PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
TIPO DE AUDITORIA
UNIDADE AUDITADA
CÓDIGOS
CIDADE
RELATÓRIO Nº
UCI EXECUTORA
: ESPECIAL
: DNIT e VALEC
: 393003 e 275075
: BRASILIA
: 201112110
: 170985
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201112110, apresentamos os
resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos de gestão, ocorridos nas
Entidades acima referidas, no período de 01/01/2005 a 25/08/2011.
A estrutura deste Relatório é a seguinte:
I – INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................... 2 II – DESENVOLVIMENTO ...................................................................................................................................... 3 II.1 - DA PRECARIEDADE ESTRUTURAL DO DNIT E DA VALEC ....................................................... 3 II.2 - DNIT – FATOS CONSTANTES DA DENÚNCIA INICIAL ................................................................ 9 II.2.1 - O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-280/SC ...................................................................................... 9 II.2.2 - O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-116/RS .................................................................................... 23 II.3 - DNIT – OUTROS FATOS DIVULGADOS NA MÍDIA ...................................................................... 33 II.3.1 - CONTORNO DE VITÓRIA/ES ....................................................................................................... 34 II.3.2 - CONFLITO DE INTERESSES – CONSTRUTORA ARAÚJO E TECH MIX ............................... 40 II.4 - DNIT – OUTRAS APURAÇÕES DA CGU .......................................................................................... 58 II.4.1 - DNIT – O CASO DAS OBRAS DA BR-101/NE ............................................................................ 58 II.4.2 - DAS IRREGULARIDADES PRATICADAS NO ÂMBITO DO DNIT/ES .................................. 110 II.4.3 - DOS FATOS CONSTATADOS NO ÂMBITO DO DNIT/RS ...................................................... 130 II.4.4 - DO SISTEMA DE PESAGEM DE VEÍCULOS – PPV (CGPERT) .............................................. 147 II.4.5 - IMPROPRIEDADES NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA TERCEIRIZADA ......................... 181 II.4.6 - IMPROPRIEDADES NA EXECUÇÃO DE OBRAS DELEGADAS ........................................... 193 II.5 - VALEC – FATOS CONSTANTES DA DENÚNCIA INICIAL ........................................................ 200 II.5.1 - FERROVIA DE INTEGRAÇÃO OESTE-LESTE - FIOL............................................................. 200 II.6 - VALEC – OUTROS FATOS DIVULGADOS NA MÍDIA ................................................................ 210 II.6.1 - O CASO DISMAF .......................................................................................................................... 211 II.7 - VALEC – OUTRAS APURAÇÕES DA CGU .................................................................................... 222 II.7.1 - FERROVIA NORTE-SUL - FNS ................................................................................................... 222 II.7.2 - IMPROPRIEDADES NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA TERCEIRIZADA ......................... 225 III – CONCLUSÕES .............................................................................................................................................. 232 IV – RECOMENDAÇÕES ..................................................................................................................................... 246 V - ANEXOS ............................................................................................................................................................ 251 Página 1 de 253
I – INTRODUÇÃO
O presente trabalho de auditoria investigativa foi realizado em cumprimento às Portarias nº
1.322, de 06/07/2011 e nº 1.579, de 08/08/2011, do Ministro de Estado Chefe da ControladoriaGeral da União, que designou equipe específica para auditar as licitações, contratos e execução
de obras que deram origem a denúncias de irregularidades no Ministério dos Transportes, mais
especificamente em suas entidades vinculadas DNIT e VALEC.
Trata-se de Auditoria Especial, resultante de determinação da Senhora Presidenta da República,
e que atendeu também a solicitação do então Ministro de Estado dos Transportes, dirigida à
CGU por meio do Aviso nº 089/GM/MT, de 04/07/2011.
Os trabalhos foram realizados na sede do Ministério dos Transportes – MT, no Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT e na VALEC – Engenharia, Construções e
Ferrovias S.A., no período de 06/07/2011 a 31/08/2011, em estrita observância às normas de
auditoria aplicáveis ao serviço público federal.
A presente Ação de Controle teve por objetivo inicial a verificação da procedência dos fatos
apontados na denúncia publicada pela Revista VEJA nº 2.224, de 6/7/2011, na qual foram
abordadas questões relativas aos procedimentos licitatórios para contratação das obras nas
Rodovias BR-280/SC e BR-116/RS (entre Eldorado do Sul e Pelotas), bem como ao incremento
dos custos para construção de trecho da Ferrovia de Integração Oeste-Leste – FIOL.
Além desses casos, entretanto, o presente Relatório aborda também outras denúncias veiculadas
na imprensa, e, ainda, inclui resultados de outras auditorias e fiscalizações realizadas pela
Controladoria-Geral da União - CGU.
Estas últimas apurações, embora não tratem de casos apontados nas recentes denúncias, foram
incluídas neste relatório tendo em vista a decisão do Governo de fazer um amplo diagnóstico,
com vistas a uma completa reformulação e renovação nos órgãos envolvidos – DNIT e VALEC.
Por isso, os critérios para sua inclusão levaram em conta serem eles casos emblemáticos e
representativos das principais tipologias de problemas que a CGU encontra, frequentemente, nas
auditorias de obras, sobretudo do DNIT.
A partir dos casos descritos, é possível constatar a precariedade dos projetos de engenharia – fato
reiteradamente apontado pela CGU – e o modo como essas deficiências contribuem para a
geração de superestimativas nos orçamentos de referência da própria Administração, daí para o
sobrepreço nos contratos, e como, por fim, levam, em muitos casos, ao superfaturamento das
obras, com prejuízo aos cofres públicos.
Desse modo, serão aqui analisados, além das denúncias inicialmente mencionadas (BR-280/SC,
BR-116/RS, Ferrovia de Integração Oeste-Leste – FIOL), os fatos relativos às obras de
restauração e duplicação do Lote 07 da BR-101 no Estado de Pernambuco; às obras do Contorno
de Vitória/ES; às irregularidades constatadas no âmbito do DNIT/ES e do DNIT/RS; à licitação
para estruturação de Postos de Pesagem Veicular – PPV; a impropriedades na contratação de
empresas terceirizadas pelo DNIT e pela VALEC; a impropriedades na execução de obras
delegadas; à contratação de empresa para fornecimento de trilhos (FIOL e FNS); e à construção
da Ferrovia Norte-Sul.
Esclarece-se, por fim, que, além dos casos abordados no presente Relatório de Auditoria da
Secretaria Federal de Controle (SFC/CGU), outras situações irregulares encontram-se em
apuração na Corregedoria-Geral da União (outra unidade da CGU), mediante sindicâncias e
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processos disciplinares, cujos prazos obedecem às regras legais, tendo em vista o direito ao
contraditório e à ampla defesa. A Corregedoria-Geral, ademais, deverá receber também uma
cópia do presente relatório, tanto para subsidiar aqueles processos já em curso, quanto para
possível instauração de novos processos e sindicâncias.
II – DESENVOLVIMENTO
II.1 - DA PRECARIEDADE ESTRUTURAL DO DNIT E DA VALEC
O DNIT, Autarquia criada por meio da Lei 10.233/01 e que sucedeu o antigo Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, tem por objetivo implementar a política de
infraestrutura do Sistema Federal de Viação, compreendendo sua operação, manutenção,
restauração ou reposição, adequação de capacidade e ampliação mediante construção de novas
vias e terminais. Trata-se de entidade gestora e executora, sob a jurisdição do Ministério dos
Transportes, das vias navegáveis, ferrovias e rodovias federais, instalações de vias de transbordo
e de interface intermodal e instalações portuárias fluviais e lacustres.
Além disso, o DNIT é o órgão da União competente para exercer as atribuições elencadas no art.
21 do Código de Trânsito Brasileiro: nas rodovias federais, ele é responsável pela aplicação de
multas por excesso de peso e ou de velocidade, por meio dos postos de pesagem e das lombadas
eletrônicas.
Para cumprir sua missão, o DNIT conta ainda com 23 Superintendências Regionais, de maneira a
cobrir todo o território nacional.
A VALEC, Empresa Pública sob a forma de sociedade por ações, nos termos previstos na Lei n°
11.772/2008, tem por função social a construção e exploração de infraestrutura ferroviária
nacional. Além disso, a VALEC que vinha tendo como função principal a construção da EF 151
– A Ferrovia Norte-Sul, que vai de Belém (PA) até Panorama (SP), detém, também, pela Lei
11.772, a concessão das seguintes Ferrovias: EF 267, de Panorama, em São Paulo, a Porto
Murtinho, no Mato Grosso do Sul, com 750 km; EF 334 – Ferrovia da Integração Oeste-Leste,
que, partindo de Ilhéus, na Bahia, chega a Figueirópolis, no Tocantins, onde se liga à Ferrovia
Norte-Sul, num total de 1.490 km; e a EF 354 – Ferrovia Transcontinental, que partirá do Litoral
Norte Fluminense e passará por Muriaé, Ipatinga e Paracatu, em Minas Gerais; por Brasília, no
Distrito Federal, por Uruaçu, em Goiás; por Cocalinho, Ribeirão Castanheira e Lucas do Rio
Verde, em Mato Grosso; Vilhena e Porto Velho, em Rondônia; e Rio Branco e Cruzeiro do Sul,
no Acre, até chegar à localidade de Boqueirão da Esperança, na fronteira Brasil-Peru. A
Transcontinental terá, após concluída, um percurso de 4.400 km.
Para cumprir sua missão, a VALEC conta ainda com 10 Escritórios nos seguintes Estados: RJ,
MA, GO, TO e BA, conforme distribuição a seguir.
Quadro I: Distribuição dos Escritórios da VALEC nos Estados
UF
Nº Escritórios
Rio de Janeiro
1
Maranhão
4
Goiás
2
Tocantins
2
Bahia
1
Fonte: VALEC
No entanto, ambas as Entidades não dispõem de elementos fundamentais para garantia do
sucesso em seus projetos, aqui entendido como a entrega do objeto contratado conforme o
planejado, dentro do prazo previsto, com o custo total dentro do orçamento avençado, e com a
necessária qualidade, segundo os padrões e normas técnicas. Esses projetos relacionam-se às
atividades de construção/manutenção da infraestrutura dos modos rodoviário, ferroviário e
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aquaviário (hidrovias). Dessa forma, os elementos fundamentais anteriormente citados seriam os
seguintes: a) necessidade da estruturação de um planejamento estratégico; b) utilização das
melhores práticas relacionadas à gestão de projetos; c) quantitativo adequado de pessoal próprio
necessário ao pleno desenvolvimento de suas atividades, inclusive em suas Auditorias Internas; e
d) aquisição de recursos materiais, em especial de TI.
a) A falta de planejamento estratégico dificulta uma maior efetividade das políticas públicas, e,
por este motivo, faz-se necessário que as organizações públicas aprimorem, continuamente, seus
processos de gestão e o uso coordenado de recursos, visando obter os melhores resultados. No
caso do DNIT e VALEC, sem a existência de um planejamento estratégico, os objetivos e metas
dessas Entidades não são formalizados; não há mapeamento de processos críticos e, por
conseguinte, não há meios de mitigação, de acompanhamento/atualização, de mensuração e
classificação dos riscos identificados.
b) Quanto à falta de gestão de projetos, faz-se necessário efetuar as seguintes considerações:
O conceito de maturidade em gestão de projetos está relacionado à capacidade de uma
organização de gerenciar, conduzindo ao êxito, seus projetos.
Observa-se no DNIT e na VALEC que não existe um fluxo horizontal, em que os pacotes de
trabalho são organizados e gerenciados mediante a interação permanente entre as áreas. As
cadeias de trabalho são verticais e não há interface entre as coordenações-gerais, no caso do
DNIT ou superintendências, no caso da VALEC. As consequências são visíveis e manifestam-se
pela falta de percepção do escopo completo dos projetos, acarretando surpresas do ponto de vista
ambiental, das desapropriações, do descasamento entre a compra de insumos e o plano de ataque
das construções, entre outros.
Não há um sistema de controle de custos minimamente razoável, que possibilite o
monitoramento do desempenho, a melhoria nas estimativas e uma melhor compreensão do custo
real do trabalho exigido pelo empreendimento. Tampouco existe mecanismo para gestão de
mudanças de escopo e a compreensão de que o gerenciamento de riscos é fundamental para o
sucesso das obras, sendo mais abrangente que uma mera medida de proteção de uma estimativa
ou programação. Não são produzidos relatórios gerenciais de como os recursos humanos e
materiais estão sendo reunidos e utilizados, inexistindo um modelo de planejamento de
capacidade para percepção de quanto de esforço adicional as unidades são capazes de absorver.
