OS DESAFIOS DO PARLAMENTO DO
MERCOSUL NO DESENVOLVIMENTO DO
BLOCO DE INTEGRAÇÃO DA AMÉRICA DO
SUL: BREVE ANÁLISE SOBRE A SUA CRIAÇÃO
E OS SEUS DESAFIOS PARA ALAVANCAR A
INTEGRAÇÃO MERCOSULINA
Cristiane Helena de Paula Lima*
Resumo: Este trabalho analisará a partir da integração latinoamericana e dos métodos intergovernamental e supranacional
de divisão de competências, a criação do Parlamento do
Mercosul, uma instituição destinada a promover o
desenvolvimento da integração do Cone Sul, possibilitando a
inserção do cidadão na tomada de decisões de bloco. Buscará
estabelecer a relevância jurídico-política do Parlamento do
Mercosul, e responder se será capaz de desempenhar as
funções clássicas atribuídas aos parlamentos e efetivar a
representatividade, legitimação, controle e legislação. A
pesquisa permite constatar que o atual sistema mercosulino de
tomada de decisões, a conjuntura em torno dos estados-partes e
o modo no qual o Parlamento fora criado são empecilhos
substanciais no que se refere à sua ampliação e o conseqüente
progresso do Mercosul. É necessário assim, apresentar a forma
de recepção das normas internacionais pelos estados que
compõem o Mercosul, dispondo também das mudanças que
devem ser necessárias que suas normas possam ser
incorporadas de modo uniforme criando com isso uma
*
Membro da ILA – Ramo Brasil. Especialista em Direito Público pela Pontifícia
Universidade Católica do Estado de Minas Gerais; Mestra em Ciências JurídicoInternacionais pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; Membro da
Comissão de Arbitragem da Ordem dos Advogados de Minas Gerais – Brasil;
Professora da Faculdade de Ciências Jurídicas Professor Alberto Deodato, Belo
Horizonte, Minas Gerais, Brasil.
Ano 1 (2012), nº 6, 3463-3542 / http://www.idb-fdul.com/
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segurança jurídica, não só no bloco, mas para os restante dos
países do mundo, demonstrando que o Mercosul é um bloco
forte onde se pode comercializar sem demais burocracias que
envolvem as negociações internacionais.
Abstract: This paper will analyze from the Latin American
integration and supranational and intergovernmental Powersharing methods, the creation of the Mercosur Parliament, an
institution designed to promote development of the Southern
Cone integration, enabling the inclusion of citizens in decision
making block. This paper also will seek to establish the legal
and political importance of the Mercosur Parliament, and
answer whether it will be able to perform the classic functions
assigned to parliaments and to affect the representativeness,
legitimacy, control and legislation. . The research shows that
the current Mercosul decision-making system, the situation
around the States Parties and the manner in which Parliament
was created are substantial obstacles in relation to its expansion
and the consequent progress of Mercosur. It is important study
the form of receipt of international standards by the states that
compose Mercosur, also featuring changes that should be
required that its provisions can be incorporated uniformly
thereby creating legal certainty, not only in the block, but to the
others countries around the world, demonstrating that Mercosur
is a block strong where is able to sell without too much
bureaucracy surrounding the international negotiations.
❧
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Em 12 de outubro de 1492, Cristóvão Colombo, sob as
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ordens dos reis da Espanha tinha como missão a descoberta de
uma rota alternativa para as Índias através do Oceano
Atlântico, avista um pedaço de terra, aproximadamente, a
10.000 km de Portugal. Essas terras, no futuro, viriam a ser
chamadas de América Central.
Oito anos depois, em 1500, Pedro Álvares Cabral, um
português natural de Belmonte, seguindo os passos de Pero
Vaz de Caminha, reúne a sua frota que era integrada por dez
naus e três caravelas, e parte para o Atlântico objetivando a
chegada à Índia.
No meio do caminho, descobre o que se denominou
“Monte Pascoal” e ali, estava descoberto o que anos depois
seria denominado de Brasil.
Demonstra-se deste modo que os laços e as relações entre
o continente americano e o continente europeu perduram desde
a época do descobrimento e ainda aprende-se muito com os
nossos desbravadores.
Os acontecimentos que acompanhamos nos dias atuais
são fruto de um fluxo histórico e contínuo que adveio desde o
século XV quando se iniciou a corrida colonial européia,
responsável por colocar a Europa no centro das negociações
mercantis e que possibilitou a regulação do mercado e as
transformações dos Estados.
A Segunda Guerra Mundial foi responsável por
proporcionar uma nova forma de interação, pois ao instituir a
bipolaridade possibilitou o crescimento das assimetrias entre os
países e os continentes.
O fim da Segunda Grande Guerra cria na sociedade um
novo modelo de globalização e uma nova ordem mundial, onde
os países buscam produzir alternativas que demonstrem novas
formas de crescimento e melhor distribuição de renda, com a
conseqüente redução da pobreza.
Os países agora se relacionam com o escopo de
diminuírem as assimetrias existentes entre eles, através de uma
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querela relacionada com o desenvolvimento social, econômico
e político.
Com isso, Hans Kelsen intitula três tipos de integração: a
integração pessoal, funcional, material1.
Já os internacionalistas irão abordar as chamadas
integrações econômica, política e cultural.
A Europa, sofrendo com o temor de uma nova guerra
ainda mais devastadora que a terminara, inicia a sua própria
integração e, baseando-se nos ideais de Jean Monnet, Robert
Schuman alavanca o desenvolvimento europeu, criando a
Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA), em 1954,
com a primeira entidade supranacional, a Alta Autoridade do
Carvão e do Aço.
Posteriormente, e juntamente com a Comunidade
Européia de Energia Atômica (EURATON) e a Comunidade
Econômica Européia (CEE), vê-se em 1992, o surgimento da
União Européia (UE), bloco que ostenta a integração completa,
isto é, foi capaz de atingir as integrações abordadas pelos
integracionistas.
As Américas, impulsionadas pelos anseios de liberdade
de Simon Bolívar, também constituem os seus próprios
modelos de integração, e vimos nascer no continente
americano inúmeros blocos econômicos, como por exemplo,
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), Comunidade Andina
das Nações (CAN), Sistema de Integração Centro-Americana
(SICA), Sistema Econômico Latino-Americano e do Caribe
(SELA), Associação dos Estados do Caribe, Mercado Comum
Centro-americano, Mercado Comum e Comunidade do Caribe
(CARICOM), Associação Latino-americana de Integração
(ALADI), União das Nações Sul-americanas (UNASUL),
Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA),
1
Cfr. KELSEN, Hans. O estado como integração – um confronto de princípios.
Trad. Plínio Fernandes Toledo. São Paulo: Martins Fontes, 2003. pp. 64-80.
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Aliança Boliviana para os Povos da Nossa América (ALBA)2.
Basicamente, e fazendo referência aos poderes internos
de um Estado, sabe-se que os blocos de integração são
formados por poderes Executivo, Judiciário e Legislativo. Este
último, reproduzido na figura do parlamento que fora
idealizado na Idade Média, principalmente na Grã-Bretanha,
com o objetivo de fiscalizar as contas reais, limitando o poder
absoluto do príncipe.
Mas por que os parlamentos são contemplados com uma
função tão importante? Pois é através de um poder legislativo
forte e independente que se garante uma democracia estável,
seja em países desenvolvidos ou em países em
desenvolvimento.
Os próprios movimentos integracionistas buscam formas
para efetivarem a participação democrática, uma vez que os
povos são excluídos desse processo que se inicia num primeiro
momento em negociações entre os Estados.
Os parlamentos passam, portanto, a terem função
primordial na garantia de representativa dos cidadãos, com o
óbice de se alcançar o viés democrático que pauta esses
processos.
Esse trabalho irá abordar o recente Parlamento do
Mercosul (Parlasul), criado em 2005 e as constituições do
estados-partes no que se refere aos aspectos referentes à
integração latino-americana e a possibilidade de convivência
das normas internas com normas supranacionais.
Tem-se com isso, que o problema principal da presente
pesquisa é: o Parlamento do Mercosul será capaz de produzir
direito supranacional e com isso gerar normas com
aplicabilidades diretas? Em decorrência da recente criação do
Parlamento do Mercosul e a sua conseqüente atuação no
2
Nem todos os espaços de integração das Américas serão mencionados neste
trabalho. A referência é relevante apenas para demonstrar para o leitor as inúmeras
associações existentes no continente latino-americano.
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cenário da integração mercosulina, é necessário a realização de
modificações nas Constituições dos estados-partes para a
possibilidade de incorporação das normas do parlamento de
forma imediata, permitindo desta forma, a criação de um
direito supranacional?
1. LINHAS GERAIS SOBRE OS ESPAÇOS
INTEGRAÇÃO:
SUPRANACIONALIDADE
INTERGOVERNABILIDADE
DE
E
1. O SIGNIFICADO DA INTEGRAÇÃO
Os Estados sempre procuraram tornarem-se idênticos,
diminuindo as suas barreiras e buscando formas de interação
entre todos. Esse fenômeno surge, principalmente, com a
globalização que inaugura uma nova ordem mundial,
ultrapassando as fronteiras nacionais e integrando as
comunidades e organizações.
Há uma nova definição dos paradigmas de soberania
interna e externa em decorrência das insuficiências dos Estados
em controlarem as suas economias nacionais, já que a
tendência passa a ser a institucionalização de novas zonas
comerciais e a internacionalização dos mercados financeiros,
de capitais, e de trabalho.
A partir do fim da Segunda Guerra Mundial3, responsável
por modificar o paradigma até então existente, de uma mera
cooperação, para um modelo de limitação da soberania dos
países, é considerado um marco importante para o Direito da
3
O modelo de regionalismo clássico surge após a II Guerra Mundial, com a
reformulação do conceito de soberania tout court, advindo de Westphalia. À luz das
incertezas que pairavam numa Europa que emergia dos escombros, a busca pela paz
urgia. E foi através da aproximação de dois países rivais na II GM – Alemanha que
pretendia a redenção e uma França que inventava uma união econômica setorial –
que nasceu a semente desse regionalismo (...) ACCIOLY, Elizabeth. O
MERCOSUL, a União Européia e outros modelos de integração. Revista de Estudos
Europeus, Coimbra, Almedina, ano I, nº I, 2007, p. 169.
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Integração4. Visualiza com isso, a aparição de uma nova
organização que redefine os contornos da soberania externa e
apresenta disposições de um regime supranacional: a União
Européia vem redescobrir os conceitos de integração servindo
de moldes para todos os outros continentes que cada vez mais
procuram se integrarem em blocos distintos.
Essa integração difere das relações de reciprocidade e
cooperação uma vez que aos Estados cabe apenas manter as
suas relações sem quaisquer cessões no que se refere à sua
soberania externa. Com a integração já entende-se que há uma
convergência política para a sua concretização e ainda uma
perda de parte da soberania para uma organização que seja
capaz de solucionar os eventuais conflitos.
Num primeiro momento, foi considerada apenas no
sentido econômico da sua acepção, mas com o passar dos
tempos e com o desenvolvimento dos blocos econômicos, fezse necessário a abertura dos caminhos para uma aproximação
também política, social, cultural e racial.
O processo de formação de um bloco econômico é um
tanto quanto complexo e, para que todas as suas etapas sejam
alcançadas, é preciso a eliminação de barreiras, e as nações
devem estar concatenadas em coordenar a vontade política e a
liberdade para a consolidação de algo novo.
O processo de integração econômica, por ser a primeira
etapa a ser desenvolvida e estabelecida, ocorre em vários
níveis, do mais simples ao mais complexo, e representa fases a
4
Confira o conceito de Integração em: CARNEIRO, Cynhtia Soares. Op cit. pp. 9.
ACCIOLY, Elizabeth. Mercosul & União Européia – estrutura jurídicoinstitucional. 3 ed. atual. Curitiba: Juruá, 2003. VACCHINO, Juan Mario. La
dimensión parlamentaria de los procesos de integración regional. Tomo I. Buenos
Aires: Banco Interamericano de Desarrollo Instituto para la Integración de América
Latina, 1990. p. 26. ARNAUD, Vicente Guillermo. Mercosur – unión europea,
nafta y los procesos de integración regional. 2 ed, ampl. atual. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 1999. p. 21. GARCIA JUNIOR, Armandino Teixeira. Parlamento
do Mercosul: sobre a necessidade de definição de pressupostos e da ação de
procedimentos para sua criação. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. pp. 100-101.
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serem preenchidas para que se alcance a integração plena.
Desta forma, Bela Balassa5 apresentou os conceitos dessa
integração, havendo a existência de cinco modelos: zona de
livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união
econômica e integração econômica completa. Alguns autores
ainda descrevem formas mais avançadas de integração 6 e áreas
de tarifas preferenciais7.
A zona de livre comércio corresponde à liberdade de
movimento dos produtos de cada país membro, com a
alternativa de manter uma política diversa para o exterior. O
principal expoente de uma zona de livre comércio é o NAFTA.
Na união aduaneira há a aplicação de uma tarifa externa
comum com a anulação das tarifas alfandegárias abrangendo a
totalidade do comércio. O Mercosul é considerado uma união
aduaneira imperfeita pois não conseguiu atingir todos os
objetivos que caracterizam essa fase de integração.
No mercado comum há a liberdade de circulação dos
fatores de produção: comércio, pessoal, capital e mão de obra,
com a devida adoção de políticas públicas no que tange as
áreas comerciais, industriais, agrícolas, concorrências, dentre
outras. O modelo clássico era o mercado comum da
Comunidade Européia.
E por fim, na união econômica e monetária há a fusão
das políticas monetárias, fiscais e cambiais com a criação de
uma moeda única e um Banco Central independente, abolindo
as moedas nacionais em favor dessa moeda única que circulará
livremente pelo continente. O maior exemplo é a União
Européia.
Ao concretizarem todas as etapas da integração
5
Cfr. BALASSA, Bela. Teoria de integração econômica. Lisboa: Clássica Editora,
1961.
6
Cfr. PORTO, Manuel Carlos Lopes. Teoria da integração e políticas comunitárias.
3 ed. Coimbra: Almedina, 2001. p 212.
7
Cfr. SILVA, Roberto Luiz. Direito internacional público. 3 ed. rev, atual e ampl.
Belo Horizonte: Del Rey Editora, 2008. p. 262.
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econômica, pode-se dizer que o bloco atingiu com isso, a
integração completa.
A América Latina, em virtude das suas raízes históricas,
teve um viés da integração econômica, percebe-se uma
aproximação do modelo político, principalmente com a criação
dos referidos parlamentos8.
2. MERCOSUL
2.1 ORIGEM
O Mercado Comum do Sul, assim como todo o processo
de integração da América Latina foi distinto do modelo
europeu, isso significa que as tentativas integracionistas do
Cone Sul se pontuaram mais enlaces econômicos entre as
nações sem qualquer referência à integração política.
O cenário criado pela instituição da ALADI e o fim da
ditadura nos países latino-americanos possibilitaram que novos
blocos regionais surgissem, consagrando as vicissitudes
idealizadas por Bela Balassa e Simón Bolívar.
O marco do enlace econômico entre Argentina e Brasil,
apoiado pelo artigo 7º do Tratado de Montevidéu, foi a
superação da controvérsia gerada pela disputa envolvendo
Itaipu, em 1979, o qual permitiu que os dois países assinassem
diversos acordos de integração econômica, que iriam culminar
na criação do Mercosul.
8
“No vemos en la integración una empresa exclusivamente económica, sino una
empresa múltiple… Es una empresa que configura un hecho y un objetivo políticos
(…) observamos con beneplácito el esfuerzo de nuestros países para alcanzar…
formas de organización política orientadas a asegurar una amplia e irrestricta
participación popular en el proceso de administración del Estado, la formulación de
objetivos del desarrollo económico y de la orientación global del desarrollo social”.
Parte do texto do COMUNIDADE ADINDA DAS NAÇÕES. Acordo de Cartagena,
aprovado
pelos
Presidentes
andinos
em
1979.
