E conclui o ilustre colega do Ministério Público potiguar12:
“Visualiza-se novamente a relação existente entre os vários elementos que
se acaba de expor: (i) a Constituição estabelece como um de seus fins
essenciais a promoção de direitos fundamentais; (ii) as políticas públicas
constituem o meio pelo qual os fins constitucionais podem ser realizados
de forma sistemática e abrangente; (iii) as políticas públicas envolvem
gasto de dinheiro público; (iv) os recursos públicos são limitados e é
preciso fazer escolhas; logo (v) a Constituição vincula as escolhas em
matéria de políticas públicas e dispêndio de recursos públicos.”13
Em sendo assim, não há dúvidas de que o Administrador Público,
principalmente em razão da relevante função desempenhada, deve atuar sempre pautado
nos valores constitucionais e com vistas a assegurar a concretização dos direitos
assegurados pela Lei Maior, não podendo se furtar a atender os direitos básicos dos
cidadãos.
Nesse contexto é que surge o conceito do mínimo existencial,
consubstanciado no prefalado princípio da dignidade da pessoa humana, que é formado
pelas condições materiais básicas para uma existência minimamente digna. Trata-se, em
verdade, de um subconjunto, dentro dos direitos sociais, econômicos e culturais, menor e
mais preciso, que seja efetivamente exigível do Estado, constituindo uma espécie de direito
absoluto, não se submetendo ao argumento da reserva do possível, isto é, não podendo o
Poder Público simplesmente alegar a insuficiência orçamentária para não efetivar esses
direitos.
A ideia, aqui, é que o Estado garanta as condições mínimas para que
as pessoas possam viver e se desenvolver de uma forma digna. Por tais razões, a não
12
Ob. cit. p. 143.
17
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realização dos efeitos compreendidos nesse mínimo constitui violação ao princípio
constitucional da dignidade da pessoa humana, valor fundante da República Brasileira,
podendo-se pleitear judicialmente a prestação equivalente.
O direito fundamental à segurança, consubstanciado, na presente
hipótese, no direito de as pessoas poderem contar com uma Polícia Civil eficaz e realmente
atuante, decorre de inúmeras disposições constitucionais que asseguram, dentre outros, o
direito à vida, ao patrimônio, à integridade física, não havendo dúvidas, portanto, que se
enquadra no conceito de mínimo existencial.
Dessarte, uma vez atuando a Polícia Civil na complexidade da
segurança pública como um desafio da modernidade, necessário instrumentalizar a
instituição com os meios e garantias necessárias para a efetiva prestação de seus serviços.
A norma constitucional deve, desse modo, garantir o mínimo existencial do cidadão no
tocante à segurança pública, com a reserva de orçamento público satisfatório para atingir
qualidade e eficiência na prestação deste relevante serviço público, permitindo que todos
aqueles que tenham um bem jurídico ameaçado ou violado, possam ter, igualmente, a
devida resposta da Polícia Civil.
Acerca dessa questão, mister se faz trazer aos autos trecho
proferido pelo Ministro Celso de Mello, na Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental nº 45, que foi citado no voto do então Ministro Eros Grau, ao manifestar-se
sobre o direito à segurança pública nos autos do Recurso Extraordinário 367.432/PR14,
verbum ad verbum:
“(...)Daí a correta ponderação de ANA PAULA DE BARCELLOS (‘A Eficácia
Jurídica dos Princípios Constitucionais’, p. 245-246, 2002, Renovar):‘Em
resumo: a limitação de recursos existe e é uma contingência que não se
pode ignorar. O intérprete deverá levá-la em conta ao afirmar que algum
bem pode ser exigido judicialmente, assim como o magistrado, ao
determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, não se pode
esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida,
14
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA
PÚBLICA. LEGITIMIDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
OMISSÃO ADMINISTRATIVA. 1. O Ministério Público detém capacidade postulatória não só para a abertura do
inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social do
meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos [artigo 129, I e III, da CB/88].
Precedentes. 2. O Supremo fixou entendimento no sentido de que é função institucional do Poder Judiciário
determinar a implantação de políticas públicas quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os
encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia
e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que
derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Precedentes. Agravo regimental a que se nega
provimento.
