O ESTADO REGIONAL AUTONÔMICO
Prof. Ronny Carvalho da Silva
Professor do Curso de Direito da Faculdade de Educação, Administração e
Tecnologia de Ibaiti. Procurador do Município de São José da Boa Vista.
Jeferson de Campos
Acadêmico do Curso de Direito da Faculdade de Educação, Administração e
Tecnologia de Ibaiti.
1 INTRODUÇÃO
O Estado Autonômico é o modelo de estado mais novo no mundo, criado pela
Constituição Espanhola de 1978, se mostra um modelo de Estado muito complexo e de
pouco estudado e conhecido pelos operadores do Direito e pelos apreciadores da Ciência
Política. Por se tratar de um modelo relativamente novo e assim pouco estudado, tal
trabalho se mostrar de fundamental importância na tentativa de fornecer a sociedade de
modo geral uma compreensão e um estudo sobre o Estado Autonômico, visto que as
principais literaturas sobre o tema se encontram dentro do Direito Espanhol, logo, em outro
idioma, o que torna o estudo do tema ainda mais complexo, assim tal artigo tem como um
dos objetivos sanar parte dessa escassez acerca do tema.
O tema quando é posto como um problema ou objeto de pesquisa se torna algo de
difícil analise, justamente pela falta de literatura sobre o tema. Dentro da literatura
brasileira, mais especificamente dentro da área das Ciências Jurídicas, os textos são raridade,
escassos, o que torna a análise do Estado Autonômico muito mais complexa. A literatura que
comporta de modo quase satisfatório o tema é encontrada dentro do Direito Constitucional
Espanhol com alguns doutrinadores e no Direito Constitucional Português.
O problema do tema dentro das Ciências Sociais Brasileira, mais precisamente
dentro do Direito e da Ciência Política, é justamente a falta de material e de análises sobre o
Estado Regional Autonômico, assim, o referente trabalho tem como um dos objetivos,
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fornecer algum tipo de informação útil para o entendimento desse novo tipo de Estado,
fundamentado nos trabalhos realizados por estudiosos europeus, buscando, assim chegar a
um estudo satisfatório sobre o tema.
2 CONCEITUAÇÃO HISTÓRICA DO ESTADO
Para Silva Junior (2009), Estado seria uma figura abstrata criada pela sociedade. O
mesmo ainda diz que podemos entender o Estado como sendo uma sociedade política
fundada pela vontade de unificação e desenvolvimento do homem, com a intenção de
regularizar e manter o interesse público.
O conceito de Estado vária com certa frequência, sempre acompanhando o tempo e o
espaço, assim, conforme a época o entendimento sobre o que é o Estado muda.
Para o professor Cristiano Menezes (2010), Estado é uma sociedade política dotada
de algumas características próprias, ou dos elementos essenciais que a distinguem das
demais, como: povo, território e soberania.
3 DAS FORMAS DE ESTADO: CONCEITUAÇÃO
As formas de Estado são os modos pelo qual o Estado organiza seu povo, sua
soberania e seu território.
Sobre as formas de Estado, Silva (2008) ensina:
As “formas de Estado” se referem a uma noção estruturante do
poder político dentro de determinado território, além de ser uma
forma didática de se caracterizar a maneira em que se dá a
distribuição irradiante deste poder, dentro desse território. Trata-se
também das formas em que os Estados se organizam para a
realização de suas tarefas e o desenvolvimento de suas atribuições,
dentro das competências definidas no texto organizatório básico –
Constituição -, sejam tarefas políticas ou administrativas.
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Logo, as “formas de Estado” dizem respeito à projeção do poder no
interior de uma base territorial, absorvendo como critério a
“existência, a intensidade e o conteúdo de descentralização políticoadministrativa de cada um”. (SILVA, 2008, p. 150).
Assim, a partir do entendimento de Silva (2008), as formas de Estado são algo meio
abstrato que diz respeito apenas à forma da estrutura política do território, além de ser algo
que demonstra o modo de distribuição do poder dentro desse território.