Disponível
em:
<http://intranet.comunidadandina.org/IDocumentos/c_Newdocs.asp?GruDoc=14>.
Acesso em 20 de maio de 2010.
3472 |
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Em 1985, o Presidente do Brasil, José Sarney e o
Presidente da Argentina assinam a Declaração de Iguaçu, que
serviu de base para a instalação do novo bloco do Cone Sul e
para a instituição da Ata para a Integração Brasil – Argentina,
em 1986.
Em 1988, as duas nações firmaram o Acordo de
Integração, Cooperação e Desenvolvimento9 com o intuito de
consolidar o processo de integração e criar um espaço que
permitisse o desenvolvimento da democracia
O referido acordo ainda privilegiava a instauração do
mercado comum, com referências ao modelo europeu, onde
haveria comissões parlamentares, grupos do setor civil, banco
de compensações e uma moeda comum, que iriam auxiliar o
seu devido estabelecimento10.
Em 1990, subscrevem um Acordo de Complementação
Econômica nº 14 (Ata de Buenos Aires)11, que teria como
objetivo principal facilitar as condições necessárias para a
implementação de um mercado comum entre os dois países,
conforme descrito no parágrafo 1º do presente acordo. Porém,
privilegiou-se a área de livre comércio e a união aduaneira.
Posteriormente, em 1991, Paraguai e Uruguai também
resolveram assinar juntamente com Argentina e Brasil, o
Acordo Parcial de Complementação nº 18 que institui o
Tratado de Assunção (TA), dispondo ainda sobre a criação do
Mercado Comum entre as referidas nações.
Estava instituído então, o Mercado Comum do Sul,
doravante denominado Mercosul; o bloco de integração do
9
Cfr. Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre a República
Federativa do Brasil e o Governo da República da Argentina. Disponível em: <
http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_281_758.htm>. Acesso em 14 de maio de 2010.
10
Cfr. Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre a República
Federativa do Brasil e o Governo da República da Argentina. Disponível em: <
http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_281_758.htm>. Acesso em 14 de maio de 2010.
11
Cfr em Acordo de Complementação Econômica nº 14. 20 de dezembro de 1990.
Disponível em: <www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1199818252.doc>. Acesso em
14 de maio de 2010.
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Cone Sul formado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai,
com o intuito de instituição de um mercado comum em 31 de
dezembro de 1994, conforme artigo 1º do Tratado de
Assunção.
Juntamente com o TA, em 17 de dezembro de 1991 é
assinado o Protocolo de Brasília para a Solução de
Controvérsias12, que adotava o sistema de solução de
controvérsias entre os estados partes do bloco.
As controvérsias, conforme o artigo 1º do referido
Protocolo, versariam sobre interpretações, aplicações ou não
cumprimento das disposições contidas no Tratado de
Assunção, demais acordos celebrados e decisões do Conselho
do Mercado Comum (CMC) e das Resoluções do Grupo do
Mercado Comum (GMC)13.
Em 1994 é assinado, na cidade de Ouro Preto – Brasil, o
Protocolo de Ouro Preto (POP), que estabelece a personalidade
jurídica (vide artigo 34) do Mercosul e delimita o papel
institucional dos órgãos do bloco14.
Foi criado no intuito de redefinir as funções relativas aos
órgãos componentes da estrutura institucional do Mercosul e
permitir também a criação, a longo prazo, de um Parlamento
eleito democraticamente pelos cidadãos do bloco.
Importante salientar que tais órgãos possuem o sistema
intergovernamental de tomada de decisões, ou seja, as decisões
devem ser tomadas por consenso e com a presença de todos os
estados-partes. O artigo 41, ainda vai dispor quais são as
12
Posteriormente, o Protocolo de Brasília para Solução de Controvérsias foi
substituído pelo Protocolo de Olivos, de 2002.
13
Cfr. MERCOSUL. Protocolo de Brasília Para Solução de Controvérsias.
Disponível em <http://www.sice.oas.org/Trade/MRCSR/brasilia/pbrasilia_p.asp>.
Acesso em 28 de maio de 2010.
14
O artigo 1º do Protocolo de Ouro Preto define os seguintes órgãos do Mercosul:
Conselho do Mercado Comum, Grupo do Mercado Comum, Comissão de Comércio
do Mercosul (CCM), Comissão Parlamentar Conjunta (que foi substituída pelo
Parlamento do Mercosul), Foro Consultivo Econômico Social e Secretaria do
Mercosul.
3474 |
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principais fontes jurídicas.
Um dos principais motivos para o estabelecimento do
Protocolo de Ouro Preto fora a necessidade de informar que o
mercado comum só seria alcançado se antes o Mercosul
atingisse a união aduaneira, desta forma, era necessário que o
bloco sofresse alguma mudança na sua estrutura
organizacional.
Posteriormente, na X Reunião do Conselho do Mercado
Comum, em 1996, juntamente com a assinatura da “Declaração
Presidencial sobre Compromisso Democrático no Mercosul”,
Bolívia e Chile15 protocolam a sua adesão ao bloco como
estados associados.
Em 1998 é assinado o Protocolo de Ushuaia, que
estabelece o compromisso democrático do Mercosul e
apresenta as disposições para a vigência das instituições
democráticas relevantes para o desenvolvimento do bloco.
Em 2002, é firmado o Protocolo de Olivos, que
substituiria o Protocolo de Brasília no que tange às questões
relativas ao sistema de solução de controvérsias no Mercosul,
conseqüentemente, é criado também o Tribunal Permanente de
Revisão (TPR).
Com o objetivo de expansão do bloco, em 2003, através
do Acordo de Participação da República do Peru nas reuniões
do Mercosul, o Peru passa a ser estado associado do bloco
Pelas Decisões da CMC nºs 42, 43 e 44/2004, é
formalizada a presença da Venezuela, Equador e Colômbia,
respectivamente, como Estados associados do Mercosul.
No ano de 2006, houve a aprovação do ingresso da
Venezuela na condição de estado-parte no Mercosul,
condicionada à aceitação dos quatro Congressos dos Estados
envolvidos, nesse sentido, resta apenas ao Parlamento do
15
Cfr. MERCOSUL/CMC/DEC. N° 3/96. Acordo de Complementação Econômica
MERCOSUL
–
Chile.
Disponível
em:
<
http://www.mercosur.int/show?contentid=502>. Acesso em 14 de maio de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
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Paraguai confirmar o seu respectivo ingresso do referido país
no bloco16.
Assim, está configurado o bloco econômico de
integração regional do Cone Sul, que possui como estadospartes: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai17 e como estados
associados: Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru18.
Apesar de ter almejado alcançar o mercado comum em
dezembro de 1994, a situação atual do Mercosul é uma união
aduaneira imperfeita, tendo em vista a impossibilidade de
alcançar a tarifa externa comum por todos os estados
integrantes.
Importante destacar que a integração econômica do
Mercosul em nada se identifica com os ideais integracionistas
dos europeus, que horrorizados por duas grandes guerras se
reergueram e criaram uma comunidade forte, com reais
aspirações à paz.
Já o Mercosul, conforme apresentando no início deste
tópico, desenvolveu-se em conseqüência de um acordo
econômico bilateral, assinado entre o Brasil e Argentina e que
por ter as suas bases no Tratado constitutivo da ALADI,
permitiu que houvesse a adesão de novos membros.
Apesar do tratado constitutivo do Mercosul ter previsto a
concretização do mercado comum, visando uma integração que
alcançasse maiores pilares, a forma como o bloco fora
estruturado não permite que essa etapa de integração seja
16
Cfr. Protocolo da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul. Disponível
em <http://www.mercosur.int/home.jsp?contentid=10&seccion=1>. Acesso em 14
de maio de 2010.
17
Lembra-se apenas a Venezuela ainda não um Estado-parte na acepção tendo em
vista que encontra-se em processo de adesão
18
Cfr.
informações
em:
<http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=468&site=1&channel=secretaria
>. Acesso em 10 de maio de 2010. Apesar da Venezuela está descrita como um
estado associado, a maior parte da doutrina mercosulista já a considera como um
estado-parte, assim como os próprios órgãos do bloco. Como exemplo, cita-se a
inclusão da Venezuela nas discussões sobre a proporcionalidade das bancadas do
Parlamento do Mercosul.
3476 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
atingida até que novos contornos sejam desenhados.
Neste aspecto, o Parlamento do Mercosul pode ter
funções primordiais na modificação e num novo desenho da
estrutura institucional mercosulina com possibilidade do
alcance do mercado comum.
2.2 MODELO INTERGOVERNAMENTAL
Ao contrário do paradigma instituído pelo modelo
supranacional, a intergovernamentabilidade implica a
preservação da soberania dos estados que compõem uma
organização internacional, sendo dotados de poderes supremos
de decisão, representando o interesse individual de cada um
deles e não da organização de um modo geral.
No que se refere à escolha desse modelo, pode-se citar
alguns problemas do TA: internalização, igualdade dos
estados-partes e o veto absoluto no que se refere à
unanimidade; a utilização da arbitragem para a resolução dos
seus conflitos, excluindo assim o modelo supranacional; a
dependência da vontade dos Estados que afetam a tomada de
decisão dos órgãos institucionais do Mercosul; ausência de
controle de legitimidade, dentre outros19.
Há com isso, uma mera relação de cooperação estando
ausente qualquer hierarquia e os governos dos Estados são os
atores mais importantes de todo o processo e não são capazes
de produzirem decisões que reflitam o interesse da organização
e, exclui a participação dos cidadãos em todo o processo
integracionista.
Não há, a princípio, uma limitação da soberania uma vez
que os Estados agem através de relações horizontais numa
19
CAETANO, Gerardo; ANTÓN Romeo Pérez; CORONEL, Álvaro. La dimensión
parlamentaria en la nueva institucionalidad del Mercosur: enfoques normativo y
decisinoal. La encrucijada política del Mercosur – parlamentos y nueva
institucionalidad. Montevideo: CLAEH; UPD-OEA, 2003. pp. 131-173.
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| 3477
relação de coordenação20.
O modelo intergovernamental está estruturado em órgãos
deliberativos que são compostos por representantes dos
Estados e estão diretamente subordinados a eles. Além disso,
as decisões não dizem respeito à vontade da Organização, mas
sim dos Estados que a compõe, não atingindo os sujeitos
internos, como os indivíduos, por exemplo.
Por conseguinte, a votação das decisões será via
unanimidade, uma vez que estas devem sempre buscar a
concordância de todos os Estados. Para isso, só serão adotadas
se estiverem presentes todos os membros, sob pena de
nulidade, tendo cada um, a faculdade de exercerem o chamado
“veto”.
Embora recebam o nome de decisões, não possuem o
efeito direito nos estados-membros e nem a primazia perante o
direito interno. Apesar de serem obrigatórias, elas devem ser
internalizadas pelos seus membros para surtirem efeitos.
A construção de toda a estrutura institucional se dá de
uma maneira lenta, com os órgãos sendo aprimorados ou
criando-se novos para permitirem que a organização se
desenvolva e seja capaz de efetivar suas decisões.
Com a escolha de um modelo intergovernamental, não há
uma forma definida das atribuições de competências entre as
instituições do bloco com os estados-partes, o que acarreta num
enfraquecimento institucional já que não se consegue alcançar
a solidez necessária para o desenvolvimento de um bloco
integracionista.
Esse modelo recebe grande expoente na América Latina
por haver uma demasiada preservação da soberania pelos
Estados latino-americanos.
Importante destacar algumas diferenças entre o
intergovernamentalismo e a supranacionalidade. Nesta, o
20
PEREIRA, André Gonçalves; QUADROS, Fausto de. Manual de direito
internacional público. 3 ed. Coimbra: Almedina, 2007. p. 421.
3478 |
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interesse de uma organização prevalece perante o interesse
individual
dos
estados-membros,
enquanto
no
intergovernamental é necessário que haja uma concordância da
vontade de todos os membros.
Não existe uma independência entre os órgãos de uma
organização intergovernamental, sendo estes diretamente
dependentes aos estados-membros. Já na estrutura
supranacional, os órgãos atuam de forma autônoma seguindo
as suas próprias diretrizes.
E por fim, a norma supranacional tem alguns efeitos
distintos do que a norma intergovernamental. A primeira é
dotada de efeito direito e primazia perante o direito interno. Já
a segunda, não possui qualquer prevalência perante o direito
interno e deve seguir o rito dos seus membros de
internalização21.
2.3 INSTITUIÇÕES DO MERCOSUL
As instituições do Mercosul foram dispostas em seu
tratado fundador que não fez quaisquer referência a órgãos
supranacionais, tal como o modelo europeu.
O Protocolo de Ouro Preto veio coroar essa estrutura
intergovernamental baseada na cooperação entre os estadospartes.
Os tratados estruturantes do Mercosul adotaram como
21
Para o professor Jorge Fontoura: “a supranacionalidade não é compatível com
blocos económicos compostos por Estados que adotam a forma de governo
presidencialista. A congestão e a partilha de responsabilidades de governo, que
ocorre nos parlamentarismos, prepara as culturas políticas para recepcionar
instituições supranacionais, com suas altas autoridades e toda a parafernália
comunitária. (…) A América Latina é francamente presidencialista.
Presidencialismo imperiais, estatólatras e soberanófilos. (…). Criação do tribunal de
justiça do Mercosul. Resenha da comunicação no VII Encontro de Cortes.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/setimoEncontroConteudoTextual/anexo/Criacao
_do_Tribunal_de_Justica__Dr._Jorge_Fontoura.pdf>. Acesso em 30 de abril de
2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3479
sistema de votação das normas a regra da unanimidade, isto é,
as decisões serão adotadas via consenso de todos os estadospartes, que muitas vezes, podem coincidir com a própria
vontade nacional.
Ao optar pelo modelo intergovernamental, indiretamente,
o bloco acaba por conceder aos estados-partes influência
excessiva no processo de votação e tomada de decisões, onde,
conforme salientado, muitas vezes este será apenas um reflexo
das pretensões estatais perante o bloco. Com isso, quaisquer
decisões que não contarem com a consonância de todos não
entrarão em vigor.
Apesar disso, alguns autores, principalmente os
internacionalistas argentinos, entendem que o Mercosul produz
direito comunitário, uma vez que é possível identificar alguns
elementos supranacionais no bloco, quais sejam: o sistema de
solução de controvérsias no qual não há representação de
Estados na composição do Tribunal Arbitral ad hoc e do
Tribunal Permanente de Revisão; decisão por maioria que
vincule os Estados, sob pena de se adotar medidas
compensatórias22.
O juiz nacional também não possui um arcabouço
jurídico e jurisprudencial que o auxilie na interpretação das
normas emanadas do Mercosul. O Tribunal Permanente de
Revisão, através das opiniões consultivas, pode exercer
importante papel neste aspecto, mas, é necessário a
regulamentação da forma de requerimento nos tribunais
22
Para o professor Alejandro Perotti, o Mercosul produz direito comunitário, já que
pode ser aplicado, em algumas situações os princípios estruturais do Direito
Comunitário, quais sejam: efeito direto,aplicabilidade imediata e primazia perante o
direito interno. Cfr: (…) La primazia Del Derecho Mercosur sobre el ordenamento
interno, resulta de la propria naturaleza (comunitária) de la norma regional y no de
permisiones o autorizaciones del derecho nacional, del derecho internacional, de la
jurisprudencia o de la doctrina. (…). Estructura institucional y derecho en el
Mercosur. Revista de Derecho Internacional y del Mercosu, año 6, nº 1, pp. 63-137,
febrero
de
2002.
Argentina:
La
Ley.
Disponível
em:
<
http://www.ridi.org/adi/rdim/ano6n1.pdf>. Acesso em 17 de abril de 2010.
3480 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
superiores dos estados-partes e além disso, é preciso que haja a
instrumentalização das opiniões consultivas.
