RENATA PEREIRA DE ARAÚJO RODRIGUES
CUMPRIMENTO DOS PRAZOS REGIMENTAIS DE RELATORIA NAS COMISSÕES
PERMANENTES – O CASO DA COMISSÃO DE DEFESA DO CONSUMIDOR
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de PósGraduação do Cefor como parte das exigências do curso de
Especialização em Processo Legislativo
Brasília
2009
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1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Cumprimento dos prazos regimentais de relatoria nas comissões permanentes – o caso
da Comissão de Defesa do Consumidor.
Autora: Renata Pereira de Araújo Rodrigues
Instituição: Centro de Formação e Treinamento da Câmara dos Deputados
Data: 27/03/2009
Orientador: a definir
Resumo: Discussão das razões do não cumprimento dos prazos de relatoria nas comissões
permanentes da Câmara dos Deputados analisando-se aspectos referentes a inconsistências
regimentais, não acompanhamento da tramitação pelos autores das proposições, desconhecimento e
a não utilização pelos deputados e suas assessorias de dispositivos do Regimento Interno, inflação
legislativa e interesses políticos. Proceder-se-á uma pesquisa bibliográfica e um levantamento e
análise de dados dos prazos de relatoria verificados desde a criação da Comissão de Defesa do
Consumidor, em 2004, até o fim da sessão legislativa de 2008, com o intuito de demonstrar que os
prazos não são observados na praxe dos trabalhos legislativos do Departamento de Comissões.
Palavras-Chave: processo legislativo, comissões, prazo, relatoria, parecer.
2. APRESENTAÇÃO
Ingressei na Câmara dos Deputados em 2002 para assumir o cargo de Analista Legislativo Atribuição Técnica Legislativa. Desde essa data, trabalho com tramitação de proposições no
Departamento de Comissões – DECOM. Inicialmente, desenvolvi essa atividade na Comissão de
Finanças e Tributação; depois na de Educação, Cultura e Desporto e, atualmente, encontro-me na de
Defesa do Consumidor, desde 2004.
A idéia da elaboração deste projeto de pesquisa surgiu no decorrer de meu desempenho
profissional no DECOM. Percebi que, no dia-a-dia das comissões, os prazos regimentais reservados
aos relatores das proposições, dispostos no art. 52 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,
não são cumpridos, na maioria das vezes, pelos relatores designados pelo Presidente das Comissões.
Na prática, é possível observar proposições que passam anos nas mãos de relatores sem que
esses solicitem prorrogação de prazo de relatoria ao Presidente da Comissão e sem que nenhuma
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providência seja tomada pelo autor ou outro parlamentar por meio dos dispositivos regimentais que
permitem agilizar a tramitação da matéria.
Nesse aspecto, passei a questionar quais os fatores que cooperavam para o não cumprimento
dos prazos dos relatores e que prejudicavam, assim, a celeridade do processo legislativo.
3. PROBLEMA
Ao ser recebida uma proposição na Comissão, a primeira providência a ser tomada por seu
Presidente é designar o relator da matéria, sendo que esse parlamentar, segundo o art. 52, §1°, do
Regimento Interno, disporá de metade do prazo concedido ao órgão técnico para oferecer seu
parecer, conforme incisos I a IV do mesmo artigo:
Art. 52. Excetuados os casos em que este Regimento determine de forma diversa, as Comissões deverão
obedecer aos seguintes prazos para examinar as proposições e sobre elas decidir:
I - cinco sessões, quando se tratar de matéria em regime de urgência;
II - dez sessões, quando se tratar de matéria em regime de prioridade;
II - quarenta sessões, quando se tratar de matéria em regime de tramitação ordinária;
IV - o mesmo prazo da proposição principal, quando se tratar de emendas apresentadas no Plenário da
Câmara, correndo em conjunto para todas as Comissões, observado o disposto no parágrafo único do art.
121.
§ 1º O Relator disporá da metade do prazo concedido à Comissão para oferecer seu parecer.