4 ESTADO FEDERAL
O Estado Federal é um Ente Soberano circunspeto por diversos entes territoriais
dotadas de um governo próprio em cada um deles. Geralmente, os estados, conhecidos
também como estados federados ou entes federativos, possuem autonomia, ou seja,
possuem um grudo de competências que são garantidas pela Constituição ou Lei Maior do
Estado como um todo. Essa autonomia não pode ser abolida ou modificada de modo
unilateral pela união. Porém, nesse sistema, apenas o Estado Federal é tido como Soberano,
tanto para o Direito Local (no caso o Direito Brasileiro) como para fins que versam sobre
Direito Internacional. Segundo o entendimento do Direito Internacional, apenas o Estado
Federal (União) possui personalidade internacional, ou seja, é considerado sujeito de Direito
Internacional, pois é capaz de adquirir direitos e contrair obrigações no plano internacional,
bem como de reivindicar os seus direitos na esfera internacional.
Sobre o Estado Federal Silva diz:
A característica marcante da forma de Estado federal, diz respeito à
descentralização política existente. É a própria Constituição quem
estabelece núcleos de poder político, conferindo autonomia aos
entes federados, mas retirando-lhes a soberania, que é própria do
ente federal (poder central). (SILVA, 2008, p. 150).
5 ESTADO UNITÁRIO
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No Estado Unitário, qualquer unidade subgovernamental pode ser criada ou extinta e
ter seus poderes alterados pelo governo central.
Sobre o Estado Unitário, explana Barros:
O Estado unitário não se constitui de estados-membros: é um estado
só, uno, ainda que se possa subdividir em regiões (como a Itália), ou
em províncias (como o Brasil na época do Império), ou em
departamentos (como a França). Pelo que, no estão unitário, apenas
há uma constituição: a constituição nacional. (BARROS, p. 1)
Silva (2008) ensina:
No que tange ao Estado Unitário, esta forma de Estado é
caracterizada essencialmente pela absoluta centralização do poder
político, levando-se em conta o território do Estado, onde não há
fontes simultâneas de irradiação desse poder, como ocorre nos
Estados Federais. É de se dizer que há um “único suporte para a
estatalidade”, no sentido de que há uma única organização jurídica
de Direito Público detentor das competências políticas típicas de um
estado, como a defesa, produção legislativa, etc.
Esse modelo de Estado é considerado um modelo simples, que pode ter duas
vertentes: Um Estado Unitário Centralizado e um Descentralizado, conhecido também como
Estado Regional.
6 ESTADO UNITÁRIO CENTRALIZADO
O Estado Unitário Centralizado é caracterizado pelo modo simples de sua estrutura
política. Nesse modelo de Estado Unitário, existe apenas uma ordem jurídica, política e
administrativa.
No que tange a centralização Bonavides (1967) relata:
Referida ao Estão unitário, a centralização abrange as seguintes
formas: centralização política e centralização administrativa,
segundo BURDEAU; centralização territorial e centralização material,
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no dizer de DABIN; centralização concentrada e centralização
desconcentrada, na terminologia mais usual dos modernos
publicistas. (BONAVIDES, 1967, p. 105).
Assim, o Estado Unitário Centralizado, é considerado um Estado Unitário Puro.
7 DO ESTADO REGIONAL AUTONÔMICO: O ESTADO UNITÁRIO DESCENTRALIZADO
No Estado Unitário Descentralizado, conhecido também como Estado Regional
Autonômico, ocorre a descentralização do exercício das competências.
A descentralização política leva a formação de regiões tidas como autônomas assim,
elas são descentralizadas politicamente e administrativamente, desde modo, elas podem
elaborar leis, se for o caso.
Quando Bonavides escreveu a primeira edição de seu livro “Ciência Política”, no ano
de 1967, o entendimento de Estado Regional Autonômico era limitado, assim, ao
analisarmos o referente livro, não teremos um entendimento adequado sobre o tema.
Quando se fala em apenas regionalização, ou Descentralização Administrativa, ocorre
apenas no âmbito administrativo, porém, quando se tange sobre Regiões Autônomas,
compreende-se a descentralização tanto política, quanto administrativa.
No que tange a Regionalização, Silva (2008) ensina.
Esta descentralização gradual é responsável pelo surgimento do
fenômeno da “regionalização” do Estado unitário, que conforme sua
intensidade
se
consubstancia
em
estados
totalmente
descentralizados – como em Espanha - , ou parcialmente – como em
Portugal. A este modelo convencionou-se chamá-lo por “Estado
regional” ou Estão autonômico”. (SILVA, 2008, p. 152).