No DNIT em particular, há um grande número de projetos em estoque, inviabilizando as
competentes análises técnicas com as profundidades requeridas. Muitos projetos acabam sendo
licitados já defasados em relação ao volume médio diário de tráfego, ao nível de serviço, às
localizações de jazidas e às necessidades de desapropriações, o que, inevitavelmente, conduz à
necessidade de aditivos contratuais, consequência das necessárias revisões de projeto em fase de
obra.
A conquista da maturidade na gestão de projetos passa obrigatoriamente pela definição de
sucesso em projeto. Se sucesso for definido como a concretização do prazo programado, dentro
do orçamento e com os requisitos de qualidade assegurados, o nível de êxito nos
empreendimentos seria muito baixo, tanto no DNIT quanto na VALEC.
Raríssimos são os empreendimentos em que não há acréscimos de custos, muitos dos quais se
aproximam do limite legal, algumas vezes até superando-o, tornando sem efeito os descontos
obtidos pela administração nos processos licitatórios, irrisórios em muitos casos. É possível
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constatar facilmente a deficiência na programação, bastando relacionar alguns empreendimentos
do PAC, por exemplo, como os apresentados na Tabela a seguir:
Tabela 1: Amostra de empreendimentos do PAC sob responsabilidade do MT, DNIT e VALEC
Unid
Obra
DESCRIÇÃO DO OBJETO
VALOR
INICIAL
VALOR
ATUAL
Atual-Inicial
%
variação
DNIT
(PAC) BR101/RS Adequação
Divisa SC/RS
– Osório
Execução de obras do Proj. de Ampliação
de Capacidade e Modernização da Ligação
Rod. Florianópolis-Osório, BR-101/RS.
Lote 03, km 52,86 - 72,06 (extensão 19,20
km).
157.009.885,39
272.657.211,93
115.647.326,54
73,7%
DNIT
(PAC) BR101/PE Restauração, duplicação e OAEs da BR-101
Adequação
NE - subtrecho: entr. PE064/85 - entr. PETrecho Divisa
126 (Catende) - km 148,5 a 188,5 - Lote 8
PB/PE - Divisa
PE/AL
208.216.132,90
258.635.706,52
50.419.573,62
24,2%
DNIT
(PAC) BR101/PE Adequação
Trecho Divisa
PB/PE - Divisa
PE/AL
Restauração, Duplicação e OAEs da BR
101 NE - subtrecho entr. PE-025/02/037
(Cabo) - entr. PE-064/085 (Ribeirão) - Km
104,6 a 148,5 - Lote 7
272.504.024,09
316.021.702,67
43.517.678,58
16,0%
Valec
(PAC)
Ferrovia
Norte-Sul –
TO
Obra de infraestrutura e superestrutura
ferroviárias e obras de artes especiais no
trecho Darcinópolis - Araguaína -TO
119.449.743,01
159.797.894,67
40.348.151,66
33,8%
Valec
(PAC)
Ferrovia
Norte-Sul –
TO
Execução das obras de infraestrutura e
superestrutura ferroviária e obras de arte
especiais da Ferrovia Norte-Sul, trecho
Córrego do Brejo Grande - Ribeirão
Tabocão, Lote 08
159.298.536,98
199.068.341,73
39.769.804,75
25,0%
Valec
Obras de infra-estrutura e superestrutura
ferroviária e obras de arte especiais da
(PAC)
Ferrovia Norte - Sul,no trecho do TO - 080
Ferrovia
Palmas (km 719,16) - Córrego Jaboti (km
Norte-Sul - TO
818,30),Lote 12,com 99,14 km de extensão
(Concorrência 001/2007)
299.684.766,95
372.897.156,29
73.212.389,34
24,4%
Valec
(PAC)
Construção da
Ferrovia
Norte-Sul/GO
164.704.436,23
205.806.314,91
41.101.878,68
25,0%
Valec
(PAC)
Ferrovia
Norte-Sul - TO
159.298.536,98
199.068.341,73
39.769.804,75
25,0%
Valec
(PAC)
Ferrovia
Norte-Sul - TO
151.194.412,22
183.686.592,39
32.492.180,17
21,5%
Valec
(PAC)
Ferrovia
Norte-Sul - TO
127.895.492,86
159.839.936,10
31.944.443,24
25,0%
Valec
(PAC)
Construção da
Ferrovia
Norte-Sul/GO
116.426.598,81
145.529.895,75
29.103.296,94
25,0%
Valec
(PAC)
Ferrovia
Norte-Sul - TO
110.199.784,66
137.733.455,25
27.533.670,59
25,0%
Obra de infraestrutura e superestrutura
ferroviárias e obras de arte especiais na
Ferrovia Norte-Sul/GO, no trecho de 71
km, compreendido entre o Pátio de
Jaraguá/GO e o Pátio de Santa Isabel/GO Lote 03
Execução das obras de infra-estrutura e
superestrutura ferroviária e obras de arte
especiais da Ferrovia Norte-Sul, trecho
Córrego do Brejo Grande - Ribeirão
Tabocão, Lote 08
Obras de infra-estrutura e superestrutura
ferroviária e obras de arte especiais da
Ferrovia Norte-Sul, Lote 16 (Concorrência
001/2007)
Obras de infra-estrutura e superestrutura
ferroviária e obras de arte especiais da
Ferrovia Norte-Sul, no trecho Córrego
Riacho Fundo - Córrego Brejo Grande,
Lote 07
Execução, sob o regime de empreitada por
preço unitário, de obra de infraestrutura e
superestrutura ferroviárias e obras de arte
especiais, no trecho de 52 km,
compreendido entre Ouro Verde de Goiás e
o Pátio de Jaraguá no Estado de Goiás,
relativo ao lote 2
Obras de infra-estrutura e superestrutura
ferroviária e obras de arte especiais da
Ferrovia Norte-Sul, no trecho Córrego
Gavião ,Córrego Riacho Fundo, Lote 06
com extensão de 51km
Fonte: TCU
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É possível observar, a partir destes 12 empreendimentos listados, que os aditivos de valor são
frequentes, principalmente nas obras sob a responsabilidade da VALEC, muitas vezes
aproximando, e, às vezes, até superando o teto previsto no § 1º do artigo 65 da Lei nº 8.666/93.
Concorrem para este quadro a deficiência dos projetos de engenharia, principalmente no tocante
aos estudos geotécnicos, geológicos, topográficos, a falta de um plano estratégico de ataque às
obras, as fragilidades dos sistemas de referência de custos utilizados pela administração e as
dificuldades de se conduzir cotações, entre outras causas. Convém alertar que a pressão para o
início da execução das obras e do orçamento previsto, encerra prematuramente os processos de
confecção e análise dos projetos, fatores que, somados à baixa capacidade operacional dos
órgãos, muito aquém das necessidades impostas pelos gigantescos portfólios, contribui para o
baixo percentual de êxito.
Modernamente, a definição de sucesso em projetos é mais abrangente, mensurando fatores como
o alinhamento à estratégia da organização, a proteção ambiental e a conduta ética dos servidores.
Em junho deste ano, a CGU aplicou um questionário aos diretores e coordenadores-gerais do
DNIT com o intuito de avaliar a maturidade em gestão de projetos, seja pela compreensão dos
conceitos relacionados à disciplina, seja pela atitude da alta direção ou pelo emprego de
ferramentas de gestão de projetos. O resultado mostra um quadro que explica o baixo nível de
sucesso alcançado, considerando-se os parâmetros primários de qualidade, custos e prazos.
Dentro de um modelo de maturidade reconhecido internacionalmente, em que é possível
quantificar numericamente a capacidade de uma organização gerenciar projetos com sucesso,
classificando o estágio de maturidade em cinco níveis, verificamos que o DNIT encontra-se no
nível denominado inicial, ou seja, o mais baixo existente. Neste nível, os gestores reconhecem a
importância de dispor de ferramentas e métodos de gerenciamento de projetos, no entanto, não
há medidas concretas para promover o amadurecimento na ciência e arte de gerir projetos.
Figura 1: Modelo Capability Maturity Model
Fonte: Curtis et al. 1995
Neste patamar, o DNIT iguala-se a 11% das organizações brasileiras, segundo pesquisa
conduzida por Darci Prado, publicada na Revista Mundo Project Management – Abr/Mai 2011.
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Gráfico 1: Distribuição percentual nos níveis de maturidade das organizações brasileiras.
Fonte: Revista Mundo Project Management – Abr/Mai 2011
Merece destaque o fato de que, pelo portfólio de investimentos administrado, tanto o DNIT
quanto a Valec deveriam contar em suas estruturas com escritórios de gerenciamento de projetos.
Este organismo teria como missão manter a propriedade intelectual relativa à gestão de projetos
nas organizações, bem como sustentar o planejamento estratégico, realizando o
acompanhamento e a supervisão dos empreendimentos, segundo uma visão de valor agregado,
garantindo os marcos de entrega.
Também é fundamental para o êxito contar com sistemas de informação confiáveis, em que se
verifiquem os valores reais e planejados para o trabalho, o tempo estimado da conclusão, os
custos envolvidos para retroalimentar o sistema de referência. Além disso, deve ser possível
registrar lições aprendidas e pontuar o desempenho dos contratados, visando à aplicação das
sanções, quando for o caso, e a emissão dos atestados.
c) Em relação à falta de pessoal próprio, cabe apresentar a seguinte situação conforme se segue.
O DNIT possui uma força de trabalho de 2.583 servidores efetivos e 3.360 terceirizados. Em
função do grande volume de contratos de obras, e considerando-se que nem todos os 2.583
servidores são engenheiros, ocorre, principalmente nos Estados da Federação com as maiores
malhas, a sobrecarga dos fiscais, especialmente no que se refere à efetividade das fiscalizações
por eles realizadas, tendo em vista a necessidade de se percorrer grandes trechos em construção,
sem o devido aprofundamento nas questões inerentes a uma obra rodoviária. Se essa fiscalização
primária não for realizada de maneira efetiva, os empreendimentos passam a ser acompanhados,
unicamente, pelas empresas supervisoras. Conforme será verificado mais adiante, verifica-se a
existência reiterada de diversos problemas decorrentes da precariedade da fiscalização e da
atuação das empresas supervisoras nos empreendimentos em construção.
Já a VALEC possui uma força de trabalho de 364 empregados e 155 terceirizados. Tendo em
vista o volume das obras relacionadas à construção da infraestrutura ferroviária nacional, e
considerando-se que existem 42 engenheiros fiscais, cuja atuação já foi contestada pela CGU,
devido à precariedade no gerenciamento, supervisão e fiscalização dos contratos de supervisão
da Ferrovia Norte-Sul (Lotes S/Nº, 1, 02, 04, 09, 10, 11, 12, 13, 14), é fundamental o
aprimoramento desse controle primário. Da mesma forma como relatado para o DNIT, será
verificado mais adiante a existência reiterada de diversos problemas decorrentes da precariedade
da fiscalização e da atuação das empresas supervisoras nos empreendimentos em construção.
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d) Por fim, no que se refere à falta de recursos materiais, em especial os de Tecnologia da
Informação – TI, por meio da Solicitação de Auditoria nº 201112110/030, de 18/8/2011,
solicitou-se ao DNIT o encaminhamento de um diagnóstico da área de TI da Autarquia e
Superintendências Regionais, destacando a existência ou não de política de segurança da
informação, a existência de PDTI já implementado, integração de sistemas no âmbito da
Autarquia, além da composição do parque de hardware e os softwares em utilização pelo DNIT,
em especial os relacionados à engenharia.
Nesse sentido, a Autarquia, por meio da Coordenação-Geral de Modernização e Informática –
CGMI, ressaltou diversos problemas em especial quanto à política de segurança da informação,
tendo em vista o incremento considerável de incidentes de segurança da informação ao longo dos
últimos anos, os quais assumem as formas mais variadas, como, por exemplo: infecção por vírus,
acesso não autorizado, ataques contra redes e sistemas, furto de informação proprietária, invasão
de sistemas, fraudes internas e externas, e uso não autorizado de redes sem fio.
Apesar de ainda não implementado, encontra-se em desenvolvimento o Plano Diretor de
Tecnologia da Informação da Autarquia, o qual tem como propósito orientar o planejamento e a
execução das ações de TI no DNIT, de maneira a consolidar a importância estratégica dessa área,
consistindo em um instrumento essencial para orientar ações e decisões sobre tecnologia de
informação.
