PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 101343 AL (2009.05.00.090142-2)
AGRTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
AGRDO
: MUNICÍPIO DE MACEIO - AL
ADV/PROC : DAVID FERREIRA DA GUIA E OUTROS
AGRDO
: ESTADO DE ALAGOAS
AGRDO
: CERUTTI ENGENHARIA LTDA
AGRDO
: INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE
ALAGOAS - IMA
ADV/PROC : MARIA DE FATIMA SILVA E MOURA E OUTROS
ORIGEM
: 4ª VARA FEDERAL DE ALAGOAS (COMPETENTE P/
EXECUÇÕES PENAIS) - AL
RELATOR : JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI - Primeira Turma
RELATÓRIO
O JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI (Relator): Cuida-se de agravo de
instrumento interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra decisão
prolatada pelo MM. Juiz Federal da 4ª Vara da Seção Judiciária de Alagoas, que
indeferiu a tutela liminar requerida em ação civil pública, ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE MACEIÓ e CERRUTI ENGENHARIA LTDA.
Nas razões de seu recurso (fls. 02/32), explicou que a ação foi ajuizada
para “salvaguardar as praias do litoral norte de Maceió, mormente a Praia de Guaxuma
contra os prejuízo perpetrados pela construção de espigões nesses terrenos de marinha,
que constituem, outrossim, patrimônio nacional, ecossistema complexo, mutável e
sujeito a vários processos ecológicos, ainda, área de preservação permanente”. Alegou
que haveria vícios e ilegalidade no licenciamento ambiental relativo ao empreendimento
“Paradise Beach” da Cerutti Engenharia, porque não teriam sido respeitados os limites
do art. 23, II, do Decreto 5.300/2004. Argumentou que não teria sido realizado estudo
de impacto ambiental (EIA) e relatório de impacto ambiental (RIMA) antes da
expedição das licenças prévia e de instalação. Defendeu que a competência para o
licenciamento ambiental seria do IBAMA. Advogou o livre acesso à praia e ao mar.
Considerou que teria havido violação ao princípio da “proibição do retrocesso social”
urbanístico e ambiental. Realçou a inconstitucionalidade do novo Código de Edificações
de Maceió (Lei n° 5.593/2007) face à Constituição Federal e à Constituição Estadual.
Pleiteou a atribuição de efeito suspensivo/ativo ao agravo. Ao final, pediu o provimento
do recurso.
Em despacho de fl. 158-v, facultei aos agravados se manifestarem sobre o
pedido de efeito suspensivo.
O Município de Maceió, em impugnação de fls. 160/167, defendeu a
ausência de fumaça do bom direito, de perigo da demora, de prova inequívoca e de
verossimilhança das alegações. Sustentou que o licenciamento ambiental seria regular;
AGTR 101343 AL
M5465
1
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
que teria havido EIA/RIMA, bem como Estudo de Impacto de Vizinhança, por
recomendação do Ministério Público Estadual; que teria competência para legislar sobre
o gabarito de edificações ao longo do litoral; que o empreendimento teria respeitado as
distâncias mínimas estabelecidas pela legislação ambiental.
Empós, o Município de Maceió apresentou contrarrazões ao recurso, nas
quais aprofundou a argumentação exposta na impugnação (fls. 170/188).
O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do agravo, em
parecer de fls. 531/539.
Em decisão de fl. 540, indeferi o pedido de atribuição de efeito suspensivo.
O MPF interpôs agravo regimental, o qual não foi conhecido pela decisão
de fls. 551/554.
É o relatório.
Dispensada a revisão. Peço dia para julgamento.
JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
Relator
AGTR 101343 AL
M5465
2
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 101343 AL (2009.05.00.090142-2)
AGRTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
AGRDO
: MUNICÍPIO DE MACEIO - AL
ADV/PROC : DAVID FERREIRA DA GUIA E OUTROS
AGRDO
: ESTADO DE ALAGOAS
AGRDO
: CERUTTI ENGENHARIA LTDA
AGRDO
: INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE
ALAGOAS - IMA
ADV/PROC : MARIA DE FATIMA SILVA E MOURA E OUTROS
ORIGEM
: 4ª VARA FEDERAL DE ALAGOAS (COMPETENTE P/
EXECUÇÕES PENAIS) - AL
RELATOR : JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI - Primeira Turma
EMENTA:
ADMINISTRATIVO
E
AMBIENTAL.
LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA. EIA/RIMA E LICENÇAS
AMBIENTAIS. IMPACTO AO MEIO AMBIENTE LOCAL.
LEGISLAÇÃO MUNICIPAL SOBRE O USO E OCUPAÇÃO DO
SOLO. CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO IMPROVIDO.
1. Nos termos do art. 10, da Lei n. 6.938/81, com a redação dada pela Lei
n. 7.804/89, “a construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes,
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de
prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA,
em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
Outrossim, de acordo com o § 4º, do art. 10, da mesma norma legal,
compete ao IBAMA o licenciamento, no caso de atividades e obras com
significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.
Segundo o Parecer nº 312/CONJUR/MMA/2004, lavrado pelo Consultor
Jurídico do Ministério do Meio Ambiente, “não cabe aos Municípios e
Estados pedir autorização à União para exercerem o poder de polícia
administrativa, para organizarem seus serviços administrativo-ambientais
ou para utilizarem os instrumentos da política nacional do meio
ambiente, entre os quais se inclui o licenciamento ambiental”. No
documento, lê-se: “o licenciamento ambiental tem por fundamento
compatibilizar a proteção do meio ambiente com o desenvolvimento
econômico sustentável, tendo sua análise focada nos impactos ambientais
da atividade ou empreendimento, não na titularidade dos bens afetados”.
Nele se assentou, ainda: “Portanto, não basta que a atividade licenciada
atinja ou se localize em bem da União para que fique caracterizado a
competência do IBAMA para efetuar o licenciamento ambiental. O
AGTR 101343 AL
M5465
3
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
licenciamento ambiental dá-se em razão da abrangência do impacto ao
meio ambiente e não em virtude da titularidade do bem atingido”.
2. In casu, está materializada a competência do órgão ambiental estadual
para a efetivação do licenciamento ambiental, uma vez que a abrangência
do impacto ao meio ambiente é local, compreendendo uma área de 4.575
m2, cuja ocupação recebeu anuência do IBAMA, consoante Relatório
Técnico n° 059/06 DITYEC/IBAMA/AL. Tal fato, contudo, não impede
ao IBAMA o cumprimento do seu dever de fiscalização.
3. As licenças prévia e de instalação do empreendimento “Paradise
Beach” tiveram seus efeitos suspensos enquanto não apresentado o
EIA/RIMA, inclusive com estudo de impacto de vizinhança, e realizada
audiência pública, por recomendação do Ministério Público Estadual. As
exigências foram cumpridas, tendo o EIA/RIMA sido favorável à
construção dos edifícios por considerá-los plenamente viáveis. Além
disso, de acordo com o Relatório Técnico GERCOM n° 98/06, do
Instituto do Meio Ambiente de Alagoas, o empreendimento se encontra
aproximadamente a uma distância de 50 metros da preamar, como
exigido pela legislação de regência (Decreto n° 5.300/2004). Ademais, o
empreendimento foi aprovado pela Superintendência Municipal de
Controle de Convívio Urbano da Prefeitura de Maceió, porque foi
considerado compatível com a legislação municipal em vigor à época
(Lei n° 5.354/04) e com os parâmetros urbanísticos referentes ao Quadro
de Uso da ZR-5 do novo Código de Edificações (Lei n° 5.593/07).
4. O novo Código de Edificações e Urbanismo de Maceió não viola a
Constituição Federal e a Constituição Estadual de Alagoas, uma vez que
foi editado no pleno exercício da competência municipal para legislar
sobre assuntos de interesse local e para promover, no que couber, o
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, I e VII da
CF/88). Não há que se falar, portanto, em violação do princípio da
“proibição do retrocesso social”.