Entretanto, no dia-a-dia das Comissões, o cumprimento dos prazos de relatoria é prejudicado
por algumas falhas regimentais:
a) No caso de proposições sujeitas ao poder conclusivo, é necessário abrir o prazo para que
os deputados possam apresentar emendas, conforme o art. 119, I e §1º do Regimento Interno:
Art. 119. As emendas poderão ser apresentadas em Comissão no caso de projeto sujeito à apreciação
conclusiva:
I – a partir da designação do Relator, por qualquer Deputado, individualmente, e se for o caso com o
apoiamento necessário, e pela Comissão de Legislação Participativa, nos termos da alínea a do inciso XII
do art. 32 deste Regimento;
..........................................................................................................................................................
§ 1º As emendas serão apresentadas no prazo de cinco sessões, após a publicação de aviso na Ordem do
Dia das Comissões.
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Dessa forma, o prazo de emendamento das proposições conclusivas absorvem 5 sessões do
tempo disponível ao relator. Assim, por exemplo, no caso de matéria em regime de prioridade, esse
tempo de apresentação de emendas coincide com o prazo de relatoria de 5 sessões. Ou seja, a
proposição é encaminhada ao gabinete do parlamentar relator já com o prazo vencido para a
elaboração de seu parecer;
b) Ainda no caso de poder conclusivo, quando o relator apresenta parecer com substitutivo é
necessário abrir prazo de emendas a ele, conforme art. 119, II e §1º do RICD:
Art. 119. As emendas poderão ser apresentadas em Comissão no caso de projeto sujeito à apreciação
conclusiva:
...........................................................................................................................................................
II - a substitutivo oferecido pelo Relator, por qualquer dos membros da Comissão.
§ 1º As emendas serão apresentadas no prazo de cinco sessões, após a publicação de aviso na Ordem do
Dia das Comissões.
Verifica-se, dessa forma, que, quando há emendas ao substitutivo, não existe previsão
regimental de se prorrogar o prazo para o relator se pronunciar em relação às emendas;
c) No que diz respeito à apensação de novos projetos de lei, não há previsão regimental de
dilatar o prazo do relator. Muitas vezes o instituto de apensação é uma artimanha política utilizada
como forma de protelar a deliberação da matéria. Assim, apresentam-se proposições idênticas,
apenas para que a matéria retorne ao relator para a redação do novo parecer, já que segundo o
art.142, II, considera-se um só o parecer da Comissão sobre as proposições apensadas;
d) É muito comum nas Comissões a solicitação de audiências públicas pelos relatores para
subsidiar seus pareceres, vencendo-se o prazo do relator enquanto se aguarda a realização do evento;
e) O art. 140 do Regimento Interno permite que qualquer comissão ouça outra em audiência
sobre determinada matéria, sendo que, segundo o inciso III desse artigo, não implica a dilação dos
prazos do art. 52;
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Além dessas incongruências regimentais, conforme expostas nos itens acima, a falta de
utilização de dispositivos pelos deputados e suas assessorias, dificulta a aplicação de certos artifícios
que possibilitariam maior eficiência do processo.
Isso porque, observa-se no Regimento Interno da Casa, em seu art. 52, a previsão de várias
possibilidades de pressionar o relator a cumprir seu prazo de relatoria:
a) O autor da proposição tem a prerrogativa de exigir o fiel cumprimento do prazo de
relatoria, pois o § 4°, permite esse requerer a inclusão imediata da proposição em pauta,
pendente de parecer. Assim, o Presidente pode designar outro membro para relatar a
matéria na mesma reunião ou na seguinte, caso o relator não ofereça parecer até o início
da discussão;
b) Percebe-se também, no § 5º, que o colegiado da Comissão pode incluir na pauta matéria
pendente de parecer a requerimento de um terço dos membros, aprovado pela maioria
absoluta, sendo que se não houver parecer o Presidente poderá designar relator para
proferi-lo oralmente na mesma reunião ou até a reunião seguinte;
c) O § 6º ainda prevê que qualquer Deputado pode requerer ao Presidente da Câmara o
envio de proposição pendente de parecer à Comissão seguinte ou ao Plenário.
Entretanto, apesar de existirem tais dispositivos que permitem tanto o autor das proposições
como qualquer parlamentar exigir um acompanhamento efetivo dos prazos regimentais eles não
são utilizados com freqüência na praxe dos trabalhos, muitas vezes por não ser muito “político” se
fazer um parlamentar perder a relatoria de um projeto de lei, conforme as possibilidades
regimentais dos itens descritos acima.
