AS EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS DO SETOR AUTOMOTIVO PARA O
MERCOSUL: DESVIO OU SUPRESSÃO DE COMÉRCIO?
Carlos de Lemos, Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS),
[email protected]
André Filipe Zago de Azevedo, Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS),
[email protected]
Área Temática: 10. Temas Especiais
RESUMO
O setor automotivo é um dos setores que apresentou maior crescimento no comércio entre os países do
Mercosul. No entanto, desde o início do processo de integração, a elevação do comércio intrabloco no setor
automotivo foi apontado por alguns autores, especialmente Yeats (1997), como sendo resultado de desvio de
comércio, decorrente de um elevado grau de protecionismo em relação aos países não-membros. Este artigo
analisa a existência de desvio de comércio no Mercosul dos produtos do setor automotivo no período 1991-2006.
São analisados 76 produtos, a seis dígitos do capítulo 87 do Sistema Harmonizado (SH), que compõe o setor,
buscando identificar em quais produtos houve uma reorientação dos fluxos comerciais para dentro do bloco e se
esses eram competitivos, através do Índice de Orientação Regional (IOR) e do Índice de Vantagens
Comparativas Reveladas (IVCR). A utilização conjunta destes índices permite verificar se a formação de um
bloco está evoluindo de acordo com as vantagens comparativas de seus membros. Os resultados sugerem que
naqueles produtos do setor automotivo em que houve maior dinamismo das exportações brasileiras para o
Mercosul, o Brasil era pouco competitivo, sinalizando a existência de desvio de comércio. No entanto, não é
possível generalizar a presença de desvio de comércio no setor automotivo do Mercosul, pois em um número
significativo de produtos com IVCR inferior a 1 houve aumento da competitividade desde a formação do bloco,
possivelmente devido a ganhos de escala, o que caracterizaria “supressão de comércio”, ao invés de desvio de
comércio. Assim, embora as elevadas preferências do setor automotivo concedidas pelo bloco parecem ser as
principais responsáveis pela reorientação regional de comércio que ocorreu nos produtos do setor a partir da
formação do bloco, a existência de economias de escala parece ter reduzido os impactos negativos sobre o bemestar da população.
Palavras-chave: Automóveis, Vantagens Comparativas Reveladas, MERCOSUL.
2
1. Introdução
O Mercosul surgiu com o objetivo de ampliar a integração econômica de seus paísesmembros, especialmente através da eliminação preferencial de barreiras alfandegárias no
comércio intrabloco. O Tratado de Assunção, firmado por Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai, em 26 de março de 1991, ratificou a decisão dos quatro países de ampliar as
dimensões de seus mercados nacionais como forma de alcançar uma melhor inserção na
ordem econômica internacional, crescentemente marcada pela regionalização. Um dos setores
mais importantes no processo de integração do bloco foi o automotivo, que registrou
crescimento expressivo no fluxo de comércio intrabloco, apesar de não haver um aparato legal
que assegurasse o livre comércio entre os países do bloco. As exportações brasileiras para o
Mercosul atingiram quase 50% das exportações totais do país do setor automotivo, em 1996.
No entanto, desde o início do processo de integração, o crescimento do comércio no setor
automotivo entre os países do bloco foi apontado como sendo resultado de desvio de
comércio (por exemplo, YEATS, 1997).
Este artigo tem como objetivo principal examinar a existência de desvio de comércio
no setor automotivo do Mercosul. São analisados os 76 produtos a seis dígitos do capítulo 87
do Sistema Harmonizado (SH), buscando identificar em quais produtos houve uma
reorientação dos fluxos comerciais do setor para dentro do bloco e se esses eram
competitivos, no período 1991-2006. O Índice de Orientação Regional (IOR) é empregado
para avaliar o grau de reorientação comercial dos produtos do setor automotivo, enquanto a
competitividade é mensurada pelo Índice de Vantagens Comparativas Reveladas (IVCR).
Assim, se aqueles produtos automotivos que registraram a maior variação de comércio para
dentro do bloco não forem competitivos é possível afirmar que o bloco estaria desviando
comércio nos produtos desse setor, especialmente se sobre esses produtos incidir um grau de
protecionismo em relação aos países não-membros superior a média dos demais produtos.
O artigo está dividido em três seções, além desta introdução. A seção 2 trata das
principais medidas adotadas pelo bloco referentes ao setor automotivo, tanto para regular o
comércio intrazona como para estabelecer o grau de proteção em relação às importações
extrazona. A seção 3 examina a existência de desvio de comércio no bloco através do IOR e
do IVCR, enquanto a última seção apresenta as considerações finais.
3
2. O Mercosul e a Legislação do Regime Automotivo
O caso mais proeminente envolvendo produtos excluídos do programa de liberalização
intrabloco do Mercosul se refere ao setor automotivo.1 Na fase inicial da integração, o Acordo
de Complementação Econômica (ACE) no 14 foi o instrumento que regulou o comércio no
setor automotivo, com o objetivo de estabelecer o Mercado Comum e promover a
complementação econômica da indústria, por intermédio do aumento da capacidade
competitiva dos países signatários. Este acordo, com vigência a partir de 20 de dezembro de
1990, foi e é uma das ferramentas de equilíbrio dinâmico entre Brasil e Argentina, que vem
sofrendo alterações através dos protocolos adicionais. A decisão No 29/94, por sua vez,
estabeleceu três elementos básicos para o regime automotivo do bloco, que deveria ser
adotado em janeiro de 2000: (i) completa liberalização do comércio dentro do bloco; (ii) uma
tarifa externa comum; (iii) eliminação de incentivos que distorcem a competitividade intrabloco. Dois aspectos merecem especial atenção, as regras para o comércio intrazona e aquelas
para as importações extrabloco.