No que se refere à integração de sistemas, verifica-se a necessidade de se integrar o universo de
sistemas existentes na Autarquia ao SIAC – Sistema de Acompanhamento de Contratos, a
exemplo do Sistema de Faixa de Domínio, Sistema Patrimonial, Sistema Desapropriação,
Sistema Custo Final de Obra, Sistema Contabilidade, além do Módulo Protocolo.
Quanto ao parque de TI verifica-se que a situação atual requer melhoramentos, tendo em vista a
necessidade de investimentos em hardware e na aquisição de licenças de softwares, em especial
os relacionados à área de engenharia, atualmente insuficientes ao desenvolvimento dos trabalhos
na Sede e Superintendências Regionais, situação relacionada ao fortalecimento do ambiente de
controle.
Com base no anteriormente exposto, pode-se concluir que as duas Entidades estão com seus
ambientes de controle fragilizados, com baixa governança corporativa, e submetidas a diversas
vulnerabilidades e riscos.
Primeiramente, entende-se por um efetivo ambiente de controle aquele ambiente onde as pessoas
compreendem suas responsabilidades, seus limites de autoridade e são responsáveis, cuidadosas
e comprometidas a fazer o que é correto e da forma adequada. Elas estão comprometidas com as
políticas e procedimentos da organização e os padrões de ética e comportamento. O ambiente de
controle envolve tanto a competência técnica como os valores éticos, e estes são fatores
intangíveis essenciais ao controle interno. As diversas constatações apresentadas ao longo deste
Relatório corroboram a precariedade do ambiente de controle tanto no DNIT quanto na VALEC.
Em linhas gerais, uma boa governança deve garantir que os processos e instituições
governamentais devem produzir resultados que vão ao encontro das necessidades da sociedade
ao mesmo tempo em que fazem o melhor uso possível dos recursos à sua disposição. Nas
Entidades do MT em foco, a baixa governança está associada à inadequada utilização de recursos
públicos, conforme pode ser verificado nos itens seguintes deste Relatório.
Com um ambiente de controle precário e baixa governança, é fato que ambas as Entidades
estejam vulneráveis a diversos tipos de riscos e fragilidades. Em decorrência disso e de todo o
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contexto apresentado anteriormente, ocorre a formação do cenário propício para o surgimento de
projetos mais caros do que realmente valem, com qualidade inferior, os quais serão licitados com
sobrepreço, situação que futuramente acarreta a confirmação de obras superfaturadas, além de
licitações dirigidas, fraudes relacionadas à execução de obras, situações de conflitos de
interesses, e pagamentos indevidos.
Nos itens que se seguem, são apresentadas situações específicas relacionadas ao DNIT e à
VALEC, as quais decorrem das questões expostas no item II.1 anteriormente apresentado.
II.2 II.2.1 -
DNIT – FATOS CONSTANTES DA DENÚNCIA INICIAL
O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-280/SC
Fato denunciado: O teor da denúncia se refere a situações envolvendo burla à livre concorrência,
direcionamento de licitações e superestimativa na tabela de referência da Administração, de
forma que esse contexto proporcionasse margem ao pagamento de propina.
Conclusão CGU: No que compete ao órgão de auditoria - em especial a análise do procedimento
licitatório e sua lisura, a qualidade do projeto básico, o orçamento de referência da licitação
formulado pela Administração e eventuais superestimativas -, concluímos pela existência de
superestimativa na tabela da Administração, o que, por sua vez, pode, em tese, gerar contratação
futura com sobrepreço. Concluir, entretanto, que isso resultaria no pagamento de propina
dependeria de apuração somente factível, via de regra, por meio de investigação policial, com
instrumental próprio e autorização judicial.
DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO
Trata-se de licitação na modalidade Concorrência – Edital no 505/2010-00, cujo objeto é a
execução, sob o regime de empreitada a preços unitários, dos serviços necessários à realização
das obras de duplicação, incluindo restauração e melhoramentos, para adequação de capacidade
e segurança na Rodovia BR-280, no Estado de Santa Catarina.
Em 08/10/2010, o Diretor-Geral do DNIT delegou, através da Portaria n° 1.167, competência ao
Superintendente Regional no Estado de Santa Catarina para analisar e aprovar os projetos de
engenharia da duplicação da BR-280/SC.
Em 25/10/2010 os referidos projetos foram aprovados pelo Superintendente através das Portarias
no 148 e no 149, conforme descrito a seguir:
- Portaria n° 148/2010 – o Superintendente de Santa Catarina aprova o Projeto de Engenharia do
trecho que vai de São Francisco do Sul (acesso ao Porto) até a intersecção com a BR-101 (lado
oeste) - extensão 36,0 km – Projetista: Consórcio Prosul/ARS – Valor: R$ 319.690.509,98 (data
base: março 2010).
- Portaria n° 149/2010 – o Superintendente de Santa Catarina aprova o Projeto de Engenharia do
trecho que vai da intersecção com a BR-101 (lado oeste) até Jaraguá do Sul – extensão 37,9 km –
Projetista: Consórcio Iguatemi/Sotepa – Valor: R$ 621.948.711,15 (data base: março 2010).
A Licença Prévia n° 370/2010 havia sido emitida pelo IBAMA em 09/09/2010 para as obras de
duplicação da Rodovia BR-280/SC, com validade de dois anos.
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Após a aprovação dos projetos, foi definido pela área técnica do DNIT que a obra seria dividida
em três lotes, que compreenderiam:
-Lote 1 – Porto de São Francisco do Sul a entrada da BR-101 – extensão de 36 km – valor de
R$ 319.690.509,98 (março/2010);
-Lote 2 – Entrada da BR-101 a entrada da SC-108 (A) (Neudor) – extensão de 14 km – valor de
R$ 133.606.841,59 (março/2010);
-Lote 3 – Entrada da SC-108 (A) (Neudor) a Corupá – extensão de 23,9 km – valor de
R$ 488.341.869,56 (março/2010).
-Valor Total: R$ 941.639.221,13
Em 08/11/2010, foi publicado no DOU o aviso de licitação do Edital n° 505/2010-00, com a data
de entrega das propostas definida para 21/12/2010, no valor total de R$ 941.639.221,13.
O referido edital foi objeto de vários questionamentos e pedidos de impugnação devido a falhas
apresentadas no orçamento, razão pela qual o Superintende Regional do DNIT/SC sugeriu a
suspensão do edital para que fossem corrigidas as falhas.
Em 14/12/2010 foi publicado no DOU o Aviso de Suspensão da Concorrência n° 505/2010.
Após as devidas correções, a Superintendência Regional do DNIT apresentou os orçamentos
corrigidos pelas projetistas com os seguintes valores:
- Lote 1 – R$ 319.392.338,60 (data base: março 2010)
- Lote 2 – R$ 136.959.587,06 (data base: março 2010)
- Lote 3 – R$ 492.759.483,02 (data base: março 2010)
- Valor total: R$ 949.111.408,68
- Incremento no orçamento total: R$ 7.472.187,55
O Tribunal de Contas da União publicou em 08/12/2010 o Acórdão 3.402/2010 - Plenário
determinando ao DNIT que, enquanto não viabilizada e tornada oficial, no SICRO 2 e/ou no
SINCTRAN, a pesquisa de preços de fretes praticados pelas distribuidoras/transportadoras de
materiais betuminosos, adotasse as equações tarifárias sugeridas pelo referido Acórdão em
substituição às equações constantes do Ofício Circular no 032/2000/DFPC/DNER, de
28/06/2000.
Diante da provocação do TCU, o Diretor-Geral do DNIT publicou a Instrução de Serviço/DG
n° 02, de 18/01/2011, introduzindo as alterações nas equações tarifárias de transporte de material
betuminoso.
Em virtude da IS no 02, houve uma nova adequação no orçamento, com a data-base atualizada
para setembro/2010:
- Lote 1: R$ 299.402.523,22 (data base: setembro/2010)
- Lote 2: R$ 130.313.240,85 (data base: setembro/2010)
- Lote 3: R$ 470.801.810,91 (data base: setembro/2010)
- Total: R$ 900.517.574,98
- Redução: R$ 41.121.646,15 (considerando o orçamento apresentado no edital da licitação)
Motivado pelo Ofício 277/2011-TCU/SECOB-2 (oitiva) – Processo TC 000.823/2011-2, que
apresentou questionamentos ao projeto, o Superintendente Regional do DNIT/SC fez novas
correções no orçamento, chegando aos valores dispostos a seguir:
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- Lote 1: R$ 297.200.695,82 (data base: setembro/2010)
- Lote 2: R$ 128.823.583,82 (data base: setembro/2010)
- Lote 3: R$ 459.604.702,33 (data base: setembro/2010)
- Total: R$ 885.628.981,97
- Redução: R$ 56.010.239,16
Em 27/05/2011 foi publicada no DOU a 1ª errata ao Edital, com as modificações procedidas e a
nova data para abertura das propostas, marcada para 06/07/2011.
Na data marcada para a abertura das propostas foi publicado no DOU o Aviso de Revogação da
Licitação, justificada pelo Diretor Executivo, através do Mem. n° 369/2011/DIREX, pela
necessidade de inclusão de uma ponte que não estava considerada no valor da obra, o que
resultaria em um valor acima do autorizado pelo GEPAC.
O presente edital foi objeto de auditoria do Tribunal de Contas da União – TCU no período
compreendido entre 19/01/2011 e 18/02/2011, e teve como escopo a análise dos projetos e
orçamentos apresentados quando da publicação do Edital n° 505/2010.
Para a estruturação dos trabalhos, a equipe de auditoria da CGU utilizou como referência os
achados apontados pelo TCU, modificando o escopo da análise para os projetos e orçamentos
apresentados na 1ª Errata ao edital, tendo sido verificado alguns problemas tais como: previsão
de execução de serviços que são da responsabilidade de particulares, projeto básico deficiente e
superestimativa decorrente de preços excessivos, que proporcionam um incremento no valor da
obra estimado em R$ 47 milhões.
CONSTATAÇÃO 001:
PREVISÃO DE EXECUÇÃO DE SERVIÇOS CUJA RESPONSABILIDADE É DE
CONCESSIONÁRIOS.
Os valores necessários ao remanejamento de serviços públicos (redes elétricas, de água, e
comunicações – telefonia e fibra ótica), no total de R$ 11.469.510,07 (setembro/2010), foram
previstos na planilha do Edital, sendo que, conforme as Instruções de Serviço no 06/2008,
no 07/2008 e no 08/2008, tais serviços são de responsabilidade das respectivas concessionárias,
não cabendo ao DNIT assumi-los.
A IS/DG no 06/2008 estabelece em seu item 2.5 que será a Permissionária quem tomará todas as
medidas necessárias (com as despesas ocorrendo por sua conta) se o DNIT, por força de obras
novas de melhoramentos, como alargamentos, pavimentação, construção de variantes e acessos,
necessitar renovar a posteação e alterar suas condições geométricas.
Por sua vez, a IS/DG no 07/2008 estabelece em seu item 4.6 que será a Permissionária quem
tomará todas as medidas necessárias (com as despesas ocorrendo por sua conta) se o DNIT, por
força de obras novas ou melhoramentos na faixa de domínio, necessitar remover ou alterar as
suas instalações de adutoras, tubulações de gás, oleodutos, esgotos e similares.
E ainda, a IS/DG no 08/2008 estabelece em seu item 1.3 que em caso de obra em que for preciso
influir nas redes de telecomunicações das Permissionárias, os custos de recomposição das redes
deverão ser absorvidos pelas próprias permissionárias.
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Entretanto, apesar do disposto nas referidas Instruções, o Edital contempla, nos três lotes, o
remanejamento de serviços públicos, com intervenções em redes elétricas, de comunicações e de
água e esgoto, conforme se observa nos Quadros a seguir:
Quadro I: Lote 1
Unid.
Quant.
Valor Unitário
com BDI (R$)
Valor Total
com BDI (R$)
un
1
1.309.135,16
1.309.135,16
un
1
322.524,85
322.524,85
un
1
1.578.192,21
1.578.192,21
un
un
1
1
1.637.011,67
355.437,11
5.202.301,00
1.637.011,67
355.437,11
5.202.301,00
Interferências
Unid.
Quant.
Remanejamento de rede elétrica (orç. CELESC)
Remanejamento de rede de abastecimento (orç.