Outro fato é a total inobservância pelos membros dos órgãos técnicos do § 2º do art. 52 que
dispõe sobre a prorrogação de prazos de relatoria:
Art. 52.....................................................................................................................................................................
§ 2º O Presidente da Comissão poderá, a requerimento fundamentado do Relator, conceder-lhe prorrogação de
até metade dos prazos previstos neste artigo, exceto se em regime de urgência da matéria.
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É interessante registrar que a Comissão de Defesa do Consumidor costuma oficiar os relatores
sobre o esgotamento do prazo de relatoria, informando, inclusive, a quantidade de sessões que as
proposições se encontram em seu poder.
Entretanto, esse documento é completamente inócuo, pois são poucos os deputados que se
preocupam com a entrega de seu parecer ou requer a prorrogação de seu prazo ao presidente. Desde
a criação da Comissão de Defesa do Consumidor, apenas uma solicitação de prorrogação de prazo
foi protocolada na secretaria.
Esse total descaso dos dispositivos regimentais sugere a prática do “engavetamento” de
proposições. É bem verdade que o protelamento do cumprimento dos prazos, muitas vezes, é fruto
da tentativa organizada de lobbies para postergar o avanço de um projeto de lei que lhe seja
prejudicial. Outras vezes sua origem está na falta de um consenso político levando a proposição a
ficar longo tempo sem andamento, por inexistência de acordo ou de ações de cunho regimental que
acelerem o seu andamento.
Dessa forma, observando a praxe dos trabalhos das comissões, chegamos à hipótese de que são
vários os motivos que interferem no atraso do cumprimento dos prazos, a saber:
a) inconsistências regimentais;
b) desconhecimento e a não utilização pelos deputados e suas assessorias de dispositivos do
Regimento Interno os quais permitem a aplicação de artifícios que possibilitam maior
eficiência ao processo;
c) não acompanhamento da tramitação pelos autores das proposições apresentadas;
d) a grande quantidade de proposições que tramitam na Casa fruto da inflação legislativa
decorrente da produção desenfreada de projetos de leis pelos parlamentares;
e) interesses políticos.
É assim que este estudo, tomando como objeto de análise a tramitação de proposições na
Comissão de Defesa do Consumidor, pretende responder à seguinte questão: por que os prazos
regimentais destinados aos relatores não são cumpridos?
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4. OBJETIVOS
Este trabalho tem como objetivo geral identificar as razões para o não cumprimento dos
prazos regimentais de relatoria nas comissões permanentes. Para que essa meta seja atingida,
destacam-se, nesta pesquisa, os seguintes objetivos específicos:
- Verificar o número de projetos de lei designados desde a criação da Comissão de Defesa do
Consumidor, em março de 2004, até a sessão legislativa de 2008;
- Identificar o percentual, dentre as proposições designadas, das relatadas e das que ainda se
encontram em poder do relator;
- Apurar o prazo médio da entrega de parecer pelos relatores das proposições relatadas;
- Verificar o percentual das proposições relatadas que cumpriram e as que não cumpriram o prazo
destinado à relatoria;
- Fazer um estudo de caso da proposição que mais demorou para tramitar na Comissão indicando
todas as interferências que impossibilitaram o cumprimento do prazo;
5. JUSTIFICATIVA
O Congresso Nacional tem como principal função legislar e deliberar sobre todas as
proposições que lhe são apresentadas. Esse trabalho é acompanhado de perto pela sociedade que
exige explicações e informações a todo instante aos servidores que trabalham na Câmara dos
Deputados e no Senado Federal.
Essa facilidade de acesso ao processo legislativo é devido, principalmente, ao aumento da
utilização da Internet e do alto grau de desenvolvimento tecnológico que a Casa atingiu com a
utilização do Sistema de Informações Legislativas – SILEG, que alimenta o sítio da Câmara dos
Deputados, permitindo, assim, uma maior transparência e divulgação de toda a tramitação das
proposições.
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Dessa forma, a tecnologia permitiu ao cidadão exercer o papel de agente fiscalizador do
trabalho legislativo, exigindo informações a todo instante sobre vários assuntos, dentre eles, a
questão do não cumprimento do prazo destinado ao relator da matéria, um tema recorrente
observado nas comissões.
