UTRAFE
Ministério das Finanças
Plano de Acção e Orçamento, SISTAFE 2010-2012
Versão 0.06
Ministerio das Financas – PAO 2010-2012
UTRAFE
Data
Data:
Revisões
Descrição
Draft
Versao:
0.06
2 de Dezembro de 2009
Autor
28/07/2009
0.01
Desenvolvido
UTRAFE
12/08/2009
0.02
Revisto
UTRAFE
26/08/2009
0.03
Revisto
UTRAFE
10/09/2009
0.04
Versão final
UTRAFE
15/11/2009
0.05
Versão revista, coméntarios
parceiros
UTRAFE
02/12/2009
0.06
Revisto
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Data:
LISTA DE ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS
AR
- Assembleia da República
AT
- Autoridade Tributária
BM
- Banco de Moçambique
BR
- Boletim da República
CFAA
- Country Financial Accountability
Responsabilidade Financeira do País)
CFMP
- Cenário Fiscal de Médio Prazo
CGE
- Conta Geral do Estado
CMCM
- Conselho Municipal da Cidade da Matola
COFOG
- Classificações das Funções do Governo
CPAR
- Country Procurement Assessment Review (Revisão da Avaliação do
Aprovisionamento do País)
CUT
- Conta Única do Tesouro
DAF
- Direcção da Administração e Finanças
DNCP
- Direcção Nacional de Contabilidade Pública
DNIA
- Direcção Nacional de Impostos e Alfândegas
DNO
- Direcção Nacional de Orçamento
DNPE
- Direcção Nacional do Património do Estado
DNT
- Direcção Nacional do Tesouro
ETSDS
- Expenditure Tracking and Service Delivery Survey (Pesquisa de
Localização de Despesa e Prestação de Serviços)
Assessment
(Avaliação
da
ERGD
G-19
- Grupo de Doadores de Apoio Directo ao Orçamento
G-20
- Grupo de Organizações da Sociedade Civil
GBS
- General Budget Support (Apoio Geral ao Orçamento)
GFP
- Gestão das finanças públicas
GFS
- Government Financial Statistics (Estatísticas Financeiras do Governo)
IADM
- Iniciativa de Alivio da Divida Multilateral
IFRS
- International Financial Reporting Standards (Normas Internacionais de
Contabilidade)
IGEPE
- Instituto de Gestão de Participações do Estado
IGF
- Inspecção Geral de Finanças
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IMF
- International Monetary Fund (Fundo Monetário Internacional)
FCA
- Fundo de Compensação Autárquica
FIIL
- Fundo de Investimento de Iniciativa Local
FMI
- Fundo Monetário Internacional
IGAE
- Inspecção Geral Administrativa do Estado
INE
- Instituto Nacional de Estatística
IOL
- Inspecção dos Órgãos Locais do Estado
MAE
- Ministério da Administração Estatal
MEP
- Módulo de Planeamento
MEO
- Módulo de Elaboração Orçamental
MEX
- Módulo de Execução Orçamental
MF
- Ministério das Finanças
MFP
- Ministério da Função Pública
MGI
- Módulo de Gestão de Informação
MGD
- Módulo de Gestão de Donativos
MGP
- Módulo de Gestão de Tributos
MINEC
- Ministério dos Negócios Estrangeiros e Corporação
MPD
- Ministério da Planificação e Desenvolvimento
MPE
- Módulo do Património do Estado
MPI
- Módulo de Gestão de Património Incorpóreo
MSP
- Módulo de Salários e Pensões
MTEF
- Medium Term Expenditure Framework (Cenário Fiscal de Médio Prazo)
NUIT
- Número único de Identificação Tributária
OCI
- Orgão de Controlo Interno
ODMOZ
- Ajuda Oficial para o Desenvolvimento de Moçambique
ODM
- Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
OE
- Orçamento do Estado
OGE
- Orçamento Geral do Estado
OIIL
- Orçamento de Investimento e Iniciativa Local
ONG
- Organização Não Governamental
PARPA
- Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta
PBCP
- Plano Básico de Contabilidade Pública
PEDD
- Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital
PEFA
- Public Expenditure and Financial Accountability (Despesa Pública e
Responsabilidade Financeira)
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PES
- Plano económico e Social
PETS
- Public Expenditure Tracking Survey
PIB
- Produto Interno Bruto
PNUD
- Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
ROSC
- Relatório de Observância dos Padrões e Códigos
SADC
- Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral
- SCI subsistema de Controlo Interno
SISTAFE
- Sistema de Administração Financeira do Estado
TA
- Tribunal Administrativo
TI
- Tecnologias de Informação
UFSA
- Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições
UGEA s
- Unidade Gestora e Executora de Aquisições
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-
UTRESP
- Unidade Técnica de Reforma do Sector Público
Unidade Técnica de Reforma da Administração Financeira do Estado
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Índice
1.
ELEMENTOS ESTRATÉGICOS ............................................................................................................................. 7
1.1
1.2
1.3
1.4
MISSÃO ...................................................................................................................................................... 8
VISÃO ......................................................................................................................................................... 9
PRINCÍPIOS E VALORES .................................................................................................................................... 9
OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS E RESPECTIVOS INDICADORES ...................................................................................... 10
2.
SUMÁRIO EXECUTIVO ................................................................................................................................ 11
3.
ENQUADRAMENTO DA REFORMA NO DESENVOLVIMENTO NACIONAL ..................................................... 13
4.
PONTO DE SITUAÇÃO DO PROCESSO DA REFORMA DO SISTAFE .................................................................... 15
5.
PRIORIDADES APONTADAS PELA AVALIAÇÃO DA EXTERNA DA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS ............... 16
6.
MONITORIA E AVALIAÇÃO ............................................................................................................................. 17
7.
SISTAFE 2010-2012 ......................................................................................................................................... 17
7.1
PILAR 1 DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL E GESTÃO DOS RECURSOS HUMANOS NOS ÓRGÃOS CENTRAIS (MF, MPD) .... 19
7.1.1
Componente 1: Reestruturar a UTRAFE (e o CPD) a fim de criar uma função de Operação de TI
compatível com as boas práticas do mercado. ................................................................................................ 20
7.1.2
Componente 2: Elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento de recursos humanos nos
órgãos centrais ............................................................................................................................................... 24
7.1.3
Componente 3: Reforçar a coordenação da reforma na área de GFP e a capacidade de monitorar a
implementação da reforma e o desempenho na área de GFP .......................................................................... 25
7.2
PILAR 2 DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA DE GESTÃO DAS FINANÇASPÚBLICAS ........................................................... 28
7.2.1
Componente 4: Aperfeicoar e desenvolver a Gestão de todos os procesoss e metodologias do Sistema
de Finanças Públicas ....................................................................................................................................... 29
7.2.2
Componente 5: Desenvolvimento de aplicações de TI para sustentar o sistema de GFP..................... 32
7.3
PILAR 3 MELHORIA NAS PRÁTICAS DE GFP AO NÍVEL SECTORIAL, TERRITORIAL E INSTITUCIONAL ....................................... 42
7.3.1
Componente 6: Elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento dos recursos humanos
nos órgãos do Estado...................................................................................................................................... 44
7.3.2
Componente 7: Prestação de serviços na base de demanda dos órgãos do Estado e outras entidades
45
8.
ORÇAMENTO ................................................................................................................................................. 48
9.
PADRÕES E CRITÉRIOS DE APRECIAÇÃO E PRIORIZAÇÃO .......................................................... 50
9.1
9.2
10.
CRITÉRIOS DE QUALIDADE .............................................................................................................................. 50
O PARADIGMA DA PLATAFORMA ...................................................................................................................... 51
LISTA DOS ANEXOS..................................................................................................................................... 55
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Plano de Acção e Orcamento SISTAFE 2010-2012
0
PREFÁCIO
O presente documento é o Plano de Acção e Orçamento (PAO) para o terceiro período da
reforma SISTAFE, nomeadamente 2010-2012. O PAO 2010-2012 é aprovado pelo Ministro das
Finanças, e foi elaborado pelo Ministerio das Financas. O Plano foi submetido a aprovação dos
parceiros internacionais e foi sujeito a uma avaliacao do Fundo Monetario Internacional (FMI).
Os comentarios são, em grande medida, incorporados nesse docuemento.
O PAO 2010-2012 apresenta iniciativas da reforma SISTAFE consideradas cruciais e que
representam um subgrupo de iniciativas que se enquadram no âmbito de uma mais ampla
reforma na área de Gestão das Finanças Públicas (GFP) apresentada na Visão Estratégica das
Finanças Públicas 2010-2020.
1. ELEMENTOS ESTRATÉGICOS
Consideram-se elementos Estratégicos, o conjunto de orientações formado pela missão, visão,
valores, objectivos estratégicos, tácticas e respectivos indicadores.
Para que as finanças públicas sejam catalisadoras do desenvolvimento nacional é fundamental
que, através do desenvolvimento do capital humano envolvido na GFP e no desenvolvimento
sustentável e eficiente da sua base tecnologia (sistemas e infra-estrutura), se consiga optimizar
os processos de GFP de uma forma continuada (vide Fig. 1), implicando uma transformação
organizacional sintonizada com os desafios do País, em particular o desafio da descentralização e
integração regional em curso, (vide Visão 2010-2020).
Consequentemente, é fundamental que a terceira fase do SISTAFE se centre sobre todos os
elementos catalisadores ao alcance da missão e visão das finanças públicas, tais como o
conhecimento e competências, sistemas e processos, instrumentos legais, cultura, tomada de
decisão, entre outros e tome em consideração a interligação entre os elementos do ciclo
orçamental; planeamento, execução orçamental, gestão de património, monitoria e avaliação,
controlo interno etc, de modo que os elementos se desenvolvem duma maneira harmoniosa, e
que se criem condições para a sustentabilidade do SISTAFE.
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Figura 1: Elementos catalisadores ao alcance da missão e visão das finanças públicas
Estabelecimento de
Políticas e Planos do
Governo
Execução de
Políticas
Ciclo
orçamental
Função
Estabilizadora
do Estado
1.1
Missão
A missão das finanças públicas em Moçambique foi definida como sendo:

Garantir a captação de recursos bem como o financiamento do desenvolvimento
sustentável e do funcionamento harmónico dos órgãos, instituições e demais entes
públicos segundo os princípios de economia, eficácia, eficiência e justiça social.
Esta missão traduz os ideais e orientações globais no presente e no futuro e representa um
propósito profundo que agrega as expectativas das diferentes partes interessadas.
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Visão
A Visão para as Finanças Públicas em Moçambique foi definida como sendo:

1.3
Factor impulsionador do crescimento quantitativo e qualitativo da economia, dos
processos e do bem-estar e prosperidade nacional.
Princípios e Valores
Princípios





Liderança – métodos eficientes e modernos de gestão pública, privilegiando a
comunicação e o diálogo com os vários níveis de gestão e com a sociedade em torno de
uma visão comum de desenvolvimento
Sustentabilidade – uma abordagem que permite um melhor equilíbrio entre a receita e a
despesa, procurando incentivar a criação do emprego, a melhoria das infra-estruturas e
serviços públicos, e a criação de um ambiente propício ao crescimento social e
económico do País.
Coerência – políticas, estratégias, planos, processos, sistemas, papéis e competências
alinhados.
Orientação aos resultados – utilização de métodos programáticos que permitam o
planeamento, execução, monitoria e avaliação baseados nos resultados e impactos na
sociedade e no desenvolvimento nacional.
Orientação aos processos - normalização de toda a intervenção em torno de processos
claros, eficazes e eficientes, baseados nas melhores práticas internacionais, garantindo a
sua melhoria contínua através de aumento de competências, utilização adequada da
tecnologia e revisão periódica dos processos chave e de suporte.
Para além destes princípios gerais de GFP é fundamental que se respeitem também os princípios
universais do orçamento, nomeadamente: integridade; universalidade; unicidade; prudência;
transparência e controlo.
Valores


Orientação para os objectivos e gestão do desempenho - Comprometimento e proactividade
para o alcance dos objectivos dos diferentes processos de GFP, garantindo o seu papel
alavancador do desenvolvimento nacional.
Valorização das pessoas - Promover a valorização do capital humano como bem principal na
gestão de finanças públicas.
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




1.4
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Competência - Garantir o desenvolvimento permanente de competências nas áreas de
actuação dos diferentes intervenientes na GFP.
Modernidade e inovação – aplicar o uso de abordagens, métodos, tecnologias que permitam
melhorar a eficiência e eficácia dos processos de GFP.
Responsabilidade e cidadania – Promover uma nova postura de servidor público, a todos os
níveis, orientada ao uso efectivo dos recursos para melhor servir os cidadãos e a nação.
Cooperação e colaboração – Promover uma atitude de participação colaborativa, de forma a
valorizar as diferentes experiências e desenvolver uma intervenção contextualizada,
consensual, abrangente, alinhada e sinérgica entre os vários intervenientes nos processos de
GFP.
Integridade e ética profissional – Garantir que todos os funcionários que intervêm nos
processos de GFP têm uma conduta profissional ética e integra.
Objectivos Estratégicos e respectivos Indicadores
Para que a visão das finanças públicas possa ser alcançada em 2020, foram definidos objectivos
estratégicos. Esses objectivos estratégicos guiam também este PAO 2010-2012, e são:



1. Políticas e ciclo orçamental da gestão das finanças:
Assegurar uma melhor gestão dos fundos e bens públicos, através de uma política fiscal
eficaz, dum quadro legal e institucional que suporte a sua implementação, e de instrumentos
e mecanismos adequados.
2. Elaboração e execução do orçamento, incluindo gestão do património, da dívida e dos
donativos:
Assegurar a elaboração de um orçamento do Estado credível e abrangente e melhorar a
eficácia e eficiência na execução da despesa pública e dos processos associados à gestão do
património, dos donativos, da dívida, e da tesouraria, bem como uma melhor prestação de
contas à sociedade.
3. Receitas do Estado:
Melhorar a eficácia e eficiência na gestão da receita do Estado através da CUT, assegurando,
em paralelo, a ampliação da base tributária por forma a aproximar Moçambique dos padrões
internacionais, e a redução da dependência de donativos.
4. Controlo interno e externo:
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
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Melhorar a eficácia e abrangência dos processos de controlo interno e externo bem como
uma melhor clarificação dos papéis dos diferentes actores envolvidos, de forma a assegurar
maior credibilidade e responsabilização na GFP em Moçambique
Na secção 7 desse documento encontra-se o programa e as iniciativas que visam alcançar esses
objectivos estratégicos. No anexo 1 deste documento encontra-se um Quadro Lógico que
descreve os resultados esperados com uma ligação aos objectivos estratégicos, incluindo as
iniciativas que se realizarão no âmbito do PAO 2010-2012.
2.
Sumário Executivo
O PAO 2010-2012 do SISTAFE assenta sobre três pilaresque serão apresentados com mais
detalhe na secção 7 deste documento.
1. Desenvolvimento organizacional e gestão dos recursos humanos nos órgãos centrais (MF,
MPD)
2. Desenvolvimento do sistema de GFP; e
3. Melhoria das práticas na GFP ao nível sectorial, territorial e institucional.
Esses pilares agrupam 7 componentes ou áreas de acção para o período 2010-2012 que visam
estabelecer estruturas sustentáveis e finalizar a reforma do SISTAFE.
É difícil definir com clareza onde acaba a reforma do SISTAFE e começa uma reforma mais ampla
no âmbito da GFP. Para a terceira fase do SISTAFE a priorização foi estabelecida na base da Visão
das Finanças Públicas recentemente aprovada e na base das avaliações já realizadas, incluindo
alguns padrões de apreciação de qualidade e estágio de desenvolvimento dos sistemas de
gestão das finanças, descritos no presente documento. Além disso a priorização foi feita com
vista a maximizar os benefícios dos investimentos já realizados no quadro da primeira e segunda
fase do SISTAFE, com destaque para iniciativas que visem desenvolver capacidades,
competências e práticas que proporcionem a internalização dos modelos e sistemas desenhados
e implementados no âmbito da reforma do SISTAFE e proporcionem a sua sustentabilidade.
O alcance das mudanças nas práticas da gestão a todos os níveis, com toda a diversidade
existente, como forma de alcançar um melhor desempenho institucional, é um dos focos deste
programa trienal, pronunciado no PAO 2010-2012. Comparando com as duas primeiras fases
deste programa propõe-se maior ênfase no desenvolvimento do capital humano através de
iniciativas que visem criar melhores conhecimentos e competências nas instituições e influenciar
as práticas de modo a valorizar o desenvolvimento dos modelos de negócio e da base
tecnológica realizados até à data através do programa.
Dar-se-á, para além disso, ênfase ao desenvolvimento dos modelos (sistemas e processos) das
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finanças públicas relacionadas com a execução orçamental. Isso pode incluir a revisão dos
instrumentos legais em algumas áreas. As áreas de prioridade são: Gestão de Património,
Gestão de Salários e Pensões, Gestão da Receita e Planeamento. Além disso a manutenção e
evolução do MEX e do MEO continuarão a constituir as actividades primordiais e as estruturas
organizacionais e competências nessas funções serão reforçadas no âmbito dum projecto de
desenvolvimento organizacional da UTRAFE descrito na secção 7, Pilar 1.
O SISTAFE contemplou um conjunto de módulos para o e-SISTAFE, para além dos já
implementados (MEX, MEO). Neste documento definimos os módulos que consideramos chave
para propocionar a reforma: Gestão de Salários e Pensões, Gestão de Património, Gestão das
Informações, Modulo de Planeamento e Gestão das Receitas,(e-Tributação). Propõe-se o
desenvolvimento e implementação destes 5 módulos neste PAO 2010-2012, estando o processo
dependente de de financiamento.
Igualmente, propõe-se o reforço do papel do Ministério das Finanças enquanto coordenador do
processo de monitoria e realização do processo de implementação do Plano de Acção e
Orçamento de SISTAFE.
Na priorização das próximas etapas da reforma da GFP encontra-se suporte nalguns padrões de
apreciação de qualidade e estágio de desenvolvimento dos sistemas das finanças públicas, entre
outras o paradigma de plataforma. Inspirada nesse paradigma, a abordagem na implementação
da reforma é de gradualmente elevar o nível do desempenho dos elementos, ou das áreas
funcionais chave do sistema das finanças públicas, melhorando a qualidade e funcionalidade do
sistema duma forma coordenada e paralela. Os pilares definidos e as 7 componentes propostas
visam aplicar uma abordagem inspirada neste paradigma de plataforma. Uma descrição dalguns
padrões de apreciação de qualidade, entre outros o paradigma de plataforma, encontram-se na
secção 9 desse documento.
A outra fonte que constitui a base da priorização são as avaliações externas, tais como as
avaliações PEFA de 2004 e 2006 e as avaliações do Fundo Monetário Internacional (FMI).
O relatório de avaliação PEFA, faz uma análise positiva aos resultados da reforma da GFP e
recomenda algumas melhorias. A primeira centra-se na necessidade de completar e consolidar
as reformas em curso, recomendando que se mantenha um acento firme na implementação das
funções chave dos sistemas, evitando pressões para o desenho de novas funcionalidades ou
para estender o âmbito das reformas. Para o sistema e-SISTAFE, por exemplo, significa
concentrar-se primeiro em completar a instalação em todas as entidades do Governo central e
em consolidar o uso da execução directa. O relatório recomenda também revisões externas mais
abrangentes incluindo as áreas de “procurement” e de gestão da receita de forma a verificar o
progresso, assegurando que os melhoramentos legais e processuais são de facto incluídos nas
práticas dos sectores, consolidando e desenvolvendo os ganhos obtidos.
A recomendação principal da avaliação do FMI é que o novo PAO 2010-12 deverá ter uma maior
abrangência que o PAO 2006-09 e deve incluir reformas dirigidas a: (i) continuidade do
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fortalecimento da GFP naquelas áreas que não estão directamente relacionadas com e-SISTAFE;
(ii) medidas orientadas ao reforço das relações interinstitucionais entre os actores envolvidos no
processo orçamental e melhoraria do entendimento sobre o e-SISTAFE; (iii) medidas
encaminhadas a aprimorar o estado de desenvolvimento do e-SISTAFE e práticas de trabalho da
UTRAFE.
O presente PAO 2010-2012 visa responder a essas recomendações.
Para o e-SISTAFE, isso significa concentrar-se primeiro em completar o roll-out em todas as
entidades do Governo e focar na implementação da execução por via directa relegando para
outro programa o desenvolvimento dos outros módulos previstos.
O orçamento proposto para o PAO 2010-2012 é de 84,7 milhões de dólares americanos, com
uma opção de mais 2,7 MUSD para o Pilar 3. O financiamento proposto pela parte do Governo
de Moçambique é de cerca de 42 milhões de dólares e representa cerca de 50 por cento do
orçamento. Isso significa que o GoM assume a responsabilidade da prestação de serviços de TI
em relação ao e-SISTAFE, incluindo a manutenção e evolução das aplicações da parte de todas as
instituições do Estado a ser financiado através da componente interna do Orçamento do Estado.
Para a realização das demais actividades no PAO 2010-2012, são estimados 42,7 milhões de
dólares americanos em financiamento externo para o período 2010-2012 (vide secção 6 deste
documento), dos quais há necessidade de 16,3 milhões de dólares americanos para
financiamento através do Fundo Comum (FC) do SISTAFE e o resto através de outras fontes. O
GoM pretende estabelecer um programa de Gestão das Finanças Públicas para actividades que
serão financiados fora do âmbito do FC do SISTAFE. Numa fase interina é necessário angariar
fundos na base de formulação de projectos, (vide a secção 7 deste documento), ou através de
financiamento adicional dos parceiros internacional do FC do SISTAFE.
É de salientar que é considerável a comparticipação do GoM nesta terceira fase da reforma do
SISTAFE e que a capacidade que se crie durante a realização do programa pronunciado no PAO
2010-2012 manter-se-á quer, nalguns casos, no âmbito da segunda onda das reformas nas
finanças públicas quer, na maioria dos casos, no orçamento do Estado.
3.
Enquadramento da Reforma no Desenvolvimento Nacional
As primeiras iniciativas de reforma nas finanças públicas aconteceram nos anos noventa e nessa
base foi definida a necessidade de implementar melhorias como parte integrante da agenda
política, no quadro de outras reformas estruturais que ganharam maiores ímpetos depois da
entrada nas instituições de Bretton Woods.
Neste contexto, a então Comissão Nacional do Plano de Moçambique introduziu, em 1990, um
programa de investimento público trienal com vista a melhorar a gestão do investimento público
de forma a assegurar que a entrada substancial de ajuda externa que Moçambique começava a
receber dos parceiros internacionais fosse usada de acordo com as prioridades políticas
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definidas pelo Governo, nomeadamente para os sectores sociais. Este programa tornou-se daí
em diante, o principal instrumento de gestão dos fundos internos e externos do orçamento de
investimento do Governo, contribuindo para melhorar a alocação das despesas orçamentadas
para os sectores sociais prioritários. Ao mesmo tempo o Ministério das Finanças de Moçambique
concentrou-se nos problemas ligados ao controlo das despesas, particularmente das despesas
ligadas aos fundos das contrapartes, como resultado das fortes críticas das várias agências de
doação.
Desde os fins da década de 90, o foco da reforma da GFP foi mudando gradualmente passando a
focar mais sobre a administração financeira. Com vista a assegurar uma transparente e eficiente
condução das actividades da GFP e uma melhor qualidade dos serviços prestados pelo Governo,
a modernização do sistema de gestão e administração das finanças públicas tem sido em
simultâneo com o financiamento aos sectores prioritários e à prestação dos serviços públicos, a
prioridade na área da reforma do GFP.
Apesar destas primeiras iniciativas políticas terem constituído um passo importante no processo
da reforma orçamental em Moçambique, a sua natureza ad hoc e gradualista tiveram no
conjunto um impacto limitado. Neste sentido, a revisão em 1996 do sistema de gestão da
despesa pública de Moçambique realizada conjuntamente pelo GOM e o Banco Mundial revelou
a importância de se estabelecer um quadro legal e institucional adequado à gestão das despesas
públicas em Moçambique e revelou também a necessidade de levar a cabo reformas
coordenadas neste domínio que respondessem às fraquezas identificadas no sistema de GFP.
Em resposta às questões levantadas e apresentadas nessa revisão, o Governo de Moçambique
formulou em 1997, a sua estratégia para a reforma da gestão das despesas (ERGD). Esta
estratégia previa uma revisão integral das práticas de gestão das despesas governamentais,
visando, (i) aumentar a cobertura e classificação das despesas orçamentais do governo, (ii)
melhorar a planificação, contabilidade e auditorias fiscais; e (iii) aumentar a eficiência
