III Congresso Consad de Gestão Pública
GUIA REFERENCIAL DE MENSURAÇÃO DO
DESEMPENHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Bruno Palvarini
Painel 12/047
Governança para resultados: metodologias e experiências recentes
GUIA REFERENCIAL DE MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Bruno Palvarini
RESUMO
A Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
apresenta a primeira edição do “Guia Referencial para Medição de Desempenho na
Administração Pública”. Trata-se de um referencial metodológico que permite a
governos (Federal, estaduais e municipais), áreas ou domínios de políticas públicas,
conjuntos de organizações, organizações públicas e suas unidades definirem e
mensurarem seu desempenho – assumindo-se que este é um primeiro e decisivo
passo para a sua gestão, permitindo, assim, em bases metodologicamente
análogas, sua pactuação, avaliação, divulgação. A construção da metodologia
baseou-se no estado da arte da literatura gerencial sobre gestão do desempenho e
buscou encontrar um difícil equilíbrio entre complexidade e simplicidade. A proposta
é a concepção de um metamodelo, um modelo que orienta a construção de modelos
específicos de definição e mensuração do desempenho caso a caso, respeitando-se
conceitos e princípios básicos. Buscou-se construir um texto o mais sucinto possível,
com exemplos de aplicação e ilustrações que possam facilitar a compreensão. O
texto está dividido em 4 partes. A primeira parte é conceitual e contextual, buscando
elaborar uma aproximação ao tema, conceituando a mensuração do desempenho. A
segunda parte apresenta o metamodelo, o conceito de desempenho elaborado e os
princípios, elementos gerais e escopo da metodologia de mensuração. A terceira
parte está focada da mensuração propriamente dita, concentrando-se na construção
de indicadores. A quarta e última parte elabora algumas considerações finais a
respeito da aplicação da metodologia e os resultados esperados. Nesse sentido, o
Guia propõe uma metodologia conceitualmente embasada e flexível para ser
aplicada em vasta variedade de casos, contribuindo para a construção de um acordo
sobre o conceito de desempenho no setor público.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................................................ 03
2 CONCEITOS: GESTÃO E MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO........................... 04
3 (META) MODELO PARA MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO:
A CADEIA DE VALOR E AS SEIS DIMENSÕES DO DESEMPENHO..................... 06
3.1 Subdimensões dos 6Es do desempenho............................................................. 08
3.2 Desempenho ótimo e estrutura de ponderação................................................... 10
4 FORMULAÇÃO DE INDICADORES DE DESEMPENHO...................................... 14
4.1 Passo 1 – Identificação da dimensão, subdimensão e objetos
de mensuração.................................................................................................................. 14
4.2 Passo 2 – Estabelecimento de indicadores......................................................... 15
4.3 Passo 3 – Validação preliminar dos indicadores com as
partes interessadas.................................................................................................... 16
4.4 Passo 4 – Construção de fórmulas, estabelecimento de metas e notas............. 16
4.5 Passo 5 – Definição de responsáveis.................................................................. 20
4.6 Passo 6 – Geração de sistema de coleta de dados............................................. 22
4.7 Passo 7 – Ponderação e Validação final dos indicadores com
as partes interessadas............................................................................................... 22
4.8 Passo 8 – Mensuração do desempenho.............................................................. 25
4.9 Passo 9 – Análise e interpretação dos indicadores............................................. 27
4.10 Passo 10 – Comunicação do desempenho....................................................... 27
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................... 28
6 REFERÊNCIAS....................................................................................................... 30
3
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo apresenta uma síntese da metodologia do “Guia
Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de
Indicadores”1, que trata de uma metodologia conceitualmente embasada que permite
a organizações públicas e suas unidades definirem e mensurarem seu desempenho.
A metodologia do Guia baseia-se no estado da arte da literatura gerencial
sobre gestão do desempenho e procura encontrar um difícil equilíbrio entre
complexidade e simplicidade. A complexidade está, primeiramente, no tema,
suscitando controvérsias sobre o conceito de desempenho e sua mensuração,
questões estas que tem merecido na literatura não apenas tratamento variado, mas
sujeito a razoável confusão semântica e conceitual. Além disso, a complexidade
também está nos objetos de aplicação, as organizações, que possuem distintos
portes, naturezas de atividades, públicos e contextos de atuação. A saída foi a
concepção de um metamodelo, um modelo que oriente a construção de modelos
específicos de definição e mensuração do desempenho caso a caso, respeitando-se
conceitos e princípios básicos. Dessa forma, buscou-se ao mesmo tempo
reconhecer a complexidade e perseguir a simplicidade, renunciando-se à busca de
soluções exaustivas ou universalmente válidas.
Ademais, esta iniciativa constitui a síntese da primeira edição do Guia,
que, alem das virtudes e limitações inerentes a qualquer modelo, necessita de
aplicações para seu contínuo aperfeiçoamento.
Buscou-se construir um texto o mais sucinto possível, com exemplos de
aplicação e ilustrações que possam facilitar a compreensão. O texto está dividido em
4 partes. A primeira parte é conceitual e contextual, buscando elaborar uma
aproximação ao tema, conceituando a mensuração do desempenho. A segunda
parte apresenta o metamodelo, o conceito de desempenho elaborado e os
princípios, elementos gerais e escopo da metodologia de mensuração. A terceira
parte está focada da mensuração propriamente dita, concentrando-se na construção
de indicadores. A quarta e última parte elabora algumas considerações finais a
respeito da aplicação da metodologia e os resultados esperados.
