CÂMARA MUNICIPAL – DESCONTO NO SUBSÍDIO POR FALTA
ÀS SESSÕES EXTRAORDINÁRIAS, NÃO REMUNERADAS –
PARECER
Ivan Barbosa Rigolin
Este artigo se constitui de um parecer à Câmara
Municipal de Alumínio, sobre caso real relativo a apontamento, pelo e. TCE – SP, a
indicar que deveriam ser descontadas do subsídio mensal dos Vereadores o valor,
proporcional, relativo às sessões extraordinárias a que faltassem durante o mês de
competência.
Ocorre que tais sessões extraordinárias não são
remuneradas mas gratuitas, daí a perplexidade que a ocorrência ensejou, em razão
da qual se expediu este seguinte parecer.
“Câmara Municipal. Sessões ordinárias
pagas e sessões extraordinárias gratuitas.
Desconto por falta às extraordinárias. 1. Se
as sessões extraordinárias são gratuitas, não
poderá incidir desconto nos subsídios dos
Vereadores, os quais são devidos pelo
comparecimento
às
sessões
ordinárias
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remuneradas,
por
falta
extraordinárias, que são
às
gratuitas.
sessões
2. O
acessório segue sempre o principal, e se
inexiste subsídio não poderá existir desconto,
que simplesmente não teria sobre o quê
incidir. A lógica mais primitiva o determina,
não fazendo qualquer sentido pretender-se
diversamente.
CONSULTA
O ilustre Presidente da Câmara Municipal de Alumínio,
SP, o Vereador Eduardo Jesus de Melo, mais uma vez nos honra com uma consulta
sobre tema de interesse daquele Legislativo, a seguinte:
“Para atender necessidade da Câmara
Municipal de Alumínio encaminhamos a Vossa Senhoria esta
consulta, solicitando que elabore um parecer jurídico a respeito do
assunto.
Existem na Câmara Municipal as sessões
ordinárias e extraordinárias, conforme disposição do Regimento
Interno.
Este, no seu Art. 103, que abre a Seção I
"Das Sessões Ordinárias", prevê:
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“Art. 103 As sessões serão semanais,
realizando-se às quartas-feiras, com início às 18 horas, exceto nos
feriados e pontos facultativos.”
Depois, na Seção II "Das Sessões
Extraordinárias", há o seguinte Art. 119:
“Art. 119 As sessões extraordinárias
serão convocadas pelo Presidente da Câmara, em sessão ou fora
dela.
§ 1º Quando feita fora de sessão, a
convocação será levada ao conhecimento dos Vereadores através de
comunicação pessoal e escrita, com antecedência mínima de dois (2)
dias.
§ 2º As sessões extraordinárias poderão
realizar-se em qualquer dia e hora, inclusive nos domingos e
feriados.
§ 3º As sessões extraordinárias não terão
duração determinada, devendo encerrar-se após a deliberação ou o
adiamento de todas as proposições constantes da pauta.
§ 4º Nas sessões extraordinárias a
Câmara deliberará exclusivamente sobre a matéria para a qual tenha
sido convocada.”
Ainda, é necessário apontar que por
força da Lei Municipal nº 1.083/2008, cópia anexa, foram fixados os
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subsídios dos Vereadores do Município de Alumínio para a 5ª
Legislatura, de 2009/2012.
O art. 2º da citada lei prevê que haverá
descontos em faltas às sessões, equivalente à proporção de sessões
realizadas no mês.
Não há na lei qualquer previsão de
pagamento
de
sessões
extraordinárias,
como
já
ocorreu
anteriormente, em leis que fixavam os subsídios em outras
legislaturas, o que leva ao entendimento de que essas sessões não
são remuneradas. E por isso, sempre que foram realizadas e algum
Vereador se ausentou, não houve desconto.
No entanto, em recente visita da
fiscalização do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, surgiu a
dúvida, se faltas em sessões extraordinárias realizadas no mês
acarretariam o desconto também ou não.
Portanto, feitas essas considerações,
pergunta-se:
1) A previsão de desconto contida no
art. 2º da Lei Municipal nº 1.083/2008, vale para qualquer sessão,
ordinária ou extraordinária ?