No que se refere ao comércio entre os membros do bloco, desde a sua criação, ele
pode ser caracterizado como um comércio administrado, baseando-se em conteúdos regionais
mínimos, requisitos de equilíbrio da balança comercial e entrada condicionada (BID, 1996). A
liberalização do comércio automotivo tem sido continuamente postergada, devido a
divergências existentes em relação ao regime automotivo, com a manutenção do comércio
administrado entre os países do bloco. No início dos anos 2000, foi inaugurada a Política
Automotiva Comum do bloco, com o comércio intrazona sendo regulado pelo coeficiente de
desvio das exportações, ou flex, mecanismo que permite um determinado desequilíbrio entre
as exportações do setor. Entre 1º de agosto de 2000 e 31 de dezembro de 2005, conforme trata
o 30º Protocolo Adicional ao ACE-14, o intercâmbio comercial de produtos do setor ficou
isento de tarifas, admitindo-se um desvio máximo de 3% do volume de intercâmbio, que se
elevaria até 10% em 2003. As exportações que excedessem o limite autorizado seriam
tributadas em 70% da Tarifa Externa Comum (TEC) para todos os tipos de veículos e 75% da
TEC para as autopeças.2
1
Os produtos do regime automotivo incluem automóveis, veículos comerciais leves de até 1,5 toneladas, ônibus
e caminhões, máquinas agrícolas e rodoviárias, autopeças para veículos, máquinas agrícolas e rodoviárias,
chassis com motor, reboques, semi-reboques, e autopeças para produção e para o mercado de reposição.
2
O acordo também fixou em 60% o conteúdo regional mínimo (de partes e peças) para que o produto ficasse
isento de tarifa nas transações bilaterais.
4
No entanto, as regras foram alteradas novamente em 2002, através do 31º Protocolo
Adicional ao ACE-14, alterando os limites de volume de comércio para valores, medidos em
dólares. Assim, foi estabelecido que para cada US$ 1,00 exportado pela Argentina para o
Brasil, o Brasil poderia exportar US$ 2,0 para a Argentina sem pagamento de alíquotas de
imposto, em 2002, mantendo-se as alíquotas descritas acima caso superassem o limite
definido. Gradualmente, o flex convergiria para 2,6 em 2005 e, finalmente em 2006, haveria
livre comércio. No entanto, a Argentina insistiu na manutenção de limites ao livre comércio
proporcionados pelo regime de flex, enquanto não fosse possível manter mais equilibrado o
intercâmbio bilateral com o Brasil. Assim, em julho de 2006, foi publicado o 35º Protocolo
Adicional ao ACE-14, com validade entre julho de 2006 e junho de 2008, alterando o
coeficiente de desvio anual para 1,95, sem pagamento de imposto. A penalidade para as
exportações que excedessem o limite se manteve em 75% da alíquota da TEC para autopeças
e 70% para automóveis (BID, 2008).
Após intensas negociações, em junho de 2008, foi criado o 38º Protocolo Adicional ao
ACE-14, fixando o livre comércio intrabloco para julho de 2013, apesar das pressões
brasileiras, que desejavam um prazo menor.3 A novidade foi o estabelecimento de um flex
assimétrico. O nível de 1,95 é o limite para o déficit comercial da Argentina no setor,
enquanto no Brasil o déficit é maior, de 2,5. Assim, mesmo supondo que desta vez o acordo
seja cumprido, terão passados 22 anos, entre 1991 e 2013, para o cumprimento daquilo
previsto ainda no Tratado de Assunção.
Além da ausência de livre-comércio intrabloco, o grau de protecionismo em relação às
importações extrabloco do setor automotivo no âmbito do Mercosul sempre foi elevado. Com
exceção de um breve período logo após a sua formação, quando o limite superior da TEC do
bloco se situava em 20%, ela tem se situado para a maior dos produtos no teto permitido pela
Organização Mundial do Comércio (OMC). Assim, a partir do início dos anos 2000, a TEC
foi fixada em 35% para os veículos em geral e em 14% para as máquinas agrícolas e as
autopeças.
Kume e Piani (2005) confirmaram o forte protecionismo praticado no setor
automotivo do bloco. Os autores calcularam a proteção nominal e efetiva da TEC do
3
O fim do comércio administrado no setor automotivo no Mercosul deve beneficiar mais a indústria
automobilística brasileira, cuja produção é muito superior a da Argentina. Enquanto a produção brasileira
mostrou uma trajetória ascendente entre 1991 e 2006, alcançando a produção de aproximadamente 3 milhões de
veículos em 2006, a produção de automóveis na Argentina se mostrou muito mais instável, atingindo em 2006
um nível em torno de 500 mil veículos.
5
Mercosul para 2006, para todos os setores de atividades, como mostra a tabela 1. Produtos do
setor automotivo (automóveis, caminhões e ônibus) apresentavam o maior grau de proteção,
tanto em termos nominais, como e, principalmente, em termos efetivos. A tarifa nominal do
setor chega a 34%, muito acima da tarifa média, de apenas 12,4%. A proteção efetiva é ainda
maior, chegando a 124%, enquanto a média de todos os setores é de apenas 17,2%. Além de
gozar de proteção efetiva muito elevada, o setor dispõe de incentivos fiscais e financeiros
estaduais e, especialmente, de um regime automotivo em nível federal.