5. Agravo de instrumento improvido.
VOTO
O JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI (Relator): Inicialmente,
constato a observância dos pressupostos intrínsecos (cabimento, interesse, legitimidade
e ausência de fato extintivo e impeditivo do direito de recorrer) e extrínsecos
(tempestividade e regularidade formal) de admissibilidade, pelo que merece trânsito o
agravo de instrumento.
Passo, então, ao exame do recurso.
AGTR 101343 AL
M5465
4
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
O Ministério Público Federal insurge-se contra decisão interlocutória que
indeferiu a tutela antecipada requerida em ação civil pública por ele ajuizada com o
objetivo de “impedir a construção de prédios na orla marítima do litoral norte diferente
do número de pavimentos permitidos na Orla Marítima de Maceió, nas praias de
Jatiúca, Ponta Verde e Pajuçara” e, especificamente, a realização da
obra/empreendimento habitacional “Paradise Beach” ou similar pela CERUTTI
ENGENHARIA LTDA.
Entendo que o pleito recursal não deve ser acolhido. Explico.
Nos termos do art. 10, da Lei n. 6.938/81, com a redação dada pela Lei n.
7.804/89, “a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem
prejuízo de outras licenças exigíveis”. Outrossim, de acordo com o § 4º, do art. 10, da
mesma norma legal, compete ao IBAMA o licenciamento, no caso de atividades e obras
com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. Segundo o
Parecer nº 312/CONJUR/MMA/2004, lavrado pelo Consultor Jurídico do Ministério do
Meio Ambiente, “não cabe aos Municípios e Estados pedir autorização à União para
exercerem o poder de polícia administrativa, para organizarem seus serviços
administrativo-ambientais ou para utilizarem os instrumentos da política nacional do
meio ambiente, entre os quais se inclui o licenciamento ambiental”. No documento, lêse: “o licenciamento ambiental tem por fundamento compatibilizar a proteção do meio
ambiente com o desenvolvimento econômico sustentável, tendo sua análise focada nos
impactos ambientais da atividade ou empreendimento, não na titularidade dos bens
afetados”. Nele se assentou, ainda: “Portanto, não basta que a atividade licenciada atinja
ou se localize em bem da União para que fique caracterizado a competência do IBAMA
para efetuar o licenciamento ambiental. O licenciamento ambiental dá-se em razão da
abrangência do impacto ao meio ambiente e não em virtude da titularidade do bem
atingido”.
In casu, está materializada a competência do órgão ambiental estadual
para a efetivação do licenciamento ambiental, uma vez que a abrangência do impacto ao
meio ambiente é local, compreendendo uma área de 4.575 m2, cuja ocupação recebeu
anuência do IBAMA, consoante Relatório Técnico n° 059/06 DITYEC/IBAMA/AL.
Tal fato, contudo, não impede ao IBAMA o cumprimento do seu dever de fiscalização.
Friso que é competência comum da União, dos Estados, Distrito Federal
e Municípios proteger o meio ambiente (art. 26, VI, da CF/88). Nesse sentido, é de se
ressaltar precedente recente do STJ:
AGTR 101343 AL
M5465
5
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
O nosso pacto federativo atribuiu competência aos entes da Federação
para a proteção do meio ambiente, o que se dá mediante o poder de
polícia administrativa (art. 78 do CTN). Esse poder envolve vários
aspectos, entre eles, o poder de permitir o desempenho de certa
atividade (desde que acorde com as determinações normativas) e de
sancionar as condutas contrárias à norma. Anote-se que a
contrariedade à norma pode ser anterior ou superveniente à outorga da
licença, portanto a aplicação da sanção não está necessariamente
vinculada àquele ato administrativo. Isso posto, não há que se
confundir a competência do Ibama de licenciar (caput do art. 10 da
Lei n. 6.938/1981) com sua competência para fiscalizar (§ 3º do
mesmo artigo). Assim, diante da omissão do órgão estadual de
fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, o Ibama
pode exercer seu poder de polícia administrativa, quanto mais se a
atividade desenvolvida pode causar dano ambiental em bem da União.
Precedente citado: REsp 588.022-SC, DJ 5/4/2004. AgRg no REsp
711.405-PR, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 28/4/2009.
(notícia veiculada no Informativo n. 0392/2009).