Essa maior exigência da sociedade, juntamente com as falhas e a inexatidão regimental em
relação aos prazos destinados aos relatores que incentivam o desrespeito à disciplina, são os motivos
os quais justificam a realização de uma pesquisa científica.
Assim, o trabalho buscará tratar do assunto de forma a demonstrar o porquê do não
cumprimento do prazo de relatoria nas comissões permanentes e, também, identificar que alterações
regimentais são necessárias. Ao final de uma análise minuciosa dos dados estatísticos obtidos na
pesquisa, procuraremos demonstrar que os prazos destinados aos relatores são insuficientes e
apresentaremos sugestões de alternativas para a melhoria dos procedimentos e da legislação.
6. REVISÃO DA LITERATURA
As fases do processo de formação da lei são definidas como “[...] uma fase introdutória, a
iniciativa, uma fase constitutiva, que compreende a deliberação e a sanção, e a fase complementar,
na qual se inscreve a promulgação e também a publicação” (FERREIRA FILHO, 2007, p.206).
Nesse contexto, ainda, segundo Ferreira Filho (2007), a análise de uma proposição pelas
comissões se insere no processo de deliberação, ou seja, na fase constitutiva.
Dessa forma, verifica-se que as comissões, como órgãos técnico-legislativos, têm papel
fundamental em uma importante fase do processo de formação da lei, sendo seu trabalho realizado,
principalmente, pelos relatores das matérias, conforme defendem Figueiredo e Limongi:
[...] o trabalho das comissões depende de uma tarefa que é realizada de forma individual por seus
membros: a relatoria. Os relatores são responsáveis pela apresentação de parecer que será objeto de
deliberação da comissão. São eles, portanto, que realizam grande parte do trabalho especializado de
análise dos projetos, que precede a elaboração dos pareceres e dá início ao processo de discussão coletiva
e votação das matérias. Tudo indica que as reuniões se destinam primordialmente à apreciação dos
pareceres elaborados pelos relatores (FIGUEIREDO E LIMONGI, 1996, p. 43).
Observa-se, portanto, que os relatores são responsáveis pela maior parte do trabalho
realizado pelas comissões, sendo seu desempenho imprescindível para a boa qualidade do parecer a
ser colocado em votação.
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Entretanto, para a elaboração do seu parecer, o relator dispõe de prazos regimentais,
dispostos no art. 52 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que não são fielmente
cumpridos na praxe dos trabalhos da Casa. Pacheco justifica a razão do não cumprimento dos prazos
de relatoria como descuido regimental de não diferenciar prazos para proposições de tramitação
conclusiva das que estão sujeitas à deliberação do Plenário:
[...] o fato de a regra do art. 52 não ter diferenciado os prazos aplicáveis a projetos sujeitos à apreciação
do Plenário daqueles aplicáveis aos sujeitos à apreciação conclusiva das comissões, acabou, na prática,
tornando mais reduzidos esses últimos quando, na verdade, deveria tê-los alargado, já que os órgãos
técnicos, nessa hipótese, têm a atribuição extra de substituir a deliberação do plenário. Isso só vem
denotar, como já assinalado anteriormente, a pouca atenção dedicada pelo Regimento às especificidades
do regime conclusivo de apreciação ( PACHECO, 2002, p. 69).
Por outro lado, Figueiredo e Limongi argumentam que a prática do “engavetamento” de
proposições é movido por interesses políticos dos relatores, prejudicando, assim, o cumprimento dos
prazos de relatoria:
Não relatar uma matéria pode ser uma forma mais eficaz de barrar sua tramitação do que trazê-la a voto.
Não havendo força política capaz de movê-la, o relator pode deixá-la em sua gaveta [...] Os pareceres
votados quanto ao mérito têm maior probabilidade de ser aprovados, um indício de que as matérias
relatadas não são escolhidas aleatoriamente, mas após algum exame preliminar. O fato é que as
comissões exercem o papel negativo que delas se espera, barrando a tramitação de boa parte das matérias
apresentadas. Exercem, de fato, um papel de triagem, mas não é possível identificar com certeza os
meios pelos quais atuam. Uma parte das matérias encontra obstáculos e é barrada a partir da
manifestação expressa das comissões: pareceres rejeitados[...]. Para outra parcela não é possível saber se
“morre” pela inoperância das Comissões ou se em virtude de mecanismos informais de engavetamento
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1996, p.48).