Águas de Guaramirim)
Remanejamento de rede de comunicação (orç.
Brasil Telecom)
Total
un
1
Valor Unitário
com BDI (R$)
259.765,24
Valor Total
com BDI (R$)
259.765,24
un
1
3.137.989,65
3.137.989,65
un
1
2.581.306,79
2.581.306,79
3.575.036,71
3.575.036,71
Valor Total
com BDI (R$)
11.327,96
Interferências
Remanejamento de LT 69 kV Joinville – São
Francisco do Sul (orç. CELESC)
Remanejamento LT 230 kV Joinville – Veja do Sul
(orç. Eletrosul)
Remanejamento de linha de telefonia e fibra ótica
(orç. Oi – CT)
Remanejamento de rede de água (orç. CASAN)
Remanejamento de rede de água (orç. SAMAE)
Total
Fonte: Edital no 505/2010-00
Quadro II: Lote 2
Fonte: Edital no 505/2010-00
Quadro III: Lote 3
Interferências
Unid.
Quant.
Remanejamento de rede elétrica (orç. CELESC)
Remanejamento de rede de abastecimento (orç.
Águas de Guaramirim)
Remanejamento de rede de abastecimento (orç.
SAMAE Jaraguá do Sul)
Remanejamento de rede de comunicação (orç.
Brasil Telecom)
Total
un
1
Valor Unitário
com BDI (R$)
11.327,96
un
1
937.321,59
937.321,59
un
1
59.027,65
59.027,65
un
1
1.106.274,33
1.106.274,33
2.692.172,36
2.692.172,36
Fonte: Edital no 505/2010-00
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 03
IS/DG no 06
IS/DG no 07
IS/DG no 08
CONSTATAÇÃO 002:
PROJETO BÁSICO DEFICIENTE
Foram observadas falhas no Projeto Básico da BR-280/SC, as quais poderiam acarretar um
prejuízo potencial estimado de R$ 29.018.282,89, tais como: previsão de aquisição de areia
comercial em detrimento de sua exploração direta; utilização de fator de contração inadequado;
quantificação indevida de cambotas metálicas e seus respectivos pés-direitos; e insuficiência de
sondagens.
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a) Aquisição de areia comercial em detrimento de sua exploração direta
O Projeto Básico prevê nos três lotes da obra a aquisição de areia comercial, embora se tenha
constatado a possibilidade de sua exploração direta pelo executor da obra.
Primeiramente, cabe esclarecer que é possível se determinar, em caráter preventivo, o bloqueio
das áreas de jazidas necessárias à construção de rodovias, por Portaria do DNPM, como já
ocorreu na BR-101/Sul e no Arco Rodoviário do Rio de Janeiro.
Esta possibilidade se deve ao fato de que a propriedade do subsolo está dissociada da
propriedade do terreno. Segundo a CF/88, art. 20, inciso IX, os recursos minerais, inclusive os de
subsolo, são bens da União. E de acordo com seu art. 176, as jazidas, em lavra ou não, e demais
recursos minerais, constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou
aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da
lavra e assegurada à participação do proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no
valor que dispuser a lei.
O art. 42 do Código Minerário estabelece que “A autorização será recusada se a lavra for
considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade da
exploração industrial, a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de
receber do Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que
haja sido aprovado o Relatório”.
Ainda nesse aspecto, o Parecer DNPM/PROGE 136/2005 dispõe que “... a despeito do art. 42
fazer a alusão somente à recusa do requerimento de lavra, possível o indeferimento de
requerimento de autorização de pesquisa assim como a invalidação de autorização de pesquisa já
concedidos com o fundamento em interpretação extensiva da mesma norma em face do caráter
relativo desses direitos e hão de ceder quando da existência de interesse público preponderante
(garantido o ressarcimento pelos gastos com a pesquisa).
A União, contudo, não necessita de título minerário para explorar o subsolo, sendo suficiente que
o DNPM emita a “dispensa de título minerário”. Conforme o art. 3º, 1º do Código Minerário, nos
casos de exploração de jazidas que se destinem à abertura de vias de transporte, a União poderá
se utilizar desses recursos mediante a dispensa de título minerário.
A esse respeito, a Portaria-DNPM 441/2009 estabelece em seu art. 7º que “A declaração de
Dispensa de Título Minerário somente poderá ser pleiteada pelo responsável ou executor da
obra, mediante requerimento dirigido ao Chefe do Distrito do DNPM em cuja circunscrição está
localizada a área de interesse”.
Portanto, caberia ao DNIT pleitear junto ao DNPM o bloqueio e a Declaração de Dispensa de
Títulos Minerários das áreas necessárias à construção da BR-280/SC antes da retomada da
licitação, proporcionando uma economia estimada de R$ 22.700.508,53 no preço da obra, em
virtude da exploração direta das jazidas, sem a cobrança comercial desses insumos, conforme
demonstrado a seguir.
Lote 1
O Projeto Básico prevê a aquisição de areia comercial a partir de dois areais, o do km 30 + 200
do lado direito da BR-280/SC (para substituição de solos inservíveis) e o de Águas do Piraí no
km 71 da BR-101/SC, distante 16,9 km do acesso à BR-280 no km 35 + 960 (para os demais
serviços), a um custo de R$ 24,31/m3.
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Dados obtidos no DNPM (endereço eletrônico SIGMINE – http://sigmine.dnpm.gov.br) indicam
a existência de alguns areais não explorados passíveis de utilização vizinhos àqueles indicados
no projeto, o que reduziria o custo do insumo “areia” para R$ 5,27/m3 (composição 1 A 01 170
01 – areia extraída com escavadeira hidráulica).
As figuras a seguir mostram a localização de algumas jazidas pesquisadas para serem utilizadas
em substituição às especificadas no projeto, com seus respectivos números de identificação de
requerimento junto ao DNPM. Estes areais são aqueles cujos processos minerários são do tipo
“requerimento de lavra”, “requerimento de pesquisa” ou “autorização de pesquisa”.
Figura I: Jazidas pesquisadas para serem utilizadas em substituição às especificadas no projeto
Fonte: DNPM
Nota-se que nas proximidades do areal Águas do Piraí existem várias áreas com requerimento de
lavra de areia, mais próximas do eixo da rodovia, tais como as de números 815.981/1996,
815.561/2001, 815.451/2004, 815.379/2004 e 815.443/2005.
Figura II: Jazidas pesquisadas para serem utilizadas em substituição às especificadas no projeto
Fonte: DNPM
No caso do areal do km 30 + 200, que se encontra às margens da rodovia, existem as áreas
815.377/2004, 815.226/1992, 815.452/2004 e 815.294/2004 que também estão nas condições de
requerimento de lavra.
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Com a utilização de tais áreas observar-se-ia uma redução no valor da obra de R$ 7.176.622,60
somente para o serviço de “Fornecimento e Transporte de areia comercial”, em que a areia tem
maior representatividade.
Quadro IV: Redução do valor da obra para o serviço “Fornecimento e Transporte de areia comercial”
Diferença sem
Pr. Unit. Areia Pr. Total Areia Pr. Unit. Areia Pr. Total Areia
Quant.
Expl. Direta
BDI
Comercial
Comercial
Expl. Direta
294.840,00
R$ 24,31 R$ 7.167.560,40
R$ 5,27 R$ 1.553.806,80
R$ 5.613.753,60
Diferença com
BDI
R$ 7.176.622,60
Lotes 2 e 3
Para os Lotes 2 e 3 adotou-se o areal “Extração e Comércio de Areia Ottomar Ltda”, localizado
em Guaramirim no km 46 + 740, situado do lado esquerdo da rodovia (processo minerário
DNPM no 815.092/1991), no valor de R$ 30,22/m3.
Novamente,
dados
obtidos
no
DNPM
(endereço
eletrônico
SIGMINE
–
http://sigmine.dnpm.gov.br) indicam a existência de dois areais (815.869/2008 e 815.340/2002)
não explorados, passíveis de utilização, vizinhos àquele indicado no projeto, o que reduziria o
custo do insumo “areia” para R$ 5,27/m3 (composição 1 A 01 170 01 – areia extraída com
escavadeira hidráulica), conforme figura a seguir.
Figura III: Jazidas pesquisadas para serem utilizadas em substituição às especificadas no projeto
Fonte: DNPM
Com a utilização de tais áreas observar-se-ia uma redução no valor da obra de R$ 11.451.713,39
somente para o serviço de “Colchão de areia” do Lote 2 e de R$ 4.072.172,53 somente para o
serviço “Forn., carga, transp. e esp. mat. de areal (terra armada)” do Lote 3, totalizando
R$ 15.523.885,93.
Quadro V: Redução do valor da obra para os serviços “Colchão de areia” e “Forn., carga, transp. e esp. mat. de areal (terra
armada)”
Lote
Lote 2
Lote 3
Total
Pr. Unit. Areia Pr. Total Areia Pr. Unit. Areia Pr. Total Areia
Comercial
Comercial
Expl. Direta
Expl. Direta
359.032
R$ 30,22 R$ 10.849.947,04
R$ 5,27 R$ 1.892.098,64
127.670
R$ 30,22 R$ 3.858.187,40
R$ 5,27 R$ 672.820,90
Quant.
Diferença sem
BDI
R$ 8.957.848,40
R$ 3.185.366,50
Diferença com
BDI
R$ 11.451.713,39
R$ 4.072.172,53
R$ 15.523.885,93
É importante salientar que os cálculos foram feitos considerando-se apenas os serviços de maior
representatividade em cada lote, porém tem uma série de outros serviços que utilizam o insumo
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(serviços de drenagem, obras de arte especiais e correntes e pavimentação), o que geraria uma
economia ainda maior ao contrato.
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 03
SIGMINE – site do DNPM
Volume 2 – Projeto Básico de Terraplenagem dos Lotes 01 a 03
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 03
b) Utilização de Fator de Contração (FC) inadequado
De acordo com o Acórdão no 2311/2008-P, o TCU admite, para fins de projeto, um Fator de
Contração - FC (volume natural / volume compactado) de até 1,30.
Pela análise dos quantitativos previstos no Projeto de Terraplenagem dos Lotes 02 e 03 (volume
02), observou-se que o projetista adotou um FC de 1,39 para o Lote 02 e de 1,43 para o Lote 03
em seus cálculos, conforme tabela apresentada a seguir, o que majora o volume de escavações,
podendo acarretar um incremento no valor do contrato de R$ 3.411.237,11, no caso de se
considerar uma DMT de 50 a 200 m.
Quadro VI: Incremento do contrato em função da DMT
Planilha
TCU
Diferença
Pr. Unit.
Vol. Corte
Volume de
Volume de
Lote
Pr. Total (R$)
3
(R$)
FC
FC - TCU
Volume (m )
3
3
3
Corrigido (m )
Aterro (m )
Corte (m )
Lote 2
485.748,00
676.550,00
1,39
1,30
631.472,40
45.077,60
4,96 223.584,90
Lote 3
5.359.699,00 7.680.730,00
1,43
1,30
6.967.608,70 713.121,30
4,47 3.187.652,21
Total
3.411.237,11
Fonte: Projeto de Terraplenagem dos Lotes 02 e 03 (volume 02) e TCU
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 03
Volume 2 – Projeto Básico de Execução dos Lotes 02 e 03
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 02 e 03
c) Quantificação indevida de cambotas metálicas e seus respectivos pés-direitos
Foram observadas, na análise do Projeto Básico do túnel (Lote 3), inconsistências na
quantificação do número de cambotas metálicas a serem instaladas, levando a um aumento no
valor do orçamento de R$ R$ 2.906.537,25 .
O volume 3, tomo IV, item 4.7.5.1, estabelece as seguintes disposições para o Escoramento em
Solo: “Nos emboques, os trechos escavados total ou parcialmente em solo ou no interior do
túnel nos trechos onde as características geológicas da rocha forem particularmente
desfavoráveis, o escoramento será executado com cambotas treliçadas feitas com vergalhões de
aço. O espaçamento médio entre as cambotas será de 80 cm, podendo sofrer alteração de
espaçamento conforme a situação geológica”.
Já o item 4.7.5.2 estabelece para o Escoramento em Rocha - “A rocha será classificada conforme
o método Bieniawski de classificação de maciço, de acordo com a tabela apresentada a seguir:
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Tabela I: Método Bieniawski
Como se pode inferir da leitura da tabela, para as rochas de Classe I, II e III não há previsão de
escoramento por cambotas. Quanto às outras classes, a previsão é de espaçamento entre
cambotas de 1,50m para as rochas de Classe IV e de 0,75 m para as de Classe V.
