UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
DEFESA CIVIL NO ORDENAMENTO JURÍDICO
BRASILEIRO: UM ESTUDO ADMINISTRATIVO
RAFAELA SOARES BAMPI
Itajaí, novembro de 2009.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
DEFESA CIVIL NO ORDENAMENTO JURÍDICO
BRASILEIRO: UM ESTUDO ADMINISTRATIVO
RAFAELA SOARES BAMPI
Monografia submetida à Universidade do
Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito
parcial à obtenção do grau de Bacharel
em Direito.
Orientador: Professor Msc. José Everton da Silva
Itajaí, novembro de 2009.
AGRADECIMENTO
Em primeiro lugar meu agradecimento especial à
Deus, pela proteção e por me ajudar a superar todas
as adversidades que ao longo dessa jornada me
foram lançadas. À minha avó Dalzira, sem a qual
esse sonho talvez jamais se tornasse realidade,
obrigada por tudo e principalmente por existir e fazer
parte da minha vida. À minha mãe Marli e aos meus
irmãos Luis Otávio e Gustavo que sempre estiveram
me dando muito amor e muita força, cada qual à sua
maneira. Aos meus colegas de turma, que também,
cada um com suas particularidades me ensinaram
muitas coisas, em especial às minhas eternas
amigas Aline, Andressa, Gabrielli, Joana e Priscila
que ao longo desses cinco anos me fizeram rir e
chorar muito e tornaram ainda mais forte em mim a
certeza de que nada supera uma amizade
verdadeira. Ao meu professor orientador pelos
puxões de orelha, muito produtivos por sinal, meu
muito obrigada de coração. E finalmente ao meu pai
Luiz Otávio, que mesmo não estando mais nesse
mundo sempre me acompanha e me abençoa de
onde quer que esteja, obrigada paizão, te amo
muito!
DEDICATÓRIA
À minha avó Dalzira que sempre esteve ao meu lado
e que sonhou este sonho junto comigo, à minha mãe
Marli e meus irmãos Luis Otávio e Gustavo e em
especial ao meu pai Luiz Otávio, que certamente
está muito orgulhoso da sua garotinha, e que
mesmo não estando mais entre nós ainda é
presença constante em minha vida.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do
Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de
toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí, novembro de 2009.
Rafaela Soares Bampi
Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale do
Itajaí – UNIVALI, elaborada pela graduanda Rafaela Soares Bampi, sob o título
Defesa Civil no ordenamento jurídico brasileiro: um estudo administrativo, foi
submetida em 19 de novembro de 2009 à banca examinadora composta pelos
seguintes professores: José Everton da Silva (orientador e presidente da banca) e
Rafael Padilha (examinador), e aprovada com a nota _____.
Itajaí, novembro de 2009.
Professor Msc. José Everton da Silva
Orientador e Presidente da Banca
Professor Antonio Augusto Lapa
Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
COMDEC
COORDENADORIAS MUNICIPAIS DE DEFESA CIVIL
DEDC
DEPARTAMENTO ESTADUAL DE DEFESA CIVIL
FUNDEC
FUNDO ESTADUAL DE DEFESA CIVIL
NUDEC
NÚCLEOS COMUNITÁRIOS DE DEFESA CIVIL
SEDEC
SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
SINDEC
SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
SIEDC
SISTEMA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que a Autora considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Administração Pública
―Administração Pública indica um complexo de órgãos responsáveis por funções
administrativas.‖ Cf. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10.ed. rev. e
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 44.
Atividade Administrativa
―É a sequência conjugada de ações e omissões por meio das quais se exercita a
função e se persegue a realização dos fins que a norteiam e justificam sua
existência.‖ Cf. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 2.ed. rev.
e atual. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 54.
Defesa Civil
―É conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas
destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da população e
restabelecer a normalidade social.‖ Cf. BRASIL. Decreto nº 5.376, de 17 de
fevereiro de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC e o
Conselho Nacional de Defesa Civil, e dá outras providências. Diário Oficial da
República Federativa do Brasil, Brasília, DF: 18 fev. 2005.
Estado
―Estado é a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem
público, com governo próprio e território determinado.‖ Cf. AZAMBUJA, Darcy.
Teoria Geral do Estado. 44.ed., São Paulo: Globo, 2005. p. 06.
Serviços Públicos
―É todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade ou simples conveniências do Estado.‖ Cf. MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. 29.ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 329.
Serviço Público Propriamente Dito
―Os serviços públicos propriamente ditos são os que a Administração presta
diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a
sobrevivência do grupo social e do próprio Estado.‖ MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. 29.ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 330.
Serviço Público Próprio do Estado
―São aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público
(segurança, polícia, higiene e saúde públicas, etc.) e para execução dos quais a
Administração usa de sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só
devem ser prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a
particulares.‖ Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.
29.ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 331.
Serviço “uti universi” ou gerais
―São gerais os que atendem a toda população administrada, sem objetivar utentes
determinados; alguns os chamam de serviços indivisíveis. São dessa natureza os
serviços de segurança pública e os de segurança nacional.‖ Cf. GASPARINI,
Diógenes. Direito Administrativo. 10.ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p.
286.
SUMÁRIO
RESUMO........................................................................................... 12
INTRODUÇÃO .................................................................................. 13
CAPÍTULO 1 ..................................................................................... 15
O ESTADO........................................................................................ 15
1.1 CONCEITO .................................................................................................... 15
1.2 ORIGEM ......................................................................................................... 18
1.3 EVOLUÇÃO HISTÓRICA .............................................................................. 20
1.3.1 ESTADO ANTIGO ............................................................................................ 21
1.3.2 ESTADO GREGO ............................................................................................ 21
1.3.3 ESTADO ROMANO .......................................................................................... 22
1.3.4 ESTADO MEDIEVAL ........................................................................................ 23
1.3.5 ESTADO MODERNO ........................................................................................ 24
1.4 FORMAS DE ESTADO .................................................................................. 25
1.4.1 DO ESTADO UNITÁRIO .................................................................................... 25
1.4.1.1 Estado Unitário Puro .........................................................................................26
1.4.1.2 Estado Unitário descentralizado administrativamente....................................26
1.4.1.3 Estado Unitário descentralizado administrativa e politicamente ...................27
1.4.2 DO ESTADO FEDERAL .................................................................................... 27
1.4.2.1 Conceito .............................................................................................................27
1.4.3 ESTADO FEDERAL COMO FEDERAÇÃO ............................................................. 27
1.4.3.1 Origem ................................................................................................................27
1.4.3.2 Federação Brasileira.................................................................................29
1.4.3.2.1 Histórico....................................................................................................29
1.4.3.2.2 Federação na Constituição de 1988.........................................................29
1.5 FINALIDADE DO ESTADO ........................................................................... 30
1.5.1 FINS OBJETIVOS............................................................................................. 31
1.5.2 FINS SUBJETIVOS ........................................................................................... 31
1.6 FUNÇÕES DO ESTADO................................................................................ 33
CAPÍTULO 2 ..................................................................................... 34
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................... 34
2.1 O VOCÁBULO ADMINISTRAÇÃO ................................................................ 34
2.2 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA/
ATIVIDADE ADMINISTRATIVA .......................................................................... 35
2.3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................ 36
2.3.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ............................................................................. 37
2.3.2 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ............................................................................ 38
2.3.3 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE OU FINALIDADE ............................................... 38
2.3.4 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE..................................... 39
2.3.5 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ............................................................................ 40
2.3.6 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ............................................................................... 41
2.3.7 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA............................................................... 42
2.3.8 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO .............................................................................. 43
2.3.9 PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO ...................................... 45
2.3.10 PRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO OU SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO...45
2.4 SERVIÇOS PÚBLICOS ................................................................................. 46
2.4.1 CONCEITO ..................................................................................................... 46
2.4.2 CLASSIFICAÇÃO ............................................................................................. 47
2.4.2.1 Serviços públicos ..............................................................................................47
2.4.2.2 Serviços de utilidade pública ............................................................................48
2.4.2.3 Serviços próprios do Estado ............................................................................49
2.4.2.4 Serviços impróprios do Estado ........................................................................49
2.4.2.5 Serviços administrativos ...................................................................................50
2.4.2.6 Serviços industriais ...........................................................................................51
2.4.2.7 Serviços “uti universi” ou gerais ......................................................................51
2.4.2.8 Serviços “uti singuli” ou individuais ................................................................52
2.4.3 FORMAS E MEIOS DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO ................................................. 54
2.4.3.1 Serviço centralizado ..........................................................................................54
2.4.3.2 Serviço descentralizado ....................................................................................54
2.4.3.3 Serviço desconcentrado....................................................................................56
2.4.3.4 Execução direta do serviço ...............................................................................57
2.4.3.5 Execução indireta do serviço ............................................................................57
CAPÍTULO 3 ..................................................................................... 59
DEFESA CIVIL .................................................................................. 59
3.1 ORIGEM ......................................................................................................... 59
3.1.1 DEFESA CIVIL NO MUNDO ............................................................................... 60
3.1.2 DEFESA CIVIL NO BRASIL ............................................................................... 60
3.1.3 DEFESA CIVIL EM SANTA CATARINA ................................................................ 62
3.2 CONCEITO DE DEFESA CIVIL E SUA FINALIDADE....................................63
3.3 OBJETIVOS ................................................................................................... 65
3.3.1 GERAIS ......................................................................................................... 65
3.3.2 ESPECÍFICOS ................................................................................................. 66
3.4 A MARCA DA DEFESA CIVIL ....................................................................... 66
3.5 ESTRUTURAÇÃO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL ..................................... 67
3.5.1 DO SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL – SINDEC ...................................... 67
3.5.1.1 Estruturação do SINDEC ...................................................................................68
3.5.1.1.1 Órgão Superior....................................................................................... 69
3.5.1.1.2 Órgão Central...........................................................................................70
3.5.1.1.3 Órgãos Regionais.....................................................................................71
3.5.1.1.4 Órgãos Estaduais.....................................................................................71
3.5.1.1.5 Órgãos Municipais....................................................................................71
3.5.1.1.6 Órgãos Setoriais.......................................................................................72
3.5.1.1.7 Órgãos de Apoio.......................................................................................72
3.6 PLANEJAMENTO EM DEFESA CIVIL .......................................................... 72
3.7 DO FUNDO ESPECIAL PARA CALAMIDADES PÚBLICAS – FUNCAP ..... 73
3.8 NATUREZA JURÍDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL ................... 74
3.9 RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS POR
AGENTES DE DEFESA CIVIL ............................................................................ 75
3.9.1 RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO ...................................................... 75
3.10 A IMPORTÂNCIA DAS COMDECS ............................................................. 76
3.10.1 ORGANIZAÇÃO DA DEFESA CIVIL NO MUNICÍPIO ............................................. 77
3.10.1.1 Conselho Municipal de Defesa Civil ...............................................................78
3.10.1.2 Coordenadoria de Defesa Civil .......................................................................79
3.10.1.3 Núcleos Comunitários de Defesa Civil ...........................................................80
3.10.1.4 Órgãos Setoriais ..............................................................................................80
3.10.1.5 Órgãos de Apoio ..............................................................................................81
3.11 IMPLANTAÇÃO DE UMA COMDEC ........................................................... 81
CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................. 82
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................... 84
ANEXOS ........................................................................................... 87
RESUMO
No presente trabalho foi realizado um estudo acerca da Defesa Civil no
ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto fez-se necessário uma pesquisa a
respeito do Estado, bem como seu funcionamento e suas características. Ainda uma
abordagem da Administração Pública, da atividade administrativa em si, tipos de
serviço público e como podem ser prestados à população. Com esses conceitos, foi
possível uma abordagem completa de todos os aspectos e de todas as
características das atividades de Defesa Civil no Brasil, da importância de um órgão
bem estruturado e de como seu mau funcionamento pode acarretar em graves
danos à coletividade quando da ocorrência de desastres. O objetivo principal da
pesquisa foi demonstrar o quanto uma Defesa Civil bem organizada e preparada
pode prevenir graves danos à coletividade, ou não sendo isto possível, ao menos
atender a mesma quando da ocorrência de algum evento adverso inevitável.
Infelizmente, com o presente estudo, pode-se constatar que na maioria dos
municípios catarinenses localizados à Foz do Rio Itajaí-Açu, embora já tenham
histórico de ocorrência de graves desastres naturais, como enchentes, ainda não
estão preparados para minimizar os resultados catastróficos de tais eventos,
tampouco para atender de maneira eficaz à população quando for impossível
prevenir
que
estes
ocorram.
Conclui-se
que
com
um
pouco
mais
de
comprometimento por parte do Poder Público, promovendo a conscientização da
população, oferecendo cursos e palestras sobre como agir em caso de desastres
naturais ou não, certamente os problemas enfrentados por Santa Catarina em
novembro de 2008 podem ter suas conseqüências minimizadas e uma resposta
muito mais satisfatória à coletividade, preservando assim muitas vidas e evitando as
lágrimas de muitas famílias.
Estado. Atividade Administrativa. Serviço Público Próprio do Estado. Defesa Civil.
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto um estudo da Defesa
Civil no ordenamento jurídico brasileiro, bem como a relevância de sua estruturação
e funcionamento adequados na prevenção e minimização dos desastres.
O seu objetivo é demonstrar aos cidadãos que todos podem e
devem fazer parte de maneira efetiva da Defesa Civil de seu município, de cobrar
das autoridades competentes seu funcionamento, afinal quando da ocorrência de
algum evento adverso, a população em geral é a que mais sofre.
No entanto, o grande objetivo é fazer com que as pessoas
conheçam a realidade do seu município, que possam entender como funciona uma
Coordenadoria Municipal de Defesa Civil, por que ela é importante, por que seu
funcionamento eficaz pode reduzir e muito as consequências de desastres.
Pode-se destacar dois objetivos principais, o primeiro é
investigar se há previsão legal da Defesa Civil no ordenamento jurídico brasileiro e o
segundo é entender se as atividades de Defesa Civil são prerrogativas do Estado ou
podem ser delegadas a particulares.
Para tanto, principia–se, no Capítulo 1, tratando do Estado, seu
conceito, origem, evolução histórica, suas formas e finalidade.
No Capítulo 2, trata-se da Administração Pública, seu conceito,
os princípios que a regem, bem como um estudo acerca dos Serviços Públicos, a
classificação dos mesmos e suas formas de prestação.
No Capítulo 3, trata-se da Defesa Civil, um estudo acerca de
sua origem, conceito, suas principais finalidades e objetivos, os órgãos que a
integram, bem como sua estruturação e funcionamento no âmbito federal, estadual e
municipal.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos destacados,
14
seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre a
importância de uma Defesa Civil bem estruturada e eficiente.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
- Não há previsão legal em relação à Defesa Civil no
ordenamento jurídico brasileiro.
- A prestação de serviços de Defesa Civil não são prerrogativas
do Estado, podendo ser delegados a particulares.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase de
Investigação1 foi utilizado o Método Indutivo2, na Fase de Tratamento de Dados o
Método Cartesiano3, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente Monografia
é composto na base lógica Indutiva.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as Técnicas
4
do Referente , da Categoria5, do Conceito Operacional6 e da Pesquisa Bibliográfica7.
1
―[...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente
estabelecido[...]. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa
jurídica. 10 ed. Florianópolis: OAB-SC editora, 2007. p. 101.
2
―[...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma percepção
ou conclusão geral [...]‖. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da
pesquisa jurídica. p. 104.
3
Sobre as quatro regras do Método Cartesiano (evidência, dividir, ordenar e avaliar) veja LEITE,
Eduardo de oliveira. A monografia jurídica. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 2226.
4
―[...] explicitação prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o
alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa.‖
PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 62.
5
―[...] palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.‖ PASOLD,
Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 31.
6
―[...] uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita
para os efeitos das idéias que expomos [...]‖. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e
Metodologia da pesquisa jurídica. p. 45.
7
―Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais. PASOLD, Cesar
Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 239.