Para alcançar o status de um bloco no qual se confie em
sua atuação e principalmente na sua força comercial, a
mentalidade dos estados-partes deverá que sofrer uma
significativa mudança, pois só assim o Mercosul poderá atingir
os objetivos dispostos no Tratado de Assunção, e de
desenvolver-se como um bloco econômico solidificado.
O primeiro passo já foi dado com a criação da Reunião
de Alto Nível para Análise Institucional do Mercosul
(RANAIM) através da Resolução/GMC nº 06/2010, auxiliará o
GMC no que concerne aos aspectos institucional e formulará
propostas que irão aprimorar o processo de integração
permitindo assim, o fortalecimento das instituições.
Além disso, a RANAIM poderá também efetuar
propostas para as seguintes matérias: estrutura orgânica do
Mercosul, eventuais adaptações, reformas, criação e/ou
eliminação de órgãos; aperfeiçoamento do sistema de solução
de controvérsias do Mercosul e fortalecimento de seus órgãos
institucionais; sistema normativo, incluindo o processo de
elaboração, incorporação, vigência, aplicação e revisão da
normativa; orçamento23.
Conforme se percebe, há uma clara distinção das normas
que são emanadas do Mercosul das que são derivadas do
Direito Comunitário europeu. De acordo com o disposto, a
normativa comunitária traduz os anseios da UE sempre visando
uma melhor integração entre os seus membros.
Ainda, apresenta primazia perante o direito interno,
aplicabilidade imediata e efeito direito, não dependendo, com
23
Um ponto importante dessa Resolução é que por dispor sobre aspectos da
organização ou funcionamento do MERCOSUL não necessita de incorporação
interna junto aos Estados partes. Cfr. MERCOSUL/GMC/RES. Nº 06/10. Reunião
de Alto Nível para a Análise Institucional do Mercosul. LXXIX GMC – Buenos
Aires, 09/IV/10. Disponível em: < http://www.mercosur.int/show?contentid=1991>.
Acesso em 17 de abril de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3481
exceção das diretivas, de serem transpostas ao direito interno
de cada estado-membro.
As decisões do Mercosul ainda refletem os interesses dos
estados-partes e esbarram no processo de internalização de
cada um destes Estados. Com isso, os seus órgãos não
conseguem atuar com independência e estão à mercê das
instabilidades da região e, principalmente, dos países
economicamente mais fracos.
Além disso, com apenas algumas exceções que serão
apresentadas nos itens subsequentes, elas possuem a mesma
hierarquia que uma norma interna, podendo até mesmo serem
revogadas por normas posteriores.
3. PARLAMENTO DO MERCOSUL
O Parlamento nunca deixou de ser uma aspiração dos
parlamentares que sempre participaram da marcha
integracionista do bloco e sempre viram a sua participação
limitada.
Uma das principais funções da Comissão Parlamentar
Conjunta (CPC), definidas no seu regimento interno, era
desenvolver toda e qualquer ação que fosse necessária para a
instauração do Parlamento do Mercosul.
Desta forma, em 2000, em uma reunião na cidade de
Santa Fé, na Argentina, a CPC sustenta a necessidade de
reforma do Protocolo de Ouro Preto para permitir que fosse
criada uma nova instituição e reafirma a importância de “(...)
de la Comissión Parlamentaria Conjunta como representante de
la soberanía popular y principal sustento de la estabilidad
democrática de los estados-partes”24.
24
Cfr. MERCOSUR/CPC/DEC. Nº 02/00. Veja também a Declaração de Santa Fé,
publicada através da decisão MERCOSUR/CPC/DEC. Nº 03/00 que também
reafirma, no seu item (1) o compromisso dos países do Mercosul com a democracia
representativa, a promoção dos seus valores e a defesa de suas instituições, em
particular com realização de eleições periódicas, transparentes e supervisionadas
3482 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
Na sua XVI Reunião Plenária, na cidade de Porto Alegre,
a Comissão aprova disposições apresentadas por Brasil e
Argentina referentes à mecanismos para a implementação do
Parlamento.
No entanto, o processo de institucionalização do
Parlamento do Mercosul estagnou-se, principalmente com o
agravamento da crise argentina.
Apenas em 2002 e 2003, com a eleição dos Presidentes
Luiz Inácio Lula da Silva, no Brasil, e Nestor Kirchner, na
Argentina,
respectivamente,
os
projetos
para
“parlamentarização” do Mercosul são retomados.
Em 2003, numa reunião em Brasília, os Presidentes
eleitos da Argentina e do Brasil apresentam a “Agenda para a
Criação do Parlamento do Mercosul”, no qual definiram que
“(...) os interesses econômicos poderiam ser melhor defendidos
se houvesse um avanço para assegurar o processo de criação do
Parlamento do Mercosul”25.
Nesse sentido, reformas substancias deveriam ocorrer,
principalmente na Comissão Parlamentar Conjunta, onde
haveria, por exemplo, modificação na estrutura da tomada de
decisões, com o voto individual para cada parlamentar e não
mais em nome da delegação nacional.
Em 2004, através de um documento, intitulado
“Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006”, a CPC seria
responsável por elaborar uma proposta relativa ao
estabelecimento do Parlamento do Mercosul, de acordo com
com órgãos estatais independentes. FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER;
COMISIÓN PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR. Hacia el
parlamento del Mercosur – una recopilación de documentos. 2 ed. Uruguai: Konrad
Adenauer Stiftung. pp.124-128. Tradução livre da autora.
25
Cfr. Agenda para Criação do Parlamento do Mercosul. FUNDACIÓN KONRAD
ADENAUER; COMISIÓN PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR.
Hacia el parlamento del Mercosur. Op cit. pp. 141-144. Esses ideais foram
reforçados na reunião dos quatros Presidentes, em Assunção, em 2003, com a
assinatura de um documento que demonstrava a necessidade de fortalecer a CPC e a
conseqüente possibilidade de eleições diretas para os seus membros.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3483
solicitação realizada pelos Presidentes dos estados-partes. Essa
proposta seria coordenada pela CMC por meio do “Acordo
Interinstitucional” subscrito entre esses dois órgãos26.
Apresenta a Declaração nº03/2004 intitulada “Declaração
de Brasília” que passa a conter as disposições relativas à
necessidade de uma reforma institucional que só será possível a
partir da criação de uma instância parlamentaria encarregada de
desenvolver os valores democráticos sob os quais devem estar
pautados os processos de integração27.
Os trabalhos continuaram no segundo semestre do ano de
2004 e cada vez mais os estados-partes reuniam-se e
concordavam que era preciso criar um organismo que fosse
capaz de acelerar a marcha de integração e que o Mercosul
saísse do ostracismo no qual se encontrava nos últimos anos.
Em 2005, após todo o trabalho iniciado pela Comissão
Parlamentar Conjunta, é subscrito o Protocolo Constitutivo do
Parlamento do Mercosul, via a Decisão nº 25/05, do Conselho
do Mercado Comum. O referido protocolo continha todas as
disposições referentes ao novo órgão criado no seio da
estrutura institucional do bloco.
A Decisão/CMC nº 23/05, de 08 de dezembro de 2005,
que reforçou o conteúdo da Decisão/CMC nº 49/0428 constitui
o Parlamento do Mercosul, com sede no Uruguai, um órgão
independente e autônomo, responsável pela representação dos
seus cidadãos e não mais dos Estados que o compõem,
26
Cfr. MERCOSUR/XXV CMC/DEC Nº 26/03. FUNDACIÓN KONRAD
ADENAUER; COMISIÓN PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR.
Hacia el parlamento del Mercosur. cit. pp. 272
27
Cfr. MERCOSUR/CPC/Decl. Nº 03/04. FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER;
COMISIÓN PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR. Hacia el
parlamento del Mercosur. Op cit.
28
Cfr. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 49/04 e MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 23/05.
FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER; COMISIÓN PARLAMENTARIA
CONJUNTA DEL MERCOSUR. Hacia el parlamento del Mercosur. Op cit. pp. 2133. A Decisão nº 49 determina que o Parlamento do Mercosul deveria ser instalado
antes do final de 2006.
3484 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
integrantes da estrutura institucional em substituição à
Comissão Parlamentar Conjunta.
Solidifica no bloco a integração política, isto é, os
anseios econômicos passam a caminhar lado a lado com a
vontade de possuir uma representação política e cidadã para
que seja possível alcançar o mercado comum29.
Em nota entregue à Presidência do Uruguai, a época, os
líderes dos quatros membros demonstram que “(...) estamos
firmemente convencidos que la instalación del Parlamento del
Mercosur contribuirá a optimizar la legitimidad democrática, la
seguridad jurídica y la representatividad cuidadana del proceso
de integración”30.
Assim, prontamente, em 2006, o texto do Protocolo
Constitutivo fora devidamente aprovado, entrando em vigor em
24 de fevereiro de 2007, numa sessão solene no Congresso
Nacional, em Brasília.
Nos dizeres do Deputado brasileiro, Dr. Rosinha, o
Parlamento “serve para, entre outras coisas, dar espaço político
de referência popular, onde o cidadão possa registrar suas
queixas, cobrar posições sobre determinados temas, e ainda
criar uma identidade política para a região”31.
29
La confirmación del Parlamento otorga centralidad a la Idea de um Mercosur
concebido como proyecto político estratégico de largo plazo, como construcción
histórica de una comunidad de Pueblos y de Naciones, y dentro de esa construcción
no sólo se trata de alcanzar un mercado común, sino una verdadera integración
económica como base material de esa comunidad, además de la maduración de la
integración social y cultural y de la adopción de una política que nos permita tomar
posición como bloque en un mundo globalizado cuyos centros de poder están
completamente fuera de la América Latina. Cfr em CASAL, Oscar. El caminho
hacia el parlamento del Mercosur. Analisis y propuestas. Montevidéu: Friedrich
Ebert Stiftung, 2005. p. 9.g
30
Cfr. Nota de entrega del texto del Proyecto de Protocolo del Parlamento del
Mercosur.
FUNDACIÓN
KONRAD
ADENAUER;
COMISIÓN
PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR. Hacia el parlamento del
Mercosur. Op cit. pp. 59-60
31
Cfr. FIER, Florisbal (Dr. Rosinha). Parlamento do Mercosul: identidade comum e
cidadania. Disponível em: <http://ptcuritiba.org.br/artigos/o-parlamento-doMercosul-e-a-cidadania/>. Acesso em 20 de julho de 2010. O Deputado Rosinha
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3485
Estava instituído assim, um novo órgão, responsável por
articular toda a estrutura do Mercosul, representar os cidadãos
e concretizar os interesses e ainda, ser eleito democraticamente
por todo o povo mercosulino e possibilitar que as normas
criadas por outros órgãos sejam internalizadas pelos estadospartes ultrapassando as barreiras da burocracia.
O Parlamento será composto por uma Mesa Diretora,
responsável pela condução dos trabalhos legislativos e dos
serviços administrativos, formada por um Presidente e VicePresidente, assistidos por um Secretário Parlamentar e um
Secretário Administrativo, conforme disposto no artigo 16 do
seu Protocolo Constitutivo.
Também terá as suas comissões que podem ser dividas
em: permanentes, temporárias e especiais, que devem atuar de
modo a efetivar as disposições referentes a cada uma de suas
matérias32.
As reuniões, públicas de uma maneira geral, ocorrerão
participou de todo o processo de criação e consolidação do Parlamento do Mercosul,
apresentando inúmeras propostas que sempre tiveram o intuito de expandir o órgão e
desenvolvê-lo, exercendo o cargo de Presidente e Vice-presidente do Parlasul por
diversas vezes.
32
Atualmente, assim como o Grupo do Mercado Comum, as comissões permanentes
do Parlamento do Mercosul, conforme o artigo 69 do seu Regimento Interno são:
Assuntos Jurídicos e Institucionais; Assuntos Econômicos, Financeiros, Comerciais,
Fiscais e Monetários; Assuntos Internacionais, Inter-Regionais e de Planejamento
Estratégico; Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Esportes; Trabalho, Políticas
de Emprego, Seguridade Social e Economia Social; Desenvolvimento Regional
Sustentável, Ordenamento Territorial, Habitação, Saúde, Meio Ambiente e Turismo;
Cidadania e Direitos Humanos; Assuntos Interiores, Segurança e Defesa; InfraEstrutura, Transportes, Recursos Energéticos, Agricultura, Pecuária e Pesca;
Orçamento e Assuntos Internos. Apesar disso, apenas as comissões de: Comissão de
Infraestrutura, Transporte, Recursos Energéticos, Agricultura, Pecuária e Pesca;
Comissão de Assuntos Internacionais, Inter-Regionais e de Planejamento
Estratégico; Assuntos Jurídicos e Institucionais; Cidadania e Direitos Humanos;
Desenvolvimento Regional Sustentável, Ordenamento Territorial, Habitação, Saúde,
Meio Ambiente e Turismo; Assuntos Interiores, Segurança e Defesa é que tiveram
previsão de reunião no mês Março de 2010. Vide informações em:
<http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos/convocatoria%20comisiones.pdf>
. Acesso em 25 de abril de 2010.
3486 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
em sessões ordinárias, pelo menos uma vez por mês, ou por
sessões extraordinárias que poderão ser convocadas pelo
Conselho do Mercado Comum, ou por requerimento dos
Parlamentares.
Na atualidade, a representação cidadã está condicionada
a um número de dezoito parlamentares por cada estado-parte o
que fere, o princípio da representação popular, uma vez que é
impossível chegar a uma representação justa se considerarmos
os critérios demográficos de Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai.
Para a sua devida concretização, a instalação do Parlasul
foi dividida em etapas de transição, no sentido de permitir que
todos os membros conhecessem o novo órgão e
principalmente, efetuassem todos as medidas necessárias para a
sua consolidação.
Na primeira etapa de transição (período compreendido
entre 2006 a 2010), ele seria composto por noventa
parlamentares, sendo dezoito de cada estado-parte juntamente
com os integrantes da Venezuela33. Nessa etapa, os
parlamentares do Parlasul serão eleitos indiretamente pelos
Parlamentos Nacionais.
Numa segunda etapa de transição (entre 2011 e 2014),
com eleições diretas para escolha dos representes, os cidadãos
do Mercosul elegeriam vinte e seis representantes para a
33
Apesar de ainda depender da aprovação do Congresso do Paraguai para a sua
entrada efetiva no bloco, a Venezuela possui representantes no Parlamento do
Mercosul com direito de participação em todas as reunião, mas sem a possibilidade
de voto. O artigo 7º do seu Protocolo Constitutivo ainda permite a participação dos
Estados associados que assim como a Venezuela, não detém o poder de voto.
Referente a esse mesmo país, uma perda substancial na sua participação no Parlasul
foi a retirada dos seus membros, em Março de 2009, das sessões parlamentárias
como forma de pressionar a aprovação o ingresso da Venezuela no Mercosul. Cfr.
MACÍAS, María Victoria Álvarez. Dos años de funcionamento del Parlamento del
Mercosur: una evaluación preliminar. Revista Integración y Cooperación
Internacional. nº1, p. 14, oct/diciembre de 2009. Disponível em:
<http://www.cerir.com.ar/admin/_cerir/archivos/publicaciones/1/Revista%20Nro.%
201.pdf>. Acesso em 27 de maio de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3487
Argentina; trinta e sete representantes para o Brasil e dezoito
representantes para o Paraguai e Uruguai.
Nessa última etapa, deverá ser criado o “Dia do Mercosul
Cidadão” onde todos deverão escolher os seus representantes
em eleições simultâneas.
Antes da concretização desta etapa, os estados-partes
deverão efetuar eleições diretas e por sufrágio universal, de
acordo com um dia definido por cada um dos Estados.
Os Parlamentares eleitos terão um mandato de quatro
anos, com possibilidade de reeleição. Estes terão a prerrogativa
de exercerem a sua função de forma independente e gozam de
imunidades e isenções, não podendo sofrer quaisquer tipos de
restrição de deslocamento, bem como não podem ser julgados e
processados, civil ou penalmente pelas opiniões e votos
emitidos durante o seu mandato34 35.