económica, transparência e responsabilidade das actividades de gestão das despesas públicas. O
objectivo geral destas reformas tem sido o de modernizar a arquitectura da administração
financeira de Moçambique que nos seus fundamentos se baseava num quadro legal com mais
de 100 anos de existência.
O primeiro passo na implementação dessa estratégia foi a aprovação do quadro legal que
estabelecia os princípios, valores e procedimentos de elaboração, aprovação e fiscalização do
Orçamento do Estado (OE) e da Conta Geral do Estado (CGE), incluindo os novos classificadores.
Em 1998 o Governo de Moçambique estabeleceu a primeira versão do Cenário Fiscal de Médio
Prazo (CFMP) que tinha como objectivo melhorar a planificação estratégica na base dos recursos
disponíveis e melhorar a função alocativa e a função estabilizadora das políticas.
Através do primeiro Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (PARPA) 2001-2005, o
Governo de Moçambique (GoM) delineou o seu plano de combate contra a pobreza absoluta, o
PRSP do país. Isso significou um passo em frente na planificação estratégica e na afectação dos
recursos na base de políticas e estratégias nacionais. Os objectivos principais delineados no
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PARPA 2006-2009 no concernente à gestão da despesa pública podem ser sumarizados como
segue: melhorar a programação, execução, controlo e transparência no processo de orçamento
e assegurar que a despesa pública é mais efectiva no seu impacto na redução da pobreza e
criação de condições favoráveis ao crescimento económico; consolidar o papel do cenário fiscal
de médio prazo (CFMP) como ferramenta efectiva e de sustentabilidade para a programação
orçamental anual; monitorar os esforços de desconcentração e descentralização da
administração pública.
Em 2002 a Assembleia da República aprovou a Lei do SISTAFE que marca o início da reforma do
SISTAFE. A Lei do SISTAFE estabelece os princípios do Sistema da Administração Financeira do
Estado, composto por cinco subsistemas: Orçamento, Contabilidade, Tesouro, Património e
Controlo Interno. Foi mantida uma estreita relação entre os objectivos da reforma SISTAFE nas
primeiras duas fases (2002-2005) e (2006-2009), e os definidos nos PARPA(s) de (2001-2005) e
(2006-2009).
4. Ponto de Situação do Processo da Reforma do SISTAFE
A GFP deverá ser orientada para manter a disciplina fiscal, a assegurar a alocação atempada dos
recursos públicos para as áreas definidas como prioritárias e estratégicas no programa do
Governo, e à eficiência na prestação dos serviços públicos.
Moçambique conseguiu, através da reforma da GFP, melhorar a sua capacidade de controlo e de
prestação de contas, tendo conseguido alcançar uma boa disciplina fiscal. Os sistemas da dívida
e tesouro são fortes e a melhoria do controlo no âmbito do e-SISTAFE tem sido reforçados.
Porém, estudos feitos consideram que é, contudo, necessário melhorar a qualidade da monitoria
dos riscos fiduciários das entidades do sector público.
Melhorias significativos foram alcançadas no controlo interno, mas continua a ser importante a
sua consolidação. Presentemente um dos maiores desafios da área de controlo interno é
conseguir sair de uma situação de fragmentação para uma articulação efectiva das várias áreas e
processos de controlo em linhas com padrões internacionais reconhecidos. As áreas de grande
melhoria estão ligadas às aquisições, actualmente feitas maioritariamente por concurso público,
à área de recrutamento e registo dos funcionários do Estado.Finalmente o controlo orçamental
melhorou, pois é mais difícil, hoje, efectuar um compromisso de despesa sem que exista uma
prévia alocação orçamental ou efectuar um pagamento sem um compromisso de despesa.
A alocação é baseada nas áreas estratégicas, mas o planeamento operacional nem sempre
consegue analisar e harmonizar todas as condicionantes necessárias para garantir a execução
plena do planificado, criando uma elevada variação entre as despesas, de nível institucional,
orçamentadas e executadas. O planeamento actual não é orientado para os resultados, mas sim
para as actividades. O alinhamento dos instrumentos programáticos parece não ser ainda
suficiente, mostrando ainda uma fraca capacidade de previsão e projecção, em particular em
relação aos fundos externos, o que revela a necessidade de uma metodologia mais consistente
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de planificação para garantir a articulação das visões sectorial e espacial, e a definição clara e
mensurável de metas físicas e financeiras, ligadas aos programas do governo. Há critérios de
alocação, a nível provincial, que não são conhecidos e ou são pouco claros, sendo recomendável
desenvolver instrumentos e mecanismos que levem à melhoria da eficácia desta realidade.
Em 2008 iniciou-se um programa piloto que introduziu a metodologia para a elaboração do
Orçamento-Programa em alguns sectores prioritários. Este esforço deve continuar a ser
aprimorado. A implementação dos classificadores programático e funcional é já uma realidade,
embora faltem os classificadores por produtos e por metas físicas e financeiras.
Os benefícios das reformas feitas na GFP em Moçambique são visíveis, estando já a mostrar
resultados encorajadores. O desafio é consolidar os ganhos alcançados e melhorar as áreas mais
fracas. A expansão para todas as entidades públicas (independentemente do seu grau de
autonomia) e a melhoria da capacidade dos sectores para implementarem e utilizarem os
sistemas são áreas prioritárias neste processo de reforma e deverá ser-lhes dada a necessária
atenção.
A introdução de uma metodologia uniforme de planificação, que se inicie na planificação de
médio-longo prazo e que culmine na elaboração do orçamento-programa, incluindo a respectiva
classificação programática na orçamentação, é um passo muito importante e será necessário dar
a atenção necessária a este processo para que a sua implementação seja simples, eficiente e
segura, respeitando também as especificidades de cada Sector.
O desafio ligado ao risco fiduciário deve continuar a merecer a devida atenção.
5. Prioridades apontadas pela avaliação da externa da Gestão das Finanças Públicas
De acordo com a avaliação do PAO 2006-2009 realizada em Março de 2009 sobre ponto de
situacao da reforma de SISTAFE pelo FMI, no geral, o nível de satisfação atingido com as
reformas é alto e os benefícios produzidos são importantes. O e-SISTAFE permitiu ao Ministério
das Finanças controlar o processo económico de uma maneira mais integrada e oportuna.
Também tem acelerado a execução orçamental no nível dos sectores, aumentado a
previsibilidade da disponibilidade de fundos e melhorado a produção da informação fiscal. Como
resultado, um número crescente de doadores estão dispostos a canalizar os fundos de seus
projectos através da CUT em moeda estrangeira (CUT-ME) que foi desenvolvida recentemente,
sendo um primeiro passo à plena integração das suas operações no e-SISTAFE, que está baseado
na moeda nacional.
No entanto, há alguns aspectos que subvertem a plena eficácia das reformas. Estas fragilidades
podem ser divididas em: (i) fragilidades na GFP que não estão directamente relacionadas com eSISTAFE; (ii) fraquezas relacionadas com o baixo conhecimento ou entendimento que os actores
envolvidos no processo orçamental têm do e-SISTAFE; (iii) fragilidades relacionadas com o
estado de desenvolvimento do e-SISTAFE e práticas de trabalho da UTRAFE.
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Recomendou-se que o novo PAO 2010-12 teria que ter uma maior abrangência que o PAO 200609 e que o novo plano incluirá reformas dirigidas a: (i) continuidade do fortalecimento da GFP
nas áreas que não estão directamente relacionadas com e-SISTAFE; (ii) medidas orientadas a
reforçar as relações interinstitucionais entre os actores envolvidos no processo orçamental e
melhorar o entendimento sobre o e-SISTAFE; (iii) medidas encaminhadas a aprimorar o estado
de desenvolvimento do e-SISTAFE e práticas de trabalho do UTRAFE. o PAO 2010-2012 visa
responder a essas recomendações.
6. Monitoria e avaliação
A área de GFP é abrangente e engloba responsabilidades e actividades de várias instituições do
Estado. O sistema de monitoria e avaliação tem que tomar em conta essa diversidade. A
monitoria tem sido muito influenciada pelos parceiros internacionais e, em grande medida,
inspiradas por padrões internacionais. Como é realçado na Visão das finanças públicas
contempla-se desenvolver uma plataforma comum em relação a Monitoria e avaliação da
implantação do que é proposto como uma das componentes do PAO 2010-2012, vide
Componente 3: Reforçar a coordenação da reforma na área de GFP e a capacidade de monitorar
a
implementação
da
reforma
e
o
desempenho
na
área
de
GFP.
Embora o sistema de Monitoria e avaliação não esteja desenvolvido pressupõe-se que o sistema
será composto por:
 Gestão estratégica e operacional aos níveis dos projectos, das componentes, das
instituições, dos sectores etc.
 Avaliações internas
 Inquéritos em relação ao cliente e interlocutores relevantes, (vide inquéritos-propostos no
âmbito do Pilar 3, componente 7, Prestação dos serviços)
 Avaliações externas, como por exemplo avaliações específicas e anuais do FMI,
avaliações PEFA, avaliações realizadas por Grupos de Garantia de Qualidade, etc.
Para pormenores sobre a Monitoria e Avaliação referimos ao Memorando de Entendimento
(MdE) do FC do SISTAFE para o período 2010-2012, (ref Anexo 5)
Um aspecto importante ligado à gestão estratégica e operacional é a identificação e mitigação
dos riscos, que consta no Anexo 2 desse documento.
7. SISTAFE 2010-2012
O Plano de Acção e Orçamento 2010-2012 do SISTAFE assenta em três pilares subdivididos em 7
componentes:
Pilar I· Desenvolvimento organizacional e Gestão dos Recursos Humanos nos órgãos centrais
(MF, MPD)
Componente 1: Reestruturar a UTRAFE (e o CPD) a fim de criar uma função de Operação
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de TI mais eficiente, com melhores serviços e mais confiável;
Componente 2: Elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento dos recursos
humanos nos órgãos centrais;
Componente 3: Reforçar a coordenação da reforma na área de GFP e a capacidade de
monitorar a implementação da reforma e o desempenho na área de GFP;
Pilar 2 Desenvolvimento do sistema de Gestão das Finançaspúblicas
Componente 4: Aperfeicoar e desenvolver a gestao de todos os procesoss e metodologias
do Sistema de Financaspúblicas
Componente 5: Desenvolvimento de aplicações de TI para sustentar o sistema de GFP;
Pilar 3 Melhorar as práticas na Gestão das Finançaspúblicas ao nível sectorial territorial e
institucional
Componente 6: Elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento dos recursos
humanos em todos os órgãos do Estado;
Componente 7: Prestação de serviços na base de demanda dos órgãos do Estado e outras
entidades;
O papel do Ministério das Finanças e mais especificamente da UTRAFE, será definido na
descrição das componentes. A estrutura proposta pelo PAO 2010-2012 é: Pilar, Componente,
Projecto e Iniciativa. Nalguns casos o Ministério das Finanças já tem definido os projectos no
âmbito duma componente. Isto é, para o Pilar 1, componente 1 que já tem três projectos, A, B,
C, definidos e para o Pilar 2, componente 5, que já tem 5 projectos, A, B, C, D, E já definidos.
Para as outras componentes o Ministério das Financas definirá projectos como parte integrante
da preparação da implementação. Ademais, o modelo de financiamento proposto para cada
componente variará em linha com as responsabilidades das actividades definidas.
É importante salientar que o nível de financiamento necessário através do FC SISTAFE
é definido pela informação disponível no momento de elaboração do PAO 2010-2012 sobre o
financiamento disponível nos próximos três anos. Há necessidade de mais 26,4 MUSD para
financiar as actividades propostas no âmbito do PAO 2010-2012. Esse financiamento adicional
proporcionaria implementação das componentes que ainda não estão financiadas, tais como:

Pilar 2: Desenvolvimento do sistema de Gestão das Finançaspúblicas

Componente 4: Aperfeicoar e desenvolver a gestão de todos os processos e
metodologias do Sistema de Finanças Públicas

Componente 5,: Desenvolvimento de aplicações de TI para sustentar o sistema de GFP;
A. Projecto: Módulo de Património do Estado
B. Módulo de Salários e Pensões
D. Desenvolvimento e implementação do e-Tributação (financiamento parcial
confirmado)
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Pilar 3: Melhoras práticas na Gestão das Finançaspúblicas ao nível sectorial territorial e
institucional


7.1
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Componente 6: Elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento dos recursos
humanos nos órgãos do Estado;
Componente 7: Prestação de serviços na base de demanda dos órgãos do Estado e outras
entidades;
Pilar 1 Desenvolvimento organizacional e Gestão dos Recursos Humanos nos órgãos
centrais (MF, MPD)
No âmbito do Pilar 1, e nesta fase do SISTAFE, propõe-se uma ênfase maior ao desenvolvimento
organizacional e ao capital humano nos órgãos centrais, nomeadamente o Ministério das
Finanças e o Ministério de Planificação e Desenvolvimento nas áreas relevantes da Gestão das
Finanças Públicas. O objectivo principal é de criar maior eficácia na formulação das políticas das
finanças públicas, na definição das estratégias e maior eficiência na implementação do sistema
das Finançaspúblicas a todos os níveis do Governo.
Para a UTRAFE o foco dos desafios será o desenvolvimento duma organização orientada à
prestação de serviços de TI aos órgãos do Estado, numa base competitiva e apropriado às
exigências dos órgãos do Estado que serve, e assente no desenvolvimento das competências
necessárias para a prestação desses serviços de TI, e na base duma gestão planificada efectiva e
a curto, médio e longo prazo.
Embora a responsabilidade da implementação e operação das tecnologias caiba à UTRAFE, a
realização de todo o potencial de benefícios económicos possibilitado pela tecnologia é da
inteira responsabilidade dos órgãos do Estado
Acreditamos ser primordial empoderar os recursos humanos dos órgãos centrais a nível da
liderança estratégica e gestão operacional para assegurar o direccionamento, a coordenação e
realização efectiva da melhoria do desempenho do sistema das finanças públicas nacional. Este
é um factor crítico de sucesso, componente primordial que adopta uma abordagem sistémica
para planear o desenvolvimento da reforma.
O programa do SISTAFE 2010-2012 define, no seu conjunto, iniciativas que visam melhorar o
conhecimento e competências nas instituições e influenciar a cultura para complementar o
desenvolvimento da base tecnológica que tem sido realizada através do programa.
O Pilar 3 do programa do SISTAFE 2010-2012 define iniciativas que tem como grupo alvo os
sectores e outras instituições do Estado e focam o seu desenvolvimento organizacional e dos
recursos humanos.
O Ministério das Finanças e o Ministério de Planificação e Desenvolvimento são responsáveis
pela implementação das actividades definidas neste Pilar do programa. Propomos que as
actividades das componentes 1 e 3 sejam plenamente financiadas dentro do âmbito do terceiro
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Para as actividades da componente 2 foram incluídas apenas as actividades ligadas à
coordenação e desenvolvimento dos recursos humanos na UTRAFE e no CPD.
A componente 3 tem como objectivo fortalecer a coordenação da reforma na área da GFP.
Embora o papel da UTRAFE tenha sido chave para o desenvolvimento das aplicações de TI, a
prestação dos serviços às instituições do Estado têm tido maior peso nas actividades. O Reforço
desse objectivo de modo que a coordenação seja mais eficaz é prioritário nesse plano 20102012.
O orçamento para o Pilar 1 no período 2010-2012é de 56,9 MUSD. Deste valor o GoM financiará
42 MUSD que corresponde ao custo da prestacao dos serviços de TI actualmente em vigor,
incluindo a manutenção e evolução das aplicações.Consequentemente o GoM assume a plena
responsabilidade do custo associado à prestação de serviços de TI (MEX, MEO), incluindo a
manutenção e evolução do MEX e do MEO.
7.1.1 Componente 1: Reestruturar a UTRAFE (e o CPD) a fim de criar uma função de Operação de TI compatível
com as boas práticas do mercado.
As iniciativas chave nessa componente são: i) a reestruturação da organização (UTRAFE) de
modo que se crie estruturas e competências que proporcionem a sustentabilidade e ii)
investimentos necessários no Centro de Dados e nas infra-estruturas para assegurar a
interoperabilidade que se exija no âmbito da nova plataforma de TI que se pretende
implementar para proporcionar os novos módulos em curso. As iniciativas e actividades dentro
dessa componente têm como objectivo criar uma unidade que presta serviços de TI aos órgãos
do Estado duma maneira efectiva e em linha com as boas práticas recomendadas pelas
instituições de referência do mercado.
A UTRAFE cresceu em termos de responsabilidades e áreas funcionais, por issoserá necessário
reestruturar e criar uma organização que melhor responda às novas exigências.
Uma estratégia consiste em separar as actividades de operação de TI das actividades de
desenvolvimento reformas.
Hoje em dia as actividades ligadas à operação de TI têm um peso significativamente maior em
termos administrativos e financeiros e representam mais ou menos 70% dos recursos da
UTRAFE.
Definem-se 3 projectos nucleares para a Componente 1, nomeadamente:
Projecto A: Reestruturação e gestão da mudança organizacional
Projecto B: Operação de TI
Projecto C: Plano Mestre de Investimentos
O Ministério das Finanças pretende adequar a organização a uma fase de operação permanente
dos serviços de TI, e o processo de transformação será realizado no âmbito do Projecto A:
Reestruturação e Gestão da mudança organizacional.
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Para os módulos centrais do e-SISTAFE (MEX e MEO) as aplicações já atingiram um nível de
funcionalidade que recomenda a transição de modo “projecto” para modo “operação”. È de
salientar que haverá necessidade de manter e evoluir as funcionalidades desses módulos e darse-á prioridade a adequação desses módulos aos clientes.
Actualmente a UTRAFE presta serviços de TI, em regime de operação corrente, a todas as
instituições do Estado, incluindo apoio funcional, a manutenção das aplicações e do ambiente de
acesso às aplicações.
Estas actividades constituem grande parte do trabalho actual da UTRAFE, e dada a sua natureza,
diferente da realidade vigente do tipo “projecto”, exigem uma adequação da estrutura
organizacional, do seu “modus operandi” e das competências.
A transição organizacional desejada será definida no âmbito do projecto A, tendo sido definido
um projecto separado, Projecto B: Operação de TI, para tratar da prestação dos serviços.
A evolução da demanda dos utilizadores e os seus planos de desenvolvimento de novas
aplicações, a capacidade de prestação dos serviços actual, e as tendências tecnológicas do
mercado, recomendam uma revisão da estratégia de TI de forma a melhorar a produtividade na
prestação dos vários serviços e melhor adequar a plataforma tecnológica à estratégia de
desenvolvimento do sistema de GFP do Governo e M.F. Esta revisão deverá incluir o respectivo
plano de implementação ou sejam os investimentos.
A opção escolhida recentemente para realização de alguns projectos de desenvolvimento de
aplicações de TI com base em pacotes, mudou a estratégia de desenvolvimento interna para
uma estratégia mista.
Essa estratégia mista cria uma nova realidade, em termos de plataforma, de compatibilidade e
interoperabilidade entre ambientes e aplicações, de relação com fornecedores, de
desenvolvimento de competências internas, exigindo um exercício de planificação apropriado.
O Projecto C: Elaboração e implementação dum Plano Mestre de Investimentos de TI visa
definir e transformar a organização de forma a poder garantir a prestação de serviços de TI
requerida e de forma continuada, no médio e longo prazo. Este é o terceiro projecto no âmbito
desta componente 1.
Salienta-se que a função de desenvolvimento de aplicações de TI continuará dentro duma outra
unidade da UTRAFE para os demais módulos definidos como prioritários nesta ultima fase do
programa SISTAFE, e descritos com pormenor no âmbito da componente 5, Pilar 2.
Objectivo estratégico:
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Assegurar uma melhor gestão dos fundos e bens públicos, através de uma política fiscal eficaz,
dum quadro legal e institucional que suporte a sua implementação, e de instrumentos e
mecanismos de gestão das finanças públicas adequados
Objectivo imediato:
Melhorar o desempenho das instituições centrais na área de GFP
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Os resultados esperados nessa componente são:
Actuação da UNIDADE DE REFORMA redefinida e realinhada de forma a garantir a satisfação do Governo e Instituições
do Estado, cumprindo o seu papel na Reforma e a excelência operacional dos processos que contribuem para o
fornecimento dos serviços, de acordo com um modelo de excelência a adoptar.
Desempenho de nível aceitável na gestão do ciclo de vida das aplicações, desde a realização dos projectos de
desenvolvimento até à manutenção das aplicações, cumprindo objectivos estratégicos, prazos, especificações,
orçamento e outros indicadores de qualidade, e na base das melhores práticas e padrões de referência do mercado.
Desempenho de nível aceitável na gestão do ciclo de vida das infra-estruturas de TI, que suportam a gestão de
finanças públicas, desde a concepção e desenho, passando pelos projectos de implementação, até a sua operação e
manutenção, cumprindo os ojectivos estratégicos e respondendo aos níveis de serviço requeridos, e na base das
melhores práticas e padrões de referência do mercado.
Desempenho de nível aceitável na oferta de serviços de apoio ao desenvolvimento organizacional, no âmbito da
melhoria do desempenho dos orgãos na exploração do SISTAFE, focado na adopção das melhores práticas e na
realização do potencial disponibilizado pelos sistemas de informação implementados.
As iniciativas dentro dessa componente, e no âmbito dos 3 projectos acima referidos, são:
Projecto A: Reestruturação e Gestão da mudança organizacional.
i.
Redefinir os papéis, estrutura, funções e processos de todas as actividades centrais da
UNIDADE DE REFORMA, adequando-a aos novos desafios, entre outros;
a. Desenvolver um Modelo de Gestão, orientado ao desempenho e contemplando
os níveis organizacional, os processos de realização e a execução individual das
tarefas e apropriado a cada tipo de actividade – projecto e operação – em que a
organização se engaje.
b. Definir e aprovar a estrutura hirárquico-funcional adequada à missão da
organização.
ii.
Estabelecer processos e estrututra de marketing estratégico e operacional,
contemplando todos os serviços que foram definidos para o portfólio da UNIDADE DE
REFORMA
iii.
Definir e iniciar a implementação de um projecto de desenvolvimento organizacional da
UTRAFE incluindo uma estratégia de recursos humanos na base da definição das lacunas
existentes.
O orçamento proposto para este projecto está estimado em 4,75 MUSD para o período
2010-2012.
Projecto B: Operação de TI:
iv.
Definir a política e estratégia de TI, incluindo;
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a. Desenvolver um modelo e governação de TI no Ministério das Finanças e na (s)
UNIDADE (s)
b. Escolher o modelo de referência de Arquitectura Empresarial (AE) para responder
ao objectivo de interoperabilidade e flexibilidade da plataforma de TI
c. Definir processos e actividades para implementação e manutenção da AE
d. Propõe-se maior ênfase na gestão dos dados e no modelo lógico de dados. Isso é
fundamental para a realização da estratégia prevista em relação ao eGovernação.
v.
Definir e implementar uma metodologia de gestão de projectos de acordo com as
praticas internacionalmente aceites
vi.
Definir uma estrutura organizacional adequada para manter e desenvolver o Centro de
Dados nas demais funções necessárias para um funcionamento eficiente, baseado em
níveis de serviço e em linha com as boas práticas.
vii.
Assegurar que os processos de manutenção e evolução das aplicações de TI estejam em
linha com as boas práticas internacionais. (MEX e MEO)
viii.
Continuar o roll-out do e-SISTAFE e a implementação da execução orçamental directa
O orçamento proposto para este projecto está estimado em 42 MUSD para o período
2010-2012. Este orçamento representa mais ou menos uma manutenção do nível do
custo actual para esta área. Espera-se que se consiga diminuir o nível de custo por
unidade ao longo do período 2010-2012. Por outro lado haverá um roll-out contínuo
para novas instituições, o que fará com que o custo total aumente..
Projecto C: Plano Mestre de Investimentos
ix.
Definir e elaborar um Plano mestre de investimentos necessários ou desejados a médio prazo
para a realização duma plataforma de TI, (vide projecto B), necessário para sustentar os módulos
e sistemas de TI existente e contemplados.
O orçamento proposto para este projecto está estimado em 8 MUSD para o período 2010-2012.
7.1.2 Componente 2: Elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento de recursos humanos nos órgãos
centrais
Para que o Ministério das Finanças e o Ministério de Planificação e Desenvolvimento possam
desenvolver um sistema das finanças públicas e alcançar um desempenho apropriado nos
sectores e outras instituições do Estado será necessário desenvolver as competências e as
capacidades desses órgãos centrais.
Objectivo estratégico:
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Assegurar uma melhor gestão dos fundos e bens públicos, através de uma política fiscal eficaz,
dum quadro legal e institucional que suporte a sua implementação, e de instrumentos e
mecanismos de gestão das finançaspúblicas adequados
Objectivo imediato:
Melhorar o desempenho das instituições centrais na área de GFP
Esta componente visa ter como resultados esperados:
Modelo de gestão estratégica de recursos humanos redefinido e pessoas aos órgãos centrais capazes
de o praticar
Metodologia de avaliação de desempenho e retroalimentação (correção e consequências), elemento da
gestão estratégica de RH, sendo practicado com nível de maturidade "inicial" nos órgãos centrais
Gestores e funcionários nos órgãos centrais do sistema de administração financeira do Estado com
níveis de desempenho aceitávies
As iniciativas principais desta componente são:
i.
Elaboração e aprovação do modelo de gestão estratégica dos RH nos órgãos centrais;
a. Estabelecer processos e estruturas de gestão estratégica e operação de recursos
humanos para as finanças públicas, definição das carreiras etc, vide interligação
com a componente 6, Pilar 3.
ii.
Desenvolver metodologias de avaliação de desempenho nos órgãos centrais;
iii.
Implementação da estratégia de gestão dos RH nos órgãos centrais.
O orçamento proposto para este projecto está estimado em 0,75 MUSD para o período 20102012 e financia as actividades i) e ii). Este orçamento não inclui o desenvolvimento da
capacidade para os órgãos centrais. Espera-se o estabelecimento de mecanismos para financiar
o desenvolvimento dos recursos humanos. Alguns projectos já estão no processo de solicitação
de financiamento, tais como o Subsistema do Controlo Interno, entre outros.
7.1.3 Componente 3: Reforçar a coordenação da reforma na área de GFP e a capacidade de monitorar a
implementação da reforma e o desempenho na área de GFP
Como foi salientado no prefácio deste documento a Visão das FinançaspúblicasPúblicas e a
reforma das Finançaspúblicas são mais abrangentes do que a reforma do SISTAFE e os
programas implementados nas duas fases anteriores dessa reforma. A reforma do SISTAFE tem
melhorado algumas estruturas e sistemas básicos do sistema de GFP, mas assume-se que uma
nova onda de reformas nas FinançasPúblicas será desenvolvida como resposta às prioridades e
objectivos estratégicos formulados na Visão das Finanças Públicas e no âmbito de outros
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entendimentos expressos em outros documentos de referência.
Para finalizar a reforma do SISTAFE e preparar uma nova onda de reformas nas finanças públicas
é desejável, do ponto de vista do GoM, enfatizar e reforçar o papel de coordenação da reforma
na área das finanças públicas. Essa componente do programa do SISTAFE 2010-2012 visa criar
um mecanismo de coordenação com maior capacidade e mais abrangência do que nas fases
anteriores.
Objectivo estratégico:
Assegurar uma melhor gestão dos fundos e bens públicos, através de uma política fiscal eficaz,
dum quadro legal e institucional que suporte a sua implementação, e de instrumentos e
mecanismos de gestão das finançaspúblicas adequada.
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Objectivo imediato:
Melhorar o desempenho das instituições centrais na área de GFP
Essa componente visa ter como resultados esperados:
SISTAFE internalizado pelos gestores e executores do Estado aos vários níveis.
Estabelecida estrutura de coordenação efectiva da reforma da GFP, envolvendo as várias partes
interessadas num ciclo periódico de melhoria do SISTAFE.
As iniciativas principais desta componente são:
i. Redefinir o modelo de coordenação da reforma, estabelecendo os instrumentos e
mecanismos para o envolvimento e controlo efectivo por parte das várias partes
interessadas, Governo, Doadores, Ministérios, Sectores, Municípios e Instituições
Públicas ao longo do ciclo do desenvolvimento, implementação e melhoria da reforma
SISTAFE.
ii.
Definir e iniciar a implementação de uma estratégia nacional e abrangente de
comunicação para o melhor conhecimento sobre finanças públicas, processos e sistemas
associados.
iii.
Reforçar os fóruns de auscultação, coordenação e articulação das finanças públicas.
iv.
Rever os diplomas legaispara adequá-lo à estratégia desejada de coordenação e para que
esta instituição possa ter as competências de coordenação de todas as iniciativas de
reforma do sistema de gestão das finançaspúblicas.
v.
Definição formal dum Plano de Reforma que constituirá a base da nova onda de reformas
do sistema das finançaspúblicas na base da Visão e outros documentos aprovados e
relevantes, incluindo modelos de financiamento. Como parte integrante dessa actividade
contemplar-se-ia a integração dos projectos e programas/ fundos comuns existentes
num programa sectorial para apoio às finanças públicas.
vi.
Definir e implementar uma metodologia para avaliar periodicamente, mediante
indicadores, o desempenho dos processos de GFP.
O orçamento proposto para este projecto está estimado em 1,4 MUSD para o período
2010-2012 e financia todas as actividades i) –vi).
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Pilar 2 Desenvolvimento do sistema de Gestão das Finançaspúblicas
O Pilar 2 abrange o sistema das finanças públicas no seu conjunto e contém duas componentes
que visam desenvolver o sistema das finanças públicas.
A Componente 4, “Aperfeicoar e desenvolver a gestão de todos os procesoss e metodologias do
Sistema de Financaspúblicas”, capta todas as iniciativas que visam melhorar o negócio das várias
áreas ou elementos do sistema das finanças públicas: a legislação, os papéis, os processos e
actividades, as metodologias, os relatórios de desempenho, entre outros.
A Componente 5, “Desenvolvimento de aplicações de TI para sustentar o sistema de GFP”, capta
todas as iniciativas relacionadas com o desenvolvimento e implementação de sistemas de TI
necessários para sustentar ou operacionalizar o sistema das finanças públicas.
As componentes 4 e 5 estão fortemente interligadas mas distinguem-se nas responsabilidades
ao longo do processo de desenvolvimento e implementação - processo durante o qual a UTRAFE
tem a responsabilidade operacional.
A Componente 5, “Desenvolvimento de aplicações de TI para sustentar o sistema de GFP”, tem
merecido o foco dos esforços da UTRAFE até hoje. A experiência mostra que a transição da fase
de desenvolvimento e implementação para a fase operacional tem sido moroso. Uma
consequência disso é que a UTRAFE carrega o peso de todos os sistemas desenvolvidos até à
data e nalguns casos acumula a própria execução das operações diárias de algumas Direcções
Nacionais. Ademais em vários casos a própria UTRAFE tem tido a responsabilidade de redesenho
dos processos de negócio e definição dos requisitos funcionais para o desenvolvimento das
aplicações de TI, o que compromete o processo de apropriação dos novos processos e
actividades de trabalho pelas próprias Direcções Nacionais.
Apesar de estarem definidos, desde o inicio da reforma, princípios relativos às responsabilidades
dos órgãos centrais pela realização dos benefícios económicos potenciais do SISTAFE, essa
responsabilidade tem que ser reforçada nesta fase de SISTAFE. Esse é um dos focos do Pilar 2. O
outro foco é o desenvolvimento dum sistema das finanças públicas harmonioso com priorização
definida na base de avaliações de desempenho e de uma abordagem sistémica, que tome em
consideração as interligações e interdependências dos vários sub-sistemas do sistema das
finanças públicas, (vide ref. Padrões de avaliação de qualidade).
Por exemplo pretende-se melhorar a integração dos vários elementos do Plano e promover uma
melhor ligação entre as políticas e planos directores e as estratégias expressas no orçamento do
Estado, e também um maior equilíbrio entre as actividades de gestão, monitoria e controlo e as
actividades de planificação e normalização.
Na Visão definiu-se a nível do processo de gestão estratégica, como sendo recomendável a
consolidação das normas gerais, princípios e regras, numa única e ampla lei geral das finanças
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públicas. É importante salientar que o PAO 2010-2012 foi elaborado em linha com a legislação
existente, a lei do SISTAFE 09/2002 e visa finalizar as iniciativas definidas no âmbito dessa lei. A
resposta à iniciativa prevista na Visão em relação a revisão da legislação existente sai fora do
âmbito do PAO 2010-2012.
7.2.1 Componente 4: Aperfeicoar e desenvolver a Gestão de todos os procesoss e metodologias do Sistema de
Finanças Públicas
Essa componente abrange todos os processos centrais das finanças públicas definidos no âmbito
da Visão e visualizados na Figura 2 e tem como objectivo aperfeiçoar a gestão de todos os
processos e metodologias inerentes aos processos do Sistema de Finançaspúblicas, incluindo a
revisão e actualização de sua legislação.
Figura 3 – Cadeia de Valor de GFP
Gestão da procura e Gestão das relações
Processos
de Suporte
de Finanças
Públicas /
Processos
Primários da
Unidade de
Reforma
Projectos de desenvolvimento do Sistema de Gestão das Finanças Públicas
Suporte ao ciclo e gestão do desempenho governamental, sectorial, territorial e institucional
Desenvolvimento e Implementação de aplicações de TI
Operações de TI
Execução da Política Fiscal e Orçamental
Processos
Core de
Finanças
Públicas
(PCFP)
1.
Definição
de Políticas
do
Governo e
Quadro
Legal
2.
Planeamento
Fiscal
5. Gestão do Património
do Estado
3.
4.
ElaboraExecução
ção do
da Despesa 5a. GPCE
Orçamento
Pública
(Corpóreo)
do Estado
5b.
GPIC
(Incorpóreo)
6.
Gestão da
Receita do
Estado
7.
Gestão de
Donativos
8.
Gestão da
Dívida
9.
Gestão de
Tesouraria
10.
Prestação
de Contas
11. Controlo Interno
12. Controlo Externo
Colaboração na definição das políticas: de planeamento, monetária, cambial e integração e cooperação económica
Processos
Associados
Colaboração na implementação ou no apoio à implementação das políticas
Colaboração no apoio financeiro ou de mitigação dos efeitos: custos de política monetária, de política cambial, desarmamento pautal e
emergências
Colaboração na monitoria da razoabilidade dos custos financeiros
Objectivos estratégicos:
Objectivo 1