CAPÍTULO 1
O ESTADO
1.1 CONCEITO
O conceito de Estado é absolutamente amplo nas mais
diversas correntes doutrinárias, pois, em se tratando de um ente complexo, não há
uma definição pontual, e sim, diversos pontos de vista acerca do mesmo.
Outro fator que dificulta ainda mais uma conceituação é o fato
de diferentes autores tratarem de problemas completamente distintos usando o
mesmo termo, ou ainda usando inconscientemente a palavra Estado com vários
significados.
Hans Kelsen8 ao tratar do conceito de Estado, ensina que ao
se discutir a situação de um ponto de vista puramente jurídico, a situação revela-se
mais simples. Nas palavras do autor:
O Estado, então, é tomado em consideração apenas como um
fenômeno jurídico, como uma pessoa jurídica, ou seja, como uma
corporação. [...]. A única questão que resta é a de que modo o
Estado difere de outras corporações. A diferença deve ser
encontrada na ordem normativa que constitui a corporação do
Estado. O Estado é a comunidade criada por uma ordem jurídica
nacional (em contraposição a uma internacional). O Estado como
pessoa jurídica é uma personificação dessa comunidade ou a ordem
jurídica nacional que constitui essa comunidade. De um ponto de
vista jurídico, o problema do Estado, portanto, surge como o
problema da ordem jurídica nacional.
Na doutrina de Dallari9, tem-se que:
[...] toda conceituação pode dar a impressão de redução formalista,
mas a palavra Estado tem sido usada com tão variados sentidos que
8
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 3.ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p.
261 e 262.
9
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25.ed. São Paulo: Saraiva,
2005. p. 116
16
sem um conceito esclarecedor não se fica sabendo em que sentido
ela está sendo usada.
A variedade de conceitos e definições existentes torna
impossível uma uniformidade na definição de Estado entre os estudiosos da Ciência
Política.
Uma das definições, a qual teve grande curso no século XIX, e
ainda possui adeptos é que ―o Estado é a nação politicamente organizada‖, no
entanto, de acordo com Dallari10, deve ser eliminada, pois de acordo com estudos o
conceito de nação foi fixado como espécie de comunidade, enquanto o Estado é
uma sociedade.
Para Dallari11, tendo em vista as várias correntes, pode-se
conceituar o Estado como: ―a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem
comum de um povo situado em determinado território.‖
Em sua obra, Teoria Geral do Estado, Azambuja12 ensina que:
A palavra Estado, no sentido em que hoje a empregamos, é
relativamente nova. Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os
limites da cidade, usavam o termo polis, cidade, e daí veio política, a
arte ou ciência de governar a cidade. Os romanos, com o mesmo
sentido, tinham civitas e republica. Em latim, status não possuía a
significação que hoje lhe damos, e sim a de situação, condição. [...].
[...] pode-se dizer que do século XVI em diante o termo Estado vai
aos poucos tendo entrada na terminologia política dos povos
ocidentais: é o État francês, Sttat alemão, em inglês State, em
italiano Stato, em português e espanhol Estado.
Nas concepção de Azambuja13, uma noção preliminar de
Estado seria: ―Estado é a organização político-jurídica de uma sociedade para
realizar o bem público, com governo próprio e território determinado.‖
Bonavides explica que existem pensadores que caracterizam o
Estado segundo posição predominantemente filosófica; outros realçam o lado
jurídico e, por último, não faltam aqueles que levam mais em conta a formulação
10
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p.117.
11
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p.119.
12
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 44.ed., São Paulo: Globo, 2005. p. 06 e 07.
13
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 06.
17
sociológica de seu conceito. Entre os que empregam a acepção filosófica estão
Hegel, o qual definiu o Estado como a ―realidade da idéia moral‖, a ―substância ética
consciente de si mesma‖, a ―manifestação visível de divindade‖.14
A segunda acepção a qual Bonavides se refere é a jurídica, na
qual ―Kant viu no Estado apenas o triângulo jurídico, ao concebê-lo como ―a reunião
de uma multidão de homens vivendo sob as leis do Direito‖15.
Já de acordo com a terceira e última acepção mencionada por
Bonavides, temos a acepção sociológica adotada por Oswaldo Spengler entre
outros.
Para Franz Oppenheimer apud Bonavides16:
[...] o Estado, pela origem e pela essência, não passa daquela
instituição social, que um grupo vitorioso impôs a um grupo vencido,
com o único fim de organizar o domínio do primeiro sobre o segundo
e resguardar-se contra rebeliões intestinas e agressões estrangeiras.
Na
doutrina
de
Miguel
Reale17,
encontramos
diversas
definições para a palavra Estado, entre elas a de que:
O Estado é uma realidade cultural, isto é, uma realidade constituída
historicamente em virtude da própria natureza social do homem, mas
isto não implica, de forma alguma, a negação de que se deva
também levar em conta a contribuição que consciente e
voluntariamente o homem tem trazido à organização da ordem
estatal.
Ainda nas palavras de Reale18:
[...] a sociedade juridicamente organizada, isto é, organizada para a
satisfação das aspirações individuais e coletivas, o que se exprime
também dizendo-se: é a institucionalização do poder para a
realização do bem comum.
14
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política.12.ed. São Paulo: Malheiros, 2006.p. 65.
15
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. p. 67.
16
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. p. 68.
17
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado. 5.ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 09.
18
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado. p.10.
18
1.2 ORIGEM
Muitos doutrinadores escreveram sobre a origem do Estado, e
a entendem de diversas maneiras distintas. Alguns dos estudiosos fazem co-relação
entre o desenvolvimento da humanidade e a origem do Estado, como pode-se ver a
seguir.
De acordo com o ensinamento de Dalmo de Abreu Dallari19:
A denominação do Estado (do latim status = estar firme), significando
situação permanente de convivência e ligada à sociedade política,
aparece pela primeira vez em ―O Príncipe‖ de Maquiavel, escrito em
1513, passando a ser usada pelos italianos sempre ligada ao nome
de uma cidade independente, como, por exemplo, stato di Firenze.
Durante os séculos XVI e XVII a expressão foi sendo admitida em
escritos franceses, ingleses e alemães. Na Espanha, até o século
XVIII, aplicava-se também a denominação de estados a grandes
propriedades rurais de domínio particular, cujos proprietários tinham
poder jurisdicional. De qualquer forma, é certo que o nome Estado,
indicando uma sociedade política, só aparece no século XVI, e este é
um dos argumentos para alguns autores que não admitem a
existência do Estado antes do século XVII.
Existem algumas teorias concernentes ao aparecimento do
Estado, Dallari20 destaca três posições que considera fundamentais:
a) Para muitos autores, o Estado, assim como a própria sociedade,
existiu sempre, pois desde que o homem vive sobre a Terra acha-se
integrado numa organização social, dotada de poder e com
autoridade para determinar o comportamento de todo o grupo. Entre
os que adotam essa posição destacam-se Eduard Meyer, historiador
das sociedades antigas, e Wilhelm Koppers, etnólogo, ambos
afirmando que o Estado é um elemento universal na organização
social humana. [...].
b) Uma segunda ordem de autores admite que a sociedade humana
existiu sem o Estado durante certo período. [...], este foi constituído
para atender às necessidades ou às conveniências dos grupos
sociais. Segundo esses autores, que, no seu conjunto, representam
ampla maioria, não houve concomitância na formação do Estado em
diferentes lugares, uma vez que este foi aparecendo de acordo com
as condições concretas de cada lugar.
c) A terceira posição é a que já foi referida: a dos autores que só
admitem como estado a sociedade política dotada de certas
características muito bem definidas. Justificando seu ponto de vista
um dos adeptos dessa tese, Karl Schmidt, diz que o conceito de
19
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 122.
20
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 52 e 53.
19
Estado não é um conceito geral, válido para todos os tempos, mas é
um conceito histórico concreto, que surge quando nascem a idéia e a
prática da soberania, o que só ocorreu no século XVII. Outro
defensor desse ponto de vista, Balladore Pallieri21, indica mesmo,
com absoluta precisão, o ano do nascimento do Estado, escrevendo
que ―a data oficial em que o mundo ocidental se apresenta
organizada em Estados é a de 1648, ano em que foi assinada a paz
de Westfália‖.
Para Darcy de Azambuja, o estudo da origem do Estado deve
ser realizado sob dois aspectos: o das teorias filosóficas que se preocuparam com o
assunto e o da origem histórica do Estado.22
As
teorias
mais
antigas
vêem
o
Estado
como
o
desenvolvimento e a ampliação da família, baseiam-se nas tradições e mitos de
civilizações antiqüíssimas. A teoria patriarcal não tem confirmação alguma, sendo
que do ponto de vista lógico confunde a origem da humanidade com a origem do
Estado.23
Ao tratar das teorias da origem contratual do Estado,
Azambuja24 ensina:
Que o Estado, a sociedade política, se originou de uma convenção
entre os membros da sociedade humana, é uma ideia que já
repontara nas obras de Aristóteles e de Epícuro, passando daí para
os grandes doutores da Escolástica, notadamente S. Tomás. Os
pensadores gregos e da Escola, porém, não deram relevo especial a
essa hipótese.
[...]
Hobbes, já vimos, afirma que, ante a tremenda e sangrenta anarquia
do estado de natureza, os homens tiveram que abdicar em proveito
de um homem ou de uma assembléia os seus direitos ilimitados,
fundando assim o Estado, o Leviatã, o deus mortal, que os submete
à onipotência da tirania que eles próprios criaram.
Locke, como vimos, baseia o contrato, e portanto o Estado, no
consentimento de todos, que desejavam criar um órgão para fazer
justiça e manter a paz.[...].
Por fim, Rousseau, entende que o contrato deve ter sido geral,
unânime e baseado na igualdade dos homens. Rousseau tenta, ao
menos em teoria fugir ao absolutismo a que fatalmente teria de
chegar sua doutrina, que funda o Direito e o Estado exclusivamente
21
PALLIERI, Giorgio Balladore apud DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do
Estado. p. 53
22
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 12.
23
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 12.
24
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 98 e 99.
20
na igualdade dos homens, sem admitir nenhum princípio ou norma
permanente que limitasse a vontade geral.
Contudo, existem teorias contemporâneas, que consideram ter
o Estado nascido da violência e da força. A grande maioria dos sociólogos
inspirados nas idéias de Darwin, vêem na sociedade política o produto da luta pela
vida, nos governantes a sobrevivência dos mais aptos, na estrutura jurídica dos
Estados a organização da concorrência.
Em se tratando de origem do Estado, não há como não citar o
Marxismo. Azambuja25 ensina que:
A ―teoria marxista‖ trouxe também sua contribuição às teses sobre a
origem do Estado. Aquela teoria é formada pelo que Marx disse, pelo
que disseram que ele disse, e foi muito, e pelo que muitos socialistas
acharam que ele devia ter dito, e foi muito mais. Por isso mesmos,
pouco antes de morrer, Marx teria dito a famosa frase: ―Eu não sou
marxista‖.
Pode-se dizer que o Estado teve origem com a necessidade
dos povos, de se organizar e formar uma sociedade organizada para o
desenvolvimento e o bem comum de todos.
1.3 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
O estudo da evolução histórica do Estado visa contribuir para a
busca de uma tipificação, e para a descoberta de movimentos constantes do Estado
e ainda dando apoio à formulação de probabilidades quanto a evolução futura.
De acordo com o ensinamento de Dallari26, observa-se que a
evolução histórica do Estado é destacada de acordo com as épocas da história da
Humanidade. Nas palavras do doutrinador:
Com pequenas variações, os autores que trataram deste assunto
adotaram uma seqüência cronológica, compreendendo as seguintes
fases: Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano, Estado
Medieval e Estado Moderno.
25
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 101.
26
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 62.
21
Para Darcy Azambuja, o estudo da evolução histórica do
Estado é de suma importância para a Ciência Política, pois muitos problemas atuais
podem ser beneficiados com essa investigação, que podem revelar o modo como
foram solucionados outrora. 27
1.3.1 Estado Antigo
Também conhecido como Estado Oriental ou Teocrático, o
Estado Antigo é definido pelos autores como as formas de Estado mais recuadas no
tempo, as quais apenas começavam a definir-se entre as antigas civilizações do
Oriente ou do Mediterrâneo.
No que tange as características fundamentais, Dallari28
destaca:
Há, entretanto, duas marcas fundamentais, características do Estado
desse período: a natureza unitária e a religiosidade. Quanto à
primeira, verifica-se que o Estado Antigo sempre aparece como uma
unidade geral, não admitindo qualquer divisão interior, nem territorial,
nem de funções. A idéia da natureza unitária é permanente,
persistindo durante toda a evolução política da Antigüidade. Quanto à
presença do fator religioso, é tão marcante que muitos autores
entendem que o Estado desse período pode ser qualificado como
Estado Teocrático.
Em relação ao Estado Antigo, Darcy Azambuja29 afirma que
para os povos do Oriente: ―[...] o Estado é teocrático no sentido rigoroso, o poder é
de Deus e exercido por um Deus‖.
1.3.2 Estado Grego
Na Grécia o que realmente aparece é a ciência política
confundida na Moral. A idéia que os gregos tinham do Estado é o próprio Estado
entre eles, muito diversa da nossa.
27
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p.137
28
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 62.
29
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 138.
22
Azambuja30 destaca que:
[...] quando Aristóteles diz que Atenas em tal época era uma
democracia, não esqueçamos que mais da metade da população das
cidades gregas era formada por escravos, sem direito algum; eram,
pois, oligarquias. Esparta, dividida em classes numerosas, esteve
sempre sob um regime despótico, onde uma ínfima minoria
governava.
Os Estados gregos eram de pequena população e extensão,
mais ou menos como um município ou uma comuna da Europa moderna, eram
cidades, polis.
Nas palavras de Dalmo de Abreu Dallari31:
No Estado Grego o indivíduo tem uma posição peculiar. Há uma
elite, que compõe a classe política, com intensa participação nas
decisões do Estado, a respeito dos assuntos de caráter público.
Entretanto, nas relações de caráter privado a autonomia da vontade
individual é bastante restrita. Assim, pois, mesmo quando o governo
era tido como democrático, isto significava que uma faixa restrita da
população — os cidadãos — é que participava das decisões
políticas, o que também influiu para a manutenção das
características de cidade- Estado, pois a ampliação excessiva
tornaria inviável a manutenção do controle por um pequeno número.
A idéia de auto-suficiência era muito difundida no Estado
Grego, a qual preservou o caráter de cidade-Estado, fazendo com que não
ocorresse expansão territorial, tampouco integração entre vencedores e vencidos
em decorrência de conquistas e dominações.
1.3.3 Estado Romano
Fundada
em
754
a.C,
Roma
sempre
manteve
as
características básicas de cidade-Estado, até a morte de Justiniano em 565 da era
Cristã. O forte domínio de uma grande área territorial e a difusão do cristianismo
deixaram a cidade-Estado no passado e passaram a admitir novas formas de
sociedade política.
30
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 140.
31
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 64.
23
Nas palavras de Dallari32, ao tratar de peculiaridades
concernentes ao Estado Romano:
[...] é a base familiar da organização, havendo mesmo quem sustente
que o primitivo Estado, a civitas, resultou da união de grupos
familiares (as gens), razão pela qual sempre se concederam
privilégios especiais aos membros das famílias patrícias, compostas
pelos descendentes dos fundadores do Estado. [...] durante muitos
séculos, o povo participava diretamente do governo, mas a noção de
povo era muito restrita, compreendendo apenas uma faixa estreita da
população. Como governantes supremos havia os magistrados,
sendo certo que durante muito tempo as principais magistraturas
forma reservadas às famílias patrícias.
Darcy Azambuja33 compara o Estado Romano ao Grego nos
primeiros séculos, quando ensina que ―o Estado Romano era em tudo muito
semelhante ao Estado Grego, desde a extensão diminuta até a absorção igualmente
absoluta do indivíduo na vida política‖.
Gradativamente os romanos foram separando o Direito da
Moral, porém incorreram no vício grave de confundir lei e Direito. As decisões do
povo, do Senado e dos magistrados era a própria justiça, de modo que não era
admitido qualquer objeção ou contrariedade à elas.
