Gerenciamento Participativo De Mananciais
Em Santo André, Brasil
Manual De Treinamento Em Gerenciamento De Conflitos
AGOSTO, 1999
FINANCIAMENTO: Canadian International Development Agency – CIDA
ELABORAÇÃO: Institute for Dispute Resolution, University of Victoria, Canada
CONTENTS
Agradecimentos .............................................................................................................................. 3
Autores............................................................................................................................................ 3
Conflitos, Disputas e Questões ....................................................................................................... 4
O Continuum na Resolução de Disputas ........................................................................................ 4
Disputas em Políticas Públicas .................................................................................................... 5
Mecanismos De Participação Pública............................................................................................. 5
Avaliação Do Conflito .................................................................................................................... 7
Processos De Negociação Pública .................................................................................................. 7
Negociação De Políticas Públicas................................................................................................... 8
Negociação Sobre Posições .......................................................................................................... 10
Negociação De Interesses ............................................................................................................. 10
Tomada De Decisão Compartilhada ............................................................................................. 11
Processo De Consulta Pública ...................................................................................................... 13
Considerações Gerais Sobre Processos De Manejo De Conflitos ................................................ 14
Competência Na Comunicação..................................................................................................... 15
Apêndice 1: Avaliação Do Conflito.............................................................................................. 19
FIGURAS & TABELA
FIGURA 1 ................................................................................................................................... 6
FIGURA 2 ................................................................................................................................... 8
FIGURA 3 ................................................................................................................................... 9
FIGURA 4 ................................................................................................................................... 9
TABELA 1 .................................................................................................................................. 4
University of Victoria Institute for Dispute Resolution
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Agradecimentos
Este material foi elaborado pelo Institute of Dispute Resolution da Universidade de Victoria, e é
baseado em trabalhos anteriormente desenvolvidos e publicados pelo Instituto, pelos autores e
pela British Columbia Commission on Resources and Environment (Comissão da Provincia da
Columbia Britânica para Assuntos Relacionados ao Meio Ambiente e Recursos Naturais).
Autores
Stephen Owen, Q.C., é professor de Legislação e Políticas Públicas, e diretor do Institute for
Dispute Resolution da Universidade de Victoria. Ele também faz parte da Comissão de
Legislação do Canadá. O prof. Owen já ocupou os cargos de Procurador Geral da Província,
Presidente da Comissão de Recursos Naturais e Meio Ambiente, de Ombudsman da Provincia, e
foi Diretor Executivo da Sociedade dos Serviços Legais da Columbia Britânica. Ele tem sido
também consultor de governos e agencias internacionais nas áreas de direitos humanos e
resolução de conflitos, na América do Norte, África, Sudeste Asiático, America Latina e Leste
Euroupeu. O prof. Owen foi presidente do Instituto Internacional de Ombudsman de 1988 até
1992, desenvolvendo trabalhos em mais de sessenta países.
Alex Grzybowski atua em mediação, facilitação e elaboração de processos de resolução de
disputas envolvendo vários atores nos setores público e privado. Ele tem grande experiência em
conflitos relacionados a ocupação do solo, meio ambiente e recursos naturais no Canadá e no
Sudeste Asiatico. No Canadá, o sr. Grzybowski tem atuado em negociações relacionadas ao uso
de florestas, turismo, agricultura, mineração, pesca, conservação do meio ambiente e direitos
humanos das populações nativas. No Sudeste Asiático, tem participado de projetos de manejo de
conflito objetivando o desenvolvimento institutional e capacitação local, bem como em
situações conflituosas específicas. Enquanto funcionário do Comissão de Recursos Naturais da
Província da Columbia Britânica, ele assessorou o manejo e mediação de conflitos relacionados
ao ocupação do solo em áreas extensas e altamente controversas. O sr. Grzybowski está
atualmente mediando negociações entre diferentes interessados em relação à ocupação do solo na
Tailândia e na Columbia Britânica, fornecendo consultorias para o Banco Mundial, Agencia
Canadense de Desenvolvimento Internacional, o governo provincial da Columbia Britanica, a
Comissão Norte Americana de Cooperação do Meio Ambiente, Ministerio do Interior da
Tailandia, a Autoridade do Petroleo da Tailandia e a Policia Metropolitana de Bangkok.
Atualmente, o sr. Grzybowski é Associado ao Institute for Dispute Resolution da Universidade
de Victoria.
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Conflitos, Disputas e Questões
Conflito pode ser definido simplesmente com a divergencia entre objetivos, crenças e valores
entre individuos e grupos de individuos, onde o conflito numa situação específica é uma
manifestação desses fatores subjacentes. Através dessa definição, o conflito pode e deve existir
entre individuos e grupos de individuos sem que isso necessariamente diminua a habilidade dos
envolvidos de interagir positiva e construtivamente.
Disputas, por sua vez, são manifestações de conflito, onde os objetivos, valores e crenças
subjacentes se antagonizam em situações reais e as partes envolvidas estão centradas em obter
resultados mutuamente excludentes. Por exemplo, a possibilidade da construção de uma represa
para produção de energia eletrica num vale e a necessidade de terra aravel da comunidade local
de fazendeiros estão em conflito. As disputas surgem quando a construção da represa é proposta
ou construida, com subsequente inundação de areas e deslocamento forçado de fazendeiros.
As verdadeiras questões que estão em disputa no exemplo acima podem incluir compensação,
reasssentamentos, mudança de local e capacidade de geração da represa, previsão de irrigação,
manejo dos níveis da água, ou um conjunto de outras provisões a serem discutidas antes e depois
do projeto ser construido. Portanto, as disputas representam as manifestações dos conflitos
subjacentes, e as questões são as maneiras de se atender às essas disputas.