18
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gastá-los sob a forma de obras, prestação de serviços, ou qualquer outra
política pública, é exatamente realizar os objetivos fundamentais da
Constituição. A meta central das Constituições modernas, e da Carta de
1988 em particular, pode ser resumida, como já exposto, na promoção do
bem estar do homem, cujo ponto de partida está em assegurar as
condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção dos
direitos individuais, condições materiais mínimas de existência. Ao apurar
os elementos fundamentais dessa dignidade (o mínimo existencial),
estar-se-ão estabelecendo exatamente os alvos prioritários dos gastos
públicos. Apenas depois de atingi-los é que se poderá discutir,
relativamente aos recursos remanescentes ,em que outros projetos se
deverá investir. O mínimo existencial, como se vê, associado ao
estabelecimento de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver
produtivamente com a reserva do possível.’ (grifei). Vê-se, pois, que os
condicionamentos impostos, pela cláusula da ‘reserva do possível’, ao
processo de concretização dos direitos de segunda geração - de
implantação sempre onerosa -, traduzem-se em um binômio que
compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretensão
individual/social deduzida em face do Poder Público e, de outro, (2) a
existência de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as
prestações positivas dele reclamadas”. (grifados)
Por tudo o que fora exposto, não pode o Ministério Público, in casu,
se contentar com o “possível” na visão do Administrador, visto que o papel
constitucionalmente conferido à Polícia Civil corresponde a uma verdadeira forma de
concretização do direito fundamental do à segurança.
Corroborando o posicionamento esposado, esclarecedor é o julgado
que se segue, da 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, em ação
civil pública ajuizada por esta Promotoria de Justiça, no qual se afirma a segurança pública
como direito guardião dos demais direitos fundamentais, vejamos:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SEGURANÇA. PRECARIEDADE DO
SISTEMA PRISIONAL DO RN. POSSIBILIDADE DO CONTROLE E DA
INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO EM MATÉRIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
QUANDO CONSTATADA INÉRCIA E ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL.
CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL QUE NÃO SE PRESTA AO ÓBICE À
GARANTIA DO NÚCLEO CONSUBSTANCIADOR DO MÍNIMO EXISTENCIAL.
MANUTENÇÃO DA SENTENÇA OBJURGADA.
O direito à segurança é o direito guardião dos direitos fundamentais, já
que sem segurança todos os demais direitos valerão muito pouco ou
quase nada, e o chamado Estado de direito se transforma no estado da
desordem, da insegurança e do desrespeito à ordem juridicamente
constituída.
19
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À toda evidência, invioláveis o direito à vida, à liberdade e à segurança,
pelo que, o mínimo que se pode exigir do Estado de Direito, numa
interpretação sistemática do texto constitucional, é a garantia desses
direitos, para que sejam realmente positivados, a fim de que essa
mesma Constituição não seja uma simples folha de papel.
Dessa forma, não pode o Estado pretender, com fundamento nos limites
impostos pela reserva do possível, criar obstáculo à função do Judiciário
no controle das políticas públicas, em detrimento do direito difuso à
segurança previsto constitucionalmente, escusando-se de garantir o bemestar do homem, ou o mínimo existencial, que deve ser vetor quando do
estabelecido das prioridades na gestão do Orçamento Público.
Conhecimento e improvimento do recurso. (destacados) (TJRN, Apelação
Cível n° 2008.006420-4, Terceira Câmara Cível, Rel.: Des. Amaury moura
Sobrinho, Julgado em 28/08/2008).
Por tais razões, não há dúvidas de que o direito fundamental à
segurança pública integra o mínimo existencial, de forma que o adequado aparelhamento
da Polícia Civil do Estado do RN, tanto com relação ao seu quadro de pessoal, como no que
atine aos seus aspectos estruturais, constitui um dever constitucional da Administração
Pública, não sendo cabível à mesma decidir acerca da sua conveniência e oportunidade,
pois que foge à sua esfera de discricionariedade.
II.6 - Do direito subjetivo à nomeação dos candidatos aprovados. Da violação aos
princípios constitucionais da eficiência, segurança jurídica, impessoalidade
proporcionalidade e razoabilidade. Da discricionariedade versus arbitrariedade. Da
possibilidade de controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário.
Outro argumento levantado pelo Estado, na presente demanda,
corresponde à suposta inexistência de direito adquirido de candidatos concursados à
nomeação e à posse em cargos públicos, que, no seu entender, decorreria da atividade
discricionária do gestor público, podendo o Poder Judiciário intervir tão somente nas
hipóteses em que houvesse preterição dos candidatos.
O fato é que o entendimento acima explicitado está superado,
tendo a Suprema Corte estendido o posicionamento antes prolatado em sua súmula 15 15
igualmente para os casos em que os candidatos são aprovados no número de vagas
previstos no Edital, em homenagem ao princípio da boa-fé e segurança jurídica, conforme
se depreende do julgamento do Recurso Extraordinário nº 598.099/MS, de relatoria do
15
“Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o direito à nomeação, quando o
cargo for preenchido sem observância da classificação.”