Políticas e ciclo orçamental da gestão das finanças públicas:
Assegurar uma melhor gestão dos fundos e bens públicos, através de uma política fiscal
eficaz, dum quadro legal e institucional que suporte a sua implementação, e de instrumentos
e mecanismos adequados.
Objectivo 2 Elaboração e execução do orçamento, incluindo gestão do património, da dívida e
dos donativos:
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Objectivos do PQG e PARPA
Desenvolvimento de Recursos Humanos e implementação organizacional de aplicações
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
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Assegurar a elaboração de um orçamento do Estado credível e abrangente e melhorar a
eficácia e eficiência na execução da despesa pública e dos processos associados à gestão do
património, dos donativos, da dívida, e da tesouraria, bem como uma melhor prestação de
contas à sociedade.
Objectivo 3

Data:
Receitas do Estado:
Melhorar a eficácia e eficiência na gestão da receita do Estado através da CUT, assegurando,
em paralelo, a ampliação da base tributária de forma a aproximar Moçambique dos padrões
internacionais, e a redução da dependência de donativos.
Objectivo 4
Controlo interno e externo:
Melhorar a eficácia e abrangência dos processos de controlo interno e externo bem como uma
melhor clarificação dos papéis dos diferentes actores envolvidos, de forma a assegurar maior
credibilidade e responsabilização na GFPGFP em Moçambique
Objectivo imediato:
Aperfeiçoar e desenvolver a Gestão de todos os processos e metodologias do Sistema de
Finanças Públicas
Esta componente visa ter como resultados esperados:
Princípios da planificação e elaboração do orçamento respeitados na execução da despesa pública
Orçamento por programa alinhado com os resultados definidos no processo de Planeamento e que abranja todas
as instituições públicas, com tratamento apropriado para instituições autónomas, e todos os recursos públicos,
incluindo todo e qualquer crédito e donativo, ainda que em espécie
Orçamento credível, incluindo a vedação de qualquer gasto fora dele
Aumentar a despesa do OE exucutada por via directa no e-SISTAFE
Agentes executores nas instituições com e-SISTAFE implementado
Melhorar os mecanismos de controlo e fiscalização para abranger todas as receitas e despesas no OE
Todos os actos e factos registados capazes de serem fiscalizados pelos OCI’s
Os órgãos de controlo interno de cada uma das entidades emitem o parecer sobre as contas das respectivas
entidades
Melhorar a qualidade da prestação de contas
O PAO 2010-2012 abrange as seguintes iniciativas da Visão:
 Parte das prioridades no Curto Prazo e Médio Prazo, com prazo de finalização no período
2010-2012;
 Processos centrais dos módulos prioritários: MEX, MEO, incluindo Planeamento, Gestão
dos Pagamentos de Salários e Pensões e Gestão da Receita;
 Áreas que são definidas como de fraco desempenho nas avaliações realizadas; e
 Áreas onde as melhorias introduzidas deram um grande impacto em relação ao
desempenho nas finançaspúblicas.
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Mesmo com a priorização acima referida, o financiamento previsto está muito aquém das
necessidades para a realização de todas as iniciativas desejadas, e consequentemente
pressupõe-se que, dentro do âmbito deste PAO 2010-2012, se elabore um Plano de Acção para
uma nova onda de reformas na área de GFP.
No âmbito da Componente 4 definiu-se como ambição estabelecer as primeiras estruturas de
planeamento, coordenação e monitoria da implementação das iniciativas. Como realçado na
Componente 3 será elaborado um Plano de Reforma que constituíra a base da nova onda de
reformas nas finanças públicas e que incluirá todas as iniciativas definidas na Visão e outros
documentos aprovados relevantes, incluindo um modelo de financiamento. Este Plano de
Reforma carece mais tempo na elaboração, incluindo processos de auscultação com as
instituições de Estado aos vários níveis incluindo um processo aprofundado para elaborar um
orçamento, definir estratégias de implementação e tomar decisões em relação a priorizacao.
Dentro do PAO 2010-2012 dar-se-á prioridade a coordenação e monitoria da implementação das
iniciativas seguintes:
i.
Rever e propor novo modelo de planeamento de longo, médio e curto prazo, suas
metodologias, para incorporar o orçamento-programa e todos os seus momentos
temporais para melhorar a qualidade das projecções macro-fiscais, elaboração de
cenários fiscais alternativos e garantir que todos os intervenientes podem executar as
suas tarefas nos prazos definidos e com qualidade.
ii.
Preparar um plano de trabalho para a introdução da prática de Planeamento e
Orçamentação por Programas, alinhado com CFMP, em todas as instituições públicas.
iii.
Definir um modelo de gestão do património do Estado, incluindo revisão da legislação da
gestão do património do Estado.
a) Desenhar um sistema de controlo do inventário de todos os bens do Estado, no
domínio público;
iv.
Coordenar a definição de classificadores alinhados com as boas práticas ou padrões
internacionais que respondem às necessidades de gestão e controlo que possam ser
utilizados por todos os módulos
v.
Propor um modelo integrado de controlo interno, avaliando os cenários técnico e
institucional, para maximizar a eficácia, eficiência e economia dos processos de controlo,
bem como a respectiva estratégia de mudança;
vi.
Definir um modelo de administração da folha de salários e de pensões
vii.
Continuar o processo de definição de um modelo de gestão de receita,
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a) Criar mecanismos que incentivem a inclusão de todas as receitas no orçamento,
incluindo as receitas não fiscais e outras receitas do Estado, simplificando o
processo de seu registo. Coordenar uma iniciativa conjunta de recenseamento e
inclusão no Orçamento do Estado, transitando pela CUT, com a DNO, DNCP, DGI
e IGF no que tange às receitas não tributárias e com DNO, DNCP, DNT e Doadores
para as receitas externas.
Para a coordenação e monitoria da implementação dessas iniciativas, e a criação de estruturas
para esse fim, incluindo a implementação das iniciativas i)-vii) acima referidas, foi planeado um
orçamento de 2,4 MUSD.
É de salientar que o financiamento do Subsistema de Controlo Interno (SCI) tem sido canalizado
através do FC do SISTAFE mas por via dum subgrupo do FC do SISTAFE. Todas as actividades e
iniciativas de controlo interno previsto no Quadro Lógico deste PAO 2010-2012 devem ser
realizadas com financiamento consignado através do FC do SCI.
7.2.2 Componente 5: Desenvolvimento de aplicações de TI para sustentar o sistema de GFP
O processo de Desenvolvimento de aplicações de TI contempla um conjunto de serviços que vão
desde a análise e desenvolvimento de aplicações até à sua operacionalização, e a gestão do ciclo
de vida desses sistemas, assegurando que são prestados competitivamente e em resposta aos
anseios do Governo.
Esta missão exige que a UTRAFE desenvolva competências e as enquadre com níveis de
maturidade apropriados às fases de desenvolvimento definidas, e orientadas ao
desenvolvimento duma prestação competitiva.
Este processo deverá incluir funções de pesquisa e desenvolvimento, procurando explorar
oportunidades de melhoria em total alinhamento com as necessidades dos seus clientes.
Para este processo, foi definida a seguinte Visão: Excelência certificada na realização dos
processos de desenvolvimento e manutenção de aplicações e baseados nas melhores práticas
e padrões de referência do mercado, e na implementação de Projectos de desenvolvimento
cumprindo objectivos estratégicos, prazos, especificações, orçamento e outros indicadores de
qualidade.
Para alcançar esta visão, foram definidos um conjunto de iniciativas de Reforma, a serem
iniciadas pela definição da Estratégia para os Sistemas e Desenvolvimento de Sistemas.
Parte dessas iniciativas realizar-se-ão no âmbito deste PAO 2010-2012:
 Definir processos de desenvolvimento de aplicações (desenvolvimento à medida interno ou
por terceiros e customização de pacotes),
 Definir e implementar estrutura para testes e garantia de qualidade,
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


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Adoptar modelos de referências para Gestão de Projectos de desenvolvimento, manutenção
e customização de aplicações de TI,
Definir processos e actividades para implementação da gestão dos projectos aos diferentes
níveis e incluindo intervenção de terceiros,
Desenvolver e melhorar as aplicações prioritárias que sustentam os processos de GFP, de
acordo com as prioridades definidas, visualizados na tabela abaixo apresentada.
Na elaboração da Visão foi feita uma avaliação dos vários módulos e sua prioridade em função
de três critérios:
 Importância Estratégica para a Reforma e Contributo para Conclusão e Consolidação do TOC
e Gestão de Património
 Expectativas das Partes Interessadas;
 Competências da Unidade de Reforma (conhecimento, recursos, ferramentas).
Deste exercício resultaram as seguintes prioridades para os módulos avaliados, podendo
também ver-se na tabela a visão para cada um dos módulos:
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Prioridades para os módulos avaliados
Identificação e Visão dos Módulos de Finanças Públicas
Cod
Módulo
Visão do Módulo
1
Critério
2
3
Prioridade
MEP
Planeamento
• Produzir o PQG, Planos Sectoriais e Locais e CFMP Integrados
• Órgãos de controle com acesso ao MEP para Auditoria de
Resultados
• Garantir a integração com MEO. MEX, MDP, MGH e MGD, através2
de classificadores comuns
• Deve inclui repositório documental de políticas, legislação e
outros documentos que sejam
input para os planos
MEO
Elaboração
Orçamental
• Elaboração orçamental com foco em indicadores de resultados, 5
incluindo todas as instituições públicas (mesmo as autónomas)
5
5
15
MEX
Execução
Orçamental
• Produção do balanço orçamental, financeiro, patrimonial e
demonstração das variações patrimoniais
• (concluir oroll-out e garantir a descentralização da execução)
• Integração do MEX com MEO, MPE, MDP, MSP, MGH, MRC
5
5
5
15
MPE
Património do
Estado
• Posição patrimonial confiável, gestão efectiva das alterações
patrimoniais. Integração com MEX
5
• Registo de todos os concursos e contratos. Integração com MEO
5
5
15
MSP
Salários e
Pensões
• Existência de uma base única de funcionários activos e inactivos
(no Sistema Integrado de Gestão de RH da Função Pública), com
geração automática e centralizada da folha de pagamentos, com5
pagamento directo nas contas dos funcionários
• Integração com MEX
5
5
15
MGT
Gestão de
tributos
• Registo efectivo e eficiente de todas as fases da receita
provenientes de todos os tributos. Gestão dos incentivos fiscais. 5
Pagamento dos tributos online directamente na rede bancária
5
4
14
MPI
Gestão de
Património
Incorpóreo
(Haveres)
• Posição confiável, em tempo útil, de todos os Haveres do Estado.4
Associado e integrado no MEX
2
4
10
MDP
Gestão da Dívida
• Registo efectivo e eficiente de todas as fases da receita
provenientes de todos os tributos. Gestão dos incentivos fiscais. 4
Pagamento dos tributos online directamente na rede bancária
5
3
12
MGI
Gestão de
informações
• Posição confiável, em tempo útil, de todos os Haveres do Estado.
5
Associado e integrado no MEX
4
5
14
MGC
Gestão dos
processos de
controle
• Gestão efectiva de todos os processos de controle interno e
externo
4
4
11
MGD
Gestão de
Donativos
3
5
13
3
• Posição total e confiável de todas as etapas da gestão dos
donativos internos e externo: já existe 1 sistema que tem que se5
considerar
e deve ser
integrado
(ODAMOZ)
Acompanhamento
de todo
o processo
•
3
4
9
O PAO 2010-2012 apenas poderá priorizar os seguintes módulos:
A. Módulo de Património do Estado
B. Módulo de Salários e Pensões
C. Módulo de Gestão de Informações
D. Desenvolvimento e implementação do e-Tributação
E. Funcionalidades para Planeamento realizada no âmbito do MEO
Assim, a componente 5 prevê:
Objectivos estratégicos:
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Objectivo 1

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Políticas e ciclo orçamental da gestão das finanças públicas:
Assegurar uma melhor gestão dos fundos e bens públicos, através de uma política fiscal
eficaz, dum quadro legal e institucional que suporte a sua implementação, e de instrumentos
e mecanismos adequados.
Objectivo 2 Elaboração e execução do orçamento, incluindo gestão do património, da dívida e
dos donativos:

Assegurar a elaboração de um orçamento do Estado credível e abrangente e melhorar a
eficácia e eficiência na execução da despesa pública e dos processos associados à gestão do
património, dos donativos, da dívida, e da tesouraria, bem como uma melhor prestação de
contas à sociedade.
Objectivo 3