Ainda, como forma de permitir que os parlamentares
emanem decisões referentes aos anseios do bloco e não dos
Estados, propriamente ditos. Estes, assim como no Parlamento
Europeu, podem constituir-se em grupos políticos de acordo
com as suas afinidades políticas, permitindo que os
parlamentares do Mercosul reúnam-se de acordo com as
convicções políticas e ideológicas e independente da sua
afinidade36.
34
Vide artigos 12, 13, 14, 15 e 16 do Regimento Interno do Parlamento do
Mercosul.
Disponível
em:
<http://www.parlamentodelmercosur.org/index1_portugues.asp#>. Acesso em 25 de
abril de 2010.
35
No que tange às eleições, importante destacar que na República da Argentina, os
parlamentares apresentaram projetos para serem aprovados e permitirem que
ocorram as eleições para os representantes argentinos junto ao Parlamento do
Mercosul.
Vide
informações
em:
http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=3794D-2009;
http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=5453D-2010. Acesso em 28 de setembro de 2010. ARGENTINA. Senado de La Nacion.
Proyecto de Ley – S-1316/09. Elección de parlamentarios del mercosur.
36
Atualmente, o Parlamento do Mercosul conta com dois grupos políticos
3488 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
As decisões poderão ser adotadas de acordo com as
formas descritas no artigo 15 do Protocolo Constitutivo, quais
sejam: maioria simples, qualificada, especial ou absoluta37.
3.1 COMPETÊNCIAS
As competências do Parlamento do Mercosul estão
descritas no artigo 4º do Protocolo constitutivo, dentre elas,
podemos citar algumas como: velar pela observância das
normas do Mercosul, pelo regime democrático nos Estados
Partes, em especial, o respeito ao Protocolo de Ushuaia, atuar
na proteção dos Direitos Humanos, apresentar informações
sobre o processo de integração por via de recomendações,
declarações ou relatórios, elaborar pareceres referentes a todos
os projetos de normas do Mercosul com o intuito de acelerar os
procedimentos internos de incorporação das mesmas e
desenvolver ações e trabalhos em conjunto com os Parlamentos
nacionais para assegurar o cumprimento dos objetivos do
Mercosul, com especial atenção à atividade legislativa38.
Além destas, as competência que o fazem um órgão
constituídos: Partido da Frente Ampla, composto apenas por parlamentares
uruguaios e Partido Nacional, também composto apenas por parlamentares
uruguaios.
Informações
em:
<http://www.parlamentodelmercosur.org/index1_portugues.asp#>. Acesso em 25 de
abril de 2010.
37
(...) Se consideró, razonablemente, que la unanimidad es prácticamente
incompatible con el funcionamiento de una institución parlamentaria, ya que haría
correr el cierto de condenar-la a la inoperancia total. FUNDACION KONRAD
ADENAUER. Hacia el parlamento del Mercosur. Montevidéu: Konrad-Adenauer
Stiftung, 2006, p. 83. Nesse sentido: CAETANO, Gerardo. Parlamento Regional y
Sociedad Civil en el proceso de integración ¿Una nueva oportunidad para “otro”
Mercosur?. Analisis y Propuestas, Montevidéu: FRIEDRICH EBERT STIFTUNG,
2006. Disponível em: <http://www.fesur.org.uy/archivos/file/AyP24_Caetano.pdf>.
Acesso em 10 de maio de 2009. p. 39
38
Cfr. MERCOSUL. Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul.
FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER; COMISIÓN PARLAMENTARIA
CONJUNTA DEL MERCOSUR. Hacia el parlamento del Mercosur. Op cit. pp. 2132
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3489
diferenciado estão ligadas às atribuições legislativas, conforme
disposto no artigo 4º, parágrafo 11 do Protocolo Constitutivo,
permitindo que o Parlasul apresente recomendações, relatórios
ou declarações referentes ao desenvolvimento da integração,
seja por iniciativa própria ou a pedido de qualquer outro órgão
do Mercosul.
Pode ainda propor projetos de normas ao CMC que
poderá considerá-lo ou não, conforme descrito no artigo 4º,
parágrafo 13 do Protocolo Constitutivo.
Nessa atuação, o Parlasul já apresentou alguns projetos
de normas para a CMC, um referente à adotar todas as medidas
necessárias para garantir a utilização da bandeira do Mercosul
em todos os locais públicos dos estados-partes39.
Apesar dessa prerrogativa, os seus atos não vinculantes e
sem dotados de obrigatoriedade, isso significa dizer que o
CMC pode considerá-los ou não.
E por fim, elaborar estudos e anteprojetos de normas
nacionais condizentes à harmonização das legislações
nacionais dos estados-partes, que deverão ser comunicadas aos
Parlamentos Nacionais, tudo em consonância com o artigo 4º,
parágrafo 14 do diploma já citado.
Outra competência distinta da atuação da CPC está
estabelecida no artigo 4º, parágrafo 12 do Protocolo
Constitutivo onde os órgãos decisórios do Mercosul tem a
obrigação de transmitirem ao Parlasul os projetos de normas
antes deles serem aprovados.
Essa nova competência vai permitir que as normativas
mercosulinas sejam incorporadas pelos estados-partes de forma
mais rápida, evitando assim os procedimentos burocráticos e
demorados de internalização da normativa Mercosul.
Apesar disso, essa consulta realizada junto ao Parlamento
39
Cfr. MERCOSUR/PM/SO/PROY. NORMA 01/2010. Disponível em: <
http://www.parlamentodelmercosur.org/index1_portugues.asp#>. Acesso em 31 de
maio de 2010.
3490 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
não dotada de obrigatoriedade e vinculação, com isso, se ele
decidir contrariamente à proposição, esta seguirá os trâmites
normais de internalização nos estados-partes.
O Parlasul atuaria ainda no processo legislativo do
Mercosul através do chamando mecanismo de consulta no qual
permitirá que essa norma seja implementada pelo estado-parte.
Ainda que timidamente exerce uma competência de
controle dos órgãos decisórios do Mercosul que devem
disponibilizar informações relativas ao processo de integração,
onde o próprio Parlamento também pode efetuar os seus
pedidos para o acompanhamento da marcha integracionista.
Nessa competência, o Parlasul apresentou a Declaração
nº 09/2010 que fez menção no que se refere ao
acompanhamento da marcha integracionista onde é
imprescindível aprimorar as instituições e possibilitar uma
maior participação popular para que o bloco não corra o risca
de atingir um retrocesso e voltar à zona de livre comércio40.
Nessa competência de controle, pode ainda o Parlamento
do Mercosul apresentar, junto ao TPR, pedido no que tange às
opiniões consultivas acerca da aplicabilidade do direito do
Mercosul, não só pelos estados-partes, mas também pelas suas
próprias instituições41.
Apesar disso, ao contrário do Parlamento Europeu, o
Parlasul não tem o condão de apresentar moção de censura,
seja ao CMC ou GMC no intuito de remover algum dos seus
membros.
A competência orçamentária está relacionada apenas
40
Cfr.
MERCOSUR/PM/SO/DECL.
09/2010.
Disponível
em:
<http://www.parlamentodelmercosur.org/index1_portugues.asp#>. Acesso em 31 de
maio de 2010.
41
Cfr. Informações em: PEROTTI, Alejandro Daniel. ¿Por qué cabe incluir al
Parlamento del Mercosur en el régimen de las opiones consultivas ante el Tribunal
Permanente de Revisão? Revista MERCOSUR Parlamentario, Buenos Aires, nº 1,
pp.
24
a
28
mayo,
2006.
Disponível
em:
<http://www.mercosurparlamentario.org/revistas/MP1-04-Opinion.pdf>. Acesso em
14 de abril de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3491
com a apresentação de relatórios pela Secretaria Administrativa
do Mercosul, sempre no primeiro semestre de cada ano, no que
se refere à execução do orçamento do Mercosul referente ao
ano anterior.
Essas competências transformam-no num órgão
autônomo, independente, unicameral e integrado por
representantes que serão eleitos por sufrágio universal, direto e
secreto.
O Parlasul surgiu com uma atuação bem mais ampla do
que a CPC, no entanto, para que ele seja capaz de produzir
normativa comunitária e possibilitar o alcance da
supranacionalidade pelo Mercosul, novas alterações deverão
ser realizadas no Protocolo Constitutivo, permitindo uma
ampliação, não só das suas competências, mas também dos
outros órgãos decisórios do bloco.
4. O DIREITO DO MERCOSUL NOS ESTADOS-PARTES
O Mercosul, assim como qualquer organização
internacional, emana normas para cumprimento pelos seus
membros.
Desta forma, a Convenção de Viena sobre o Direito dos
Tratados, de 1969, estabeleceu que uma vez tendo entrado em
vigor, o tratado obriga às partes e estas devem cumpri-lo tendo
em vista o princípio da boa-fé42.
O artigo 27, do referido diploma, declara que os Estados
não poderão invocar disposições de direito interno para o não
cumprimento de uma ordem internacional43.
Apesar disso, essa obrigação imposta pela Convenção
não fez qualquer menção referente à aplicabilidade imediata
42
Vide Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados. Viena, 23 de maio de 1969.
Entrada em vigor em 27 de janeiro de 1980. Disponível em:
<http://www2.mre.gov.br/dai/dtrat.htm>. Acesso em 15 de abril de 2010
43
Essa afirmação, demonstra a primazia da norma internacional perante a ordem
interna.
3492 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
dos tratados internacionais concluídos e ratificados pelos
Estados, que deveriam ser automaticamente incorporados no
direito interno destes.
Esse fato ocorre porque, numa organização internacional,
por
exemplo,
dotada
de
órgãos
estritamente
intergovernamentais, as normas internacionais estão sujeitas à
incorporação aos ordenamentos jurídicos nacionais sob as
formas em que foram definidas nas Constituições Nacionais.
Isso é um reflexo das teorias que explicam as questões
relativas à incorporação do direito internacional pelos Estados,
quais sejam: monismo e dualismo.
Para o monismo, a norma internacional e a norma interna
estão presentes no mesmo ordenamento jurídico, construindo
um sistema unitário de normas. Por esta razão, existirá o
conflito e para a sua resolução é necessário definir-se ou o
primado do direito interno ou o primado do direito
internacional44.
O dualismo já considera o Direito Internacional e o
direito interno normas completamente distintas, independentes
uma das outras e vinculadas a duas ordens fundamentais
diversas.
Desta forma, não haverá conflitos, uma vez que uma trata
da relação internacional entre os Estados e outra refere-se à
normativa aplicada ao direito interno. O Direito Internacional
só terá validade se for recepcionado, passando a viger no
44
A tendência nos dias atuais é o primado do Direito Internacional. Cfr em:
MAZUOLLI, Vicente de Oliveira. Curso de direito internacional público. 3 ed. rev.
atual e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. pp. 79-83; REZEK,
Francisco. Direito internacional público. 11 ed. rev e atual. São Paulo: Saraiva,
2008, pp. 4; KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Tradução Luís
Carlos Borges. São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 515 e ss.; PEREIRA, André
Gonçalves; QUADROS, Fausto de. Op cit. p. 86 e ss.; MIRANDA, Jorge. Curso de
direito internacional publico. 3 ed. rev. e atual. Cascais: Principia, 2006, p. 139 e
ss.; DINH, Nguyen Quoc, DAILLIER, Patrick, PELET, Alain. Direito internacional
público. 2 ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p. 99 e ss.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3493
direito interno45.
Nesse sentido, os preceitos internacionais esbarram
muitas vezes no direito interno dos estados-partes que podem,
revogar leis internacionais anteriores.
Tem-se assim, que um dos maiores problemas
encontrados pelo Mercosul no que diz respeito à aplicação das
suas normas pelos estados-partes é a forma com que estes
recepcionam as normas internacionais.
Destaca-se que as fontes do Direito do Mercosul,
classificadas em direito originário ou primário46 e direito
derivado ou secundário47 e fontes complementares48.
A primeira definição de quais seriam as fontes a serem
utilizadas em casos de controvérsias entre os membros do
bloco, foi concebida pelo Protocolo de Brasília para Solução de
Controvérsias que dispôs em seu artigo 19 que as fontes seriam
45
Cfr. as referências à teorias monista e dualista em: KELSEN, Hans. Op. Cit. p.
515-556 PEREIRA, André Gonçalves; QUADROS, Fausto de. Op cit. p. 82-86;
MIRANDA, Jorge. Op. cit. p. 139-144; DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER Patrick;
PELLET, Alain. Op cit. pp. 88 e ss.
46
As fontes originárias são formadas pelos principais tratados do Mercosul, como:
Tratado de Assunção, Protocolo de Ouro Preto, Protocolo de Olivos, Protocolo de
Ushuaia e Protocolo que instituiu o Parlamento do Mercosul.
47
As fontes secundárias são as decisões do Conselho do Mercado Comum, as
resolução do Grupo Mercado Comum, as diretrizes e propostas da Comissão do
Comércio e àqueles atos que estão relacionados às questões internas do bloco. Cfr
informações referentes às fontes do Mercosul em: BASSO, Maristela. In:
PIMENTEL, Luiz Otávio Pimentel (org). Direito da Integração – estudos em
homenagem de Werter R. Faria. vol II. Mercosul: dez anos de construção de seu
arcabouço jurídico. Curitiba: Juruá Editora, 2001. pp 129-141; BAPTISTA, Luiz
Olavo. O Mercosul – suas instituições e ordenamento jurídico. São Paulo: LTR;
1998; DIZ, Jamile Bergamaschine Mata. Mercosur – origen, fundamentos, normas y
perspectivas. Curitiba: Juruá, 2009; PEREIRA, Ana Cristina Paulo. Direito
institucional e material do mercosul. 2 ed. rev. atual e comp. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2005; TRINDADE, Otávio A. D. Cançado. O Mercosul no direito brasileiro.
Belo Horizonte: Livraria Del Rey, 2007.
48
Princípios de Direito Internacional e Regional, uma vez que o Mercosul integra o
rol de organizações internacionais, princípios do direito da integração, decisões dos
tribunais arbitrais do Mercosul, jurisprudência dos tribunais nacionais e princípios
gerais de direito comum aos Estados partes. Cfr. BASSO, Maristela. Op cit. pp 131134.
3494 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
o Tratado de Assunção, os acordos celebrados no âmbito do
referido tratado, as decisões do Conselho do Mercado Comum,
as resolução do Grupo do Mercado Comum, assim como os
demais princípios e disposições do direito internacional.49
Posteriormente, o Protocolo de Ouro Preto consagrou as
principais fontes jurídicas do Mercosul, quais sejam: Tratado
de Assunção, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou
complementares; acordos celebrados no âmbito do Tratado de
Assunção e seus protocolos; decisões do Conselho do Mercado
Comum, as Resoluções do Grupo Mercado Comum e as
Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul, adotadas
desde a entrada em vigor do Tratado de Assunção50.
As normas originárias do Mercosul, conforme
entendimento de parte da doutrina são auto-executáveis, não
necessitando de quaisquer métodos incorporativos por parte
dos estados-partes51. Porém, esse não é um pensamento
49
Cfr. Artigo 19 do Protocolo de Brasília para Solução de Controversas: “O
Tribunal Arbitral decidirá a controvérsia com base nas disposições do Tratado de
Assunção, nos acordos celebrados no âmbito do mesmo, nas decisões do Conselho
do Mercado Comum, nas Resoluções do Grupo Mercado Comum, bem como nos
princípios e disposições de direito internacional aplicáveis na matéria. A presente
disposição não restringe a faculdade do Tribunal Arbitral de decidir uma
controvérsia ex aequo et bono, se as partes assim o convierem”
50
Cfr. Artigo 41 Protocolo de Ouro Preto.
51
Cfr. ABREU Sergio, apud, SECRETARIA DO MERCOSUL – FORO
PERMANENTE DE CORTES SUPREMAS DO MERCOSUL E ASSOCIADOS.