1
Documento correspondente ao Produto 4 desenvolvido no âmbito do Projeto de Melhoria da Gestão
Pública por meio da Definição de um Guia Referencial para Medição do Desempenho da Gestão, e
Controle para o Gerenciamento dos Indicadores de Eficiência, Eficácia e de Resultados do Programa
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, disponível em: https://conteudo.gespublica.gov.br/
folder_publicacoes/pasta.2009-04-23.1308768764/Guia%20-%20Indicadores%20%28versao%20
preliminar%20Dez%2009%29.pdf.
4
2 CONCEITOS: GESTÃO E MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO
Desempenho é um termo sujeito a inúmeras variações semânticas e
conceituais, embora existam alguns consensos majoritários em torno de uma
definição. Segundo uma abordagem abrangente, o desempenho pode ser
compreendido como esforços empreendidos na direção de resultados a serem
alcançados. A equação simplificada é: desempenho = esforços + resultados; ou
desempenho = esforços → resultados.
Dessa forma, a definição sintética e ao mesmo tempo ampla para o
desempenho é estabelecida pela atuação de um objeto (uma organização, projeto,
processo, tarefa etc.) para se alcançar um resultado. Logo, desempenho é um
conceito peculiar para cada organização, ou seja, um construto específico, para
cada objeto.
Para isso, torna-se necessária a concepção de um metamodelo de
definição e mensuração do desempenho que seja robusto o suficiente para ser
capaz de unir as mais diversas abordagens, bem como orientar a construção de
modelos específicos para a definição e mensuração do desempenho. Por meio de
um metamodelo se pode indicar módulos a partir dos quais os modelos específicos
possam ser configurados.
Uma vez definido desempenho, o conceito de gestão do desempenho
precisa ser qualificado. A gestão do desempenho constitui um conjunto sistemático
de ações que buscam definir o conjunto de resultados a serem alcançados e os
esforços e capacidades necessários para seu alcance, incluindo-se a definição de
mecanismos de alinhamento de estruturas implementadoras e de sistemática de
monitoramento e avaliação.
A mensuração é parte essencial de um modelo de gestão do
desempenho. Mas, não é apenas a ação que apura, em sentido estrito, por meio de
indicadores, valores ou medidas dos esforços e resultados. Um sistema de
mensuração deve ir além da geração de indicadores (que, em princípio, nunca é
trivial) e permitir: a) a geração de indicadores em distintas dimensões de esforços e
resultados, com diferentes pesos entre estes (uma vez que representam medidas de
distintas importâncias); e b) a geração de uma nota para cada indicador (o que
requererá não apenas apurar o valor do indicador no ato da medição, mas comparar
5
o valor apurado com um valor-meta, seja correspondente a uma meta propriamente
dita, seja correspondente a um benchmark), que expresse uma medida relativa
(medida atual em relação a uma medida “ideal”). Trata-se, assim de uma
mensuração agregada e ponderada que permitirá a geração de uma medida síntese
do desempenho, uma nota global, que, de certa forma, carrega consigo um
componente avaliativo (do real apurado em relação a um ideal).
O desafio do Guia é proporcionar a construção de modelos específicos de
mensuração do desempenho. Logo, isto implica a definição de variáveis (aspectos
ou dimensões) do desempenho que devem ser consideradas (incluídas no modelo).
Trata-se, portando, de um modelo lógico-dedutivo, que inclui variáveis sugeridas
pela literatura e estabelece uma ordem de causalidade entre elas: desempenho =
aspectos relativos aos esforços + aspectos relativos aos resultados; ou seja, um
conjunto de esforços que (presumivelmente) causam um conjunto de resultados.
6
3 (META) MODELO PARA MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO: A CADEIA DE
VALOR E AS SEIS DIMENSÕES DO DESEMPENHO
Conforme apresentado, existem múltiplos aspectos nas dimensões de
esforço e do resultado que devem ser considerados em um modelo para a medição
de desempenho.
Nesse sentido, foi utilizado como metamodelo uma concepção de cadeia
de valor2 que identifica seis dimensões do desempenho, permitindo que se
identifique em cada dimensão distintos objetos de mensuração, oriente a
modelagem de indicadores (sem prejuízo de se identificarem, em alguns casos,
indicadores já consagrados) e permita a construção de painéis de acompanhamento
da gestão. O metamodelo preconiza assim regras básicas para construção de
modelos específicos de mensuração de desempenho.
O modelo da Cadeia de Valor e os 6Es do Desempenho permite a
construção das definições especificas de desempenho para cada organização de
modo a explicitar as dimensões dos resultados (mais a montante da cadeia de valor)
e dos esforços (mais a jusante da cadeia de valor), além de sugerir o necessário
alinhamento entre ambas as perspectivas. Em síntese, o modelo mensura o que se
deve realizar para se produzir um resultado significativo no futuro.
O modelo da Cadeia de Valor e dos 6Es do Desempenho constitui-se das
dimensões de esforço e de resultado desdobradas em outras dimensões do
desempenho. As dimensões de esforço são economicidade, execução e excelência;
e as dimensões de resultado são eficiência, eficácia e efetividade.
A figura 1 a seguir ilustra o metamodelo denominado “Cadeia de valor e
os 6Es do Desempenho®”.
2
A cadeia de valor é definida como o levantamento de toda a ação ou processo necessário para
gerar ou entregar produtos ou serviços a um beneficiário. É uma representação organizacional que
permite melhor visualização do valor ou do benefício agregado no processo, sendo utilizada
amplamente na definição dos resultados e impactos de organizações. (Bennett, 1976; Wholey, 1979).
7
Dimensões
do Resultado
Eficiência
Outros
Ética
Poder
Cultura
Insumos
(inputs)
Eficácia
Efetividade
Produtos
(outputs)
Impactos
(outcomes)
Ações/Atividades
P
r
o
j
e
t
o
s
Economicidade
Excelência
Figura 1: Cadeia de valor e os 6Es do Desempenho®
Fonte: Martins & Marini. Guia de Governança para Resultados.