Receitas do Estado:
Melhorar a eficácia e eficiência na gestão da receita do Estado através da CUT, assegurando,
em paralelo, a ampliação da base tributária de forma a aproximar Moçambique dos padrões
internacionais, e a redução da dependência de donativos.
Objectivo 4
Controlo interno e externo:
Melhorar a eficácia e abrangência dos processos de controlo interno e externo bem como uma
melhor clarificação de papéis dos diferentes actores envolvidos, de forma a assegurar maior
credibilidade e responsabilização na GFP em Moçambique
Objectivo imediato:
Aperfeicoar e desenvolver a Gestão de todos os processos e metodologias do Sistema de
Finançaspúblicas.
Esta componente tem como resultados esperados:
Desenvolver e melhorar as aplicações prioritárias que suportam os processos de gesão de finanças públicas, de acordo com as
prioridades definidas e acesso ao financiamento
A UTRAFE é responsável por todas as actividades da componente 5 e consequentemente
propomos que os projectos A)-E) e as actividades i)-v) devem ser totalmente financiadas através
do PAO 2010-2012. Sublinhamos que o alcance dos objectivos depende do financiamento total
das actividades, conforme o orçamento apresentado na secção 7 deste documento. Caso haja
défice no financiamento, as componentes serão revistas e reduzidas as iniciativas de reforma
previstas no âmbito deste PAO 2010-2012.
Para proporcionar boas práticas na área de desenvolvimento propõe-se as seguintes iniciativas:
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i. Definir processos de desenvolvimento de aplicações à medida, internamente ou por
terceiros, e customização de pacotes
ii. Definir e implementar estrutura para testes e garantia de qualidade
iii. Adoptar modelo de referência para implementação da gestão dos projectos aos
diferentes níveis
iv. Divulgar o plano de desenvolvimento do e-SISTAFE para todos os sectores.
v. Desenvolver e melhorar as aplicações prioritárias que suportam os processos de GFP, de
acordo com as prioridades definidas na Visão e demais documentos directores.
7.2.2.1 Orçamento para a Componente 5 do PAO 2010-2012
O orçamento previsto para o desenvolvimento e implementação dos projectos A)-E) está
estimado em 24,1 MUSD para o período 2010-2012, mas este financiamento tem de ser
encontrado fora do financiamento actualmente previsto no âmbito do FC do SISTAFE.
Consequentemente se apresentará um Plano de Acção particular por cada Módulo proposto
com excepção aos módulos de Planeamento e Gestão de Informação. Esses dois estão
fortemente ligados ao MEX e MEO para os quais é necessário um financiamento no valor total
de 1,4 MUSD através do FC do SISTAFE.
Em relação ao projecto e aos módulos definidos no âmbito do Modelo Conceptual do eTributação notamos que as funcionalidades são muito mais abrangentes do que as definidas
para a rede de cobrança definidas anteriormente como parte integral do SISTAFE.
Consequentemente reconhecemos que os parceiros internacionais do FC do SISTAFE
provavelmente não poderão financiar a totalidade do projecto e-Tributação sem o recurso a
outras fontes de financiamento. Porém todo o projecto foi incluído no orçamento, para
demonstrar as necessidades financeiras para a realização das actividades em curso e das
actividades planeadas no âmbito do PAO 2010-2012 e para proporcionar o processo de
solicitação dos demais fundos externos. Esperemos que os parceiros do FC SISTAFE poderão
financiar uma grande parte dos recursos necessários, reconhecendo que isso significaria
financiamento adicional. É de salientar que o MF apresentará um PAO específico/particular para
e-Tributação, para o Módulo de Património (MPE) e Modulo de Salários e Pensões (MSP). Os
valores orçamentais apresentados para os 4 módulos nesse documento são previsões, pelo que
os Planos específicos podem apresentar valores orçamentais diferentes dos valores
apresentados.
Modulo
A. Património do
Estado
Total
0,8 MUSD
2010
0,45
MUSD
2009
2011
0,35 MUSD
2012
Fonte de
Financiamento
Financiamento
externa extra
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Data:
B.Salários e Pensões
4,55 MUSD
C. Gestão de
Informação
1 MUSD
0,2 MUSD
D. e-Tributação
17,35
MUSD
5,3 MUSD
E.Planeamento
Total
1,65 MUSD
0,4 MUSD
24,1 MUSD
0,3 MUSD
7,9 MUSD
2,1 MUSD
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0,8 MUSD
Financiamento
externa-extra
0,6 MUSD
0,2 MUSD
FC-SISTAFE
5,45 MUSD
6,6 MUSD
Financiamento
externa-extra,
orçamento de
2009 não
incluído (1,55
MUSD)
0,1 MUSD
8,6 MUSD
FC-SISTAFE
7,6 MUSD
7.2.2.2 Projecto A Modulo de Património do Estado
Conforme o foi referido na Visão das finanças Públicas, o processo de gestão do património
corpóreo do Estado, compreende três partes fundamentais:



A identificação, incorporação, distribuição, guarda, conservação, inventariação,
movimentação, depreciação, valoração, locação, alienação, concurso público e abate dos
bens patrimoniais,
A previsão da manutenção dos bens e inclusão desses planos no orçamento,
A gestão dos contratos (incluindo de concessão, de gestão e de cessão de exploração)
Para este processo foi definida como Visão “Garantir que todas as instituições públicas, com
tratamento apropriado para instituições autónomas, concessionárias e parcerias públicoprivadas abrangendo património público, gerem adequadamente a sua parcela do património do
Estado, assegurando registo em tempo útil de compras, localização, valoração, responsabilidade
e seguros associados e garantindo uma gestão integrada do património do Estado.”
Os seguintes resultados esperados foram definidos:
 Património do Estado gerido adequadamente por todas as entidades públicas, incluindo as
instituições autónomas, empresas públicas e autarquias,
 Gestores do Património do Estado responsabilizados pelo registo, em tempo útil, de todas as
aquisições, e pela gestão integrada do Património do Estado
O alcance da Visão passa por um conjunto de iniciativas de reforma na área de legislação,
inventariação e tecnologias de suporte ao processo e as iniciativas chave constam na lista das
iniciativas no âmbito da Componente 4 acima referida.
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Nesta área, o papel da UTRAFE, é o de contribuir no desenho dos processos funcionais e no
desenvolvimento e implementação dum sistema de suporte à gestão do património corpóreo do
Estado.
Propõe-se a definição e desenvolvimento duma primeira versão desse sistema de informação no
âmbito do PAO 2010-2012. O primeiro passo seria uma inventariação do património para
estabelecer uma “linha de base”. O passo seguinte seria a definição de princípios de registo,
manutenção, valorização e depreciação do património e de criar princípios de como tratar o
património no Orçamento do Estado e na Conta Geral do Estado. A definição funcional da
primeira versão deste sistema de informação tem que ser feito em paralelo com as iniciativas na
área do Gestão de Património. É de realcar que o orçamento proposto no âmbito do PAO 20102012 é tentativo até que um “buzines case” seja elaborado colaborativamente pela UTRAFE,
DNPE, DNO, e DNCP.
O orçamento tentativo proposto é de 0,8 MUSD para o período 2010-2012. É importante
salientar que o orçamento tentativo foi elaborado na base dum nível de ambição relativamente
prudente para este sistema nesta fase da reforma do SISTAFE.
7.2.2.3 Projecto B Modulo Salários e Pensões
Durante a segunda fase da reforma do SISTAFE foi desenvolvido um sistema de pagamento de
salários e pensões. Porem, a falta dum sistema para gerir os recursos humanos dificulta o
desenvolvimento do capital humano, factor crucial para todo o processo de reforma da GFP. No
âmbito da terceira fase do SISTAFE está previsto o desenvolvimento e implementação dum
sistema de gestão de recursos humanos com todas as funcionalidades relevantes.
A estratégia escolhida foi optar pela parametrização ou seja customização dum sistema
existente no mercado (COTS). O produto já foi escolhido e sua aquisição adjudicada. Trata-se
duma solução provida pela empresa Oracle, com funcionalidade de gestão da folha do salário, e
de todos os processos base de gestão de recursos humanos, desde o recrutamento à
aposentação dos funcionários públicos.
O projecto vai se iniciar com uma definição das funcionalidades requeridas nos órgãos centrais
relevantes, nomeadamente o Ministério da Função Pública, Ministério da Administração Estatal,
o Ministério das Finanças e o Tribunal Administrativo, entre outros. Em segundo lugar vai-se
definir os requisitos das instituições do Estado no papel de gestores financeiros e dos recursos
humanos. Na base dos requisitos funcionais será tomada uma decisão sobre as funcionalidades
existentes na aplicação que se deseja parametrizar para adequa-las ao ambiente. Uma análise
das mudanças necessárias na legislação e nos procedimentos de gestão dos recursos humanos
será um elemento fundamental do projecto.
Como nos outros projectos de desenvolvimento, optar-se-á por uma estratégia de
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implementação faseada tanto na vertente institucional, como na vertente funcional. Essa
estratégia de desenvolvimento ainda não foi desenvolvida, estando em processo de elaboração.
O orçamento proposto para este projecto é de 4,55 MUSD no período 2010-2012 e ainda pode
ser sujeito a mudanças até o Plano de Acção e Orçamento ser apresentado e aprovado. Assumese que através do projecto de elaboração dum Plano Mestre de Investimentos se crie uma
estratégia de TI e se defina um ambiente de TI que tome em consideração as especificações
técnicas de todos os projectos de desenvolvimento actualmente em curso e se defina um
ambiente do utilizador único para e-Folha e os demais módulos de e-SISTAFE.
7.2.2.4 Projecto C Gestão de Informações.
O e-SISTAFE e o desenvolvimento do SISTAFE têm proporcionando informações de
administração financeira e de GFPGFP, mas temos de reconhecer que a maior ênfase foi dada às
transacções financeiras e não aos relatórios para apoiar a gestão aos níveis institucional e
sectorial.
Consequentemente propõe-se um projecto de inventariação dos diferentes requisitos em
relação aos relatórios para apoiar a gestão nas várias áreas. Nesta base propõe-se
desenvolvimento de mais relatórios padrões e maior funcionalidade em relação à criação e
disponibilização dos relatórios para os vários grupos de utilizadores.
O orçamento proposto para este projecto é de 1 MUSD para o período 2010-2012 e propõe-se
que o financiamento desse projecto seja através do FC do SISTAFE.
7.2.2.5 Projecto D e-Tributacao
O Projecto E-Tributação reveste-se de importância fulcral na implementação da Reforma
Tributária dentro da Autoridade Tributária. Esta Reforma terá como base as acções de
modernização dos serviços acoplados a uma plataforma de sistemas informáticos da AT com
vista a melhorar a cobrança de Receitas do Estado, e aumentar a capacidade de investimento
pelo Estado, com base em informação real do seu poder financeiro. Este projecto consta de
várias matrizes assinadas entre o GoM e os Parceiros Internacionais de Cooperação estando por
essa razão listado como acção prioritária no Plano Estratégico da Autoridade Tributária (20062010) no capítulo de consolidação e desenvolvimento das reformas tributárias.
O desenvolvimento e implementação do Sistema Electrónico de Cobrança e Gestão Tributária
visam disponibilizar um instrumento para a gestão financeira das receitas públicas que deverá
entre outros aspectos:

Assegurar a recolha atempada e devidamente classificada da receita para o Tesouro
Público (CUT);

Tratar informaticamente de cada imposto ao nível individual, a fim de disponibilizar
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relatórios de gestão actualizados, atempados e fiáveis sobre a posição de cada entidade
de cobrança de receitas públicas – seja ATM ou sector – em tempo real e respeitando as
fases da receita (lançamento, liquidação e cobrança) conforme a Lei do SISTAFE;

Implementar uma nova Conta Corrente do Contribuinte;

A implementação de uma plataforma de TI apropriada, robusta e fiável que possibilite a
posterior inclusão e integração dos demais sistemas de cobrança e recolha para o erário
público, incluindo os pagamentos através do sistema bancário comercial, ATM e POS;

Aumentar a velocidade de recolha para a CUT ou seja diminuir o tempo que ocorre desde
que o imposto é declarado e pago pelo contribuinte até que o imposto esteja
disponibilizado para despesas através do e-SISTAFE;

Dar os primeiros passos preparativos para implementação de modalidades de liquidação
e pagamento de impostos mais modernos (auto-liquidação de certos Impostos, Débito
Automático, declarações electrónicas, Internet, etc.);