Entretanto, observa-se na análise do Demonstrativo dos Quantitativos de Serviços (pag. 384,
volume I, tomo II), que o projetista utilizou um espaçamento de 0,60 m, independentemente do
tipo de material escavado, levando a uma superestimativa da quantidade de cambotas, conforme
se pode observar nos dados apresentados a seguir:
- extensão de solo = 180 m (direito) + 180 m (esquerdo) = 360 m
- extensão de rocha classe IV = 233m (direito) + 233 m (esquerdo) = 496 m
- extensão de rocha classe V: 27 m (direito) + 27 m (esquerdo) = 54 m
- extensão total: 910 m
- considerando um espaçamento de 60 cm, o número de cambotas = 910 / 0,60 = 1.517 un
- 1.517 + 10% = 1.680 unidades (margem de incerteza)
Levando-se em consideração os espaçamentos apresentados nas especificações do volume 3 do
Projeto Básico, tem-se:
- número de cambotas instaladas em solo: 360 / 0,80 = 450 (espaçamento de 0,80 m em solos)
- número de cambotas instaladas em rocha classe IV: 496 / 1,50 = 331 (espaçamento de 1,50 m
em rochas da classe IV).
- número de cambotas instaladas em rocha classe V: 54 / 0,75 = 72 (espaçamento de 0,75 m em
rochas da classe V)
- total de cambotas metálicas = 450 + 331 + 72 = 853 unidades
- 853 + 10% = 939 (margem de incerteza)
Quadro VII: Diferença de valor resultante de falha na quantificação das cambotas metálicas
Valor Unit.
(R$)
1.496,90
Quant.
Planilha (un)
1.680
Valor Total
Planilha (R$)
2.514.792,00
Quant.
Corrigida (un)
939
Valor Total
Corrigido (R$)
1.405.589,10
Diferença (R$)
1.109.202,90
Fonte: Demonstrativo dos Quantitativos de Serviços (pag. 384, volume I, tomo II) e especificações do volume 3 do Projeto
Básico
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Houve também falha na quantificação de pés-direitos das cambotas metálicas (elementos
estruturais posicionados no rebaixo do túnel), uma vez que o cálculo do número de pés-direitos
leva em consideração a quantidade de cambotas. De acordo com o que está transcrito na pág.
384, volume I, tomo II do Projeto Básico, considerou-se que 5% das cambotas terão pé direito
em apenas um lado, portanto:
- quantidade de pés-direitos prevista na planilha = 1.680 + (0,95 * 1.680) = 3.276 unidades.
Porém, levando-se em consideração o número corrigido de cambotas tem-se:
- quantidade de pés-direitos = 939 + (0,95 * 939) = 1.831 unidades
Quadro VIII: Diferença de valor resultante de falha na quantificação de pés-direitos das cambotas metálicas
Valor Unit.
(R$)
1.243,83
Quant.
Planilha (un)
3.276
Valor Total
Planilha (R$)
4.074.787,08
Quant.
Corrigida (un)
1.831
Valor Total
Corrigido (R$)
2.277.452,73
Diferença
1.797.334,35
Fonte: Volume I, tomo II do Projeto Básico
Corrigindo-se os quantitativos de cambotas metálicas e pés-direitos tem uma redução total de
R$ 2.906.537,25 no valor do contrato.
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 03
Volume 1 – Relatório do Projeto Básico
Volume 3 – Memória Justificativa
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra do Lote 03
d) Insuficiência de sondagens
A norma DNER-PRO 391/98 – Projeto de aterros sobre solos moles para obras viárias,
estabelece parâmetros mínimos para as investigações desses materiais - “As investigações
poderão ser realizadas em duas fases: a primeira, objetiva somente a obtenção do perfil
geotécnico e constará simplesmente de sondagens a percussão segundo a norma ABNT NBR
6484, sendo pelo menos uma em cada depósito mole. Quando o depósito tiver mais que 100 m
de extensão, as sondagens a percussão deverão ser realizadas com intervalo não superior a 100
m. Estes estudos permitirão elaborar um perfil geotécnico detalhado”.
Nos Lotes 2 e 3 os projetos não atenderam ao critério mínimo de investigações especificado pela
norma DNER-PRO 381/98.
No Lote 2 foram detectados solos moles, de diferentes espessuras, desde o km 38 + 140 até o km
45 + 150 (extensão de 7.100 m) e, em toda essa extensão, somente foram executados 34 furos de
sondagem.
No Lote 3, no segmento compreendido entre o km 50 + 930 e o km 54 + 250 (extensão de 3.320
m), foram executados apenas 10 furos de sondagem, embora tenha previsão de remoção de solo
inservível em todo esse segmento.
Ainda no Lote 03, verificou-se que as sondagens para caracterização geológica da região onde
será construído o túnel, foram executadas em desacordo com as especificações da norma
NBR 8044/83, que estabelece “Ao longo do túnel, execução de sondagens a percussão em solos,
sondagens rotativas em rochas, verticais ou inclinadas nos trechos com capeamento inferior a 50
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m, no mínimo até 10 m abaixo da soleira do túnel, e sondagens geofísicas ao longo de todo o
túnel ou nos mesmos trechos, dependendo das condições geológicas”.
Da análise do Projeto Básico, volume 2, pg. 377 e 378 pode-se inferir que:
- das seis sondagens executadas, pelo menos quatro delas (SM 01, 02, 03 e 04) não atenderam às
especificações da norma. As de no 02, 03 e 04 sequer atingiram a parte superior do túnel (topo
da abóboda). A de no 01 atingiu a região de escavação do túnel, porém não alcançou dez metros
abaixo da soleira;
- há indícios que as outras duas, de no 05 e 06 também estão em desacordo com a norma, pois
foram plotadas em local incorreto (diverge do estaqueamento dos furos) nas figuras constantes
das fls. 377 e 378;
- em consulta ao volume 3, tomo VI do Projeto Básico, observou-se que a execução dos furos de
sondagens SM 05 e SM 06 se deu nas posições de estaca 66+680 e 66+710,80 e quando se plota
estes estaqueamentos verifica-se que as duas sondagens não se alinham às especificações da
norma, pois não atingiram os dez metros abaixo da soleira do túnel;
- caso se confirme o posicionamento incorreto das sondagens apresentadas no volume 2, pode-se
concluir que as sondagens executadas estão em desacordo com o preceituado pela norma. Essas
sondagens são determinantes para a identificação da geologia da região e para a escolha da
solução técnica e econômica de projeto mais adequada, para a definição dos métodos executivos
e das necessidades de escoramento e revestimento do túnel.
Portanto, é fundamental proceder ao aperfeiçoamento do projeto, como novas investigações, de
modo a se obter um perfil geotécnico detalhado que possibilite a adequada avaliação e
quantificação dos serviços.
Evidências
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 03
Volume 1 – Relatório do Projeto Básico
Volume 2 – Projeto Básico de Execução
Volume 3 – Memória Justificativa
CONSTATAÇÃO 003
SUPERESTIMATIVA DECORRENTE DE PREÇOS EXCESSIVOS
Observou-se indícios de superestimativa decorrente de preços excessivos na planilha da 1ª Errata
ao Edital no 505/2010, que acarretam um prejuízo potencial estimado de R$ 6.515.530,30, para
os seguintes serviços: BDI inadequado para o serviço “transporte de materiais betuminosos”,
BDI inadequado para serviços cujas composições foram obtidas a partir de cotações e serviços
com preços referenciais de restauração em vez de construção.
a) BDI inadequado para o serviço “transporte de materiais betuminosos”
Da análise das composições de preços do DNIT, observa-se que este considera um BDI de
27,84% para transporte e de 15% para aquisição dos materiais betuminosos, seguindo a
orientação da Portaria no 349, de 06/03/2010, que estabelece em seu art. 1º que “Todos os
materiais betuminosos necessários às obras ou serviços rodoviários do DNIT financiados com
Recursos Ordinários do Tesouro serão inseridos nas planilhas de quantidade de projetos e planos
de trabalho, para aquisição pela empresa contratada, com os preços definidos pelo
acompanhamento de preços regionais de distribuição de asfaltos, realizado pela Agência
Nacional de Petróleo – ANP, acrescidos das respectivas alíquotas de ICMS e com LDI de 15%
(quinze por cento)”.
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Observa-se, pela leitura do dispositivo, que o DNIT fixa o BDI em 15% somente para aquisição
de material betuminoso.
O Tribunal de Contas da União tem vários Acórdãos a respeito do tema, dentre os quais se
destaca o de no 2649/2007 – Plenário, em que o Ministro relator afirma no Item “I.3 BDI
APLICADO À AQUISIÇÃO E AO TRANSPORTE DE MATERIAIS BETUMINOSOS” que
tendo em vista a representatividade dos materiais betuminosos no custo das obras rodoviárias, é
premente e de necessidade imperiosa a realização de estudo sobre o valor de BDI incidente sobre
os materiais betuminosos e que até que este estudo seja realizado, entende-se que deve ser
adotado o BDI de 15% na orçamentação de obras pelo DNIT, sendo que tal limite é plenamente
justificável, posto que, até outubro/1997, quando os materiais eram remunerados mediante
apresentação da Nota Fiscal, acrescida de BDI, o percentual de 15% era amplamente adotado
pelo DNIT, não havendo razão para incremento deste valor, sem qualquer justificativa
devidamente fundamentada por aquela Autarquia.
Nesse mesmo sentido, no Acórdão nº 1077/2008 – Plenário, o Ministro relator, após a análise das
Notas Fiscais apresentadas pela ABEDA faz a seguinte indagação: “se as distribuidoras de
asfalto, que vivem da compra e venda do produto, pagando todos seus custos indiretos, pessoal,
Administração Local e Central, e obtendo seu lucro, o fazem com margens brutas menores que
10% (a maioria menor que 6%), por que motivo as empreiteiras, cuja estrutura operacional
necessária para viabilizar a chegada do produto às usinas de CBUQ – Concreto Betuminoso
Usinado a Quente não tem qualquer razão para ser maior que as distribuidoras, fariam jus a BDIs
de 20 ou 30% ?”.
Portanto, tendo em vista que o DNIT ainda não providenciou o estudo demandado pelo Tribunal,
essa equipe de auditoria entende que é razoável que se aplique também um BDI diferenciado de
15% para o transporte de materiais betuminosos, o que daria uma redução de preço total de
R$ 349.314,21.