Organizações
Execução
Dimensões
de Esforço
8
A Cadeia de valor e os 6Es do Desempenho® possui dimensões que
compõem seis categorias básicas de indicadores, a saber:
Efetividade são os impactos gerados pelos produtos/serviços,
processos ou projetos. A efetividade está vinculada ao grau de
satisfação ou ainda ao valor agregado.
Eficácia é a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues
ao usuário (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização).
Eficiência é a relação entre os produtos/serviços gerados (outputs)
com os insumos empregados, usualmente sob a forma de custos ou
produtividade.
Execução refere-se à realização dos processos, projetos e planos de
ação conforme estabelecidos;
Excelência
é
a
conformidade
a
critérios
e
padrões
de
qualidade/excelência para a realização dos processos, atividades e
projetos na busca da melhor execução e economicidade; sendo um
elemento transversal.
Economicidade está alinhada ao conceito de obtenção e uso de
recursos com o menor ônus possível, dentro dos requisitos e da
quantidade exigidas pelo input, gerindo adequadamente os recursos
financeiros e físicos.
3.1 Subdimensões dos 6Es do desempenho
Os 6Es do desempenho podem ser desdobrados em subdimensões que
qualificam e auxiliam na caracterização de tipologias de indicadores a serem
utilizados. O quadro 1 apresenta as principais subdimensões identificadas e suas
respectivas descrições.
Dimensão
Subdimensões
1.1. Impacto Final: é o resultado gerado pelos produtos e serviços de um
determinado sistema (organização, programa, política pública, rede etc.)
E1Efetividade
no beneficiário final, ou seja, na sociedade.
1.2. Impacto Intermediário: é o resultado intermediário gerado pelos
produtos e serviços de um determinado sistema (organização, programa,
política pública, setor rede etc.) em seu beneficiário direto.
9
Dimensão
Subdimensões
2.1 Quantidade / Volume: é o nível de oferta e disponibilidade de um bens
ou serviços gerado por um determinado sistema (organização, programa,
política pública, rede etc.).
2.2 Qualidade do produto / serviço: representa a adequação entre as
características dos produtos e serviços entregues, e os requisitos e
necessidades dos beneficiários.
E2 Eficácia
2.3 Acessibilidade e Equidade: é a capacidade de disponibilizar bens e
serviços equitativamente e fornecê-los de forma equânime, atendendo
igualmente as necessidades dos beneficiários e a sociedade.
2.4 Cobertura: corresponde à relação entre a população atendida sobre a
que deveria ser atendida com bens ou serviços públicos gerados por um
determinado sistema (organização, programa, política pública, rede etc.).
2.5 Risco: avalia a probabilidade de um determinado sistema assegurar a
entrega de bens e serviços para determinados beneficiários e a população.
3.1 Custo-efetividade: relação entre os insumos para a prestação de um
determinado serviço ou elaboração de um produto e a efetividade, ou seja,
entende-se pelo grau de contribuição de um programa ou ação na
consecução de metas e objetivos de impacto fixados para reduzir as
dimensões de um problema ou melhorar uma dada situação.
3.2 Produtividade: relação entre o nível de produção (serviços e produtos)
e os recursos utilizados, seja o capital humano, imobilizado, investimentos
e o tempo.
E3Eficiência
3.3 Tempo: tempo decorrido entre o inicio e o fim de um determinado
programa, projeto ou processo.
3.4 Custo unitário: conjunto de custos (fixos, variáveis, reais, atribuídos,
específicos e não específicos) a ser imputados a uma atividade por cada
unidade de produto ou serviço gerado.
3.5 Custo-benefício (qualidade do gasto): relação entre os dispêndios
realizados por um determinado sistema e os retornos obtidos por conta
desses dispêndios, apresenta a relação entre os insumos e os produtos
gerados.
4.1 Execução financeira: relação entre o volume de recursos
disponibilizados pelo orçamento e o nível de utilização desses recursos
visando atender à realização de etapas e/ou atividades de um programa,
E4Execução
projeto ou processo (finalísticos ou de suporte.
4.2 Execução física: relação entre o volume de produtos previstos para
serem entregues pelo orçamento e o nível de entrega desses produtos,
visando atender à realização dos projetos e/ou atividades.
10
Dimensão
Subdimensões
5.1 Conformidade em relação a padrões de excelência gerencial (IAGP).
5.2 Conformidade: representa a adequação dos projetos, ações e
processos aos padrões e requisitos definidos. Exemplos: retrabalhos,
erros, responsabilidade ambiental, infraestrutura (conforto etc.), medidas e
especificações, segurança (acidentes por horas trabalhadas),
transparência, confidencialidade, acessibilidade, confiabilidade, inovação,
prazo etc.
5.3 Riscos: avalia a probabilidade de ocorrência de falhas ou a entrega de
E5Excelência
produtos fora das especificações estabelecidas nos processos ou nos
programas, de modo que isso possa provocar a insatisfação das partes
envolvidas.
5.4 Causalidade: é a avaliação de fatores precedentes que impactam ou
influenciam o comportamento ou resultado subsequente, sendo, deste
modo, indicadores que avaliam a adequação à padrões, normas e
especificações.
5.5 Comunicação: é a avaliação da fluxos de informação e seus canais,
averiguando a existência ou não de falhas no processo de comunicação.
6.1 Quantidade de recursos: é o nível de oferta e disponibilidade de um
produto ou serviço gerado por um determinado fornecedor ou sistema
(organização, programa, política pública, setor rede etc.).