Primeiro Relatório Sobre a Aplicação do Direito do MERCOSUL pelos Tribunais
Nacionais. Uruguai: Fundação Konrad Adenauer, 2003, p 66. Disponível em:
<http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=478&channel=secretaria >. Acesso
em 10 de maio de 2010. “TA va más allá de un tratado marco, constituyendo un
esquema normativo que fluctúa entre un “derecho directivo” con bases jurídicas
generales y “un derecho operativo” constituido por compromisos concretos. Hay por
tanto normas que fijan objetivos y principios que con vocación de permanencia
encuadran y guían la actividad de las Partes hacia y en el Mercosur. Hay otras
disposiciones que crean órganos mediante cuya actividad las Partes podrán ir
modelando el proceso de integración. Finalmente hay otras disposiciones que son
por sí mismas ejecutables, imponiendo obligaciones concretas a las Partes, sin
necesidad de nuevos actos jurídicos por los Estados. Éstas, principalmente
contenidas en los Anexos, juegan el papel de instrumentos dinamizadores del
proyecto integracionista, el impulso operativo que sin necesidad de ningún acto
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3495
majoritário e todas essas normas devem ser devidamente
incorporadas para produzirem efeito52.
Tendo em vista a ausência de uma forma regulatória
acerca da incorporação da normativa do Mercosul, num
período anterior à publicação do Protocolo de Ouro Preto, o
Grupo do Mercosul editou a Resolução/GMC nº 91/93,
posteriormente completada pela Resolução/GMC nº 23/98, que
determinou que as autoridades competentes seriam
encarregadas de adotar as normas ou as medidas necessárias
para a assegurar a sua implementação em âmbito interno53.
O Protocolo de Ouro Preto, no seu artigo 42 passou a
dispor: “as normas emanadas dos órgãos do Mercosul terão
caráter obrigatório e deverão, quando necessário, ser
incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais mediante
procedimentos previstos pela legislação de cada país54”.
As que se referirem aos aspectos regulamentatórios ou
fundacionais do Mercosul não serão necessárias a sua
incorporação para a consequente vigência.
Além disso, pontua-se que pelos modelos de recepção
das normas internacionais pelos estados-partes, na essência
dualistas, as Constituições dispõem do voluntarismo dos
Estados em obrigarem-se ao Direito Internacional55. Com isso,
adicional de las Partes da de entrada un gran salto adelante”.
52
Cfr em DIZ, Jamile Bergamashine Mata. Op cit. TRINDADE, Otávio Augusto D.
Cançado. Opp cit.
53
Cfr. MERCOSUL/GMC/RES. N° 91/93, XII GMC - Montevidéu, 14/I/1994;
MERCOSUL/GMC/RES Nº23/98, XXX GMC – Buenos Aires, 22/VII/98.
Disponível
em<
http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=485&site=1&channel=secretaria&
seccion=5>. Acesso em 08 de junho de 2010.
54
O referido artigo foi complementado pela Decisão/CMC nº 23/00 que disciplinou
que as Decisões, Resoluções e Diretrizes são obrigatórias para os Estados Partes e,
quando for necessário, deverão ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos
nacionais. Cfr. MERCOSUL/CMC/DEC. N° 23/00, XVIII CMC – Buenos Aires,
29/VI/00. Disponível em: <http://www.mercosur.int/show?contentid=498>. Acesso
em 08 de maio de 2010.
55
Isso significa que as normas internacionais (abrangendo-se as normas
integracionistas) passam pelo crivo do controle de constitucionalidade das leis, o que
3496 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
ele só fará parte do direito interno se for devidamente
recepcionado pelo mesmo.
Nesse sentido, o grande problema encontrado pelo bloco
econômico do Cone Sul diz respeito à incorporação das suas
decisões pelo direito interno dos estados-partes, que fica à
mercê do sistema normativo de cada destes e, como
consequência aos seus métodos e à sua conveniência de
internalizar das normas mercosulinas, ora via decreto
presidencial, ora via decreto legislativo (com a participação do
Congresso Nacional) e do Executivo via decreto presidencial56.
Na tentativa de unificar a entrada em vigor das normas, o
Protocolo de Ouro Preto, no seu artigo 40, determinou que a
normativa mercosul entrará em vigor, simultaneamente em
todos os Estados partes, trinta dias, contados da comunicação à
Secretaria Administrativa do Mercosul sobre o procedimento
de internalização da referida norma no direito interno nos
membros.
Isso evitará que porventura, um preceito vigore em datas
distintas nesses Estados, o que poderia gerar uma certa
instabilidade no bloco.
É importante, para o avanço e concretização de um
processo integracionista, que as nações busquem não só a união
pode acarretar na sua inaplicabilidade no direito interno, como por exemplo, ocorre
com o Brasil, onde as normas internacionais estão sob o mesmo grau hierárquico
que as leis internas.
56
Em estudo apresentado pela Professora Deisy Ventura e pelo Professor Alejandro
Perotti, os dois problemas relativos ao processo legislativo do Mercosul são: a
incompatibilidade interna entre certas normas mercosulinas de mesmo nível e níveis
diferentes, mas também externa, tanto no sentido de confrontação entre a normativa
Mercosul e os direitos nacionais, como de conflito entre a normativa Mercosul e as
normas de outras fontes internacionais; e a dificuldade de controle de incorporação
de algumas normas aos ordenamentos jurídicos nacionais o que acarreta numa
insegurança jurídica na regional e a ausência de interpretação e aplicação uniforme
da normativa Mercosul no território dos Estados partes. Cfr em: VENTURA, Deisy;
PEROTTI, Alejandro. El processo legislativo del Mercosur. Uruguai: Konrad
Adenauer Stiftung, 2004. p. 13. Vide o Anexo 9 do presente trabalho que demonstra
o número de decisões do CMC que foram internalizadas desde o ano 2000.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3497
econômica, mas também a jurídica e principalmente, a política.
Essas referidas integrações só serão possíveis se a mentalidade
dos membros de um bloco, for visionária e permitirem que o
bloco avance, alcançando os ideais estatuídos por seu tratado
constitutivo.
Além disso, sabe-se que uma mudança sensível nas
constituições dos estados-partes deverão ser estabelecidas para
que as normas mercosulinas possam ser integradas sem
passarem pelos processos burocráticos de incorporação das
diretrizes internacionais.
Os próximos itens irão apresentar como cada estado-parte
do Mercosul incorpora as fontes acima citadas em seu direito
interno57.
a)
ARGENTINA
O histórico constitucional argentino no que diz respeito
às normas de Direito Internacional apresentava uma visão
dualista conforme pode ser comprovado desde a Constituição
de 1853.
A reforma constitucional de 1994 foi determinante para
modificar o posicionamento da Argentina no tocante às
diretrizes internacionais.
A inclusão do inciso 24 ao artigo 7558 consagrou o
57
Salienta-se apenas que a Venezuela, apesar de não ser um Estado-parte na acepção
da palavra será utilizada para fins de explanação do presente capítulo, uma vez que o
ingresso definitivo do bloco depende apenas da aprovação do Senado do Paraguai.
58
Art. 75.- Corresponde al Congreso:
(…)
22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las
organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y
concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos;
la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y
la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la
3498 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
modelo monista com primazia do direito internacional e, a
partir de então, os tratados internacionais não mais poderão ser
revogados por lei ordinária posterior, passando aqueles a terem
primazia sobre estes. Para terem validade no direito interno
argentino, é imprescindível que os tratados sejam publicados
no Diário Oficial do país.
Nesse sentido, pode-se concluir que a Constituição
Argentina, de todas as constituições dos estados-partes é a mais
avançada no sentido que se refere à internacionalização das
normas, não só do Direito Internacional, mas também quanto à
transferência de parte de sua soberania para uma organização
superior e o Direito da Integração.
Importante destacar também que a norma constitucional
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la
Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen
jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta
Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por
ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo
nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de cada Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre derechos
humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos
terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la
jerarquía constitucional.
(…)
24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a
organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que
respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su
consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados
con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de
la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara,
declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con
el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara,
después de ciento veinte días del acto declarativo. La denuncia de los tratados
referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara. ARGENTINA. Constituição da
República
da
Argentina,
1994.
Disponível
em:
<http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/cuerpo1.php>. Acesso em 02
de junho de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3499
determinou que os tratados internacionais e os tratados do
Direito da Integração terão hierarquia superior às leis internas
argentinas59. Os tratados internacionais que versarem sobre
direitos humanos terão a mesma hierarquia que as normas
constitucionais, servindo como um complemento destas.
Apesar disso, deve destacar que ainda há a primazia
constitucional perante os casos de conflito com a legislação
internacional.
Comprovando essa afirmação, a Corte Suprema de
Justiça da Nação, mesmo antes da reforma de 1994, já aplicava
o direito do Mercosul em detrimento do direito nacional,
consagrando a sua recepção automática e a aplicação do efeito
direito, conforme dispõem os acórdãos “Ekmekjian c/ Sofovich
(07.06.92)60; Fibraca Constructora SCA c/ Comisión Técnica
Mixta de Salto Grande (07.07.93); Cafés La Virginia S.A
s/apelación (13.13.1994)61, dentre outras.
59
Salienta-se apenas que a Constituição argentina fez uma pequena distinção entre
os tratados de integração de origem latino-americanos e àqueles com outras nações
que não latino-americanas. Isto é, os primeiros serão aprovados pela maioria
absoluta da totalidade dos membros de casa legislativa. Já os segundos possuem um
sistema de votação dupla.
60
A Corte Argentina reconheceu a aplicabilidade imediata do Pacto de São José da
Costa Rica no que tange às questões relacionadas aos Direitos Humanos e a sua
primazia sobre as leis internas e o efeito direito de suas normas. Cfr. Miguel A.
Ekmekdjian v. Gerardo Sofovich e outros . E. 64. XXIII.; ; 07-07-1992; T. 315 P.
149. Disponível em: < http://www.csjn.gov.ar/jurisp/jsp/BuscadorSumarios>.
Acesso em 06 de junho de 2010.
61
Esse acórdão também sustentou que o direito interno não poderia violar uma
norma internacional, no caso, tratava-se de um conflito entre uma resolução
ministerial argentina e o Tratado de Montevidéu de 1980 que institui a ALADI,
conforme dispõe uma passagem do acórdão: “El ´derecho de importación adicional´
establecido por el art. 2° de la resolución M.E. 174/86 entra en abierta
contradicción com la norma material que surge del Tratado de Montevideo de 1980
que creó la Asociación Latinoamericana de Integración (ley 23.354). (...) Si el
legislador dictase una ley que prescribiese disposiciones contrarias a un tratado o
que hiciese imposible su cumplimiento, ese acto legislativo comportaría una
transgresión al principio de jerarquía de las normas (art. 31 de la Constitución
Nacional) y sería un acto constitucionalmente inválido. Cfr. Cafés La Virginia S.A.
s/ apelación (por denegación de repetición). C. 572. XXIII.; 13/10/1994 T. 317, P.
1282. Disponível em: < http://www.csjn.gov.ar/jurisp/jsp/BuscadorSumarios>.
3500 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
Apesar de prever a possibilidade de criação de
organizações supranacionais, a Constituição da República da
Argentina não faz qualquer menção às normas de direito do
Mercosul. Nesse sentido, entende-se que são consideradas
como normas de Direito Internacional propriamente dito, e
seguem as mesmas regras referentes àquelas, conforme já
descrito.
b)
BRASIL
No Brasil, a primeira Constituição a dispor acerca da
integração latino-americana, foi a Constituição Federativa de
1998, no entanto, não houve qualquer referência à adoção de
normas provenientes de blocos econômicos que o Brasil,
eventualmente, possa fazer parte.
Em referência ao Direito Internacional, o texto
constitucional brasileiro, atribuiu ao poder Executivo a
incumbência de manter relações com Estados estrangeiros, bem
como nomear os seus representantes diplomáticos e celebrar
tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional, conforme reza do artigo 8462.
E o artigo 49 do texto constitucional dispõe que o será de
competência do Congresso Nacional resolver definitivamente
sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional63.
Acesso em 06 de junho de 2010.
62
Cfr. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do
Congresso Nacional. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 05
de
outubro
de
1988.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em
06 de junho de 2010.
63
Cfr. Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional. BRASIL.
Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em:
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3501
O Congresso Nacional pode decidir, portanto, quais são
os tratados/acordos/atos internacionais que irão acarretar algum
encargo ou compromisso para o Brasil. Normalmente, todos as
espécies normativas internacionais devem ser aprovadas pelo
Congresso antes de qualquer decisão por parte do Presidente da
República64. Apesar disso, a sua competência se subsiste
apenas no fato de aprovar ou rejeitar os textos internacionais
sem realizar qualquer tipo de ponderação.
Por outro lado, o poder Executivo concentra em suas
mãos a prerrogativa de dar ou não continuidade ao processo de
internalização de um tratado internacional, que pode, na figura
do Presidente, mandar arquivar o tratado ou submetê-lo à
aprovação do Congresso quando melhor se lhe for oportuno.
Logo, uma vez tendo sido aprovado, não significa,
imediatamente, que a norma internacional será ratificada pelo
presidente da República65.
Isso se deve ao fato de que o Brasil adota o sistema
dualista de recepção de normas de Direito Internacional,
significando que elas devem passar por um procedimento
interno de aprovação e incorporação da normas em seu direito
interno para terem validade.
Assim, as normas do Direito do Mercosul só terão
validade e eficácia no Brasil se forem devidamente aprovados
pelo Congresso Nacional, via decreto legislativo e promulgadas
pelo Presidente da República, via decreto executivo (ou decreto
presidencial). Enquanto tal situação não se concretizar, as
regras podem ter validade em plano externo, mas não o terão
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em
06 de junho de 2010.
64
Desta forma, entende-se que as normas emanadas do Mercosul que representam
encargos econômicos ou obrigações para o patrimônio nacional devem ser objeto de
aprovação pelo Congresso Nacional. Da mesma forma, as normas que ampliam e
modificam as estruturas do Mercosul também se submetem a essa condição. Cfr.
BASSO, Maristela. Op cit. p 136.
65
Cfr. REZEK, Francisco Op cit. pp. 64-65
3502 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
em plano interno66.
As duas únicas exceções acerca da hierarquia dos
tratados internacionais e da sua primazia sob o direito interno
no Brasil referem-se aos tratados de direitos humanos, que
poderão ter o status de emenda constitucional, sendo assim,
superiores às leis ordinárias67. E os tratados/convenções
internacionais que versarem sobre matéria relativa ao Direito
Tributário terão prevalência sob as normas internas, conforme
dispõe o artigo 98 do Código Tributário Nacional68.
66
Um julgamento que serviu de referência na jurisprudência brasileira foi a decisão
do Supremo Tribunal Federal em uma Carta Rogatória ajuizada pela República
Argentina que definiu que o Protocolo de Medidas Cautelares adotadas pelo
Conselho do Mercado Comum em 1994 não seriam aplicadas tendo em vista que
não havia sido incorporada formalmente no direito interno do Brasil, isto é, havia a
aprovação do Congresso Nacional, mas faltava a promulgação pelo Presidente da
República. Cfr: EMENTA: Carta Rogatória Passiva – Denegação de Exequatur –
Protocolo de Medidas Cautelares (Ouro Preto/MG) – Inaplicabilidade por razões de
ordem circunstancional – ato internacional cujo ciclo de incorporação, ao direito do
Brasil, ainda não se achava concluído à data da decisão denegatória do exequatur,
proferida pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal – Relações entre o Direito
Internacional, o Direito Comunitário e o Direito Nacional do Brasil – Princípios do
efeito direito e da aplicabilidade imediata – Ausência de sua previsão sistema
constitucional brasileiro – Inexistência de cláusula geral de recepção plena e
automática de atos internacionais, mesmo daqueles fundados em tratados de
integração – Recurso de Agravo Improvido. Carta Rogatória nº 8.279, República
Argentina, relator Ministro Celso de Mello, publicada em 08 de maio de 1998.