20
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Ministro Gilmar Mendes, apreciado pelo Plenário do STF no dia 10 de agosto de 2011, cuja
ementa assim dispõe:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONCURSO PÚBLICO.
PREVISÃO DE VAGAS EM EDITAL. DIREITO À NOMEAÇÃO DOS
CANDIDATOS APROVADOS.
I. DIREITO À NOMEAÇÃO. CANDIDATO APROVADO DENTRO DO NÚMERO
DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. Dentro do prazo de validade do
concurso, a Administração poderá escolher o momento no qual se
realizará a nomeação, mas não poderá dispor sobre a própria nomeação,
a qual, de acordo com o edital, passa a constituir um direito do
concursando aprovado e, dessa forma, um dever imposto ao poder
público. Uma vez publicado o edital do concurso com número específico
de vagas, o ato da Administração que declara os candidatos aprovados no
certame cria um dever de nomeação para a própria Administração e,
portanto, um direito à nomeação titularizado pelo candidato aprovado
dentro desse número de vagas.
II. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. BOAFÉ. PROTEÇÃO À CONFIANÇA. O dever de boa-fé da Administração Pública
exige o respeito incondicional às regras do edital, inclusive quanto à
previsão das vagas do concurso público. Isso igualmente decorre de um
necessário e incondicional respeito à segurança jurídica como princípio do
Estado de Direito. Tem-se, aqui, o princípio da segurança jurídica como
princípio de proteção à confiança. Quando a Administração torna público
um edital de concurso, convocando todos os cidadãos a participarem de
seleção para o preenchimento de determinadas vagas no serviço público,
ela impreterivelmente gera uma expectativa quanto ao seu
comportamento segundo as regras previstas nesse edital. Aqueles
cidadãos que decidem se inscrever e participar do certame público
depositam sua confiança no Estado administrador, que deve atuar de
forma responsável quanto às normas do edital e observar o princípio da
segurança jurídica como guia de comportamento. Isso quer dizer, em
outros termos, que o comportamento da Administração Pública no
decorrer do concurso público deve se pautar pela boa-fé, tanto no sentido
objetivo quanto no aspecto subjetivo de respeito à confiança nela
depositada por todos os cidadãos.
III. SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO. CONTROLE
PELO PODER JUDICIÁRIO. Quando se afirma que a Administração Pública
tem a obrigação de nomear os
aprovados dentro do número de vagas previsto no edital, deve-se levar
em consideração a possibilidade de situações excepcionalíssimas que
justifiquem soluções diferenciadas, devidamente motivadas de acordo
com o interesse público. Não se pode ignorar que determinadas situações
excepcionais podem exigir a recusa da Administração Pública de nomear
novos servidores. Para justificar o excepcionalíssimo não cumprimento do
dever de nomeação por parte da Administração Pública, é necessário que
a situação justificadora seja dotada das seguintes características: a)
Superveniência: os eventuais fatos ensejadores de uma situação
21
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excepcional devem ser necessariamente posteriores à publicação do edital
do certame público; b) Imprevisibilidade: a situação deve ser determinada
por circunstâncias extraordinárias, imprevisíveis à época da publicação do
edital; c) Gravidade: os acontecimentos extraordinários e imprevisíveis
devem ser extremamente graves, implicando onerosidade excessiva,
dificuldade ou mesmo impossibilidade de cumprimento efetivo das regras
do edital; d) Necessidade: a solução drástica e excepcional de não
cumprimento do dever de nomeação deve ser extremamente necessária,
de forma que a Administração somente pode adotar tal medida quando
absolutamente não existirem outros meios menos gravosos para lidar
com a situação excepcional e imprevisível. De toda forma, a recusa de
nomear candidato aprovado dentro do número de vagas deve ser
devidamente motivada e, dessa forma, passível de controle pelo Poder
Judiciário.
IV. FORÇA NORMATIVA DO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. Esse
entendimento, na medida em que atesta a existência de um direito
subjetivo à nomeação, reconhece e preserva da melhor forma a força
normativa do princípio do concurso público, que vincula diretamente a
Administração. É preciso reconhecer que a efetividade da exigência
constitucional do concurso público, como uma incomensurável conquista
da cidadania no Brasil, permanece condicionada à observância, pelo
Poder Público, de normas de organização e procedimento e,
principalmente, de garantias fundamentais que possibilitem o seu pleno
exercício pelos cidadãos. O reconhecimento de um direito subjetivo à
nomeação deve passar a impor limites à atuação da Administração
Pública e dela exigir o estrito cumprimento das normas que regem os
certames, com especial observância dos deveres de boa-fé e incondicional
respeito à confiança dos cidadãos. O princípio constitucional do concurso
público é fortalecido quando o Poder Público assegura e observa as
garantias fundamentais que viabilizam a efetividade desse princípio. Ao
lado das garantias de publicidade, isonomia, transparência,
impessoalidade, entre outras, o direito à nomeação representa também
uma garantia fundamental da plena efetividade do princípio do concurso
público.
V. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
Trata-se, na realidade, de entendimento que já vinha sendo
adotado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça e, agora, restou sedimentado pelo
Supremo Tribunal Federal. Os candidatos aprovados têm, portanto, direito subjetivo à
nomeação e não mais mera expectativa de direito, como alega o Estado-demandado.
Questão fulcral, contudo, diz respeito ao momento da nomeação,
uma vez que tão somente com relação a tal aspecto restou reconhecida a
discricionariedade da Administração. Todavia, consoante será pormenorizado adiante, até
a discricionariedade é sindicável, ou seja, sujeita a controle jurisdicional.
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Com efeito, a partir do momento em que a Administração Pública,
ao realizar concurso público para o provimento de seus cargos, em conformidade com o
que determina o texto constitucional, publica um edital explicitando o número de vagas,
não há dúvidas de que reconhece a necessidade de nomeação de novos servidores para o
desempenho de tais funções, vinculando-se, indubitavelmente, aos termos descritos em tal
instrumento.
Exatamente nisso que consiste o princípio da boa-fé da
Administração Pública, que exige do gestor público um incondicional respeito às regras do
edital, inclusive no tocante à previsão de vagas, em respeito, outrossim, à segurança
jurídica – em sua vertente de proteção à confiança – como princípio do Estado Democrático
de Direito.
Além disso, não há como se negar que, no caso em apreço, a
omissão administrativa finda por comprometer, ainda, o próprio princípio da eficiência, na
medida em que o Estado deixa de atuar, de forma satisfatória, na proteção à segurança
pública, em resposta às exigências da sociedade. Afinal, como bem ressaltado pelo Ministro
Cezar Peluso, em seu voto proferido nos autos do RE 598.099, “esse direito público
subjetivo do aprovado reflete o interesse público da sociedade em relação ao
preenchimento das vagas necessárias ao exercício dos serviços e atividades públicas. Em
outras palavras, quer dizer: é o aspecto de cidadania que se alia, também, à situação
jurídica individual e que justifica que ele invoque esse direito, que não é apenas seu, mas, de
um modo mais genérico, atinge também a toda a sociedade.” A sociedade, sem sombras de
dúvidas, é a maior prejudicada com a presente omissão.
O princípio da eficiência, no dizer de Alexandre de Moraes16, é
aquele que “impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução
do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade,
rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização
possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior
rentabilidade social." Dito de outra forma, consiste no dever de a Administração Pública
sempre buscar prestar seus serviços de forma a atender, tanto no aspecto quantitativo
como qualitativo, as necessidades sociais.
Ocorre que, consoante exaustivamente explicitado em tópico
anterior, a atual situação da Polícia Civil do Estado do Rio Grande do Norte revela um sério
16
MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98. 3. ed. São Paulo: Atlas,
1999, p. 30.
23
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comprometimento na prestação do serviço de segurança pública, em todo o Estado, em
nítida afronta ao princípio constitucional sob enfoque, de modo que a não-nomeação
imediata dos candidatos aprovados no último concurso, pelo menos os classificados dentro
das vagas inicialmente previstas no instrumento convocatório, configura clara omissão
desarrazoada que vai de encontro aos princípios constitucionais da razoabilidade e
proporcionalidade.
Especificamente no que atine aos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, estes constituem postulados constitucionais autônomos que têm sua
sede material na disposição constitucional sobre o devido processo legal (art. 5º, inciso LIV,
CF). O princípio da proporcionalidade se traduz na ideia de que os meios utilizados pelo
legislador devem ser adequados, isto é, aptos a atingir os objetivos pretendidos, e
necessários, ou seja, constituir a forma menos gravosa à consecução dos fins visados. Com
relação ao princípio da razoabilidade, corresponde este a uma diretriz do senso comum,
muito utilizada no campo do Direito como forma de se buscar a perfeita adequação entre a
proposição legislativa e a finalidade por ela visada. Como é possível perceber, são ideias
muito semelhantes, motivo pelo qual ambos os termos são, muitas vezes, usados de forma
indistinta pela doutrina e jurisprudência.