6.2 Qualidade dos recursos: representa a adequação entre as
características dos produtos e serviços adquiridos, e os requisitos e
necessidades da organização (ou Governo).
E6Economicidade
6.3 Acessibilidade: é a capacidade de captar bens e serviços
equitativamente e fornecê-los de forma equânime, atendendo igualmente
as necessidades dos beneficiários e a sociedade.
6.4 Cobertura: é a avaliação do nível de abrangência de um determinado
insumo crítico para a execução de programas, projetos, processos, sendo
desta forma um insumo que requer alta disponibilidade.
6.5 Risco: Avalia a possibilidade de ocorrência de falhas no fornecimento
de recursos para prover programas, projetos e processos.
Quadro 1: Dimensões e subdimensões dos 6Es do Desempenho
3.2 Desempenho ótimo e estrutura de ponderação
Segundo o modelo apresentado, a otimização do desempenho requer
atuação ao longo de toda a cadeia de valor. É necessário se pensar no
balanceamento dos 6Es do Desempenho. O desempenho ótimo é aquele que é
efetivo, eficaz, eficiente, excelente, econômico e cuja execução de ações e
11
atividades ocorre em conformidade com requisitos e prazos definidos. Embora haja
precedência da dimensão efetividade (e sucessivamente, eficácia e eficiência,
excelência, execução e economicidade, da direita para a esquerda da cadeia de
valor), problemas em qualquer uma das dimensões impõe padrões subótimos de
desempenho. Portanto, o modelo de desempenho ótimo é representado pela
existência dos 6Es.
Além de necessidade de possuir todos os Es no modelo, há uma
ponderação entre eles para a geração de uma medida final do desempenho (uma
nota global) e sua disposição em um Painel de Controle (scorecard). Há a
precedência de pesos entre os Es:
Prioridades: [E1 > E2 > E3] ≥ [E4 > E5 > E6].
A estrutura de ponderação proposta prioriza o resultado sobre o esforço.
Para isso, duas alternativas são propostas:
Alternativa 1 – Ponderação com grau de flexibilidade:
Resultado = [E1+E2+E3]≥ 60% / 70%; sendo que, PE1 ≥ PE2 ≥ PE3;
Esforço = [E4+E5+E6]≤ 40% / 30%, sendo que, PE4≥ PE5 ≥ PE6.
Alternativas 2 – Ponderação fixa:
Dimensão do Desempenho
Peso
Efetividade (E1)
2,5
Eficácia (E2)
2
Eficiência (E3)
1,5
Execução (E4)
1,5
Excelência (E5)
1,5
Economicidade (E6)
1
Total dos pesos
10
Proporção
60% resultado
40% Esforço
100%
Assim como existe ponderações para as dimensões, também deve ser
aplicada a lógica de pesos para os indicadores dentro de cada dimensão.
O quadro 2 ilustra a síntese do modelo de ponderações. O modelo
envolve algumas instâncias de agregação de valores.
12
Dimensão do
Desempenho
Peso da
Dimensão
E1 Efetividade
2,5
E2 Eficácia
2
E3 Eficiência
1,5
E4 Execução
1,5
E5 Excelência
1,5
E6
Economicidade
1
Indicador (segundo Subdimensão)
Peso do
indicador
Nota do
indicador
Nota
ponderada
(A)
5
9
45
5
4
3
7
8
9
35
32
27
5
4
2
7
9
8
35
36
16
5
6
30
4
9
36
3
8
24
5
3
3
3
9
7
7
7
45
21
21
21
5
3
8
9
40
27
3
3
3
9
7
7
27
21
21
1.1. Impacto final
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
1.1. Impacto Intermediário
Taxa de Analfabetismo de 15 anos ou mais
Índice de distorção Idade / Série
Taxa de conclusão do ensino médio na Rede de Ensino
2.1. Quantidade
Número de jovens e adultos alfabetizados
Quantidade de novas escolas construídas
Número de escola de Educação básica com conexão de Banda
Larga
3.1. Custo-efetividade
Custo-efetividade (outcomes/custo) das políticas de educação
3.4. Utilização de recursos
Volume do gasto público em educação (despesa orçamentária) em
relação ao PIB
Custo médio por hora-aula
4.1. Execução física e execução financeira
Grau de implantação das ações do Planejamento Estratégico
Taxa de empenho
Taxa de liquidação
Taxa de execução orçamentária
5.1 Critérios do MEGP
Pontuação nos critérios de excelência em gestão (MEGP)
Índice de Inovação em Gestão (prêmios e reconhecimentos
recebidos)
6.1. Quantidade de recursos
Gastos públicos per capita com a Educação
Gasto total de compras do Governo com o setorial de Educação
Gastos com merenda escolar
Nota do Desempenho Agregado (D)
Quadro 2: Exemplo de ponderações e notas aplicadas aos indicadores e sua nota consolidada final
Nota da
Dimensão
(B)
Nota
ponderada
da
Dimensão
(C)
8,18
20,44
7,91
15,82
7,50
11,25
7,71
11,57
8,38
12,56
7,67
7,67
79,31
13
Acerca do modelo de desempenho e ponderações, duas principais
condições ideais são ressaltadas: a) que seja possível a modelagem de indicadores
significativos e representativos nas 6 dimensões; b) que seja possível gerar uma
nota para cada indicador. Em condições reais, algumas vezes, é possível que nem
todas as dimensões do Desempenho possam ser contempladas (tendo em conta
problemas na disponibilidade de dados que inviabilizem a geração de indicadores)
como também é possível que não se consiga gerar uma nota para cada indicador.