2) Se o desconto for devido também para
sessão extraordinária, qual o critério para realizá-lo ?”
Tendo assim historiado o caso, o consulente nos solicita
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urgente parecer.
PARECER
I – Reza a citada Lei municipal de Alumínio nº 1.083, de
14 de julho de 2.008, para o que aqui interessa focar:
“Art. 2º
O Vereador que faltar, sem
justificativa, nos termos do Regimento Interno, sofrerá desconto em
seu subsídio equivalente à proporção de sessões realizadas no mês
correspondente.”
Em atenção à regra do paralelismo ou da simetria
constitucional, o Município de Alumínio estabeleceu na sua legislação que não
existirá nenhum pagamento para as sessões extraordinárias, como informou o ilustre
consulente.
Essas sessões portanto, uma vez convocadas e realizadas,
não ensejam o pagamento de subsídio algum aos srs. Vereadores, à semelhança da
regra vigente para o Congresso Nacional por força do disposto no art. 57, § 7º, da
Constituição Federal (redação da EC nº 50, de 14/2/06).
II – Pode-se asseverar que inexiste jurisprudência, muito
menos superior, sobre este assunto ventilado na consulta, e por mais de um motivo.
É certo que
apenas após a EC 50, de 2.006, a
Constituição proibiu ao Congresso remunerar sessões extraordinárias a Senadores e
a Deputados Federais, já que anteriormente àquela Emenda eram remuneradas ou
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indenizadas.
Um modismo ditado antes pelo clamor da imprensa e suas
conseqüências na opinião pública do que por motivo técnico, é o que sempre nos
pareceu aquele episódio.
Mesmo após a EC 50/06, absolutamente não é certo que
também Estados e Municípios estejam proibidos de as remunerar, porque nada na
Constituição de 1.988 obriga a que Estados e Municípios sigam as regras do
funcionamento interno do Congresso Nacional – como a Carta de 1.969 obrigava,
pelo seu art. 200.
Assim, apenas mais recentemente a maioria dos
Municípios aderiu ou vem aderindo à regra constitucional federal de não mais
remunerar os Vereadores pela participação nas sessões extraordinárias das Câmaras
Municipais – frise-se: antes por pressão dos Tribunais de Contas dos Estados que
por convicção ou por outro motivo técnico. A Constituição, repita-se, a tanto não os
obriga.
Desse modo, dificilmente existem quaisquer ações
judiciais sobre esse tema do desconto de subsídio por sessões extras a que não
compareçam os Vereadores, muito menos ações que já tenham chegado aos
Tribunais superiores.
Além do mais, o tema nos Municípios, de duas, uma: ou
é muito pouco ventilado ou está resolvido na legislação local, que muitas vezes
informa se se descontam as ausências – o que nos parece um claro despautério,
absolutamente sem sentido algum como se irá demonstrar - ou se não se descontam,
como parece óbvio ululante.
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III – Sabe-se, desde que o homem inteligente e capaz de
raciocínios pisou o planeta, que, pode-se dizer que em tudo que se saiba, o acessório
segue o principal.
Os juristas latinos, no seu sintetismo lapidar, cunharam
há mais de um milênio naquela direção a fórmula acessorium corruit sublato
principal, a significar que não se concebe o acessório desgarrar-se da realidade a que
serve como apêndice, como qualificador ou como aspecto secundário ou adventício.
O acessório, para ser acessório, precisa de um principal de que ser acessório, ou de
outro modo será uma criatura sem criador, um filho sem pai, um sobproduto de um
produto inexistente.
Se o principal, no caso presente, não é pago, então como
poderia haver algum desconto no pagamento que é inexistente ? Se o acessório for
diferente do principal, ou se caminhar em direção diversa daquela de sua matriz,
então passará a constituir, provavelmente, outro principal e não mais um acessório,
exatamente porque apenas se concebe um acessório que descreva, que atenda, que
sirva ou que condicione alguma realidade que lhe seja anterior e principal – é a
lógica mais singela e primitiva.