Sobre o Estado Unitário Regional Autonômico, A Felizes (2007) explica:
O modelo de Estado Unitário Regional foi introduzido pela primeira
vez em 1931 em Espanha, influenciando a Constituição Portuguesa,
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a segunda vez foi em Itália em 1948 e só depois em Portugal em
1971, sob revisão de 1933 e em 1976.
Há 3 modelos de Estado Regional: o modelo que separa o Estado
Parcial (ex: Açores e Madeira) e integral (todo dividido: Itália e
Espanha) e o Estado Regional Homogêneo ( se todas as regiões têm
os mesmos poderes, como o caso de Portugal) e o heterogêneo
(regiões tem mais poderes que outros) – por ex: Espanha, Bascos e
Baliza tem mais poderes e Itália. (A FELIZES, 2007, p. 1).
8 DO ESTADO REGIONAL AUTONÔMICO ESPANHOL
No caso da Espanha, a descentralização administrativa e legislativa é desenvolvida de
baixo para cima. As províncias se unem em regiões que constroem seu estatuto de
autonomia e avocam competências na Constituição.
A Espanha é uma monarquia parlamentar, com um monarca hereditário que exerce
como Chefe de Estado – o Rei da Espanha, e um parlamento bi-cameral (Deputados e
Senadores), as Cortes Generales.
Desde a Constituição Espanhola de 1978, a Espanha está dividida em 17
Comunidades Autônomas e duas cidades autônomas (Ceuta e Melilla). Essas duas cidades
tem capacidade administrativa superior à de um município, mas são inferiores as
comunidades autônomas espanhola, pois não possuem câmaras legislativas propriamente
ditas. Das comunidades autônomas, as de Galiza, País Basco, Andaluzia e Catalunha,
possuem condições de “Nacionalidades Históricas”, ou seja, são comunidades autônomas
que possuem identidade cultural coletiva e linguística diferente das demais comunidades da
Espanha. Essa “Nacionalidade Histórica” é reconhecida na Constituição, juntamente com um
“Estatuto de autonomia”.
No que tange as Comunidades Autônomas, a Constituição Espanhola de 1978 regula:
Art. 2: A Constituição fundamenta-se na indissolúvel unidade da
Nação Espanhola pátria comum e indivisível de todos os espanhóis, e
reconhece e garante o direito à autonomia das nacionalidades e
regiões que a integram e a solidariedade entre todas elas.
(CONSTITUIÇÃO ESPANHOLA DE 1978).
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O artigo 148 da mesma constituição regula as concorrências das Comunidades
Autônomas na questão das matérias:
Art. 148: As comunidades Autônomas poderão assumir concorrência
nas seguintes matérias: Organização das instituições de
autogoverno; As alterações dos termos autárquicos compreendidos
em seu território; Ordenação do território, urbanismo e morada; O
fomento do desenvolvimento econômico, Proteção do Meio
Ambiente; Patrimônio monumental; Promoção do desporto,
Assistência social, Previdência; Higiene; Portos e Aeroportos; entre
outros.
Segundo a Constituição Espanhola e o Estatuto de Autonomia, a Espanha é dividida
entre as seguintes Comunidades e Cidades Autônomas: Andaluzia, Aragão, Principado das
Astúrias, Ilhas Baleares, País Basco, Ilhas Canárias, Cantábria, Castela-La Mancha, Castela e
Leão, Catalunha, Ceuta, Estremadura, Galiza, Comunidade de Madrid, Meliha, Região de
Múrcia, Comunidade Foral de Navarra, La Rioja, Comunidade Valenciana.
Atualmente, a Espanha é considerada um dos países mais descentralizados no
mundo. Todos os seus territórios administram de forma local seus sistemas de saúde e
educação, concomitantemente aspectos do orçamento público; alguns deles, como é o caso
do País Basco, administra seu orçamento sem a supervisão do governo central da Espanha.
Navarra, País Basco e a Catalunha, possuem suas próprias policias, completamente
autônomas. Excluindo Navarra; a policia da Catalunha e do País Basco substituem em seus
territórios a Policia Federal Espanhola.
9 ESTADO PORTUGUÊS
A República Portuguesa é um país que possui soberania e é caracterizado como um
Estado Unitário. A lei fundamental que rege a nação portuguesa é a Constituição de 1976.
