ESCOLA DE GUERRA NAVAL
CMG(EN) IVAN TAVEIRA MARTINS
POSSIBILIDADES E LIMITAÇÕES DA UTILIZAÇÃO DO MÉTODO DE ESTUDO
DE ESTADO-MAIOR COMO FERRAMENTA DE APOIO À DECISÃO NOS NOVOS
PROCESSOS DE OBTENÇÃO DE MEIOS FLUTUANTES NA MARINHA DO
BRASIL
Rio de Janeiro
2007
CMG (EN) IVAN TAVEIRA MARTINS
POSSIBILIDADES E LIMITAÇÕES DA UTILIZAÇÃO DO MÉTODO DE ESTUDO
DE ESTADO-MAIOR COMO FERRAMENTA DE APOIO À DECISÃO NOS NOVOS
PROCESSOS DE OBTENÇÃO DE MEIOS FLUTUANTES NA MARINHA DO
BRASIL.
Monografia apresentada à Escola de Guerra
Naval, como requisito parcial para a conclusão
do Curso de Política e Estratégia Marítimas.
Orientador: CMG(RM1) Airton Pinto Pereira
Rio de Janeiro
Escola de Guerra Naval
2007
RESUMO
Como forma de aprimorar as tomadas de decisão nos processos de obtenção de meios
flutuantes tais como navios e submarinos, que deverão ter curso em função do Programa de
Reaparelhamento da Marinha do Brasil entre 2007 e 2025, é aventada a possibilidade de
utilização da metodologia do Estudo de Estado-Maior como ferramenta de apoio à decisão
naqueles processos. Esta monografia discute as possibilidades e limitações decorrentes dessa
utilização. Para tal, procede-se uma análise das características dos processos de obtenção de
meios prescrito na publicação EMA-420 da Marinha, efetuando-se a identificação das
necessidades decisórias típicas que ocorrem nesse tipo de processo. As decisões que daí
advêm são classificadas em quatro grupos: as de origem; as seletivas; as de autorização; e as
de condução. Em seguida, discutem-se as características do método do Estudo de EstadoMaior, com foco no seu emprego como ferramenta em processos complexos de tomada de
decisão. Entendidas as características dos processos de obtenção de meios na MB e do método
do Estudo de Estado-Maior, procede-se uma análise das possibilidades e limitações da adoção
do método naqueles processos, à luz das características dos grupos de decisão identificados.
Conclui-se pela possibilidade da adoção em lide, sendo a mesma recomendada em casos
específicos.
Palavras-chave: Decisão. Obtenção. Meios Flutuantes. Navios. Submarinos.
ABSTRACT
Aiming to make systematic and clear the decisions within the acquisition processes of ships
and submarines that will follow the “Programa de Reaparelhamento da Marinha do Brasil
entre 2007 e 2025” (Brazilian Navy Material Upgrade and Replacement Program for the
2007-2025 period), the use of the “Estudo de Estado-Maior” (staff-report method) as a
decision-making tool in these processes is considered. This work aims to evaluate the
possibilities and limitations that derive from this use. The characteristics of the procurement
and acquisition processes of ships in the Brazilian Navy, as prescribed in the Navy Instruction
EMA-420, is analyzed, in order to identify the usual decision necessities in these processes.
The decisions are, then, grouped in four classes: those of birth; those for selection; those for
authorizations; and those for the process flow. The characteristics of the “Estudo de EstadoMaior” are also analyzed, with particular focus on support of complex decisions. The
possibilities and limitations of using the “Estudo de Estado-Maior” method in the
procurement and acquisition processes of ships in the Brazilian Navy are discussed. Based on
this discussion it is recommended to use of the method in certain decision cases.
Key-words: Decision-making. Procurement. Acquisition. Ships. Submarines.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 – Processo de Obtenção de Meios Flutuantes previsto pelo EMA-420
para a modalidade obtenção projeto e construção.......................................... 58
FIGURA 2 – Processo Decisório.......................................................................................... 59
QUADRO 1 – Tipos e âmbitos das decisões em um processo de obtenção de meios
flutuantes ......................................................................................................... 60
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AEA
- Adequabilidade, exeqüibilidade e aceitabilidade
ALI
- Apoio Logístico Integrado
CEMA
- Chefe do Estado Maior da Armada
CM
- Comandante da Marinha
ComOpNav
- Comando de Operações Navais
CON
- Comandante de Operações Navais
CGCFN
- Comando-Geral do Corpo de Fuzileiros Navais
CPN
- Centro de Projetos de Navios
DE
- Diretoria Técnica Especializada
DEN
- Diretoria de Engenharia Naval
DGMM
- Diretoria-Geral do Material da Marinha
EA
- Especificação de Aquisição
EANS
- Especificação de Alto Nível de Sistemas
EC
- Especificação de Contrato
EE
- Estudos de Exeqüibilidade
EEM
- Estudo de Estado-Maior
EGN
- Escola de Guerra Naval
EMA
- Estado Maior da Armada
EO
- Estudo de Obtenção
ES
- Engenharia de Sistemas
FN
- Fuzileiros Navais
GT
- Grupo de Trabalho
MB
- Marinha do Brasil
PAA
- Plano de Aquisição Antecipada
PB
- Projeto Básico
POMF
- Processo de Obtenção de Meios Flutuantes
PRM
- Programa de Reaparelhamento da Marinha
RANS
- Requisitos de Alto Nível de Sistemas
REE
- Relatório de Estudos de Exeqüibilidade
REEM
- Relatório de Estudo de Estado-Maior
REM
- Requisitos de Estado-Maior
RFF
- Relatório de Fim de Fase
SGM
- Secretaria Geral de Marinha
SPD
- Sistemática do Plano Diretor
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 8
2
PROCESSOS DE OBTENÇÃO DE MEIOS FLUTUANTES NA MB................ 11
2.1
Uma breve discussão sobre Processos de Obtenção de Meios............................... 11
2.2
O processo de obtenção na Marinha do Brasil....................................................... 15
2.2.1
A Padronização das Etapas de um Processo de Obtenção de Meios.......................... 16
2.2.2 O Processo Prescrito no EMA-420............................................................................. 17
2.2.2
Características das fases do processo do EMA-420................................................... 23
2.3
Necessidades de decisão envolvidas nos Processos de Obtenção de Meios.......... 25
2.3.1 As decisões de origem................................................................................................. 26
2.3.2 As decisões de seleção................................................................................................ 28
2.3.3 As decisões de autorização......................................................................................... 29
2.3.4 As decisões na condução............................................................................................. 30
3
ESTUDO DE ESTADO-MAIOR E TOMADA DE DECISÃO NA MB............. 31
3.1
A decisão e o processo decisório.............................................................................. 31
3.2
A sistemática do Estudo de Estado-Maior.............................................................. 34
3.2.1
Uma descrição do método do Estudo de Estado-Maior.............................................. 35
3.2.2
Características do método do Estudo de Estado-Maior.............................................. 38
4
POSSIBILIDADES E LIMITAÇÕES DO USO DE EEM EM POMF NA MB. 40
4.1
Possibilidades e limitações do uso de EEM dentro do método do EMA-420...... 40
4.1.1 O EEM nas decisões de origem.................................................................................. 40
4.1.2 O EEM nas decisões de seleção.................................................................................. 44
4.1.3 O EEM nas decisões de autorização........................................................................... 49
4.1.4 O EEM nas decisões na condução.............................................................................. 50
4.2
Outras possibilidades e limitações........................................................................... 51
5
CONCLUSÃO........................................................................................................... 52
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 54
APÊNDICE A – Ilustrações ..................................................................................... 58
8
1 INTRODUÇÃO
“Estou atribuindo prioridade máxima ao Programa de
Reaparelhamento da Marinha (PRM),...Elegi esse
Programa como a principal meta da atual administração,
por considerá-lo a redenção da nossa Força”
Almirante-de-Esquadra Júlio Soares de Moura Neto,
Comandante da Marinha (MOURA NETO, 2007).
Em termos genéricos, uma organização é um ente que, para obter efeitos
desejados, processa esforços humanos e materiais. Os materiais em questão podem ser
divididos em duas classes elementares: insumos, quais sejam, aqueles materiais que são
diretamente consumidos (ou alterados) nos processos desenvolvidos pela organização; e os
meios (ou recursos), que compreendem aqueles materiais que são por ela empregados para
instrumentalizar o esforço humano e os insumos na execução dos processos. Ao contrário dos
insumos, os meios não são diretamente consumidos ou alterados pelos processos, embora,
ainda assim, estejam sujeitos a envelhecimento e obsolescência ao longo do tempo.
Para qualquer organização permanentemente estabelecida, a incorporação de
meios constituiu tarefa continuada, quer para a criação de novos processos, quer para a
ampliação de capacidade dos processos já desenvolvidos, quer para a alteração de um dado
processo, ou mesmo para reposição da degradação que os meios existentes sofrem. Enfocada
como uma organização permanente, uma marinha de guerra já formada, tal qual o é a Marinha
do Brasil (MB), insere-se exatamente nesse contexto: como organização institucional, a MB
depende diretamente de meios para cumprimento de sua missão, o que a obriga a desenvolver
atividades para incorporação de meios em um continuado processo de reaparelhamento.
Reaparelhamento é entendido por este autor como a atividade que ajusta as
capacidades existentes àquelas previstas em um dimensionamento estratégico da organização,
em função da probabilidade de consumação de necessidades operacionais, da previsão de
retirada de serviço de ativos existentes, e da continuidade de programas e atividades
estratégicas para a organização (neste último caso, por exemplo, a continuidade da construção
naval no país). Pode ser classificado como regenerativo, recuperativo ou atualizante. O
reaparelhamento regenerativo busca sanar a natural degradação decorrente da utilização ou
envelhecimento natural da capacitação. Ou seja, sana-se a depreciação natural. Já o
reaparelhamento recuperativo busca sanar uma deficiência da capacitação, e, em geral,
9
decorre de situações nas quais não houve processo regenerativo anterior. Nesse caso, sana-se
a insuficiência. Por fim, o reaparelhamento atualizante tem como propósito o ajuste da
capacitação existente em função da necessidade de capacitação ter sido alterada. É típico de
uma alteração do ambiente ou do “estado-da-arte”, ou ainda de uma mudança de tecnologia,
no qual alguns meios deixam de ser necessários enquanto outros, anteriormente não previstos,
passam a sê-lo.
Historicamente, a MB, como instituição permanente na sociedade brasileira, tem
desenvolvido todos esses três tipos de reaparelhamento. Como exemplo de processos
regenerativos cita-se a incorporação do Navio-Aeródromo São Paulo em substituição ao
Navio-Aeródromo Ligeiro Minas Gerais, ocorrida em 2000. Já a incorporação do NavioTanque Gastão Motta, ocorrida em 1991, é exemplo de processo recuperativo, enquanto que a
recente modernização das Fragatas classe Niterói é exemplo de um processo atualizante.
Nas últimas duas décadas, entretanto, o número de navios retirados de serviço
(baixas) apresenta-se bem superior àqueles incorporados, modernizados ou convertidos.
Segundo Pinto (2007), na moldura temporal de 1999-2005, ocorreram 21 baixas e apenas 10
incorporações. Disso depreende-se que está havendo uma redução da vitalidade do inventário
de meios disponíveis para exercício do Poder Naval, num quadro que precisará ser revertido,
a curto e médio prazo, por meio da incorporação de número considerável de unidades navais.
Assim, espera-se que, nos próximos dez anos, a MB venha a desenvolver diversos processos
de obtenção, de forma a sanar tanto as insuficiências identificadas no seu dimensionamento
estratégico, quanto a reposição das unidades que sofrerão baixa.
Para qualquer marinha, a aquisição de um meio flutuante1 representa um
investimento vultuoso, envolvendo montantes que podem variar de centenas de milhares a
bilhões de reais e que necessitarão ser despendidos ao longo de vários exercícios financeiros.
Tais montantes e tais prazos geram necessidade de existência de transparência e
rastreabilidade em todas as etapas da aquisição, o que se traduz na necessidade de clara
padronização e documentação dos procedimentos a serem observados no processo de
reaparelhamento.
Coerente com essa visão, a MB padronizou, no capítulo inicial da publicação do
Estado-Maior da Armada designada EMA-420 (BRASIL, 2002), as fases dos Processos de
Obtenção de Meios Flutuantes (POMF) por ela desenvolvidos. Entretanto, para as etapas
1
No contexto da presente monografia, a expressão “meios flutuantes” será empregada para designar
embarcações, navios de superfície e submarinos, incluindo a plataforma e seus sensores e sistemas de armas e
comunicações.
10
decisórias desses processos, justamente aquelas nas quais a subjetividade tende a ter mais
espaço, não houve um estabelecimento dos métodos de decisão a serem empregados.
Atualmente, a MB adota o método de Estudo de Estado Maior (EEM) como
ferramenta geral de apoio para solução de problemas técnicos ou administrativos, tal qual o é
um processo decisório. Tal método propicia uma ferramenta com amplo campo de aplicação
que privilegia a plena flexibilidade de raciocínio, a objetividade e a precisão de resultados.
Recentemente, tal método foi padronizado pelo Estado-Maior da Armada na publicação
designada EMA-322 (BRASIL, 2006).
É natural, portanto, que se pense em adotar o método de Estudo de Estado Maior
como ferramenta de apoio decisório a processos de obtenção de meios flutuantes, admitindose que existirão vantagens e limitações nessa adoção. O objetivo primeiro desta monografia é
exatamente efetuar a identificação dessas vantagens e limitações. Como objetivo secundário,
buscar-se-á propor alterações que contornem ou minimizem as limitações identificadas e
viabilizem, pelo menos em fases específicas, a adoção do método em lide.
Para atingir tais propósitos, a presente monografia está organizada em cinco
capítulos, sendo esta introdução o primeiro deles. O segundo capítulo apresenta uma análise
das características dos processos de obtenção, com foco principal naqueles prescritos pelo
EMA-420 para meios flutuantes, buscando identificar e classificar as necessidades de decisão
que se fazem presentes nesses processos. No terceiro capítulo, apresenta-se uma análise das
características da metodologia do Estudo de Estado-Maior. No quarto capítulo, respaldado
pelas análises efetuadas nos dois capítulos anteriores, são apresentadas considerações sobre as
possibilidades e limitações decorrentes da adoção da metodologia do Estudo de Estado-Maior
nos processos de obtenção regidos pelo EMA-420. No quinto e último capítulo, são
apresentadas as conclusões e as recomendações.
11
2 PROCESSOS DE OBTENÇÃO DE MEIOS FLUTUANTES NA MB
“A preparação tornou-se mais importante do que a
execução, porque a posse de meios superiores é mais
decisiva do que empregá-los”. General André Beaufre,
Exército Francês, em 1963.
“Esquadras não se improvisam”. Rui Barbosa, em
1906.
Neste capítulo, inicialmente será apresentada uma análise de características
essenciais dos processos de obtenção, pautada, fundamentalmente, em abordagem decorrente
da experiência do autor. Essa análise subsidiará um exame da sistemática adotada para esses
processos na MB, como forma de permitir que se identifique e classifique as necessidades de
decisão que se fazem presentes nesses processos.
2.1 Uma breve discussão sobre Processos de Obtenção de Meios
É intuitivo que em uma marinha racionalmente constituída, na qual não se admita
utilização ineficiente de recursos ou redundâncias desnecessárias, a obtenção de um meio
deva se dar por meio de um processo que garanta eficiência e eficácia.
Enquanto o foco na eficácia preocupa-se em garantir que o processo seja levado a
cabo em bom termo, a eficiência determina que o processo, além de ser desenvolvido com
economia de recursos, deva nascer da identificação de uma necessidade militar específica.
Assim, a compilação dos meios necessários para satisfação de todas essas necessidades
militares específicas2 permitirá o dimensionamento estratégico da Força, dimensionamento
esse que, quando comparado com o inventário corrente de meios existentes, viabiliza a
preparação de um planejamento para reaparelhamento.