14
4 FORMULAÇÃO DE INDICADORES DE DESEMPENHO
A formulação de indicadores pode ser realizada por um conjunto de
passos necessários para assegurar que os princípios da qualidade e do sistema de
medição do desempenho estejam em conformidade com o desejado pela
organização. Em síntese, os passos são:
4.1 Passo 1 – Identificação da dimensão, subdimensão e objetos de mensuração
A identificação dos objetos de mensuração se dá a partir do uso da cadeia
de valor, por se tratar de um instrumento facilitador da representação do universo de
análise, contribuindo para uma melhor compreensão do ambiente interno e externo,
bem como para explicitação dos resultados e impactos pretendidos pela organização,
programa ou governo. A figura 2 abaixo ilustra este conceito.
Figura 2: Diagrama da Cadeia de Valor: instrumento de elucidação dos objetos de mensuração
Uma vez explicitados os objetos de mensuração e os atores (partes
interessadas), é necessário definir para qual dimensão dos 6Es se deseja criar os
indicadores.
15
Por fim, mas não menos importante, a definição da subdimensão que
procura explorar as medidas possíveis e cabíveis de serem extraídas a partir da
dimensão escolhida. Esta etapa é conduzida como base no quadro 3 abaixo.
Dimensão
Subdimensão
1.1
Impacto Final
Objeto de mensuração (Elementos da
Cadeia de Valor)
Desenvolvimento econômico,
esperança de vida e educação
E1 Efetividade
1.2
Impacto
Intermediário
Resultado de Política Pública de educação
Quadro 3: Definição do nível, dimensão, subdimensão e objetos de mensuração
4.2 Passo 2 – Estabelecimento de indicadores
Após identificar os objetos de mensuração, dimensões e subdimensões, os
subsídios principais para a elaboração do indicador (como medir) já estão definidos.
Além disso, é necessário identificar se a escolha do indicador atende às
expectativas de seus públicos de interesse, como os órgãos setoriais, órgãos
centrais, órgãos de controle e outros possíveis interessados, de modo a assegurar a
relevância do indicador proposto.
O quadro 4 abaixo, apresenta o desdobramento da dimensão dos 6Es,
perpassando pela definição da categoria da subdimensão e, por sua vez, o
estabelecimento do indicador.
Dimensão
E1 Efetividade
E2 Eficácia
E3 Eficiência
E4 Execução
E5 Excelência
E6Economicidade
Subdimensão
1.1
Final
Impacto
Objeto de mensuração
Indicador
Desenvolvimento econômico, Índice de Desenvolvimento
esperança
de
vida
e Humano (IDH)
educação
16
E1 Efetividade
1.2
Impacto
Intermediário
Resultado de Política Pública Taxa de Analfabetismo de
15 anos ou mais
de educação
E2 Eficácia
E3 Eficiência
Quadro 4. Desdobramento da dimensão dos 6Es em indicadores
4.3 Passo 3 – Validação preliminar dos indicadores com as partes interessadas
Selecionar e validar os indicadores com as partes interessadas é
fundamental para a obtenção de um conjunto significativo de indicadores que
propicie uma visão global da organização e represente o desempenho da mesma. O
processo de validação é conduzido vis-à-vis com a análise dos critérios de avaliação
do indicador. Durante a validação são levados em conta diversos critérios, tais
como: seletividade; simplicidade e clareza; representatividade; rastreabilidade e
acessibilidade; comparabilidade; estabilidade; custo-efetividade etc. Esses critérios
servirão de base para a decisão de manter, modificar ou excluir os indicadores
inicialmente propostos.
4.4 Passo 4 – Construção de fórmulas, estabelecimento de metas e notas
Uma vez definido o conjunto de indicadores e, por sua vez, analisados a
luz dos critérios (principalmente, seletividade e viabilidade), o passo de construção
de fórmulas e estabelecimento de metas e notas pode ser iniciado.
Construção de fórmulas
A fórmula descreve como deve ser calculado o indicador, possibilitando
clareza com as dimensões a serem avaliadas. A fórmula permite que o indicador
seja: inteligível; interpretado uniformemente; compatibilizado com o processo de
coleta de dados; específico quanto à interpretação dos resultados e apto em
fornecer subsídios para o processo de tomada de decisão.
Cada fórmula possui uma unidade de medida que confere um significado
ao resultado. As unidades de medida podem ser diversas, contudo, sua composição
deve seguir uma linha de raciocínio, possibilitando a análise do resultado obtido e a
comparação com uma serie histórica.
17
A fórmula de cálculo e a unidade de medida fornecem subsídios para
identificar o comportamento esperado do indicador, ou seja, se o indicador é maiormelhor, menor-melhor ou igual-melhor. Dessa forma, a interpretação do indicador
informa se o bom desempenho é alcançado quando o resultado do indicador está
aumentando, diminuindo ou permanecendo o mesmo. Trata-se de uma informação
integrante que orienta a análise crítica do desempenho do indicador.
Estabelecimento de metas
Uma vez estabelecidas as fórmulas e as fontes dos dados, segue-se o
estabelecimento de metas. A meta é uma expressão numérica que representa o
estado futuro de desempenho desejado.
Todos os indicadores de desempenho devem ter metas, podendo ser
definida mais de uma meta por indicador. As metas têm como objetivo serem
suficientes para assegurar a efetiva implementação da estratégia.
As metas contêm uma finalidade, um valor e um prazo. A finalidade de
cada meta é enunciada no detalhamento do indicador e expressa um propósito da
organização. Um estado de futuro esperado em um determinado período. Para isso,
as metas devem ser: alcançáveis; desafiadoras; diretas; negociáveis; fundamentadas
em séries históricas, tendências e benchmark.
Definição de notas
A nota deve refletir o esforço no alcance da meta acordada, por indicador
em particular, o que implicará na determinação de valores de 0 (zero) a 10 (dez)
para cada um, conforme a relação entre o resultado observado e a meta acordada.