1.3.4 Estado Medieval
A Idade Média foi um período de muitas barbáries, porém de
grande criação, tendo preparado os instrumentos e aberto os caminhos para que o
mundo atingisse verdadeira noção do universal.
Os elementos que contribuíram para a caracterização do
Estado Medieval foram o cristianismo, as invasões bárbaras e o feudalismo.
Na concepção de Dallari34:
Conjugados os três fatores [...], o cristianismo, a invasão dos
bárbaros e o feudalismo, resulta a caracterização do Estado
Medieval, mais como aspiração do que como realidade: um poder
superior, exercido pelo imperador, com uma infinita pluralidade de
32
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 64 e 65.
33
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 141.
34
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 70.
24
poderes menores, sem hierarquia definida; uma incontável
multiplicidade de ordens jurídicas, compreendendo a ordem imperial,
a ordem eclesiástica, o direito das monarquias inferiores, um direito
comunal que se desenvolveu extraordinariamente, as ordenações
dos feudos e as regras estabelecidas no fim da Idade Média pelas
corporações de ofícios.
Todos esses fatores resultaram em uma instabilidade política,
econômica e social, as quais ensejaram na necessidade de ordem e autoridade,
dando origem à criação do Estado Moderno.
1.3.5 Estado Moderno
A aspiração pela efetivação do Estado Moderno se deu pelas
deficiências da sociedade política medieval, o que resultou em um despertar para a
busca da unidade, a qual concretizaria o ideal de um poder soberano, no sentido de
supremo, reconhecido como o mais alto de todos dentro de uma precisa delimitação
territorial.
Darcy Azambuja35 o chama de Estado Liberal e explica que
assim o é, por ser exatamente um regime popular, em que a vontade do povo ditava
a lei, absorveu o indivíduo e o povo e destaca:
As liberdades fundamentais a que nos referimos, a tolerância, a
igualdade dos homens, seja qual for sua raça, condição ou religião,
são os frutos mais nobres da civilização, são princípios eternos de sã
moral e de boa política.
No tocante às características, ou elementos essenciais do
Estado Moderno há uma grande diversidade de opiniões, tanto em relação a
identificação quanto ao número.
A grande maioria dos estudiosos menciona três elementos que
consideram essenciais para a existência do Estado, no entanto, de maneira geral se
costuma elencar dois elementos materiais, o território e o povo, e o terceiro por
muitos denominados como formal.
O terceiro elemento seria derivado de poder, sendo atribuído
ao mesmo expressões como: autoridade, governo ou soberania.
35
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 147 e 148.
25
Dallari36 destaca que, em razão da divergência entre as
definições dos elementos essenciais que integram o Estado, deve-se analisar quatro
notas características: a soberania, o território, o povo e a finalidade e aduz:
Evidentemente a noção de ordem jurídica já se acha implícita, uma
vez que se vai analisar determinada sociedade e todas as
sociedades são ordens jurídicas. Quanto à finalidade, que também
poderia parecer implícita na qualificação preliminar de sociedade
política, o problema é diferente, uma vez que, há uma finalidade
própria do Estado, que não deixa de ser política, mas que apresenta
certas peculiaridades.
Após o estudo da evolução histórica do Estado e as
particularidades de cada fase da referida evolução, passa-se ao estudo das formas
de Estado.
1.4 FORMAS DE ESTADO
Ao conceituar o que seriam as formas de Estado, Luiz A.D.
Araujo e Vidal S. Nunes Jr.
37
, observam que: ―as formas de Estado referem-se à
projeção do poder dentro da esfera territorial, tomando como critério a existência, a
intensidade e o conteúdo de descentralização político-administrativa de cada um‖.
As formas de Estado se dividem em unidade ou pluralidade dos
ordenamentos estatais, a forma plural e a forma singular; a sociedade de Estados (o
Estado Federal, a Confederação, etc.) e o estado simples ou Estado Unitário.
1.4.1 Do Estado Unitário
Trata-se da mais simples forma de Estado, a mais lógica e
homogênea. Nela as ordens jurídica, política e administrativa se conjugam em
perfeita harmonia, voltadas a um só povo, um só território, um só titular do poder
público de império. Na concepção de Bonavides38:
No Estado unitário, poder constituinte e poder constituído se
exprimem por meio de instituições que representam sólido conjunto,
bloco único, como se respondessem já nessa imagem à
36
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 72.
37
ARAUJO, Luiz Alberto David & SERRANO NUNES JÚNIOR, Vidal. Curso de Direito
Constitucional. 2. ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 1999. p. 170.
38
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. p. 160.
26
concretização daquele princípio de homogeneização das antigas
coletividades sociais governantes, a cuja sombra nasceu e prosperou
o Estado moderno, desde que este pôde com boa fortuna suceder à
dispersão dos ordenamentos medievos.
No Estado unitário predomina o autoritarismo, o poder é
concentrado e há a afirmação do Estado como organização do poder. É um sistema
de autoridade manifestamente absoluta, com inexistência de ordenamentos
menores. Existe um só direito, uma só lei.
Doutrinariamente o gênero Estado Unitário costuma ser
classificado em três espécies distintas: a) Estado Unitário Puro; b) Estado Unitário
descentralizado
administrativamente;
c)
Estado
Unitário
descentralizado
administrativa e politicamente, como pode-se ver a seguir.
1.4.1.1 Estado Unitário Puro
Nas palavras de Leda Pereira Mota e Celso Spitzcovsky39:
Esta forma, que se caracteriza por uma absoluta centralização do
exercício do Poder, tendo em conta o território do Estado, não
encontra exemplo histórico, evidentemente, por não ter condições de
garantir que o Poder seja exercido de maneira eficiente.
Como já restou claro com a citação, pouco se conhece à
respeito do Estado unitário puro, considerando que nem mesmo pode-se citar um
exemplo de Estado que o tenha adotado.
1.4.1.2 Estado Unitário descentralizado administrativamente
Nesta forma de Estado, apesar de o Poder ainda ser
concentrado no Governo Nacional, a execução das decisões tomadas passa a ser
exercida por outras pessoas, como ensina Pedro Lenza40:
O Estado Unitário descentralizado administrativamente, apesar de
ainda concentrar a tomada das decisões políticas nas mãos do
Governo Nacional, avança descentralizando a execução das
decisões políticas já tomadas. Criam-se pessoas para, em nome do
39
MOTA, Leda Pereira & SPITZCOVSKY, Celso. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. atual., São
Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999. p. 72.
40
LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 9. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:
Método: 2005
27
Governo Nacional, como se fossem uma extensão deste (longa
manus), executar, administrar, as decisões políticas tomadas.
1.4.1.3 Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente
Esta se trata da forma de Estado mais comum atualmente, em
especial nos países europeus, além da descentralização administrativa, as pessoas
passam a ter certa autonomia política para decidir o que melhor se enquadra no
caso concreto, no momento da execução das decisões já tomadas pelo Governo
Central, aplicando assim a descentralização política.41
1.4.2 Do Estado Federal
1.4.2.1 Conceito
No entendimento de Sahid Maluf:42 ―O Estado Federal é aquele
que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes
paralelas de direito público, uma nacional e outra provincial‖.
Para se conhecer a natureza do Estado federal, se faz
necessário o entendimento do Estado federal como Federação, bem como de como
se deu seu surgimento tanto no Brasil como no mundo.
1.4.3 Estado federal como federação
A Federação é uma idéia praticada apenas na ciência política
moderna, tendo em vista que os antigos tampouco tinham conhecimento de sua
existência, assim como o sistema representativo e a separação de poderes.
Para Sahid Maluf43:
A forma federativa consiste essencialmente na descentralização
política: as unidades federadas elegem os seus próprios governantes
e elaboram as leis relativas ao seu peculiar interesse, agindo com
autonomia predefinida, ou seja, dentro dos limites que elas mesmas
41
LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. p.174.
42
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 29.ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 174.
43
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 176.
28
estipularam no pacto federativo. A autonomia administrativa das
unidades federadas é consequência lógica da autonomia política de
direito público interno.
Na concepção de Lenza, embora cada Estado Federativo
apresente características peculiares às suas realidades locais, existem pontos em
comum entre eles: descentralização política; constituição rígida como base jurídica;
inexistência do direito de secessão; soberania do Estado Federal; auto-organização
dos Estados-Membros; órgão representativo dos Estados-Membros e guardião da
Constituição.44
1.4.3.1 Origem
A forma federativa de Estado tem sua origem nos Estados
Unidos da América, e data de 1787, como veremos a seguir com o ensinamento de
Pedro Lenza.
Em 1776, houve a proclamação da independência das treze
colônias britânicas da América, passando cada qual a se intitular um novo Estado,
soberano, com plena liberdade e independência.
Por intermédio de um tratado internacional, denominado de
artigos de confederação, estes Estados resolveram formar a Confederação dos
Estados Americanos, que consistia em um pacto de colaboração mútua contra
ameaças da antiga metrópole inglesa. No referido pacto federativo, era permitido a
denúncia do tratado a qualquer tempo, autorizando, assim, o direito de retirada, de
separação, de secessão do pacto.
Em razão das constantes ameaças britânicas e a fragilidade
em que se encontravam, os Estados Confederados resolveram se reunir na cidade
da Filadélfia (todos, exceto o Estado de Rhode Island), onde então estruturaram as
bases para a Federação norte-americana.
Nessa nova proposta de forma de
Estado, não seria mais permitida a secessão. Parcela da soberania de cada Estado
membro era cedida à um órgão central, responsável pela centralização e unificação,
44
LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. p. 176.
29
formando os Estados Unidos da América, passando a ser autônomos entre si, dentro
do pacto federativo.45
1.4.3.2 Federação Brasileira
1.4.3.2.1 Histórico
A Federação no Brasil surge, provisoriamente, através do
decreto n.1, de 15.11.1889, o qual instituiu a forma republicana de governo. No
entanto a consolidação se deu com a primeira Constituição Republicana, de 1891,
que em seu art. 1° estabeleceu:
A nação Brazileira adopta como fórma de governo, sob o regimen
representativo, a Republica Federativa proclamada a 15 de
novembro de 1889, e constitui-se por união perpetua e indissoluvel
das suas antigas provincias, em Estados Unidos do Brazil.46
Embora as Constituições posteriores tenham mantido a forma
federativa de Estado, na concepção de Leda Pereira Mota e Celso Spitzcovsky 47:
―não se pode deixar de registrar o entendimento de alguns, segundo o qual, nas
Constituições de 1937 e de 1967, bem como durante a vigência da Emenda n. 1/69,
tivemos no Brasil somente uma Federação de fachada‖.
1.4.3.2.2 Federação na Constituição de 1988
A Constituição Brasileira de 1988, em seu artigo 1°, caput
estabelece: ―A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito [...]‖, sendo complementada pelo caput do artigo 18 que dispõe que ―a
organização político administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição‖
45
LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. p. 178.
46
CAMPANHOLE, Adriano & CAMPANHOLE, Hilton Lobo apud LENZA, Pedro. Direito
Constitucional esquematizado. p. 176. (Redação de acordo com o texto original)
47
ARAUJO, Luiz Alberto David & SERRANO NUNES JÚNIOR, Vidal. Curso de Direito
Constitucional. p. 74.
30
Para Sahid Maluf48, o federalismo brasileiro é muito rígido,
sendo denominado por ele de federalismo orgânico, como ele mesmo ensina:
Tornou-se a federação brasileira, cada vez mais, uma federação
orgânica, de poderes superpostos, na qual os Estados-Membros
devem organizar-se à imagem e semelhança da União; suas
Constituições particulares devem espelhar-se na Constituição
Federal, inclusive nos seus detalhes de ordem secundária; e suas
leis acabaram subordinadas, praticamente, ao princípio da
hierarquia.
Destarte, cabe afirmar que cada vez mais o federalismo
brasileiro se afasta do modelo norte-americano, a ponto de configurar uma nova
forma de Estado chamada federalismo orgânico.
1.5 FINALIDADE DO ESTADO
Para se alcançar uma idéia completa de Estado, é necessário
ter consciência de seus fins. Por muitas vezes a falta de conhecimento acerca das
finalidades do Estado, faz com que algumas funções importantes sejam entendidas
como únicas, fazendo que outras sejam deixadas de lado.
Azambuja49 entende que ―a pessoa humana é a medida e o fim
do Estado e da sociedade, o seu valor supremo transcende infinitamente ao de
todas as coisas do universo [...]‖.
No mesmo norte temos a visão de Nogueira50 que ensina, ―o
Estado é um dos meios pelos quais o homem realiza o seu aperfeiçoamento físico,
moral e intelectual, e isso é que justifica a existência do Estado.‖
Estudiosos como Kelsen se opõem ao estudo das finalidades
do Estado, por entender que se trata de questão política e por restringir os estudos
da disciplina ao campo técnico-jurídico.51
48
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 180.
49
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 122.
50
NOGUEIRA, Ataliba. O estado é meio e não fim. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1940.
51
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. p. 68.
31
No entanto é possível uma sistematização doutrinária do
estudo da finalidade do Estado, que em um primeiro momento são divididas entre os
fins objetivos e os fins subjetivos do Estado.
1.5.1 Fins objetivos
O entendimento dos fins objetivos do Estado está diretamente
ligado ao seu desenvolvimento ao logo da história da Humanidade.
Na concepção de Bonavides52:
Relativamente a esse problema, há duas ordens de respostas. Para
uns, existem fins universais objetivos, ou seja, fins comuns a todos
os Estados de todos os tempos. É a posição de PLATÃO, de
ARISTÓTELES e, pode-se dizer, da maioria dos autores. Essa doutrina
ganhou grande impulso com o cristianismo, que, apesar de buscar na
teologia os fins do Estado, teve o mérito de conceber os fenômenos
da História como o desenvolvimento de uma atividade que se propõe
alcançar um objetivo, não como ordem resultante da sucessão
espontânea de fatos humanos.
Embora a maioria dos estudiosos entendesse a finalidade do
Estado de maneira objetiva, existiam correntes evolucionistas que a negava com
veemência, no século XIX, como a teoria organicista e as chamadas doutrinas
mecanicistas.
Bonavides53 explica:
Entre estas pode ser incluída a teoria organicista, que, entendendo o
Estado como um fim em si mesmo, negava a existência de finalidade
objetiva. Também as chamadas doutrinas mecanicistas, de fundo
materialista, negaram a existência de finalidade, sustentando que a
vida social é uma sucessão de acontecimentos inelutáveis, que não
podem ser dirigidos para certo fim.
Contrariando essas correntes existem as que sustentam a
existência de fins particulares objetivos, segundo os quais o Estado tem seus fins
52
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 104.
53
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 105.
32
particulares, os quais resultam das circunstâncias em que eles surgiram e se
desenvolveram e que são condicionantes de sua história.
1.5.2 Fins subjetivos
Para os que entendem serem subjetivos os fins do Estado, é
de total relevância o encontro da relação entre os Estados e os fins individuais.
O Estado é sempre uma unidade de fim, ou seja, é uma unidade
conseguida pelo desejo de realização de inúmeros fins particulares,
sendo importante localizar os fins que conduzem à unificação. De
fato, sendo a vida do Estado uma série ininterrupta de ações
humanas, e sendo estas, por sua vez, sempre determinadas por um
fim, é lógico que os fins do Estado deverão ser a síntese dos fins
individuais. Isso é que explica a existência das instituições do Estado
e a diferença de concepções a respeito das mesmas instituições, de
época para época.54
Em síntese, o Estado é uma sociedade política que tem um fim
geral, constituindo-se em meio para que os indivíduos e as demais sociedades
possam atingir seus respectivos fins particulares.
Dallari55 conclui:
Assim, pois, pode-se concluir que o fim do Estado é o bem comum,
entendido este como o conceituou o Papa JOÃO XXIII, ou seja, o
conjunto de todas as condições de vida social que consintam e
favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade humana.