Nesse planejamento, deve-se considerar, inicialmente, que é indispensável, para
cada uma das necessidades militares identificadas, verificar se os meios existentes são ou não
suficientes para saná-las, no momento presente e em um quadro temporal futuro que já
considere possíveis retiradas de meios do serviço. O confronto das necessidades com o
inventário existente poderá indicar a possibilidade de algumas dessas necessidades virem a ser
2
Essas necessidades decorrem de situações bastante diversificadas, podendo compreender, por exemplo,
alterações na conjuntura de Defesa, da assunção de novas tarefas ou mesmo da mera reposição de meios.
12
satisfeitas meramente mediante a realocação física de meios já existentes, alterados ou não em
sua concepção de engenharia. Essa possibilidade é pequena em uma marinha racionalizada
(“enxuta”, como muitas vezes se diz), uma vez que adviria de alteração no cenário da Defesa
Nacional, algo que não ocorre com grande freqüência. Entretanto, deve ainda ser considerada.
Na maior parte dos casos, será necessário providenciar um ou mais meios capazes
de executar um conjunto de tarefas previamente especificadas para sanar ou contribuir para
sanar a necessidade identificada, e, como tal, o patrimônio de meios navais necessitará ser
alterado. Existirá, então, a necessidade de prover resposta às seguintes perguntas básicas:
- que tipo de meios necessitar-se-á para cumprir as tarefas?
- que quantidade de meios serão precisos?
- em que época esses meios serão necessários?
- como será feita a alteração do patrimônio naval?
Respondidas tais perguntas para todas as tarefas antevistas, poder-se-á consolidar
o planejamento do reaparelhamento, compreendendo uma programação de meios a realocar, a
alterar ou a obter, que também possibilite a priorização relativa dessas atividades em função
da probabilidade de consumação de necessidades operacionais, da previsão de retirada de
serviço de ativos existentes, e de atividades estratégicas.
Entretanto, para responder à quarta pergunta formulada, que se refere ao aumento
de capacidade para satisfação das necessidades militares, é necessário que se defina uma
forma de condução. Este autor vislumbra, conceitualmente, quatro possibilidades para dotar
uma marinha de uma dada capacitação material. Três delas referem-se, intrinsecamente, a
meios já existentes: a modernização; a conversão; e o usufruto. A quarta, que poderá envolver
tanto meios já existentes quanto meios novos, é a inclusão patrimonial.
Nessa visão, a modernização é o processo de reaparelhamento que pressupõe a
existência de um meio destinado ao cumprimento de dada função, já incorporado ao
patrimônio naval e ainda em bom estado3, mas que se tornou obsoleto segundo algum
critério4, e, em face desse bom estado, ainda é justificável que a Marinha o altere, recuperando
suas potencialidades ou adequando as existentes ao estado da arte, sem precisar adquirir um
novo meio para cumprir a função original. É, portanto, uma “reforma” do meio, mesmo que
3
4
A expressão “bom estado” tem caráter variável: cada caso específico definirá o entendimento do termo. No
referente a navios, em geral, consiste na avaliação de integridade do casco, sistema de propulsão, sistema
elétrico e dos demais sistemas auxiliares.
Os critérios de obsolescência são tanto externos como internos. Nos externos, a função que era cumprida pelo
meio deixa de ser necessária, por exemplo, como ocorre quando da transferência de responsabilidade da
função para outro órgão. Nos critérios internos, permanece a necessidade de cumprimento da função a qual o
13
isso venha a embutir alguma melhoria nas suas potencialidades. Nesse caso, é digno dizer que
não há variação no inventário de meios da Marinha.
A conversão, assim como a modernização, pressupõe que a existência de um meio
em bom estado no patrimônio naval. Entretanto, tal meio era originalmente destinado a uma
função para a qual, naquele momento, a Marinha pode cumpri-la utilizando outros meios.
Assim, esse meio não agrega valor funcional (embora possa agregar redundância) e,
conseqüentemente, pode ser aproveitado para que, com ele, a Marinha possa cumprir outra
função diferente da originalmente planejada, após possíveis alterações que se façam
necessárias para as novas tarefas. Nesse caso, as características operacionais do meio ao fim
do processo de conversão diferirão significativamente daquelas originais. Trata-se, portanto,
de “um meio velho fazendo coisa nova”. Vale ressaltar que, se um processo de modernização
alterar demasiadamente as potencialidades de um meio, é possível que se torne mais adequado
reclassificar esse meio, o que caracterizaria uma conversão. Um exemplo disso seria
modernizar intensivamente um navio-varredor, dotando-o inclusive de novos equipamentos
capazes de detectar a mina a ser varrida. A potencialidade desse navio-varredor modernizado
seria de tal monta alterada em relação à concepção original que, nesse caso, pareceria mais
adequado considerar o processo como sendo uma conversão de navio-varredor para navio
caça-minas.
A terceira modalidade conceitual de reaparelhamento é o usufruto: é modalidade
menos comum e pouco lembrada, mas já ocorreu tanto na MB quanto em outras marinhas.
Corresponde à situação em que se tem a posse do bem mas não se tem a propriedade:
enquadram-se nessa modalidade o empréstimo, o aluguel e o “leasing”. Citam-se como
exemplos o arrendamento do Chakra, um submarino classe Charlie alugado pela Marinha
Indiana à antiga União Soviética, entre 1988-91 (SHARPE, 1994, p. 280), e o contrato de
“leasing” entre a MB e a Marinha Americana para transferência dos Contra-Torpedeiros
classe Pará (SHARPE, 1994, p. 60).
Por fim, a última modalidade de alteração patrimonial é a inclusão, que na MB é
chamada de obtenção, e que pressupõe o aumento do patrimônio naval, por incorporação ao
inventário de meios dessa marinha de uma ou mais novas unidades. Essas unidades podem ser
tanto meios novos quanto já construídos (“segunda-mão”), decisão que se pauta nos aspectos
de disponibilidade de recursos e inflexibilidade temporal da satisfação da necessidade militar
original: a obtenção de meios novos é processo substancialmente mais oneroso e que demanda
meio se destina, mas existe deficiência no desempenho desejado (obsolescência de performance) ou
dificuldade, até mesmo impossibilidade, de apoio (obsolescência logística).
14
5
mais tempo que aqueles referentes a meios já construídos .
Tratando-se de um meio novo, as variáveis que afetam essa inclusão patrimonial
são a condução ou não de projeto de engenharia específico e a localização (no país ou no
exterior) onde se dará o processo. Podem ser consideradas as seguintes principais opções6:
•
aquisição de meio de produção seriada (quer no país, quer no exterior) - é o caso do
meio “em vitrine”, cujos exemplos mais comuns são a aquisição de um veículo urbano
de passageiros ou de uma aeronave de passageiros. Em geral, à exceção de itens
acessórios, pouco se pode influenciar na configuração do meio a ser incorporado, uma
vez que o projeto de engenharia desse meio já foi desenvolvido anteriormente, com um
protótipo já tendo sido extensivamente testado e aprovado em critérios específicos.
Muitas vezes, o meio em si já está até fisicamente construído e pronto para entrega.
Nesse caso, tem-se apenas a decidir se o meio atende ou não à necessidade existente;
•
projeto pronto (efetuado no país ou no exterior) e construção no país – nesse caso,
apenas pode-se influenciar na nacionalização dos equipamentos que irão ser instalados
no meio, sem, contudo, influenciar mormente o projeto que já existe. Na MB, esse tipo
de obtenção foi empregado no caso do segundo, terceiro e quarto Submarinos da classe
Tupi (SHARPE, 1994, p. 56) e, atualmente, na construção de Navios-Patrulha de 500
toneladas de deslocamento, de projeto francês e construção por parte das INACE
Indústrias Navais do Ceará (ARTHOU, 2007); e
•
projeto e construção no exterior - nesse caso existe ampla possibilidade de influir-se no
projeto do futuro meio, que termina sendo ajustado à satisfação da necessidade a que se
destina. Na MB, esse tipo de obtenção foi empregado no caso das primeiras Fragatas
classe Niterói7;
•
projeto e construção no país – de forma similar ao caso do projeto e construção no
exterior, existe ampla possibilidade de influir-se no projeto do futuro meio, que termina
sendo ajustado à satisfação da necessidade a que se destina. Pode ainda ser subdividido
em função de onde se executa o projeto e a construção (se nas organizações militares da
própria marinha ou se na iniciativa privada, ou ainda em combinação de ambos). Na
5
6
7
É de se esperar, porém, que a vida restante de um meio já construído seja menor que aquela prevista para um
meio novo.
A rigor, diversas outras opções de combinação de projeto e construção poderiam ser concebidas mas as citadas
são as mais importantes para uma Marinha que ambiciona nacionalizar seu meios.
As Fragatas classe Niterói foram projetadas na Inglaterra pelo estaleiro Vosper-Thornycroft. As quatro
primeiras unidades desses navios foram construídas na Inglaterra, nas instalações do projetista em
Southampton, enquanto as duas últimas foram construídas, seguindo o projeto inglês, no Arsenal de Marinha
do Rio de Janeiro (SHARPE, 1994, p. 59).
15
MB, esse tipo de obtenção foi empregado nas Corvetas da Classe Inhaúma, que tiveram
seu projeto executado na Diretoria de Engenharia Naval, a construção de duas unidades
no Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro e a construção de duas outras unidades no
estaleiro privado Verolme Estaleiros Reunidos do Brasil (SHARPE, 1994, p. 60).
Qualquer que seja a opção para o reaparelhamento, o processo será longo,
provavelmente demandando anos. Dessa forma, para conduzi-los é recomendável que exista
uma sistemática que os oriente formalmente. Modernamente, tal sistematização é objeto da
Engenharia de Sistemas (ES), disciplina surgida após a Segunda Guerra Mundial, que busca
a efetiva aplicação de esforços científicos e tecnológicos para transformar uma
necessidade operacional em uma configuração sistêmica plenamente definida, por
meio de um processo iterativo de análise de requisitos, análise funcional, gradação,
síntese, otimização de projeto, teste e avaliação. (BLANCHARD, 2005, p. 20,
tradução deste autor)
Ou seja, na ES, busca-se assegurar, mediante uma abordagem lógica e
interdisciplinar das etapas da vida de um material ou sistema, que as necessidades
operacionais antevistas serão satisfeitas. Assim, a Engenharia de Sistemas foca em ciclo de
vida de sistemas complexos.
Bahill e Gissing (1998), citados por Capetti (2007b), sugerem que o método da ES
seja conduzido pela abordagem de sete fases do ciclo de vida, conhecida como SIMILAR8. Já
Blanchard (2005) propõe as seguintes fases para o método da engenharia de sistemas: fase de
projeto conceitual, fase preliminar do projeto de sistemas, fase de desenvolvimento e projeto
detalhado, fase de produção e/ou construção, fase de utilização e fase de baixa e alienação.
(BLANCHARD, 2005, p. 20, tradução deste autor).
2.2 O processo de obtenção na Marinha do Brasil
A necessidade de sistematização dos processos de obtenção de meios foi há muito
percebida na MB. Desde o final da década de 60, no Século XX, época em que a MB iniciou
um reaparelhamento que se estenderia pelas décadas de 70 e 80, alcançando até o início da de
90, houve preocupação em bem-fazer as obtenções de meios. Vários documentos foram
emitidos desde então, visando sistematizar e normatizar tais processos.
8
Acronismo decorrente das iniciais das tarefas prescritas pela Engenharia de Sistemas segundo aqueles autores:
State the problem (defina o problema); Investigate alternatives (analise alternativas); Model the system
(modele o sistema); Integrate (faça a integração de sistemas); Launch the system (construa o sistema); Assess
performance (avalie o desempenho); e Re-evaluation (reavalie o projeto).
16
2.2.1 A Padronização das Etapas de um Processo de Obtenção de Meios
A diversidade de possibilidades para um reaparelhamento induz a que os
processos de obtenção de meios flutuantes (POMF) possam apresentar ampla variabilidade na
sua forma de condução. Se por um lado essa variabilidade de condução pode representar
flexibilidade de ação, é natural, também, que ela cause transtornos administrativos e conflitos
de competência na organização executora. Esses transtornos podem, inclusive, vir a
comprometer tanto a eficácia, quanto a eficiência dos processos. Assim, é natural que se
desenvolvam esforços para sistematizar esses POMF.
Conforme lembrou Capetti (2007a), provavelmente, o primeiro documento a fixar
normas padronizadas para condução de tais processos na MB foi o Aviso Ministerial n.
208/70, que continha orientações para regular “a maneira como deverá ser encaminhado o
problema da Construção Naval no que concerne ao planejamento, à construção e ao
recebimento de meios flutuantes para a Marinha” (BRASIL, 1970). No item 3.2 desse Aviso
Ministerial estabelecia-se que o “processo do projeto de construção de um navio ou classe de
navios, deve passar por quatro etapas principais de planejamento assim delimitadas:
a) concepção inicial, ...; b) projeto preliminar...; c) projeto de contrato...; e d) planos de
construção...” (BRASIL, 1970)
Note-se que essa sistematização de atividades, designada em seu propósito como
sendo de “processo de planejamento” e não de obtenção, ainda guarda certa distância daquela
prescrita pela Engenharia de Sistemas (CAPETTI, 2007b). Consiste, simplesmente, numa
etapa de concepção, noutra de desenvolvimento e numa final de preparação para a construção.
Faltariam ainda as fases de construção, testes e destinação do material.
Oito anos depois, na Portaria 1550/78 do Ministério da Marinha, que cancelou o
Aviso n. 208/70, essa percepção de processo afeto à obtenção seria introduzida já no seu
título, “Normas para obtenção de meios Flutuantes para a Marinha.” (BRASIL, 1978), e ela
estabeleceria, como fases do processo de obtenção:
3.1 – Concepção - .... é iniciada a fase de Concepção pelo estabelecimento dos
Requisitos Operacionais, sob a forma de características de desempenho, limitações
de custo e prazo de obtenção, a fim de permitir a elaboração das diversas versões
que atendam às características de desempenho desejadas.
3.2 - Projeto Preliminar - fase que, ao final ... deverão estar definidos os diversos
sistemas do navio e as necessidades de apoio logístico, bem como uma estimativa
global de custos e prazo de obtenção.
3.3 - Projeto de Contrato – detalhamento de planos e dados técnicos produzidos na
fase anterior, possibilitando aos construtores navais qualificados apresentarem
propostas de preços e prazos para a construção.
3.4 – Construção - que se inicia com a escolha do estaleiro construtor, o qual dará
início a construção com a elaboração do Projeto de Construção, de acordo com as
17
especificações contidas no Projeto de Contrato e as normas técnicas adotadas pela
Marinha.
3.5 - Avaliação Operacional - fase que se destina a avaliar a real capacidade do meio
flutuante quanto ao seu emprego previsto, tendo início logo após o recebimento do
referido meio. Consiste na submissão dos diversos sistemas a um conjunto de provas
e ensaios, e posterior análise dos resultados, com os propósitos a seguir especifica:
....
(BRASIL, 1978)
Esse faseamento já é bem próximo do modelo moderno da Engenharia de
Sistemas. Com a Portaria 1550, estaria firmada a linha básica de condução que a MB adotou
para suas obtenções ao longo das décadas de 80 e 90 e que, no início do Século XXI, foi
consolidada na publicação EMA-420 (BRASIL, 2002)9.