Sugere-se o uso de uma escala padrão ou escalas especificas para cada indicador.
Vale destacar que escalas específicas para cada indicador devem ser
fixadas em função dos valores correspondentes à grandeza da medida, de maneira
que o instrumento de medição tenha precisão adequada a sua utilização, primando
por captar a variação do estímulo correspondente. Por exemplo, um indicador anual
de disponibilidade de energia elétrica deve possuir escala delineada entre 90% e
100%. Por outro lado, um indicador de taxa de execução física de programa deve
apresentar escala com variação entre 0% e 100%, e sua respectiva interpolação de
notas. A adequação da sensibilidade da escala ao indicador é fundamental para
evitar interpretações enviesadas na análise de valores aferidos pela mensuração.
O quadro 5 ilustra um exemplo de escala de notas.
18
Resultado observado no
alcance da meta
Nota atribuída
96% ou mais
10
91% a 95%
9
81% a 90%
8
71% a 80%
7
61% a 70%
6
51% a 60%
5
41% a 50%
4
40% ou menos
Zero
Quadro 5: Escala de notas
O resultado da multiplicação do peso pela nota corresponderá ao total de
pontos atribuídos a cada indicador dentro de cada dimensão.
O quadro 6 a seguir apresenta a síntese das etapas da construção do
indicador até esta etapa.
19
Indicador
Fórmula
Unid.
Série
Vo
Metas
Interpretação/
Fonte histórica
Benchmark
sentido
2005
2007
2010 2011
Maior-melhor
Índice
de (Longevidade +
Desenvolvimento
Educação +
decimal
Humano (IDH)
Renda)/3
PNUD
0,794
Taxa de alcance/nota
10
9
8
7
6
5
4
99,86% 99,75% 99,60% 99,46% 99,3% 99,16%
Canadá
=
0,816 0,966
0,823 0,843 100%
99,99% 99,85% 99,74% 99,59% 99,45% 99,29%
Chile = 0,878
Menor-melhor
Total
de
analfabetos na
Taxa
de
faixa etária/total
Analfabetismo de
da
população
15 anos ou mais
com a mesma
faixa etária
%
Quadro 6: Definição da escala de notas do indicador
IBGE
10,9
Chile =3,5
Reino Unido
9,9
9,2
=1
Japão =1
9
99% 100%
97,01%
96,01% 95,01% 94,01% 93,01%
- 97% - 96% - 95% - 94%
98,9%
--
20
4.5 Passo 5 – Definição de responsáveis
Os indicadores de desempenho se desdobram para toda organização e
possuem como objetivo central entregar informações sobre o grau de
cumprimento das metas. Portanto, o passo seguinte após a construção das
fórmulas e estabelecimento das metas é estabelecer os responsáveis pela
apuração do indicador.
Uma vez identificado o responsável pela coleta, é definida a
periodicidade de coleta do indicador, ou seja, é descrita a periodicidade temporal
em que os resultados conexos ao indicador devem estar disponíveis para serem
apurados. Exemplos, semanal, mensal, semestral, anual.
O quadro 7 a seguir apresenta o estabelecimento de responsáveis e
periodicidade do indicador.
21
Indicador
Fórmula
Unid.
Série
Interpretação/
Vo
Metas
Fonte/
histórica
Sentido/
Benchmark
Responsável
Periodicidade
2005 2007
2010 2011
Maior-melhor
Índice
de (Longevidade
Desenvolvimento + Educação decimal
Humano (IDH)
+ Renda)/3
PNUD
0,794
Canadá
0,966
0,816
Chile
0,878
Taxa de alcance/nota
10
=
=
0,823 0,843 100%
9
8
7
6
5
4
99,86% 99,75% 99,60% 99,46% 99,3% 99,16%
99,99% 99,85% 99,74% 99,59% 99,45% 99,29%
Anual
Total
de
analfabetos
Taxa
de na
faixa
Analfabetismo
etária/total da
de 15 anos ou população
mais
com
a
mesma faixa
etária
Menormelhor
IBGE
%
10,9
Anual
Quadro 7: Estabelecimento de responsáveis e periodicidade por indicador
Chile =3,5
Reino
9,9
Unido =1
Japão =1
9,2
9
99% 97,01%
96,01% 95,01% 94,01% 93,01%
- 97% - 96% - 95% - 94%
100% 98,9%
--
22
4.6 Passo 6 – Geração de sistema de coleta de dados
A sistemática de coleta de dados determina os requisitos para o
levantamento de informações sobre os indicadores. Essa etapa é complexa, uma
vez que há necessidade de se coletar dados acessíveis, confiáveis e de qualidade.
A identificação dos dados varia de acordo com o tempo e os recursos
disponíveis, assim como o tipo de informação necessária. De modo geral as
principais técnicas de coleta de dados são:
Tradicionais: aplicação de questionários, realização de entrevistas,
observação direta, análise documental (físicos e virtuais);
Em grupo: oficinas, brainstorm, reuniões em equipe – por exemplo,
Joint Application Design (JAD);
De prototipação: simulação e experimentação;
Cognitivas: análise mental, dedução e inferências; e
Contextuais: análise social, análise do ambiente interno e análise do
ambiente externo.
Após definidos os métodos de coleta das informações é necessário seguir
para o próximo passo, de validação dos indicadores pelas partes interessadas.