Não foi por outro motivo que De Plácido e Silva, em seu
festejadíssimo Vocabulário jurídico, ensina que o acessório
“Como substantivo, expressa a própria
coisa, fato ou ato que, dependente do principal, a ele se juntou.”
(Destaque original, da 18ª ed. Forense. RJ, 2.001, p. 30),
sendo que pouco antes dissera sobre o acessório que
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“Como adjetivo, significa, de igual
modo, a qualidade de tudo que, não sendo principal, se ligou ou faz
parte dele.” (mesma obra, mesma página).
Acessório sem principal, ou diferente do principal, seria
uma perna sem um corpo, ou as folhas independentes da árvore, ou uma tintura sem
cor, ou ainda - exemplo clássico em direito do que seja principal e acessório – uma
casa sem o terreno que a sustente.
Talvez um filho que exista sem ter sido gerado por seus
pais explique ainda mais claramente a noção, porque de fato podem existir
incontáveis casais sem filhos, mas se existe algum filho é porque teve um pai e uma
mãe. Para os pais, e para este argumentativo efeito, o filho representa mero
acessório, sem o qual eles sobrevivem incólumes e inalterados; o filho, porém, e
ainda para este dissertativo efeito, é sempre acessório aos pais, dependente da prévia
existência dos pais, sem alternativa.
Em não sendo assim, então com todo efeito se poderia
admitir a criatura sem seu criador.
IV – O Código Civil brasileiro reza:
“Art. 92 Principal é o bem que existe
sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja
existência supõe a do principal.”
Não falaria diferente, nessa questão da mais necessária
lógica.
E partindo para outro ramo jurídico – o direito
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constitucional, e o processo legislativo – temos que, dentro do tema de acessório e
principal, é sabido e certo que não existem regulamentos autônomos, na medida em
que se não existe lei a regulamentar não tem sentido a idéia de um regulamento de
algo inexistente, ou um regulamento de nada.
A hoje prosaica e divertida noção da geração
espontânea, comum na idade média, a seu turno ilustra o que seria um acessório sem
principal, os microorganismos nascendo por si sós, sem derivação paternal e sem
causação por terceiros.
V – No caso presente revela-se virtualmente inconcebível
imaginar-se o desconto, nos subsídios mensais dos Vereadores, devido a faltas a
sessões da Câmara que não são remuneradas, caso das sessões extraordinárias.
Se neste caso o principal não é pago, então como pode
ensejar desconto quando não atendido ?
De onde se desconta o que é gratuito ? Qual a fonte de
remuneração para se descontar o que não é nem foi pago ?
De que pagamento
anterior se desconta o que não é pago ?
Se não existe fonte de recurso, de onde deve provir o
desconto ?
De onde se extrai o desconto pelo trabalho não realizado, se esse
trabalho é gratuito, e se não houve pagamento ?
Uma tal idéia contraria, repita-se à exaustão, a mais
rudimentar noção de lógica, pois que ninguém extrai um acessório de um principal
que não existe.
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VI – A prevalecer a tese de que devem ser descontadas
faltas a trabalhos gratuitos, então com a mesma lógica devem ser descontadas
importâncias por faltas dos cidadãos convocados para serviços como participação de
júris em sessões judiciais, ou para trabalho em dias de eleições, ou ainda para servir
como testemunha em julgamentos, todos esses sendo trabalhos gratuitos.
Se acaso, por algum motivo, o convocado falta a essas
convocações, então se pode imaginar qualquer conseqüência possível para essas
faltas, porém jamais o desconto sobre algum pagamento, se não haveria pagamento
algum a ser realizado pelos mesmos serviços.
Alguma multa, alguma repreensão, alguma coerção física
ou mesmo alguma condução forçada se poderia conceber para coibir ou para apenar
semelhantes abstenções, porém nunca, em nenhuma circunstância ou hipótese, um
desconto sobre o pagamento, e pela única razão de que não existe, existiu ou existiria
pagamento algum. Se não haveria pagamento, então desconto é que não caberia, já
que ninguém deduz uma parcela de pagamento de um pagamento que inexiste.