Quadro IX: Custo do transporte de materiais betuminosos
Lote 1
Custo do Transporte Custo do Transporte Custo do Transporte
Material
Transporte
sem BDI
BDI 27,84%
BDI 15%%
CAP
a quente
R$ 84,82
R$ 108,43
R$ 97,54
CAP com polímero
a quente
R$ 57,03
R$ 72,90
R$ 65,58
ADP
a frio
R$ 76,36
R$ 97,61
R$ 87,81
Emulsão
a frio
R$ 51,33
R$ 65,62
R$ 59,03
Fonte: Composições de preços do DNIT
Quadro X: Diferença de valores para o serviço de transporte de materiais betuminosos DNIT x CGU
Lote 1
Material
Transporte de Asfalto Diluído CM-30
Transporte de Emulsão Asfáltica RR-1C
Transporte de Emulsão Asfáltica RR-2C
Transporte de CAP modificado por polímero
Transporte de CAP 50/70
Total
Fonte: Edital no 505/2010
Quant. (t)
1.092,00
958,00
162,00
14.485,00
3.276,00
-
Valor Unit
DNIT (R$)
97,61
65,62
65,62
72,90
108,43
-
Valor Total
Valor Unit. Valor Total
DNIT (R$)
CGU (R$)
CGU (R$)
106.590,12
87,81
95.892,89
62.863,96
59,03
56.550,26
10.630,44
59,03
9.562,78
1.055.956,50
65,58 949.991,48
355.216,68
97,54 319.550,87
- 1.431.548,28
1.591.257,70
Diferença
(R$)
10.697,23
6.313,70
1.067,66
105.965,02
35.665,81
159.709,42
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Quadro XI: Custo do transporte de materiais betuminosos
Lote 2
Custo do Transporte Custo do Transporte Custo do Transporte
Material
Transporte
sem BDI
BDI 27,84%
BDI 15%%
material betuminoso
a quente
R$ 113,27
R$ 144,80
R$ 130,26
material betuminoso com polímero
a quente
R$ 83,88
R$ 107,23
R$ 96,46
material betuminoso RR-2C
a frio
R$ 75,55
R$ 96,58
R$ 86,88
material betuminoso CM-30
a frio
R$ 102,08
R$ 130,50
R$ 117,39
Fonte: Composições de preços do DNIT
Quadro XII: Diferença de valores para o serviço de transporte de materiais betuminosos DNIT x CGU
Lote 2
Material
Quant. (t)
Transporte comercial material betuminoso a quente
896,20
Transporte comercial material betuminoso a frio - RR276,70
2C
Transporte comercial material betuminoso a frio - CM226,90
30
Transporte comercial material betuminoso a quente c/
4.182,00
polímero
Total
Valor Unit
DNIT (R$)
144,80
Valor Total
Valor Unit. Valor Total
DNIT (R$)
CGU (R$)
CGU (R$)
129.769,76
130,26 116.739,46
Diferença
(R$)
13.030,30
96,58
26.723,69
86,88
24.040,39
2.683,30
130,50
29.610,45
117,39
26.636,24
2.974,21
107,23
448.435,86
96,46
403.404,08
45.031,78
634.539,76
-
570.820,18
63.719,58
-
Fonte: Edital no 505/2010
Quadro XIII: Custo do transporte de materiais betuminosos
Lote 3
Custo do Transporte Custo do Transporte Custo do Transporte
Material
Transporte
sem BDI
BDI 27,84%
BDI 15%%
material betuminoso
a quente
R$ 113,27
R$ 144,80
R$ 130,26
material betuminoso com polímero
a quente
R$ 83,88
R$ 107,23
R$ 96,46
material betuminoso RR-2C
a frio
R$ 75,55
R$ 96,58
R$ 86,88
material betuminoso CM-30
a frio
R$ 102,08
R$ 130,50
R$ 117,39
Fonte: Composições de preços do DNIT
Quadro XIV: Diferença de valores para o serviço de transporte de materiais betuminosos DNIT x CGU
Lote 3
Material
Quant. (t)
Transporte comercial material betuminoso a quente
1.499,00
Transporte comercial material betuminoso a frio - RR557,00
2C
Transporte comercial material betuminoso a frio - CM764,00
30
Transporte comercial material betuminoso a quente c/
8.235,00
polímero
Total
Fonte: Edital no 505/2010
Valor Total
Valor Unit. Valor Total
DNIT (R$)
CGU (R$)
CGU (R$)
217.055,20
130,26 195.260,49
Valor Unit
DNIT (R$)
144,80
Diferença
(R$)
21.794,71
96,58
53.795,06
86,88
48.393,55
5.401,51
130,50
99.702,00
117,39
89.687,49
10.014,51
107,23
883.039,05
96,46
794.364,57
88.674,48
- 1.127.706,10
125.885,21
-
1.253.591,31
Redução: R$ 159.709,42 +R$ 63.719,58 +R$ 125.885,21 = R$ 349.314,21
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 03
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 03
b) BDI inadequado para serviços cujas composições foram obtidas a partir de cotações
O projeto da BR-280/SC, especialmente em seu Lote 3, em que está prevista a construção de um
túnel, possui vários serviços não contemplados no SICRO.
Em alguns desses serviços, o projeto não traz composições completas e detalhadas. Para se
chegar ao preço referencial desses serviços, foi adotada a seguinte metodologia: realizou-se
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cotação com empresas especializadas e os preços obtidos foram inseridos em composição
simplificada, sem detalhamento de insumos, sobre eles incidindo o BDI referencial de 27,84%.
A CGU entende que, nesse caso, a bonificação a incidir sobre a parcela cotada na composição
não pode ser integral, pois conforme as propostas apresentadas à projetista, nos valores orçados
para esses serviços, já estão inclusos administração central, custos financeiros, lucro, impostos
(PIS e COFINS) e riscos da empresa executora.
Porém, acompanhando a descrição das propostas cotadas, percebe-se que nem todos os encargos
estão previstos nas cotações, sendo razoável a manutenção do percentual destinado à
administração local (as cotações preveem a utilização da estrutura organizacional), garantias
contratuais (seguros e outras garantias não inclusas nas cotações) e ISSQN (as cotações preveem
que o recolhimento do ISSQN é de responsabilidade do Contratante) o que daria um BDI
diferenciado de 8,40% a incidir sobre a parcela cotada, resultando em uma redução de
R$ 4.656.557,84 no valor da obra.
Quadro XV: Diferença decorrente da variação do percentual de BDI
Planilha da Licitação
Descrição
Enfilagens Tubulares Injetadas em solo
(tubo schedule)
Enfilagens Tubulares Injetadas em solo
(tubo PVC)
Enfilagens Tubulares Injetadas em alteração
de rocha (tubo schedule)
Enfilagens Tubulares Injetadas em alteração
de rocha (tubo PVC)
Enfilagens Tubulares Injetadas em rocha
(tubo schedule)
Enfilagens Tubulares Injetadas em rocha
(tubo PVC)
Colunas de solo-cimento - perfuração em
solo
Colunas de solo-cimento - perfuração em
rocha
Colunas de solo-cimento D=0,80m Injeção de calda de cimento
Colunas de solo-cimento D=1,20m Injeção de calda de cimento
Total
Serviços
Cotados
(R$)
Serviços
Cotados BDI
8,40% (R$)
Planilha Corrigida
Demais
Diferença (R$)
Pr. Unit.
Pr. Total (R$)
Parcelas BDI
Corrigido (R$)
27,84% (R$)
Un
Quant.
m
27.715,00
384,03
10.643.391,45
194,61
210,96
135,24
346,20
9.594.910,16
1.048.481,29
m
6.528,00
298,60
1.949.260,80
194,61
210,96
49,81
260,76
1.702.265,46
246.995,34
m
16.075,00
580,32
9.328.644,00
309,65
335,66
184,46
520,12
8.360.944,05
967.699,95
m
3.786,00
494,88
1.873.615,68
309,65
335,66
99,02
434,69
1.645.719,17
227.896,51
m
11.642,00
645,94
7.520.033,48
309,65
335,66
250,08
585,74
6.819.199,14
700.834,34
m
2.741,00
560,50
1.536.330,50
309,65
335,66
164,65
500,31
1.371.338,02
164.992,48
m
27.451,00
84,34
2.315.217,34
46,44
50,34
24,97
75,31
2.067.282,98
247.934,36
m
9.151,00
453,69
4.151.717,19
317,24
343,89
48,13
392,02
3.587.374,29
564.342,90
m
14.630,00
405,23
5.928.514,90
139,31
151,01
227,13
378,15
5.532.266,73
396.248,17
m
2.776,00
600,75
1.667.682,00
168,85
183,03
384,89
567,92
1.576.549,50
91.132,50
42.257.849,50
4.656.557,84
Pr. Unit. BDI
27,84% (R$)
Pr. Total (R$)
46.914.407,34
Fonte: Planilha da Licitação
Evidências:
Planilha Orçamentária do Lote 03
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra do Lote 03
c) Serviços com preços referenciais de restauração em vez de construção
No SICRO os preços unitários dos serviços de restauração (5 S) são diferentes dos preços
unitários dos serviços de construção (2 S), consistindo as diferenças basicamente no fator de
eficiência utilizado para a produção mecânica, onde em obras de construção considera-se que
para cada hora de produção nominal a produção efetiva é de 50 min, enquanto que nas obras de
restauração, a produção efetiva é de 45 min, por causa da influência do tráfego existente nas
execução dos serviços de restauração.
O critério geral adotado pelo SICRO no Manual de Custos rodoviários (Volume 7 – Obras de
Restauração Rodoviária) é o seguinte: “os preços de restauração serão também aplicados para os
serviços de adequação de capacidade das rodovias (duplicações, terceiras faixas de tráfego, etc) e
correção de pontos críticos”.
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A CGU entende que essa regra exposta acima não pode ser aplicada indiscriminadamente, tendo
em vista que em obras de duplicação é comum que se isolem as praças de trabalho para a
execução dos serviços, mantendo-se o tráfego na rodovia previamente existente e sem que ocorra
tal interferência. Assim, entende-se que a planilha deve ser alterada, utilizando-se os preços de
construção rodoviária, para os seguintes serviços: compactação de aterros, base de brita
graduada, sub-base de macadame seco e concreto betuminoso usinado a quente, o que resultaria
em uma redução estimada de R$ 1.509.658,25 somente nos serviços expostos na tabela a seguir.
Quadro XVI: Diferença resultante de serviços com preços referenciais de restauração em vez de construção
Lote
1
2
Serviço
Unid.
Quant.
Compactação de aterros a 95% proctor normal
Compactação de aterros a 100% proctor norma
Compactação de material de "bota-fora"
Base de brita graduada
CBUQ – capa de rolamento AC
Compactação de aterros a 95% proctor normal
Compactação de aterros a 100% proctor norma
Compactação de material de "bota-fora"
Compactação de aterros a 95% proctor normal
Compactação de aterros a 100% proctor norma
Compactação de aterros a 95% proctor normal
Compactação de aterros a 100% proctor norma
m³
m³
m³
m³
t
m³
m³
m³
m³
m³
m³
m³
Base de brita graduada
m³
2.454.630,00
437.460,00
312.320,00
138.756,00
54.599,00
413.517,00
72.231,00
166.896,00
91.254,00
22.813,00
342.743,00
111.950,00
27.230,00
1.017,00
83.130,00
1.570,00
CBUQ – capa de rolamento AC
t
t
Restauração
Código
Valor Unit.
(Planilha)
(R$)
5 S 01 510 00
2,68
5 S 01 511 00
3,21
5 S 01 513 01
2,05
5 S 02 230 00
95,79
5 S 02 540 51
77,56
5 S 01 510 00
2,68
5 S 01 511 00
3,21
5 S 01 513 01
2,05
5 S 01 510 00
2,68
5 S 01 511 00
3,21
5 S 01 510 00
2,68
5 S 01 511 00
3,21
5 S 02 230 00
88,09
5 S 02 230 00
88,09
5 S 02 540 51
72,26
5 S 02 540 51
72,26
Valor Total
(R$)
6.578.408,40
1.404.246,60
640.256,00
13.291.437,24
4.234.698,44
1.108.225,56
231.861,51
342.136,80
244.560,72
73.229,73
918.551,24
359.359,50
2.398.690,70
89.587,53
6.006.973,80
113.448,20
Construção
Valor Unit. Valor Total
Código
(R$)
(R$)
2 S 01 510 00
2,44 5.989.297,20
2 S 01 511 00
2,87 1.255.510,20
2 S 01 513 01
1,93
602.777,60
2 S 02 230 00
93,84 13.020.863,04
2 S 02 540 51
76,78 4.192.111,22
2 S 01 510 00
2,44 1.008.981,48
2 S 01 511 00
2,87
207.302,97
2 S 01 513 01
1,93
322.109,28
2 S 01 510 00
2,44
222.659,76
2 S 01 511 00
2,87
65.473,31
2 S 01 510 00
2,44
836.292,92
2 S 01 511 00
2,87
321.296,50
2 S 02 230 00
85,92 2.339.601,60
2 S 02 230 00
85,92
87.380,64
2 S 02 540 51
71,48 5.942.132,40
2 S 02 540 51
71,48
112.223,60
Total
Diferença
(R$)
589.111,20
148.736,40
37.478,40
270.574,20
42.587,22
99.244,08
24.558,54
20.027,52
21.900,96
7.756,42
82.258,32
38.063,00
59.089,10
2.206,89
64.841,40
1.224,60
1.509.658,25
Fonte: Planilha de custos da licitação e SICRO
Evidências
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 e 02
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 e 02
II.2.2 -
O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-116/RS
Fato denunciado: O teor da denúncia se refere a situações envolvendo burla à livre concorrência,
direcionamento de licitações e superestimativa na tabela de referência da Administração, de
forma que esse contexto proporcionasse margem ao pagamento de propina.
Conclusão CGU: No que compete ao órgão de auditoria - em especial a análise do procedimento
licitatório e sua lisura, a qualidade do projeto básico, o orçamento de referência da licitação
formulado pela Administração e eventuais superestimativas -, concluímos pela existência de
superestimativa na tabela da Administração, o que, por sua vez, pode, em tese, gerar contratação
futura com sobrepreço. Concluir, entretanto, que isso resultaria no pagamento de propina
dependeria de apuração somente factível, via de regra, por meio de investigação policial, com
instrumental próprio e autorização judicial.
DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO
Trata-se de licitação na modalidade Concorrência – Edital n° 342/2010-00, cujo objeto é a
execução, sob o regime de empreitada a preços unitários, dos serviços necessários à realização
das obras de melhorias de capacidade, incluindo duplicação na Rodovia BR-116, no Estado do
Rio Grande do Sul.
Em 01/04/2009, o Diretor-Geral do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes DNIT delegou, por meio da Portaria n° 307, competência à Comissão formada pelo Coordenador
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da Comissão e por outros dois Membros, engenheiros da Superintendência Regional no Estado
do Rio Grande do Sul, para análise e aprovação dos projetos de engenharia.
A Licença Prévia n° 356/2010 para as obras de duplicação da rodovia foi emitida pelo IBAMA
em 27/05/2010, com validade de dois anos.
Os referidos projetos foram aprovados pela Comissão através das Portarias de no 132, 133, 134 e
135:
Portaria n° 132, de 31/05/2011 – a Comissão aprova o projeto de engenharia do Lote 01
- Segmento edital: km 291,20 – km 350,40
- Segmento projeto: km 300,54 – km 351,34
- Extensão projeto: 50,80 km
- Contrato: PD-10-20-2000 – Consultora Magna
Portaria n° 133, de 31/05/2010 – a Comissão aprova o projeto de engenharia do Lote 02
- Segmento edital: km 350,40 – km 397,80
- Segmento projeto: km 351,34 – km 397,203
- Extensão do projeto: 45,86 km
- Contrato: PRO/DIS-10-021/2000 – Consultora Ecoplan
Portaria n° 134, de 31/05/2010 – a Comissão aprova o projeto de engenharia do Lote 03
- Segmento edital: km 397,80 – km 448,500
- Segmento projeto: km 397,180 (equivalente ao km 397,203 do lote 2) – km 447,975
- Extensão do projeto: 50,795 km
- Contrato: PRO/DIS-10-022/2000 – Consultora STE
Portaria n° 135, de 31/05/2010 – a Comissão aprova o projeto de engenharia do Lote 04
- Segmento edital: km 448,50 – km 510,62
- Segmento projeto: km 448,50 – km 511,76
- Extensão do projeto: 63,26 km
- Contrato: PD-10-023/2000 – Consultora Enecon
Definiu-se, então, que a obra seria dividida em nove lotes com as seguintes características:
Lote 01 (Lote 1.1 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-703 (p/Guaíba) - Entr. RS-715/713 (p/Tapes)
- Segmento: Km 300,54 ao Km 325,0
- Extensão: 24,46 km
- Código PNV 116BRS3275 116BRS3290 116BRS3295 116BRS3297
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 136.335.285,33 (setembro/2009)
Lote 02 (Lote 1.2 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-713 (p/Sertão Santana) - Entr. RS-470/RS-350 (p/Camaquã)
- Segmento: Km 351,34 ao Km 373,22
- Extensão: 21,88 km
- Código PNV: 116BRS3275 116BRS3290 116BRS3295 116BRS3297
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 127.624.999,94 (setembro/2009)
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Lote 03 (Lote 2.1 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-713 (p/Sertão Santana) - Entr. RS-470/RS-350 (p/Camaquã)
- Segmento: Km 351,34 ao Km 373,22
- Extensão: 21,88 km
- Código PNV: 116BRS3297 116BRS3310
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 84.630.040,94 (setembro/2009)
Lote 04 (Lote 2.2 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-713 (p/Sertão Santana) - Entr. RS-470/RS-350 (p/Camaquã)
- Segmento: Km 373,22 ao Km 397,20
- Extensão: 23,98 km
- Código PNV: 116BRS3297 116BRS3310
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 98.044.090,89 (setembro/2009)
Lote 05 (Lote 3.1 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-715/717 (p/Tapes) - Entr. RS-265 (p/São Lourenço do Sul)
- Segmento: Km 397,203 ao Km 422,30
- Extensão: 25,12 km
- Código PNV: 116BRS3310 116BRS3330 116BRS3340
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 120.123.668,36 (setembro/2009)
Lote 06 (Lote 3.2 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-715/717 (p/Tapes) - Entr. RS-265 (p/São Lourenço do Sul)
- Segmento: (01) Km 422,30 ao Km 428,164
- Segmento: (02) Km 428,844 ao Km 447,975
- Extensão: 24,995 km
- Código PNV: 116BRS3310 116BRS3330 116BRS3340
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 101.443.789,40 (setembro/2009)
Lote 07 (Lote 4.1 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-354 (p/Amaral Ferrador) - Acesso a Pelotas
- Segmento: Km 448,50 ao Km 470,10
- Extensão: 21,60 km
- Código PNV: 116BRS3340 116BRS3350
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 101.321.366,35 (setembro/2009)
Lote 08 (Lote 4.2 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-354 (p/Amaral Ferrador) - Acesso a Pelotas
- Segmento: Km 470,10 ao Km 489,00
- Extensão: 18,90 km
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- Código PNV: 116BRS3340 116BRS3350
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 96.867.096,51 (setembro/2009)
Lote 09 (Lote 4.3 do projeto)
- Trecho: Div. SC/RS (Rio Pelotas) - Jaguarão (Front. Brasil/Uruguai)
- Subtrecho: Entr. RS-354 (p/Amaral Ferrador) - Acesso a Pelotas
- Segmento: Km 489,00 ao Km 511,76
- Extensão: 22,76 km
- Código PNV: 116BRS3355
- Jurisdição: Superintendência Regional DNIT no Estado do Rio Grande Do Sul
- Orçamento: R$ 102.367.219,44 (setembro/2009)
Após a aprovação da Diretoria Colegiada em 13/07/2010, ata n° 28/2010, foi publicado o Aviso
de Licitação no DOU de 30/07/2010, marcando a abertura das propostas para a data de
02/09/2010.
Na data marcada foram abertos os envelopes contendo os documentos de habilitação das
empresas, sendo que somente duas foram desclassificadas: a empresa Constran S.A e a empresa
Acciona Infraestruturas S.A, sendo que esta última se tornou habilitada após o julgamento dos
recursos apresentados.
Após iniciada a sessão de abertura dos envelopes contendo as propostas de preços, em
18/11/2010, a Presidenta da Comissão de Licitação comunicou que a mesma estava suspensa,
tendo em vista o conhecimento da decisão judicial que deferiu a antecipação da tutela recursal
para que a agravante Constran S/A participasse da sessão, bem como o DNIT não ter sido
notificado oficialmente de tal decisão.
Em 08/12/2010 foi publicado no DOU o Aviso de Alteração da Concorrência, que tornou sem
efeito a desclassificação da empresa Constran em virtude da decisão no Mandato de Segurança
Individual n° 1.502/2010, tornando-a reclassificada no certame.
Entretanto, em 14/02/2011 foi publicado no DOU o Aviso de Suspensão da Concorrência, em
virtude da medida cautelar expedida pelo Tribunal de Contas da União, determinando a
suspensão do processo licitatório devido aos indícios de irregularidades graves encontrados na
auditoria objeto do FISCOBRAS 2010.
Tendo como referência os achados apontados pelo TCU e, aumentando o escopo do objeto
analisado sempre que possível, a equipe de auditoria da Controladoria-Geral da União
identificou problemas tais como: superestimativa decorrente de preços excessivos e deficiência
no projeto básico, que proporcionam um incremento estimado no valor da obra da ordem de
R$ 101 milhões, conforme demonstrado a seguir.
CONSTATAÇÃO 004
SUPERESTIMATIVA DECORRENTE DE PREÇOS EXCESSIVOS
Foram observados indícios de superestimativa decorrente de preços excessivos na planilha de
custos, os quais acarretam um prejuízo potencial estimado de R$ 30.028.407,31, relativos aos
seguintes serviços: “transporte de materiais betuminosos”, serviços com preços referenciais de
restauração em vez de construção e “escavação e carga de material de jazida”.
Página 26 de 253
a) Transporte de materiais betuminosos
Conforme relatado anteriormente, o Tribunal de Contas da União publicou em 08/12/2010 o
Acórdão 3.402/2010 – Plenário, determinando ao DNIT que, enquanto não viabilizada e tornada
oficial no SICRO 2 e/ou no SINCTRAN a pesquisa de preços de fretes, praticados pelas
distribuidoras/transportadoras de materiais betuminosos, adotasse as equações tarifárias
sugeridas pelo referido Acórdão em substituição às equações constantes do Ofício Circular no
032/2000/DFPC/DNER, de 28/06/2000. E, diante da provocação do TCU, o Diretor-Geral do
DNIT publicou a Instrução de Serviço/DG n° 02, de 18/01/2011, introduzindo as alterações nas
equações tarifárias de transporte de material betuminoso.
Observa-se, porém, que nas composições adotadas pelo DNIT na presente licitação foram
consideradas as equações tarifárias constantes do Ofício Circular no 032/2000, desconsiderando a
alteração constante da IS/DG no 02.
Outro ponto que merece destaque na análise dos preços adotados é que, do mesmo modo que na
BR 280/SC, o DNIT considera na sua composição um BDI de 27,84% para transporte e de 15%
para aquisição dos materiais betuminosos, seguindo a orientação da Portaria no 349, de
06/03/2010.
Conforme relatado anteriormente, o Tribunal de Contas da União tem vários Acórdãos a respeito
do tema, dentre os quais se destacam o de no 2649/2007 e o de n° 1077/2008, que apontam a
necessidade de realização de estudo sobre o valor de BDI incidente sobre os materiais
betuminosos e que até que este estudo seja realizado, entende-se que deve ser adotado o BDI de
15% na orçamentação de obras pelo DNIT.
Portanto, tendo em vista que o DNIT ainda não providenciou o estudo demandado pelo Tribunal,
essa equipe de auditoria entende que é razoável que se aplique também um BDI diferenciado de
15% para o transporte de materiais betuminosos.