Disponível
em:
<http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=324396>.
Acesso em 28 de junho de 2010. Grifo da autora
67
Cfr. Artigo 5º (....)
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos
dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 05 de outubro de 1988.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em
07 de junho de 2010.
68
Art. 98. Os tratados e as convenções internacionais revogam ou modificam a
legislação tributária interna, e serão observados pela que lhes sobrevenha. Cfr
BRASIL. Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25 de Outubro de 1966.
Dispõe sobre o Sistema Tributário e institui normas gerais de direito tributário
aplicáveis
à
União,
Estados
e
Municípios.
Disponível
em:
<
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3503
No que diz respeito à integração regional, não há
qualquer menção na Constituição Brasileira acerca da
possibilidade de existência de organizações supranacionais
com a aplicabilidade direta das normas produzidas por essa
organização.
Já é pacífico o entendimento no Supremo Tribunal
Federal de que a Constituição Brasileira prevalece sob qualquer
norma emanada do Direito Internacional e que os tratados
internacionais, incorporados ao direito interno, possuem status
de lei ordinária e, por isso, podem ser revogados por outras leis
ordinárias posteriores69.
O maior exponencial da diplomacia brasileira é o artigo
4º da Constituição que discorre que o Brasil buscará a
integração política e econômica dos países da América
Latina70. Isso demonstra que o país sempre atuou ativamente
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em 07 de junho de
2010.
Cfr também: Recurso Extraordinário nº 229.096-0/RS, relator Ministro Ilmar
Galvão, publicado em 11 de abril de 2008, Disponível em: <
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=170952
5>. Acesso em 07 de junho de 2010.
69
Cfr. Recurso Extraordinário 80.004/1977, relator ministro Xavier de Albuquerque,
publicado
em
19
de
Maio
de
1978.
Disponível
em:
<
http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=175365>; Ação
Direta de Constitucionalidade 1480-3/1997, relator Ministro Celso de Mello,
publicado
em
18
de
Maio
de
2001,
disponível
em:
<http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=347083>;
Recurso Extraordinário nº 109.173/1987, relator ministro Carlos Madeira, publicado
em
27
de
Março
de
1987,
disponível
em:
<
http://redir.stf.jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=200421>. Acesso
em 07 de junho de 2010.
70
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais
pelos seguintes princípios:
(...)
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica,
política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma
comunidade latino-americana de nações. Cfr. BRASIL. Constituição da República
Federativa do Brasil, 05 de outubro de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em
06 de abril de 2010.
3504 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
no desenvolvimento e na consolidação dos blocos econômicos
existentes na América do Sul, dos quais ele faça parte.
No que tange as normas advindas do Mercosul, estas são
consideradas normas de Direito Internacional e podem ser
submetidas à análise do Congresso Nacional em decorrência da
sua característica. Isto é, as que foram relativas à matéria com
natureza de lei deverão seguir o trâmite que descrito acima para
a sua devida internalização.
No entanto, se forem normas que se referem apenas
regulação interna do bloco e conforme o Protocolo de Ouro,
carecem de internalização, será de competência do poder
Executivo analisá-las e estas serão introduzidas no direito
interno via portaria ou decreto presidencial71.
É importante destacar também que alguns tribunais
nacionais do Brasil já aplicam o direito do Mercosul em suas
decisões, como por exemplo, o julgamento de uma Ação
Monitória ajuizada perante a justiça de São Paulo acerca da
necessidade de tradução de documento em espanhol, no qual
foi decidida que isso não era necessário, tendo em vista o
Decreto Federal nº 2.067, de 1996 que efetivava o Protocolo de
Cooperação e Assistência Jurisdicional do Mercosul72.
71
Cfr. SOARES, Rosinete Monteiro; DRUMMOND, Maria Cláudia. Parlamentos
no Mercosul – Brasil. La encrucijada política del Mercosur. La encrucijada política
del Mercosur – parlamentos y nueva institucionalidad. Montevideo: CLAEH; UPDOEA, 2003. pp. 76.
72
Cfr. a íntegra do acórdão em: Impugnação de documento redigido em espanhol –
Prova válida – O artigo 157 do Código de Processo Civil, no que se refere a
documentos redigidos em espanhol e que serviram para confirmar relações negociais
entre empresas argentinas e brasileiras, comporta hoje interpretação consentânea
com a iminente implementação do MERCOSUL, o que a dispensa da tradução ao
vernáculo – Decreto Federal nº 2.067/96 (força probatória dos instrumentos públicos
dos Países membros) que já abriu caminho para uma perfeita integração do sistema
de comunicação, sem afronta a soberania jurídica local – Agravo Improvido.
AGRAVO DE INSTRUMENTO N° 085.937 - 4/2. Relator: Enio Zuliani, 5ª Câmara
de Direito Privado. 15 de junho de 1998. Veja ainda, AGRAVO DE
INSTRUMENTO - AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANO MATERIAL E MORAL
- Decisão que determinou a prestação de caução ou a comprovação da existência de
bens no país, nos termos do art.835, do CPC, a título de adiantamento de custas e
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3505
No Rio Grande do Sul, em agosto de 2008, o Tribunal do
referido Estado, determinou que fosse concedido tratamento
igualitário aos produtos do Mercosul que deverão possuir as
mesmas taxas tributárias adotadas pelo direito interno
brasileiro73.
Isso demonstra que, apesar da Constituição brasileira ser
digna de reformas no seu texto para permitir a aplicabilidade
imediata da normativa mercosul, os tratados/acordos/decisões
do bloco que já forem devidamente incorporados pelo direito
interno brasileiro devem ser utilizados pelos juízes nacionais
para os casos referentes a algum conflito de norma interna
brasileira com disposição do Mercosul.
Apesar disso, não foi estabelecido o efeito direto e
aplicabilidade imediata aos tratados internacionais na ordem
interna brasileira.
honorários - DECISÃO REFORMADA - Autor estrangeiro - Cônsul do Uruguai e
domiciliado no Brasil - Beneficiário da justiça gratuita, não revogada - Direito de
acesso à Justiça que deve ser respeitado - Prevalência dos Tratados Internacionais
firmados pelo Governo Brasileiro e países integrantes do Mercosul - Isenção da
prestação de caução - Incompatibilidade entre a prestação de caução e a gratuidade
de justiça - RECURSO PROVIDO, para afastar a prestação de caução estabelecida
pelo art.835. do CPC. Acordo sobre o Benefício da Justiça Gratuita e Assistência
Jurídica Gratuita entre os Estados Partes do Mercosul e Protocolo de Cooperação e
Assistência Jurisdicional em Matéria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa
– Protocolo de Las Lenãs. Agravo de Instrumento nº 994093446384. Relator:
Octavio Heleno. 10ª Câmara de Direito Privado. 17 de março de 2010. Disponíveis
em: <http://esaj.tj.sp.gov.br/cjsg/>. Acesso em 28 de maio de 2010.
73
Cfr a integra do acórdão em: APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO.
Mandado de Segurança. ICMS. Importação. Arts. 1º, 2º e 7º do Decreto nº 350/91
(Tratado do Mercosul). Art. 98 do CTN. Devem ser estendidos aos produtos
importados dos países integrantes do Mercosul o mesmo tratamento tributário
dispensado aos produtos nacionais. Exegese dos arts. 1º, 2º e 7º do Decreto nº
350/71 (Tratado do Mercosul) combinado com o art. 98 do Código Tributário
Nacional. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Apelação desprovida.
Apelação reexame necessário nº Nº 70023814080. Relator: Luiz Felipe Silveira
Difini, 1ª Vara Cível. 13 de agosto de 2008. Disponível em:
<www.tjrs.jus.br/site_php/consulta/download/exibe_documento_att.php?ano=2008
&codigo=1078514>. Acesso em 24 de maio de 2010.
3506 |
c)
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
PARAGUAI
A Constituição do Paraguai, assim como a da Argentina,
possui avanços no que diz respeito à recepção das normas de
Direito Internacional e a possibilidade de criação de
organizações supranacionais.
O seu texto constitucional diz que a lei suprema é a
Constituição da República e que os tratados internacionais
validamente celebrados e aprovados pelo Congresso terão
primazia perante a lei interna, encontrando-se logo abaixo da
Constituição.74
Assim como na Argentina, é necessário que os tratados
internacionais sejam publicados no Diário Oficial para terem
validade em âmbito interno.
No que tange à criação de organizações supranacionais, o
artigo 145 admite essa possibilidade com a observância dos
direitos humanos, paz, justiça e a cooperação e o
desenvolvimento, mas desde que haja aprovação pelo
Congresso75.
74
Cfr. Artículo 137 - DE LA SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION
La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y
acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso
y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia,
integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado.
(…)
Artículo 141 - DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Los tratados internacionales validamente celebrados, aprobados por ley del
Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o depositados,
forman parte del ordenamiento legal interno con la jerarquía que determina el
Artículo 137. PARAGUAI. Constituição da República do Paraguai, 1992.
Disponível em: <http://www.oas.org/juridico/mla/sp/pry/sp_pry-int-text-const.pdf>.
Acesso em 06 de abril de 2010.
75
Cfr. Artículo 145 - DEL ORDEN JURIDICO SUPRANACIONAL
La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un
orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de
la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico,
social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de
cada Cámara del Congreso. PARAGUAI. Constituição da República do Paraguai,
1992. Disponível em: <http://www.oas.org/juridico/mla/sp/pry/sp_pry-int-text-
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3507
Desta forma, assim como na Constituição Argentina, o
Paraguai não apresenta disposições distintas no que tange aos
preceitos emanados pelo Mercosul, argumentando alguns
autores que o Tratado de Assunção está situado
hierarquicamente entre a Constituição e as leis ordinárias, no
entanto, não é possível perceber qualquer aplicabilidade
imediata das normas produzidas pelo bloco76.
Os tribunais paraguaios também têm aplicado as
normativas mercosulinas, conforme o Tribunal de Apelação
Civil e Comercial que considerou ser válido o “Protocolo de
Medidas Cautelares do Mercosul” no ordenamento jurídico
interno do país e será superior às normas internas já que é um
tratado internacional que fora devidamente ratificado pelo
Paraguai77.
d)
VENEZUELA
O ingresso definitivo da Venezuela no Mercosul ainda
depende de aprovação do Congresso do Paraguai (Argentina,
Brasil e Uruguai já realizaram a referida aprovação) e
atualmente, o país não atua totalmente como membro pleno,
participando apenas das reuniões mas sem a possibilidade de
votação no processo de tomada de decisão dos órgãos do
Mercosul 78.
const.pdf>. Acesso em 06 de abril de 2010.
76
Cfr. GARCIA JÚNIOR, Armando Alvares Garcia. Conflito entre normas do
MERCOSUL e direito interno: como resolver o problema? O caso brasileiro. São
Paulo: Ltr, 1997. p 17
77
Cfr informações em PEROTTI, Alejandro. Op. cit p. 96.
78
A votação para aprovação do ingresso da Venezuela encontra-se bastante
polêmica na Paraguai, com a retirada do processo de votação da pauta no Congresso
do referido país. Nesse sentido, é impossível precisar a data no qual a nação
venezuelana poderá referir-se como um membro do MERCOSUL. Cfr. “En
Paraguay, el presidente del Congreso volvió a criticar el ingreso de Venezuela:
“Chávez nos va a llevar por donde él quiere”. Boletim Somos MERCOSUR.
Uruguai,
04
de
abril
de
2010.
Disponível
em:
<http://www.somosmercosur.net/general/el-presidente-del-congreso-paraguayo-
3508 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
A Constituição Venezuelana, talvez seja a mais
desenvolvida no âmbito de aspiração às normas internacionais,
uma vez que não foram necessários quaisquer alterações em
seu texto para a incorporação das normativas internacionais.
Desde o seu preâmbulo constata-se a alusão aos ideais
integracionistas de Simón Bolívar para formar uma pátria
soberana e democrática para todos79.
No que tange à aplicação das normas do direito
internacional, a Constituição da República Venezuelana dispõe
em seu artigo 15380 que poderão ser criadas organizações
supranacionais em detrimento da soberania interna do país.
Assim, as normas que foram adotadas no âmbito das referidas
organizações terão aplicabilidade imediata e irão ter primazia
sob a lei interna.
Para a concretização dos seus ideais integracionistas, a
Constituição também vai autorizar ao Estado venezuelano toda
e qualquer cessão da sua soberania para órgãos internacionais
volvio-a-criticar-a-chavez-nos-va-a-llevar-por-donde-el-quiere-con-su-derecho-aveto.html>. Acesso em 02 de maio de 2010.
79
Importante salientar que a Venezuela sempre participou dos blocos
integracionistas da América Latina, fazendo parte da ALAC; ALADI; Comunidade
Andina das Nações, dentre outras.
80
Artículo 153.
La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña, en
aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones, defendiendo los
intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la región. La
República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen
esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que garanticen
el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos
fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante
tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos
de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y el
Caribe, la República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando sea una
política común de toda nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el
marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del
ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación
interna. VENEZUELA. Constituição da República Bolivariana da Venezuela, 1999.
Disponível em: <http://www.constitucion.ve/documentos/ConstitucionRBV1999ES.pdf>. Acesso em 06 de maio de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3509
no que for necessário para a efetivação da integração
E ainda, o artigo 23 dispõe que as convenções, tratados,
acordos e pactos, assinados e ratificados pela Venezuela e que
versarem sobre Direitos Humanos terão primazia
constitucional, aplicabilidade direta, imediata e prevalecerão
sobre a legislação interna, desde que sejam mais favoráveis do
que aqueles estabelecidos pela Constituição81.
Em relação à recepção das normas internacionais, estas
deverão ser aprovadas pela Assembléia Nacional e
posteriormente ratificadas pelo presidente da República,
conforme dispõe o seu artigo 15482.
O artigo 73 também dispõe que os tratados, convenções
ou acordos internacionais que acarretarem comprometimento
da soberania nacional, bem como a transferência de poderes à
organização supranacional, poderão ser levados a referendo
pelo presidente da República ao Conselho de Ministros ou pelo
voto de dois terços dos representantes da Assembléia e ainda
pelo voto de quinze por cento dos eleitores inscritos no
Registro Eleitoral83.
81
Cfr. Artículo 23. Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos
humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y
prevalecen en el orden interno, en la medida e n que contengan normas sobre su
goce y ejercicio más favorables a las establecidas en esta Constitución y en las leyes
de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás
órganos del Poder Público. VENEZUELA. Constituição da República Bolivariana
da
Venezuela,
1999.
Disponível
em:
<http://www.constitucion.ve/documentos/ConstitucionRBV1999-ES.pdf>. Acesso
em 06 de maio de 2010
82
Artículo 154.
Los tratados celebrados por la República deben ser aprobados por la Asamblea
Nacional antes de su ratificación por el Presidente o Presidenta de la República, a
excepción de aquellos mediante los cuales se trate de ejecutar o perfeccionar
obligaciones preexistentes de la República, aplicar principios expresamente
reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales o
ejercer facultades que la ley atribuya expresamente al Ejecutivo Nacional. Cfr.
VENEZUELA. Constituição da República Bolivariana da Venezuela, 1999.
Disponível em: <http://www.constitucion.ve/documentos/ConstitucionRBV1999ES.pdf>. Acesso em 06 de maio de 2010.
83
Cfr. Artigo 73 da Constituição da República Bolivariana da Venezuela.
3510 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
Desta forma, apesar de não estar totalmente concretizada
a sua adesão ao Mercosul, conforme disposto no início deste
item, a Constituição da Venezuela é uma das mais avançadas
do bloco, pois já preparou o país para a integração regional.