Além de disponibilizar instrumentos melhorados na gestão da receita pública
desenvolver e capacitar os funcionários públicos actualmente empenhados na cobrança
e recolha de receitas públicas, de modo a aumentar a produtividade e desse modo
aumentar o nível de recolha efectiva na CUT.
O desenvolvimento e implementação do e-TRIBUTAÇÃO realizar-se-á através da seguinte
estratégia:
1.
Entrega à UTRAFE da responsabilidade de Gestão do projecto de TI, que deverá ser
conduzido em plena coordenação com a Autoridade Tributaria, e segundo o modelo de
gestão aprovado.
2. O projecto deverá seguir as boas práticas para este tipo de projecto, e iniciar-se com um
levantamento e análise da situação actual do negócio e desenho do negócio desejado
através dum modelo conceptual e um modelo de negócio.
3. A aplicação será realizada na base dum produto de mercado (o ETM/Oracle) e será
adaptado aos requisitos funcionais definidos e ao ambiente de TI existente (Arquitectura,
Tecnologia, Segurança, etc.)
4. Haverá necessidade de desenvolver internamente
algumas funcionalidades
complementares às existentes no ETM/Oracle, para proporcionar as funcionalidades
descritas no modelo conceptual aprovado e para assegurar a interoperabilidade com os
sistemas existentes, tais como e-SISTAFE, entre outros.
5. Compra de serviços de consultoria no mercado para adaptação da aplicação.
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6. A UTRAFE e AT desenvolverão, através do projecto, as competências necessárias para
poder tomar a responsabilidade de manutenção da aplicação e sua operação no novo
ambiente de TI, ref. Componente 1, Projecto C.
7. A implementação do e-Tributacao será faseada; na vertente institucional (roll-out
gradual), em relação ao grupo de contribuinte e em relação aos tipos de
tributos/receitas.
O plano do projecto define as seguintes 6 fases:
A. Levantamento e análise da situação actual do negócio e definição da situação futura
desejada,
B. Desenho dos processos de negócio e do sistema de informação de suporte,
C. Construção da solução, Desenvolvimento da solução, implementação da infra-estrutura
de TI, parametrização da aplicação ETM, configuração das interligações com os sistemas
existentes, etc.
D. Testes, aceitação e homologação
E. Deploy e formação
F. Operação
O projecto tem o seu próprio PAO 2009-2012 que será apresentado em breve. O orçamento
proposto para e-Tributação é de 17,35 MUSD, para além do orçamento revisto em 2009 de 1,55
MUSD. O valor não inclui os investimentos no Centro de Dados que se realizarão no âmbito da
Componente 1, Projecto C deste documento.
Uma das vantagens da elaboração dum Plano Mestre de Investimentos é permitir explorar os
benefícios duma melhor coordenação, assegurando uma melhor compatibilidade ou
interoperabilidade entre os vários sistemas e economias de escala a nível da própria infraestrutura de TI e da sua operação.
Pressupõe-se que não haverá necessidade de investir em muitas infra-estruturas específicas
para o e-Tributação. Consequentemente o custo do equipamento será menor do que o
estipulado no “buzines case” apresentado anteriormente.
Em linha com a estratégia faseada de implementação prevista para o projecto, foi incluída a
formação para um número limitado de utilizadores, priorizando o pessoal da AT e alguns
grandes contribuintes. O projecto e-Tributação terá uma duração que vai para além do período
2010-2012.
7.2.2.6 Projecto E: As Funcionalidades para Planeamento realizada no âmbito do MEO
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Da descrição das iniciativas da Componente 4, extraímos a descrição da iniciativa iv):
“Preparar e propor um plano de trabalho para a introdução de um Plano Plurianual, com o
mesmo período do CFMP, rolante, sob a lógica de Planeamento e Orçamentação por Programas
em todas as instituições públicas e garantir a implementação do processo. O processo de
planeamento deverá ainda ser suportado por um sistema de informação, denominado módulo
de planeamento (MEP), para o qual a integração com o módulo de elaboração do orçamento
(MEO) e o módulo de execução do orçamento (MEX) é fundamental. O modelo conceptual e de
negócios do MEP é uma iniciativa que deverá ser levada a cabo pelo Ministério da Planificação e
Desenvolvimento em coordenação com o Ministério das Finanças.”
Para o desenvolvimento dum sistema de informação para sustentar o processo de planeamento,
propõe-se desenvolver uma versão mais ampla do MEO existente, que crie a ligação entre o
processo de planeamento e o processo de elaboração orçamental. A definição funcional deste
sistema de informação tem que ser feito em concertação com as iniciativas na área do
Planeamento. Consequentemente, o orçamento proposto no PAO 2010-2012 é uma previsão,
até que um ‘business case” seja elaborado pela UTRAFE em colaboração com as Direcções
Nacionais relevantes do MF e MPD. O orçamento proposto é de 0,4 MUSD e contempla
essencialmente um especialista da área para a definição dos requisitos funcionais e um aumento
na capacidade de desenvolvimento. Assume-se que o treinamento será feito em simultâneo com
a introdução do Plano Plurianual e na lógica do Planeamento e Orçamentação por Programas
pelo que o orçamento proposto não inclui custos de treinamento. Os mesmos grupos de pessoal
são alvo do treinamento nos processos funcionais e no uso dos sistemas de informação e
consequentemente uma abordagem coordenada parece preferível. Será também possível
explorar possibilidades por via de coordenação com a formação prevista para MEO.
7.3
Pilar 3 Melhoria nas práticas de GFP ao nível sectorial, territorial e institucional
As iniciativas de reforma desenvolvidas até à data, só terão o impacto completo desejado,
quando a sua implementação alcançar todos os níveis e instituições do Estado, e quando as
práticas de GFP estejam em linha com o quadro legal e regulativo em vigor.
O Pilar 3 tem como foco principal aumentar os potenciais benefícios da reforma, através de
iniciativas que promovam as melhores práticas em todos os níveis e instituições do Estado. Essas
iniciativas englobam actividades como:
 Desenvolvimento das competências e capacidades dos recursos humanos envolvidos nos
processos de GFP
 Divulgação da legislação e metodologias,
 Criação de fóruns para troca de experiencias entre instituições e sectores,
 Divulgação de boas praticas nacionais,
 Formação através de eventos desenvolvidos para grupos-alvo específicos na base de
demanda,
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 Formação através de eventos gerais na base dos perfis existentes na área das
finançaspúblicas,
 Serviços de consultoria de modo que se crie competências internas nas instituições,
entre outras.
Definiu-se duas fases na implementação das iniciativas no âmbito do Pilar 3: Melhoria nas
práticas de GFP ao nível sectorial, territorial e institucional:
Na primeira fase dar-se-á ênfase as medidas imediatas para responder a demanda já conhecida
dos sectores e instituições duma maneira adequada e, a medida do possível, atempada.
Reconhece-se que em algumas áreas já existe há algum tempo áreas que precisam de atenção
do MF, incluindo UTRAFE e MPD e que já existe uma demanda dos sectores e instituições em
relação aos órgãos centrais (MF, MPD). No caso da UTRAFE essa demanda é parcialmente
pronunciada através dum back-log. Na maioria dos casos as instituições e sectores precisam de
esclarecimento e apoio na adaptação dos sistemas e metodologias existentes. Várias avaliações
e revisões conjuntas revelam áreas que carecem de melhorias e onde o MF, incluindo UTRAFE, e
MPD actualmente não têm tido capacidade para responder adequadamente à demanda. O
primeiro passo seria de desenhar um Plano de Acção com responsabilidades e prazos para a
implementação e subsequentemente o segundo passo seria de implementa-lo.
Na segunda fase e a um nível mais estratégico, propõe-se que se realize um inquérito
abrangente, solicitando retorno de todas as diferentes instituições do Estado, sobre quais seriam
as áreas prioritárias para o Ministério das Finanças desenvolver capacidade na prestação dos
serviços a fim de melhorar o desempenho da gestão.
O grande desafio ao nível estratégico é como responder a demanda com a capacidade e
competência actual no MF, incluindo UTRAFE e MPD. Reconhecendo que a capacidade do MF,
incluindo UTRAFE e MPD de providenciar serviços de consultoria aos sectores e instituições do
Estado ainda é muito limitada, considera-se como alternativa entrar em parceria com empresas
de consultoria para providenciar serviços de consultoria para apoiar as instituições e sectores no
desenvolvimento dos modelos de gestão e na aplicação dos mesmos, incluindo tudo que os
sectores e instituições acharem relevante para melhorar o desempenho na gestão das
finançaspúblicas.
Caso exista disponibilidade adicional dos recursos, uma opção adicional terá que ser desenhada
para responder à situação imediata de fraca capacidade no MF, incluindo UTRAFE, e MPD. Estas
estratégias seriam consideradas medidas intermediárias e provavelmente transitórias enquanto
o MF, MPD, representado pelos órgãos centrais, desenvolvessem a capacidade e a competência
necessária, vide Pilar 1, componente 1, 2 e 3. Onde a criação da capacidade nos órgãos centrais
é considerada prioritária. O reconhecimento da fraca capacidade no MF, incluindo UTRAFE e
MPD para responder à demanda é o factor motivador do desenho do Pilar 1 acima referido.
Na definição das prioridades para o PAO 2010-2012 surgiu a necessiadade de se estabelecer um
compromisso entre continuar o desenvolvimento dos módulos em falta para as demais áreas
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apresentados na Figura 2, (componente 5) ou aprofundar a reforma através de iniciativas que
foquem na mudança das práticas de gestão e de trabalho nas instituições do Estado aos
diferentes níveis. Decidiu-se adoptar esta última estratégia.
Saliente-se que o financiamento dalgumas das iniciativas listadas para o Pilar 3, terão de ser
solicitadas através dos programas sectoriais ou dos projectos, existentes ou novos.
Na lista das iniciativas apresentadas nesse documento explicitamos a parte que, actualmente, se
pretenda que seja financiada através do PAO 2010-2012.
O orçamento proposto para o Pilar 3 é de 1,3 MUSD para o período 2010-2012. O
financiamento para a realização dessas actividades fora do âmbito do FC SISTAFE deve ser feito
através de financiamento adicional do FC do SISTAFE.
7.3.1 Componente 6: Elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento dos recursos humanos nos
órgãos do Estado
Considera-se primordial desenvolver a capacidade e competência do pessoal envolvido
nos processos de GFPGFP para poder melhorar o desempenho a todos os níveis do Estado.
Acredita-se que existam vantagens em desenvolver metodologias e abordagens comuns que
subsequentemente possam ser completadas ao nível institucional.
No âmbito desse PAO 2010-2012 dar-se-á o primeiro passo em direcção a uma gestão
estratégica dos recursos humanos, e o orçamento proposto demonstra um nível de
ambição adoptado à realidade em termos de recursos disponíveis para desenvolver o modelo de
gestão estratégica dos RH e uma metodologia de avaliação de desempenho, incluindo um
sistema de incentivos, (ref Componente 2, Pilar 1). Acredita-se que essa abordagem gradualista
seja necessária e que seja um critério de sucesso dessas iniciativas.
Essa componente tem como objectivo estratégico: Assegurar uma melhor gestão dos fundos e
bens públicos, através de uma política fiscal eficaz, dum quadro legal e institucional que suporte
a sua implementação, e de instrumentos e mecanismos adequados
Objectivo imediato: Melhorar as práticas de Gestão das Finanças Públicas ao nível sectorial,
Territorial e institucional
Essa componente visa ter como resultados esperados:
Administração financeira do Estado, a todos os níveis do Estado, realizada por gestores e funcionários
capazes, em carreiras diferenciadas, com niveis de desempenho aceitáveis de forma a proporcionar maior
valor ao erário público
Modelo de gestão estratégica de recursos humanos redefinido e pessoas aos vários níveis conhecedoras e
capazes de o praticar
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Metodologia de avaliação de desempenho e retroalimentação (correção e consequências), elemento da
gestão estratégica de RH, sendo practicado com nível de maturidade "inicial"
Em linha com a apresentação da componente 2 acima referida, haverá necessidade de
desenvolver estratégias de desenvolvimento dos recursos humanos a todos os níveis do Estado.
A componente inclui as iniciativas seguintes:
i.
Identificação e/ou criação de carreiras especificas e respectivas competencias
necessárias para desempenhar todas as funções da administração financeira do Estado
ii.
Elaborar um plano integrado de desenvolvimento de competências, no dominio de
administracao financeira, pelo MF em coordenação com os Sectores e o MFP, baseado
numa avaliação prévia das lacunas de competência e nos indicadores de desempenho
dos processo e desempenho individual nas competências associadas a cada função, quer
a nível central, como a nível sectorial, como ainda a nível local.
iii.
Estabelecer instrumentos e mecanismos de avaliação do pessoal ligado ao desempenho
dos processos das financas públicas e ao desempenho organizacional.
iv.
Clarificar os papéis e responsabilidades dos órgãos locais do Estado e das autarquias nos
processos de GFP
v.
Definir processos de gestão da mudança que permitam a utilização plena dos sistemas
pelas organizações beneficiárias.
vi.
Estabelecer processos e estrutura de gestão estratégica e operação de recursos humanos
para as finanças públicas.
vii.
Definir um programa para revisão dos curriculos de cursos de contabilidade pública nos
Institutos, Universidades públicas e Privadas
A implementação das estratégias será financiada fora do âmbito do PAO 2010-2012 e representa
uma das áreas onde será solicitado financiamento deverá ser solicitada através dos programas
sectoriais, entre outros.
Consequentemente propõe-se somente um orçamento de 0,6 MUSD para o desenvolvimento
da metodologia, o processo de coordenação e a monitoria da implementação das estratégias
incluindo a solicitação do financiamento e desenvolvimento de modelos de financiamento
dessas estratégias. Esse orçamento é equivalente a um consultor internacional tempo inteiro
e a umas consultorias de curta duração.
7.3.2 Componente 7: Prestação de serviços na base de demanda dos órgãos do Estado e outras entidades
Reconhece-se que nalgumas áreas já existe uma demanda dos sectores e instituições em relação
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aos órgãos centrais (MF, MPD), com destaque para UTRAFE. Na maioria dos casos as instituições
e sectores precisam de esclarecimento e apoio na adoptação dos sistemas e metodologias
existentes. Varias avaliações e revisões conjuntas revelam áreas que carecem de melhorias e
onde o MF, incluindo UTRAFE, e MPD representados pelas diferentes órgãos centrais
actualmente não têm tido capacidade para responder adequadamente à demanda.
O foco dessa componente é o de, em primeiro lugar, tomar medidas imediatas para responder
à demanda já conhecida dos sectores e instituições duma maneira adequada e, aa medida que
for possível, atempada.
Subsequentemente propõe-se que se realize um inquérito abrangente, solicitando retorno de
todas as diferentes instituições do Estado, sobre quais seriam as áreas prioritárias para o
Ministério das Finanças desenvolver capacidade na prestação dos serviços a fim de melhorar o
desempenho da gestão.
Essa componente tem como objectivo estratégico: Assegurar uma melhor gestão dos fundos e
bens públicos, através de uma política fiscal eficaz, dum quadro legal e institucional que suporte
a sua implementação, e de instrumentos e mecanismos adequados
Objectivo imediato: Melhorar as práticas de GFP ao nível sectorial, territorial e institucional.
Essa componente terá como resultados esperados
Serviços de administração financeira divulgados e prestados, a todos os níveis, visando melhorar o
desempenho local, na gestão do erário público
Nesta componente realizar-se-ão as iniciativas seguintes, algumas delas já definidas na Visão das
finanças públicas:
i.
Tomar medidas imediatas para responder a demanda já conhecida dos sectores e
instituições duma maneira adequada e, na medida que for possível, atempada. O
primeiro passo seria desenhar um Plano de Acção com responsabilidades e prazos para a
implementação e subsequentemente o segundo passo seria de implementa-lo, incluindo
a divulgação do Plano de Acção a todos os Sectores;
ii.
Realizar um inquérito visando definir os serviços procurados pelos sectores e instituições
do Estado e apresentação do plano como um “buziness case” no âmbito do processo de
reestruturação da UTRAFE.
iii.
Definir, em coordenação com os sectores, acordos de níveis de serviços com critérios de
priorização claros, porém diferenciados para o nivel central, provincial e distrital;
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iv.
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Assegurar a disseminação efectiva do conhecimento sobre o modelo e práticas de
GFPGFP em vigor e divulgar em versões simplificadas os principais regulamentos e
procedimentos de execução orçamental, financeira e patrimonial.
a) Clarificando a legislação relativa à obrigatoriedade dos registos manuais em livros
contabilísticos.
b) Explicando como deve ser aplicado o classificador seccional
O orçamento proposto para essas iniciativas é de 0,7 MUSD para o período 2010-2012 e reflecte