2.2.2 O processo prescrito no EMA-420
Atualmente, a sistematização dos processos de obtenção de meios na MB é
efetuada pela publicação EMA-420 (BRASIL, 2002), que no seu primeiro capítulo versa
sobre processos de obtenção de meios, no seu segundo sobre obtenção de embarcações de
apoio e em seu Anexo D apresenta o fluxo de atividades para um POMF a ser executado por
projeto e construção. As prescrições do EMA-420 procuram contemplar o processo de
inclusão patrimonial mais complexo dentre aqueles descrito na seção 2.1 desta monografia: as
normas procuram focar no processo de obtenção por projeto e construção de meio novo,
embora existam prescrições específicas para a obtenção de meio já construídos (designado, no
documento, como obtenções de oportunidade).
Segundo o EMA-420, o processo de obtenção inicia-se, na fase de concepção,
com a decisão do Comandante da Marinha (CM) em dar curso ao mesmo, já estando o meio
incluído no Programa de Reaparelhamento da Marinha. Em função dessa decisão, conforme
9
A primeira versão do EMA-420 datou de 1998. Outros documentos normativos do processo de obtenção
emitidos no período entre a 1550 e a atual versão do EMA-420 são (CAPETTI, 2007c):
a) Portaria Ministerial 1060, de 18 jul. 1983 – Assunto: Aprova as normas para obtenção de meios flutuantes
para a Marinha;
b) ARMADAINST 428301, de 09 ago. 1983 – Assunto: Obtenção de meios flutuantes;
c) MATERIALMARINST 018401, de 02 jan.1984 – Assunto: Obtenção de meios flutuantes para a Marinha;
d) Portaria Ministerial 349, de 22 abr. 1987 – Aprova normas para obtenção de meios navais, aeronavais e de
fuzileiros navais para a Marinha;
e) ARMADAINST 428301-A, de 22 jun. 1987 – Obtenção de meios navais, aeronavais e de fuzileiros navais;
f) MATERIALMARINST 018401-A, de 11 dez. 1987 – Obtenção de meios navais;
g) Portaria Ministerial 27/1993, de 15 jan. 1993. Assunto: Aprova as Normas para Obtenção e Modernização
de meios navais, aeronavais e de fuzileiros navais para a Marinha;
h) ARMADAINST 428301-A, que teve sua numeração para ARMADAINST 42-02; e
18
indica o Anexo D do EMA-420, são revisados dois importantes documentos norteadores do
processo de obtenção, associados à capacidade do meio em sanar a necessidade militar a que
originalmente se destina. O primeiro desses documentos, elaborado pelo Estado-Maior da
Armada, é designado Requisitos de Estado-Maior (REM) e espelha o desempenho pretendido
para o meio, em termos de satisfação da necessidade militar original. O EMA-420 apresenta
em seu Anexo A, um modelo orientativo, bastante geral, para tais requisitos. Os REM
revisados são, então, remetidos ao Órgão de Direção Setorial Operativo, qual seja, o Comando
de Operações Navais (ComOpNav) ou o Comando-Geral do Corpo de Fuzileiros Navais
(CGCFN), conforme o meio em questão destinar-se ou não aos Fuzileiros Navais, para que
sejam revisados os Requisitos de Alto Nível de Sistemas (RANS), o outro documento
norteador do processo. Esses requisitos são aprofundamentos daqueles dos REM, com foco
não apenas no desempenho global do meio, mas também, no desempenho individual dos
sistemas que comporão esse meio (sistema de propulsão, de combate e outros), existindo no
Anexo B um modelo geral para os RANS.
Os RANS revisados são remetidos ao Setor de Material da Marinha (aí entendido
como a Diretoria-Geral de Material da Marinha, DGMM, no caso de navios e submarinos, ou
o próprio CGCFN, no caso de meio para os Fuzileiros Navais) que o encaminhará a uma
organização de engenharia10 para elaboração dos Estudos de Exeqüibilidade (EE). Embora
não esteja formalmente exposto no EMA-420, pode-se depreender que os objetivos básicos
dos EE são: a demonstração da existência de configurações alternativas de meio11 que
atendam aos RANS e possam ser objeto de continuação do processo de obtenção; e a
apresentação das características físicas e de desempenho dessas configurações alternativas de
meios, como forma de subsídio à seleção por parte de autoridades competentes para tal. A
consecução desses objetivos é registrada no Relatório de Estudos de Exeqüibilidade (REE).
O EMA-420, ao contrário do que faz para os REM e RANS em seus anexos A e
B, não apresenta um modelo para a composição do REE, embora seja dito, no item 1.7.1.a.III
daquele documento, que os EE:
deverão conter a análise dos custos envolvidos, compatibilizações dos sistemas,
exigências para o Apoio Logístico Integrado (ALI), parâmetros de desempenho e
i) MATERIALMARINST 18401-A, que teve sua numeração para 21-12 A, e para MATERIALMARINST
21-12B, com data de 12 dez. 1994 - Assunto: Documentos do processo de obtenção e modernização de
meios navais e aeronavais.
10
Normalmente, o Centro de Projetos de Navios (CPN) da MB, embora nada impeça que a Diretoria de
Engenharia Naval (DEN) efetue os EE, em casos como o da obtenção de um meio por oportunidade.
11
No caso de processo de obtenção de meios novos, ainda a serem construídos, efetivamente trata-se de
configurações de meios, uma vez que existirá a possibilidade de, em uma mesma concepção básica de
engenharia de meio, estabelecer-se configurações diferenciadas. Já no caso da aquisição de um meio já
construído (por oportunidade), trata-se de menos de configurações e sim de exemplares existentes no mercado.
19
outros, além dos subsídios para a hierarquização das alternativas de configuração.
(BRASIL, 2002)
A experiência deste autor, como engenheiro de projeto e como gerente de meios
de superfície no Centro de Projetos de Navios (CPN)12 indica que a composição básica de um
REE, para um POMF do tipo projeto e construção, pode compreender até onze seções: a
primeira é uma introdução, que contém o propósito, incluindo a necessidade geradora, e um
histórico da evolução do POMF; a segunda aborda os documentos condicionantes, os aspectos
relevantes e as abordagens e premissas adotadas nos EE; a terceira consolida dados gerais das
configurações alternativas de navio estudadas; a quarta detalha as características técnicas de
cada uma das configurações alternativas estudadas; a quinta aborda a nacionalização que se
pode obter; a sexta considera aspectos de Apoio Logístico Integrado (ALI); a sétima discute
cronogramas possíveis para o desenrolar do processo de obtenção em função das especificidades de cada uma das configurações alternativas de navio estudadas; a oitava aborda os
custos estimados das configurações; a nona efetua uma avaliação do desempenho esperado
(ou, alternativamente, do grau de aderência aos RANS) para cada uma das configurações
alternativas de navio estudadas; a décima propõe uma hierarquização de preferência para as
configurações; e a última apresenta uma extensa relação de todas as referências utilizadas.
Adicionalmente, existem, no REE, anexos e apêndices, sendo que três desses
podem ser considerados de grande importância: um que apresenta uma tabela (informalmente
conhecida como “tabelão”) com características técnicas gerais de navios semelhantes aos
pretendido e das configurações estudadas; outro que apresenta, para cada uma das
configurações estudadas, uma tabela consolidando o grau de atendimento a cada um dos
requisitos dos RANS, destacando eventuais não-atendimentos e razões desses nãoatendimentos; e um terceiro que apresenta uma proposta de RANS, caso isso seja vantajoso
do ponto de vista operacional, técnico ou econômico, em função de não-atendimentos a
determinados requisitos ou em função do conhecimento de engenharia obtido nos EE.
Tal organização de REE também aplica-se a processos de obtenção do tipo
construção com projeto existente e aquisição de projeto e construção, com variações
simplificadoras. Para processos de obtenção do tipo aquisição por oportunidade, as
configurações estudadas nos EE são meramente meios existentes, disponíveis no mercado
para transferência de propriedade.
O REE assim elaborado é encaminhado ao Estado-Maior da Armada, por via das
20
autoridades do Setor de Material e Setor Operativo, que, em caso de discordância quanto às
conclusões do mesmo, poderão devolvê-lo para novo ciclo de EE. Também em função das
conclusões do EE, o Setor Operativo poderá rever e emitir uma versão consolidada dos
RANS. Essa revisão dos RANS é considerada por este autor como prematura uma vez que ela
se dará antes que se tenha a decisão final do CM. Com efeito, caso aquela autoridade não
concorde com os resultados do EE, a revisão dos RANS terá sido ineficaz, e poderá, ainda,
gerar a necessidade de mais uma revisão desses requisitos.
O EMA, após analisar o REE, o encaminhará ao CM, para decisão quanto à
continuidade ou não do processo de obtenção e, se decido pelo prosseguimento, para decisão
quanto a qual configuração estudada deverá ser considerada no desenrolar do processo.
Tendo sido definida pelo CM a configuração do meio, continuar-se-á a fase de
concepção, aprimorando o projeto de engenharia de tal configuração13, no chamado Projeto de
Concepção do Meio, no qual os principais pontos de desempenho do meio serão
detalhadamente estudados à luz dos requisitos dos RANS. Iniciar-se-á, também, a elaboração
do Plano de Obtenção do Meio (POM), um outro documento norteador do desenrolar do
processo de obtenção do meio. O POM apresenta, além do planejamento e controle da
obtenção, aspectos da preparação de pessoal para o novo meio (tripulação e apoio), aspectos
financeiros, tipos e custos de manutenção e operação, aspectos da Garantia de Qualidade ao
longo da obtenção, o Apoio Logístico Integrado (ALI), a nacionalização e os testes e
avaliações a serem empreendidos no novo meio. O principal produto dessa fase são as
Especificações de Alto Nível de Sistemas (EANS), uma coletânea de documentos que
descrevem detalhadamente, para cada um dos sistemas do meio, a concepção de projeto
adotada e o desempenho pretendido. É também produto dessa fase, um relatório que descreve
os trabalhos efetuados, alertando para eventuais desvios dos requisitos dos RANS e para
riscos técnicos diversos que se possam vislumbrar14. Esse relatório, designado Relatório de
Fim de Fase (RFF), deverá ser aprovado pelo EMA, que a seu critério, poderá submetê-lo ao
CM, caso existam desvios ou riscos. Se aprovado o RFF, passar-se à fase preliminar.
Na fase preliminar, efetua-se o Projeto Preliminar, que é o aprimoramento do
12
Na organização interna do CPN, o gerente é o responsável por elaborar o texto-base do REE, coletar e
consolidar críticas dos setores daquela organização envolvidos no projeto, consolidar uma versão definitiva do
REE e submete-la ao Diretor do Centro.
13
Uma interessante nuance que ocorre nesse momento do processo não está descrita no texto do capítulo 1 do
EMA-420, embora indicada no Anexo D daquela Instrução. Trata-se da necessidade de conduzir-se uma
licitação para contratação de escritório de projeto externo à MB, caso o projeto de engenharia do meio não
venha a ser efetuado no CPN.
14
A elaboração desse relatório está, nas prescrições do EMA-420, atribuída ao Setor do Material, embora o
mesmo tenda a ser produzido, ou pelo menos esboçado, pelo escritório de projetos.
21
projeto de engenharia que já fora iniciado com o Projeto de Concepção, e o detalhamento das
EANS. O Setor Operativo elabora, então, os Requisitos Táticos Operativos e com ele dá
partida, junto ao Centro de Análise de Sistemas Navais, ao planejamento da avaliação
operacional do futuro meio. Ao mesmo tempo, no âmbito das organizações de engenharia,
busca-se efetuar ensaios, testes e simulações que garantam o desempenho final do meio em
projeto. São exemplos desses ensaios e testes os ensaios de resistência ao avanço do casco e
os ensaios dos hélices.
Embora o EMA-420 não mencione, um dos pontos importantes da fase
preliminar, na experiência deste autor, é o início do processo de aquisição de itens críticos
para o projeto do meio e de itens de longo prazo de entrega, no assim chamado Plano de
Aquisição Antecipada (PAA)15. Por fim, de forma similar à fase de concepção, é elaborado
novo RFF, avaliando o andamento e riscos do projeto, e que poderá, inclusive, concluir pela
necessidade de novos EE. O novo RFF será submetido ao EMA para autorização do
prosseguimento do projeto de engenharia.
Aprovados os resultados da fase preliminar e seu RFF, inicia-se a fase de contrato.
Essa fase busca consolidar, no chamado Projeto de Contrato, os resultados dos ensaios, testes
e simulações e das aquisições efetuadas no PAA que foi iniciado na fase preliminar, de forma
que ao fim da fase possa-se elaborar uma Especificação de Contrato (EC), documento
descritivo do projeto básico do meio, e hábil para obtenção, junto a estaleiros-construtores, de
uma proposta de construção, com custos e prazos definidos. Posteriormente, a EC será
utilizada como documento de instrução16 do processo licitatório e como anexo técnico do
documento contratual de construção do meio (contrato civil, se em estaleiro externo à MB, ou
Termo de Compromisso, se em organização da MB17). Nessa fase, prontifica-se e submete-se
ao EMA a versão definitiva do POM, bem como prontifica-se o Plano de ALI do meio. A
Secretaria-Geral de Marinha (SGM) fornecerá assessoramento quanto aos aspectos
relacionados a normas, legislação e alternativas financeiras para as Operações de Crédito que
se façam necessárias à contratação do fornecedor. Vale ressaltar que, pelas prescrições do
15
Por itens críticos entendem-se aqueles itens cujas características, se diferentes do inicialmente considerado no
projeto, possam inviabilizar o meio. Exemplos são os motores de combustão principais, cujas dimensões para
uma mesma potência, podem variar substancialmente de fabricante para fabricante, a ponto de não caberem,
fisicamente, no espaço a eles destinados, inviabilizando, assim, o projeto efetuado. Os motores de combustão
principais também são exemplos de itens de longo prazo de entrega.
16
Projeto Básico, na nomenclatura da Lei 8.666 (BRASIL, 1993)
17
Termo de Compromisso é um acordo administrativo celebrado entre duas organizações da MB, com
características similares a de um contrato civil, mas que tem a peculiaridade de se exaurir, juridicamente,
dentro da esfera da MB. Ou seja, um Termo de Compromisso não pode gerar ação judicial entre os
participantes, que deverão dirimir dentro da estrutura da MB quaisquer pendências que se apresentem.
22
EMA-420, os procedimentos para contratação de estaleiro para construção (licitação e
contrato ou Termo de Compromisso) são efetuados antes da aprovação, pelo EMA, do RFF
desta fase, fato que este autor julga estranho, em face da importância da celebração de tal
compromisso. Nesse caso, a liberdade decisória do EMA e CM para aprovar o RFF estarão
comprometidas em face da realidade do compromisso firmado.
Uma vez firmado o documento contratual de construção, inicia-se a fase de
execução, na qual ocorrerá a construção do meio (aí incluído seu projeto de construção,
muitas vezes designado como projeto de detalhamento) e, embora não-citado no EMA-420, a
integração de sistemas, com destaque especial ao sistema de combate (armas e sensores).
Garantia da Qualidade e obtenção das dotações de sobressalentes, equipagens, equipamentos
de testes e ferramentas especiais são atividades típicas dessa fase. Ao fim da construção são
efetuadas as provas de aceitação, corrigidas pendências que se verifiquem durante a obra e as
provas, lavrado termos de aceitação do meio, elaborado o Relatório Final de Aceitação (que é
aprovado pelo CM) e determinada a transferência do meio para o Setor Operativo.
Segue-se a fase de avaliação operacional do meio, na qual se buscará inferir se o
meio obtido efetivamente atende ao inicialmente desejado. Vale ressaltar que a avaliação
operacional, na realidade, poderá ser iniciada ainda nas provas de aceitação do meio, ou seja,
antes do término da fase de execução. Também é digno de destaque que será executada,
durante as provas de aceitação e durante a avaliação operacional, a avaliação de engenharia do
meio, qual seja, a verificação, pelos projetistas, de se os critérios de projeto de sistemas,
utilizados ao longo do projeto de engenharia, são efetivamente validados na prática.
A FIG 1 do APÊNDICE A ilustra as fases do POMF prescrito pelo EMA-420 para
a modalidade projeto e construção.