Apesar da existência de um governo que prima em
demasiado pelo nacionalismo e respeito às instituições
nacionais, o texto constitucional mostra o intuito
integracionista do referido país que poderá auxiliar no que
tange ao desenvolvimento do bloco e até mesmo com a criação
de instituições supranacionais.
e)
URUGUAI
A atual Constituição do Uruguai resultou de um processo
de revisão que iniciou-se em 1967, passando por plebiscitos
realizados em 1989, 1994, 1996 e o último que trouxe algumas
modificações no texto constitucional em 2004.
É considerada uma das constituições mais restritivas do
bloco, uma vez que faz uma menção quase que imperceptível
acerca da integração regional84 e não menciona a possibilidade
de criação de organismos supranacionais.
A lei suprema dispõe que caberá ao residente da
República concluir e subscrever tratados que deverão ser
aprovados ou reprovados por maioria absoluta dos membros do
Poder legislativo85. Além disso, não é possível constatar no
84
Cfr. Artículo 6º.- En los tratados internacionales que celebre la República
propondrá la cláusula de que todas las diferencias que surjan entre las partes
contratantes, serán decididas por el arbitraje u otros medios pacíficos. La República
procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos,
especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias
primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios
públicos. Cfr. Constituição da República do Uruguai, disponível em
<http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm>. Acesso em 06 de
maio de 2010
85
Cfr. Artigo 85, nº 7 e artigo 168, nº 20 da Constituição da República do Uruguai,
disponível em < http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm>.
Acesso em 06 de maio de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3511
texto constitucional uruguaio qual a primazia que os tratados
internacionais terão sobre as leis.
Ainda, dispõe que caberá ao Poder Executivo examinar
os casos em que for necessária a prévia autorização na
celebração de acordos entre os Conselhos ou Câmaras com
organizações internacionais que também terão que ser
aprovados pelo Poder legislativo86.
A Suprema Corte de Justiça tem o condão de realizar o
controle de constitucionalidade das leis internacionais, cabendo
a ela julgar violações em matéria de tratados, acordos e
convênios que ferirem o direito interno.
No que tange ao Direito do Mercosul, assim como as
outras constituições não há qualquer menção expressa, apenas
a menção no artigo 6º de que o Uruguai promoverá a
integração entre os países sul-americanos87.
Assim como no Brasil, os tratados internacionais
aprovados pelo Uruguai terão a mesma força de lei ordinária e
poderão ser revogados por lei88.
86
Cfr. Art. 185: (…)En la concertación de convenios entre los Consejos o
Directorios con Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros,
el Poder Ejecutivo señalará los casos que requerirá su aprobación previa, sin
perjuicio de las facultades que correspondan al Poder legislativo, de acuerdo a lo
establecido en la Sección V. URUGUAI. Constituição da República do Uruguai,
disponível em < http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm>.
Acesso em 06 de maio de 2010
87
Artículo 6º.- En los tratados internacionales que celebre la República propondrá la
cláusula de que todas las diferencias que surjan entre las partes contratantes, serán
decididas por el arbitraje u otros medios pacíficos. La República procurará la
integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en
lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo,
propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos. Cfr.
URUGUAI. Constituição da República do Uruguai, disponível em <
http://www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm>. Acesso em 06 de
maio de 2010.
88
Em 1990 a Suprema Corte de Justiça reafirmaria essa posição ao considerar que
uma lei posterior pode derrogar as normas de um tratado, pois do contrário a
Constituição seria violada. O raciocínio da Corte foi o seguinte: a aprovação de um
tratado pelo Parlamento não o pode impedir de editar normas contrárias, sob pena de
cerceamento aos poderes inerentes co Congresso, o que seria inconstitucional. Cfr.
3512 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
Para isso, recorre-se à jurisprudência da Corte Suprema
Uruguaia que é pacífica no entendimento de que “normas
superiores derrogam normas anteriores”, assim, dá aos tratados
internacionais (sejam eles de integração ou não), o mesmo
status que lei interna, podendo assim, ser revogados por leis
internas posteriores a eles89.
O que se observa com a leitura do texto constitucional
dos Estados partes do Mercosul (ressalvando-se apenas que a
Venezuela ainda encontra-se na fase de adesão ao bloco) é que
mudanças consideráveis deverão ser efetuadas no texto
constitucional, principalmente do Brasil e Uruguai, uma vez
que estas são as duas constituições mais retóricas no que diz
respeito à co-existência do Direito Internacional, do Direito da
Integração e da criação de organismos supranacionais90.
É inegável que o desenvolvimento, não só do Mercosul,
mas também do Parlamento do Mercosul estão condicionados à
GARCIA JÚNIOR, Armando Alvares. Op cit. p 188.
89
Cfr. “Colina, Hugo y otros c/ CUTCSA Salarios Impagos – Casación”, sentencia
n. 737 del 25 de setiembro de 1995; “Ernst, Omar c/ Los Cipreses S.A (buquebus),
demanda laboral – Casación”, sentencia n. 121 del 30 de abril de 1997. Disponível
em: Manuel Cienfuegos Mateo. La recepción y aplicación de los acuerdos
internacionales del Mercosur. Revista Electronica de Estudios Internacionales, pp.
1-40, 2001. Disponível em: <http://www.reei.org/reei3/cienfuegos.PDF>. Acesso
em 27 de maio de 2010.
90
“(...) a primeira ação é a aprovação de emendas à Constituições do Brasil do
Paraguai e do Uruguai, para que seja inserida, no texto constitucional destes países,
a possibilidade de transferência do exercício de poderes soberanos para os órgãos
integrantes da estrutura do Mercosul. Para a efetivação dos respectivos processos
legislativos de emenda constitucional é preciso, em razão de limites materiais ou
formais do poder constituinte derivado de cada um desses Estados, que sejam as
alterações aprovadas por plebiscito (caso brasileiro) ou por referendo (caso do
Paraguai e Uruguai). A segunda ação é de nível governamental consiste na assinatura
de tratado (...) que altere o processo legislativo, ampliando a participação do
Parlamento do Mercosul na produção normas de direito derivado”: SOUZA, João
Ricardo Carvalho apud FONTOURA, Jorge Fontoura. Limites constitucionais a
parlamentos regionais e à supranacionalidade: o dilema dos blocos econômicos
intergovernamentais. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 40, n. 159, p.
222-223,
jul/set,
2003.
Disponível
em:
<http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/886>. Acesso em 01 de junho de 2009.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3513
uma reforma nos referidos sistemas constitucionais, já que não
se pode almejar a instituição de órgãos democráticos com a coexistência do modelo intergovernamental e decisões tomadas
pelos órgãos dotados de capacidade decisória via consenso e
unaminidade.
Os órgãos devem sobrepor à barreira de meros
consultores para exercerem a função de refletir os idéias do
bloco, e não só dos estados-partes onde as suas decisões terão
força vinculatória, independente do processo de incorporação
do direito interno.
Além disso, as normas mercosulinas devem receber um
tratamento especial por parte dos Poderes Legislativos dos
estados-partes de modo a permitirem que estas sejam
incorporadas através de um procedimento mais célebre e não
dependente das tumultuadas agendas dos órgãos responsáveis
pela sua devida aprovação.
5. OS DESAFIOS DO PARLAMENTO DO MERCOSUL
O Parlasul já é uma realidade no continente latinoamericano e vem atuando no que se refere ao desenvolvimento
e aprimoramento da integração no Mercosul.
Porém, apesar de todos os esforços dos estados-partes
para instituírem um órgão democrático, com a participação
efetiva dos cidadãos na escolha dos seus representantes, o
Parlasul ainda encontra obstáculos para a sua concretização.
Pode-se citar alguns dos principais empecilhos:
incompatibilidade interna e externa entre normas mercosulinas
de mesmo nível ou níveis diferentes, tanto na antinomia
verificada entre a normativa do Mercosul e os ordenamentos
jurídicos nacionais como no conflito entre a normativa
Mercosul e as demais fontes de direito internacional; as
dificuldades de controle do processo de incorporação de
algumas normas aos ordenamentos jurídicos nacionais e a
3514 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
vigência variável que acarreta este descontrole, agravando a
insegurança jurídica que afeta a região: a ausência de
interpretação e aplicação uniforme da normativa do Mercosul
no território dos Estados partes91.
Como forma de melhor entendimento, os seus desafios
serão divididos em tópicos.
1.
EFETIVAÇÃO DAS ELEIÇÕES
O Protocolo Constitutivo determina que “(...) antes da
conclusão da primeira etapa de transição, deverão efetuar
eleições por sufrágio direto, universal e secreto dos
Parlamentos, cuja realização dar-se-à de acordo com a agenda
eleitoral nacional de cada estado-parte”.
Conforme apresentado, apenas o Paraguai, num ato
recheado de críticas, realizou as eleições para a escolha dos
seus dezoito representantes. Brasil, Argentina e Uruguai sequer
conseguirão alcançar a meta e cumprir o estabelecido no
Protocolo Constitutivo.
Isso, porque ainda não foi implementada a
proporcionalidade ideal, tendo em vista os diversos percalços
existentes para a definitiva aprovação do “Projeto de
Proporcionalidade” que fora acordado pelos estados-partes em
200992.
Para o Dep. Rosinha, a definição da proporcionalidade é
um dos maiores desafios do Parlamento do Mercosul, já que
não fora respeitado as determinações constantes no Protocolo
91
Cfr. em VENTURA, Deisy Ventura: PEROTTI, Alejandro. Op cit.. pp. 13-14.
Esse atraso vem provocando uma paralisação na aprovação do Projeto de Lei nº
5.279/2009, no Brasil, que definirá os critérios para a escolha dos parlamentares
brasileiros que irão compor a banca no Parlamento do Mercosul. É de consonância
geral, para os deputados/senadores que atualmente compõem a bancada brasileira
que enquanto for definida a proporcionalidade, não será possível a votação do
projeto de lei, com a conseqüente realização de eleições, uma vez que é preciso que
se defina com precisão o número de parlamentares escolhidos para representar cada
um dos cidadãos do Mercosul.
92
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3515
Constitutivo e com isso, os estados-partes, vêm constantes,
modificando as suas opiniões no que tange ao número já préfixados para a escolha dos representantes e pressionam que
outros assuntos sejam discutidos antes de se definir a
proporcionalidade93.
Complementando esses dizeres, o Dep. Federal do Brasil,
Germano Bonow, entende que um dos maiores desafios para o
Parlasul é justamente conseguir dispor de legitimidade na
representação, já que na forma atualmente, os parlamentares
que compõem as bancadas de cada um dos estados-partes não
representam a vontade de um todo, pois não foram eleitos por
todos os cidadãos de seu país, mas foram eleitos para
representarem
a
população
de
um
determinado
Estado/Município/Território da Federação dos Estado, não
possuindo a devida legitimidade para reproduzirem uma nação
de, por exemplo, mais de 180 milhões de habitantes, como no
caso do Brasil.
2.
INCORPORAÇÃO DAS DECISÕES
Outra questão importante refere-se às próprias decisões
emanadas pelo bloco e a sua forma de incorporação no direito
interno nos estados-partes.
A ausência de uma instituição dotada de competências
supranacionais faz com o que não seja possível alcançar a
segurança jurídica94 necessária para se ter um bloco mais
93
Importante destacar que o acordo político relativo à proporcionalidade, aprovado
em abril de 2009, foi ratificado pelos representados dos estados-partes em reunião
do Parlamento do Mercosul, no dia 18 de outubro de 2010. Tal fato é de
fundamental importância pois reveste de legalidade o aspecto relativo às eleições e
faz com que os estados-partes implementem as questões presentes no acordo.
Informações
em
<http://www.senado.gov.br/noticias/verNoticia.aspx?codNoticia=104781&codAplic
ativo=2>. Acesso em 24 de outubro de 2010.
94
“(...) Este fato repercute, posteriormente, na eficácia das mesmas, na medida em
que deixam de ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos dos países membros,
3516 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
efetivo e mais atuante nos estados-partes.
A criação de normas do Mercosul muitas vezes sofre
pressões de grupos ligados aos setores econômicos, sem que
haja um verdadeiro espaço de debates e discussões com a
participação de todos os personagens do processo.
Isso é um reflexo do modelo intergovernamental adotado
pelo bloco que não é capaz de produzir o seu próprio
arcabouço jurídico, ficando à mercê das questões internas de
cada um dos estados-partes95.
Além disso, em alguns Estados, como por exemplo, no
Brasil, ao Executivo é destinado um poder acentuada no que
tange à internalização das decisões, não repassando ao
Legislativo as normas para serem aprovadas e
conseqüentemente, incorporadas.
A devida institucionalização do Parlamento vai permitir a
sua participação no processo de criação das normas
mercosulinas, principalmente com a elaboração de relatórios
acerca da internalização por cada estado-parte, possibilitando
uma rápida incorporação no direito interno deste.
Uma atuação do Parlasul pode ser no sentido se
gerando insegurança jurídica entre os operados econômicos (...) Pode-se afirmar,
assim, que o déficit de qualidade normativa do Mercosul deriva diretamente de seu
déficit de democracia”. Cfr: DRUMMOND, Maria Cláudia. Op. cit. cit. p. 327. Cfr
também: TRINDADE, Otávio A. D. Cançado. Op cit.
95
O intergovernamentalismo é um exemplo clássico das nações demasiadamente
nacionalistas e que encontram inúmeras barreiras em abdicarem de parte de sua
soberania em prol de uma organização internacional que seja capaz de emitir
decisões que irão desenvolver todo o bloco econômico. Cfr os dizeres do Professor
Jorge Fontoura: “A opção política intergovernamental adotada para a criação do
Mercosul e de todo seu arcabouço jurídico, sob medida para a realidade latinoamericana sempre presidencialista e ciosa de suas conquistas soberanas, não
contempla a possibilidade de instituições supranacionais; supranacionalidade, vale
dizer, em que as decisões deixam de ser tomadas por consenso e unanimidade,
direito internacional público clássico, passando a valer a decisão da maioria dos
países-sócios, com a transferência ou cessão da soberania à “alta-autoridade”,
expressão cunhada pelo direito comunitário europeu. In: Limites constitucionais a
parlamentos regionais e à supranacionalidade: o dilema dos blocos econômicos
intergovernamentais. Op cit. p. 223
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3517
fiscalização da incorporação das normas pelos estados-partes,
requerendo que fosse feita uma publicação de uma estatística
real, acerca de todo o processo de internalização.
Isso é relevante uma vez que, segundo dados da
Representação Brasileira do Parlamento do Mercosul, há um
defícit de cinquenta por cento das normas que são assinadas e
negociadas e que carecem de apreciação por parte do
Congresso Nacional do Brasil. Tal fato ocorre porque o poder
Executivo sente a necessidade das referidas normas serem
novamente analisadas, ocasionando a morosidade na sua
internalização.
Apesar disso, é imprescindível que haja um alargamento
maior da sua competência e que ele deixe de ser apenas um
órgão consultivo, onde os seus atos não tenham qualquer forma
vinculativa. Deve-se, antes de mais nada, realizar modificações
em seu tratado constitutivo, no sentido de efetuar uma maior
legitimidade das suas decisões e atuações.
Outro desafio maior é criar um espaço favorável para a
implementação do mercado comum e a moeda única para o
Mercosul tendo em vista a impossibilidade de implementação
da referida zona econômica.
Com esse cenário, será permitido ainda, o
estabelecimento de um Tribunal de Justiça para o Mercosul,
que seja dotado de poderes decisórios independentes com as
suas decisões sendo obrigatória em todos os estados-partes
aprimorando o tribunal já existente.
É necessário que o Parlamento seja capaz de produzir
direito comunitário e se torna uma instituição supranacional
com competências que não sejam meramente consultivas.
Ao conseguir efetivar essas modificações, o Parlamento
irá permitir que os outros órgãos institucionais do Mercosul se
aprimorem, modificando de modo substancial a sua tomada de
decisões, possibilitando que haja uma consolidação
institucional de todo o bloco.
3518 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
3.