Quando o pagamento é zero, nada dele se pode descontar.
VII – Deduz-se a falta às sessões gratuitas do pagamento
das sessões ordinárias, remuneradas - alguém poderia argüir.
Não, nunca ! Nada se revela juridicamente mais falso !
Em direito não se compensam realidades juridicamente
diferentes, nem se baralham fatos geradores de obrigações ou de penalizações sem
expressa previsão legal.
No caso presente não existe nenhuma previsão, nem no
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Regimento Interno da Câmara, nem na Lei municipal nº 1.083, de 2.008, nem de
pagamento de sessões extraordinárias, nem – obviamente - de desconto por falta às
sessões extraordinárias, nem muito menos de compensação das faltas àquelas
sessões gratuitas por desconto sobre o subsídio devido pelo comparecimento às
sessões ordinárias, que são pagas. Nada disso nem de longe está ventilado pela lei
municipal.
Os descontos são previstos sobre as sessões ordinárias,
ou sejam aquelas que são pagas, proporcionalmente ao número de faltas com relação
ao número de sessões ordinárias realizadas.
Se o RI e a lei municipal nem sequer prevêem
remuneração sobre sessões extraordinárias, então de onde se pode extrair
fundamento jurídico para deduzir qualquer parcela do pagamento das sessões que
são pagas, por falta às que não são pagas ?
Não se prejudica direito algum de ninguém sem expressa
previsão legal, porque o princípio da legalidade estrita, constante do art. 37 da
Constituição Federal, proíbe taxativamente uma tal conduta.
Se alguém é multado, é porque existe lei nesse sentido.
Se alguém deve pagar imposto, é porque esse gravame foi criado por lei. Se paga
alguma taxa por serviço público que lhe é prestado é porque alguma lei anterior a
instituiu.
Se alguém paga preço público por utilidade prestada pelo
poder público, é porque alguma lei o criou nesse sentido e dimensão. Se de seu
salário como empregado são deduzidas certas parcelas – como INSS, imposto de
renda, pensões judiciais, contribuições associativas ou sindicais -, é porque alguma
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lei assim determinou a cada caso. Se de seu salário se descontam dias faltados ao
serviço, é apenas porque a lei trabalhista assim o previu e estabeleceu, expondo
previamente as regras do jogo contratual.
Se é assim atua em termos práticos o princípio da
legalidade – CF, art. 37 -, segundo o qual ninguém é obrigado a fazer ou a deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei conforme diz a mesma Constituição no
art. 5º, inc. II, então se indaga como será possível deduzir da propositada omissão
da lei municipal a permissão apenas para descontar, quando não existe sequer
previsão para pagar.
A resposta é evidentemente negativa, pois que ninguém
pode deduzir ou entrever descontos da remuneração de alguém no silêncio da lei, e
na falta de expressa, clara e inequívoca previsão legal nesse exato sentido.
De mais a mais, e como já foi exalçado, como pode
existir apenas o ônus punitivo de um bônus remuneratório que não existe ?
VIII – Se prevalecer a tese de descontar algo do que não
é pago, então são de esperar as seguintes possíveis situações:
a) se durante um mês houver por exemplo 3 (três) sessões
ordinárias, pagas, e 4 (quatro) extraordinárias, gratuitas, e se o Vereador faltar às
quatro extraordinárias, então deverá talvez recolher à Câmara algum valor, porque
faltou a mais sessões do que as a que compareceu ?;
b) se houver duas sessões ordinárias, pagas, e duas
extraordinárias, gratuitas, e se o Vereador faltar às duas extraordinárias, então recebe
zero como subsídio ao fim do mês ? Então o mandato passa a ser gratuito ? Então
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por causa de trabalho gratuito a que não compareceu o Vereador perde ele o direito
ao subsídio do trabalho pago a que compareceu regularmente ?
E a Constituição, art. 29, inc. VI, que manda a Câmara
fixar o subsídio do Vereador, pode acaso ser descumprida, passando
então o
trabalho do Vereador a ser gratuito, contra a Constituição ?