O Continuum na Resolução de Disputas
Quando as disputas se manifestam, elas podem ser resolvidas de diferentes maneiras, algumas
das quais são mais tranquilas e atendem melhor aos interesses mútuos das partes envolvidas do
que outras. A tabela 1 mostra o continuum de métodos de resolução de disputas, e identifica
quem é o agente que decide sobre as disoutas em cada método. Em alguns casos, uma das partes
decide o resultados, em outros todas as partes envolvidas decidem os reultados, e ainda em
outras um ‘terceeiro’ ator independente, decide o resultado.
TABELA 1
APPROACH
Violencia (briga)
Ação direta não-violenta
Legislação
Litigação
Arbitração
Mediação
Negociação
Abstenção (fuga)
QUEM DECIDE
O vencedor
O vencedor
A câmara legislativa
A corte de justiça
O árbitro
As partes envolvidas
As partes envolvidas
Mantem-se o status quo
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Disputas em Políticas Públicas
Disputas em politicas publicas s~ao disputas envolvendo o governo e o publico onde alguns
membros do publico e alguns, ou todos, os agentes governamentais s~ao a favor de uma
decis~ao politica, construir uma represa, por exemplo, enquanto que outros se opoem. A
participacao publica nesses processos inclui metodos de como envolver o publico no
desenvolvimento de politicas e nos processos decisorios de tal forma que as disputas sejam
evitadas ou resolvidas efetivamente e de forma tao tranquila quanto possivel. As disputas em
politicas publicas podem acontecer antes da implementacao de uma decisao – fazendeeiros se
opondo `a construcao de uma represa. Ou, como resultado da implementacao de uma decisao –
fazendeiros desalojados exigindo compensacao depois da represa ter sido construida.
As partes envolvidas numa disputa sobre politicas publicas podem ser afetadas de maneiras
positivas ou negativas em relacao aos direitos legais, modos de vida, mandatos, aautoridade
politica, etc. Alem de metodos de participacao publica, outros metodos de resolucao de disputas,
como litigaç~ao associada a decisoes em corte podem ser utilizados dependendo das
circunstancias especiais da situacao.
MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO PÚBLICA
Os mecanismos utilizados para integrar a participação pública na resolução de conflitos refletem
a intenção subjacente do processo participatório. O processo pode estar direcionado a:
• Informar o público através de jornais, panfletos, mídia em geral, etc.;
• Obter informações e recomendações do público através de pesquisas, encontros com a
comunidade, etc.;
• Construir um consenso público para apoiar a decisão a ser tomada através de negociações
envolvenddo representantes das comunidades afetadas e das agencias govenamentais
responsáveis
A diversidade de métodos que podem ser utilizados para participação pública está ilustrado na
Figura 1 da próxima página.
As várias maneiras de se abordar a participação pública não são necessariamente autoexcludentes e na maioria dos casos a maneira que busca mais agressivamente recomendações
detalhadas e consenso pressupõe a utilização da maneira menos agressiva que busca informação.
Há uma importante diferença, entretanto, entre negociação e consulta em processos de
participação. A consulta supõe que a responsabilidade para integrar e balancear as demandas que
competem entre si e os objetivos associados ao conflito fica somente com o governo. Numa
negociação, esta responsabilidade é dividida entre todos os participantes, inclusive o próprio
governo.
Processos de participação pública podem não ser tão eficientes ou tão apropriados na resolução
de disputas de políticas públicas quanto procurar a resolução juridicamente ou mobilizando o
poder politico para um determinado resultado. Quando as partes escolhem se engajar num
processo de participação pública, particularmente numa negociação, o fazem dentro do contexto
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FIGURA 1
O Continuum na Participação Pública
Informação
Consulta
Negociação
Objetivo:
Informar
Educar
Coletar
informações
Avaliar
opiniões
Definir os
assuntos
Testar idéias/
Procurar
conselhos
Procurar
consenso
Alguns métodos que podem ser utilizados:
Imprensa/mídia
Jornais/panfletos
Conferências & seminários de treinamento
Entrevistas
Encontros públicos
Pesquisa de opiniões
Seminários
Comissões
Mesas redondas de negociaçaõ
Votaçaõ
Aumentando a Expectativa e o compromisso tanto do govêrno quanto do Público
Delegar
de suas alternativas legais e políticas. Onde a negociação é adotada, desde as decisões iniciais e a
definição do processo propriamente dito ao desenvolvimento e implementacao do acordo, cada
estágio do processo é normalmente finalizado com um acordo que pressupõem a concordância de
todas as partes envolvidas.
O aspecto mais importante para a resolução pacífica e prevenção de disputas em políticas
públicas é definir processos através dos quais todas as partes que estão em conflito participem no
desenvolvimento de soluções que sejam aceitáveis para todos.
AVALIAÇÃO DO CONFLITO
A primeira e mais importante providência quando se vai lidar com conflitos públicos é avaliar
detalhadamente a situação existente. Quando uma avaliação detalhada não existe, fica muito
difícil definir um processo que seja capaz de prevenir ou resolver disputas.
As caracteristicas dos conflitos envolvidos em políticas públicas e disputas que são relevantes
para a definição do processos de participação podem ser divididas em quatro categorias: os
assuntos ou temas; as partes envolvidas; o contexto da política governamental, e o contexto
político e social vigente. Dentro de cada uma dessas categorias, existe um certo número de
questões-chave que ajudam a identificar as informações que são importantes para a definição do
processo de participação pública.. Essa questões estão listadas no Apêndice 1.
PROCESSOS DE NEGOCIAÇÃO PÚBLICA
O que é uma negociação?