Essa Constituição prevê a realização de referendos de consultado popular, entretanto, o
resultado pode ser anulado politicamente.
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O Estado Português é dividido em 18 distritos continentais e duas Regiões
Autônomas que correspondem aos Arquipélagos de Açores e Madeira. Antes da Constituição
de 1976, os arquipélagos estavam vinculados à estrutura geral dos distritos, porém,
possuíam uma estrutura de administração diferente.
Com a nova Constituição, Açores e Madeira passaram a ter o Estatuto de Região
Autônoma, deixando assim de serem distrito, passando a ter autonomia e assim, um
estatuto político e administrativo, além de órgãos de governo próprio como no Estado
Espanhol.
Até o ano de 2011, a divisão portuguesa era a seguinte:
Lisboa, Leiria, Santarém, Setúbal, Beja, Faro, Évora, Portalegre, Castelo Branco,
Guarda, Coimbra, Aveiro, Viseu, Bragança, Vila Real, Porto, Braga, Viana do Castelo. Além
das Regiões Autonômicas de Açores e Madeira.
Com base na divisão, Portugal é composto por três regiões: Portugal Continental (que
corresponde a todo o território português), Região Autônoma dos Açores (que corresponde
à região autonômica do arquipélago de Açores) e Região Autônoma de Madeira (que
corresponde à região autonômica do arquipélago de Madeira).
Ao analisar a Constituição Portuguesa vigente, encontramos em seu artigo sexto:
Artigo 6.º Estado Unitário
1. O Estado é unitário e respeita na sua organização e
funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da
subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da
descentralização democrática da administração pública.
2. Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões
autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de
órgãos de governo próprio.
A Felizes (2007) defende a idéia de que apenas a Itália e a Espanha são realmente
Estados Regionais Autonômicos; Portugal é apenas um Estado Unitário, visto que possui
apenas duas Regiões Autonômicas e as mesmas tem a qualidade primaria de Arquipélago.
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10 ESTATUTOS POLÍTICO-ADMINISTRATIVOS DAS REGIÕES AUTONOMICAS PORTUGUESAS
O Estatuto Político-Administrativo da Região Autônoma dos Açores e da Madeira são
diplomas legais de natureza para-constitucional que enquadra o regime de autonomia de
cada região, definindo as competências de cada uma delas e o funcionamento dos órgãos
políticos. Cada uma das duas regiões autonômicas possui um Estatuto, o da Região dos
Açores é conhecido como EPARAA e o da Madeira como EPARAM.
Cada estatuto é na sua essência uma Constituição Regional que forma o regime
autonômico autorizado pela Constituição da República.
No artigo 161 da Constituição da República Portuguesa, esta prevista a competência
de aprovação dos estatutos político-administrativos das regiões autônomas.
Artigo 161.º Competência Política e Legislativa
Compete à Assembléia da República:
a)...
b) Aprovar os estatutos político-administrativos das regiões
autônomas;
c)...
d)...
e) Conferir às assembléias legislativas regionais as autorizações
previstas na alínea b) do nº 1 do artigo 227º da Constituição.
O artigo 226 da Constituição da República Portuguesa regula o rito de aprovação dos
Estatutos das Regiões Autonômicas:
Artigo 226.º Estatutos
1. Os projectos de estatutos político-administrativos das regiões
autónomas serão elaborados pelas assembleias legislativas regionais
e enviados para discussão e aprovação à Assembleia da República.
2. Se a Assembleia da República rejeitar o projecto ou lhe introduzir
alterações, remetê-lo-á à respectiva assembleia legislativa regional
para apreciação e emissão de parecer.
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3. Elaborado o parecer, a Assembleia da República procede à
discussão e deliberação final.
4. O regime previsto nos números anteriores é aplicável às
alterações dos estatutos.
11 STATUS DA “CONSTITUIÇÃO REGIONAL”
Apesar do status de Constituição Regional, Canotilho (2013) entende que tanto
Açores quanto Madeira não pode recusar a aplicação das 40 horas semanais aos
funcionários públicos como prevê lei Nacional.
Sobre o caso em questão, houve recentemente discussões sobre as horas semanais
de trabalho do servidor público, assim, o Governo Regional de Açores solicitou ao
Constitucionalista da Universidade de Coimbra, José Gomes Canotilho, um parecer sobre o
caso.