Não há, nos autos, elementos que demonstrem a irregularidade das
licenças ambientais concedidas.
Especificamente quanto ao empreendimento “Paradise Beach”, ressalto
que as licenças prévia e de instalação tiveram seus efeitos suspensos enquanto não
apresentado o EIA/RIMA, inclusive com estudo de impacto de vizinhança, e realizada
audiência pública, por recomendação do Ministério Público Estadual. Essas exigências
foram atendidas, consoante ata da audiência pública de fl. 492 e documentos de fls.
192/465.
Saliento, ainda, que o EIA/RIMA foi favorável à construção dos edifícios
por considerá-los plenamente viáveis, em conclusão cujos termos transcrevo:
[...] Diante disto, acerca dos estudos ambientais realizados,
considerando os impactos que serão causados, levamos a concluir pela
sua viabilidade. Os impactos positivos, a se traduzirem em benefícios
para a população, relativos à dimensão emprego e renda, revelam a
importância do setor da construção civil em contribuir para a solução
de um dos principais problemas que afligem as cidades brasileiras,
também em Alagoa, que é o de dar e estabelecer condições que gerem
empregos. Pelo quadro ambiental verificado, compreende-se a
plena viabilidade ambiental do empreendimento e, por
conseguinte, recomenda-se a emissão da licença requerida.
Além disso, de acordo com o Relatório Técnico GERCOM n° 98/06, do
Instituto do Meio Ambiente de Alagoas, o empreendimento se encontra
aproximadamente a uma distância de 50 metros da preamar, como exigido pela
legislação de regência (Decreto n° 5.300/2004).
AGTR 101343 AL
M5465
6
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
Ademais, de acordo com a Prefeitura de Maceió, através da
Superintendência Municipal de Controle de Convívio Urbano, “o empreendimento
‘Condomínio Paradise’ – da empresa Cerutti Engenharia, situado na Av. Luiz F.
Albuquerque, AL – 101 Norte, Guaxuma – Nesta – foi aprovado em 13 de fevereiro de
2007, através do Processo SMCCU n° 5438/06, mediante procedimentos compatíveis
com a legislação municipal em vigor à época (Lei n° 5.354/04) e parâmetros
urbanísticos referentes ao Quadro de Uso da ZR-5 do novo Código de Edificações (Lei
n° 5.593/07)”. O referido Código estabelece que, para área onde está situada o
empreendimento, a verticalização está limitada a vinte pavimentos. O empreendimento
terá dezessete (fl. 203). Acrescento que o fato de os edifícios estarem situados na faixa
costeira não impede o acesso à praia e ao mar, que é feito pelas vias públicas existentes
na região.
Entendo também, ao contrário do agravante, que a Lei n° 5.593/2007, o
novo Código de Edificações e Urbanismo de Maceió, não viola a Constituição Federal e
a Constituição Estadual de Alagoas, uma vez que foi editada no pleno exercício da
competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e para promover,
no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, I e VII da CF/88). Não
há que se falar, portanto, em violação do princípio da “proibição do retrocesso social”.
Mantenho, portanto, a decisão recorrida em todos os seus termos.
Ante o exposto, nego provimento ao agravo de instrumento.
É como voto.
JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
Relator
AGTR 101343 AL
M5465
7
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 101343 AL (2009.05.00.090142-2)
AGRTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
AGRDO
: MUNICÍPIO DE MACEIO - AL
ADV/PROC : DAVID FERREIRA DA GUIA E OUTROS
AGRDO
: ESTADO DE ALAGOAS
AGRDO
: CERUTTI ENGENHARIA LTDA
AGRDO
: INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE ALAGOAS - IMA
ADV/PROC : MARIA DE FATIMA SILVA E MOURA E OUTROS
ORIGEM
: 4ª VARA FEDERAL DE ALAGOAS (COMPETENTE P/ EXECUÇÕES
PENAIS) - AL
RELATOR : JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI - Primeira Turma
EMENTA: ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. LICENCIAMENTO.