A negociação é um processo de resolução de problemas (‘problem-solving’) através do qual
duas ou mais pessoas discutem voluntariamente a respeito de suas diferenças e tentam chegar a
uma decisão conjunta que atenda às suas preocupações e objetivos. É uma das maneiras mais
comuns utilizadas para a tomada de decisòes e gerenciar disputas.
A negociação é pervasiva em muitas sociedades. Ocorre entre políticos, gerentes e funcionários,
empregadores e empregados, profissionais e clientes, entre e dentro de organizações e entre
agências públicas e o público eem geral. Requer que os participantes identifiquem os assuntos
sobre os quais existe divergência, mutuamente se eduquem sobre suas diferentes perspectivas em
relação a esses assuntos, criem opções possívies de acordo e negociem os termos para a
concordância final. As negociações de sucesso geralmente resultam em algum tipo de troca ou
compromissos entre as partes que estão negociando. Essa troca pode ser tangível, por exemplo
dinheiro, disponibilidade de tempo ou de comportamento especial; ou ser intangível, como o
compromisso de mudança de atitute, mudança de expectativa ou um pedido de desculpas. No
contexto de uma política pública, as negociações podem se centrar na distribuição de terras para
atingir diversos objetivos sociais ou para atender as condições de aprovação de um determinado
projeto. As negociações podem ser conduzidas com base nas posições ( soluções pre-formuladas
e básicas) ou interesses (preocupações subjacentes, necessidades, receios, expectativas) ou uma
combinação dso dois. Além disso, podem se referir a preocupacões particulares, tais como
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propriedade ou preocupações públicas, po exemplo recursos naturais de uso comunitário, como
água.
NEGOCIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A vasta maioria dos conflitos em políticas públicas e disputas pode ser caracterizada através das
posições conflitantes das várias partes envolvidas. Uma posição é uma deteminada solução de
uma das partes para o problema em questão. Por exemplo: “A indústria deve parar de funcionar
para eliminar a contaminação do reservatório de água pelos efluentes”. A posição oposta seria a
de que a indústria deve continuar funcionando como sempre.
Os interesses são os motivos que levam uma das partes a adotar uma determinada posição.
Interesses são expectativas, receios, aspirações, preocupações, necessidades, ou vaalores que as
partes precisam satisfazer para que a solução seja aceitável para elas. Exemplos de interesse
incluem a necessidade de um suprimento seguro de água potável, a necessidade de empregos na
área e a preocupação da prosperidade economica na área. A Figura 2 ilustra a relação entre
posições e interesses. Pode-se notar que mesmo as partes que sustentam posições extremamente
antagônicas podem ter interesses comuns, a partir dos quais acordos podem ser trabalhados.
FIGURA 2
Posição da Prefeitura
Os assentamento são ilegais.
Eles precisam ser removidos.
Posição dos Assentamentos
A prefeitura deveria fornecer tudo para
moradia: terrenos e dinheiro
Interesse da Prefeitura
Preservar a qualidade da água, assegurando
que tanto moradia quanto empregos sejam
oferecidos aos residentes, dentro da lei e
atendendo aos direitos da cidadania
Interesse dos Assentmentos
Preservar a qualidade da água, ter acesso a
moradia, ter maior oferta de emprego, ter
assegurados os direitos da cidadania
Areas de Mútuo Interesse
Provisão de moraddia, água e empregoo, atender aos diraeitos da cidadania
A Figura 3 ilustra os tipos de interesse que as partes envolvidas podem ter:
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FIGURA 3
De procedimento
Psicológicos
Interesses
Substantivos
Interesses podem ser:
! Substantivos (o “quê” da negociação)
! Psicológicos/emocionais (o “porquê da negociação)
! De procedimento (o “como” e o “quando” da negociação)
Se o processo de participação é negociado ou de consulta, a identificação dos interesses de todas
as partes envolvidas é absolutamente chave para o desenvolvimento de entendimentos estáveis e
resultados duradouros. Como a Figura 4 ilustra, um aspecto fundamental para que as partes
envolvidas no conflito se movam das suas posições para o reconhecimento dos interesses é que
se ache a área de interesse mútuo entre todos .
FIGURA 4
Posição
Posição
Parte A
Parte B
Interesses
Interesses
Interesses
Mútuos
Posição: a solução que atende os meus interesses
Interesses: Necessidades, desejos, receios, preocupações, valores. Interesses motivam as pessoas, particularmente se elas estão
relutantes em reconhecer esses interesses publicamnete.
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NEGOCIAÇÃO SOBRE POSIÇÕES
Quando as negociações se baseiam em posições, frequentemente as partes envolvidas se
consideram ‘adversários’. Os negociadores rapidamente exigem resultados ideais – suas
respectivas ‘posições’. As partes comumente desconfiam e são temerosas dos motivos dos
outros, e dificilmente estão conscientes do que é realmente importante para cada um dos
negociadores. As estratégias usadas normalmente incluem:
• Esconder informações e exigir mais do que seria esperado e razoável
• Medir o sucesso em termos das perdas sofridas pela outra parte
• Nunca fazer perguntas para as quais não se sabem as respostas
• Assumir que a oposição tem as piores intenções.
A negociação de posições tende a resultar em resultados onde há perdas-e-ganhos (‘win-lose’
outcomes) e uma das partes ganha às expensas da perdas da outra parte. Quando nenhuma das
partes consegue ganhar imediatamente, a negociação muitas vezes resulta em um compromisso
de meio termo entre duas posições, sem nenhuma consideração se acordos diferentes poderiam
produzir resultados que trouxessem mais benefícios às partes envolvidas.
Enquanto que uma negociação pode ser efetiva em situações onde há um número limitado de
partes envolvidas e um número pequeno de questões sem muita complexidade, ela se torna
ineficiente em ssituações mais complexas, tais como conflitos envolvendo políticas públicas, que
tipicamente envolve muitas variaveis.