somente as iniciativas apresentadas na lista i)-iv) acima.
Caso se concretize uma aumento transitório da capacidade através da contratação dos serviços
de consultoria no mercado e/ou através da Assistência Técnica dos parceiros internacionais seria
necessário um orçamento adicional de 2,7 MUSD. Esse valor é equivalente a 5 consultores
internacionais a tempo inteiro.
É importante reconhecer que um processo de desenvolvimento organizacional leva tempo e que
existe uma sequência lógica das iniciativas apresentadas no âmbito desse PAO 2010-2012. Como
salientado considera-se preferível aplicar uma abordagem gradualista para poder manter e
fortalecer a apropriação nacional do sistema das finanças públicas e as reformas concebidas e
actualmente em curso.
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8. Orçamento
Esta secção apresenta o Orçamento proposto para cada pilar e componente do PAO 2010-2012.
Pilar
Componente
Subtotal
Projecto
MUSD
2010
2011
2012
Reestruturacao
1.49
1.83
1.43
4.75
Operacao de TI
14
14
14
42
2
0.25
0.5
3
0.25
0.45
3
0.25
0.45
8
0.8
0.8
0.8
MEP
0.3
0.1
0.4
MPE
0.45
0.35
0.8
MSP
1.65
2.1
0.8
4.55
MGI
0.2
0.6
0.2
1
eTributacao
5.3
5,45
6,6
17.35
0.2
0.3
0.2
0.2
0.2
0.2
27.44
29.33
27.93
Pilar
1
1 Desenvolvimento organizacional e
Desenvolvimento RH (centrais)
Projecto
A
Projecto
B
Projecto
C
Plano Mestre
2. Desenvolvimento RH centrais
3. Reforçar a coordenação
Pilar
2
4. Aperfeicoar e desenvolver a GFP
5. Desenvolvimento de sistemas TI GFP
Pilar
3
Projecto
A
Projecto
B
Projecto
C
Projecto
D
Projecto
E
6. Desenvolvimento de RH sectorial , territorial
7. Prestação de serviços
TOTAL
2009
Subtotal
TOTAL
Componente por
2010-2012
PILAR
MUSD
56,9
C1: 54.75
MUSD
C2: 0.75
C3: 1.4
C4: 2.4
C5: 24.1
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C6: 0.6
C7: 0.7
84.7
26,5
MUSD
1,3
MUSD
84,7
MUSD
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A tabela abaixo apresenta o orçamento e as fontes de financiamento
Orçamento Total Financiamento
Financiamento
Financiamento
GoM
Proposto pelo
Outras Fontes
Fundo Comum
84,7 MUSD
42 MUSD
16,3 MUSD
26,4 MUSD
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9. Padrões e critérios de apreciação e priorização
A priorização das próximas etapas da reforma da GFP, e mais concretamente a terceira fase do
SISTAFE foi feita, entre outros, na base de alguns padrões de apreciação de qualidade e do
estágio de desenvolvimento dos sistemas das finanças públicas.
9.1 Critérios de qualidade
Um sistema de GFP deve permitir alcançar três objectivos:
1.
A disciplina fiscal ao nível agregado, evitando desequilíbrios não sustentáveis entre
receitas e despesas, a fim de sustentar a estabilidade monetária, as perspectivas de
crescimento da economia, e a sustentabilidade financeira do Estado;
2.
A afectação estratégica dos recursos em função dos objectivos do governo é compatível
com as tarefas do Estado;
3.
A prestação eficiente dos serviços públicos.
Na abordagem moderna para análise e desenho de reformas de sistemas de GFP, considera-se
o orçamento como a combinação de dois contratos.
O primeiro contrato é estabelecido entre o Legislativo (Assembleia da República) e o Executivo
(Governo), e é através dele que o Legislativo, depois de ter definido os objectivos do país e
analisado a proposta do orçamento apresentado pelo Executivo, autoriza o Executivo a cobrar
os impostos e a contratar outras formas de financiamento para financiar as despesas propostas
necessárias para que um conjunto de bens e serviços correspondente aos objectivos seja
produzido e disponibilizado.
O segundo contrato é estabelecido entre o Executivo (Conselho de Ministros) e as instituições
do Estado (ministérios e administrações), e é através dele que o Executivo encomenda serviços
específicos dos ministérios e se compromete a pagar o preço definido no orçamento. A
mudança de perspectiva é que em vez de financiar custos, o orçamento passa a “comprar”
serviços. Na perspectiva tradicional, a orçamentação baseava-se principalmente nos custos
necessários para manter e expandir o aparelho do Estado, sem grandes preocupações em
relação aos efeitos gerados com a despesa. A nova abordagem significa uma mudança do
enfoque das entradas para as saídas e respectivos efeitos.
Os critérios de qualidade definem os pré-requisitos para que os dois contratos implícitos no
orçamento possam ser estabelecidos numa base realista, fundamentada em actos e factos, e
visando controlar de forma efectiva possíveis abusos por parte dos agentes dos órgãos de
soberania do Estado no exercício dos seus papéis.
São geralmente mencionados como princípios e critérios para apreciar o funcionamento global
do processo orçamental, os seguintes:
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1. Envolvimento do nível político, significando que as instâncias de liderança do Governo (e
não apenas as partes técnicas da administração pública) deverão ser envolvidas na preparação,
apreciação e controlo dos orçamentos e relatórios sobre a despesa e receita pública;
2. Previsibilidade da disponibilidade efectiva dos fundos na medida definida no orçamento em
tempo útil, o que é uma condição fundamental para o uso económico dos fundos;
3. Estratégias consistentes e financiáveis, referindo-se à consistência entre objectivos
operacionais e políticas e a sustentabilidade do financiamento das metas;
4. Transparência, pré-condição para a visibilidade das transacções financeiras do Estado pelas
instâncias democráticas e pelo povo;
5. Abrangência, um antigo princípio democrático, significando que o orçamento deve conter
todas as despesas e receitas geradas e cobradas pelo Executivo, sendo isto um pré-requisito
para o parlamento poder exercer a sua função de supervisão e orientação da administração e
do Governo;
6. Responsabilidade/Responsabilização (accountability), significando que devem existir
responsáveis que podem ser responsabilizados e sofrer consequências. A responsabilização tem
uma dimensão interna (funcionário – chefe), bem como uma dimensão externa (executivo –
legislativo e o público em geral).
Estes critérios podem ser usados para apreciar o funcionamento global do sistema, bem como
para analisar se as diferentes etapas do ciclo orçamental, estão devidamente organizadas.
Melhorar o desempenho em relação a estes critérios foi e continua a ser um aspecto chave da
reforma do SISTAFE. Várias iniciativas para melhorar o desempenho em relação a estes critérios
encontram-se no âmbito da Visão das Finanças públicas.
Como salientado neste documento é necessário melhorar não só as estruturas e sistemas mas
também as competências e as práticas de gestão.
Esses factores serão enfatizados neste PAO 2010-2012 de modo a melhorar o desempenho em
relação aos critérios de qualidade.
9.2
O paradigma da plataforma
O paradigma da plataforma é utilizado para verificar a consistência dum sistema e analisar a
sequência de reformas.
No paradigma, o sistema de GFP é visualizado como uma plataforma suportada por diferentes
pilares, que podem ser as etapas do ciclo orçamental, os processos ou as instituições
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envolvidas. O objectivo de reformas é o de gradualmente elevar o nível da plataforma,
melhorando a qualidade e funcionalidade do sistema. Mas ao longo do processo, a plataforma
tem que manter uma posição mais ou menos horizontal, o que requer que os pilares cresçam
em harmonia e num ritmo coordenado.
O paradigma sugere que é preciso olhar para o grau de horizontalidade da plataforma e
identificar os pilares fracos onde o crescimento atrasou. O paradigma também sugere que se
definam fases da reforma que correspondem a níveis onde o crescimento dos pilares mais
avançados deve parar até os outros poderem avançar a fim de estabilizar a plataforma antes de
prosseguir para o próximo nível.
O paradigma pode ser aplicado a um processo de desenvolvimento do sistema linear que
expande gradualmente na vertente territorial; ou pode ajudar a apreciar a qualidade de cada
pilar, e sugerir que a qualidade de cada uma das componentes deve ser pelo menos
“satisfatória” antes de zelar para o nível “bom”.
O mapa 1 abaixo e a Figura 2 visualizam uma abordagem inspirada pela ideia da plataforma. O
nível 3 éo nível mais alto em termos de desempenho. Nesta definição das “paragens” ou
“niveis” da plataforma, a óptica principal é a transição de controlo do lado recursos (entradas)
para uma definição adequada dos resultados e o controlo do desempenho. No mapa 1 ve-se
que cada nível da plataforma tem os principais elementos do ciclo orçamental, e descreve os
processos core (planeamento fiscal, elaboração orçamental, execução orçamental, gestão de
património, controlo intero, auditoria etc.), (vide Figura 3 abaixo para a descrição dos processos
core).
Mapa 1: Níveis de maturidade discrição e controlo na GFPGFP
Nível 3. Discrição abrangente, orientação ao desempenho
1.
2.
3.
4.
Enquadramento orçamental forte e consolidado – envelope fiscal fiável, orçamento no contexto
macroeconómico – processo nacional de definição de políticas / estratégias resulta em prioridades nacionais
de despesa acordadas – ministérios elaboram planos estratégicos com forte ligação com o orçamento e
definição detalhada de metas de desempenho etc. – limites orçamentais reflectem limitações macro assim
como a direcção política.
Orçamentos plurianuais reflectem planos estratégicos classificados principalmente por programas, com
indicadores de desempenho e alguns elementos de “accrual accounting” – unidades de despesa forte na
elaboração do orçamento, enquanto o ministério das finanças assiste e analisa – o parlamento avalia o
contexto estratégico do orçamento e autoriza montantes avultados sobre períodos mais longo do que um ano.
Gestão dos recursos forte, geralmente descentralizada, dando discrição sistemática às unidades de despesa
(no procurement, pessoal etc.) – unidades de despesa celebram contratos de desempenho e aplicam recursos
para prestar os serviços – papel das entidades globalizadores está virado para a supervisão e viabilização de
contratos (com indivíduos e entidades de despesa).
Controlos e auditorias internas completamente descentralizadas, ao serviço dos gestores nas unidades de
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despesa – mecanismos de monitoria estabelecidos e fornecendo informação pertinente ao ano em curso
sobre o progresso no alcance dos compromissos de desempenho – supervisão dos mecanismos e regras de
controlo pelos ministérios globalizadores.
Contabilização e relatórios na base “modified accrual”, com processos fortes nas unidades de despesa e
monitoria fiável e forte – muita ênfase na transparência – relatórios incluem indicadores de desempenho.
Entidade de auditoria externa forte, levando a cabo auditorias financeiras assim como de desempenho –
relatório anual transmitido ao parlamento – foco em ex-post controlo e balanços, unidades de despesa
responsabilizados pelo desempenho.
Nível 2: Discrição estruturada
1. Enquadramento orçamental determinado centralmente – elementos fortes de determinação de envelope e
limites de cima para baixo (elementos de modelação macro, fixação de limites), e crescente focalização na
estratégia e crescente papel das unidades de despesa (algum desenvolvimento de políticas / estratégias
nacionais e planificação estratégica nos ministérios).
2. Orçamento preparado dentro das prescrições dum calendário, papel crescente das unidades de despesa –
base do orçamento ainda cash, controlo ainda ao nível da classificação económica, mas menos detalhado –
informação sobre a dimensão estratégica da despesa disponibilizada (objectivos, indicadores, desempenho) –
orçamento com alguns detalhes de médio prazo, crescente importância da despesa de capital.
3. Gestão dos recursos em vias de ser descentralizado – competências e regulamentação definidas e controladas
centralmente, mas processos de gestão dos recursos efectivos implementada pelas unidades de despesa, com
alguma margem de decisão – introdução parcial de controlo dos compromissos.
4. Mecanismos de controlo interno, auditoria e monitoria desenvolvida em alguns ministérios e usados para
efeitos de gestão – princípios de controlo interno e auditoria ainda determinados centralmente – ajustes
orçamentais ainda sujeito a regras, mas com mais discrição das unidades de despesa (redistribuição de fundos
até uma definida percentagem permitida dentro do mesmo programa).
5. Contabilização e relatórios financeiros ainda na base “cash”, mas com alguma informação sobre
compromissos e obrigações pendentes – ênfase no desenvolvimento de sistemas sólidos de contabilidade e
monitoria nos ministérios, com consolidação central.
6. A entidade responsável da auditoria externa ganha influência, levando a cabo algumas auditorias financeiras e
de desempenho – mistura entre controlos ex-ante e ex-post, graduais mudanças dos papéis das instâncias
centrais e das unidades de despesa
Nível 1: Regulamentação e controlo
1. Enquadramento orçamental orientado por controlos – focalização estrita e conservadora ao envelope fiscal –
projecção de recursos, início de limites “top-down” – detalhes limitados sobre a política e estratégia.
2. Ênfase sobre a abrangência do orçamento – forte orçamentação na base “cash”, orçamento preparado à base
dum calendário, conduzido pelo Ministério das Finanças, com classificação económica detalhada – priorização
das despesas operacionais.
3. Gestão dos recursos altamente centralizada – muito controlo, gerido e desenvolvido centralmente, sobre a
utilização de fundos (controlo no curto prazo) – controlo completo e centralizado sobre pessoal e
procurement.
4. Controlo e monitoria da execução orçamental muito forte, mas centralizado – muito poucos ajustamentos,
baseados em regras estritas – ajustes controlados dentro e através de rubricas de classificação económica
5. Sistema centralizado para contabilidade e relatórios, com controlos muito detalhados e baseados na
classificação económica –contas ainda fragmentadas.
6. Auditoria externa a nascer, mas verifica só o cumprimento das regras – alto grau de disciplina, orçamento
fiável, mas sem quase nenhuma atenção à qualidade da despesa – controlos ex-ante.
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Nível 0: Sistema informal, fraco
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Fraco enquadramento – projecção de recursos pouco fiável, não fundamentada em estratégias, e ausência de
definição de limites de cima para baixo.
Processo de preparação do orçamento mal estruturado, ausência de respeito pelas regras - orçamento
apresentado frequentemente com atraso – e pouco fiável.
Fraca gestão dos recursos – não há orientação ou controlo das fluxos de caixa, da dívida, do procurement, das
despesas de capital ou de pessoal, inexistência dum sistema de monitoria do uso de recursos – desvio de
fundos, orçamentos não relevantes, corrupção, desperdício.
Controlo de verbas fraco ou inexistente – ajustes orçamentais frequentes, não controlados, intransparentes.
Sistema de contabilidade e relatórios financeiros fragmentado.
Auditorias externas inexistentes ou não efectivas – responsabilização e transparência limitadas, pouca
disciplina, qualidade do orçamento insatisfatória.
NOTA importante: “Central” refere aos ministérios globalizadores, normalmente o Ministério de Finanças (em
inglês denomindado “central ministries”). “Descentralizado” significa que a responsabilidade está devolvida aos
ministérios que prestam os serviços (“line ministries”).
Fonte: Matthew Andrews: What would an ideal public finance management system look like? In:
Anwar Shah (Ed.): "Budgeting and Budgetary Institutions, World Bank Publications,
(Esboço da Visao das finançaspúblicas, Dieter Orlowski)
Figura 2 Visualização dos níveis de desempenho dos principais processos do ciclo orçamental, Elaboração
orçamental, execução orçamental, gestão de património, monitoria e controlo, auditoria e avaliação
Auditoria e…
Nivel 1
Monitoria e…
Gestao de…
Execucao…
Elaboracao…
Nivel 0
Nivel 2
Nivel 3
Orientados por este paradigma a prioridade a ser dada na próxima etapa será para o
desenvolvimento nas áreas com desempenho de nível 0 ou 1 antes de se atacarem projectos
em áreas que já atingiram um desempenho do nível 2 e de optar por um desenvolvimento
harmonioso em termos de níveis de desempenho dos processos do ciclo orçamental. Inspirada
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por, entre outros, esse paradigma foram considerada prioritárias as áreas mais fracas em
relação ao desempenho. O PAO 2010-2012 visa captar todos os elementos ou processos
fundamentais na área de Gestão das Finanças e por isso se foca mais sobre os conhecimentos e
competências, sistemas e estruturas, a cultura etc.(vide Figura 1 acima referida), sobre o
adoptado nas duas fases anteriores. Isso reflecte-se, entre outros, nos 3 Pilares e 7
componentes propostas na secção 7 e tem como consequência um orçamento acima dos
valores anteriores. Nesse sentido, pode-se dizer que a abordagem que se propõe e mais
abrangente e holística das fases anteriores.
Embora tenhamos ainda grandes desafios em relação ao desempenho na área das finanças
públicas visamos através das iniciativas propostas nesse PAO 2010-2012 atingir um nível 2 de
critério de qualidade estruturada nos próximos 3-5 anos.
10. Lista dos anexos
Anexo 1: Enquadramento Lógico para o SISTAFE 2010 – 2012
Anexo 2: Avaliaçãoo dos Riscos e acções de mitigação
Anexo 3: Memorando de Entendimento, FC SISTAFE
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