Para obtenções por oportunidade de meio ofertado à MB, o EMA-420 prescreve
uma metodologia simplificada: após estabelecido o interesse da MB na oferta, ao invés de
efetuar-se um EE, ocorre apenas uma inspeção detalhada do meio e é gerado um Estudo de
Obtenção (EO), que discute as condições estruturais, o estado de obsolescência dos sistemas
em geral, a dificuldade de obtenção complementar de armas, equipamentos, acessórios e
sobressalentes, a aceitabilidade do investimento, a disponibilidade de documentação técnica
pertinente, a necessidade de investimentos em infra-estrutura para apoio e manutenção, o
custo para operação e manutenção (custo de posse), a possibilidade de modernização ou
conversão, e a vida útil remanescente. Tal EO é submetido, então, à apreciação do CM para
decisão quanto à obtenção.
23
2.2.3 Características das fases do processo do EMA-420
Inicialmente, cabe uma breve discussão quanto à abrangência da abordagem das
normas do EMA-420 ao problema de reaparelhamento. Uma importante indicação dessa
abordagem é a gama dos materiais a serem tratados e a forma com que esses são designados.
Embora o título do capítulo I do EMA-420 referencie apenas “meios”, a delimitação contida
no propósito do capítulo amplia a abrangência para incorporar também “sistemas”. Essa
ampliação será ainda mais reforçada, de forma enfática, no item 1.4 da mesma, no qual é
efetuada a discriminação dos itens contemplados18: é citado que as instruções ali estabelecidas
deverão ser obrigatoriamente aplicadas para a obtenção de “navios de superfície, submarinos,
aeronaves, carros de combate, viaturas anfíbias e terrestres blindadas e/ou armadas de FN,
baterias de artilharia e sistemas de mísseis de FN, sistemas de sensores, comunicações e
guerra eletrônica de FN e outros meios ou sistemas considerados como não convencionais”19.
Ou seja, ao invés de tratar os meios como sistemas complexos, como seria natural dentro de
uma abordagem de engenharia de sistemas, achou-se por bem ressaltá-los individualmente.
Isso pode parecer, inicialmente, apenas um mero anseio do redator do documento em prevenir
dúvidas por parte do leitor, mas, ver-se-á a seguir que tal discriminação é conflitante com a
filosofia contida nos itens normativos que são tratados no resto daquele capítulo.
Com efeito, o primeiro desses conflitos é a exclusão das embarcações de apoio do
escopo do termo meio. Essas embarcações, cujo processo de obtenção é tratado no segundo
capítulo do EMA-420, embora similares em conceito de engenharia de projeto e construção a,
por exemplo, “viaturas anfíbias e terrestres blindadas e/ou armadas de FN”, tendem a ser
encaradas como padronizadas, e suas obtenções ganham enfoque nitidamente burocrático,
pautado na identificação da necessidade pelo próprio utilizador e em dotação efetuada a partir
de um catálogo de modelos.
O segundo desses conflitos é que o faseamento estabelecido nos demais itens do
primeiro capítulo do EMA-420 (concepção, preliminar, contrato, execução e avaliação
operacional)20 reflete, essencialmente, a prática corrente adotada na Engenharia Naval a partir
da década de 50 para o projeto de navios (de superfície ou submarinos)21, ou seja, não é
18
A rigor, existe uma pequena incorreção de subitemização no item 1.4 do EMA-420: a primeira frase desse
item deveria receber a subitemização 1.4.1, enquanto o subitem h, que na realidade é um parágrafo por si só,
deveria receber a subitemização 1.4.2.
19
FN é abreviatura usualmente empregada na MB para Fuzileiros Navais.
20
Observe-se que esse faseamento se alinha com aquele da Portaria n. 1550/78 (BRASIL, 1978).
21
O projeto de engenharia de um navio é, normalmente, feito de forma iterativa, segundo uma “espiral de
projeto” (RAWSON; TUPPER, 1994, p. 649). A cada volta na espiral, ou fase, aprofunda-se o grau de detalhe
24
voltado para casos em que exista necessidade de pesquisa e desenvolvimento para geração de
um sistema tecnológico inovador. Não existe, por exemplo, previsão de fase para prospecção
de tecnologias alternativas, nem para desenvolvimento e avaliação de um protótipo ou lotepiloto. Acha-se, portanto, de pouca valia que tal faseamento, e o próprio processo prescrito
pelo EMA-420, seja empregado no desenvolvimento de sistemas complexos que não um meio
flutuante (um navio de superfície ou um submarino).
No que se refere ao processo de obtenção propriamente dito, o primeiro capítulo
do EMA-420 omite parcelas críticas do fluxo de execução de um POMF, quais sejam, as
atividades de decisão que originam a obtenção. De acordo com aquela instrução, o processo
de obtenção de um meio flutuante inicia-se com a decisão do CM, sem definir o caminho
trilhado entre a identificação da necessidade militar e o momento em que aquela autoridade
irá decidir ou não pela obtenção. É certo que o EMA-420 estabelece, de forma mandatória,
que as necessidades de obtenção e modernização de meios devam estar consolidadas no
Programa de Reaparelhamento da Marinha (PRM) e no Programa de Modernização de Meios
(PMM), mas também é fato que a decisão do CM poderá se dar em momento bastante
posterior à identificação da necessidade militar e à avaliação preliminar de um meio (ou
classe de meios) adequado para sanar a necessidade militar. Dessa forma, considerar que o
processo de obtenção se inicia com a autorização do CM representa ignorar as importantes
etapas anteriores. Vale ressaltar que, conforme indicado no Anexo D do EMA-420, após a
decisão do CM pelo início do processo de obtenção, os REM e RANS são revisados,
indicando que uma edição anterior desses documentos já deveria existir. Assim, na opinião
deste autor, fica demonstrado que, ao contrário do que prescreve o item 1.5.1 do EMA-420, o
processo de obtenção se inicia antes da decisão do CM: o real ponto de partida do processo é,
e deve ser, a identificação da necessidade do meio.
Por fim, é importante observar que o processo de obtenção prescrito no EMA-420
é executado dentro da Sistemática do Plano Diretor (SPD) adotada pela Marinha, mediante
um empreendimento modular, que se constitui num agrupamento de projetos ou parcelas de
projetos independentes, cujas metas (plenas ou parciais) concorrem diretamente para a meta
final do empreendimento em lide (BRASIL, 2003a). A adoção da metodologia de
empreendimento modular nos processos de obtenção traz a eles uma característica peculiar:
uma vez que esses projetos ou parcelas de projeto envolvidas encontram-se, possivelmente,
do projeto. As fases em questão são: a de exeqüibilidade; a de concepção; a preliminar; a contratual; o
detalhamento; e a de construção. No EMA-420, a exeqüibilidade é encarada como parte da fase de concepção,
enquanto o detalhamento e a construção são englobadas pela fase de execução.
25
sob a condução de organizações de setores diversos da estrutura organizacional da Marinha,
pode-se afirmar que o Empreendimento Modular representará uma estrutura matricial
adicional atuando por sobre a cadeia organizacional tradicional e sobre os programas da SPD.
Estruturas organizacionais, sejam elas em linha ou matriciais, podem tanto dificultar como
simplificar o processo decisório, especialmente quando esses dois tipos se interpõem. Esse
ponto terá especial destaque na consecução do PAA, pois diferentes organismos estarão
efetuando aquisições de materiais22 que requererão referendo por parte dos projetistas do
meio, momento em que poderão ocorrer conflitos decisórios. É, também, digno de se ressaltar
que, em princípio, toda aquisição de material (o meio completo, inclusive) passará, em algum
momento, por um processo licitatório23 para definir quem o fornecerá. A lei que regula as
compras de órgãos da Administração Pública (do qual a MB é componente) é a Lei 8.666
(BRASIL, 1993), que abre possibilidades restritas de dispensa de licitação, sem, no entanto,
abrir mão de processo específico que respalde essa dispensa. Essas exigências reafirmam a
necessidade de todo o processo para dotar a MB de um meio novo seja conduzido de forma
sistematizada, com amplo rigor formal e com privilégio para a transparência das decisões que
se deve efetuar ao longo da condução dos mesmos.
2.3 Necessidades de decisão envolvidas nos Processos de Obtenção de Meios na MB
Uma das vantagens de se ter sistematizado as etapas a serem cumpridas em um
processo de obtenção é poder-se analisar a recorrência de atividades que nele se inserirão. As
atividades decisórias, na visão deste autor, incluem-se nesse caso, uma vez que as
necessidades de decisão em processos de obtenção, ainda que afetos a meios com
características diversas, terminam, pela sistematização efetuada, guardando similaridades.
Um exame do primeiro capítulo do EMA-420 evidencia a existência as seguintes
necessidades de decisão ao longo de um processo de obtenção:
22
i.
quanto a obter o(s) meio(s);
ii.
quanto às características operacionais dos meios;
iii.
quanto à configuração;
iv.
quanto a se o processo está em curso adequado;
v.
quanto à seleção do fornecedor;
Por exemplo, a Diretoria de Engenharia Naval estará adquirindo os motores de combustão principal, a
Diretoria de Sistemas de Armas adquirindo o Sistema de Combate, etc.
26
vi.
quanto à autorização da obtenção; e
vii.
quanto a se o meio obtido satisfaz a necessidade inicial.
Embora não contidas no EMA-420, pode-se identificar, ainda, da discussão sobre
processos de obtenção efetuada na seção 2.1, as necessidades de decisão a seguir, que
precedem o processo de obtenção do EMA-420 propriamente dito:
a.
quanto à existência de uma necessidade militar;
b.
quanto ao tipo de meio que pode satisfazer a necessidade;
c.
quanto à necessidade de novo(s) meio(s);
d.
quanto à quantidade de novos meios;
e.
quanto à época em que os meios serão necessários;
f.
quanto a incorporar a obtenção dos meios ao PRM;
g.
quanto ao modelo de obtenção; e
h.
quanto à forma de obtenção.
Assim, no total, são identificadas quinze diferentes necessidades de decisão, cada
uma delas envolvendo níveis, nuances e valorações diferenciadas. Para que se possa efetuar
uma discussão, é razoável que, inicialmente, se tente agrupá-las, em função de peculiaridades
comuns. Este autor considera, então, quatro grandes categorias decisórias:
•
As decisões de origem;
•
As decisões de seleção;
•
As decisões de autorização; e
•
As decisões na condução.
Os tipos e âmbitos das decisões em um POFM, de acordo com a classificação
acima, estão consolidados no QUADRO 1 do APÊNDICE A
2.34.1 As decisões de origem
As decisões de origem são aquelas decisões decorrentes do planejamento
estratégico da organização e que, no caso de uma marinha de guerra, são associadas à
existência de uma necessidade militar, ao tipo de meio que pode satisfazer a necessidade, à
quantidade de novos meios a serem obtidos, e à época em os meios serão necessários. Nesse
sentido, pode-se dizer que as decisões de origem visam, de forma geral, estabelecer o que
23
Excetuariam-se apenas relativas a meios já usados cuja transferência para a MB não importasse em ônus, caso,
por exemplo, de doações, incorporação de meios judiacialmente apreendidos e similares.
27
24
obter, quando obter, como obter e a que custo obter .
“O que obter” representa a definição do tipo do meio que satisfará à necessidade
operacional (por exemplo uma fragata, uma corveta, ou uma aeronave) e a correspondente
quantidade de meios necessários. Essa é, talvez, a mais difícil decisão de origem: as
possibilidades alternativas para a satisfação da necessidade podem ser tão diversificadas que o
estabelecimento do tipo de meio muitas vezes poderá necessitar até mesmo de simulações
para que se possa inferir o melhor meio. Como exemplo, cita-se o dilema referente à patrulha
em ambiente fluvial, no qual deve-se decidir entre um navio, dotado de ampla capacidade de
permanência em dada área (autonomia), ou uma aeronave de asa móvel, com pouca
capacidade de permanência mas com grande potencial de velocidade (mobilidade tática), para
satisfazer a necessidade. É, sem dúvida, uma decisão difícil.
A decisão de “quando obter” relaciona-se à programação da satisfação da
necessidade: uma vez que os Estados-Maiores permanentemente avaliam cenários possíveis
para o ambiente de Defesa, a identificação da necessidade provavelmente se antecipará à real
consumação dessa necessidade. Assim, é necessário decidir quando a necessidade precisará
ser satisfeita. Isso é particularmente importante quando se considera que meios flutuantes
demandam muito tempo, medido em anos, para serem disponibilizados para utilização. Essa
antecipação na identificação da necessidade permite que venha a existir tempo suficiente para
projeto, construção e teste do meio antes de seu emprego. Adicionalmente, essa antecipação
permite que os custos decorrentes dessa obtenção possam ser planejados de forma a
minimizar os impactos nos orçamentos, outra preocupação constante em qualquer organização
governamental.
“Como obter” inclui um grupo de decisões que estabelecem a forma e modalidade
de obtenção. Pode-se pensar em obter meios no país ou no exterior, em função da
disponibilidade no Brasil, de capacidade tecnológica e produtiva. Pode-se pensar, também, em
obtê-los novos ou já em operação (“segunda-mão”), em função, principalmente, do tempo
disponível para que a necessidade tenha que ser satisfeita e da existência de ofertas no
mercado. Por fim, para meios a serem obtidos por meio de construção específica, pode-se
pensar em efetuar essa construção no próprio âmbito da Marinha ou em empresas privadas,
tanto no Brasil, quanto no exterior. Nesse sentido, todas essas decisões refletem o cenário
produtivo nacional e o planejamento estratégico da organização.
24
Essas decisões correspondem ao que. em língua inglesa, é algumas vezes referido como W4H2: What (o que),
Why (para quê), How many (quantos), Where (onde), When (quando) e How (de que forma). O W4H2 é,
outras vezes, expandido para W5H3 pela inclusão das perguntas Who (quem) e How much (quanto custa).
28
A última dessas decisões de origem, “a que custo obter”, refere-se ao fluxo
financeiro que a obtenção demandará e deve concatenar as disponibilidades financeiras
antevistas com os preços de mercados estimados para os meios desejados. O custo e o
cronograma de desembolso que decorrerão dessa decisão, como ver-se-á adiante, terão grande
importância no desenrolar de fases posteriores do processo.
É importante observar que tais decisões são efetuadas em plano essencialmente
conceitual, em ambiente bastante incerto. Uma vez que não se dispõem ainda de dados
técnicos específicos que possam subsidiar uma decisão estritamente racional, os decisores
apóiam-se em experiências anteriores e informações obtidas sobre casos similares em outras
marinhas. São, portanto, decisões sujeitas a revisões posteriores, na medida em que o
ambiente decisório torne-se mais claro. Como exemplo de tal, a decisão pela obtenção de uma
classe de fragatas pode, ao longo do processo, ser revista para contemplar apenas uma classe
de corvetas (navios menores mas que cumprem, a custo mais reduzido, parte das tarefas
usualmente atribuídas a uma fragata).
Pela sistemática do primeiro capítulo do EMA-420, na MB essas decisões de
origem estão a cargo do Estado-Maior da Armada e não são tornadas públicas, em virtude das
necessidades militares serem consideradas sigilosas, razão pela qual, no texto anterior, não
foram providos exemplos práticos ilustrativos.
2.3.2 As decisões de seleção
As decisões de seleção são aquelas em que se efetuam escolhas dentre uma
determinada gama de opções. Diferentemente das decisões de origem, a liberdade do decisor é
restrita: existem apenas um conjunto de opções predefinidas dentre as quais apenas deverá ser
eleita, sem que se tenha possibilidade de combinar ou alterar características dessas opções.