4.7 Passo 7 – Ponderação e Validação final dos indicadores com as partes
interessadas
A ponderação e validação final dos indicadores com as partes
interessadas são fundamentais para a obtenção de uma cesta de indicadores
relevante e legítima que assegure a visão global da organização e, assim, possa
representar o desempenho da mesma. O processo de validação é conduzido vis-àvis uma sistemática de ponderações em que são definidos pesos para as dimensões
do desempenho e para cada critério de seleção do indicador, avaliando o grau de
relevância de dimensões e de indicadores para a mensuração do desempenho da
organização (ou Governo).
23
A seleção dos indicadores usou como base na metodologia da Matriz de
Avaliação Quantitativa3, elaborada pela SPI e adaptada ao contexto do Guia.
É apresentado um conjunto de critérios de seleção do indicador e são
estabelecidos pesos (variando entre 1 e 5 para obtenção de uma maior
sensibilidade) para cada indicador sugerido, segundo seu grau de importância. A
análise dos indicadores é realizada a partir da Matriz de Avaliação Quantitativa,
ilustrada no quadro 8. O indicador atendendo a um determinado critério é inserido o
número “1“ em sua respectiva célula, caso contrario é inserido o número “0“. O
quadro 9 representa um exemplo da matriz em que a coluna “Peso ponderado total”
resulta na soma ponderada dos pesos assinalados para cada indicador.
Essa técnica permite estabelecer uma classificação dos indicadores,
utilizando ou não o recorte por dimensão e classificando-os segundo uma ordem de
prioridade.
Vale ressaltar que a matriz de avaliação não é a única determinante da
seleção de indicadores, mas também outros critérios, sendo eles objetivos ou
subjetivos, como experiência, opiniões de especialistas etc. podem ser utilizados.
3
Metodologia desenvolvida pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Guia Metodológico para a Construção de
Indicadores, versão 2.1, 2009.
24
Indicador
Dimensão
Critérios e Ponderações
1
IDH
Efetividade 1
Taxa
de
Analfabetismo de 15 Efetividade 1
anos ou mais
Número de horas de
Excelência 0
capacitação/servidor
Peso
ponderado
total
Peso
2
Peso
3
Peso
4
Peso
5
Peso
6
Peso
7
Peso
8
Peso
9
Peso
10
Peso
11
Peso
12
Peso
13
Peso
5
1
4
1
4
1
4
1
4
1
5
1
5
1
3
1
3
1
3
1
3
1
3
1
4
5,0
5
1
4
1
4
1
4
1
4
1
5
1
5
1
3
1
3
1
3
1
3
1
3
1
4
5,0
5
0
4
1
4
1
4
1
4
0
5
1
5
1
3
1
3
1
3
1
3
1
3
0
4
3,2
Critérios
1
Representatividade (proximidade com o objetivo da unidade de análise)
2
Atendimento às necessidades de informação das partes interessadas
3
Confiabilidade metodológica
4
Confiabilidade da fonte
5
Simplicidade
6
Objetividade, Clareza e Comunicabilidade
7
Exequibilidade de mensuração
8
Economicidade de obtenção
9
Estabilidade ao longo do tempo
10
Investigativos (rastreabilidade ao longo do tempo)
11
Tempestividade
12
Comparabilidade
13
Sensibilidade
Quadro 8. Matriz de Avaliação Quantitativa de Indicadores
Fonte: Adaptado de Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI), 2009.
25
4.8 Passo 8 – Mensuração do desempenho
Após a execução de todos os passos básicos para a criação do indicador
e sua sistemática, torna-se necessário medir o que se deseja. Esse passo é iniciado
com a coleta de dados e o cálculo do indicador, e finalizado com a conversão do
valor obtido na nota correspondente.
De forma a facilitar a mensuração e a ponderação relativas a cada
indicador, o quadro 9 a seguir exemplifica o modelo de desempenho consolidado da
unidade de análise com destaque para as notas atribuídas por indicador, por
dimensão e o valor do desempenho agregado mensurados em um determinado ciclo
de monitoramento e avaliação.
26
Dimensão do
Desempenho
Peso da
Dimensão
E1 Efetividade
2,5
E2 Eficácia
2
E3 Eficiência
1,5
E4 Execução
1,5
E5 Excelência
1,5
E6
Economicidade
1
Indicador (segundo Subdimensão)
1.1. Impacto final
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
1.1. Impacto Intermediário
Taxa de Analfabetismo de 15 anos ou mais
Índice de distorção Idade / Série
Taxa de conclusão do ensino médio na Rede de Ensino
2.1. Quantidade
Número de jovens e adultos alfabetizados
Quantidade de novas escolas construídas
Número de escola de Educação básica com conexão de Banda Larga
3.1. Custo-efetividade
Custo-efetividade (outcomes/custo) das políticas de educação
3.4. Utilização de recursos
Volume do gasto público em educação (despesa orçamentária) em
relação ao PIB
Custo médio por hora-aula
4.1. Execução física e execução financeira
Grau de implantação das ações do Planejamento Estratégico
Taxa de empenho
Taxa de liquidação
Taxa de execução orçamentária
5.1 Critérios do MEGP
Pontuação nos critérios de excelência em gestão (MEGP)
Índice de Inovação em Gestão (prêmios e reconhecimentos recebidos)
6.1. Quantidade de recursos
Gastos públicos per capita com a Educação
Gasto total de compras do Governo com o setorial de Educação
Gastos com merenda escolar
Nota de Desempenho Agregado
Quadro 9. Exemplo de ponderações e notas aplicadas aos indicadores e sua consolidação
Peso do
indicador
Nota do
indicador
Nota
ponderada
5
9
45
5
4
3
7
8
9
35
32
27
5
4
2
7
9
8
35
36
16
5
6
30
4
9
36
3
8
24
5
3
3
3
9
7
7
7
45
21
21
21
5
3
8
9
40
27
3
3
3
9
7
7
27
21
21
Nota da
Dimensão
Nota
ponderada
da
Dimensão
8,18
20,44
7,91
15,82
7,50
11,25
7,71
11,57
8,38
12,56
7,67
7,67
79,31
27
4.9 Passo 9 – Análise e interpretação dos indicadores
Promover a análise e a interpretação dos dados é aspecto primordial para
o processo decisório, pois, caso contrário, a existência de uma sistemática de
monitoramento e avaliação não proporciona ganhos e benefícios para a
organização, havendo apenas dispêndio de tempo e de recursos.