Um outro aspecto merece destaque, segundo os mesmos autores (1996), em relação aos
obstáculos encontrados pelos relatores para o cumprimento efetivo dos prazos de relatoria: o
acúmulo de trabalho com que se defrontam as comissões, fruto da grande quantidade de proposições
apresentadas pelos parlamentares, já que o Regimento Interno não impõe qualquer impedimento à
atividade individual de projetos de leis.
Figueiredo e Limongi argumentam, ainda, que a limitação de iniciativa “aliviaria o acúmulo
de trabalho com que se defrontam as comissões, as quais poderiam auferir as vantagens de um
menor volume de matérias pendentes” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1996, p.46).
Acrescentam, também, que “Como os parlamentares são responsáveis pela grande maioria
das leis propostas, por certo o Congresso, como corpo coletivo, ganharia de seus membros fizessem
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uso comedido de seu direito de propor leis. Quanto mais parlamentares recorrem a essa prerrogativa,
menos tempo têm para o exame das proposições”(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1996, p. 46).
Portanto, a dificuldade encontrada pelos relatores para o cumprimento efetivo dos prazos não
pode ser analisada apenas por questões de lapsos regimentais os quais demonstram a necessidade de
mudança da regulamentação. Trata-se aparentemente de um problema maior: a cultura dos
deputados de medirem sua performance parlamentar por meio da quantidade de proposições
apresentadas que ocasionam o inchaço do Legislativo e impedem o colegiado de se dedicar com
mais afinco às relatorias.
7. METODOLOGIA
7.1. Delimitação
A Comissão de Defesa do Consumidor foi criada em março de 2004, com a Resolução n° 20,
de 2004, quando este tema, pela relevância e abrangência de assuntos, deixou de fazer parte da
Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, ficando o tema "Meio Ambiente"
com a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e o tema "Minorias" a cargo da
Comissão de Direitos Humanos e Cidadania.
Optou-se por se restringir o foco de pesquisa ao exame dos prazos regimentais de relatoria da
Comissão de Defesa do Consumidor porque trabalhamos neste órgão técnico desde a sua criação,
acompanhando diariamente toda a tramitação das proposições e todas as interferências que sofrem
os relatores para o cumprimento efetivo de dos prazos de relatoria.
Além disso, acreditamos que há maiores chances de apresentarmos dados de tramitação mais
precisos e ricos se delimitarmos um prazo maior de análise, razão pela qual, foi escolhido o período
desde a constituição da Comissão de Defesa do Consumidor, em março de 2004, até o fim da sessão
legislativa de 2008, o que se equivale, praticamente, a um tempo de cinco anos.
7.2. Procedimentos
O estudo será conduzido segundo os seguintes procedimentos:
a) Levantamento bibliográfico: levantamento da literatura e questões de ordem sobre o tema;
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b) Coleta de dados: coleta no Sistema de Informações Legislativas - SILEG dos projetos de lei
designados desde a criação da Comissão de Defesa do Consumidor, em março de 2004, até o fim da
sessão legislativa de 2008;
c) Análise dos dados, verificando-se: o percentual dentre as proposições designadas, das relatadas e
das que ainda se encontram em poder do relator; o prazo médio da entrega de parecer e o percentual
das proposições relatadas que cumpriram e as que não cumpriram o prazo destinado à relatoria;
d) Estudo de caso da proposição que mais demorou para tramitar na Comissão, indicando todas as
interferências que impossibilitaram o cumprimento do prazo;
e) Tabulação dos resultados: organização dos resultados obtidos em gráficos;
f) Conclusões: elaboração das conclusões frente aos resultados;
8. CRONOGRAMA
Levantamento Bibliográfico
Coleta de Dados
1
Agosto
2
3
4
X
X
X
X
X
X
Análise de Dados
SEMANAS
Setembro
1
2
3
4
X
X
X
X
Elaboração das Conclusões
X
X
Relatório Final
X
Outubro
2
3
4
X
Tabulação de Resultados
Relatório Parcial
1
X
X
X
11
9. BIBLIOGRAFIA
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