Dito de outro modo, os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, no âmbito do direito administrativo-constitucional, funcionam como
normas fundamentais de sindicabilidade da ação administrativa, consubstanciando-se
numa proibição de arbitrariedade, um mandamento de racionalidade e uma imposição de
justiça e bom senso. A doutrina de José Roberto Pimenta Oliveira17 é esclarecedora a esse
respeito:
“As exigências de razoabilidade e proporcionalidade da atuação
administrativa constituem pautas principiológicas fundamentais de um
legítimo proceder estatal em um Estado Democrático. Integram o direito
positivo enquanto princípios jurídicos estruturadores do regime jurídicoadministrativo, do qual recebem uma determinada compostura, a partir
da qual delineiam todo o desenvolvimento da função administrativa”.
E diz mais18:
“Razoabilidade e proporcionalidade são instrumentos de realização ou
concretização da Constituição, de seu projeto de cidadania e de defesa da
17
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito
administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 542.
18
Idem.
24
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dignidade humana, exigentes de proscrição, em todas as suas formas, da
arbitrariedade administrativa”.
No mesmo sentido aponta a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal : “o princípio da proporcionalidade visa a inibir e a neutralizar o abuso do Poder
Público no exercício das funções que lhe são inerentes (...). A jurisprudência constitucional
do Supremo Tribunal Federal, bem por isso, tem censurado a validade jurídica de atos
estatais, que, desconsiderando as limitações que incidem sobre o poder normativo do
Estado, veiculam prescrições que ofendem os padrões de razoabilidade e que se revelam
destituídas de causa legítima, exteriorizando abusos inaceitáveis e institucionalizando
agravos inúteis e nocivos aos direitos das pessoas (RTJ 160/140-141, Rel. Min. CELSO DE
MELLO - RTJ 176/578-579, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 1.063/DF, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, v.g.)”.
19
Tem-se, portanto, em resumo, que a atuação do Administrador
Público, como gestor da coisa pública, deve sempre ser voltada à concretização dos
interesses da coletividade, com vistas a assegurar o bom e regular desenvolvimento da
atividade para a qual fora incumbido.Tanto é assim que a nossa Lei Maior prevê vários
princípios que devem nortear a atividade administrativa, no exercício do seu múnus
público, dentre os quais, destacam-se tanto os princípios da legalidade e eficiência como as
diretrizes da razoabilidade e proporcionalidade, flagrantemente violados na presente
hipótese.
Ocorre que, mesmo estando a atividade administrativa adstrita aos
termos legais, em alguns casos o legislador confere certa discricionariedade ao gestor
público, permitindo que, em determinados casos, possa o mesmo agir com certa
liberalidade, liberdade esta, todavia, que não se confunde com arbitrariedade, pois que
deve ser exercida sempre nos limites traçados pelas normas legais. No arbítrio, entretanto,
o agente age segundo a sua vontade, desconhecendo limites jurídicos.
Porém, mesmo nos chamados atos discricionários, a Administração
Pública deve motivar seus atos de forma adequada e suficiente, com vistas a legitimá-los.
Nesse sentido, escorreita é a lição de Rita Tourinho20 ao aduzir que:
“(...) a motivação da decisão é o marco inicial da diferença entre
arbitrariedade e discricionariedade, isto porque, se não há motivação que
sustente a decisão administrativa , o único apoio dessa será a vontade de
19
Decisão do Ministro Celso de Mello no HC nº 100.362 – MC/SP, divulgada no Informativo de Jursiprudência
nº 559.
20
TOURINHO, Rita Andréa Rehem Almeida. Discricionariedade administrativa: ação de improbidade e
controle principiológico. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2009, p. 41.
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quem a adota, apoio este insuficiente em um Estado de Direito, que não
dá margem para o poder puramente pessoal.”
E continua21:
“Exige-se, também, na diferenciação entre arbitrariedade e
discricionariedade, a fundamentação adequada da decisão, o que
significa dizer que não basta apenas a presença formal da motivação,
será necessário que os motivos indicados sejam existentes e suficientes.”
Fazendo uma análise do caso em epígrafe, cumpre aduzir,
inicialmente, que em razão do direito à segurança pública está inserido no chamado
mínimo existencial, em consonância com o exposto acima, não há que se falar, na presente
hipótese, em discricionariedade administrativa como forma de postergar, ainda mais, a
nomeação dos candidatos, pois que constitui a parcela de direitos mínimos que devem ser
assegurados pelo Estado, independentemente de quaisquer justificativas e,
hodiernamente, está sendo flagrantemente violado.