No caso dessas situações onde há múltiplos interesses há oportunidade de aumentar os benefícios
para uma das partes sem necessariamente incrementar o custo ou perda para as outras partes.
Essas oportunidades sòa dificiiieis de identificar na negociação de posições proque há falta de
discussòes abertas, e se elas não se tornam claras, elas usulamente se tornam em “trunfos na
mangas” para uso futuro. Em conflitos complexos envolvendo políticas públicas, uma
aproximação puramente ditada por posições tende a reduzir as questões a variaveis simplísticas
que são mais fáceis de medir e trocar, mas que realmente não tem grande relação com a realidade
social , economica e ambiental.
NEGOCIAÇÃO DE INTERESSES
Na negociação de interesses, as partes assumem que seus interesses são interdependentes e que
há possibilidade de se chegar a resultados que beneficiem a todos. Ao invés de adotar posições
intransigentes, as partes identificam as necessidades, as expectativas, os receios e as
preocupações (isto é, seus interesses), que estão subentendidos em suas posições e tentam
encontrar soluções que acomodem a todos. Enquanto que posições podem frequentemente
aparecer nas páginas de jornais – “A REPRESA NÃO PODE SER CONSTRUIDA” – para se
discutir interesses é preciso que haja uma discussão franca e aberta entre todas as partes
envolvidas.
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A estratégia numa negociação de interesses deve ser desenvolver a compreesão mútua dos
interesses que motivam todas as partes. Uma vez que esses interesses fiquem claros, eles então
podem ser traduzidos em objetivos e então ser usados para formular opções que venham a
beneficiar a todas as partes.
TOMADA DE DECISÃO COMPARTILHADA
Qaundo a negociação de interesses é usada para resolver disourtas em políticas públicas, o
processo pode ser descrito como Tomada de Decisão Compartilhada. Este processo tem cinco
estágios: preparação, avaliação, definição do processo, trabalhando a concordância, e a
implementação e monitoramento.
1) Preparação
O objetivo da fase de preparação é estabelecer as bases para o desenvolvimento de todas as fases
subsequentes.
Os objetivos desta fase são:
• Identificar as pol’;iticas que são necessárias para suportar o processo de tomada de decisão
• Começar a estabelecer credibilidade pessoal, organizacional e de procedimentos entre a
autoridade convocada e as partes afetadas;
• Estabelecer a existencia e acesso das informações e dos meios necessários para adquiri-las
• Organizar o suporte administrativo adequado
• Definir os termos de referencia para o processo
2) Avaliação
O objetivo da fase de avaliação é propiciar a todas as partes, incluindo o governo, a possibilidade
de avaliar se negociar soluções para a disputa é factível e desejável. Em começando com a
avaliação do processo de negociação, as partes se tornam aptas para determinar sua vontade de
participar, uma vez que todos devem aceitar que o meio mais apropriado de lidar com as disputas
em questão é através de negociações.
Os objetivos da fase de avaliação são:
• Permitir que participantes potenciais possam avaliar a propriedade e conveniência de
negociar a resolução das disputas em questão
• Explorar alternativas à negociações
• Determinar o suporte existente e identificar quem deve ser envolvido
• Começar a construir suporte, conhecimento público sobre as questões e estabelecer redes de
comunicações
• Alcançar um acordo multipartidário para prosseguir com a negociação
3) Definição do Processo
O objetivo da etapa de definição do processo é estabelecer as bases necessárias para que a
negociação seja produtiva criando um forum adequado e determinando os procedimentos a serem
seguidos. O processo de negociação deve ser elaborado pelas partes envolvidas de forma a
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atender às circunstâncias; uma vez acordado qual será o resultado desejado da negociação, as
partes identificam as questões a serem resolvidas, desenvolvem a agenda das negociações,
concordam quais são as informações necessárias e, essencialmente, estabelecem uma ‘coresponsabilidade’ em relação ao processo. As partes precisam estar de acordo com o arcabouço
dos procedimentos antes de iniciar as negociações sobre as questões importantes. Caso isso não
aconteça, será muito difícil que as partes concordem em relação às questões essenciais.
Os objetivos da definição do processo são:
• Criar um forum e processo para decisões compartilhadas
• Promover compreensão e desenvolver uma relação de trabalho adequada entre os
participantes;
• Selecionar um mediador se for necessário
• Deteminar as condições que deverão ser obedecidas para a implementação do acordo a ser
estabelecido
4) Construindo o acordo
O objetivo deste estágion é identificar e resolver as questões através de acordos. Os acorods
precisam ser formalizados e documentados de forma a evitar qualquer desetendimento. Precisam
ser tamb; em submetido a todas as partess envolvidas para ratificação e para o público em geral
para os necessários comentário e opiniões (feedback). Assegurar um suporte extenso e completo
para o acordo negociado depende da qualidade de comunicação entre os representantes e suas
respectivas constituintes, e o público em geral durante todo o processo.
Negociar as questões chave em disputa requer que as partes:
• Identifiquem as questões que desejam resolver;
• Convertam posições em interesses e objetivos;
• Explorem soluções /opções que atendam a todos os interesses
• Construam um acordo que seja fundamentado em critérios baseados em interesses objetivos
(???)
• Avaliem se o acordo pode ser implementado;
• Formalizem o acordo;
• Procurem a ratificação das suas constituintes e o compromisso em relação à implementação
5) Implementação e monitoramento
O objetivo deste estágio é estabelecer mecanismos d eparticipaçõa que deverão suportar a
implementaçào e monitoramento do acordo negociado. Os requisitos para implementação e
monitoramento devem fazer parte do acordo sobre as questões essenciais, uma vez que acordo
políticos podem requerer futuras negociações durante a fase de implementação. As medidas e
procedimentos para a efetiva implementação e monitoramento são essenciais para que o sucesso
do acordo se mantenha ao longo do tempo.