Mas se essa mesma finalidade foi atribuída à sociedade humana no
seu todo, não há diferença entre ela e o Estado? Na verdade, existe
uma diferença fundamental, que qualifica a finalidade do Estado: este
busca o bem comum de um certo povo, situado em determinado
território. Assim, pois, o desenvolvimento integral da personalidade
dos integrantes desse povo é que deve ser o seu objetivo, o que
determina uma concepção particular de bem comum para cada
Estado, em função das peculiaridades de cada povo.
Importante ressaltar que não apenas as formas de Estado
como também suas funções são de suma importância para um completo
entendimento da noção de Estado.
54
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 105.
55
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 105.
33
1.6 FUNÇÕES DO ESTADO
Alguns estudiosos analisam as funções do Estado em conjunto
com as suas finalidades. Entre os que as estudam de maneira individual está
Manoilesco, citado por Miguel Reale56 que ensina:
Como corporação, o Estado possuiria apenas três funções
essenciais: a de defesa contra o inimigo externo, a de política
externa e a de polícia. As outras passariam às corporações restantes
que cuidariam até mesmo da legislação e da jurisdição.
Ainda,
na
concepção
do
próprio
Reale57:
―Como
supercorporação, o Estado teria, ao contrário, uma função integrante, de
coordenação e arbitragem corporativas e, por conseguinte, de coordenação indireta
de toda a vida nacional.‖
Embora muitos tenham a intenção de atribuir ao Estado uma
alta missão, a idéia de equivalência dos ordenamentos jurídicos, não percebem que
o Estado deixaria de ser Estado, se abrisse mão de funções que são de sua própria
essência.58
Após o estudo do Estado, bem como suas peculiaridades,
passa-se ao capítulo seguinte, o qual trata de um tema indispensável à
compreensão do presente trabalho, qual seja, a Administração Pública.
56
MANOILESCO apud REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado. p. 288.
57
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado. p. 288.
58
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado. p. 288.
34
CAPÍTULO 2
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 O VOCÁBULO ADMINISTRAÇÃO
Para que se faça possível a compreensão do conceito de
Administração Pública no sentido jurídico, são necessárias algumas noções a
respeito dessa expressão.
Para Diógenes Gasparini, ao se analisar a etimologia do
vocábulo ―administração‖, nasce a idéia de comando, orientação, direção e chefia,
paralelamente à noção de subordinação, obediência e servidão.59
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello60 define o vocábulo:
A palavra administrar significa não só prestar serviço, executá-lo,
como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo
de obter um resultado útil; e que até, em sentido vulgar, administrar
quer dizer traçar programa de ação e executá-lo.
Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro61: ―o vocábulo tanto
abrange a atividade superior de planejar, dirigir, comandar, como a atividade
subordinada de executar‖.
Embora indispensável para a compreensão da atividade
estatal, devido o emprego do vocábulo in casu, indiscriminadamente e de maneira
excessiva, seu uso passou a ser desaconselhado visando evitar possíveis
confusões.
59
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10.ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p.
43.
60
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de: Princípios gerais de direito administrativo. 2.v. Rio de
Janeiro: Forense, 1979. p. 34.
61
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. 20.ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 44.
35
Na acepção jurídica do termo, ensina José Cretella Júnior62:
Cumpre investigar o sentido jurídico da palavra Administração, que
surge quando os fins perseguidos se referem ao Estado. Por
convenção, jogando com a grafia, Administração com A-maiúsculo é
―gestão de serviços públicos‖. Com a-minúsculo, o vocábulo
administração é ou gênero ou ―gestão de serviços privados‖.
2.2 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA/ ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Pode observar que a Administração é o mecanismo através do
qual o Estado se desenvolve, o que engloba a máquina administrativa, as pessoas
que a fazem funcionar, a atividade desenvolvida, que possibilita ao Estado
desempenhar atos concretos e executórios atendendo ao interesse público.
Na concepção de Hely Lopes Meirelles a Administração
Pública pode ser analisada em vários aspectos, passa-se ao estudo de alguns deles
de acordo com as definições do autor.
Em sentido formal, trata-se do conjunto de órgãos criados para
consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, no entanto, compreende
o conjunto de funções necessárias aos Serviços Públicos em geral; em acepção
operacional, trata-se do desempenho perene e sistemático dos serviços de
atribuição do Estado ou por ele assumidos em prol da coletividade. E ainda, numa
visão global, a Administração é todo o aparelhamento do Estado operando para a
realização de serviços para a satisfação das necessidades coletivas.63
No mesmo norte, Di Pietro define Administração Pública em
Sentido Objetivo ou Material como: ―[...] atividade concreta e imediata que o
Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução
dos interesses coletivos‖.64 E ainda Administração Pública em Sentido Subjetivo
62
CRETELLA JÚNIOR, José. Direito administrativo brasileiro. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
p. 12 e 13.
63
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29.ed. atual. São Paulo: Malheiros,
2004. p. 64.
64
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 52.
36
ou Formal como: ―[...] conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei
atribui o exercício da função administrativa do Estado‖.65
Entende-se, portanto, que pelo critério formal, Administração
Pública indica um complexo de órgãos responsáveis por funções administrativas, e
pelo critério material, trata-se de um conjunto de atividades concretas e imediatas
desempenhadas pelo Estado, nos termos da lei, objetivando os interesses da
coletividade.66
Nas
palavras
de
Marçal
Justen
Filho67
a
atividade
administrativa é: ―a sequência conjugada de ações e omissões por meio das quais
se exercita a função e se persegue a realização dos fins que a norteiam e justificam
sua existência‖.
Em uma abordagem geral, o termo Administração Pública
compreende o Estado em si, as pessoas e órgão administrativos, enquanto
administração pública se refere a atividade administrativa desempenhada por estes
órgãos.
2.3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição Federal brasileira de 1988, em seu art. 37
dispõe sobre os princípios aos quais a Administração Pública, tanto a direta quanto a
indireta devem obedecer, sendo eles: a legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
No
entanto,
além
dos
princípios
previstos
no
texto
constitucional, existem outros elencados na Lei Federal nº 9.784, de 29.01.1999,
mais precisamente em seu artigo 2º que dispõe:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.
65
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 52.
66
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 44.
67
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 2.ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,
2006. p. 54.
37
Com base nos dispositivos legais supracitados e sendo estes
indispensáveis ao funcionamento da Administração Pública, passa-se ao estudo
detalhado de cada um deles, tomando como base para estudo o ensinamento de
Hely Lopes Meirelles.
2.3.1 Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade, como o próprio nome pressupõe, diz
respeito ao dever do administrador de fazer apenas o que a lei autoriza.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles68:
A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput),
significa que o administrador público está, em toda a sua atividade
funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem
comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar
ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso.
Di Pietro ao definir tal princípio, segue o entendimento de Hely
Lopes Meirelles, afirmando que a Administração Pública só pode fazer o que a lei
permite.
No mesmo sentido Gasparini69 ensina que o princípio da
legalidade: ―O princípio da legalidade significa estar a administração pública, em
toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar,
sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor.‖
As definições da maioria dos autores são bastante parecidas,
tendo em vista que não há divergência quanto ao significado do princípio da
legalidade no âmbito da Administração Pública, não havendo necessidade de
maiores esclarecimentos acerca do mesmo.
68
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 87
69
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 07.
38
2.3.2 Princípio da Moralidade
O
princípio
da
moralidade,
de
acordo
com
Hauriou,
sistematizador de tal conceito, citado por Meirelles70: ―não se trata da moral comum,
mas sim de uma moral jurídica, entendida como ―o conjunto de regras de conduta
tiradas da disciplina interior da Administração‖.
A moralidade deve ser aplicada aos atos administrativos, que
não deverão obedecer somente a lei jurídica como também a ética, pois nem tudo
que é legal é honesto.
Para Di Pietro, o princípio indica que havendo em matéria
administrativa comportamentos e atos que, embora legais, ofendam a moral e os
bons costumes, as regras da boa administração, a idéia de honestidade, estará
havendo ofensa ao princípio da moralidade.71
Ensina ainda que tais atos devem ser observados tanto pela
Administração Pública como pelos particulares que com ela se relacionam, como em
matéria de licitação por exemplo.
Gasparini segue a definição de Meirelles, inclusive a cita em
sua obra.
2.3.3 Princípio da Impessoalidade ou Finalidade
Tal princípio consiste em impor ao administrador público que
pratique apenas o ato para seu fim legal, sendo este unicamente aquele que a
norma indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.72
O ato administrativo deve sempre obedecer a finalidade
pública, não podendo ser unicamente buscado para satisfazer o interesse próprio do
administrador ou de terceiro, sendo vedada sua utilização sem interesse público ou
conveniência para a Administração, sob pena de ser considerado como desvio de
finalidade.
70
HAURIOU, Maurice, apud, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 89.
71
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 53.
72
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 91.
39
Para Di Pietro73, o princípio de impessoalidade pode ser
entendido sob dois sentidos, o primeiro de que este atributo deve ser observado em
relação aos administrados e o segundo em relação à própria Administração.
No primeiro sentido a autora explica:
[...] o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve
nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração
não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas
determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem
que nortear o seu comportamento.[...]
No segundo sentido, seguindo o entendimento de Di Pietro,
José Afonso da Silva
74
ensina que:
[...] os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa
da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do
ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade
estatal. [...].
Di Pietro75 acrescenta que o uso de tal princípio pode ser
encontrado em matéria de exercício de fato ―quando se reconhece validade dos atos
praticados por funcionário irregularmente investido no cargo ou função, sob
fundamento de que os atos são do órgão e não do agente público‖.
Para Celso Antonio Bandeira de Mello76, ―o princípio em causa
não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia‖.
2.3.4 Princípio da Razoabilidade e proporcionalidade
Embora implícito na Constituição Federal de 1988, tal princípio
ganha a cada dia força e relevância no entendimento do Direito Administrativo e no
exame da atividade administrativa.
73
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 62.
74
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2003. p. 647.
75
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 62.
76
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed., ver. e atual., São
Paulo: Malheiros, 2004. p. 104.
40
Para Meirelles77, o princípio pode ser chamado de princípio da
proibição de excesso, o qual determina que:
[...] nos processos administrativos a observância do critério de
―adequação entre os meios e fins‖, cerne da razoabilidade, e veda
―imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse
público‖.
O entendimento de Celso Antonio Bandeira de Mello 78 é de
que:
[...] as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas
com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam
atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez
e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da
discrição manejada.
O princípio da razoabilidade nos leva a entender que a lei não
reserva ao agente público poder para agir a seu gosto, ao contrário, lhe impõe o
dever de agir da melhor maneira ao interesse público. O agente deve sempre agir de
maneira razoável, sensata e coerente.
2.3.5 Princípio da Publicidade
A publicidade no âmbito da Administração Pública, abrange
toda a atuação estatal, não apenas o aspecto de divulgação oficial de seus atos
como, de propiciar o conhecimento da conduta interna de seus agentes. Neste
sentido Meirelles79 ensina:
[...] essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em
formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos
técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de
julgamento das licitações e os contratos com quaisquer interessados,
bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas
submetidas aos órgãos competentes.
77
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 93.
78
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 99.
79
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 94 e 95.
41
No entendimento de Diogo de Figueiredo Moreira Neto80:
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e
início de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos
administrativos que produzem consequências jurídicas fora dos
órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade
universal, isto é, perante as partes e terceiros.
Gasparini81 no mesmo sentido entende ser a publicidade, a
obrigatoriedade da divulgação de atos, contratos e outros instrumentos celebrados
pela Administração Pública direta e indireta, para conhecimento, controle e início de
seus efeitos.
2.3.6 Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência é o mais moderno princípio da função
administrativa e exige que a Atividade Administrativa seja exercida com presteza,
perfeição e rendimento funcional. Com a Emenda Constitucional 45/2004 a eficiência
passou a ser um direito com sede constitucional, sendo inserido ao art. 5° o inc.
LXXVIII, que:
[...] assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável
duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação. Logo, a duração do processo que não se revelar razoável
afronta esse direito constitucional, ensejando a apuração da
responsabilidade do servidor que lhe deu causa.82
No mesmo sentido é o entendimento de Gasparini83, para o
qual o principio da eficiência impõe a Administração Pública direta e indireta o dever
de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento.
Gasparini84 complementa ainda que:
O desempenho deve ser rápido e oferecido de forma a satisfazer os
interesses dos administrados em particular e da coletividade em
geral. Nada justifica qualquer procrastinação. Aliás, essa atitude
80
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 9.ed., Rio de Janeiro:
Forense, 1990. p. 89.
81
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 11.
82
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.97.
83
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo p. 21.
84
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo p. 21.
42
pode levar a Administração Pública a indenizar os prejuízos que o
atraso possa ter ocasionado ao interessado num dado desempenho
estatal.
Os entendimentos doutrinários não divergem uns dos outros ao
conceituar o princípio da eficiência, nota-se que os autores citam uns aos outros ao
tratar do assunto, como Di Pietro que em sua obra cita a definição de Hely para o
referido princípio.
Di Pietro85 ao discorrer sobre o princípio da eficiência ensina
que:
O principio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode
ser considerado em relação ao modo de atuação do agente
público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao
modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração
Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores
resultados na prestação do serviço público.
O princípio da eficiência, no entanto, se soma aos demais
princípios impostos pela Administração Pública, não podendo se sobrepor a nenhum
deles, em especial ao da legalidade, sob pena de colocar em risco à segurança
jurídica e ao próprio Estado.86
2.3.7 Princípio da Segurança Jurídica
Tal princípio tem origem no Direito Alemão, a partir da
necessidade de assegurar a estabilidade das relações sociais, em que a
Administração impõe a incidência de princípios assecuratórios aos direitos
individuais do cidadão e mesmo como instrumento para afastar a submissão ao
arbítrio do governante ou da autoridade, como ensina Reinaldo Moreira Bruno.87
85
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 83.
86
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 84.
87
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 86.
43
Para Di Pietro88, que integrou a Comissão de juristas que
elaborou o anteprojeto de que resultou na Lei n° 9.784/99, lei esta que inseriu o
princípio da segurança jurídica no ordenamento jurídico brasileiro:
Permito-me afirmar que o objetivo da inclusão desse dispositivo foi o
de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no
âmbito da Administração Pública. Essa idéia ficou expressa no
parágrafo único, inciso XIII, do artigo 2°, quando impõe, entre os
critérios a serem observados, ―interpretação da norma administrativa
da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se
dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.‖
De acordo com José Joaquim Gomes Canotilho89, ―o princípio
da segurança jurídica é considerado uma das vigas mestras da ordem jurídica,
sendo um dos subprincípios básicos do próprio conceito do Estado de Direito.‖
No mesmo sentido ensina Juarez Freitas90:
No atinente ao princípio da segurança jurídica, dimanante, como os
demais, da noção mesma de Estado Democrático, significa que a
Administração deve zelar pela estabilidade e pela ordem nas
relações jurídicas como condição para que se cumpram as
finalidades superiores do ordenamento.
O princípio da segurança jurídica está diretamente ligado à
ideia de respeito e boa fé, e deve ser aplicado com cautela, para na levar ao
absurdo de impedir a Administração Pública de anular atos praticados com
inobservância da lei.91
2.3.8 Princípio da Motivação
Após a Constituição Brasileira de 1988, o princípio da
motivação dos atos administrativos está inserido em nosso regime político de
maneira mais notória e eficiente.
88
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 84 e 85.
89
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1991. p. 384.
90
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios constitucionais. São
Paulo: Malheiros, 1997. p. 75.
91
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 85.
44
De acordo com o ensinamento de Meirelles92:
Do Estado absolutista, em que preponderava a vontade pessoal do
monarca com força de lei – ―quod principi placuit legis habet vigorem‖
-, evoluímos para o Estado de Direito, onde só impera a vontade das
normas jurídicas. Nos Estados modernos já não existe a autoridade
pessoal do governante, senão a autoridade impessoal da lei. A
igualdade de todos perante a lei e a submissão de todos somente à
lei, constituem os dois cânones fundamentais dos Estados de Direito.