Pela sistemática do primeiro capítulo do EMA-420, a principal dessas decisões,
com reflexos de grande monta na seqüência do processo de obtenção, é a da configuração de
meio a ser obtido, e é de prerrogativa do CM. É efetuada com base em configurações
alternativas de meio previamente desenvolvidas nos EE, e descritas no REE que é submetido
à aprovação do CM. Como subsídio à decisão, o REE, que, além de consolidar as
características dessas configurações de meio e indicar eventuais não-satisfação de requisitos
por parte cada uma delas, normalmente, propõem, também, uma hierarquização de
preferências entre essas configurações.
Adicionalmente, em algumas das etapas haverá também necessidade de decidir-se
29
quem será responsável pelo projeto e pela construção. Não se trata de repetição da decisão de
origem quanto à modalidade de obtenção, mas sim de, especificamente, decidir o indivíduo ou
organização que será o executor das atividades. Isso normalmente é efetuado mediante
licitação que siga a legislação em vigor, mas pode-se pensar, também, em casos que tal
processo licitatório seja passível de ser dispensado, mediante uma “dispensa de licitação” ou
“inexigibilidade de licitação”.
2.3.3 As decisões de autorização
As decisões de autorização são afetas às autoridades de mais alto nível na MB e
que se constituem em marcos formais para o início, interrupção, ou continuidade do processo
de obtenção. Têm caráter binário, do tipo “Sim” ou “Não”.
Duas delas se destacam das demais: a decisão de iniciar o processo de obtenção e
a decisão de licitar/adquirir o meio em obtenção por oportunidade, ambas de prerrogativa do
CM, segundo o EMA-420. Essas decisões se caracterizam mais como marcos que
propriamente como processos decisórios plenos. Na realidade, toda análise que deve subsidiar
a decisão já deve ter sido previamente elaborada. Nesse sentido, essas decisões são apenas um
“bater de martelo”.
Existem também outras decisões de autorização que se tomam ao longo do
processo de obtenção, em diversas oportunidades, referentes à continuidade do mesmo. No
desenvolvimento de um processo de obtenção, na passagem de uma etapa para outra, sempre
haverá necessidade de uma decisão de interrupção, do tipo “go/no-go”. Essa decisão é o
próprio controle do sistema, sendo o momento no qual se efetua uma avaliação se o processo
está em rumo ou não de propiciar a consecução, no ambiente vigente, do efeito pretendido,
qual seja, a obtenção de um meio que satisfaça de forma efetiva e eficaz a necessidade
inicialmente vislumbrada. Ao mesmo tempo, essa decisão é a oportunidade em que se deve
avaliar se persiste a necessidade inicialmente vislumbrada, a luz de eventuais mudanças no
ambiente. Em existindo alterações no ambiente, tal decisão poderá representar tanto uma
correção de rumo quanto uma opção pela repetição do trabalho anteriormente efetuado, dessa
vez, seguindo-se preceitos diferentes ou ainda mesmo da interrupção do processo.
Particularmente para essa última linha de ação, é necessário que, em todas essas fases,
existam balizadores, chamados, em língua inglesa, de “exit criteria”. No caso da MB,
historicamente, o “exit criterium” tem sido financeiro: quer o custo do meio a ser a obtido,
30
25
quer a disponibilidade orçamentária de recursos .
O processo de obtenção previsto no EMA-420 prevê que um “Relatório de Fim de
Fase” (RFF) será submetido à aprovação do Estado-Maior da Armada. É este, pois, o
momento de aplicação dos “exit criteria”.
2.3.4 As decisões na condução
As decisões na condução são aquelas que se relacionam ao gerenciamento e
controle do processo de obtenção de forma a maximizar a probabilidade de que a necessidade
inicial será satisfeita ao final do processo
As decisões de condução caracterizam-se por serem decisões tomadas em nível
mais baixo que as demais. Essas decisões enfocam aspectos específicos das atividades
desenvolvidas no nível de execução. São, pois, decisões que poderiam ser classificadas como
“táticas” e, no decorrer do processo, seus resultados poderão constituir em elementos para
decisões em níveis mais elevados. A título de exemplo, pode-se citar a decisão, durante o
projeto de concepção de alterar determinada característica do navio.
Uma visão interessante e inovadora é a de Arthou (2007), segundo a qual toda a
execução do projeto de engenharia é feita mediante pequenas decisões de condução. Essas
decisões compreendem, por exemplo, “a decisão de utilizar ou não um requisito padronizado
numa especificação de aquisição, o que terá desdobramentos futuros” (ARTHOU, 2007).
Nesse sentido, as sucessivas decisões tomadas no nível dos projetistas integram-se de forma a
compor o projeto global, em um processo que pode ser dito construtivista. Essas decisões
específicas, entretanto, não requerem ferramentas globais de apoio à decisão, mas sim uma
sistematização específica: devem ser objeto de procedimentos técnicos padronizados, que
permitam auditar a qualidade do projeto global em momento posterior26. Dessa forma, embora
importantes, essas decisões táticas fogem ao escopo pretendido pela presente monografia e,
portanto, não serão aqui consideradas.
25
O autor participou, no passado recente, de quatro processos de obtenção que não lograram êxito por terem
atingido “exit criterium” financeiro. Todos eles foram interrompidos em virtude da inexistência de recursos,
orçamentários ou extra-orçamentários, para prosseguimento da obtenção (Navio-Patrulha NPaOc, Submarino
S-MB-10, Navio-Transporte de Apoio NTrAp e Navio Faroleiro Hidroceanográfico NFHo)
26
Como será visto no terceiro capítulo, essas decisões são do tipo “procedure-based” (padronizadas).
31
3 ESTUDO DE ESTADO-MAIOR E TOMADA DE DECISÃO NA MB
“Para definir, em uma só expressão, a tarefa básica
do comando, certamente a tarefa de decidir é a
melhor escolha.”. Frase inicial do primeiro capítulo do
EMA-332 (BRASIL, 2006).
Neste capítulo, será apresentada uma breve discussão sobre processos decisórios e
decisão. Em seguida, será descrito e analisado o método do Estudo de Estado Maior (EEM),
conforme prescrito na publicação EMA-332 (BRASIL, 2006). Por fim, serão discutidas
características desse método, de forma a antecipar potencialidades para sua aplicação em
Processos de Obtenção de Meios Flutuantes (POMF), o que será objeto de discussão no
capítulo seguinte.
3.1 A decisão e o processo decisório
O termo decisão origina-se, no latim, da junção de de (parar) com caedere (cindir,
cortar), resultando em “parar de cortar” ou “deixar fluir” (GOMES et al., 2006, p. 1). Decisão
é, portanto, a parcela do processo de solução de um problema na qual se faz opção por uma
dada postura a ser adotada visando, num sentido amplo, obter-se um desfecho favorável para
esse problema.
Entendida como tal, torna-se claro que a decisão, e o processo decisório mediante
o qual a ela se chega, requer fundamentação em informação e modelos que possibilitem a
compreensão do problema e seus contornos, do ambiente envolvido, do que efetivamente se
deseja e das limitações existentes, bem como requer um vislumbramento lógico de como toda
a situação é e será afetada pela ação selecionada. Nem sempre, porém, informações confiáveis
e modelos qualificados estão disponíveis. Além disso, como alerta Clemen (1995, p2-3), para
efetuar decisões, o elemento decisor defronta-se com quatro fontes básicas de dificuldade: a
complexidade intrínseca da escolha; a existência de incerteza na situação; a existência de
32
múltiplos (e, possivelmente, conflitantes) objetivos. ; e a possibilidade de diferentes
27
perspectivas conduzirem a resultados diferentes. Dessa forma, em qualquer dos casos, o
acerto decisório traduz-se como a maximização da probabilidade que a postura selecionada
venha a contribuir para o ambicionado desfecho favorável. As chamadas "decisões de
rompante", efetuadas com base em critérios emocionais ou sem preocupação com sua
racionalidade, por não focarem diretamente na maximização citada, tornam-se inadmissíveis.
Assim, conceitualmente, as decisões podem ser divididas em dois grupos básicos,
estabelecidos em função da previsibilidade da necessidade de decidir. Se a previsibilidade for
grande, como é o caso de decisões em problemas repetitivos, a decisão poderá ser programada
e seu processo de tomada plenamente padronizado, aí incluso tanto as opções a considerar
como critérios de escolha definidos. Por outro lado, se a previsibilidade for baixa, não se
poderá programá-la, nem padronizar seu processo de tomada. Nesse caso, o que se pode, e
mesmo se deve, fazer é envidar esforços para orientar a forma de condução do processo
decisório, em termos de métodos e técnicas a serem empregadas.
Em ambos os casos, de decisões programadas ou não-programadas, sistematizar a
forma de condução de processos de tomada de decisão passa a ser tarefa de grande
importância, objetivando, na visão deste autor, não apenas garantir eficácia e eficiência no
processo decisório, mas também reduzir a qualificação requerida aos decisores e possibilitar
transparência e auditabilidade na decisão.
Em particular, essa redução de qualificação
requerida para a decisão representa, sob outra ótica, reduzir esforço decisório e com isso,
desonerar as autoridades a quem essa decisão está atribuída, e se torna possível mediante uma
abordagem padronizada aos problemas repetitivos, problemas esses que, quando do seu
surgimento, são abordados por análise e depois, possivelmente, por experiência.
Sistematizado esse curso, a qualificação requerida aos decisores e o esforço decisório
propriamente
dito
progressivamente
diminuirão.
Mas,
para
a
implementação
da
sistematização da decisão, faz-se necessário entender a dinâmica do processo decisório e o
valor dos métodos de apoio à decisão.
Do ponto de vista conceitual, a dinâmica do processo decisório é relativamente
simples. A partir da identificação do problema, da necessidade de decisão e dos objetivos
ansiados com essa decisão, deve-se buscar alternativas. De posse das alternativas deve-se
analisá-las uma a uma buscando fatores que permitam modelar as preferências, para então
27
Objetivos conflitantes é o principal foco de Zeleny (1994), citado por Gomes (2006), que define tomada de
decisão como o “esforço para tentar resolver um problema de objetivos conflitantes cuja presença impede a
existência de uma solução ótima e que conduz à procura do melhor compromisso”
33
selecionar, em função dos riscos e sensibilidade do problema, a que melhor condiz com os
objetivos. Efetuado tal, poder-se-á implementar a alternativa selecionada. A FIG. 2 do
APÊNDICE A, adaptada por este autor de ilustração presente em Clemen (1995), ilustra esse
fluxo de atividades.
Murray (2002, p. 1-2) sugere que as decisões podem ser efetuadas com base em
três formas de abordagem: a padronizada28, a fundamentada na experiência e a analítica.
A padronizada apóia-se em instruções explícitas, tais como procedimentos de
verificação (“check-lists”), manuais, regulamentos e outros documentos similares que
conduzirão o processo decisório. Cabe ao elemento decisor apenas a tarefa de reconhecer a
situação como enquadrada na prescrição do documento que contém as instruções e seguir suas
prescrições. É o conhecido “run-by-the-book”, amplamente utilizado em aviação, combates e
instalações nucleares. O cenário em que esse tipo de decisão se mostra viável caracteriza-se
por apresentar pouca ou nenhuma incerteza quanto à situação. Como, em geral, o
procedimento a ser seguido é o trabalho consolidado de pessoas que sistematicamente
chegaram a soluções ótimas, ou próximas a elas, para aquele tipo de problema, e que
objetivos múltiplos já foram previamente conciliados, o método termina por conduzir o
decisor a decisões muito eficientes e muito rápidas (MURRAY, 2002, p. 1-3). Entretanto, essa
forma de abordagem tem duas fragilidades: somente se aplica a decisões repetitivas e sempre
existe a possibilidade de enquadramento incorreto da situação no procedimento a ser
seguido29.
A fundamentação em experiência é outra poderosa forma de abordagem decisória.
A experiência é a consolidação de aprendizado sobre uma situação. Repetida a situação, a
decisão poderá ser bastante eficiente e rápida. Entretanto, assim como na decisão padronizada,
é necessário que se proceda ao correto reconhecimento e enquadramento da situação corrente
naquela da qual se obteve o aprendizado, o que vulnerabiliza essa forma de apoio decisório
(MURRAY, 2002, p. 1-5). Adicionalmente, quando se utiliza experiência em decisões, é
tendência dos decisores negar uma eventual obsolescência dessa experiência (MURRAY,
2002, p. 1-5), o que, em cenários muito dinâmicos, pode conduzir a incorreções. Por fim,
decisões não-repetitivas, uma das classes mais interessantes de problemas decisórios, tendem
a usufruir pouco do apoio na experiência.
A terceira fundamentação do processo decisório, e que apresenta potencialidades
28
29
Em inglês, “procedure-based”.
Murray (2002) lembra que “to a man with a hammer, every problem looks like a nail” (para alguém com um
martelo, qualquer problema se parece com um prego).
34
maiores que a padronizada e a fundamentada na experiência, é a analítica (MURRAY, 2002,
p. 1-7), no qual o problema é abordado de forma bastante semelhante ao mostrado na FIG. 2
do APÊNDICE A30. Essa forma de abordagem, racionalista, com modelos de valores e
preferências claramente explicitados31, é própria para decisões não-programadas. Allison
(1971), citado por Schwenk (1988), considera, entretanto, que existem, para esse tipo de
abordagem racional, três modelos para as preferências: aquele associado a um indivíduo
estritamente racional; aquele cuja saída é um produto de processos corporativos, sendo,
portanto, independente de um indivíduo específico; e aquele associado à burocracia política,
que pressupõe negociação entre indivíduos para compatibilização de saídas.
Embora inicialmente cite apenas três fundamentações para o processo decisório,
Murray (2002, p.1-10) propõe uma quarta, a que ele chama de “decisão racional”, aplicável a
processos decisórios situados em alto nível (usualmente nível político), no qual sempre
ocorrerão conflitos de interesses. Essa fundamentação é a união da fundamentação analítica
com a baseada na experiência, em que se agrega uma etapa de “reconciliação” após a seleção
da alternativa de solução do problema e antes de sua implementação. Essa reconciliação é
uma negociação com os titulares dos interesses conflitantes, destinada a minimizar contraações por partes desses à implementação da alternativa selecionada.
3.2 A sistemática do Estudo de Estado-Maior
A metodologia do Estudo de Estado-Maior (EEM) propõe-se a auxiliar a solução
de problemas técnicos-administrativos32. É uma abordagem racionalista disciplinada, que
pode ser dita analítica na ótica de conceituação de Murray, guardando, porém uma
preocupação formal com a documentação do processo desenvolvido.
30
A rigor, existe uma pequena diferença entre a concepção de Clemem (1995) e de Murray (2002) para aquilo
que se designa decisão analítica: Murray, diferentemente de Clemem, propõem que, antes da seleção das
alternativas, sejam definidos os critérios de valoração das preferências. Aparentemente, a proposta de Murray
tende a fornecer uma maior isenção quando da valoração (teste de aceitabilidade) das alternativas. Essa
pequena diferença de enfoque para fluxo decisório analítico-racional não deve ser considerada como
contraditória: com efeito, Gomes e outros (GOMES et al, 2006) apresentam pelo menos dez outros diferentes
fluxos de atividades para o processo decisório.
31
A modelação das preferências já embute um julgamento, uma vez que segundo Bazerman (2004), julgamento
é a parcela do processo decisório que responde pelos aspectos cognitivos da decisão.
32
A metodologia do EEM não se destina a problemas militares táticos e estratégicos operacionais. Para esse tipo
de problemas, prefere-se o emprego da metodologia denominada Processo de Planejamento Militar (PPM). O
uso de metodologias decisórias destinadas a problemas administrativos e gerenciais em problemas militares,
muito em voga na década de 60, produziu, conforme lembra O´Brien (sem data) que o Vietnan Veteran
Memorial é conhecido como o monumento do arrogância gerencial, em função do Secretário de Defesa
americano, Robert McNamara, ter se batido pelo uso de técnicas decisórias gerenciais em operações militares
na Guerra do Vietnã, com resultados tidos como catastróficos.