Os objetivos deste último estágio são:
• Estabelecer mecanismos de participaçào para suportar implementaçào e moniotramento;
• Estabelecer os meios para revisas o acordo quando necessário durante sua implementaçào;
• Assegurar ampla participação na implementação, promovendo co-responsabilidade ;
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•
Estabelecer mecanismos para identificar e lidar com novos assuntos e questões que
eventualmentem surjam.
Os varios estagios num processo de Tomanda de Decisão Compartilhada ficam muitas vezes
superimpostos. Por exemplo, as partes frequentemente reavaliam suas intenções de participar na
negociação durante o desenrolar da mesma. A necessidade de novas informações deverá aparecer
e revisões ou refinamentos nos acordos poderão ser necessários durante a fase de implementação.
Essas sobreposições são esperadas.
Limitações
Nem todos os processos de negociação pública resultarão em acordos que reflitam consenso
geral sobre todas as questões. Muito irá depender de fatores externos tais como um arcabouço de
políticas governamentais, a disponibilidade das informações necessárias, e tempo e recursos
suficientes para sustentar o processo. Entretanto, políticas, informações e recursos per se não são
suficientes para resolver as questões. O sucesso do processo de negociação pública também
depende do desejo coletivo dos participantes em criar oportunidades para inovações que não
seriam possiveis de serem obtidas por cada participante sozinho. Onde cada participante ou
grupo de participantes só consegue se enxergar ou ser enxergado pelos outros como sendo capaz
de obter o que querem independentmente, qualquer progresso será demorado.
Quando um acordo completo não pode ser alcançado, assim mesmo os esforços dos participantes
não são infrutiferos, pois podem diminuir o escopo do conflito e enriquecer o processo de
tomada de decisão. Caso os participantes não consigam completa concordância em todas as
questões, o conflito é sempre afetado positivamente devido aos relacionamentos estabelecidos e
da mútua compreensão desenvolvida no decorrer dos trabalhos.
PROCESSO DE CONSULTA PÚBLICA
Muitos conflitos públicos não requerem negociações para resolver questões prioritárias de uma
maneira geral, particularmente em situações onde o conffflito não se manifestou atravvés de uma
disputa. Os processos de consulta pública podem ser visots como um meio de prevenir eventuais
disputas. Um processo eficiente de conuslta pública pode ser desenvolviddo seguindo-se as
seguintes etaps descritas abaixo:
1) Avaliação dos requisitos para a decisão a ser tomada
Objetivos:
• Estabelecer a clara compreensão da decisão necessária;
• Esclarecer o arcabouço político para a decisão;
• Esclarecer as expectativas da autoridades que irão decidir em relação à participação pública e
suporte para a decisão.
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2) Avaliação e contato público inicial para coleta de informações
Objetivos:
• Identificação preliminar das questões,dos individuos e grupos atingidos;
• Perfil social das comunidades afetadas;
• Avalição dos requisitos para participação e dos métodos apropriados;
• Desenvolvimento de uma proposta de participação
3) Consulta Pública Inicial
Objetivos:
• Explicação do arcabouço político
• Identificação dos grupos afetados
• Refinamento da estratégia proposta para participação
• Identificação das questões
4) Estabelecimento do Processo de Participação
Objetivos:
• Confirmar quais são as questões a serem resolvidas
• Desenvolver um entendimento comum sobre as questões
• Identificar os interesses relevantes dos grupos e individuos afetados
• Construir soluções
• Avaliar qual seria a solução preferida
• Confirmar a solução preferida
5) Estabelecimento dos Processos de Implementação e Monitoramento
Objetivos:
• Oferecer oportunidades para que haja paricipação pública na implementação e
monitoramento da decisão tomada
• Estabelecer cláusulas para participação pública nas revisões e adaptações
CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE PROCESSOS DE MANEJO DE
CONFLITOS
Consultando sobre o processo
Antes de ser estabelecido qualquer compromisso em relação a uma forma específica de manejo
de conflitos, é muito importante que se acesse informalmente as propostas das partes que irão
eventualmente participar. Essas discussões informais podem servir para identificar as pessoas
que eventualmente necessitarão ser envolvidas e também para aumentar o conhecimento da
comunidade sobre a iniciativa de maneira geral.
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Incluindo todos os interesses envolvidos
Os processos que pressupõem intensa participação, especialmente os que se referem a tomada de
decisão compartilhada, usulamente deparam com a questão de “quem participa”.
Frequentemente, abrir espaço para participantes adicionais é imprescindível para manter a
credibilidade e estabilidade dos processos, uma vez que indivíduos ou grupos que são excluidos
se tornam mais obstinados, mais vocais e mais críticos no decorrer da evolução do processo sem
suas participações. Mesmo que seja dificil imaginar um processo que não “deixe ninguem de
fora” do ponto de vista de uma perspectiva individual, é verdade que muitos processos ou
deixam de lado ou não se dão conta da existência de individuos e/ou grupos que tem legítimo
direito de participar. Isso pode se tornar muito problemático no caso desses excluidos terem
capacidade de bloquear, ou influenciar significantemente, a natureza ou implementação das
decisões resultantes. Por exemplo, em situações que envolvem soluções de planejamento local
podem existir interesses externos significativos que estão fora da área em questão, mas que tem
legítimos interesses em jogo e que não estão sendo envolvidos ou considerados simplesmente
porque o processo está centrado ao redor dos residentes da área.