E o mesmo autor complementa:
Pela motivação o administrador público justifica sua ação
administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que
ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que
autorizam sua prática.93
Para Moreira Neto94: ―Pode-se conceituar motivação como uma
enunciação expressa, explícita ou implícita, das razões de fato e de direito que
autorizam ou determinam a prática de um ato jurídico.‖
No entendimento de Di Pietro95, o princípio da motivação dos
atos administrativos, no que se refere à forma:
A motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo ser
ou não concomitante com o ato, além de ser feita, muitas vezes, por
órgão diverso daquele que proferir a decisão. Frequentemente, a
motivação consta de pareceres, informações, laudos, relatórios,
feitos por outros órgãos, sendo apenas indicados como fundamento
da decisão Nesse caso, eles constituem a motivação do ato, dele
sendo parte integrante.
O princípio da motivação, portanto, faz-se obrigatório em
qualquer tipo de ato, pois se trata de formalidade necessária para permitir o controle
de legalidade dos atos administrativos.
92
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.99.
93
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.101.
94
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. p. 67.
95
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionaridade administrativa na Constituição de 1988.
São Paulo: Atlas, 1991. p. 83.
45
2.3.9 Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório
É assegurado aos litigantes, em processo administrativo, o
contraditório e a ampla defesa, conforme o art. 5° da Constituição Brasileira de 1988,
princípios assegurados ainda pelo art. 2° da Lei 9.784/1999.
2.3.10 Princípio do Interesse Público ou Supremacia do Interesse Público
De acordo com a Lei 9.784/1999, o princípio do interesse
público é de observância obrigatória pela Administração Pública.
Para Meirelles96:
O princípio do interesse público está intimamente ligado ao da
finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é inerente
à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do
Estado justifica-se pela busca do interesse geral. Em razão dessa
inerência, deve ser observado mesmo quando as atividades ou
serviços públicos forem delegados aos particulares.
Do referido princípio decorre o da indisponibilidade do interesse
público, segundo o qual a Administração Pública não pode dispor desse interesse
geral, tampouco renunciar a poderes decorrentes de lei pata tal tutela, mesmo
porque ela não é a titular do interesse público, mas sim o Estado.
De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello97:
O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse
privado é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. É
a própria condição de sua existência. Assim, não se radica em
dispositivo específico algum da Constituição, ainda que inúmeros
aludam ou impliquem manifestações concretas dele, como por
exemplo, os princípios da função social da propriedade, da defesa do
consumidor ou do meio ambiente (art. 170, III, V e VI), ou tantos
outros. Afinal, o princípio em causa é um pressuposto lógico do
convívio social.
Para Volnei Ivo Carlin98: ―Mesmo nos casos em que a
Constituição nada diz, o interesse público constitui limite à atuação administrativa, já
que ele tem de ser sempre impessoal quanto aos benefícios de sua atividade.‖
96
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.103.
97
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 85.
46
2.4 SERVIÇOS PÚBLICOS
2.4.1 Conceito
O conceito de Serviço Público não é uniforme entre os
doutrinadores, e varia conforme as necessidades e contingências políticas,
econômicas, sociais e culturais de cada comunidade, em cada momento histórico
como ensina Hely Lopes Meirelles99.
De acordo com o ensinamento do referido autor:
Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples
conveniências do Estado.
Para Di Pietro100 Serviço Público é:
Toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime
jurídico total ou parcialmente público.
Ainda, no mesmo sentido tem-se o entendimento de Celso
Antonio Bandeira de Mello101, que define o conceito da seguinte forma:
Serviço público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidade fruível preponderantemente pelos administrados,
prestada pela Administração Pública ou por quem lhe faça as vezes,
sob um regime de Direito Público, instituído em favor de interesses
definidos como próprios pelo ordenamento jurídico.
Diante das considerações acima, tem-se que a condição de
Serviço Público varia no tempo e no espaço geográfico de acordo com os aspectos
político-ideológicos dominantes no momento.
98
CARLIN, Volnei Ivo. Direito Administrativo: doutrina, jurisprudência e direito comparado. 3.ed.
Florianópolis: OAB/SC Editora, 2005. p.67.
99
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.329.
100
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 99.
101
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 115.
47
2.4.2 Classificação
Para o entendimento da classificação dos Serviços Públicos,
tomar-se-á como base para estudo o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, o qual
os classifica em: públicos e de utilidade pública; próprios e impróprios do Estado;
administrativos e industriais; “uti universi” e “uti singuli”, conforme segue.
2.4.2.1 Serviços públicos
Os Serviços Públicos Propriamente Ditos são os que a
Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade
e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado.102
No entendimento de Meirelles103:
Por isso mesmo, tais serviços são considerados privativos do Poder
Público, no sentido de que só a Administração deve prestá-los, sem
delegação a terceiros, mesmo porque geralmente existem atos de
império e medidas compulsórias em relação aos administrados.
Alguns exemplos dos Serviços Públicos Propriamente Ditos
são os de defesa nacional, os de polícia, os de preservação da saúde pública.
No ensinamento de Gasparini104, ele trata dos serviços quanto
à essencialidade e os classifica em essencias e não essenciais como veremos:
São essenciais os assim considerados por lei ou que pela própria
natureza são tidos como de necessidade pública, e, em princípio, de
execução privativa da Administração Pública. São exemplos os
serviços de segurança nacional, de segurança pública e os
judiciários.
Os serviços essenciais, portanto, são aqueles que não podem
faltar. Aqueles cuja natureza do serviço os indica e a lei os considera como sendo
indispensáveis.
102
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.330.
103
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.330.
104
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo p. 286.
48
Reinaldo
Moreira
Bruno105
define
o
Serviço
Público
Propriamente Dito como sendo: ―aqueles serviços denominados pró-comunidade,
apresentando caráter de essencialidade, de necessidade para o grupo ou Estado‖.
Tem-se então que o Serviço Público nesse caso visa satisfazer
necessidades gerais e essenciais da sociedade.
2.4.2.2 Serviços de utilidade pública
Os
serviços
de
utilidade
pública
são
aqueles
que
a
Administração, reconhecendo sua não essencialidade, nem necessidade pra a
coletividade, presta-os diretamente ou concorda que sejam prestados por terceiros
(concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas
e sob seu controle, porém, por conta e risco dos prestadores, mediante
remuneração dos usuários. Como por exemplo: transporte coletivo, energia elétrica,
gás, telefone.106
Para Gasparini107, os serviços de utilidade pública, ou não
essenciais como o autor os denomina:
São não essenciais os assim considerados por lei ou os que, pela
própria natureza, são havidos de utilidade pública, cuja execução é
facultada aos particulares. Se preferir, são os que não são de
execução privativa da Administração Pública, por exemplo, os
serviços funerários.
Moreira Bruno108 assim os define:
Serviços de utilidade pública são aqueles prestados para atender ao
interesse do cidadão, denominados também pró-cidadão, portanto,
visando a oferecer conforto e bem estar ao cidadão, não
apresentando caráter de essencialidade. São exemplos: táxi, energia
elétrica, gás e telefonia.
105
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. p. 293.
106
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.331.
107
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo p. 286.
108
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. p. 293.
49
Os serviços de utilidade pública, portanto, objetivam facilitar a
vida do indivíduo na coletividade, deixando a sua disposição utilidades que
proporcionarão mais conforto e bem estar.
2.4.2.3 Serviços próprios do Estado
Da definição de Meirelles109, extrai-se que Serviços Próprios do
Estado:
São aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do
Poder Público (segurança, polícia, higiene e saúde públicas, etc.) e
para execução dos quais a Administração usa de sua supremacia
sobre os administrados. Por esta razão, só devem ser prestados por
órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares.
Os Serviços Próprios do Estado, por sua essencialidade, quase
sempre são oferecidos gratuitamente ou mediante baixa remuneração, objetivando
que todos os membros da coletividade possam usufruir os mesmos.
Serviços Próprios do Estado são, no entendimento de Moreira
Bruno110: ―aqueles vinculados às atribuições precípuas do Estado, de natureza
indelegável e gratuita ou de baixa remuneração, para ficar a disposição da
comunidade, como a segurança e a saúde pública‖.
2.4.2.4 Serviços impróprios do Estado
São
considerados
aqueles
serviços
que
não
afetam
substancialmente as necessidades da comunidade, porém satisfazem interesses
comuns de seus membros, como ensina Hely Lopes Meirelles111:
A Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou
entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou
delega sua prestação a concessionários, permissionários ou
autorizatários.
109
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.331.
110
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. p. 293.
111
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.331.
50
Di Pietro112 complementa:
São considerados serviços públicos porque atendem a
necessidades coletivas; mas impropriamente públicos porque falta
um dos elementos do conceito de serviço público, que é a gestão,
direta ou indireta, pelo Estado.
Os referidos serviços são, via de regra, rentáveis e podem ser
realizados com ou sem privilégio, mas sempre sob regulamentação e controle do
Poder Público.
No mesmo sentido, para Moreira Bruno113, os serviços
impróprios do Estado: ―visam a satisfação de interesses comuns da comunidade,
não sendo essenciais, mas sendo rentáveis ao prestador, como se observa nas
instituições financeiras, despachantes, seguradoras, guarda particular.‖
2.4.2.5 Serviços administrativos
No entendimento de Meirelles, os serviços administrativos são
aqueles executados pela Administração para atender as suas necessidades internas
ou preparar outros serviços que serão prestados ao público, como os de imprensa
oficial, das estações experimentais e outros dessa natureza, por exemplo.
114
Para Moreira Bruno115, os serviços administrativos:
São aqueles prestados para atender à própria Administração,
caracterizando-se por apresentar natureza preparatória para outros
serviços que serão prestados pela própria Administração. São os
chamados serviços internos, como os centros de pesquisas e os
órgãos oficiais de imprensa, entre outros.
Tratam-se, portanto de serviços internos, que visam a
preparação
de
outros
serviços
que
posteriormente
Administração ao público.
112
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 107.
113
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. p. 293.
114
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.331.
115
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. p. 293 e 294.
serão
prestados pela
51
2.4.2.6 Serviços industriais
São aqueles que produzem renda para quem os presta,
mediante a remuneração da utilidade utilizada ou consumida, remuneração esta,
que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por sempre ser fixada pelo
Poder Público, independente do serviço ser prestado de maneira direta ou indireta
pelo Estado.116
Meirelles117 ainda complementa que:
Os serviços industriais são impróprios do Estado, por
consubstanciarem atividade econômica que só poderá ser explorada
diretamente pelo Poder Público quando ―necessária aos imperativos
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei‖. (CF, art. 173).
Os serviços industriais nas palavras de Moreira Bruno, apesar
de
reservados
prioritariamente
à
iniciativa
privada,
sua
prestação
pela
Administração, nos estritos termos do art. 173 da CF, é imprescindível quando da
ocorrência de interesse público relevante. Tais serviços, portanto, acabam por
produzir renda, com a remuneração por tarifas ou mediante preços públicos
estabelecidos pela Administração.
2.4.2.7 Serviços “uti universi” ou gerais
Os Serviços uti universi ou gerais são aqueles prestados pela
Administração sem ter usuários determinados, visando atender à coletividade no seu
todo, como os de polícia, iluminação pública, calçamento e outros dessa natureza.
Meirelles118 ensina que:
Esses serviços satisfazem indiscriminadamente a população, sem
que erijam em direito subjetivo de qualquer administrado à sua
obtenção para seu domicílio, para sua rua ou para seu bairro. Estes
serviços são indivisíveis, isto é, não mensuráveis na sua utilização.
116
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.332.
117
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.332.
118
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.332.
52
Por serem indivisíveis, normalmente os Serviços uti universi
são mantidos por impostos e não por taxas ou tarifas, por não serem passíveis de
ter sua remuneração mensurada e proporcional ao uso individual do serviço
prestado.
No mesmo sentido, Gasparini119 os define:
São gerais os que atendem a toda população administrada, sem
objetivar utentes determinados; alguns os chamam de serviços
indivisíveis. São dessa natureza os serviços de segurança nacional
pública e os de segurança nacional.
Pode-se observar que não há divergência na doutrina em
relação à definição do Serviço uti universi, o conceito de Di Pietro120 segue a mesma
corrente:
Os serviços uti universi são prestados à coletividade, mas usufruídos
apenas indiretamente pelos indivíduos. É o caso dos serviços de
defesa do país contra o inimigo externo, dos serviços diplomáticos,
dos serviços administrativos prestados internamente pela
Administração, dos trabalhos de pesquisa científica, de iluminação
pública, de saneamento.
Os Serviços uti universi portanto, são aqueles prestados pela
Administração de maneira indeterminada e indivisível, com o objetivo de atender à
coletividade como um todo.
2.4.2.8 Serviços “uti singuli” ou individuais
Esses serviços são aqueles cujos usuários são determinados e
cuja utilização é particular e mensurável para cada destinatário, como telefone, água
e energia elétrica domiciliares.
No entendimento de Meirelles121:
Esses serviços, desde que implantados, geram direito subjetivo à sua
obtenção para todos os administrados que se encontrem na área de
sua prestação ou fornecimento e satisfaçam as exigências
regulamentares. São sempre serviços de utilização individual,
119
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 286.
120
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 109.
121
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.332.
53
facultativa e mensurável, pelo quê devem ser remunerados por taxa
(tributo) ou tarifa (preço público), e não por imposto.
O não pagamento desses serviços por parte do usuário tem
gerado certa discussão jurisprudencial em relação a legitimidade da suspensão de
seu fornecimento. Para tanto é necessário distinguir o serviço obrigatório e o serviço
facultativo.
Em se tratando de serviço obrigatório, a suspensão do
fornecimento é ilegal, pois, se a Administração o considera essencial, impondo-o ao
usuário, não pode suprimi-lo por falta de pagamento. Já nos serviços facultativos, a
suspensão é legítima, sendo livre sua fruição, sendo considerado como não
essencial, sendo inclusive dispensado aviso prévio para sua supressão quando o
usuário deixar de remunerá-lo.122
Gasparini123 os define como serviços com usuários específicos:
Específicos são os que satisfazem os usuários certos, que os fruem
individualmente, designados, por alguns autores, de serviços
divisíveis. Como exemplos temos os serviços de telefonia, postal e
de distribuição domiciliar de água.
Di Pietro124 ao definir o serviço uti singuli, cita o conceito de
Celso Antonio Bandeira de Mello:
Serviços uti singuli são aqueles que têm por finalidade a
satisfação individual direta das necessidades dos cidadãos. Pelo
conceito restrito de serviço público adotado por Celso Antônio
Bandeira de Mello, só esta categoria constitui serviço público:
prestação de utilidade ou comodidade fruível diretamente pela
comunidade. Entram nessa categoria determinados serviços
comerciais e industriais do Estado (energia elétrica, luz, gás,
transportes) e de serviços sociais (ensino, saúde, assistência e
previdência social).
De uma maneira geral pode-se concluir que os serviços
denominados uti singuli, são aqueles prestados à usuários determinados, sendo sua
utilização particular e mensurável de acordo com cada destinatário.
122
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.333.
123
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 286.
124
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 109.
54
2.4.3 Formas e meios de prestação do serviço
2.4.3.1 Serviço centralizado
Consiste no serviço prestado pelo Poder Público por seus
próprios órgãos em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade. Nesse caso o
Estado é ao mesmo tempo, titular e prestador do serviço, que permanece integrado
na agora denominada Administração direta.125
No mesmo sentido é o entendimento de Gasparini126, que
define a execução centralizada como aquela realiza por meio de órgãos que
compõem o Estado, em seu próprio nome e sob sua inteira responsabilidade e
complementa:
Na administração centralizada ou direta os serviços e a competência
para prestá-los estão distribuídos pelos diversos órgãos que
compõem a entidade política por eles responsável. Entre nós, na
esfera federal, os mais amplos órgãos são os Ministérios; na
estadual, distrital e municipal, são as Secretarias.