35
Nesse sentido, executa cinco grandes conjuntos de tarefas: o entendimento do
problema e fatores associados; a geração de soluções possíveis; a avaliação das soluções; a
sugestão de preferência entre essas soluções; e a consolidação documental do processo em um
relatório que subsidie uma decisão por parte de um elemento decisor que não teve
envolvimento direto na execução das cinco tarefas.
3.2.1 Uma descrição do método do Estudo de Estado-Maior
O método do EEM encontra-se detalhadamente descrito na publicação EMA-332
(BRASIL, 2006). O segundo capítulo dessa publicação descreve todas as atividades das
etapas do método e seus conceitos associados, enquanto seu Anexo A apresenta um roteiro
para cada tarefa a executar. A seguir será exposta uma compilação sintética desse método.
O método de EEM inicia-se pelo estabelecimento por um decisor de uma situação
geral a qual solucionadores designados devem analisar e dela determinar o problema do
decisor.
A identificação e formulação do problema é a etapa inicial da metodologia do
EEM. Ela, em síntese, pauta-se no entendimento pleno do problema-chave e suas causas. A
identificação do problema está associada à situação problemática a ser analisada. Para tal,
busca-se estabelecer o sistema pelo qual o problema pode ser modelado e o ambiente em que
o mesmo está inserido, ou seja, os elementos e fatores que não poderão ser alterados pelo
sistema, embora nele possam influir. São também identificados, em relação ao sistemaproblema, a saída, representada pelo elemento fundamental que afeta o ambiente externo, e o
propósito, que é entendido como a medida da saída útil desejada no ambiente do sistema.
Determinam-se as entradas, quais sejam, os fatores que são processados no sistema para
prover a saída, e os recursos, que são os fatores que interagem com as entradas para modificálas no curso do processo sistêmico de gerar a saída útil. Processo, nesse enfoque, é a forma
com a qual as entradas e os recursos interagem para propiciar a saída, e seu adequado controle
garantirá que as saídas propiciem a utilidade pretendida para o sistema. Ao mesmo tempo,
procura-se identificar as premissas a considerar e os possíveis efeitos adversos presentes, que
se sobrepõem à estabilidade corrente do sistema, ou, sob outra ótica, à situação que se deseja
preservar no futuro (efeito adverso prospectivo). Faz-se também uma tentativa inicial de
determinar as tarefas envolvidas, considerando os prazos envolvidos para que a solução esteja
prontificada. O resultado básico dessa etapa é traduzido na redação do enunciado do
problema, deixando claro o que se deverá executar e com que finalidade, o período de tempo
36
de influência do problema e os aspectos a serem abordados, bem como a amplitude e alcance
da abordagem que se vislumbra necessária para a solução, em particular, considerando o
confronto da disponibilidade de tempo com a dificuldade de obtenção de informações e dados
que subsidiem a solução. Para que o método possa ser efetivo, esse enunciado deve ser
compatível com o nível de decisão do decisor que determinou o estudo, com o propósito que
se deseja alcançar e com as premissas identificadas.
Conhecido o problema, pode-se passar à segunda etapa da metodologia do EEM,
qual seja, a de pesquisa e coleta de dados. Nessa etapa, busca-se levantar e organizar todos os
dados e respectivas fontes. Pelo método, a organização deve ser efetuada segundo um critério
de utilidade à solução do problema enunciado (por exemplo, fatos pertinentes; requisitos,
limitações, etc., não impedindo que existam subclassificações temáticas adicionais). É
recomendável que logo ao início dessa fase seja feito um “brainstorming”33 buscando o maior
número possível de propostas de solução, mesmo sem os dados coletados. Posteriormente, ao
fim da fase e já com os dados organizados, é feita uma busca por soluções adicionais. Isso
garante a ampla criatividade que é característica do método.
Na terceira etapa da metodologia do EEM, busca-se a análise e interpretação dos
fatores condicionantes ao problema. No escopo do método, fatores condicionantes
compreendem fatos comprováveis que influem ou possam influenciar na solução (os “fatos
pertinentes”), eventuais suposições válidas sobre o futuro (designadas como “hipóteses”) e
aspectos fundamentais aos quais todas as soluções devem se submeter. Esses aspectos
fundamentais compreendem exigências aplicáveis ao sistema em estudo (designados
“requisitos”) e condições impostas ao sistema pelo meio ambiente em que ele está inserido
(designadas “limitações”). Os fatos pertinentes e outros fatores condicionantes são, então,
listados e passa-se a uma discussão das implicações e influências dos mesmos no sistemaproblema (incluindo riscos e oportunidades) e na solução. É feita, também, uma análise das
soluções possíveis, verificando-se suas vantagens e desvantagens. A etapa é encerrada
elaborando-se uma listagem das soluções possíveis.
Na quarta etapa da metodologia do EEM, faz-se a avaliação das soluções,
mediante testes específicos, dos quais o teste de adequabilidade, exeqüibilidade e
33
Segundo o EMA-332 (p. 2-5) “brainstorming” é um “processo para encorajar o pensamento criativo, visando a
solução de algum problema”. Trata-se de uma técnica criada por A. F. Osborn em 1963 para se obter um
conjunto de possibilidades inovadoras de solução para um dado problema, mediante reuniões em grupo, nas
quais os participantes são estimulados a sugerir soluções e princípios de solução sem que exista compromisso
com a real exeqüibilidade dos mesmos. Dessa forma, os participantes são ajudados a vencer suas limitações
quanto à inovação e à criatividade, ajuda essa que é efetuada por meio do respeito a quatro regras
34
aceitabilidade (AEA)
37
é o mais destacado. Nesse teste, são investigadas, inicialmente, a
adequabilidade35 e a exeqüibilidade36 das soluções, mediante uma análise eliminatória das
soluções. O método, para garantir a mais ampla criatividade, estabelece que mesmo as
soluções eliminadas sejam reexaminadas mediante combinações entre elas, desde que as
mesmas não sejam excludentes, em função da pressuposição que uma eventual combinação de
soluções eliminadas possa compor uma solução adicional adequada e exeqüível. Para aquelas
soluções conservadas (isto é, que não foram eliminadas), o terceiro teste, o de aceitabilidade,
será o responsável por hierarquizar as preferências para as soluções propostas. Dessa forma, a
primeira atividade nessa quarta fase é exatamente definir os critérios que serão empregados no
teste de aceitabilidade, antes mesmos que os testes sejam iniciados. Para tal são estabelecidos
critérios e pesos para um teste de aceitabilidade, representando os valores e preferências dos
solucionadores. Nessa etapa, em adição ao teste de AEA, poderá ser executado um segundo
grupo de testes, ditos adicionais, que visam determinar a influência dos fatores incertos sobre
uma solução escolhida, permitindo que se venha a conhecer o campo de validade dessa
solução. São testes adicionais típicos os de situações-limite, jogos e simulações e análise de
sensibilidade. Ao final da etapa, ter-se-á como produto uma relação hierarquizada por
preferência para as soluções conservadas.
Cumpridas as quatro etapas iniciais da metodologia do EEM, pode-se fazer a
conclusão do estudo, elaborando-se um relatório que apresentará a solução julgada como
melhor para o problema, bem como uma lista de ações recomendadas e medidas adicionais
que deverão ser adotadas em função da implementação dessa melhor solução. Deve-se
destacar que, no caso dessa melhor solução apoiar-se em alguma hipótese, é necessário
apresentar solução de contingência para o caso da sua não concretização. O relatório deve
apresentar, também, os eventuais reflexos da adoção da solução preferida. Antes de tal
documento ser remetido à autoridade que propôs sua elaboração, ele deverá ser tramitado por
fundamentais: nunca criticar uma sugestão; sempre encorajar idéias bizarras; preferir quantidade a qualidade; e
nunca respeitar propriedade intelectual (OSBORN, 1963).
34
Segundo o EMA-332, uma solução é adequada quando, sendo adotada, cumpre a tarefa e permite que seja
alcançado o propósito do problema. Já uma solução exeqüível é aquela que, independente do seu custo, pode
ser executada dentro do conhecimento técno-científico vigente e dos meios existentes. Por fim, uma solução é
aceitável se puder ser implementada dentro dos recursos e limitações existentes, sendo usualmente,
classificatório. No Exército americano, adota-se um teste um tanto mais extenso que AEA por considerar
também a "distinguishability" (discernabilidade em relação a outras possíveis soluções) e "completeness"
(compleição da solução em relação “what, where, when, why, and how”). (ver, por exemplo,
www.armystudyguide.com/content/bm~doc/military-decision-making-.ppt ou POWER, Dan http://plannings
kills.com/askdan/9.php).
35
Incluindo a pertinência, o cumprimento da tarefa, a fidelidade e condicionamento, o nível, a amplitude e o
alcance da abordagem, e a oportunidade.
36
Considerando as cinco dimensões básicas: material, financeira, humana, tecnológica e temporal.
38
pessoas que, por motivos diversos, possam ser de interesse, de forma a possibilitar que
opiniões discordantes das mesmas possam ser registradas no documento.
Deve ser ressaltado que o método do EEM pode ser aplicado tanto por
solucionadores individuais quanto por grupos de trabalho. No caso de grupos, é admitida a
possibilidade de alguns integrantes do mesmo gozarem de opiniões contrarias a dos demais.
Nesse caso admite-se a discordância, desde que justificada.
3.2.2 Características do método do Estudo de Estado-Maior
Como pode ser depreendido da primeira etapa do método, o enfoque do EEM
pauta-se na teoria dos sistemas37. Esse enfoque sistêmico visa prover um quadro abrangente
do problema, ultrapassando aquilo que se pode chamar de mera percepção imediata. Como
afirma o EMA-332 (BRASIL, 2007, p. 1-2), “ao identificar o sistema, o solucionador estará
construindo um modelo conceitual e abstrato para simular a realidade e assim estudá-la”.
Busca-se, pois, compor um modelo elaborado a partir dos fatores que interagirão no sistema,
modelo esse que viabilizará os raciocínios intuitivo e analítico-sintético que se utiliza para
alcançar a proposta de solução. Dessa forma, o modelo sistêmico corresponde a um amplo
painel da situação em que o problema está inserido, permitindo, a quem vá solucioná-lo, a
antevisão de todos os interrelacionamentos lógicos que dessa situação decorrem.
O modelo, como quase tudo na vida, tem validade temporal. Assim, a aplicação
do método deve se dar num quadro temporal de curto prazo, curto prazo esse entendido como
o tempo insuficiente para que tanto o ambiente quanto as premissas identificadas possam ser
alteradas. Caso a aplicação do método demande mais tempo que o delimitado por esse curto
prazo, far-se-ão necessárias sucessivas reestruturações do problema que incorporem essas
alterações, influindo, talvez, até na própria formulação do problema. Vale dizer que não se
trata apenas de verificar eventuais alterações no final do processo (como, aliás, o próprio
método prevê na quinta etapa); trata-se de ter de identificá-las no curso das etapas do método,
o que complica sensivelmente a condução. Dessa forma, caso o prazo para proposição da
solução do problema seja longo, o EEM talvez não seja o método de solução mais adequado.
É também importante observar que o método do EEM, na segunda etapa, foca-se
em buscar possibilidades de solução para o problema, usando até a técnica de “brainstorm”
para valorizar a liberdade de concepção. Essas soluções possíveis, após identificadas, devem
37
Sistema é uma entidade composta de partes interelacionadas, interatuantes ou independentes, que produzem uma
saída para o ambiente.
39
ser claramente estabelecidas para que, na quarta etapa do método, possam ser verificadas
quanto à adequabilidade e exeqüibilidade e submetidas à apreciação de valor da aceitabilidade
(teste de AEA). Ora, se essas possibilidades de solução apresentarem complexidade que
demande uma profunda investigação antes que possam ser consideradas delineadas em grau
suficiente para o teste de AEA, como é o caso de problemas que envolvam concepção de
engenharia em sistemas complexos, o EEM terá que ser dividido em duas partes, separadas
pelas análises dessas possibilidades de solução. Essa característica, como será visto no
capítulo seguinte, se mostrará importante quando da análise de utilização de EEM em fases
iniciais de um POMF.
40
4 POSSIBILIDADES E LIMITAÇÕES DO USO DE EEM EM POMF NA MB
Neste capítulo, será apresentado um confronto da dinâmica de um Estudo de
Estado-Maior (EEM), apresentada no terceiro capítulo deste trabalho, com as necessidades de
decisão que, no segundo capítulo, foram identificadas como presentes em um processo de
obtenção de meios flutuantes (POMF). A partir dessa confrontação, as possibilidades e
limitações que decorreriam da adoção do EEM nos POMF serão analisadas. Adicionalmente,
no final do capítulo, será efetuada uma prospecção de impactos, tanto positivos quanto
restritivos, que poderiam advir dessa adoção.
4.1 Possibilidades e limitações do uso de EEM dentro do método do EMA-420
É intuitivo que o método do EEM, encarado como uma disciplina intelectual de
solução, possa ser empregado em uma ampla gama de problemas técnicos-administrativos,
sendo mais ou menos vantajoso dependendo da natureza da decisão a ser tomada. Por outro
lado, a padronização de etapas dos processos de obtenção de meios flutuantes (POMF), mais
que tudo, já fornece um caminho racional para a condução da obtenção, de certa forma
orientando as decisões que se necessita tomar em seu curso. Assim, avaliar possibilidades e
limitações da adoção do EEM nos POMF representa discutir as características das
necessidades de decisão do processo em confronto com as peculiaridades do EEM.
Tal discussão será procedida a seguir, considerando as categorias de decisão
identificadas no segundo capitulo desta monografia.
4.1.1 O EEM nas decisões de origem
As decisões de origem se formam em função da busca por solucionar o problema
original da existência de uma dada necessidade militar. Elas guardam como característica
principal o fato de serem tomadas em momento muito inicial do processo de obtenção, no
qual, embora o quadro de ameaças e efeitos adversos esteja delineado, o ambiente
tecnológico-produtivo ainda não está perfeitamente claro. Tanto a gama de soluções
41
alternativas possíveis quanto a liberdade de escolha são ainda muito amplas. Existe, portanto,
a tendência a serem geradas decisões mais genéricas que específicas. Nesse sentido, torna-se
evidente a importância dos processos de tomada de decisão associados serem fundados em
uma disciplina intelectual que minimize a possibilidade de inadequação futura das decisões e
que, ao mesmo tempo, reduza a subjetividade das mesmas. É aí que se descortina espaço para
o método do EEM.
Inicialmente, é interessante subdividir, para fins de análise, as decisões de origem
em três subgrupos: aquele referente à necessidade militar (ou seja, à necessidade de novo(s)
meio(s), tanto em tipo quanto em quantidade, e à época em que os meios serão necessários); o
referente à estratégia de obtenção (modelo e forma de obtenção); e, por fim, o referente às
características operacionais dos meios.
4.1.1.1 Subgrupo relativo à existência da necessidade
O primeiro subgrupo, referente à existência de uma necessidade militar de
novo(s) meio(s) e da época em os meios serão necessários, é diretamente decorrente da
metodologia de planejamento e preparo da Força que se insere na Sistemática do
Planejamento de Alto Nível da Marinha. A discussão dessa metodologia, que envolve
cenários estratégicos, políticos e militares, de alto grau de sigilo, foge ao escopo deste
trabalho, e como tal, não será enfocada38.
4.1.1.2 Subgrupo relativo à estratégia de obtenção
O segundo subgrupo de decisões de origem é o referente à forma e modelo com o
processo se desenvolverá, ou seja à estratégia de obtenção, estratégia essa que não é
claramente tipificada no capítulo 1 do EMA-420.
Cabe aqui uma pequena discussão sobre a importância da estratégia de obtenção.