Mediação independente
Muitos processos de participação, especialmente processos de negociação, podem se beneficiar
de mediação independente. Esse serviço pode ser conduzido por um individuo oupor uma
equipe. No caso de ser uma equipe, há a oportunidade de se superar diferenças culturias e criar
uma equipe de mediadores que reflita a diversidade de culturas que pervade o processo. É
essencial que a neutralidade dos mediadores seja aceita sem dúvidas pelos participantes. O papel
que eles desempenham é o de sustentar o processo, e não de definir o resultado. Na prática, a
neutralidade é usualmente definida pelos participantes. Ou seja, a despeito de credenciais, se os
participantes sentem que o mediador é capaz de conduzir o processo de uma forma independente
e neutra, então o mediador é considerado neutro em relação aos objetivos do processo. Os
participantes não terão essa opinião se o mediador tiver algum interesse no resultado ou advoga
um determinado ponto de vista em relação às questões em pauta. Além de melhorar a efetividade
do processo, a mediação independente pode permitir que participantes ddas entidades
governamentais se engagem mais ativamente nas discussões. Assim sendo, permite-se a eles uma
maior oportunidade de descrever os desafios associados com as escolhas na resolução de
conflitos em políticas públicas.
COMPETÊNCIA NA COMUNICAÇÃO
A habilidade de promover uma efetiva comunicação é essencial no manejo de conflitos. As
qualidades-chave são: escutar, fazer perguntas, e ser capaz de reestruturar/reelaborar as questões
de formas inovadoras e mais claras.
Ouvindo e Entendendo
A identificação de interesses requer a aplicação de algumas habilidades básicas em comunicação.
A mais importante habilidade é, sem dúvida, saber escutar. Para entender, a pessoa tem que
escutar. Para escutar, uma pessoa tem que:
• Parar de falar (isso deveria ser óbvio a não ser que voce seja o orador!)
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•
•
•
•
•
Estar atento à pessoa que fala
Evitar ficar ensaiando mentalmente argumentos enquanto alguém está falando
Evitar assumir que uma vez que se ouviu as primeiras palavras já se entendeu o ponto de
vista da outra pessoa
Fazer perguntas para esclarecer e expandir a compreensão do argumento
Parafrasear assegurarando-se de ter entendido completamente o argumento
Parafraseando e Sumarizando
Quando se está tentando entender, é preciso ouvir cuidadosamente e tentar evitar persuadir a
outra pessoa imediatamente para um ponto de vista diferente. Quando se está ouvindo, deve se
evitar adicionar sua propria resposta ou opinião.
Duas habilidades úteis para quem está ouvindo:
Parafrasear: repetir, com suas proprias palavras, o conteúdo da mensagem do orador. “Em
outras palavras, o que você está dizendo é…..”
Sumarizar: condensar os principais pontos da mensagem do orador. “Estes parecem ser os
principais pontos que voce está colocando até agora…”
Parafrasear e sumarizar são importantes porque:
• Asseguram que há um entendimento correto
• Simplificam o que pode ter sido uma discussão complexa e densa
• Tranquilizam as pessoas no sentido em que suas idéias foram ouvidas e entendidas
• Permitem às partes ouvir como os outros estão percebendo suas idéias
Fazendo perguntas
Uma das mais importantes habilidades para a resolução de conflitos é fazer as perguntas que
elicitam informações valiosas e constroem relacionamentos através da demonstração do anseio
de entender aspirações, necessidades, receios ou preocupações das outras pessoas (“interesses”).
Perguntas-abertas permitem que as pessoas deem mais infomações e liberdade para responder
da maneira que querem. Esse tipo de questão enccoraja as pessoas a dizerem o que pensam sobre
os assuntos que estão sendo discutidos.
Perguntas abertas começam com:
• O que…
• Quando…
• Onde…
• Quem…
• Como…
• Porque…
• Por acaso, então…
Algumas perguntas podem ter o mesmo efeeito que uma questão aberta, por exemplo:
“Voce poderia comentar um pouco mais a respeito disso?”
“Voce poderia me contar sobre…”
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Perguntas fechadas são aquelas que podem ser respondidas por “Sim” ou “Não ”, “Talvez” ou
“Eu não sei”. Dois exemplos de questões fechadas:
“Voce viu o protesto?”
“ A represa será construida?”
Pros e cons de perguntas abertas e fechadas
Perguntas fechadas:
• São importantes quando se quer limitar as opcões para resposta
• São úteis para esclarecer um ponto específico
• Tendem a limitar a quantidade de informação que se obtem atraves de uma resposta
• Podem ser afirmações disfarçadas em perguntas, uma vez que muitas vezes refletem o ponto
de vista da pessoa que está fazendo as perguntas mais do que elicitando o ponto de vista da
outra pessoa
• Tendem as controlar a discussão mais do que perguntas abertas
• Podem induzir uma determinada resposta para a pergunta
• Podem levantar suspeitas e colocar as pessoas na defensiva
Por exemplo, considerando a seguinte pergunta fechada:
“Voce acha que o Gabinete vai sustentar a negociação proposta?”
Esta pergunta pode ser respondida com um sim ou não e uma pequena explicação. No entanto, a
pergunta pode elicitar desconforto uma vez que sugere dúvidas da pessoa que está fazendo a
pergunta.
A mesma pergunta de uma forma aberta poderia ser:
“Como voce acha que o Gabinete vai reagir em relação à negociação proposta?”
Colocada dessa forma, a pergunta pode extrair as opiniões das pessoas mais efetivamente, e pode
resultar na exposição e esclarecimento deinformações adicionais.
Reestruturando/Reelaborando
A habilidade de “reorganizar/reestruturar” é uma ferramenta poderosa e frequentemente usada
por mediadores e negociadores experientes para o reescalonamento e resolução de disputas.