E, ainda, indaga-se se a lei municipal, que na forma da
Constituição fixa o subsídio do Vereador, poderá nessa hipótese ser abertamente
descumprida, furtando-se a Câmara pagar o comparecimento das sessões ordinárias,
que precisam existir, apenas porque o Vereador faltou a sessões extraordinárias, que
são gratuitas e que nunca, jamais precisam, existir ? Evidentemente não.
Sacrifica-se assim o principal obrigatório pelo acessório
facultativo,que jamais precisaria ter sido marcado ?
Que espécie, ou que raio, de lógica seria essa, que
contraria a razão mais primigênia ?
A prevalecer uma tal idéia – respeitosamente sem pé nem
cabeça -, então o que apenas se espera dos Presidentes de Câmaras Municipais,
como agentes públicos responsáveis e idôneos, é jamais determinar a realização de
sessões extraordinárias para os Vereadores que lidera, com vista a não prejudicar
eventualmente o seu direito aos subsídios pelo seu trabalho obrigatório. Sim, porque
se por algum motivo os edis faltarem ao trabalho gratuito, então com isso perderão a
remuneração do trabalho pago, a que adquiriram direito ...
E
o
Município,
sem
o
trabalho
nas
sessões
extraordinárias, poderá ver-se privado de serviços parlamentares urgentes e
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imprescindíveis, como o são para exemplificar a aprovação da lei orçamentária, a
aprovação da LDO e do plano plurianual, ou a aprovação de programas de
atendimentos
urgentes
cuja
premência
sempre
ocorre
nas
comunidades,
referentemente aos mais variados serviços, setores e assuntos.
Sim, porque obrigar agentes públicos, obrigatoriamente
remunerados por ordem direta da Constituição Federal, a trabalharem de graça – e
sob pena de desconto no subsídio obrigatório ! – não pode ser reputado uma
imposição idônea !
Tal comportamento não pode, com todo efeito, ser aceito,
na medida em que o trabalho deve ser remunerado, e nesse sentido os exemplos de
proibição do serviço gracioso são variados, como o caso do Estatuto dos
Funcionários, que invariavelmente proíbe a designação de serviços gratuitos aos
servidores públicos, ou o da CLT, que proíbe a imposição de trabalho gratuito, algo
bastante similar, com alguma dramatização, ao trabalho escravo...
E quando a Constituição estabelece como direito dos
trabalhadores urbanos e rurais, no art. 7º, inc. VII, a
garantia de salário, nunca inferior ao
mínimo (com destaque nosso),
com isso simplesmente impede a designação de serviço
gratuito a alguém !
Não se argumente que o Vereador, por ser político, deixa
de ser trabalhador urbano, ou que não tem direitos sociais. Tanto é trabalhador
urbano que seu pagamento sofre desconto previdenciário ao INSS, o qual lhe gera
aposentadoria e benefícios próprios dos trabalhadores urbanos.
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Então, para efeito de “garantia de salário”, o Vereador é
um trabalhador como outro qualquer. Trabalho imposto graciosamente não atende o
regramento constitucional, a começar pelo demagógico, inconstitucional e
inapropriado § 7º do art. 57 constitucional, editado para agradar as galerias e
amansar um pouco a opinião pública.
Porém, mais do que exigir do parlamentar trabalho
gratuito, descontar faltas, a esse trabalho, do seu trabalho remunerado, é somar um
impropério ao outro, e adicionar o torpe ao monstruoso, num ato de selvageria
institucional que contraria todas as tendências do moderno direito laboral, mil vezes
garantido e assegurado como nenhum outro na Constituição Federal.
IX - No caso presente vá lá, releve-se que o Município
tenha fixado que o trabalho dos Vereadores nas sessões extraordinárias seja gratuito.
Para isso simplesmente aderiu ao já referido modismo
dos parlamentares federais, que aprovaram a Emenda Constitucional nº 50, de 2.006,
a qual modificou o § 7º do art. 57 da Carta para proibir o pagamento de indenização
por sessão extraordinária do Congresso Nacional.