COMPETÊNCIA. EIA/RIMA E LICENÇAS AMBIENTAIS. IMPACTO AO
MEIO AMBIENTE LOCAL. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL SOBRE O USO E
OCUPAÇÃO
DO
SOLO.
CONSTITUCIONALIDADE.
RECURSO
IMPROVIDO.
1. Nos termos do art. 10, da Lei n. 6.938/81, com a redação dada pela Lei n.
7.804/89, “a construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados
efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma,
de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão
estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente –
SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças
exigíveis. Outrossim, de acordo com o § 4º, do art. 10, da mesma norma legal,
compete ao IBAMA o licenciamento, no caso de atividades e obras com
significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. Segundo o
Parecer nº 312/CONJUR/MMA/2004, lavrado pelo Consultor Jurídico do
Ministério do Meio Ambiente, “não cabe aos Municípios e Estados pedir
autorização à União para exercerem o poder de polícia administrativa, para
organizarem seus serviços administrativo-ambientais ou para utilizarem os
instrumentos da política nacional do meio ambiente, entre os quais se inclui o
licenciamento ambiental”. No documento, lê-se: “o licenciamento ambiental tem
por fundamento compatibilizar a proteção do meio ambiente com o
desenvolvimento econômico sustentável, tendo sua análise focada nos impactos
ambientais da atividade ou empreendimento, não na titularidade dos bens
afetados”. Nele se assentou, ainda: “Portanto, não basta que a atividade
licenciada atinja ou se localize em bem da União para que fique caracterizado a
competência do IBAMA para efetuar o licenciamento ambiental. O
licenciamento ambiental dá-se em razão da abrangência do impacto ao meio
ambiente e não em virtude da titularidade do bem atingido”.
2. In casu, está materializada a competência do órgão ambiental estadual para a
efetivação do licenciamento ambiental, uma vez que a abrangência do impacto
AGTR 101343 AL
M5465
8
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO
GABINETE DO JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
ao meio ambiente é local, compreendendo uma área de 4.575 m2, cuja ocupação
recebeu anuência do IBAMA, consoante Relatório Técnico n° 059/06
DITYEC/IBAMA/AL. Tal fato, contudo, não impede ao IBAMA o cumprimento
do seu dever de fiscalização.
3. As licenças prévia e de instalação do empreendimento “Paradise Beach”
tiveram seus efeitos suspensos enquanto não apresentado o EIA/RIMA, inclusive
com estudo de impacto de vizinhança, e realizada audiência pública, por
recomendação do Ministério Público Estadual. As exigências foram cumpridas,
tendo o EIA/RIMA sido favorável à construção dos edifícios por considerá-los
plenamente viáveis. Além disso, de acordo com o Relatório Técnico GERCOM
n° 98/06, do Instituto do Meio Ambiente de Alagoas, o empreendimento se
encontra aproximadamente a uma distância de 50 metros da preamar, como
exigido pela legislação de regência (Decreto n° 5.300/2004). Ademais, o
empreendimento foi aprovado pela Superintendência Municipal de Controle de
Convívio Urbano da Prefeitura de Maceió, porque foi considerado compatível
com a legislação municipal em vigor à época (Lei n° 5.354/04) e com os
parâmetros urbanísticos referentes ao Quadro de Uso da ZR-5 do novo Código
de Edificações (Lei n° 5.593/07).
4. O novo Código de Edificações e Urbanismo de Maceió não viola a
Constituição Federal e a Constituição Estadual de Alagoas, uma vez que foi
editado no pleno exercício da competência municipal para legislar sobre assuntos
de interesse local e para promover, no que couber, o adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso do parcelamento e da
ocupação do solo urbano (art. 30, I e VII da CF/88). Não há que se falar,
portanto, em violação do princípio da “proibição do retrocesso social”.
5. Agravo de instrumento improvido.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados os presentes autos, DECIDE a Primeira Turma do Tribunal
Regional Federal da 5ª Região, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento,
nos termos do relatório e voto anexos, que passam a integrar o presente julgamento.
Recife, 17 de fevereiro de 2011.
(Data do julgamento)
JUIZ FRANCISCO CAVALCANTI
Relator
AGTR 101343 AL
M5465
9