No entanto, mesmo que se pudesse falar em discricionariedade,
como alegou o Estado – aqui é importante mencionar que, como decidiu o Supremo, tal
discricionariedade se aplicaria somente com relação ao momento da nomeação – os
motivos invocados pelo réu não se afiguram adequados e suficientes a legitimar a
continuidade de sua omissão, haja vista que além da necessidade e urgência em nomear
novos servidores para preencher o quadro da Polícia Civil do Estado (ainda que
parcialmente), há disponibilidade orçamentária, sendo necessário apenas que o Governo
Estadual dê, ao presente caso, a prioridade que o mesmo exige.
A própria Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande do Norte,
em parecer lavrado nos autos do Processo Administrativo nº 281.331/2010, pelo
procurador José Antônio (procurador de carreira, então chefe da Procuradoria
Administrativa da PGE), em 21 de dezembro de 2010, ao analisar a situação de
excepcionalidade que se encontra a segurança pública no Estado, reconheceu a
necessidade da imediata nomeação dos novos concursados. Vejamos:
“A ilustre assessora jurídica, Dra. Cláudia Roberta Gonzales, dentre outros
questionamentos, põe em dúvida se a deficiência do aparelhamento da
polícia civil, junto com o crescente aumento da violência, podem
caracterizar o quadro de essencialidade do serviço público, como exige a
lei. Ora, tal conjuntura, só por si, já configura o quadro de que se trata. O
serviço policial, em condições de normalidade, já é essencial, até por sua
própria natureza. E se este serviço vem sendo prestado em condições
21
Idem, p. 42.
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deficitárias, tal fato só agrava o quadro, o que impõe, mais ainda, um
tratamento excepcional, frente a qualquer medida restritiva. Pois é
justamente a precariedade do aparelhamento humano da polícia civil que
faz agravar o quadro de essencialidade do serviço prestado, assim como,
o mesmo fato, termina por sobrelevar o requisito do dano irreparável à
segurança da população.”(grifos acrescentados)
Oportuno mencionar que a nomeação já havia sido inclusive
autorizada pelo então Governador do Estado, em dezembro de 2010. Desse modo, o
verdadeiro problema foi a mudança de governo, contudo, deve prevalecer a
impessoalidade da Administração Pública (CF, art. 37).
A grave situação da segurança pública se mostra clara, ainda, na
designação de um mesmo profissional para, simultaneamente, assumir a titularidade de
diversas delegacias, evidenciando o necessário e imprescindível provimento de cargos no
âmbito da Polícia Civil do Estado. A situação é tão grave que a atual Governadora pediu o
auxílio federal da Força Nacional de Segurança Pública para fazer justamente o trabalho de
investigação de crimes que a Polícia Civil potiguar não consegue fazer por falta de pessoal.
Ora, como pode a Administração reconhecer a necessidade e, ao mesmo tempo, alegar a
inexistência de obrigação em nomeá-los? Mais do que uma obrigação, é um dever
emanado da própria Constituição!
É o que se depreende da leitura de trecho extraído do voto do
Ministro Cezar Peluso, nos autos do premencionado Recurso Extraordinário 598.099/MS,
verbis:
“Na petição inicial, consta que o setor administrativo está se valendo de
estagiários da bolsa universitária e de guardas-mirins para exercer as
funções de oficiais de perícia. E, aí, um pouco mais adiante, também se
alega, e a Administração Pública não contesta, que designou servidores
lotados em outros órgãos do serviço público - é o que se vê, dos
bombeiros militares e policiais militares, desviados das atividades fins
das respectivas corporações para poder compor os quadros da perícia.
Em outras palavras, a Administração Pública não nega que há a
necessidade da nomeação e agora alega que não existe obrigação, etc.”
Com ser assim, a argumentação exposta alhures finda por rechaçar
toda e qualquer arguição que possa ser apresentada pelo Estado-réu, pois que evidente a
justiciabilidade imediata do direito fundamental à segurança pública como integrante do
mínimo existencial, posicionamento este já adotado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande
do Norte, contra o qual o Estado sequer pode invocar o argumento da reserva do possível,
em homenagem ao princípio da dignidade da pessoa humana.