No Brasil alguns exemplos de entidades da Administração
direta são a União, no âmbito federal, cada um dos Estados-Membros, no campo
estadual, e cada um dos Municípios, na esfera municipal, além do Distrito Federal.
2.4.3.2 Serviço descentralizado
É aquele serviço em que o Poder Público transfere sua
titularidade ou, simplesmente, sua execução, por outorga ou delegação, a
autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas ou particulares
individualmente e aos consórcios públicos.127
Di Pietro128 conceitua descentralização por serviços da
seguinte forma:
125
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 340.
126
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 300.
127
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.340
128
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 298.
55
Descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se
verifica quando o poder público (União, Estados ou Municípios) cria
uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a
titularidade e a execução de determinado serviço público. No Brasil,
essa criação somente pode se dar por meio de lei e corresponde,
basicamente, à figura da autarquia, mas abrange também fundações
governamentais, sociedades de economia mista e empresas
públicas, que exerçam serviços públicos.
No mesmo sentido é o entendimento de Gasparini129:
A prestação dos serviços públicos é descentralizada na medida em
que a atividade administrativa (titularidade e execução) ou a sua
mera execução é atribuída a outra entidade, distinta da
Administração Pública, para que a realize. Desloca-se a atividade, ou
tão só o seu exercício, da Administração Pública central para outra
pessoa jurídica, esta privada, pública ou governamental.
Como já mencionado anteriormente, a descentralização pode
ocorrer por outorga ou delegação, no entanto é necessário que se faça distinção
entre ambas para evitar interpretações errôneas.
Na outorga, o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por
lei, determinado serviço público ou de utilidade pública. Enquanto na delegação o
Estado transfere, por contrato (concessão ou consórcio público) ou ato unilateral
(permissão ou autorização), somente a execução do serviço, para que o delegado
preste o serviço em seu nome e por sua conta e risco, porém nas condições
regulamentares e sob controle estatal.130
Meirelles131 faz a distinção entre ambas de maneira a não
restar dúvidas:
A distinção entre serviço outorgado e serviço delegado é
fundamental, porque aquele é transferido por lei e só por lei pode ser
retirado ou modificado, e este tem apenas sua execução
transpassada a terceiro, por ato administrativo (bilateral ou
unilateral), pelo quê pode ser revogado, modificado e anulado, como
o são os atos dessa natureza.
129
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 301 e 302.
130
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.341.
131
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.341.
56
Observa-se, portanto que a delegação é menos que a outorga,
pois aquela traz uma presunção de transitoriedade enquanto esta de definitividade.
Por esta razão os serviços outorgados são normalmente por tempo indeterminado,
enquanto os delegados por prazo certo, para que ao seu término retornem ao
delegante, conforme conclui Meirelles.
2.4.3.3 Serviço desconcentrado
É aquele em que a Administração executa centralizadamente,
mas o distribui entre vários órgãos da mesma entidade, visando facilitar sua
realização e obtenção pelos usuários.
Na definição de Meirelles132:
A desconcentração é uma técnica administrativa de simplificação e
aceleração do serviço dentro da mesma entidade, diversamente da
descentralização, que é uma técnica de especialização, consistente
na retirada do serviço dentro de uma entidade e transferência a outra
para que o execute com mais perfeição e autonomia.
Gasparini133 também alerta para que não se confunda a
desconcentração com descentralização e leciona:
Na descentralização têm-se duas pessoas: a entidade central e a
descentralizada; a que outorga e a que é outorgada. Na
desconcentração só há uma: a central. Na descentralização a
atividade transferida ou a sua simples execução está fora da
Administração Pública, ao passo que a atividade desconcentrada
está no seu interior. Lá não há hierarquia; aqui há.
Os
serviços
centralizados,
descentralizados
ou
desconcentrados admitem execução direta ou indireta, pois isto diz respeito à sua
implantação e operação, e não a quem tem a responsabilidade pela sua prestação
ao usuário.
132
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.341.
133
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 303.
57
2.4.3.4 Execução direta do serviço
A execução direta é aquela prestada pelos próprios meios da
pessoa responsável pela sua prestação ao público, seja esta pessoa estatal,
autárquica, fundacional, empresarial, paraestatal, ou particular, como ensina
Meirelles134:
Considera-se serviço em execução direta sempre que o encarregado
de seu oferecimento ao público o realiza pessoalmente, ou por seus
órgãos, ou por seus prepostos (não por terceiros contratados). Para
essa execução não há normas especiais, senão aquelas mesmas
constantes da lei instituidora do serviço, ou consubstanciadora da
outorga, ou autorizadora da delegação a quem vai prestá-lo aos
usuários.
Nessa modalidade de execução a Administração Pública é, ao
mesmo tempo, a titular e a executora do serviço público. Neste caso o serviço
permanece integrado em sua estrutura.135
2.4.3.5 Execução indireta do serviço
Consiste na prestação do serviço por terceiro cometido pelo
responsável pela sua prestação aos usuários, para realizá-los nas condições
regulamentares.
A definição de execução indireta segundo Meirelles136:
Serviço próprio ou delegado, feito por outrem, é execução indireta.
Portanto, quer a Administração direta, quer a Administração indireta
(autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista) como, também, os entes de cooperação (serviços
sociais autônomos, organizações sociais etc.), ou as empresas
privadas e particulares que receberem serviços públicos para prestar
aos destinatários, podem, em certos casos, executar indiretamente o
serviço, contratando-o (não delegando) com terceiros.
No mesmo sentido Di Pietro137 destaca:
134
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.342.
135
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 301.
136
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.342.
137
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 57.
58
Porém, não é só. Às vezes, a lei opta pela execução indireta da
atividade administrativa, transferindo-a a pessoas jurídicas com
personalidade de direito público ou privado, que compõem a
chamada Administração Indireta do Estado.
No entanto, não são todos os serviços passíveis de serem
prestados por execução indireta, pois alguns, por sua natureza, não admitem a
substituição do executor, como por exemplo, os de polícia, e para outros a própria
outorga ou delegação proíbe o traspasse da execução.
Vale destacar que execução indireta é meio de realização do
serviço, que tanto pode ser empregado pelo Estado como por aqueles a quem ele
transferiu o serviço ou sua prestação aos usuários, e não se confunde com
prestação descentralizada, desconcentrada e centralizada de serviço, que se
referem à forma de prestação desse mesmo serviço, e não ao meio de sua
execução.138
Com o entendimento do que é a Administração Pública, de que
maneira os Serviços Públicos são prestados à coletividade, pode-se finalmente
iniciar o assunto tema do presente trabalho, por já ser possível sua compreensão
com o exposto nos capítulos anteriores.
138
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.342.
59
CAPÍTULO 3
DEFESA CIVIL
3.1 ORIGEM
Em razão da dificuldade de se encontrar obras que tratem da
Defesa Civil, os dados históricos aqui apresentados têm como referência trechos do
texto extraído de uma publicação oficial da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil
do Estado de São Paulo.
Nos períodos de guerra, as comunidades atingidas por ações de
combate precisavam se mobilizar rapidamente para restabelecer as
necessidades básicas da comunidade, na área da saúde, alimentos,
transporte, abrigo, segurança, etc., propiciando-lhe condições
mínimas para sua subsistência. Era um trabalho de retaguarda
levado a efeito pela soma dos esforços dos órgãos públicos,
entidades privadas e pela população. Sua eficiência dependia da
ação rápida e coordenada dessas ―forças comunitárias‖. Assim
surgiu o embrião dos órgãos de defesa civil destinado a articular as
forças vivas da comunidade ameaçada pelos efeitos da guerra.139
Embora os problemas calamitosos não tenham deixado de
ocorrer, com efeitos tão devastadores quanto os de uma guerra, os órgão de defesa
civil em tempos de paz iam se desestruturando e os setores da sociedade voltando a
trabalhar cada qual isoladamente em suas atividades.
No entanto, essa falta de organização gerava muitos desastres
e muito sofrimento para a sociedade, o que com o passar do tempo fez com que o
Poder Público e a coletividade percebessem que as atividades de defesa civil eram
essenciais também em tempos de paz.
Era necessária a estruturação de órgãos para responder aos
mais diferentes tipos de desastres ―o Poder Público passou a se organizar junto à
139
COORDENADORIA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SÃO PAULO – Gabinete do
Governador – Casa Militar. Defesa Civil – congresso dos novos prefeitos e vereadores – gestão
1997/2000. Palácio dos Bandeirantes. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado S. A. IMESP, 1997.
60
sociedade, formando órgãos de defesa civil responsáveis pela soma de esforços,
objetivando a prestação de socorro nos casos de desastre‖.
3.1.1 Defesa Civil no Mundo
As primeiras ações dirigidas para a defesa da população no
âmbito mundial foram realizadas nos países envolvidos com a Segunda Guerra
Mundial.
A Inglaterra foi o primeiro país a preocupar-se com a
segurança de sua população, que após os ataques sofridos entre 1940 e 1941,
quando foram lançadas toneladas de milhares de bombas sobre as principais
cidades e centros industriais ingleses, causando milhares de perdas de vida na
população civil, institui a CIVIL DEFENSE (Defesa Civil).
Na atualidade, em todo o mundo, a Defesa Civil, se organiza
em sistemas abertos com a participação dos governos locais e a população no
desencadeamento das ações preventivas e de resposta aos desastres.
3.1.2 Defesa Civil no Brasil
As informações apresentadas no presente subtítulo foram
retiradas do site do Ministério da Integração Nacional.140
O Governo Federal Brasileiro, em 1942, preocupado com a
segurança global da população, princípio básico no tratamento das ações de Defesa
Civil, com a participação do Brasil na Segunda Guerra Mundial, e principalmente,
após o afundamento, na costa brasileira, dos navios de passageiros Arará e Itagiba,
totalizando 56 vítimas, estabelece medidas tais como a criação do Serviço de
Defesa Passiva Antiaérea, a obrigatoriedade do ensino da defesa passiva em todos
estabelecimentos de ensino, oficiais ou particulares, existentes no país, entre outras.
Em 1943, a então chamada de Defesa Passiva Antiaérea é
alterada para Serviço de Defesa Civil, sob a supervisão da Diretoria Nacional do
Serviço da Defesa Civil, do Ministério da Justiça e Negócios Interiores e extinto em
140
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. Secretaria de Defesa Civil. Disponível em:
<HTTP://www.integracao.gov.br>. Acesso em: 20 jan. 2009.
61
1946, bem como, as Diretorias Regionais do mesmo Serviço, criadas no Estado,
Territórios e no Distrito Federal.
No ano de 1966 foi criado, no então Estado da Guanabara, em
razão da grande enchente no Sudeste, o Grupo de Trabalho a fim de estudar a
mobilização dos diversos órgãos estaduais em casos de catástrofes. O referido
grupo elaborou o Plano Diretor de Defesa Civil do Estado da Guanabara, definindo
atribuições para cada órgão componente do Sistema Estadual de Defesa Civil. O
Decreto Estadual nº 722, de 18.11.1966, que aprovou este plano estabelecia, ainda,
a criação das primeiras Coordenadorias Regionais de Defesa Civil – REDEC no
Brasil.
Em 19.12.1966 é organizado no Estado da Guanabara, a
primeira Defesa Civil Estadual do Brasil.
No ano de 1967 é criado o Ministério do Interior com a
competência, entre outras, de assistir as populações atingidas por calamidade
pública em todo território nacional.
O Decreto-Lei nº 950, de 13.10.1969, institui no Ministério do
Interior o Fundo Especial para Calamidades Públicas – FUNCAP, sendo
regulamentado por intermédio do Decreto nº 66.204, de 13.02.1970.
O Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas –
GEACAP, criado em 05.10.1970, no âmbito do Ministério do Interior, tem como
intuito prestar assistência a defesa permanente contra as calamidades públicas. O
Decreto 67.347 da mesma data determinou que os municípios criassem e
mantivessem em operação uma estrutura de Defesa Civil, por intermédio de uma
comissão representativa das forças vivas da comunidade, designadas Comissão
Municipal de Defesa Civil, hoje conhecidas como Coordenadorias Municipais de
Defesa Civil-COMDEC.
Com a criação do Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC,
em 16.12.1988, reorganizado em agosto de 1993 e atualizado por intermédio do
Decreto nº 5.376, de 17.02.2005, deu-se a organização sistêmica da defesa civil no
Brasil.
62
Na nova estrutura do Sistema Nacional de Defesa Civil,
destaca-se a criação do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres –
CENAD, o Grupo de Apoio a Desastres e o fortalecimento dos órgãos de Defesa
Civil locais.
A Defesa Civil Nacional encontra-se prevista no Artigo 21,
inciso XVIII da Constituição da República Federativa do Brasil (1988), referindo-se à
competência da União em relação às calamidades públicas.
Art. 21, inciso XVIII - Compete à União: planejar e promover a
defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente
as secas e as inundações;141
Para planejar e promover essa defesa permanente frente às
calamidades públicas, a Defesa Civil está organizada pelo Sistema Nacional de
Defesa Civil (SINDEC), integrando todos os órgãos e entidades da administração
pública nos três níveis de governo, entidade privadas, não governamentais e com a
própria comunidade, todos com a responsabilidade de colocar em prática as ações
de Defesa Civil em âmbito nacional, sob a coordenação da Secretaria Nacional de
Defesa Civil.
3.1.3 Defesa Civil em Santa Catarina
As atribuições da Defesa Civil estão previstas na Constituição
Catarinense de 1989, deixando claro seus objetivos:
Art. 109 A Defesa Civil, dever do estado, direito e Responsabilidade
de todos, tem por objetivo planejar e promover a defesa permanente
contra as calamidades públicas e situações de emergência.
§ 1º A lei disciplinará a organização, o funcionamento e o quadro de
pessoal da Defesa Civil, de maneira a garantir a eficiência de suas
atividades.142
141
142
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988.
SANTA CATARINA. Constituição, de 05 de outubro de 1989. Constituição do Estado de
Santa Catarina. Florianópolis: Assembléia Legislativa, IOESC, 1989.
63
Para o melhor entendimento tem-se o conceito de situação de
emergência e de calamidade pública, no art. 3°, incisos III e IV do SINDEC 143
respectivamente:
Art. 3°. Para fins deste Decreto, considera-se:
III - situação de emergência: o reconhecimento pelo poder público de
situação anormal, provocada por desastres, causando danos
superáveis pela comunidade afetada;
IV - estado de calamidade pública: o reconhecimento pelo poder
público de situação anormal, provocada por desastres, causando
sérios danos à comunidade afetada, inclusive à incolumidade ou à
vida de seus integrantes.
A Defesa Civil do Estado de Santa Catarina foi criada através
da lei n° 4.841 de 18 de maio de 1973, passando a ser organizada, sendo esta
vinculada ao Gabinete da Casa Civil, com afinidade direta ao Governador do Estado.
A lei de organização da Defesa Civil Estadual, veio alterar a lei
n° 4.547 de 31 de Dezembro de 1970, a qual trata da reforma administrativa do
Estado.
Em Santa Catarina, o Sistema Estadual de Defesa Civil, como
se conhece hoje foi reeditado através da Lei n° 10.925, de 22 de Setembro de 1998,
que Dispõe sobre o Sistema de Defesa Civil – SIEDC, sobre o Fundo Estadual de
Defesa Civil – FUNDEC e estabelece outras providências.
O Departamento Estadual de Defesa Civil integra a Secretaria
Executiva de Justiça e Cidadania e está organizada em quatro gerências:
Prevenção; Minimização de Desastres, Administração e Apoio Operacional.144
143
BRASIL. Decreto nº 5.376, de 17 de fevereiro de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de
Defesa Civil - SINDEC e o Conselho Nacional de Defesa Civil, e dá outras providências. Diário
Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF: 18 fev. 2005. Art. 3°.
144
DEDC
Departamento
Estadual
de
Defesa
Civil.