Tabela 1: Tarifa Externa Comum do Mercosul Prevista para 2006 (Nominal e Efetiva
por atividade)
Código
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Atividade
Agropecuária
Extrativa Mineral
Petróleo e Carvão
Produtos Minerais e Metálicos
Siderurgia
Metalúrgica dos Nao-ferrosos
Outros Produtos Metalúrgicos
Maquinas e Tratores
Material Elétrico
Equipamentos Eletrônicos
Automóveis, Caminhões e Ônibus
Outros veículos e peças
Madeira e mobiliário
Celulose, Papel e Gráfica
Borracha
Fabricação de elementos químicos
Refino de Petróleo
Produção Química Diversos
Farmacêutica e perfumaria
Artigos de Plástico
Têxtil
Vestiário
Couros e Calcados
Indústria do Café
Beneficiamentos de Produtos Vegetais
Abate de Animais
Indústria de Laticínios
Açúcar
Fabricação de óleos Vegetais
Bebidas e Outros Produtos Alimentares
Produtos Diversos
Media Simples
Mínimo
Maximo
Desvio- Padrão
TEC Nominal (%) TEC Efetiva (%)
3,78
2,93
3,95
1,72
0,00
-1,82
11,47
13,29
7,98
12,55
9,78
10,28
15,80
21,25
13,85
14,22
15,99
19,99
13,10
12,86
33,97
123,96
13,81
14,22
10,97
13,10
11,94
12,71
12,84
14,70
12,83
13,91
4,58
5,33
8,80
10,62
10,00
9,95
16,54
20,59
16,39
21,77
19,58
22,28
14,23
15,75
11,33
11,73
12,09
22,17
9,76
9,81
15,57
16,57
16,00
16,90
8,72
9,90
15,69
23,64
14,38
16,10
12,44
17,19
0,00
-1,82
33,70
123,96
5,92
20,74
Fonte: Kume e Piani (2005).
3. Exportações Brasileiras Automotivas para o Mercosul
A elaboração de estudos sobre os efeitos de acordos de liberação preferencial de
comércio ganhou especial proeminência na década de 1990, devido à proliferação desses
6
acordos em nível mundial. Para o Mercosul não foi diferente, vários autores examinaram os
efeitos do bloco sobre uma série de variáveis a partir de diversas metodologias (por exemplo,
PIANI, 1998; NEGRI, 1999; MACHADO, CAVALCANTI, 1999; TIGRE et al., 1999;
SARTI, 2001; SICA, 2005).
14.000.000.000
60,00
12.000.000.000
50,00
10.000.000.000
40,00
8.000.000.000
30,00
6.000.000.000
20,00
4.000.000.000
10,00
2.000.000.000
0
0,00
1991 1992
1993 1994
1995
1996 1997
Exportacao Brasileira
1998 1999
2000 2001
Expo para Mercosul
2002
2003 2004
2005 2006
Participacao Mercosul (%)
Gráfico 1 – Participação brasileira do setor automotivo na pauta de exportações
para o Mercosul.
Fonte: MDIC - Sistema Alice.
Nesta seção é feita uma avaliação da orientação e da competitividade das exportações
brasileiras para o Mercosul do setor automotivo entre 1991 e 2006, dividida em três períodos.
O primeiro, entre 1991 a 1998, é marcado pelo forte incremento das exportações brasileiras
para o bloco, sendo considerado o período de ouro do bloco, como mostra o gráfico 1. O
segundo, entre 1999 a 2002, registra uma forte contração dos fluxos comerciais, justificados
pela instabilidade macroeconômica dos principais parceiros do bloco - desvalorização cambial
brasileira e crise argentina -, que influíram significativamente sobre o setor. O período final,
de 2003 a 2006, se notabiliza pelo reaquecimento do mercado e a retomada do crescimento
das exportações brasileiras para o bloco. A análise da orientação do comércio é realizada
através do Índice de Orientação Regional (IOR), enquanto a competitividade é medida pelo
Índice de Vantagens Comparativas Reveladas (IVCR).
7
3.1 Metodologia Aplicada
Mesmo antes do período da ampliação dos contenciosos entre os países do Mercosul,
Yeats (1997) comparou os índices de orientação regional e de vantagens comparativas
reveladas no período 1988-1994, e concluiu que o padrão de comércio intrabloco estava
distorcido. O autor encontrou sinais de desvio de comércio após a formação do bloco naqueles
produtos com maior crescimento da orientação regional de comércio, inclusive aqueles do
setor automotivo, atribuindo-o às elevadas tarifas de importação incidentes sobre as
importações de fora do bloco.
Esta seção analisa os 76 produtos a seis dígitos do capítulo 87 do Sistema
Harmonizado (SH), utilizando os mesmos indicadores sugeridos por Yeats (1997), para
examinar a existência de desvio de comércio no setor automotivo no Mercosul. O IOR é uma
razão entre duas proporções, e seu resultado é obtido através da divisão da participação das
exportações de um produto sobre as exportações totais do país para o bloco econômico pela
participação das exportações deste produto no total exportado extrabloco. O índice situa-se
num intervalo de zero a infinito, no qual a unidade indica uma mesma tendência para exportar
o produto a membros e a não-membros, enquanto valores crescentes e superiores a 1,
observados ao longo do tempo, indicam tendência para exportar mais para dentro do bloco. O
IOR assume a forma abaixo:
IOR= (X rj / X tr) / (X oj / X to)
Onde:
X rj = Valor das exportações brasileiras de automóveis intrabloco;
X tr = Valor total das exportações brasileiras intrabloco;
X oj = Valor das exportações brasileiras de automóveis extrabloco;
X to = Valor total das exportações brasileiras extrabloco.