Reestruturar uma declaração envolve achar novos termos que traduzam seu conteúdo de um
jeito em que o interesse subjacente do interlocutor fique explícito (desejo, necessidade,
epectativa, receio).
Por exemplo:
Considerando a seguinte declaração: “Já estou cansado desses protestos. Não se está resolvendo
nada”.
Reestruturada, essa declaração poderia ser: “Voce quer que a interação com o público seja
produtiva”.
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Ou seja, a reestruturação tira a conotação negativa da declaração e a tranforma numa declaração
mais neutra ou positiva.
Antes de se poder fazer uma reestruturação, há a necessidade de se fazer perguntas para
identificar o que realmente está preocupando a pessoa.
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APÊNDICE 1: AVALIAÇÃO DO CONFLITO
Perguntas Críticas e Recomendações
As caracteristicas de conflitos e disputas em políticas públicas que são relevantes para a
estruturação de processos de participação pública podem ser divididas em quatro categorias: os
assuntos/questões; as partes; o contexto da política governamental; e o contexto social e político
em geral. Dentro de cada uma dessas categorias, existe um certo número de perguntas críticas
cujas respostas podem ajudar a identificar a informação que é importante na estruturação do
processo de participação pública. Essas perguntas estão relacionadas abaixo, juntamente com as
recomendações que podem ser utilizadas para avaliação da situação e para definir as
considerações que deverão informar a definição do processo.
As questões/assuntos
1. Quais são as questões em disputa e como essas questões surgiram? O conhecimneto dos
antecedentes é essencial para a análise da disputa , ou seja, estabelecer a descrição geral e
história das questões, inclusive as maneiras que já foram utilizadas para a sua
resolução(litigação, campanhas de informação pública, desobediencia civil, lobby político,
negociações ou processos de consulta prévios, etc.)
Recomendações: em muitos casos as várias partes tem perspectivas significantemente diferentes
sobre a história da disputa. Quando se compreende essas perspectivas, inclusive direitos e
obrigações que eventualmente estão associados a elas, pode-se determinar não só os tipos de
procesoss de participação que serão mais indicados, mas também como iniciar esses processos.
Por exemplo, pode ser que existam obrigações e responsabilidades assumidas associadas com as
questões que podem vir a ser prejudicadas com o estabelecimento de novos processos.
Considerações para a definição do processo: em alguns casos, pode ser importante estabelecer
a historia comum das questões entre as partes envolvidas, para proporcionar um ponto de partida
do processo. Quando as questões tem uma historia controversa e complexa, provavelmente será
necessário que as partes discutam suas visões a respeito dessa história antes de serem capazes de
se colocar numa postura mais focada. Os gerenciadores do processo de participação precisam
levar em conta o tempo necessario para essas discussoes durante o planejamento do processo.
2. Quão definidas estão as questões em disputa? Por exemplo, existem questões cclaramente
definidas, tais como “a quantidade e qualidade da água potável para a comunidade”, ou de
natureza mais geral, como “preoccupaçaões dos residentes com o meio ambiente”?
Recomendações: processos de participação que são interativos como negociações são mais
efetivos se forem bem definidos.
Considerações para a definição do processo: se as questões não forem bem definidas, o
processo de participação terá de ser ddirigido para a definiçào deles durante os primeiors
estágios. Pode ser útil nas fases de preparação e avaliação dispender um tempo adicional
esclarecendo as questões.
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3.
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Quais os tipos de questão que estão em disputa?
Relacionamentos – isto é, questões surgidas entre personalidades individuais
Interesses – isto é, questões sobre o uso ou distribuição de recursos limitados
Informação – isto é, questões sobre a confiabilidade e exatidão da informação relevante
Valores – isto é, questões surgidas devido a diferentes visões de mundo, crenças ou filosofias
Estruturais – isto é, questões originadas pela hierarquia social ou pela distribuição dos
direitos, riquezas ou poder.
Recomendações: a maioria das disputas são complexas e envolvem todos os tipos de
questões/assuntos, mas analisando-se as suas relativas importancias obtem-se informação
importante para a definição do processo de participação pública. Disputas estruturais e de valores
tendem a ser mais dificeis de negociar do que disputas a respeito de interesses, informação ou
relacionamentos. Por exemplo, na America do Norte se sabe que disputas envolvendo crenças
religiosas ou políticas de aborto são praticamente inegociaveis.
Considerações para a definição do processo: é preciso analisar a natureza dos assuntos
subjacentes, e sua relativa significancia, antes de se iniciar a definição do processo de forma a
evitar a aplicação inadequada de métodos de participaçào pública.. Pro exemplo, processos de
negociaçào podem não ser adequados onde as questões sõa diretamente relacionadas a valores e
crenças.
4. Quão controversas são as questões do ponto de vista das partes? Já houve episódios de
desobediencia civil, ameaças, ou violencia associadas com a disputa?
Recomendações: a participação pública interativa “face-a-face”, incluindo negociação, se torna
mais dificil na medida em que as questões são mais controversas. A necessidade da negociação
atingir um resultado estável aumentará com o nível de controversia quando essa controversia é
resultante de uma forte polaridade entre as partes que tem capacidade de influenciar decisões.
Portanto, tanto a dificuldade quanto a necessidade de negociar podem aumentar paralelamente.
Considerações para a definição do processo: processos interativos que envolvem questões
altamente controversas podem ser mais efetivos se há mecanismos de incorporação que
permitam aos participantes reduuzir ou superar suas emoções. Essas emoções podem ser uma
significante barreira para uma discussão construtiva. Assegurar que todos os participantes
tenham oportunidade de falar durante as sessões mulitprtidarias, e que as ideias que sejam
expressas sejam anotads, é um dos meios importantes para reduzir as tensões e melhorar a
efetividade do processo. Discussões individuais ou em grupo com o facilitador do processo ou
mediadoor podem também oferecer uma oportunidade para os participantes reduzirem sua
ansiedade em relação a questões sensíveis. Assegurar confidencialidade podee ser um prerequisito para se iniciar uma discussõa franda e aberta seja a nível individual ou a nível grupal.