Já tendo sido determinado, nas decisões do sub-grupo anterior, o tipo e o número de meios
necessários, dever-se-á efetuar a inclusão dos correspondentes processos de obtenção como
empreendimentos no PRM. Para ser a grande programação consolidada de empreendimentos
38
Embora não se vá discutir essa metodologia, é digno ressaltar que existe alguma divergência quanto à
adequação da mesma. Por exemplo, os mecanismos de identificação de meios adequados ao Poder Naval,
referidos por Longo (2002) como baseados em uma matriz que correlaciona hipóteses de emprego e as ações
militares a empreender, são questionados por Capetti (2007c, p. 113) quanto à capacidade de prover resposta
adequada para o número de meios a ser obtido.
42
de obtenção da MB, o PRM necessita que todas as atividades nele incluídas tenham fixados os
correspondentes prazos de duração, datas de início de execução e custos projetados. Tais
dados, entretanto, não são meras decorrências da definição do tipo e quantidade de meios, mas
o resultado de preferências estratégicas quanto a formas e modelos de obtenção. A forma de
condução da obtenção é diretamente influenciada por três fatores básicos: o prazo necessário
para que o meio esteja disponível para satisfação da necessidade; a disponibilidade
tecnológica, tanto em termos de conhecimento técnico quanto de capacidade instalada, para
concretização do empreendimento; e o confronto do custo estimado e a expectativa de
disponibilidade de recursos orçamentários. Tais fatores, por sua vez, são diretamente
influenciados pelo modelo de obtenção (por exemplo, mediante projeto e construção, ou por
construção com projeto existente, ou ainda, por aquisição de “segunda-mão”). Isso pode ser
entendido considerando, por exemplo, que a obtenção de meio por oportunidade, isto é, um
meio já construído, tende a permitir prazos para conclusão do processo de obtenção muito
inferiores àqueles que se teria em um processo pautado no projeto e construção de um meio
novo. De forma similar, para os fatores de custo, é intuitivo que um meio já usado venha a ter
custo de obtenção muito menor que um novo equivalente, especialmente construído39. O outro
fator de influência é a capacidade industrial disponível: se for necessária uma construção
iniciando-se imediatamente e se as instalações construtoras disponíveis no país já estiverem
ocupadas, far-se-á necessária a construção no exterior ou, em caso extremo, a alteração do
tipo de POMF para um do tipo por oportunidade. Assim, a definição da estratégia de
obtenção mostra-se uma decisão fundamental para a composição de um PRM realista.
Um EEM focado em tal estratégia e conduzido no âmbito do EMA, mas com
participação de representantes técnicos do Setor de Material, poderá identificar, tanto na
primeira quanto nas segundas e terceiras etapas do método desse estudo, as oportunidades
tecnológicas e estimar custos e prazos em bases mais factíveis que aquelas que se poderia
obter caso tal análise ficasse restrita apenas a um só setor daquele Estado-Maior40. Além
disso, o grupo executor do estudo terá capacidade de avaliar, com apoio à consultas a
estaleiros e organismos classistas do Setor de Construção Naval, a disponibilidade de
capacidade industrial para construção na época que em o processo de obtenção deva ter curso.
39
Embora seja razoável esperar que o custo anual de apoio desse meio já usado seja superior àquele do meio
novo.
40
O problema de apenas um setor envolver-se nas decisões de origens não é exclusivo da MB. Pires (1992),
discutindo a formulação conceitual do processo de obtenção de material de emprego militar no Exército
Brasileiro, observou que decisões importantes, tais como a fixação de requisitos eram tomadas “por um único
oficial da 3ª Subchefia do Estado-Maior do Exército, que devido à limitação de recursos humanos,
sobrecarrega-se com o encargo de produção de vários outros documentos congêneres” (PIRES, 1992, p. 7)
43
Essas informações consubstanciariam a proposição de soluções alternativas, a serem objeto de
teste de AEA, na quarta etapa do método do EEM. Em particular, no referente à
aceitabilidade, o fato desse EEM ser conduzido no EMA permitirá que os critérios adotados
na hieraquização das soluções alternativas espelhem exatamente o quadro de preferências
vislumbrado durante a identificação da necessidade militar, bem como os condicionantes
políticos que podem estar associados à obtenção. Dessa forma, o EEM assim conduzido
contribuirá para a adequada definição da estratégia de obtenção e possibilitará a inclusão do
empreendimento no PRM com custos e prazos muito realistas.
Deve-se, por fim, fazer um breve comentário quanto à autoridade decisora a que
se destinará o REEM do estudo conduzido. Apesar da participação de representantes do Setor
de Material da MB no grupo encarregado de estudar o problema da estratégia de obtenção, a
autoridade decisória final permaneceria sendo do Chefe do EMA (CEMA). Assim, caso
adotado o EEM, não haveria alteração de autoridades e responsabilidades já atribuídas.
4.1.1.3 Subgrupo relativo aos requisitos associados aos meios
Para o terceiro subgrupo, referente à definição das características operacionais dos
meios, que implica na elaboração dos REM, e, em fase posterior, na elaboração dos RANS, a
elaboração desses documentos por intermédio de um grupo de trabalho, com participação de
pessoal capacitado dos setores envolvidos41, é uma possibilidade muito atrativa. A questão
passa a ser se o Estudo de Estado-Maior poderia ser a ferramenta mais adequada para o caso.
Definir características técnicas de meios é uma importante tarefa no desenrolar de
um processo de obtenção: se por um lado será a principal para garantia da eficácia do meio
em sanar a necessidade militar identificada, por outro lado, qualquer introdução de requisito
não efetivamente necessário poderá representar dificuldade futura na condução do processo,
em particular, no custo da obtenção.
A redação dos documentos que apresentam esses requisitos, mediante um grupo
de trabalho composto com pessoal de origem diversificada nos vários setores da MB
envolvidos nos processos de obtenção, e que proponha e investigue possibilidades
41
A participação na elaboração dos REM de outros setores envolvidos no processo de obtenção já é, hoje,
prevista no item 1.5.7 do EMA-420. Os setores envolvidos são o de direção geral da MB (o EMA), o de
direção setorial operativa (o ComOpNav ou o CGCFN) e o Setor do Material (a DGMM). Na opinião deste
autor, conforme a natureza do meio em questão, também seria recomendável o envolvimento de pessoal de
setores específicos, tais como pessoal da área de Saúde no caso de navios com características hospitalares,
pessoal da área de Hidrografia no caso de navios de pesquisa hidrográfica. Já no caso do RANS, a experiência
44
alternativas, tal como é feito na segunda fase do EEM, apresentará grande vantagem nesse
caso. Não apenas estariam sendo garantidas a plena flexibilidade de raciocínio e a ampla
utilização da capacidade intelectual dos integrantes do grupo, mas também ampliando-se a
possibilidade da obtenção de um maior e melhor elenco de soluções alternativas para o
problema42. Posteriormente, poder-se-ia efetuar o teste de AEA nessas soluções, adotando,
inclusive, em requisitos específicos que se mostrassem capazes de admitir grande variação,
teste adicional de sensibilidade para sua valoração43. Os REM e RANS produzidos segundo
essa metodologia comporiam, então, um anexo do REEM a ser submetido à aprovação da
autoridade competente (Chefe do EMA, no caso dos REM, e CON, no caso dos RANS).
De forma análoga ao comentado ao fim da seção 4.1.1.2, apesar da participação de
representantes de diversos setores da MB no grupo encarregado de formular os REM e os
RANS, a autoridade decisória final permaneceria sendo do Chefe do EMA (CEMA) para o
caso dos REM e do CON, para o caso dos RANS. Assim, caso adotado o EEM para produção
desses documentos, não haveria alteração de autoridades e responsabilidades já atribuídas.
4.1.1.4 Conclusão parcial
Em face do exposto nos itens 4.1.1.1 a 4.1.1.3, este autor julga vantajosa a adoção da
metodologia de Estudo de Estado-Maior nas decisões de origem relativas à estratégia de
obtenção e às características operacionais dos meios. Ressalta-se, porém, que tal julgamento é
efetuado na pressuposição que os EEM serão conduzidos com participação de pessoal
capacitados dos setores envolvidos no processo de obtenção, embora o CEMA continue com a
autoridade decisória na estratégia de obtenção e na formulação dos REM e o CON na
formulação dos RANS.
4.1.2 O EEM nas decisões de seleção
As decisões seletivas são duas: a referente à eleição de uma configuração de meio
estudada nos Estudos de Exeqüibilidade (EE) para prosseguimento do POMF; e a referente a
fornecedores a serem contratados para suprimento dos meios ou de itens que os compõem.
deste autor como superintendente Técnico da Diretoria de Engenharia Naval, indica que a solicitação de
engenheiros para compor GT de elaboração do documento tem sido freqüente, no passado recente.
42
Características básicas do método do EEM, citadas na introdução do EMA-332.
45
4.1.2.1 Seleção da configuração de meio
No referente à eleição de uma configuração de meio estudada nos Estudos de
Exeqüibilidade, já foi visto, no segundo capítulo desta monografia, que tal processo decisório
se dá em torno do relatório sobre as possibilidades estudadas nos EE, o REE. Ter-se-ia, então,
duas alternativas a analisar: substituir todo o trabalho dos EE por um EEM ampliado; ou
apenas substituir o REE por um REEM, decorrente de EEM efetuado após a conclusão dos
trabalhos técnicos de um EE.
A alternativa de substituir o EE por um EEM inicialmente parece atrativa, pois
possibilitaria que, desde o início desse estudo, fosse possível usufruir das virtudes do EEM
(plena utilização de sua capacidade intelectual dos solucionadores, ampliando as
possibilidades de idealização e obtenção de soluções, plena liberdade de pensamento e
precisão de resultados). Mas, do exposto no segundo capítulo, sabe-se que os EE incluem três
etapas marcantes: a definição das configurações a estudar; o estudo das configurações do
ponto de vista de engenharia; e a consolidação dos resultados da análise num REE. A
utilização do EEM pareceria vantajosa na primeira e terceira etapas. Para a segunda, etapa
que, naturalmente, absorverá o dispêndio de uma quantidade de trabalho expressivamente
maior que o referente ao das duas outras etapas juntas, não traria qualquer benefício. Poderia
até, em casos extremos, limitar as investigações de engenharia.
Além disso, outra limitação da substituição total dos EE por um EEM pode ser
verificada em uma análise da dinâmica dos EE na condução dos trabalhos de verificação de
exeqüibilidade. Faz-se necessária, nesse ponto, uma distinção entre os processos de obtenção
por oportunidade ou por construção com projeto existente daqueles por projeto e construção.
Na obtenção por oportunidade ou por construção com projeto existente, pela
peculiaridade de envolverem algo já existente (quer um navio, quer um projeto), o projetista
não dispõe de liberdade para criar soluções próprias. Deve, isto sim, concentrar-se em efetuar
uma profunda busca por espécimes (navio ou projeto, conforme o caso) existentes no mercado
mundial e das informações técnicas disponíveis a eles associadas para verificar a
adequabilidade44. Nesse caso, um EEM somente teria sentido se destinado a hierarquizar
configurações, e para tal, seria necessário conhecer adequadamente os valores e preferências
envolvidos na satisfação da necessidade militar original.
43
Esse teste de sensibilidade já é previsto no EMA-332.
46
No caso de obtenções por projeto e construção, o projetista dispõe de ampla
liberdade para criar soluções próprias. Na experiência deste autor (e implicitamente admitido
por Rawson e Tupper, 1994, capítulo 15), é usual, nesse caso, que o projetista adote uma de
duas abordagens: a dos navios semelhantes45 ou a dos modelos de síntese46. Na primeira,
busca-se inicialmente estabelecer as dimensões principais do meio, incluindo o
deslocamento47, para então, por meio de cálculos de engenharia, determinar aquilo que será
requerido para a estrutura, potência propulsiva, geração elétrica e demais peculiaridade de um
navio. No modelo de síntese, uma primeira informação quanto a essas grandezas já é
fornecida, restando ao projetista a tarefa de aprofundá-las ou otimizá-las. Ambas as
abordagens parecem pouco condizentes com a geração de soluções possíveis que se faz no
método do EEM, uma vez que já efetuam teste junto da geração da solução. Parece, isso sim,
que o EEM restringiria as atividades de engenharia que devem ser efetuadas, ou na, melhor
das hipóteses, que o EEM ficaria em compasso de espera pela conclusão das atividades
especializadas. Assim, um EEM somente teria sentido para hierarquizar configurações e
terminaria sendo equivalente a apenas substituir o REE por um REEM.
Outra limitação da substituição total dos EE por um EEM diz respeito ao
relacionamento administrativo e à hierarquia na Marinha. Um EEM, como é prescrito no
EMA-332, é sempre determinado por uma autoridade decisora a um grupo de solucionadores,
que a ele guardarão estreito contato, quer para esclarecer dúvidas quanto a premissas,
abordagens e efeito adversos presentes, quer mesmo para obter a aprovação do enunciado do
estudo. Sem esse contato direto, ou mesmo com contato intermediado por outros partícipes, o
EEM tornar-se-á contraproducente, pois certamente, terminaria não espelhando exatamente os
valores e preferências da autoridade decisória. Por outro lado, tanto os EE atuais quanto um
EEM ampliado requereriam estudos técnicos que, funcionalmente, deveriam ser atribuídos a
organizações afetas à área de engenharia do Setor do Material, tais como uma Diretoria
Técnica Especializada (DE) ou o Centro de Projetos de Navios (CPN). Dessa forma, o
elemento organizacional do Setor do Material que conduzisse tal EEM terminaria
44
A exeqüibilidade já estará garantida em virtude da já existência do espécime (navio ou projeto). Somente será
necessário investigar a exeqüibilidade em casos que haja necessidade de conversão ou modernização
significativa.
45
Rawson e Tupper (1994, p. 645 ) designam como “parametric study”.
46
Modelos matemáticos, baseados em correlações estatísticas ou leis físicas, que permitem obter, a partir de
dados de entrada similares aos contidos nos RANS, uma primeira idéia da configuração do meio naval
(BARBOZA, 2003)
47
Deslocamento (“displacement”) é a medida da quantidade de água, em toneladas, que, pelo Princípio de
Arquimedes, o volume imerso de um navio deve deslocar para que possa flutuar (RAWSON; TUPPER, 1994,
p. 54). Por equilíbrio, corresponde ao peso do navio e é uma das mais usuais informações para avaliação de
tamanho de navios.
47
relacionando-se diretamente com o CM, que é o decisor quanto à configuração de meio. Ou
seja, seriam alijadas do processo decisório diversas autoridade navais, mais exatamente o
CEMA, o CON, o DGMM e outros diretores especializados, cujas manifestações, na opinião
deste autor, parecem importantes e capazes de agregar valor ao processo. É certo que o
método permite que o solucionador remeta o REEM a todas as outras autoridades envolvidas
no processo, de forma a poder incorporar as correspondentes opiniões no relatório. Entretanto,
não haveria como evitar um julgamento dessas opiniões, o que estaria em nítido conflito com
o princípio da hierarquia, base na qual as Forças Armadas se organizam. A solução alternativa
para evitar tal problema de conflito hierárquico seria considerar que esse EEM fosse
determinado pela DGMM (o que já seria uma incorreção pela metodologia do EEM, uma vez
que essa autoridade não teria capacidade de decisão na seleção da configuração), mas nesse
caso, terminaria sendo equivalente a apenas substituir o REE por um REEM, linha de ação
que será discutida a seguir.
A vista do exposto, a hipótese de substituir todo o EE por um EEM, que de início
se mostra atrativa, na verdade, termina por não apresentar qualquer vantagem, e, pela
diferença de conceitos envolvidos termina por restringir o livre curso dos EE. Dessa forma, na
opinião deste autor, fica evidenciado que não é producente substituir todo o EE por um EEM.