O Índice de Vantagens Comparativas Reveladas (IVCR), originalmente proposto por
Balassa, em 1965, se baseia no princípio das vantagens comparativas. De acordo com Maia
(2002, p.03), “o IVCR fornece um indicador da estrutura relativa das exportações de uma
região ou país”. O IVCR maior do que 1 indica que o país tem vantagem comparativa
revelada nas exportações do produto, enquanto um IVCR menor do que 1 indica que o país
possui desvantagem comparativa revelada. O índice é obtido através da equação abaixo:
8
IVCR j = (X ij /X i) / (X wj/Xw)
Onde:
X ij = Valor das exportações brasileiras de automóveis;
X i = Valor total das exportações brasileiras;
X wj = Valor total das exportações mundiais de automóveis;
X w = Valor total das exportações mundiais.
A utilização conjunta dos dois índices permite verificar se a formação de um bloco
está evoluindo de acordo com as vantagens comparativas de seus membros ou se está
causando desvio de comércio. Caso os produtos que apresentarem o maior dinamismo no
comércio intrabloco, medido através do IOR, forem competitivos, o bloco estará se
especializando em produtos onde ele é competitivo internacionalmente. No entanto, se os
produtos com maior crescimento do IOR não forem competitivos, há sinais de que o bloco
pode estar desviando comércio, provavelmente em razão de uma estrutura protecionista
elevada em relação ao resto do mundo.
3.2 O Efeito Mercosul nas Exportações Brasileiras do Setor Automotivo
A partir da metodologia descrita acima, inicialmente se examinou o desempenho das
exportações brasileiras do setor automotivo para o Mercosul para todo o período de 1991 a
2006. A tabela 2 mostra os produtos do setor automotivo, a 6 dígitos do SH, que apresentaram
a maior reorientação de comércio para o bloco, medido através do IOR, ao longo do período,
bem como o IVCR destes produtos. Comparando estes dois indicadores é possível determinar
se aqueles produtos que apresentaram uma maior importância no comércio intrabloco são
competitivos. Chama a atenção que nenhum dos seis produtos com a maior variação do IOR
era competitivo tanto em 1991 como em 2006, com seus IVCR sendo inferiores a unidade em
ambos os períodos.4 Além disso, a maioria dos produtos (19) com o maior crescimento do
IOR entre 1991 e 2006 não eram competitivos em 2006, mostrando um padrão de comércio
intrabloco no setor automotivo semelhante ao observado por Yeats (1997).
Vale destacar que a maior parte dos produtos pouco competitivos internacionalmente,
mas que foram dinâmicos no comércio intra-Mercosul, apresentavam um grau de
protecionismo, medido pela TEC, superior a média. Ou seja, assim como havia sugerido
4
Os três produtos com maior variação absoluta do IOR apresentaram uma variação do índice superior a 100,
mostrando reorientação de comércio extremamente elevada.
9
Yeats para um período diferente, o grande crescimento do comércio do setor automotivo, no
âmbito do Mercosul, parece ter sido resultado de um processo de desvio de comércio para
uma parcela significativa de produtos, onde o comércio intrabloco cresceu em detrimento das
importações mais eficientes de fora do bloco. A causa mais plausível para este fenômeno são
as elevadas preferências concedidas pelo bloco. Como resultado, os produtores brasileiros
teriam um grande incentivo para vender seus produtos a preços mais elevados para os
consumidores do bloco.
Tabela 2 - IOR/ IVCR 1991 a 2006
IOR 1991/2006
IVCR 1991/2006
Var 1991 a
Var 1991 a
SH_6 IOR 1991 IOR 2006
IVCR 1991 IVCR 2006
TEC 2006
2006
2006
871496
13,39
219,81
206,43
0,02
0,16
0,14
16
871495
1,36
203,89
202,53
0,17
0,63
0,46
16
871420
0,00
141,33
141,33
0,00
0,01
0,01
10
871492
3,30
38,57
35,27
0,02
0,01
-0,01
16
871491
0,10
21,21
21,11
0,02
0,04
0,02
16
870821
0,39
11,83
11,44
0,00
0,26
0,26
18
870421
0,55
10,25
9,71
1,99
1,21
-0,78
35
870850
0,51
6,76
6,25
2,49
2,10
-0,38
0
870321
0,14
5,54
5,40
0,02
0,80
0,78
35
870331
0,00
4,91
4,91
0,00
0,77
0,77
35
870422
0,90
5,72
4,82
1,40
2,00
0,60
35
871631
0,00
2,77
2,77
0,00
0,17
0,17
35
871130
0,04
2,04
2,00
0,74
0,24
-0,51
20
870829
0,92
2,81
1,89
0,13
0,81
0,69
16
870894
0,73
2,50
1,77
1,22
0,78
-0,44
16
870990
0,00
1,36
1,36
0,05
0,01
-0,04
14
870870
0,17
1,47
1,30
2,26
1,43
-0,82
18
870893
0,62
1,72
1,10
1,77
1,52
-0,25
18
871419
0,26
1,07
0,80
0,11
0,20
0,10
16
870892
0,22
0,94
0,72
0,20
0,14
-0,05
18
870120
0,41
0,99
0,59
0,59
2,85
2,26
35
870839
0,32
0,77
0,45
1,57
2,08
0,51
18
870210
0,24
0,68
0,44
4,97
1,92
-3,04
35
870600
0,37
0,80
0,44
4,71
18,48
13,77
35
870490
0,00
0,24
0,24
0,00
0,04
0,03
35
870423
0,20
0,35
0,15
1,32
2,97
1,66
35
871411
0,00
0,08
0,08
0,32
0,00
-0,32
16
870410
0,00
0,02
0,02
0,03
2,31
2,28
14
870590
0,00
0,02
0,02
0,08
0,15
0,07
35
870290
0,00
0,00
0,00
0,00
0,05
0,05
35
Fonte: Cálculos do autor.