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Afora o exposto, mesmo na hipótese de estar-se diante de atos
administrativos discricionários, inexistem dúvidas acerca da possibilidade de se haver o
controle jurisdicional de tais atos. Nesse desiderato, preciso é o ensinamento de Luiz
Roberto Barroso22:
"a possibilidade de controle judicial do mérito do ato administrativo: O
conhecimento convencional em matéria de controle jurisdicional do ato
administrativo limitava a cognição dos juízes e tribunais aos aspectos da
legalidade do ato (competência, forma e finalidade) e não do seu mérito
(motivo e objeto), aí incluídas a conveniência e oportunidade de sua
prática. Já não se passa mais assim. Não apenas os princípios
constitucionais gerais já mencionados, mas também os específicos, como
moralidade, eficiência e, sobretudo, a razoabilidade-proporcionalidade
permitem o controle da discricionariedade administrativa (observando-se,
naturalmente, a contenção e a prudência, para que não se substitua a
discricionariedade do administrador pela do juiz)"
Resta claro, assim, que dar um maior alcance ao Poder Judiciário,
mediante a realização de controle dos atos administrativos com fundamento em princípios
constitucionais, visa, sobretudo, permitir uma maior aplicabilidade do texto constitucional,
de forma a ajustar a atuação da Administração Pública à verdadeira consecução do seu
objetivo, qual seja, o interesse público.
Esclarecedoras, outrossim, sobre a possibilidade de controle
jurisdicional mesmo em casos de omissões estatais, são as palavras da Ministra Eliana
Calmon, em seu voto proferido nos autos do Recurso Especial nº 429.570 23, verbum ad
verbum:
22
BARROSO, Luiz Roberto. Neoconstitucionalismo e Constitucionalização do Direito. (O Triunfo Tardio do
Direito Constitucional no Brasil). Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto
Brasileiro
de
Direito
Público,
nº.
9,
março/abril/maio,
2007.
Disponível
em
<http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em 25 de agosto de 2011.
23
EMENTA:ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRAS DE RECUPERAÇÃO EM PROL
DO MEIO AMBIENTE – ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO.
1. Na atualidade, a Administração pública está submetida ao império da lei, inclusive quanto à conveniência e
oportunidade do ato administrativo.
2. Comprovado tecnicamente ser imprescindível, para o meio ambiente, a realização de obras de recuperação
do solo, tem o Ministério Público legitimidade para exigi-la.
3. O Poder Judiciário não mais se limita a examinar os aspectos extrínsecos da administração, pois pode
analisar, ainda, as razões de conveniência e oportunidade, uma vez que essas razões devem observar critérios
de moralidade e razoabilidade.
4. Outorga de tutela específica para que a Administração destine do orçamento verba própria para cumpri-la.
5. Recurso especial provido.(STJ, Resp 429.570/DF, Segunda Turma, Rel.: Min. Eliana Calmon, julgado em
11/11/2003, DJ 22/03/2004).
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“A pergunta que se faz é a seguinte: pode o Judiciário, diante de omissão
do Poder Executivo, interferir nos critérios da conveniência e oportunidade
da Administração para dispor sobre a prioridade da realização de obra
pública voltada para a reparação do meio ambiente, no assim chamado
mérito administrativo, impondo-lhe a imediata obrigação de fazer?
(...)
Em verdade, é inconcebível que se submeta a Administração, de forma
absoluta e total, à lei. Muitas vezes, o vínculo de legalidade significa só a
atribuição de competência, deixando zonas de ampla liberdade ao
administrador, com o cuidado de não fomentar o arbítrio. Para tanto,
deu-se ao Poder Judiciário maior atribuição para imiscuir-se no âmago do
ato administrativo, a fim de, mesmo nesse íntimo campo, exercer o juízo
de legalidade, coibindo abusos ou vulneração aos princípios
constitucionais, na dimensão globalizada do orçamento.
(...)
Dentro desse novo paradigma, não se pode simplesmente dizer que, em
matéria de conveniência e oportunidade, não pode o Judiciário examinálas. Aos poucos, o caráter de liberdade total do administrador vai se
apagando da cultura brasileira e, no lugar, coloca-se na análise da
motivação do ato administrativo a área de controle. E, diga-se, porque
pertinente, não apenas o controle em sua acepção mais ampla, mas
também o político e a opinião pública.”
Conclui-se, dessa forma, que incumbe ao Poder Judiciário não
apenas determinar a anulação de um ato ilegal, mas também emitir uma sentença
condenatória, impondo à Administração Pública uma obrigação de fazer, com vistas a dar
cumprimento às normas constitucionais, como é o caso da demanda em apreço.
Entendimento semelhante é o adotado pelo Supremo Tribunal
Federal, conforme trecho retirado do julgamento do Recurso Extraordinário nº 463.2010,
de relatoria do Ministro Carlos Velloso, publicado em 17/11/2005, verbis:
“É que cabe ao Judiciário fazer valer, no conflito de interesses, a vontade
concreta da lei e da Constituição. Se assim procede, estando num dos
pólos da ação o Estado, o fato de o Judiciário decidir contra a pretensão
deste não implica, evidentemente, ofensa ao princípio da separação dos
poderes, convindo esclarecer que, conforme lição de Balladore Palieri,
constitui característica do Estado de Direito sujeitar-se à Jurisdição.”