A análise e a interpretação de dados podem ocorrer de diversas formas,
após a prévia coleta e mensuração das informações. As principais formas de análise
e interpretação ocorrem por meio de:
Reuniões gerenciais;
Reuniões operacionais;
Intercâmbio de informações e soluções; e
Na gestão do dia-a-dia.
4.10 Passo 10 – Comunicação do desempenho
A comunicação é um fator preponderante para a integração da
organização e o desdobramento dos resultados em todos os níveis, internamente e
externamente. Um mito com relação à comunicação e a tomada de decisão é que,
atualmente, não há tempo para repassar informações e realizar considerações.
A interação entre as equipes e o alinhamento de conhecimentos cria
sinergia e um senso comum de atuação. O processo de comunicação move as
ações, estimula a mudança, gera a consciência e o engajamento, e mantém o ritmo
da organização na busca do melhor desempenho.
Para realizar a comunicação do desempenho as organizações podem
adotar as mais diversas ferramentas existentes, cujas mais comuns são:
Apresentação institucional de resultados para os colaboradores;
Painel de indicadores com seus respectivos resultados (Central de
resultados);
Banners com faixas de desempenho (vermelho, amarelo, verde e azul);
Reuniões de avaliação de desempenho;
Relatórios anuais (físicos e virtuais); e
Avaliação externa (prêmios de excelência).
28
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A medição de desempenho na gestão pública está entre os principais
instrumentos para subsidiar os gestores e os dirigentes em suas decisões e
escolhas. Atualmente, há a exigência cada vez maior em aperfeiçoar os níveis de
esforços e resultados das organizações, bem como gerar e fortalecer os
mecanismos de transparência e responsabilização para os cidadãos e partes
interessadas, sendo estes os fundamentos para impulsionar o desenvolvimento e
implementação de indicadores de desempenho nas instituições públicas.
No âmbito geral, os indicadores de desempenho fornecem informações
sobre temas fundamentais da gestão pública, tais como nível de efetividade,
eficácia, eficiência, qualidade, economia de recursos e produtividade dos
produtos/serviços, além de apontar o grau de melhoria da gestão.
Nesse contexto, o propósito principal deste artigo é a apresentação
sintética de um guia referencial não exaustivo, mas representativo o suficiente para
possibilitar a diversas organizações a definição do seu desempenho, subsidiar com
conceitos e metodologias para a construção de seus indicadores de desempenho e
a elaboração de painéis de controle para o acompanhamento da gestão. Uma das
principais diretrizes do desenvolvimento do Guia foi a busca do isomorfismo entre
abordagens distintas, permitindo a sugestão de um modelo que as contemple e
permita a geração de resultados.
Esta síntese do Guia contempla a definição dos conceitos de
desempenho e de medição do desempenho, a metodologia da Cadeia de Valor e
dos 6Es do Desempenho® e as etapas do modelo de definição e implementação de
indicadores (aderente a metodologia dos 6Es do Desempenho).
O texto se propôs a desenvolver de maneira didática aspectos conceituais
e metodológicos envolvidos da formulação e implementação de indicadores de
desempenho no âmbito da gestão pública para implementar a objetiva e efetiva
mensuração dos resultados nas organizações públicas.
Consideramos a necessidade permanente de realização de um ciclo de
inovação (introdução de melhorias), comunicação (entre as partes que compõem o
sistema
organizacional
para
que
a
inovação
ocorra
a
primeira
vez)
e
sustentabilidade (fundamental para que a inovação se perpetue) na aplicação do
29
Guia, refletindo as ideias de aprimoramento permanente, de flexibilidade e de
adequação ao contexto. Em outras palavras, julgamos ser preferível para as
organizações que fizerem uso do Guia a implementação de versões evolutivas de
seus indicadores que a alternativa de aguardar até que todos os possíveis
elementos estejam disponíveis.
O Guia proposto reconhece a diferença entre indicadores objetivos e
outros de natureza mais subjetiva, percebendo que os tratamentos de ambos serão
distintos. Como já dito, o próprio modelo deve se aprimorar à medida que maior
conhecimento detivermos dos objetos de nossa mensuração.
Por fim, reconhecemos a importância cada vez maior presente em
organizações que se constituem de redes internas de pessoas e unidades (e que
participam de outras redes complexas na prestação de seus serviços) de
identificar tempestivamente os efeitos colaterais que existem entre as partes
componentes, para que a tomada de decisão seja efetiva. Os indicadores
possuem este papel fundamental.
30
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34
___________________________________________________________________
AUTORIA
Bruno Palvarini – Bacharel e mestre em Engenharia Elétrica pela Universidade de Brasília (UnB),
com ênfase em Processamento Digital de Sinais. É funcionário da Caixa Econômica Federal desde
1989, tendo trabalhado em unidades de atendimento ao público, Tecnologia da Informação,
desenvolvimento empresarial e planejamento financeiro. Atualmente atua como Diretor do
Departamento de Programas de Gestão da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, coordenando o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
(GesPública), cuja missão é voltada para a disseminação de uma cultura de excelência em gestão,
que contribua para a melhoria dos serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da
competitividade do País.
Endereço eletrônico: [email protected]