No entanto, 11 produtos tanto em 1991 como em 2006 se mostraram competitivos
internacionalmente, com o IVCR superior a 1. Portanto seria inadequado pretender
generalizar a existência de desvio de comércio para todo o setor automotivo. Além disso, em
10
19 produtos houve um aumento do IVCR ao longo do período, mostrando que teria havido
uma elevação de sua competitividade. A separação em três períodos, de acordo com o
dinamismo do comércio intrabloco, pode ajudar a lançar alguma luz sobre a existência de
desvio de comércio no setor automotivo no bloco.
Conforme a análise prévia demonstrou, houve uma grande expansão das exportações
brasileiras do setor automotivo para o Mercosul durante o período 1991-98, em razão da
queda preferencial das elevadas barreiras alfandegárias vigentes em anos anteriores. Na
medida em que a abertura comercial intrabloco ocorreu, houve uma acentuada tendência de
incremento de comércio entre os países do bloco. Na tabela 3 estão listados todos os produtos,
a 6 dígitos do SH, que mostraram um aumento absoluto do IOR ao longo desse período, assim
como o seu IVCR e a sua TEC. Boa maior parte dos produtos tem uma TEC no limite
máximo (35%), com todos a exceção de um, com sua TEC acima de 15%, mostrando motivos
para a regionalização acentuada. Ao longo do período, houve o maior número de produtos
com variação positiva do IOR, chegando a 44 dos 76 do setor. Embora tenha sido o período
onde se verifica o maior dinamismo de comércio intrabloco, a sua maioria (26) não era
competitiva, de acordo com o IVCR, no final do período, em 1998.
Chama a atenção o item bicicletas (871200), com o maior aumento do IOR no
período, passando de 7,02 em 1991 para 80,38, em 1998, um forte indicativo de sua
reorientação regional de comércio. No entanto, além de não ser competitivo em ambos os
anos, apresentou uma queda do IVCR ao longo do período. Os itens selins (871495) e freios
de bicicletas (871494), também tiveram uma variação expressiva do IOR, que chegou a 26,7 e
23,3, respectivamente. No entanto, embora a maioria dos itens do setor apresentasse uma
desvantagem comparativa, conforme mencionado acima, em 34 do total de 44 que mostraram
uma reorientação de comércio para o bloco houve um aumento do IVCR ao longo do período.
Ou seja, mesmo que continuassem relativamente menos competitivos, houve, ao menos, uma
elevação de sua competitividade no período. Assim, além de não ser possível generalizar a
existência de desvio de comércio no setor, pois 18 itens apresentavam IVCR superior a 1 em
1998, a maior parte deles registrou um incremento de sua competitividade.
Esse fenômeno pode estar relacionado ao que Corden (1972) chamou de “supressão de
comércio”. O autor mostrou que, além dos efeitos tradicionais de criação e desvio de
comércio, em setores caracterizados por uma estrutura de mercado de concorrência
imperfeita, a existência de ganhos de escala iria proporcionar dois efeitos adicionais sobre o
bem-estar. O primeiro seria a “redução de custos”, que ocorre quando a integração aumenta a
11
escala de produção, tornando as firmas que atuam no mercado ampliado mais eficientes que
suas concorrentes. O segundo efeito seria a “supressão de comércio”, que ocorre quando a
redução de custos decorrente da integração permite que as firmas que operam no bloco se
tornem mais eficientes, mas ainda não o suficiente para suplantar as rivais de fora do bloco, o
que conseguem somente pelo protecionismo que o bloco impõe as importações mais
competitivas extrabloco.
Portanto, a formação do bloco poderia ser uma das razões para a maior
competitividade daqueles produtos mais dinâmicos no comércio intrabloco, mesmo que ainda
não o suficiente para prescindir de uma TEC elevada. Nesse sentido, Tigre et al. (1999)
discutem mais profundamente o desempenho da indústria automobilística após a entrada em
vigor da primeira versão do Regime Automotivo. Os autores argumentam, por exemplo, que o
Mercosul cumpriu papel decisivo na reestruturação deste setor, sobretudo na Argentina e no
Brasil. O acordo regional permitiu que as multinacionais fabricantes, presentes nos dois
países, adotassem estratégias de especializações regionais, o que incrementou o comércio
intra-Mercosul de bens finais e insumos. Nesse período, mesmo que os acordos do Regime
Automotivo estivessem sendo protelados, havia um otimismo em relação as perspectivas de
crescimento do comércio intrabloco. Os governos já haviam combinado o livre comércio (31º
Protocolo ao ACE-14), embora também já houvessem adiado algumas vezes a liberalização
plena do comércio intrabloco no setor. Assim, as montadoras, presentes nos dois maiores
membros do bloco, estariam se beneficiando dos ganhos de escala em muitos produtos do
setor automotivo proporcionados pelo protecionismo regional.
Entretanto, a instabilidade macroeconômica causada por crises externas (México1995, Sudeste Asiático-1997, Rússia-1998) ou problemas domésticos (desvalorização cambial
brasileira de 1999 e a moratória argentina de 2001) interromperam a fase mais próspera do
comércio intrabloco. Os anos de 1999 a 2002 foram notoriamente o pior período para o
Mercosul, devido às ondas de choque provocadas pelas crises financeiras e as conseqüentes
perdas no fluxo comercial regional. Na tabela 4 estão calculados os índices de
competitividade e orientação regional para este período, que refletem as conseqüências do
cenário macroeconômico adverso no setor automotivo do cone sul.