Disponível
<http://www.defesacivil.sc.gov.br>. Acesso em: 14 e 15 mai. 2009; 22 e 23 de jul. 2009.
em:
64
3.2 CONCEITO DE DEFESA CIVIL E SUA FINALIDADE
O Conceito de Defesa Civil está descrito no Sistema Nacional
de Defesa Civil – SINDEC, que em seu artigo 3°, inciso I define:
Defesa civil: o conjunto de ações preventivas, de socorro,
assistenciais e recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os
desastres, preservar o moral da população e restabelecer a
normalidade social.
O direito natural à vida e à incolumidade foi formalmente
reconhecido pela Constituição da República Federativa do Brasil. Compete à Defesa
Civil a garantia desse direito, em circunstâncias de desastre.
Segundo a Política Nacional de Defesa Civil a finalidade da
defesa civil consiste na segurança global da população, definida no Glossário de
Defesa Civil como:
Segurança global da população é o conjunto de medidas objetivando
garantir o direito à vida, à saúde, à segurança pública e à
incolumidade das pessoas e do patrimônio, em todas as
circunstâncias e, em especial, em circunstâncias de desastre. A
segurança global da população é dever do Estado, direito e
responsabilidade da cidadania.145
Para Antonio Luiz Coimbra de Castro146, a segurança global
está relacionada aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil,
definidos no artigo 3° da Constituição Federal de 1988:
Art. 3° Constituem objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
145
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Glossário de Defesa Civil. Brasília, DF: Imprensa Oficial:
2004. p.242.
146
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. (Coord.). Segurança global da população. Brasília, DF:
Imprensa Nacional, 2007. p. 06.
65
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.147
Neste contexto pode-se relacionar a redução de desastres com
o desenvolvimento sustentável e responsável, a proteção ambiental o bem estar
social, como já definido internacionalmente.
No mesmo sentido é o entendimento de Ivan Rubens Dário
Júnior148:
(...) As ações de Defesa Civil têm capacidade de suscitar a discussão
a respeito dos temas de segurança, em conjunto com as mais
diversas entidades, cuja educação ambiental aparece como pano de
fundo. Assim, trazer a tona a questão ambiental, desde as
abordagens mais complexas como a ocupação desordenada do
espaço urbano e a correta utilização econômica dos recursos
naturais, até as abordagens mais simples porém não menos
importantes como a participação individual na questão do destino do
lixo urbano e a utilização individual racional dos bens públicos,
configura um trabalho que vem suprir algumas carências visíveis em
diversos setores.
Contudo, as atividades de defesa civil devem englobar
questões sociais, ambientais, culturais e políticas, principalmente os relacionados a
prevenção de desastres.
3.3 OBJETIVOS
Os objetivos da Defesa Civil estão claramente expressos na
Política Nacional de Defesa Civil149 como pode-se observar a seguir, estando
divididos em objetivos gerais e específicos, tendo como finalidade:
O direito natural à vida e à incolumidade foi formalmente reconhecido
pela Constituição da República Federativa do Brasil. Compete à
147
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988.
148
DÁRIO JÚNIOR, Ivan Rubens. A monitoração do espaço para uma ação de cidadania: uma
proposta de defesa civil para Rio Claro (SP). Monografia de final de curso, Unesp – IGCE –
Campus Rio Claro (SP), 1998.
149
O Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec), órgão superior do Sindec, por meio da Resolução
n.º 2, de 12 de dezembro de 1994, aprovou a Política Nacional de Defesa Civil.
66
Defesa Civil a garantia desse direito, em circunstâncias de
desastre.150
3.3.1 Gerais
A defesa civil tem por objetivo geral a redução e minimização
dos desastres, assim nos ensina a Política Nacional de Defesa Civil151:
O objetivo geral da Defesa Civil é a Redução De Desastres. A
redução dos desastres é conseguida pela diminuição da ocorrência e
da intensidade dos mesmos.
Elegeu-se, internacionalmente, a ação ―reduzir‖, porque a ação
―eliminar‖ definiria um objetivo inatingível.
As ações de redução de desastres abrangem os seguintes aspectos
globais:
1. Prevenção de Desastres
2. Preparação para Emergências e Desastres
3. Resposta aos Desastres
4. Reconstrução
O termo mitigación de desastres, traduzido em português para
minimização de desastres, caracteriza a somação de ações de prevenção e de
preparação para emergências e desastres.
3.3.2 Específicos
Também definidos da Política Nacional de Defesa Civil152
encontra-se os objetivos específicos:
1. Promover a defesa permanente contra desastres naturais ou
provocados pelo homem.
2. Prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações
atingidas, reabilitar e recuperar áreas deterioradas por desastres.
150
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
Política Nacional de Defesa Civil. Brasília, DF: Imprensa Oficial: 2007. p. 05.
151
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
Política Nacional de Defesa Civil. p. 05.
152
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
Política Nacional de Defesa Civil. p. 05.
67
3. Atuar na iminência ou em situações de desastres.
4. Promover a articulação e a coordenação do Sistema Nacional de
Defesa Civil - SINDEC153, em todo o território nacional.
3.4 A MARCA DA DEFESA CIVIL
A explicação, bem como a imagem a seguir foram extraídas do
site da Secretaria Nacional de Defesa Civil - SEDEC.154
O triângulo equilátero representa a união de forças, a
cooperação de todos, condições essenciais da Defesa Civil.
A base manifesta a segurança, a estabilidade e o bem-estar
social, metas de toda Defesa Civil e os outros dois lados simbolizam: um, a
prevenção e o outro a ação, que são medidas fundamentais para se manter a
segurança da população.
A cor azul traduz a tranqüilidade, o equilíbrio e a serenidade
com que age a Defesa Civil. As duas mãos estilizadas envolvendo o triângulo
figuram o amparo, o carinho, o amor, e o cuidado.
A cor laranja é a cor oficial da simbologia internacional da
Defesa Civil e significa o calor humano e a solidariedade.
153
BRASIL. Decreto nº 5.376, de 17 de fevereiro de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de
Defesa Civil - SINDEC e o Conselho Nacional de Defesa Civil, e dá outras providências.
154
SEDEC - Secretaria Nacional de Defesa Civil. Disponível em: <http://www.defesacivil.gov.br>.
Acesso em: 25 mar. 2009.
68
3.5 ESTRUTURAÇÃO DA DEFESA CIVIL NO BRASIL
3.5.1 Do Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC
Visando dar cumprimento ao artigo 21, inciso XVIII da
Constituição Federal de 1988, já mencionado, o Governo Federal criou, através do
Decreto n° 5.376 de 17 de maio de 2005, o Sistema Nacional de Defesa Civil, por
entender que a garantia da segurança global da população, em circunstâncias de
desastres é dever do Estado, direito e responsabilidade da cidadania, sob a forma
de uma estrutura matricial que articula os três níveis de governo, em interação com
os órgãos setoriais e com a comunidade.
O SINDEC tem por atribuição cuidar da organização,
estruturação e atribuições dos órgãos e entidades responsáveis pelas atividades de
Defesa Civil no Brasil.
Em seu artigo 4°, o SINDEC deixa claro quais as suas
finalidades:
Art. 4°. O SINDEC tem por finalidade:
I - planejar e promover a defesa permanente contra desastres
naturais antropogênicos e mistos, de maior prevalência no País,
II - realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres;
III - atuar na iminência e em circunstâncias de desastres;
IV - prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações
afetadas, e reabilitar e recuperar os cenários dos desastres;
V - promover a articulação e coordenar os órgãos do SINDEC em
todo o território nacional.155
3.5.1.1 Estruturação do SINDEC156
O SINDEC é constituído por órgãos e entidades da
administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por
155
156
BRASIL. Decreto nº 5.376, de 17 de fevereiro de 2005. Art. 4°.
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
Política Nacional de Defesa Civil. p. 06 e 07.
69
entidades privadas e pela comunidade, sob a coordenação da Secretaria Nacional
de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional. (art. 1° do SINDEC).
Tal estrutura se divide basicamente em sete órgãos principais,
sendo eles:
Art. 5°. Integram o SINDEC:
I - órgão superior: o Conselho Nacional de Defesa Civil - CONDEC,
responsável pela formulação e deliberação de políticas e diretrizes
do Sistema;
II - órgão central: a Secretaria Nacional de Defesa Civil, responsável
pela articulação, coordenação e supervisão técnica do Sistema;
III - órgãos regionais: as Coordenadorias Regionais de Defesa Civil CORDEC, ou órgãos correspondentes, localizadas nas cinco
macrorregiões geográficas do Brasil e responsáveis pela articulação
e coordenação do Sistema em nível regional;
IV - órgãos estaduais: Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil CEDEC ou órgãos correspondentes, Coordenadoria de Defesa Civil
do Distrito Federal ou órgão correspondente, inclusive as suas
regionais, responsáveis pela articulação e coordenação do Sistema
em nível estadual;
V - órgãos municipais: Coordenadorias Municipais de Defesa Civil COMDEC ou órgãos correspondentes e Núcleos Comunitários de
Defesa Civil - NUDEC, ou entidades correspondentes, responsáveis
pela articulação e coordenação do Sistema em nível municipal;
VI - órgãos setoriais: os órgãos da administração pública federal,
estadual, municipal e do Distrito Federal, que se articulam com os
órgãos de coordenação, com o objetivo de garantir atuação
sistêmica;
VII - órgãos de apoio: órgãos públicos e entidades privadas,
associações de voluntários, clubes de serviços, organizações nãogovernamentais e associações de classe e comunitárias, que apóiam
os demais órgãos integrantes do Sistema.157
3.5.1.1.1 Órgão Superior: (art. 5°, I, Sindec)
Conselho Nacional de Defesa Civil – CONDEC, consiste em
um órgão colegiado de caráter normativo, deliberativo e consultivo integrante da
157
BRASIL. Decreto nº 5.376, de 17 de fevereiro de 2005. Art. 5°.
70
estrutura regimental do Ministério da Integração Nacional, tem por finalidade a
formulação e deliberação de diretrizes governamentais em matéria de defesa civil
sendo constituído por:
- Plenário: composto por representantes dos Ministérios e de
órgãos da Administração Pública Federal;
- Comitê Consultivo: integrado por titulares dos órgãos de
defesa civil regionais, estaduais e do Distrito Federal.
-
Comitês Técnicos e Grupos de Trabalho: instituídos pelo
Presidente do CONDEC, com o fim de promover estudos e elaboração de propostas
sobre temas específicos.
As
competências
referentes
a
tal
órgão
ou
órgãos
correspondentes estão elencadas no artigo 6° do SINDEC, que serão apresentadas
em anexo.
158
158
MINISTÉRIO
DA
INTEGRAÇÃO
NACIONAL.
Disponível
em:
http://www.mi.gov.br/orgaoscolegiados/condec/index.asp?area=Estrutura. Acesso em: 22 ago.
2009.
71
3.5.1.1.2 Órgão Central: (art. 5°, II, Sindec)
Secretaria Nacional de Defesa Civil é o órgão central do
SINDEC, responsável pela articulação, coordenação e supervisão técnica do
Sistema, cujas atribuições estão previstas no art. 10 do SINDEC.
159
3.5.1.1.3 Órgãos Regionais: (art. 5°, III, Sindec)
Coordenadorias Regionais de Defesa Civil – CORDEC, ou
órgãos correspondentes, localizadas nas cinco macrorregiões geográficas do Brasil
e responsáveis pela articulação e coordenação do Sistema em nível regional, tendo
suas atribuições previstas no artigo 11 do SINDEC.
3.5.1.1.4 Órgãos Estaduais: (art. 5°, IV, Sindec)
Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil - CEDEC ou órgãos
correspondentes, Coordenadoria de Defesa Civil do Distrito Federal ou órgão
correspondente, inclusive as suas regionais, responsáveis pela articulação e
coordenação do Sistema em nível estadual.
159
MINISTÉRIO
DA
INTEGRAÇÃO
NACIONAL.
Disponível
em:
http://www.mi.gov.br/defesacivil/index.asp?area=SEDEC%20-%20OrganogramaAcesso em: 22 ago.
2009.
72
As atribuições do CEDEC estão previstas no art. 12 do
SINDEC.
3.5.1.1.5 Órgãos Municipais: (art. 5°, V, Sindec)
Coordenadorias Municipais de Defesa Civil - COMDEC ou
órgãos correspondentes e Núcleos Comunitários de Defesa Civil - NUDEC, ou
entidades correspondentes, responsáveis pela articulação e coordenação do
Sistema em nível municipal; com atribuições previstas no art. 13 do SINDEC.
A implantação da COMDEC é realizada pela Prefeitura
Municipal, cabendo ao Prefeito determinar sua criação por iniciativa das autoridades
locais e da comunidade.
Nos municípios, encontramos os Núcleos de Defesa Civil
(NUDECs) formado por um grupo comunitário ligado à COMDEC e organizado em
um distrito, bairro, rua, edifício, associação comunitária ou entidade, participando
das atividades de defesa civil na condição de voluntário.
3.5.1.1.5 Órgãos Setoriais (art. 5°, VI, Sindec)
São os órgãos da administração pública federal, estadual,
municipal e do Distrito Federal, que se articulam com os órgãos de coordenação,
com o objetivo de garantir atuação sistêmica, com atribuições previstas no art. 15 do
SINDEC.
3.5.1.1.6 Órgãos de Apoio: (art. 5°, VII, Sindec)
São órgãos públicos e entidades privadas, associações de
voluntários, clubes de serviços, organizações não-governamentais e associações de
classe e comunitárias, que apóiam os demais órgãos integrantes do Sistema.
Aos órgãos de apoio compete o desempenho de tarefas
específicas consentâneas com suas atividades normais, mediante articulação prévia
com os órgãos de coordenação do Sindec (artigo 16, Sindec).
73
3.6 PLANEJAMENTO EM DEFESA CIVIL160
As bases do Planejamento em Defesa Civil são os Planos
Diretores de Defesa Civil, em nível municipal, estadual, regional e federal, os quais
devem ser permanentemente atualizados.
Elaborados para responder aos diversos tipos de desastres, os
Planos de Contingência, passam a integrar os Planos Diretores dos diferentes níveis
de governo.
Os Planos Plurianuais de Defesa Civil desenvolvem-se em
coerência com os Planos Diretores e em consonância com o Planejamento
Governamental, sendo atualizados anualmente e, em conseqüência, elaboram-se a
Programação Anual e o Orçamento da Defesa Civil.
3.7 DO FUNDO ESPECIAL PARA CALAMIDADES PÚBLICAS – FUNCAP161
Trata-se de um instrumento financeiro previsto para o
atendimento emergencial, em ações de resposta aos desastres. É desejável que
fundos estaduais e municipais semelhantes sejam instituídos.
O FUNCAP, instituído pelo Decreto-lei nº. 950, de 13 de
outubro de 1969, foi ratificado, nos termos do artigo 36 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, por intermédio do Decreto Legislativo nº. 66, de 18 de
dezembro de 190.
No artigo 2° do referido Decreto-lei, encontram-se os recursos
destinados ao FUNCAP:
Art 2º Constituem recursos do FUNCAP:
a) as dotações orçamentárias da União e os créditos adicionais que
lhe forem atribuídos;
160
161
NETO, Mauro Cerri. Aspectos Jurídicos das Atividades de Defesa Civil. p. 07.
Brasil. Decreto n° 1.080, de 08 de março de 1994. Regulamenta o Fundo Especial para
Calamidades Públicas (FUNCAP) e dá outras providências. Diário Oficial da República
Federativa do Brasil, Brasília, DF: 09 mar. 1994.
74
b) os auxílios, subvenções, contribuições de entidades públicas ou
privadas, nacionais, internacionais ou estrangeiras, destinadas à
assistência a populações atingidas em caso de calamidade pública;
c) os saldos dos créditos extraordinários abertos para calamidade
pública não aplicados e ainda disponíveis;
d) outros recursos eventuais.
A destinação dos recursos do FUNCAP fundamenta-se numa
experiência adquirida ao longo de várias décadas de gerenciamento de ações de
resposta aos desastres, as quais compreendem atividades relacionadas com:
- o socorro a pessoas em situação de risco iminente;
- a assistência a populações afetadas por desastres;
- a reabilitação (imediata) dos cenários dos desastres.