Resta, porém, analisar a hipótese de apenas substituir o REE por REEM. O REE é
o principal instrumento de apoio à decisão de seleção da configuração de meio, em função de,
ao mesmo tempo, expor as configurações estudadas, seus eventuais não-atendimentos a
requisitos e suas vantagens técnicas, e apresentar uma hierarquização de preferências entre as
configurações. Entretanto, essa hierarquização de configurações é questionável: com efeito,
como apontado por Carneiro (2007), a falta de uma hierarquização anterior dos requisitos dos
RANS gera a possibilidade que os critérios de aceitabilidade contidos no REE possam não
efetivamente espelhar o que a Alta Administração Naval anseia para o meio. Nesse sentido, a
hierarquização contida no REE deve ser entendida meramente como uma valoração técnica.
Ainda que o projetista tente reconstruir, na abordagem sistêmica de um EEM, o problema
ambiental da Alta Administração, a seleção dos valores a serem considerados e priorizados na
análise será sempre duvidosa.
Para contornar essa limitação, poder-se-ia pensar, então, na formação de um grupo
de trabalho com integrantes de todos os setores envolvidos, similar ao que foi proposto para
as decisões de origem para definição da estratégia de obtenção e elaboração de REM e RANS.
O EEM, nesse caso, seria determinado pela Diretoria-Geral de Material da Marinha e, uma
vez produzido o REEM, esse seguiria o curso normal (via ComOpNav e EMA, que o
48
apresentaria ao CM). Essa linha de ação somente apresentaria vantagem caso ocorresse
participação de representantes do Estado-Maior da Armada no grupo elaborado do EEM, o
que viabilizaria o acesso dos projetistas aos reais critérios a serem considerados no
julgamento de valor contido na hierarquização. Essa hipótese, além de viabilizar um REEM
em substituição ao REE, teria a vantagem de tornar mais célere o processo decisório: as
análises que seriam executadas nas organizações por onde tramita o REE poderiam ser
antecipadas e agregadas, em conjunto, a esse EEM, e o documento então produzido poderia
caminhar, com ampla rapidez, por já estar alinhado com os valores da Administração Naval,
até aquele que é o decisor, o Comandante da Marinha (e portanto, com aumento na qualidade
de apoio decisório). A desvantagem organizacional já identificada na substituição dos EE por
um EEM, associada ao relacionamento direto da organização executora ao CM, nesse caso
seria eliminada, pois não haveria trabalho técnico específico de engenharia a ser executado
fora de organização subordinada à DGMM. Apenas trabalho de análise de apoio à decisão, e,
nesse caso, não haveria razão para autoridades intermediárias do processo de obtenção
sentirem-se alijadas do processo decisório.
Vale ressaltar, porém, que os benefícios que seriam obtidos com a substituição do
REE por um REEM decorrem diretamente do conhecimento por parte de projetistas dos
valores e preferências da Alta Administração Naval para o meio pretendido. Assim, conforme
discutido em entrevista com Carneiro (2007), benefícios idênticos poderiam ser alcançados se
a sistemática atual fosse mantida, apenas com os requisitos dos RANS sendo priorizados a luz
da necessidade militar inicial, antes de serem remetidos ao escritório de projetos para início
dos EE.
Dessa forma, a hipótese de substituir o REE por REEM decorrente de EEM
efetuado após a conclusão dos trabalhos técnicos de um EE, mostra-se, na opinião deste autor,
plausível e até benéfica, tanto do ponto de vista de celeridade no desenrolar do processo,
quanto na qualidade do apoio prestado à decisão do Comandante da Marinha, desde que o
EEM seja com participação de representantes capacitados dos setores envolvidos no processo
de obtenção. Entretanto, é importante ressaltar que benefícios similares seriam obtidos com a
manutenção da sistemática atual, apenas com priorização dos requisitos dos RANS, antes de
serem remetidos ao escritório de projetos para início dos EE, uma vez que os REE já se
organizam de forma razoavelmente similar a um REEM48.
48
A composição típica do índice de um REE, baseada na experiência deste autor, é apresentada na seção 2.2.2.
49
4.1.2.2 Seleção de fornecedores
Para as decisões de seleção de fornecedores a serem contratados para suprimento
dos meios ou itens que os compõem, a metodologia EEM também não parece apresentar
vantagem. Ao contrário, essas decisões, na maior parte das vezes, decorrem de um processo
licitatório, pautado na Lei 8.666 (BRASIL, 1993), que já apresenta critérios específicos para
tal seleção, em função da modalidade licitatória:
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de Licitação
ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação,
os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os
fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos
licitantes e pelos órgãos de controle.
§ 1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade
concurso: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de
acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienção de bens ou concessão de
direito real de uso. (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994).
(BRASIL, 1993)
Ou seja, definida a estratégia de obtenção, que é uma decisão de origem, os
critérios de seleção seriam definidos no edital convocatório para a licitação e a seleção
decorreria, diretamente, de tais critérios. Nesse caso, não existe qualquer vantagem na adoção
do método do EEM. Para um POMF atualmente em curso, essa decisão é exemplificada por
BRASIL (2006a), BRASIL (2006c) e BRASIL (2006d).
4.1.3 O EEM nas decisões de autorização
As decisões de autorização representam marcos formais (“milestones”) para
início, interrupção, ou a própria continuidade de um POMF, estabelecidos pelas autoridades
de mais alto nível na MB. Intrinsecamente, são a garantia final de condicionamento dos
processos de obtenção tanto ao desejado quanto ao possível para a Marinha.
A primordial dessas decisões, aquela a ser tomada pelo Comandante da Marinha
ao dar início a um processo de obtenção, representa o ajuste da possibilidade de satisfação da
necessidade militar, mediante meio programado no PRM, aos condicionantes de natureza
orçamentária, estabelecidos no nível político. Basicamente, essa decisão está associada à
disponibilidade de recursos e ao risco político de iniciar o processo e, posteriormente,
50
deparar-se com a situação de o fluxo de recursos a ele destinado ser interrompido. Nesse caso,
as variáveis parecem indicar a possibilidade de execução de um EEM, focado em pessoal de
setores políticos e financeiro da MB49. Buscar-se-ia, nesse caso, soluções para prover com
justa antecedência os recursos destinados a amparar o processo de obtenção nos diversos
exercícios financeiros em que aquele se inserirá.
A outra grande decisão de autorização do Comandante da Marinha ocorre quando
a evolução dos trabalhos de engenharia, em alguma fase do POMF, indica que não será
satisfeito um determinado requisito dos RANS, requisito esse que, em fases anteriores, era
julgado como passível de ser atendido. Trata-se, portanto, de uma decisão decorrente de um
desvio no processo. O CM poderá, com base em assessoramento do EMA, tanto aceitar tal
desvio, quanto interromper o fluxo normal do processo de obtenção e requerer uma nova
versão de Estudo de Exeqüibilidade, ou, ainda, em último caso, encerrar o curso do processo
de obtenção (“exit criterium”). Nesse caso, parece de pouca valia a execução de um EEM,
uma vez que o problema a ser decidido estará plenamente descrito em um RFF e existirá
análise específica do EMA subsidiando a decisão do CM. Ressalte-se que nada impede o
EMA de, para preparar a análise específica citada, estabelecer um EEM interno àquela
organização.
4.1.4 O EEM nas decisões na condução
As decisões na condução são aquelas em que o EMA autoriza a passagem de uma
para outra fase do processo de obtenção. Vale notar que, embora tenha sido usado o termo
“autoriza”, não se trata de uma decisão de autorização. É, isso sim, uma decisão de condução,
pois irá referendar apenas se o curso do processo de obtenção está em acordo com o
planejado.
Essa decisão é respaldada por Relatórios de Fim de Fase (RFF), elaborados pelo
Setor do Material. Os RFF representam o registro sistemático da evolução do projeto de
engenharia do meio, indicando etapas vencidas, documentos produzidos, eventuais desvios no
atendimento de requisitos ou de características esperadas, bem como apresentando a antevisão
de óbices que possam vir a interpor-se no processo de obtenção. Há, portanto, de se distinguir
dois casos: um em que não se fazem presentes desvios, nem riscos adicionais; e outro em que
esses se fazem presentes.
49
Representados pela Sub-Chefia de Planejamento e Avaliação do EMA e pela SGM.
51
Ora, se não ocorrerem desvios, nem forem antevistos riscos, o RFF torna-se mero
instrumento documental da evolução do processo, sendo nesse caso dispensável qualquer
esforço, nos escalões superiores ao do projetista, para conceber e decidir por linhas de ações
alternativas: bastará, simplesmente, seguir como planejado.
Por outro lado, caso ocorram desvios ou riscos não previstos se apresentem no
processo, o EMA deverá submeter o RFF ao CM, e, nesse caso, passar-se-á a uma decisão de
autorização, já abordada na seção anterior desta monografia.
Dessa forma, para as decisões de condução, não se observa necessidade de
execução de EEM em nenhum dos casos.
4.2 Outras possibilidades e limitações
Uma possibilidade adicional de utilização de EEM em POMF surge de aspecto
tangente ao discutido sobre a utilização de EEM em decisões quanto à estratégia de obtenção
e à seleção de fornecedores. Num POMF de navio a ser obtido por oportunidade ou com
elaboração do projeto em escritório de projetos externo à MB, caso a estratégia de obtenção
indique licitação para aquisição do navio por projeto na modalidade “melhor técnica” ou
“técnica e preço”, o edital dessa licitação necessitará discriminar, detalhadamente, os critérios
de julgamento para o aspecto técnico das propostas, conforme estabelece a Lei 8.666
(BRASIL, 1993, Art. 45). A definição desses critérios torna-se tarefa extremamente complexa
e, para tal, pode ser objeto de um EEM estabelecido dentro do Setor do Material, com
concurso de outros setores envolvidos no POMF, ou que, mesmo não-envolvidos, pudessem
agregar conhecimento ao estudo (como é o caso de estabelecimentos de apoio). Embora este
autor não tenha identificado em sua pesquisa, quaisquer POMF efetuados na MB que
envolvessem licitações pela modalidade “melhor técnica” ou “técnica e preço”, é digno
ressaltar essa possibilidade adicional de utilização de EEM em POMF.
52
5 CONCLUSÃO
Ao longo desta monografia buscou-se avaliar vantagens e limitações da adoção do
método de Estudo de Estado Maior como ferramenta de apoio decisório a processos de
obtenção de meios flutuantes para a Marinha do Brasil, e, secundariamente, propor alterações
na sistemática de obtenção atual que contornem ou minimizem as limitações identificadas,
viabilizando, pelo menos em fases específicas, a adoção do método em lide.
As necessidades de decisão presentes em processos de obtenção foram
identificadas e classificadas, por este autor, em quatro grandes grupos: as decisões de origem;
as decisões de seleção; as decisões autorizatórias; e as decisões de condução. Foi, então,
possível confrontar as características das decisões a serem tomadas, para cada um desses
grupos, com as características do método do EEM, e inferir as vantagens e limitações.
A análise da utilização da metodologia do EEM nas decisões de origem mostrou
que tal é muito apropriado, especialmente nas decisões de origem relativas à estratégia de
obtenção e às características operacionais dos meios, se o estudo for conduzido por um grupo
de trabalho que inclua participação de representantes capacitados dos setores envolvidos no
processo de obtenção. Concluiu-se, também, que não ocorreria limitação à autoridade
decisória hoje estabelecida, pois o CEMA continuaria com a autoridade decisória na estratégia
de obtenção e na formulação dos REM e o CON com a autoridade decisória na formulação
dos RANS. Dessa forma, este autor recomenda a adoção do EEM nesses processos decisórios.
Já nas decisões de seleção, particularmente no referente à seleção da configuração
de meio decorrente dos EE, a análise efetuada não evidenciou vantagens da adoção do EEM
como substituto dos EE como um todo. Entretanto, no caso da substituição do REE por um
REEM, decorrente de EEM elaborado após a conclusão dos trabalhos técnicos do EE, com
participação de representantes capacitados dos setores envolvidos no processo de obtenção,
são possíveis vantagens tanto de celeridade no desenrolar do processo quanto na qualidade do
apoio prestado à decisão do CM. Entretanto, deve ser ressaltado que, na visão desse autor e de
Carneiro (2007), benefícios similares seriam obtidos se a sistemática atual fosse mantida,
apenas com os requisitos dos RANS sendo priorizados a luz da necessidade militar inicial,
antes de serem remetidos ao escritório de projetos para início dos EE, uma vez que os REE já
se organizam de forma razoavelmente similar a um REEM. Nas decisões de seleção de
fornecedores a serem contratados para suprimento dos meios ou itens que os compõem, a
metodologia EEM também não apresenta vantagem em virtude das restrições legais à forma
53
de julgamento de licitações.
No caso da decisão de autorização a ser tomada pelo CM para dar início de um
processo de obtenção, a possibilidade de execução de um EEM, com participação de pessoal
de setores políticos e financeiro da MB, focado em soluções para prover com justa
antecedência os recursos destinados a amparar o processo de obtenção nos diversos exercícios
financeiros em que aquele se inserirá, a análise efetuada indica que tal estudo poderá prover
àquela autoridade um adequado apoio decisório. Dessa forma, este autor recomenda a adoção
do EEM como apoio a esse processo decisório.
Nas decisões de condução de POMF, a análise efetuada mostrou que não há
benefício em utilizar-se EEM, uma vez que a atual metodologia, pautada no RFF, atende às
necessidades de decisão.
Por fim, foi identificada uma possibilidade adicional de utilização de EEM em
POMF de navio a ser obtido por oportunidade ou com elaboração do projeto em escritório de
projetos externo à MB, em licitação na modalidade “melhor técnica” ou “técnica e preço”.
Esse EEM destinar-se-ia a definir os critérios de julgamento técnico a serem incluídos no
edital dessa licitação, conforme estabelece a Lei 8.666 (BRASIL, 1993, Art. 45). A definição
desses critérios é tarefa complexa e, para tal, um EEM estabelecido dentro do Setor do
Material, com concurso de outros setores envolvidos no POMF, ou que, mesmo não
envolvidos, pudessem agregar conhecimento ao estudo (como é o caso de estabelecimentos de
apoio) contribuirá para que o resultado da licitação atendesse aos anseios da MB. O EEM é,
portanto, recomendado por esse autor para esse caso.
54
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Janeiro: COPPEAD/UFRJ, 2006. Módulo de ensino.
58
APÊNDICE A: ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 – Processo de Obtenção de Meios Flutuantes previsto pelo EMA-420 para a
modalidade obtenção por projeto e construção.
Fonte:
Elaborado pelo autor.
59
FIGURA 2 – Processo Decisório.
Fonte:
Elaborado pelo autor, a partir de ilustração de Clemem (1995).
60
QUADRO 1
Tipos e âmbitos das decisões em um processo de obtenção de meios flutuantes
Tipo da Decisão
Âmbito da
Decisão
à existência de uma necessidade militar
Origem
EMA
ao tipo de meio que satisfaz a necessidade
Origem
EMA
à quantidade de novos meios
Origem
EMA
à época em os meios serão necessários
Origem
EMA
à necessidade de novo(s) meio(s)
Origem
EMA
a incluir a obtenção dos meios no PRM
Origem
EMA
ao modelo de obtenção
Origem
EMA
à forma de obtenção
Origem
EMA
às características operacionais dos meios
Origem
EMA (REM)
ComOpNav (RANS)
Autorizativa
CM
Seletiva
CM
à evolução do processo
Autorizativa se do CM.
De Condução se do EMA
CM ou EMA
à seleção de fornecedor
Seletiva
DE
Autorizativa
CM ou DGMM
(ver nota 1)
Condução
EMA/ComOpNav
Decisão quanto:
a obter o(s) meio(s)
à configuração
à autorização da obtenção
à satisfação da necessidade inicial
Fonte: Elaborado pelo autor.
NOTA 1: No âmbito do CM em POMF por oportunidade; no âmbito do DGMM nos demais
casos.