12
Tabela 3 – IOR E IVCR 1991-1998
SH_6
871200
871495
871494
870821
870422
871620
871411
870120
871639
870831
870829
871499
870421
870892
871496
870321
870860
870894
871680
870432
871640
871491
871690
870540
870423
870990
870590
870893
870850
871493
870870
871120
870839
870130
870410
870810
870600
870840
871631
870891
870899
871130
870210
870190
IOR 1991/1998
IVCR 1991/1998
Var 1991 a
Var 1991 a
IOR 1991 IOR 1998
IVCR 1991 IVCR 1998
TEC 1998
1998
1998
7,02
80,38
73,36
0,30
0,08
-0,22
16
1,36
28,11
26,75
0,17
1,20
1,03
23
0,40
23,72
23,32
0,00
0,02
0,01
16
0,39
16,36
15,96
0,02
0,52
0,50
35
0,90
11,52
10,62
1,40
4,34
2,94
35
3,47
13,58
10,10
0,13
1,17
1,04
19
0,00
9,10
9,10
0,32
0,01
-0,31
18
0,41
6,96
6,55
0,59
0,96
0,37
35
1,12
6,22
5,10
0,28
1,76
1,48
35
0,82
5,51
4,70
0,92
0,12
-0,80
0
0,92
4,62
3,70
0,13
0,65
0,53
35
6,59
9,92
3,34
0,17
0,03
-0,14
21
0,55
3,61
3,07
1,99
2,49
0,50
35
0,22
2,95
2,73
0,20
0,48
0,29
21
13,39
16,02
2,63
0,02
0,11
0,09
17
0,14
2,42
2,29
0,02
0,38
0,36
35
4,41
6,46
2,05
0,24
0,62
0,37
35
0,73
2,70
1,98
1,22
1,10
-0,12
21
1,41
3,34
1,93
0,15
0,26
0,11
19
0,00
1,79
1,79
0,04
0,07
0,03
35
2,30
4,08
1,79
1,31
0,00
-1,31
19
0,10
1,72
1,62
0,02
0,23
0,21
19
3,84
5,40
1,57
0,04
0,14
0,10
35
0,00
1,35
1,35
0,00
0,30
0,30
20
0,20
1,44
1,23
1,32
1,99
0,67
35
0,00
1,19
1,19
0,05
0,00
-0,04
17
0,00
1,16
1,16
0,08
0,07
-0,01
35
0,62
1,62
1,01
1,77
1,86
0,09
21
0,51
1,30
0,79
2,49
3,44
0,95
17
0,08
0,82
0,75
0,00
0,00
0,00
19
0,17
0,88
0,71
2,26
2,66
0,40
35
1,58
2,28
0,71
0,59
1,38
0,79
35
0,32
0,86
0,55
1,57
2,04
0,47
35
0,07
0,59
0,51
0,41
0,61
0,20
17
0,00
0,35
0,35
0,03
0,64
0,61
17
0,60
0,89
0,29
0,26
0,76
0,50
35
0,37
0,64
0,27
4,71
8,57
3,86
35
1,19
1,47
0,27
0,71
1,13
0,42
35
0,00
0,22
0,22
0,00
0,35
0,35
19
0,96
1,11
0,15
0,80
1,40
0,60
21
1,61
1,69
0,08
1,00
1,18
0,18
21
0,04
0,11
0,08
0,74
0,09
-0,66
35
0,24
0,26
0,02
4,97
3,81
-1,15
17
2,83
2,83
0,00
1,18
1,73
0,55
17
Fonte: Cálculos do autor.
É possível observar um menor número de produtos com IOR crescente e pouquíssimos
produtos competitivos, que contribuíram para a retração do comércio intrabloco. Apenas 27
itens mostram um aumento do IOR ao longo do período, mostrando o menor dinamismo do
comércio regional, uma redução de 30% dos itens com crescimento da orientação regional em
13
relação ao período anterior (44). Destes 27 itens, 21 apresentaram um IVCR inferior a 1 em
2002, mostrando que a reorientação de comércio ocorrida foi, em grande parte, devido ao
protecionismo. A maioria destes produtos (23) apresentava uma TEC superior a 15%,
chegando a 35% em boa parte dos casos. Além disso, entre os 10 produtos com maior
reorientação de comércio apenas um deles constava entre os 10 mais dinâmicos no período
1991-98, mostrando uma alteração profunda na pauta de exportação brasileira para o bloco
neste período de crise. Os três produtos com maior crescimento absoluto do IOR não eram
competitivos, de acordo com o IVCR, além de terem registrado uma queda do índice ao longo
do período.