Embora o restabelecimento da situação de normalidade
dependa de ações de resposta aos desastres e de reconstrução, somente as ações
de resposta aos desastres são financiadas pelo FUNCAP.
3.8 NATUREZA JURÍDICA DAS ATIVIDADES DE DEFESA CIVIL
A partir das noções de Serviço Público estudadas no capítulo
2, bem como das classificações a ele correspondente, torna-se possível constatar
qual a natureza jurídica das atividades de defesa civil.
Para se ter uma noção exata de sua natureza jurídica, faz-se
necessário relembrar o conceito de defesa civil, o qual é dado pelo próprio Sindec.
Neste sentido temos defesa civil como sendo ―o conjunto de ações preventivas, de
socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres,
preservar o moral da população e restabelecer a normalidade social‖. 162
Percebe-se que as atividades de defesa civil, por se tratarem
de questões de segurança pública em situações de desastres, são essenciais à
coletividade, neste sentido Gasparini ensina:
162
NETO, Mauro Cerri. Aspectos Jurídicos das Atividades de Defesa Civil. Brasília, DF: Imprensa
Oficial: 2007.p. 39.
75
São essenciais os assim considerados por lei ou que pela própria
natureza são tidos como de necessidade pública, e, em princípio, de
execução privativa da Administração Pública. São exemplos os
serviços de segurança nacional, de segurança pública e os
judiciários.163
Sendo a segurança pública, conforme nos ensina Gasparini,
um serviço público que deve ser prestado privativamente pelo Estado, as atividades
de defesa civil, por se tratarem de atividades de segurança pública em
circunstâncias de desastres, desta forma também devem se dar. Portanto, devem
ser consideradas como um serviço próprio do Estado.164
A segurança pública é serviço público uti universi, pois não tem
usuários determinados e beneficiam toda a coletividade de maneira geral, como nos
ensina Gasparini:
São gerais os que atendem a toda população administrada, sem
objetivar utentes determinados; alguns os chamam de serviços
indivisíveis. São dessa natureza os serviços de segurança nacional
pública e os de segurança nacional.165
Assim também são as atividades de defesa civil. Visam
beneficiar toda a coletividade, indistintamente.
Pelas características das atividades de defesa civil, podemos
afirmar que tais atividades têm natureza jurídica de serviço público propriamente
dito, de caráter uti universi e sua prestação é tida como própria do Estado.
3.9 RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS POR
AGENTES DE DEFESA CIVIL
3.9.1 Responsabilidade objetiva do Estado
A teoria da responsabilidade objetiva é a atualmente adotada
pela Constituição Federal de 1988, chamada de teoria do risco administrativo.
163
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo p. 286.
164
NETO, Mauro Cerri. Aspectos Jurídicos das Atividades de Defesa Civil. p. 39.
165
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. p. 286.
76
Nas palavras de Di Pietro166:
A regra da responsabilidade objetiva exige, segundo o artigo 37, § 6º,
da Constituição: que se trate de pessoa jurídica de direito público ou
de privado prestadora de serviços públicos (...) que essas entidades
prestem serviços públicos, o que exclui entidades da administração
indireta que executem atividade econômica de natureza privada;
assim é que, em relação às sociedades de economia mista e
empresas públicas, não se aplicará a regra constitucional, mas a
responsabilidade disciplinada pelo direito privado, quando não
desempenharem serviço público; que haja um dano causado a
terceiro em decorrência da prestação do serviço público; aqui está o
nexo de causa e efeito; que o dano seja causado por agente das
aludidas pessoas jurídicas, o que abrange todas as categorias, de
agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração
com a Administração, sem interessar o título sob o qual prestam o
serviço; que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; não
basta Ter a qualidade de agente público, pois, ainda que o seja, não
acarretará a responsabilidade estatal se, ao causar o dano, não
estiver agindo no exercício de suas funções.
Em se tratando do ressarcimento do dano causado, o Estado
deve provar a culpa da vítima para de eximir total ou parcialmente da indenização,
conforme no ensina Meirelles167:
O risco administrativo não significa que a Administração deva
indenizar sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo
particular; significa, apenas e tão-somente, que a vítima fica
dispensada da prova da culpa da Administração, mas está poderá
demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, caso
em que a Fazenda Pública se eximirá integral ou parcialmente da
indenização.
Sendo assim, pela teoria adotada pelo Brasil, a obrigação de
indenizar o dano surge quando a Administração provoca ato lesivo e injusto contra a
vítima.
3.10 A IMPORTÂNCIA DAS COMDECs168
É no município que os desastres acontecem e a ajuda externa
normalmente demora a chegar, é importante que a comunidade e o Governo
166
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. p. 512.
167
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 650.
168
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC. 4.ed. Brasília, DF: Imprensa Oficial, 2009.
p.3.
77
Municipal estejam conscientes da necessidade de um órgão governamental e de
associações comunitárias que visem à segurança da coletividade.
Neste contexto, é de suma importância a criação de um órgão
responsável pela proteção global da população, a Coordenadoria Municipal de
Defesa Civil – COMDEC ou órgão similar, sendo de competência do Poder
Executivo Municipal incentivar a sua criação e implantação no município.
É necessário que a população esteja organizada, preparada e
orientada sobre o que fazer e como fazer, pois somente assim, a comunidade
poderá prevenir e dar resposta eficiente aos desastres. Portanto, para se conseguir
um resultado eficaz é necessário unir as forças da sociedade por intermédio da
Coordenadoria Municipal de Defesa Civil - COMDEC e de Núcleos Comunitários de
Defesa Civil – NUDEC.
As principais ações desenvolvidas pela COMDEC são as
preventivas que tem por objetivo evitar que o desastre ocorra. São realizadas antes
do desastre, no período de normalidade. É também, na normalidade, que a
comunidade deve preparar-se para enfrentar a ocorrência do desastre, pois se as
pessoas estiverem preparadas, sofrerão muito menos danos e prejuízos.
É no período de normalidade que a COMDEC se prepara para
atuar, de forma eficaz, e as ações mais importantes a serem desenvolvidas dizem
respeito a: - prevenção, que tem por objetivo reduzir a incidência dos desastres, ou
minimizar seus efeitos adversos; - preparação, que tem por objetivo preparar os
órgãos do Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC, no município, e a
comunidade, para garantir uma resposta adequada aos desastres e minimizar os
danos e prejuízos conseqüentes.
3.10.1 Organização da Defesa Civil no Município
A Defesa Civil no âmbito municipal se dá por meio dos
governantes e também com o auxílio da população. A Coordenadoria Municipal de
Defesa Civil – COMDEC – é o órgão responsável pelo planejamento, articulação,
coordenação, mobilização e gestão das ações de Defesa Civil, no município.
78
A COMDEC é constituída pelos seguintes órgãos: Conselho
Municipal de Defesa Civil; Coordenadoria Executiva de Defesa Civil; Núcleos
Comunitários de Defesa Civil; Órgãos Setoriais; Órgãos de Apoio.
Conforme pode-se extrair da Apostila referente à COMDEC:
Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário do município precisam
ter consciência da importância e da necessidade da implantação da
COMDEC com a participação da população. É através da COMDEC
que se concretizam todas as ações de Defesa Civil – prevenção de
desastres, preparação para emergências e desastres, resposta aos
desastres e reconstrução.169
Com esse entendimento, a Portaria nº 912 A, de 29.05.2008,
do Excelentíssimo Senhor Ministro da Integração Nacional, estabelece no seu Art.
1º:
Os municípios, para se habilitarem ä transferência de recursos
federais destinados às ações de defesa civil, deverão comprovar a
existência e o funcionamento do Órgão Municipal de Defesa Civil –
COMDEC ou do órgão correspondente.
169
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC.p. 4.
79
COMDEC
Coordenadoria
Executiva de
Defesa Civil
Conselho
Municipal de
Defesa Civil
Núcleos
Comunitários
de Defesa Civil
Área de
Minimização de
Desastres
Área
Administrativa
Órgãos
Setoriais
Órgãos de
Apoio
Área Operacional
Setor de
Prevenção de
Desastres
Setor de Resposta
aos Desastres
Setor de
Reconstrução
Setor de
Preparação para
Emergências e
Desastres
Fonte da autora 2009.
3.10.1.1 Conselho Municipal de Defesa Civil170
O Conselho Municipal de Defesa Civil atuará como órgão
consultivo e deliberativo e, é constituído por representantes das Secretarias
Municipais e dos órgãos da Administração Pública Municipal, Estadual e Federal
sediados
no
município,
e
por
representantes
das
classes
produtoras
e
trabalhadoras, de clubes de serviços, de entidades religiosas e de organizações
não-governamentais, as ONGs, que apóiam as atividades de Defesa Civil em caráter
voluntário. A participação das lideranças comunitárias e de representantes dos
Poderes Judiciário e Legislativo contribui para aumentar a representatividade do
Conselho.
170
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC. p. 4 e 5.
80
Os membros do Conselho Municipal exercem atividades
comunitárias e não deverão receber remuneração para esse fim. Caberá ao
Conselho Municipal elaborar o seu próprio Regimento Interno.
É recomendável que a Presidência do Conselho Municipal de
Defesa Civil seja assumida pelo Prefeito Municipal enquanto que a Vice-Presidência,
pelo Coordenador ou Secretario Executivo da COMDEC.
3.10.1.2 Coordenadoria de Defesa Civil171
É essencial que esse órgão responsável pela segurança global
da comunidade funcione em caráter permanente e integral. Sendo que a sua
estrutura deve guardar uma relação com os demais órgãos da Administração
Municipal, preferencialmente, ligada diretamente ao Gabinete do Prefeito. A
COMDEC é composta por um Coordenador ou Secretário-Executivo, um Conselho
Municipal e por Áreas e Setores que desenvolvam principalmente as seguintes
atribuições:
Área Administrativa: secretaria, cadastramento e revisão de
recursos materiais, humanos e financeiros.
Área de Minimização de Desastres: deverá ser composta por dois
setores:
- Setor de Prevenção de Desastres - responsável pela Avaliação de
Riscos aos quais o município está sujeito e Redução de Riscos de
Desastres; e,
-Setor de Preparação para Emergências e Desastres responsável pelo desenvolvimento institucional, de recursos
humanos (cursos de treinamento) e científico-tecnológico,
mobilização, monitorização, alerta, alarme, aparelhamento, apoio
logístico, entre outros.
- Área Operacional composta por dois setores, terá como
atribuições: 
− Setor de Resposta aos Desastres - responsável pelas atividades
de socorro às populações em risco, assistência aos habitantes
afetados e reabilitação dos cenários dos desastres; e,
171
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC. p. 05.
81
− Setor de Reconstrução - responsável pelo restabelecimento dos
serviços públicos essenciais, reconstrução e/ou recuperação das
edificações e infra-estrutura, serviços básicos necessários a
restabelecer a normalidade.172
Nos municípios de pequeno porte a estrutura organizacional da
COMDEC pode ser mais simplificada, com um Coordenador ou SecretárioExecutivo, um técnico que irá desempenhar as atribuições de cadastramento e
revisão de recursos e um setor técnico-operativo que desenvolverá as atividades de
minimização de desastres e emergenciais. É essencial que a COMDEC desenvolva
em coordenação com os demais órgãos das áreas setoriais, as ações de prevenção
de desastres, preparação para emergências e desastres, resposta aos desastres.
Nos municípios de grande porte, justifica-se a organização de
um Centro de Operações, com plantão de 24 horas.
3.10.1.3 Núcleos Comunitários de Defesa Civil173
Os NUDEC podem ser organizados em diferentes Grupos
Comunitários que constituem os distritos, vilas, povoados, bairros, quarteirões,
edificações de grande porte, escolas e distritos industriais. Funcionam como elos
entre a comunidade e o governo municipal através da COMDEC, com o objetivo de
reduzir desastres e de promover a segurança da população contra eles, que podem
ocorrer nos cenários estudados.
Os NUDEC funcionam como fóruns de debate sobre Defesa
Civil e as reuniões têm por objetivo planejar as atividades relacionadas com a
redução de desastres.
3.10.1.4 Órgãos Setoriais174
Os órgãos setoriais são constituídos por órgãos e entidades da
Administração Pública Municipal, Estadual e Federal sediados no município, os
172
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC. p. 05.
173
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC. p. 06.
174
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC. p. 07.
82
quais se responsabilizam pelas ações integradas do SINDEC que se fizerem
necessárias, sob a coordenação do órgão local de defesa civil. Esses órgãos podem
compor o Conselho Municipal de Defesa Civil.
3.10.1.5 Órgãos de Apoio175
São os órgãos e entidades públicas e privadas, associações de
voluntários, clubes de serviços, organizações não-governamentais, associações de
classe e comunitárias, que apóiam os demais órgãos integrantes do SINDEC, sob a
coordenação da COMDEC.
3.11 IMPLANTAÇÃO DE UMA COMDEC
Em razão da relevância de se ter uma Defesa Civil organizada
e em plena atividade no município, segue anexo ao presente trabalho, um roteiro de
como implantar uma Coordenadoria Municipal de Defesa Civil, bem como todos os
formulários necessários à sua efetivação, com o intuito de que sirva de auxílio e
incentivo à população interessada em ajudar e se prevenir de possíveis eventos
adversos.
A formalização da COMDEC se dá mediante os seguintes atos
legais:
Mensagem à Câmara Municipal encaminhando o Projeto de
Lei de criação da COMDEC;
Projeto de Lei de criação da COMDEC;
Decreto de Regulamentação da Lei que cria a COMDEC;
Portaria de nomeação dos membros da COMDEC;
Portaria de nomeação dos membros do Conselho Municipal
de Defesa Civil;
175
CALHEIROS, Lelio Bringel; CASTRO, Antonio L. Coimbra de; DANTAS, Maria Cristina. Apostila
sobre Implantação e Operacionalização de COMDEC. p. 07.
83
Todos os atos legais devem ser publicados na Imprensa Oficial
ou nos jornais de maior circulação no município.
84
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As mudanças climáticas que estão ocorrendo em todo mundo,
acarretam em um grande aumento de desastres naturais. A dimensão dos
desastres, no entanto, está diretamente ligada aos recursos e com a capacidade de
organização da sociedade para se preparar para enfrentá-los.
Diante desses eventos adversos, destrutivos, como foi o caso
das enchentes que atingiram o Estado de Santa Catarina em novembro de 2008,
causando muitas mortes e destruição em diversas cidades, como Ilhota, Blumenau e
Itajaí, é possível concluir que com uma Defesa Civil bem estruturada e organizada,
as consequências e as respostas aos desastres podem ser muito mais eficazes.
A Defesa Civil, embora tenha previsão legal no ordenamento
jurídico brasileiro e também na legislação estadual de Santa Catarina, como pode-se
analisar no desenvolvimento do presente trabalho, em se tratando dos municípios da
foz do Rio Itajaí Açu, não possui Coordenadorias Municipais de Defesa Civil
preparada para evitar catástrofes, tampouco responder de maneira efetiva quando
de sua ocorrência.
Para que a Defesa Civil nos múnicípios seja mais eficaz,
depende-se muito do compromisso consciente das instituições e da população. Com
a contribuição de todos e uma mudança de atitude, o acesso a recursos técnicos e
materiais necessários, pode-se levar a efeito atividades planejadas para a redução
de riscos e desastres, tornando possível a construção de comunidades mais
seguras.
No presente trabalho foi realizada uma abordagem sobre o
Estado, sua origem, evolução e outras peculiaridades, bem como a Adminitração
Pública, os princípios, classificação e meios de execução dos serviços públicos, para
finalmente ser possível entender o funcionamento da Defesa Civil no Brasil como um
todo.
Diante dos estudos e das constatações pode-se afirmar que as
hipóteses levantadas não foram confirmadas, pois existe previsão legal para a
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Defesa Civil no ordenamento jurídico brasileiro, bem como que sua prestação é
prerrogativa do Estado, não podendo ser delegada a particulares.
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Disponível
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ANEXOS