29
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Acaso não fossem suficientes todos os argumentos jurídicos acima
expostos, um fato recente, posterior ao ajuizamento da presente demanda, põe por terra
todas as alegações do demandado quanto à “falta de condições financeiras” para a
nomeação dos aprovados no último concurso. Trata-se do excesso de arrecadação de ICMS
(Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços) pelo Estado nos últimos meses, o
que fica evidente nos Decretos nº 22.347 e 22.348, ambos de 25/08/2011, publicados no
Diário Oficial do Estado do último dia 26 de agosto de 2011, igualmente anexados à
presente peça. Com efeito, em decorrência do exponencial aumento de arrecadação
tributária do Estado, a Exmª Srª Governadora do Estado, por decreto, abriu créditos
suplementares no valor total de R$ 5.743.267,50 (cinco milhões, setecentos e quarenta e
três mil, duzentos e sessenta e sete reais e cinquenta centavos) com a finalidade de
“divulgação dos programas governamentais”, ou seja, para fazer propaganda do governo.
Ora, segundo afirma o demandado, em sua contestação (fl. 229), o
gasto mensal com a nomeação dos aprovados no concurso público da Polícia Civil, nos 438
cargos disponibilizados no edital, seria da ordem de R$ 1.652.441,30 (um milhão,
seiscentos e cinquenta e dois mil, quatrocentos e quarenta e um reais e trinta centavos).
Levando-se em conta que, em decorrência dos trâmites burocráticos de nomeação, que
envolve publicação, apresentação dos candidatos aprovados, exames médicos e,
finalmente, posse, demoraria, ainda, pelo menos 30 dias para os candidatos aprovados
assumirem seus respectivos cargos, na melhor das hipóteses os nomeados começariam a
trabalhar no final do mês de setembro ou início de outubro, ou seja, trabalhariam nos três
últimos meses do corrente ano (exercício de 2011), pelo que fariam jus, obviamente, a três
meses de vencimentos. Pois bem, multiplicando-se por três (x3) o valor apontado pelo
Estado-réu, chega-se ao montante de um gasto, em três meses, com todos os vencimentos,
de R$ 4.957.323,90 (quatro milhões, novecentos e cinqüenta e sete mil, trezentos e vinte e
três reais e noventa centavos), ou seja, menos do que o Governo irá gastar em propaganda
no corrente exercício!
Somente com o excesso de arrecadação do ICMS que será gasto
com propaganda já seria suficiente para efetivar as nomeações de que tratam a presente
ação. Não há, portanto, como reconhecer razoabilidade na decisão governamental de
gastar recursos públicos com programas supérfluos, ou no mínimo menos importantes,
como é o caso da propaganda governamental, e não prover um serviço público essencial,
como é o desempenhado pela Polícia Civil. É simplesmente absurdo.
Resta insofismável, portanto, que a imediata nomeação e posse dos
candidatos aprovados no concurso da Polícia Civil é medida que se afigura imprescindível,
com total respaldo nos preceitos constitucionais, cabendo ao Poder Judiciário fazer valer o
que determina a Lei Maior.
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III. CONCLUSÃO
Pelas razões acima delineadas, com fulcro primordialmente no que
determina a Constituição da República, manifesta-se o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
pela total PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS, nos termos acima esposados.
Natal/RN, 30 de agosto de 2011.
Wendell Beetoven Ribeiro Agra
19º PROMOTOR DE JUSTIÇA
DOCUMENTOS:
1. Despacho do então Governador do Estado autorizando a nomeação dos candidatos;
2. Termo informativo, bem como cópias do Diário Oficial do Estado que demonstram a
ocorrência de outras nomeações de profissionais da área jurídica, bem como de saúde, e
educação, feitas a partir do dia 15 de dezembro de 2010 até o mês de abril de 2011,
totalizando 12 (doze) cargos;
3. Informação do então Diretor de Planejamento e Finanças em substituição da Polícia
Civil, DPC Stênio Pimentel França Santos, confirmando a existência de disponibilidade
orçamentária;
4. Cópias dos relatórios de gestão fiscal do Governo do Estado referentes ao terceiro
quadrimestre de 2010 e ao primeiro quadrimeste de 2011;
5. Cópias dos Decretos nº 22.347 e 22.348, ambos de 25/08/2011, publicados no DOE
de 26/08/2011.
31