Tabela 4 – IOR E IVCR 1999-2002
IOR 1999/2002
SH_6
IOR 1999
IOR 2002
870432
870331
871494
870892
870421
870540
870321
870840
871499
870899
871310
870110
870332
871492
870810
871680
870850
870510
870919
870322
870190
870880
870894
870839
870990
870590
870870
0,00
0,00
80,43
3,50
1,81
1,05
11,95
0,98
25,90
0,08
3,12
0,21
1,27
1,50
0,99
3,53
1,52
0,00
4,14
0,87
1,12
0,60
1,63
0,75
0,55
0,26
0,74
260,96
223,05
122,32
17,75
6,00
5,06
14,81
3,67
27,89
2,04
4,84
1,91
2,61
2,67
2,10
4,62
2,56
0,99
5,01
1,65
1,65
0,91
1,87
0,98
0,68
0,36
0,83
IVCR 1999/2002
Var 1999 a
2002
260,96
223,05
41,89
14,25
4,19
4,01
2,85
2,69
1,99
1,96
1,72
1,70
1,34
1,17
1,11
1,10
1,03
0,99
0,87
0,78
0,53
0,30
0,24
0,23
0,13
0,10
0,09
IVCR 1999 IVCR 2002
0,08
0,14
1,00
0,05
0,47
0,05
0,49
0,28
-0,03
-0,19
0,54
-0,14
0,64
-0,25
0,41
-0,11
-1,02
0,12
-0,01
0,98
-0,18
0,65
-0,03
-0,40
0,55
11,52
-0,11
0,00
0,10
0,88
0,23
0,74
0,24
0,35
0,69
0,01
0,88
0,48
0,14
0,29
0,07
0,31
0,17
2,39
0,00
0,00
0,58
1,94
1,74
0,52
1,58
0,13
13,45
2,33
Var 2000
TEC
a 2002
-0,08
16
-0,04
10
-0,13
16
0,18
16
0,28
16
0,19
35
-0,14
20
0,42
35
0,04
35
1,07
14
-0,06
35
0,28
12
-0,35
18
0,32
20
-0,10
14
0,28
18
3,42
18
-0,12
35
0,01
35
-0,40
20
2,12
18
1,09
35
0,54
20
1,98
20
-0,42
35
1,93
18
2,44
18
Fonte: Cálculos do autor.
Durante este período, deve-se salientar que passou a vigorar, a partir de junho de 2000,
o comércio administrado entre os países do bloco, caracterizado pela figura do flex. Vale
ressaltar também que, nesta fase da integração, o mercado argentino, em razão da crise em
14
que estava envolvido, passou a não mais poder absorver os produtos fabricados por sua
própria indústria, passando a exportar mais para o Brasil, inclusive além do flex, gerando um
comércio tributado, conforme previsto pelas regras estabelecidas.
Tabela 5 – IOR E IVCR 2003-2006
IOR 2003/2006
SH_6
IOR 2003
IOR 2006
871495
19,66
203,89
871420
4,80
141,33
871496
108,83
219,81
871492
2,55
38,57
871491
4,01
21,21
870332
3,88
18,08
870821
4,63
11,83
870290
-5,32
0,00
870310
-5,19
0,00
870850
1,87
6,76
870421
6,12
10,25
871310
0,12
3,86
870110
0,82
2,83
871130
0,29
2,04
870990
0,20
1,36
870894
1,43
2,50
870829
1,79
2,81
871631
1,76
2,77
870323
0,69
1,61
870870
0,55
1,47
870893
1,07
1,72
870210
0,09
0,68
871500
0,44
0,91
871120
0,21
0,67
870600
0,43
0,80
870839
0,42
0,77
870899
0,57
0,86
870490
0,00
0,24
870790
0,33
0,57
870423
0,17
0,35
871419
0,94
1,07
870710
0,08
0,18
870919
0,00
0,09
871411
0,00
0,08
870431
0,34
0,39
870891
0,69
0,74
870510
0,00
0,01
Fonte: Cálculos do autor.
IVCR 2003/2006
Var 2003 a
Var 2003 a
IVCR 2003 IVCR 2006
TEC
2006
2006
184,23
1,09
0,63
-0,46
16
136,52
0,77
0,48
-0,29
10
110,98
0,26
0,16
-0,10
16
36,02
0,02
0,00
-0,02
16
17,19
0,03
0,04
0,01
16
14,20
0,23
0,15
-0,08
35
7,20
0,09
0,26
0,17
18
5,32
0,04
0,05
0,01
35
5,19
0,00
0,00
0,00
35
4,89
2,50
2,10
-0,40
0
4,14
0,99
1,21
0,21
35
3,74
0,05
0,06
0,01
12
2,01
0,11
0,05
-0,05
14
1,75
0,14
0,24
0,10
20
1,17
0,02
0,01
-0,01
14
1,07
0,40
0,78
0,38
16
1,01
0,39
0,81
0,42
16
1,01
0,05
0,17
0,12
35
0,91
1,39
1,30
-0,09
35
0,91
1,90
1,43
-0,46
18
0,66
1,17
1,52
0,35
18
0,59
1,88
1,92
0,04
35
0,47
0,11
0,01
-0,10
20
0,46
4,38
3,77
-0,60
20
0,37
11,98
18,48
6,50
35
0,35
1,84
2,08
0,24
18
0,29
0,99
0,90
-0,09
18
0,24
0,27
0,04
-0,24
35
0,24
6,46
7,11
0,66
35
0,18
2,05
2,97
0,93
35
0,12
0,14
0,20
0,06
16
0,10
0,28
0,05
-0,23
35
0,09
0,10
0,03
-0,07
14
0,08
0,00
0,00
0,00
16
0,05
0,74
1,65
0,91
35
0,05
1,36
1,87
0,51
18
0,01
0,03
0,15
0,13
35
Após passar a pior fase da crise, houve uma recuperação do comércio intrabloco, que
também acabou beneficiando o setor automotivo. A tabela 5 mostra que 37 produtos do setor
automotivo, a 6 dígitos do SH, apresentaram um crescimento do IOR no período 2003-2006,
15
com três produtos registrando uma variação absoluta do índice superior a 100. Chama a
atenção que nenhum dos nove produtos com a maior variação do IOR era competitivo tanto
em 2003 como em 2006, com seus IVCR sendo inferiores a unidade em ambos os períodos.
Além disso, os quatro itens com maior dinamismo intrabloco apresentaram uma queda do
IVCR ao longo do período, mostrando sinais claros de desvio de comércio.