Onde as questões atrairam consideravel atenção da mídia, provavelmente será necessario
desenvolver uma estratégia de comunicação mais detalahda e delicada para sustentar uma boa
compreensão do processo pelo público em geral.
5. Quão urgente deve ser a resolução da disputa? A questão está ficando mais aguda com
consequencias sérias para todas as partes (por exemplo, a deterioração da qualidade do ar na
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cidade)? Ou está relativamente estável ou mesmo diminuindo de intensidade, com
consequencias limitadas para algumas ou todas as partes envolvidas?
Recomendações: processos de negociação são mais efetivos se há urgencia de todas as partes
para se resolver a disputa. Se os impactos sociais, ambientais, e economicos são grandes, uma
negociação pode ser necessaria para reduzir a possibilidade de disputas originadas por resultado
desbalanceado obtido atraves de processo de consulta que não distribuiu a responsabilidade entre
aqueles que foram afetados.
Considerações para a definição do processo: processo que lidaam com questões que requerem
imediata resolução se beneficiam de um prazo claro com datas intermediarias . Adicionalmente,
pode ser necessario ter regras subtantivas de procedimento definidas a priori pela autoridade
convencionada (como um esboço para a aprovação dos participantes se for acordado que a
negociação deve ser realizada) de forma que os participantes não gastem muito tempo absorvidos
pelo processo emsi.
6. Qual é o escopo da solução potencial? Há muitas ou poucas soluções potenciais ? A disputa é
sobre uma quantidade fixa de recursos para os quais há pouco potencial de substituição ou
melhoria na sua utilização? Ou existem participantes ativamente promovendo uma variedade
maior de soluções potenciais?
Recomendações: processos de negociação são mais efetivos quando há uma variedade maior de
soluções potenciais que as partes podem usar como base para construir uma solução que atenda a
todas as suas necessidades. Da mesma forma, os processo de negociação são mais dificeis
quando há menos soluções potenciais e, qualquer que seja a decisão, podendo resultar na perda
por alguma das partes, enquanto que outras ganham, com um potencial minimo de
contrabalanceamento de perdas.
Considerações para a definição do processo: É importante articular claramente os parametros
da politica que irá delimitar o escopo das soluções potenciais desde o começo dos processos
interativos, particularmnte negociações, de forma a ajudar os participantes a avaliar os resultados
de sua participação. O escopo potencial das soluções pode ser articulado em termos de políticas
de referencia ou direção para o processo; dessa forma os participantes estarão melhor
posicionadso para decidir se participar é ou não interessante para eles.
7. Como as partes poderiam caracterizar uma solução de sucesso para as questões, e quais
seriam suas razões?
Recomendações: Pode existir uma variedade de dimensões para a “resolução de sucesso”. Essas
podem incluir considerações sobre o potencial de futuras disputas, a reputação das partes, a
melhoria das comunicações entre as partes, a responsabilidade pela decisão, a distribuição dos
custos e beneficios reais, as implicações sobre futuros processos de decisão, as consequencias da
falha de implemetação, etc. Compreender o que significa uma “resoluçào de sucesso” sob o
ponto de vista das partes ou do publico afetado é muito util para se identificar quais são as
questões prioritarias e deteminar os metodos apropriados de participação. As partes precisam
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tambem ter expectativas a respeito do processo em si mesmo, uma vez que este irá influenciar
fortemente a sua capacidade de colaborar na participação.
Considerações para a definição do processo: Se as expectativas das partes ou do publico com
respeito ao sucesso são entendidas desde o começo, o processo pode ser definido de forma a
alcançar essas expectativas uma vez que isso irá aumentar o grau de confiança no processo. Por
exemplo, se as partes estão procurando melhorar de comunicações e mútuo entenddimento, o
estabelecimento e manutençào dos canais de comunicaçào podem ser a parte mais importante
dddda definição do processo. Se as expectativas não são obvias desde o inicio, pode ser util
antecipar e adaptar-se a elas quando elas surgirem.
8) Qual é o potencial para a obtenção de soluções onde todas as partes ganhem algo do que estão
solicitando?
Recomendações: processos de negociação são mais efetivos quando as partes acreditam que
podem aumentar a possibilidade de atingir seus objetivos atraves de um trabalho cooperativo.
Considerações para a definição do processo: As oportunidades de ganho mútuo ficam mais
aparentes quando as partes aumentam sua compreensão dos interesses subjacentes de cada
participante e as diferenças de valores que estão associadas aos pontos críticos. Portanto,
processos de negociação são usualmente mais efetivos se proveem oportunidades para as partes
de melhorar sua compreesnsão de cada um nos estágios iniciais.
9) Qual é o risco coletivo das partes se o governo decidir tomar decisões independentemente?
Recomendações: se as partes reconhecem um aalto risco de uma decisão governamental
independente, certamente estarão mais desejosas de negociar.
Considerações para a definição do processo: se o governo inicia a preparaçào de termos de
referencia ou um processo de analise de documentação antes de uma negociação política, o
conteúdo devem ser analisados cuidadosamente do ponto de vista das varias partes de forma
assegurar que as implicações estão claramente definidas. Esses documentos devem inicilamente
ser apresentados de forma preliminar nos processo de negociação de forma a facilitar
oportunidades de esclarecimento. Termos de referencia podem se rprecisos para ser negociadso
de forma a se obter a concordancia de todas as partes que vão participar.
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