SUBJUGAR
ESTADOS-PARTES
A
VONTADE
POLÍTICA
DOS
É importante destacar que, por ser formado por Estados e
por possuir um órgão de controle formado pelo Executivo dos
Estados partes, o desenvolvimento, não só do Parlamento do
Mercosul, mas também do próprio bloco econômico está
condicionado à vontade política de todos os atores que
compõem esse processo.
A possibilidade de criação de um modelo supranacional
pelo Mercosul irá permitir que se aprimore o sistema políticoinstitucional do bloco com as instituições dotadas de poder
normativo independente da vontade dos Estados que a compõe.
A segurança jurídica poderá certamente ser alcançada
com a institucionalização de um novo órgão, eleito
democraticamente pelos cidadãos e responsável por conferir
uma maior harmonização legislativa. No entanto, novas
competências deverão ser estabelecidas para o Parlamento no
sentido de que permitir que ele participe do processo
legislativo do Mercosul e atue não apenas como mero
consultor, mas também como ator do processo96.
A vontade de se desenvolver o Mercosul deve partir de
todos os estados-partes, no entanto, ressalta-se que o Brasil, por
ser o maior em todos os aspectos (econômicos, populacionais e
territoriais), deve abarcar esse projeto e demonstrar os outros
que está disposto a realizar concessões no intuito de
desenvolvimento do bloco.
Outro ponto importante é concretizar ações que tornem o
cidadão o papel principal dessa integração e que sejam
informados sobre todos os avanços que irão interferir no seu
96
A criação de um Tribunal de Justiça também é essencial para efetivar essa
supranacionalidade. Porém, ele só será possível se o Mercosul possuir um
Parlamento que seja forte e consiga efetivar as suas competências.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3519
cotidiano. É necessário que se modifique a vertente econômica
para a vertente social, já que para o desenvolvimento do lado
comercial é indispensável a efetivação da integração política
com uma maior participação dos cidadãos mercosulinos nas
atividades do bloco.
Certamente, a institucionalização do Parlasul e a sua
atuação perante o desenvolvimento do Mercosul serão de suma
importância para que o bloco tenha o destaque merecido em
todos os canais de comunicação dos Estados partes, permitindo
que os cidadãos saibam quais são os seus direitos e os avanços
que o Mercosul já atingiu, nos aspectos relativos à circulação
de bens, capitais, pessoas e serviços.
Percebe-se que todos os esses desafios acabam por estar
interligados estritamente independentes entre si, nesse sentido,
a devida institucionalização do Parlamento do Mercosul com a
possibilidade de uma modificação da sua atual estrutura e a
devida alteração de uma função consultiva para uma que seja
tenha força obrigatória perante os órgãos decisórios e os
estados-partes possibilitará que ele alcance o status
supranacional e diminua a hegemonia do poder Executivo do
bloco.
Mas para isso, para definitivamente, o primeiro desafio a
ser vencido é o que se refere à vontade política. Sem ela, não
só por Parlamento do Mercosul não conseguirá desenvolver-se
mas também toda a relação econômica/política existente no
bloco.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A integração é algo que não pode mais ser
desconsiderado. É uma realidade, tanto no continente Europeu
quanto Americano, assim como os parlamentos regionais de
integração.
Discute-se qual modelo político-jurídico deve ser seguido
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RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
para que o Mercosul possa aprofundar o exercício da
democracia, criando um espaço político mais amplo que se
sobreponha à vontade dos estados-partes.
Com isso, a pergunta se o modelo europeu é algo a ser
adotado certamente ronda a cabeça de inúmeros estudiosos,
pensadores e leigos.
Seguramente, é necessário considerar cada um dos
modelos dentro da sua particularidade integracionista,
considerando nesse sentido, que o processo de integração
europeu evoluiu-se de modo diverso do Mercosul.
Enquanto um possuía não só uma vocação econômica,
mas também política, no qual se buscava a paz para por fins
aos conflitos entre as suas nações e evitar-se o surgimento de
um novo conflito mundial, outro buscou na integração
econômica a diminuição do abismo entre as suas gentes.
No lado sul do Atlântico, as aspirações integracionistas
sempre se basearam nos discursos bolivianos e as suas idéias
retóricas de soberania e ausência de idealização que era
presente nos pensadores europeus.
Ainda, apesar das intenções de Simón Bolívar e de todos
os idealizadores da integração latino-americana, da integração
com um viés humanista, os países se uniram visando uma
aproximação econômica. As intenções políticas se visualizam
num segundo plano, com a criação dos parlamentos regionais
de integração, mas estes, ainda não conseguiram alcançar os
seus ideais.
No Mercosul visualiza-se numa união entre a diplomacia
do poder Executivo com o modelo intergovernamental de
organização internacional, com uma integração fortemente
voltada para o lado econômico.
O mercado comum, tão almejado pelo bloco, e presente
no Tratado de Assunção só será possível se houver um maior
alargamento dos órgãos da estrutura institucional mercosulina
que deveriam atuar de forma independente perante os estados-
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3521
partes.
O sistema de governo adotado pelos membros do
Mercosul, qual seja, o presidencialismo, também favorece para
que haja uma maior destinação de poderes à estrutura executiva
que, em muitas vezes, acaba por realizar atos que seriam de
competência do poder Legislativo.
Esse ato provoca uma descrença não só nas instituições
internas, mas também naquelas que compõem um bloco de
integração, uma vez que ao agirem assim, os governos dos
estados-partes não atuam sob a ótica de todo o bloco, mas sim
visualizando um ganho próprio.
É necessário ainda que se modifique a estrutura da
tomada de decisão pelos órgãos do Mercosul, modificando-se a
forma de consenso pelo voto majoritário, possibilitando que
não exista mais o poder de “veto” pelos estados-partes,
centrando a tomada de decisões no interesse do bloco e não em
benefício de um determinado grupo.
Apesar de estar dotado de grande expectativa e de
carregar uma grande responsabilidade de modificar a atual
estrutura jurídico-política-institucional do Mercosul, o
protocolo constitutivo do Parlasul não foi ousado em lhe
conferir atuações que não fossem meramente consultivas.
Percebe-se que o Parlamento do Mercosul foi um
aprimoramento das funções antes exercidas pela Comissão
Parlamentar Conjunta que continua desprovido da
obrigatoriedade das suas decisões, assim como de uma
participação no processo de criação das normas e desprovido
de qualquer competência legislativa.
Além disso, o Parlasul sequer conseguiu estabelecer os
ditames referente a proporcionalidade na representação da sua
bancada (conforme dito anteriormente, essa temática deveria
ter sido pré definida no seu Protocolo Constitutivo).
Com isso, torna-se inviável a realização das eleições
direta, com todos os cidadãos mercosulinos participando da
3522 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
escolha dos seus representantes. A representação igualitária
continua sendo a forma utilizada de representação, com os
governos, com exceção do Paraguai, nomeando àqueles que
seriam os responsáveis por tomar decisões voltadas para os
cidadãos.
É mister que as questões relativas à proporcionalidade
devem ser tão logo suprimidas e determinada, seja via a
definição de um número total de membros e por conseguinte, a
análise dos critérios geográficos e proporcional para o
estabelecimento do número de cadeiras para cada um dos
estados-partes.
Ou um estudo referente à composição da bancada do
Parlasul considerando a característica particular dos estadospartes assim como a necessidade da sua população.
Essa definição é relevante para o estabelecimento das
eleições diretas e o alcance de todas as etapas de transição,
situadas no Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul.
Por conseguinte, em comparativo com as atribuições do
Parlamento Europeu, que foram se desenvolvendo ao longo da
integração européia, possibilitando que ele atue, como ator
principal, do processo de elaboração das normas, em conjunto
com o Conselho, além de ter o condão de exercer o controle
democrático das instituições européias.
O Parlasul foi criado sem qualquer referência as suas
atribuições legislativa, orçamentárias e de controle, operando
apenas como um órgão consultivo, na emissão de relatórios,
que têm o objetivo de auxiliarem a internalização da norma
mercosulina nos os estados-partes.
O poder de iniciativa de propor algum projeto de norma,
é demasiado limitado, pois ele pode apenas apresentar a CMC
normas a serem criadas, mas que dependem da consideração do
órgão máximo do Mercosul.
Um Parlamento supranacional, com características
comunitárias, só será institucionalizado se for definido a ele
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3523
competências exclusivas, relativamente à elaboração de normas
do direito derivado e transplantando o modelo europeu, com a
instituição da co-decisão, onde atuaria em conjunto com o
CMC e o GMC na elaboração das normas de direito originário.
Alterações na estrutura orgânica do CMC e do GMC
também seria importantes para que se houvesse uma verdadeira
separação de competências, com a delimitação das funções de
cada um dos órgãos, de modo a se evitar que exista uma
sobreposição na atuação conferida a cada uma das instituições.
O Parlasul ainda atuaria exercendo uma fiscalização nas
finalidades integracionistas do Mercosul, agindo diretamente
no controle das decisões emitidas pelo CMC e GMC, onde
deveria se manifestar sobre as proposições apresentadas por
estes órgãos, no que tange ao desenvolvimento da integração e
na aplicação de medidas que poderiam causar efeitos na vida
dos decisões.
Desempenhando a função, conforme o Parlamento
Europeu, ele ainda iria fiscalizar a aplicação do direito em
âmbito mercosulino instituindo comissões de inquéritos
responsáveis pela análise de quaisquer infrações.
É preciso também que o Parlasul redefina as questões
relativas à incorporação da norma produzida pelo Mercosul nos
estados-partes. Conforme se se percebe, há uma demasiada
morosidade na inclusão dessa decisões pelos estados-partes o
que faz com que muitas normas não sejam aplicadas.
Devem ser estabelecidos prazos a serem cumpridos, sob
pena de sanções, e sobretudo, ser colocado em prática o está
disposto no artigo 4º, parágrafo 12 do Protocolo Constitutivo
do Parlamento do Mercosul condizente à atuação desse órgão
na internalização dessas normas.
Além disso, as constituições dos estados-partes, com
exceção da Argentina e da Venezuela, deverão sofrer
modificações consideráveis, para permitir que a normativa
mercosul sejam incorporadas de modo imediato ao direito
3524 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
interno, sem passarem pelos processos burocráticos de
recepção de uma lei internacional.
Na atual conjuntura, e como exemplo do direito interno
brasileiro, as normas mercosulinas devem aguardar a
aprovação do Congresso Nacional e posterior promulgação
pelo Poder Executivo, o que proporciona uma morosidade na
incorporação destas normas, e a sua conseqüente ausência de
aplicação.
Apesar dos merco - céticos constante afirmarem que o
Mercosul é um bloco que não existe e que foi incapaz de
alcançar os seus objetivos principais, já é possível visualizar
alguns de seus feitos que demonstram que ele está fortalecido e
só tendo a se ampliar.
A Decisão CMC nº18/08 aprovou o “Acordo sobre
Documentos de Viagem dos Estados Partes do Mercosul e
Estados
associados”,
anteriormente
tratado
no
MERCOSUL/RMI/ACORDO Nº 01/08. Isso significa que na
atualidade, qualquer cidadão, seja de um Estado parte ou de um
associado do Mercosul tem o direito de viajar para um outro
Estado apresentando apenas a sua cédula de identidade,
suprimindo assim, o passaporte, elemento obrigatório nas
viagens internacionais97.
Além disso, também já aprovado o acordo referente ao
reconhecimento dos títulos provenientes de quaisquer Estados
partes do Mercosul da forma em letras. Os outros cursos de
graduação ainda dependem de uma concordância entre todos os
membros e também do Ministério da Educação de cada um
deles.
97
Vide Mercosul/CMC/Decisão nº 18/08. Acordo sobre documentos de viagem
entre os Estados partes do Mercosul e os Estados associados. XXXV CMC, San
Miguel
de
Tucumán,
30/VI/08.
Disponível
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<http://200.40.51.218/SAM\GestDoc\PubWeb.nsf/AF82C0C2200637398325772D0
06F0FEE/$File/DEC_0182008_PT_Acordo%20Documentos%20de%20Viagem.pdf>. Acesso em 24 de junho
de 2010.
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3525
No quesito econômico, as percepções são mais sensíveis
e as exportações, não só do Brasil, mas de todos os outros
Estados aumentaram de modo considerável. No caso do Brasil,
por exemplo, dos US$ 137,5 bilhões de dólares exportados no
ano de 2008, 33% foram destinados para os países da América
Latina e China98.
A ação da sociedade civil pode ser visualizada no
Programa “Somos Mercosul” uma iniciativa pública criada
pela presidência pro tempore do Uruguai, no ano de 2005, que
objetiva envolver toda a sociedade civil no processo de
integração do Cone Sul, gerando debates para discussão em
todas as esferas do governos locais, permitindo uma
participação maior no processo de decisão.
Atuando em conjunto com essa iniciativa, também foi
criado pelo Uruguai, em 2006, o Centro de Formación para la
Integración Regional (CEFIR) como instrumento concretizar a
integração no âmbito dos governos locais e da sociedade
civil99, através da realização de cursos de capacitação em
integração regional que estão sob o acesso de todos os cidadãos
mercosulinos.
Instar destacar que, apesar das propostas individuais de
desenvolvimento e expansão do Mercosul por parte da
sociedade civil, inúmeros são aqueles que sequer sabem quais
são os significados da integração regional e qual o verdade
sentido da instituição de um bloco consolidado. Para isso, é
98
Informações
em:
<http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=2081
>. Acesso em 24 de maio de 2010. Cfr também: MERCADANTE, Aloizio
Mercadante. Tiro no pé, 02 de maio de 2010. Disponível em:
<http://mercadante.com.br/em-debate/artigos/tiro-no-pe>. Acesso em 24 de maio de
2010.
99
Cfr informações em: <http://www.somosmercosur.net/somos-mercosur>;
<http://www.formacioncefir.org/>. Existe ainda o Programa Mercociudades que
procura criar uma rede entre todos os municípios de todos os estados-partes do
Mercosul para discutirem questões relativas à integração. Vide informações em:
<http://www.mercociudades.org/>. Acesso em 30 de maio de 2010.
3526 |
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
imprescindível que haja uma maior divulgação das conquistas
do bloco, dos benefícios que uma integração proporciona para
todo o continente.
Tudo isso, em conjunto com um alargamento do
Parlamento do Mercosul e das demais instituições do bloco
possibilitarão que o Mercosul atinja os objetivos consagrados
no Tratado de Assunção e nos ideais integracionistas de Simón
Bolívar.
A instituição do Parlamento do Mercosul permitiu que a
integração do Cone Sul alcançasse um nova etapa, qual seja, a
integração política, com uma maior participação dos cidadãos
no bloco, possibilitando ainda, se algumas mudanças
estruturais forem realizadas, que seja implementado novas
formas de votação das decisões no outros órgãos mercosulinas
e até mesmo a instituição de um Tribunal de Justiça.
No entanto, o desenvolvimento do Mercosul não está
condicionado apenas à vontade política dos governos dos
estados-partes. Deve ser pautado numa ação conjunta de toda a
sociedade civil, sobretudo dos Parlamentos Nacionais que
devem reivindicar uma maior participação na cooperação e no
processo de integração, delineando diretrizes que possam ser
aplicadas de maneira uniforma em todos os estados-partes e
exigir do poder Executivo transparência dos seus atos relativos
à marcha integracionista do bloco. Tudo isso para despertar o
interesse de todos e demonstrando a importância de uma
integração consolidada para a América Latina.
Apenas assim, é que uma nova estruturação do bloco
poderá ser proposta, com até mesmo a instituição de uma
supranacionalidade limitada, onde os órgãos com capacidade
decisória irão adotar as normas via maioria (absoluta, especial,
dentre outras) e estas terão aplicabilidade imediata nos estadospartes (para tanto, é necessário reformas nos textos
constitucionais destes Estados, especialmente no Brasil e
Uruguai) e ainda a criação de um Tribunal de Justiça autônomo
RIDB, Ano 1 (2012), nº 6
| 3527
e independente que seja o responsável pela análise de toda a
controvérsia existente no que tange à aplicabilidade de
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❦
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