Vale ressaltar que a maioria dos produtos (24) com o maior crescimento do IOR entre
2003 e 2006 não eram competitivos em 2006, assim como já havia ocorrido nos dois períodos
anteriores. Se do primeiro para o segundo período analisado houve queda de 30% de itens
com orientação para o bloco, neste último período, em que o comércio retomou seu
crescimento, houve um aumento de 37% dos produtos com IOR crescente em relação ao
período 1999-2002. Assim como já havia ocorrido no período de grande expansão dos fluxos
de comércio intrabloco (1991-98), também houve neste período uma grande parcela dos itens
(21 dos 37) que registraram um incremento do IVCR, mesmo que a maioria ainda não fosse
competitiva internacionalmente (IVCR menor do que 1). Isto significa que boa parte dos
produtos, embora não plenamente competitivos, estariam aumentando a sua competitividade,
caracterizando-se por uma situação de “supressão de comércio”, conforme sugerido por
Corden (1972).
Em suma, em todos os períodos a metodologia aplicada mostrou ter ocorrido desvio de
comércio na maioria dos produtos que compõem o setor automotivo no Mercosul, pois
aqueles produtos que apresentaram um aumento da orientação de comércio para dentro do
bloco, medido pelo IOR, não eram competitivos, de acordo com o IVCR. Como mostra a
tabela 6, quando se examina todo o período, entre 1991 e 2006, 19 dos 30 produtos com
reorientação de comércio para o bloco apresentavam baixa competitividade. Parte da
explicação desse desempenho intrabloco está associada a uma TEC maior do que a média
nestes produtos, ou seja, as elevadas preferências do setor automotivo parecem ser as
principais responsáveis pela reorientação de comércio que ocorreu nos produtos do setor a
partir da formação do bloco. No entanto, também foi possível observar que em uma parcela
não desprezível dos produtos automotivos houve um aumento de competitividade ao longo do
período, possivelmente em razão da presença de ganhos de escala (caracterizado pelo IVCR
crescente, mas inferior a 1), o que caracterizaria uma situação de “supressão de comércio”.
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Tabela 6: Resumo dos Índices
Períodos
1991 a 2006
1991 a 1998
1999 a 2002
2003 a 2006
IOR
30
44
27
37
IVCR < 1 TEC Média
19
27
21
24
23,2
25,6
22,8
23,3
Nro. Produtos com
TEC = 35%
12
19
9
14
Fonte: Elaboração do autor.
4. Conclusões
Com a implementação da TEC, em 1995, baseada na Nomenclatura Comum do
Mercosul (NCM), deu-se um grande passo para a viabilização de uma política comercial
comum entre os países-membros do bloco. No entanto, para muitos produtos houve um
aumento do grau de protecionismo em relação à situação anterior, especialmente no setor
automotivo. Vários estudos (por exemplo, Kume e Piani, 2005), mostram o elevado grau de
protecionismo do setor automotivo, medido tanto a partir das tarifas nominais de importação
como das tarifas efetivas. Na verdade, esse se configura no setor mais protegido, através da
TEC, do Mercosul. Dado esse elevado grau de protecionismo do setor em relação aos países
de fora do bloco, surge a possibilidade do crescimento do comércio intrabloco ocorrer mesmo
em produtos não-competitivos, causando temores de desvio de comércio.
A partir da análise comparativa dos índices de orientação regional e de
competitividade de cada produto do setor automotivo, a seis dígitos do SH, é possível
identificar três momentos bastante distintos, com sinais de desvio de comércio das
exportações brasileiras para o Mercosul. O primeiro período (1991-1998) mostrou o maior
número de produtos (44) com elevação de IOR, sendo que 26 destes não eram competitivos
no final do período (1998). No período seguinte (1999-2002) houve uma série de crises
macroeconômicas, o que levou a uma redução do número de produtos com elevação do IOR
para apenas 27, sendo que 21 não eram competitivos. Ou seja, nesse período houve uma
intensificação do desvio de comércio, pois a quase totalidade dos produtos que se
reorientaram para o bloco não eram competitivos. No terceiro período (2003-2006) ocorreu
uma recuperação do volume das exportações brasileiras para o bloco, mas também há
evidências, assim como todo anos anteriores, de desvio de comércio. Nessa fase dos 37
produtos do setor automotivo que mostraram um maior dinamismo para o bloco 24 não eram
competitivos. No entanto, não é possível generalizar a presença de desvio de comércio no
setor automotivo do Mercosul, pois em um número significativo de produtos com IVCR
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inferior a 1 houve aumento da competitividade desde a formação do bloco, possivelmente
devido a ganhos de escala, o que caracterizaria “supressão de comércio”, ao invés de desvio
de comércio.
Portanto, embora a primeira vista, em todos os períodos parece ter ocorrido um
predomínio de desvio de comércio no setor automotivo no Mercosul, considerando-se as
exportações brasileiras para o bloco, em boa parte destes produtos houve, na verdade, a
“supressão de comércio”. Isso reflete o fato de que os produtos que tiveram crescimento do
IOR em sua maioria ainda não eram competitivos, conforme o IVCR, mas estavam elevando a
sua competitividade ao longo do tempo. Parte da explicação desse dinamismo das exportações
brasileiras para o bloco está associada a uma TEC maior do que a média. Assim, embora as
elevadas preferências do setor automotivo concedidas pelo bloco parecem ser as principais
responsáveis pela reorientação regional de comércio que ocorreu nos produtos do setor a
partir da formação do bloco, a existência de economias de escala parece ter reduzido os
impactos negativos sobre o bem-estar da população.
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18
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