Fê-lo o Município consulente simplesmente por deixar de
prever remuneração para as sessões extras da Câmara Municipal, e nem mesmo o fez
de modo declarado e explícito, e, como repisado, não precisaria sequer tê-lo feito
porque nada na Constituição de 1.988 obriga aos Municípios seguirem as regras de
funcionamento do Congresso Nacional, como mais ou menos obrigava na
Constituição de 1.969, pelo art. 200.
Vá lá, repita-se, para argumentar. Se o Município assim
o quis, é de se respeitar sua autonomia de vontade, exercitada como foi na Lei
municipal nº 1.083, de 14 de julho de 2.008.
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Daí, entretanto, a se extrair a conclusão de que se devem
descontar faltas às gratuitas sessões extraordinárias, deduzindo-se não se sabe o
que nem quanto do subsídio devido pelo comparecimento às obrigatórias sessões
ordinárias, com todo respeito, é ir longe demais.
O Vereador, a prevalecer a anacrônica e tautológica idéia,
seria apenado e punido por servir de graça, e extraordinariamente, seu Município e
sua população, em sessões, que seja reiterado à exaustão, jamais precisam existir,
nem jamais precisam ser designadas pela Presidência.
Se nenhum parlamento do mundo doravante designar
sessões extraordinárias para os seus membros, o mundo legislativo seguirá tal e qual,
placidamente, sem a menor alteração – talvez melhor.
Com todo efeito, desde que o mandato dos Vereadores
brasileiros passou a ser remunerado como regra incontornável - e antes mesmo da
promulgação da atual Constituição -, então esse mandato deixou de vez de ser
considerado algo como serviço honorífico, daqueles tradicionalmente classificados
como “de relevante interesse público”, e o subsídio correspondente passou a ter
caráter alimentício como qualquer salário, vencimento ou soldo militar.
E se o trabalho nas sessões extraordinárias é trabalho
parlamentar tanto quanto o nas sessões ordinárias, então nada justifica a gratuidade
do seu desempenho, porém muito pior que isso é imaginar que pela falta a tais
trabalhos não remunerados possa o parlamentar sofrer desconto na paga de seu
trabalho ordinário, regular e obrigatório.
Sacerdócio é sacerdócio, mas mandato parlamentar não é
bem isso...
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X – A Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo
não desconta, jamais, do subsídio dos Deputados as faltas às sessões
extraordinárias realizadas pelo Legislativo paulista.
Consultados por nós alguns Deputados para confirmar o
que de resto já era sabido, não somente o confirmaram quanto se manifestaram
“escandalizados” com a idéia !
Jamais lhes passou pela imaginação, desde 2.006,
a
hipótese de sofrerem descontos, em seu subsídio regular, pela ausência a sessões
facultativamente marcadas, gratuitas, e cuja inexistência em nada afetaria a
regularidade dos trabalhos parlamentares obrigatórios nas sessões ordinárias –
apenas exigindo maior carga de trabalho nas sessões ordinárias.
CONCLUSÃO
Vista esta argumentação, e em conclusão,
assim se
resume a resposta aos dois quesitos formulados pelo ilustre consulente:
1) o desconto previsto na Lei municipal nº 1.803, de 14
de julho de 2.008, art. 2º, vale apenas para o trabalho nas sessões ordinárias, que
enseja pagamento de subsídio, nunca para o trabalho gratuito ou gracioso,
materializado nas sessões extraordinárias acaso convocadas na forma legal e
regimental.
A própria dicção do dispositivo elucida a questão, ao
prever que
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Artigo 2º O Vereador que faltar, sem
justificativa, nos termos do Regimento Interno, sofrerá desconto em
seu subsídio equivalente à proporção de sessões realizadas no mês
correspondente. (Destaque nosso)
Ora, se haverá desconto sobre o subsídio, então não
poderá haver desconto se não existir subsídio – para que o dispositivo faça sentido;
2) quesito prejudicado com a resposta ao primeiro.
Parece, no mais,
que nem sequer haveria
como
racionalmente estabelecer alguma proporção entre o eventual e acidental (sessões
extraordinárias) com relação ao pré-estabelecido e regular (sessões ordinárias).
É este nosso parecer.”
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