Em matérias do mesmo âmbito e provavelmente mais problemáticas
do ponto de vista jurídico-constitucional", a jurisprudência do TC
"não apoia, no caso, uma posição favorável à defesa da autonomia
legislativa regional para o estabelecimento de um horário normal de
trabalho dos trabalhadores em funções públicas diferente do
definido" no referido decreto da Assembleia da República (AR).
(CANOTILHO, 2010, JusJornal p.1)
Para Canotilho, a Constituição Portuguesa permite que as Regiões Autonômicas de
Açores e da Madeira legislem sobre matérias enunciadas nos Estatutos, e também podem
legislar em matérias reservadas apenas à Assembléia da República, porém, nesse caso,
necessitam de uma autorização da Assembléia Republicada para que possam legislar sobre
tais matérias.
Sobre os Estatutos, Silva (2008) concretiza:
Pode-se assim, verificar algumas características em que o modelo de
Estado Regional se aproxima do modelo federal: a competência
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política das regiões na elaboração de diplomas legislativos próprios e
a capacidade tributária atribuída a tais entes regionalizados.
Também os entes regionais possuem um documento organizatório
básico – à semelhança das constituições estaduais – que são os
denominados “estatutos de autonomia”. Há referencias na doutrina
de que os estatutos de autonomia estão a cumprir os mesmo papel
institucional das constituições estaduais, além de possuírem a
mesma proteção jurídico-constitucional.
Em razão destas semelhanças e por outros aspectos, mais há quem
diga que a diferenciação entre Estado federal e regional não é
“cientificamente consistente”, ao passo de tratar-se de uma
distinção meramente formal-normalista. (SILVA, 2008, p. 153).
No que tange o Estado Português, no qual Silva (2008) estudou com afinco, sendo
conduzido por Canotilho; firma:
Tomando-se por base o modelo português, facilmente se verifica
que, em razão do modelo e do estágio da autonomia das regiões dos
Açores e da Madeira, não há que se falar em uma federalização do
Estado Unitário português. Este continua mantendo suas
características unitaristas, posto que ainda a tomada das decisões
encontram-se em sede de órgãos de soberania da República, e
tampouco a tendência que se nota é a da concessão de autonomia a
uma parcela maior do território português, que encontra-se apenas
conferida aos arquipélagos.
Deferentemente do que ocorre em Espanha, onde o modelo de
regionalização acomoda-se mais facilmente ao lado de um modelo
federalizado, em face da própria regionalização total do Estado e do
crescente nível da autonomia dos entes regionais. (SILVA, 2008, p.
153).
12 CONCLUSÃO
Levando em consideração os aspectos aqui analisados, não podemos falar em um
Estado Unitário concretizado de maneira satisfatória, pois como visto, tal Forma de Estado
possui suas ramificações e apesar do Estado Português e Espanhol (analisados aqui com mais
afinco) estarem vigorando há algumas décadas, ainda estão jovens quando analisados pelo
panorâmico histórico e desta forma é necessário à realização de estudos detalhados no que
tange o Estado Regional Espanhol e Português para entendermos de modo satisfatório a
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verdadeira filosofia e o cerne de tal modo de Estado. Entretanto, podemos concluir que no
que tange o Estado Regional Autonômico, o Espanhol esta melhor organizado e
caracterizado, visto que o Estado Português é apenas um Estado Unitário de modo
centralizado, permitindo apenas a autonomia regional a Açores e Madeira; tal permissão é
concedida a essas duas regiões apenas pelo fato de serem arquipélago, pois se estivessem
em território português como os distritos, certamente Açores e Madeira não gozariam de
Autonomia Regional.
O Estado Regional Autonômico seria provavelmente uma saída interessante para
países pequenos territorialmente, pois permitira com que cada região/estado desse país
fossem independentes, podendo assim adotar políticas próprias sem uma intervenção
massiva do governo maior. Entretanto, países com uma faixa territorial maior, como é o caso
do Brasil e da Rússia, tal forma de Estado não se mostra tão satisfatória, pois devido à
extensão, existem estados/regiões isoladas que dificultam o crescimento político-economico
de tais, tornando um Estado Regional Autonômico uma espécie de suicídio para países
continentais que por ventura venham adotar tal forma em sua plena totalidade.
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