Tendo em vista o exposto, adotando-se as equações tarifárias dispostas na IS/DG no 02 e o BDI
de 15%, obtém-se uma redução no valor da obra de R$ 2.714.877,37 para o serviço de
“transporte de materiais betuminosos” dos Lotes 01 a 09, conforme se observa a seguir:
Quadro I: Planilha de preços unitários corrigidos
Lote
01
02
03
04
05
06
07
08
09
Material Betuminoso
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
CAP 50/70
Asfalto diluído CM-30
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
Material betuminoso a quente
Material betuminoso a frio
Nova Equação Tarifária
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1+ 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
(24,715 + 0,247 * D1 + 0,335 * D2 + 0,354 * D3) * ICMS * IGP
(22,244 + 0,223 * D1 + 0,301 * D2 + 0,318 * D3) * ICMS * IGP
D1
D2
D3
64,88
1,00
0,00
82,86
5,00
0,00
101,50
0,00
0,00
131,70
0,50
0,00
133,01
4,50
0,00
200,84
0,80
0,00
199,82
200,00
214,37
220,00
229,56
240,38
0,18
0,00
0,63
0,00
0,30
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Custo Unitário
Direto (R$)
47,10
42,44
53,73
48,42
57,08
51,46
65,83
59,35
67,74
61,07
85,53
77,13
85,00
76,64
89,29
81,76
93,47
86,97
Pedágio
(R$)
3,49
3,49
3,49
3,49
3,49
3,49
3,49
3,49
3,49
3,49
5,88
5,88
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
PU
Corrigido(R$)
50,59
45,93
57,22
51,91
60,57
54,95
69,32
62,84
71,23
64,56
91,41
83,01
85,00
76,64
89,29
81,76
93,47
86,97
Fonte: Planilha de custos do Edital
Quadro II: Demonstrativo de Superestimativa decorrente de preços excessivos relativa ao transporte de materiais betuminosos
dos Lotes 01 a 09
Página 27 de 253
Lote
Material Betuminoso
CAP 50/70
01
02
03
04
05
06
07
08
09
Unidade
t
Quantidade
4.200,00
570,00
PU Planilha
PU BDI 27,84% PU Corrigido sem PU Corrigido
s em BDI (R$)
(R$)
BDI (R$)
BDI 15% (R$)
57,39
73,37
50,59
58,18
Diferença
Diferença Total
Unitária (R$)
(R$)
15,19
63.804,30
As falto diluído CM-30
t
52,04
66,53
45,93
52,82
13,71
Emulsão RR-1C
t
370,00
52,04
66,53
45,93
52,82
13,71
5.072,89
CAP 50/70 com polímero
t
1.700,00
57,39
73,37
50,59
58,18
15,19
25.825,55
CAP 50/70
t
4.000,00
66,12
84,53
57,22
65,80
18,73
74.908,00
530,00
7.814,99
As falto diluído CM-30
t
59,90
76,58
51,91
59,70
16,88
Emulsão RR-1C
t
380,00
59,90
76,58
51,91
59,70
16,88
6.415,73
CAP 50/70 com polímero
t
1.800,00
66,12
84,53
57,22
65,80
18,73
33.708,60
8.948,26
Material betuminos o a quente
t
5.374,00
70,56
90,20
60,57
69,66
20,54
110.406,14
Material betuminos o a frio
54,95
63,19
t
888,00
63,89
81,68
18,49
16.416,90
Material betuminos o a quente
t
4.710,00
82,07
104,92
69,32
79,72
25,20
118.701,42
Material betuminos o a frio
t
763,00
74,26
94,93
62,84
72,27
22,66
17.292,63
As falto a quente
t
5.664,00
113,71
145,37
71,23
81,91
63,46
359.411,95
131,37
As falto a frio
t
948,00
102,76
65,56
75,39
55,98
53.065,25
As falto a quente
t
5.516,00
139,53
178,38
91,41
105,12
73,26
404.093,89
As falto a frio
t
950,00
126,26
161,41
83,01
95,46
65,95
62.651,08
CM-30 e RR-1C a frio
t
960,00
99,34
127,00
76,64
88,14
38,86
37.309,44
CAP 50/70 para CBUQ a quente
t
5.610,00
138,86
177,52
85,00
97,75
79,77
CM-30 e RR-1C a frio
t
760,00
106,06
135,59
81,76
94,02
41,57
31.590,16
CAP 50/70 para CBUQ a quente
t
4.350,00
144,55
184,79
89,29
102,68
82,11
357.163,28
CM-30 e RR-1C a frio
t
890,00
112,91
144,34
86,97
100,02
44,32
39.448,81
CAP 50/70 para CBUQ a quente
t
5.150,00
149,90
191,63
93,47
107,49
84,14
433.318,43
2.714.877,37
Total
447.509,70
Fonte: Planilha de custos do Edital
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 09
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 09
b) Serviços com preços referenciais de restauração em vez de construção
Os preços unitários dos serviços de restauração (5 S) são diferentes dos preços unitários dos
serviços de construção (2 S). O critério geral adotado pelo SICRO no Manual de Custos
rodoviários (Volume 7 – Obras de Restauração Rodoviária) é o seguinte: “os preços de
restauração serão também aplicados para os serviços de adequação de capacidade das rodovias
(duplicações, terceiras faixas de tráfego, etc) e correção de pontos críticos”.
Conforme explicado no caso da BR 280/SC, a CGU entende que a regra exposta acima não pode
ser aplicada indiscriminadamente, tendo em vista que em obras de duplicação é comum que se
isolem as praças de trabalho para a execução dos serviços, mantendo-se o tráfego na rodovia
previamente existente e sem que ocorra tal interferência. Assim, entende-se que a planilha deve
ser alterada, utilizando-se os preços de construção rodoviária, para os seguintes serviços:
concreto betuminoso usinado a quente, base de brita graduada, compactação de aterros,
enleivamento, hidrossemeadura e escavação, carga e transporte de materiais de 1ª e 3ª categorias,
o que resultaria em uma redução estimada de R$ 11.550.430,29 somente nos serviços expostos
nos quadros a seguir.
Quadro III: Demonstrativo da diferença de custos – composições SICRO 5S e 2S
Página 28 de 253
Servi ço
concreto betuminoso usinado a
quente - capa de rolamento
CBUQ com polímero
base de brita graduada
escavação, carga e transporte 1 e
a
3 categorias
Total
90,95
0,75
43.500,00
2 S 02 230 00
97,68
0,74
44.801,08
2 S 02 230 00
91,90
0,75
39.827,25
101,77
2 S 02 230 00
101,03
0,74
53.830,56
5 S 02 230 00
108,09
2 S 02 230 00
107,35
0,74
55.167,00
66.200,00
5 S 02 230 00
82,46
2 S 02 230 00
81,72
0,74
48.988,00
52.400,00
5 S 02 230 00
84,67
2 S 02 230 00
83,93
0,74
38.776,00
3
61.410,00
5 S 02 230 00
98,83
2 S 02 230 00
98,09
0,74
45.443,40
3
936.950,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
215.498,50
3
1.055.927,60
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
242.863,35
3
813.558,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
187.118,34
3
896.496,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
206.194,08
3
947.440,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
217.911,20
3
726.120,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
167.007,60
3
814.870,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
3
994.450,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
228.723,50
3
1.318.560,00
5 S 01 510 00
2,67
2 S 01 510 00
2,44
0,23
303.268,80
3
599.050,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
197.686,50
3
661.908,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
218.429,64
3
174.171,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
3
233.819,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
77.160,27
3
369.230,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
121.845,90
3
281.130,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
92.772,90
3
387.210,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
127.779,30
3
312.910,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
103.260,30
3
212.980,00
5 S 01 511 00
3,21
2 S 01 511 00
2,88
0,33
70.283,40
2
366.566,00
5 S 05 100 00
7,86
2 S 05 100 00
7,75
0,11
40.322,26
2
296.684,00
5 S 05 100 00
7,86
2 S 05 100 00
7,75
0,11
32.635,24
2
517.931,00
5 S 05 102 00
1,12
2 S 05 102 00
1,11
0,01
5.179,31
3
-
-
-
-
-
-
7.631.485,63
02
m
3
58.000,00
5 S 02 230 00
91,70
03
m
3
60.542,00
5 S 02 230 00
98,42
3
53.103,00
5 S 02 230 00
92,65
3
72.744,00
5 S 02 230 00
3
74.550,00
3
3
3
04
m
05
m
m
m
08
m
09
m
01
m
02
m
03
m
04
m
05
m
m
m
08
m
09
m
01
m
02
m
03
m
04
m
05
m
06
m
07
m
08
m
09
m
05
m
06
a
2 S 02 230 00
m
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
07
hidrossemeadura
Diferença Custo
Total (R$)
50.086,00
47.600,00
63.872,29
56.718,05
9.183,36
9.244,90
28.320,00
21.488,00
24.442,60
22.199,00
23.760,00
22.932,48
21.233,78
46.694,00
63.400,00
59.500,00
80.851,00
71.795,00
11.479,20
11.702,40
35.400,00
27.200,00
30.940,00
28.100,00
29.700,00
28.665,60
26.878,20
63.100,00
06
enleivamento
Diferença Custo
Uni tári o (R$)
0,79
0,80
0,79
0,79
0,80
0,79
0,80
0,79
0,79
0,79
0,80
0,80
0,79
0,74
Quantidade
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
07
compactação de aterro a 100%
Custo Unitário
2S (R$)
71,60
74,81
72,69
68,96
86,34
89,87
74,36
74,47
74,66
71,60
74,81
86,34
89,87
89,16
Uni d.
01
02
03
04
05
06
07
08
09
01
02
05
06
01
06
compactação de aterro a 95%
Custo Unitário
5S (R$)
72,39
75,61
73,48
69,75
87,14
90,66
75,16
75,26
75,45
72,39
75,61
87,14
90,66
89,90
Lote
m
06
m
01, 02, 03, 04, 05,
06, 07, 08 e 09
m
Composição 5S
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
230
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
00
Composi ção 2S
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
S 02
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
540
230
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
00
187.420,10
57.476,43
11.550.430,29
Fonte: SICRO e Planilha de Custos do Edital
Quadro IV: Demonstrativo da diferença de custos relativos ao serviço Escavação, carga e transporte de material
Serviço
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
50m
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
50 a 200m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
200 a 400m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
400 a 600m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
600 a 800m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
800 a 1000m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
1000 a 1200m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
1200 a 1400m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
1400 a 1600m c/escavadeira
Esc. carga transp .mat 1ª cat DMT
1600 a 1800m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
1800 a 2000m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
2000 a 3000m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 1ª cat DMT
3000 a 5000m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 3ª cat DMT
50 a 200m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 3ª cat DMT
200 a 400m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 3ª cat DMT
400 a 600m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 3ª cat DMT
600 a 800m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 3ª cat DMT
800 a 1000m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 3ª cat DMT
1000 a 1200m c/escavadeira
Esc. carga transp. mat 3ª cat DMT
50m
Lote
01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 e
09
01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 e
09
01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 e
09
01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 e
09
01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 e
09
01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 e
09
01, 02, 03, 04,
06, 07, 08 e 09
01, 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 e
09
03, 04, 07, 08 e
09
03, 04, 05, 06,
07, 08 e 09
03, 04, 06, 07, 08
e 09
03, 04, 05, 06,
07, 08 e 09
03, 04, 06, 07, 08
e 09
01, 02, 06, 07, 08
e 09
01, 02, 06, 07, 08
e 09
01, 02, 07, 08 e
09
Unid.
3
m
3
m
3
m
3
m
3
m
3
m
48.166,00
3
1.003.044,00
3
1.247.487,00
3
63.700,00
3
48.680,00
3
38.290,00
m
m
m
3
11.000,00
3
73.050,00
3
27.278,00
01, 02,
m
m
04, 07
m
8,40
3
m
Total Lote s 07, 08 e 09
270,00
2 S 01 100 27
8,75
5 S 01 100 29
5 S 01 100 30
5 S 01 100 31
5 S 01 100 32
5 S 01 100 33
5 S 01 102 02
5 S 01 102 03
5 S 01 102 04
5 S 01 102 05
5 S 01 102 06
5 S 01 102 07
5 S 01 102 01
63.292,86
5,40
0,59
369.007,83
5,83
0,64
290.862,08
6,30
0,65
228.696,00
6,74
0,73
246.196,88
7,12
0,68
393.401,08
7,52
0,88
253.863,28
7,88
0,87
234.612,03
8,18
0,90
225.359,10
8,31
1,04
371.997,60
2 S 01 100 26
5 S 01 100 28
3
m
7,80
5 S 01 100 27
0,18
2 S 01 100 25
5 S 01 100 26
357.690,00
m
7,47
578.531,00
1,65
2 S 01 100 24
5 S 01 100 25
250.399,00
m
6,95
337.256,00
Diferença Custo
Total (R$)
2 S 01 100 23
5 S 01 100 24
3
m
6,47
351.840,00
Diferença Custo
Unitário (R$)
2 S 01 100 22
5 S 01 100 23
3
m
5,99
454.472,00
Custo Unitário
2S (R$)
2 S 01 100 01
5 S 01 100 22
269.669,00
Composição 2S
1,83
625.437,00
288.481,00
m
Custo Unitário
5S (R$)
5 S 01 100 01
3
m
Composição 5S
351.627,00
3
01, 02, 06, 07, 08
09
Quantidade
2 S 01 100 28
9,08
9,35
9,75
11,44
15,02
28,55
30,89
31,32
32,61
33,18
34,31
22,58
2 S 01 100 29
2 S 01 100 30
2 S 01 100 31
2 S 01 100 32
2 S 01 100 33
2 S 01 102 02
2 S 01 102 03
2 S 01 102 04
2 S 01 102 05
2 S 01 102 06
2 S 01 102 07
2 S 01 102 01
8,92
0,83
39.977,78
10,00
1,44
1.444.383,36
13,23
1,79
2.233.001,73
24,69
3,86
245.882,00
25,56
5,33
259.464,40
26,83
4,49
171.922,10
25,91
6,70
73.700,00
28,55
4,63
338.221,50
28,92
5,39
147.028,42
20,30
2,28
615,60
7.631.485,63
Fonte: SICRO e Planilha de Custos do Edital
Página 29 de 253
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 09
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 09
c) Escavação e carga de material de jazida
As composições de “escavação e carga de material de jazida” para os nove lotes apresentam os
equipamentos “trator de esteiras” e “carregadeira” para o serviço de escavação e carga
propriamente dito e “motoniveladora” para a manutenção dos caminhos de serviço.
Esta equipe entende que os equipamentos “trator de esteira” e “carregadeira” devem ser
substituídos por “escavadeira”, uma vez que esta é mais econômica e desempenha a mesma
função. No caso da motoniveladora, em virtude de existir na planilha orçamentária o serviço
“manutenção do canteiro, caminhos de serviço e desvios”, este equipamento deve ser
desconsiderado da composição em questão.
Dessa forma, o serviço de “escavação e carga de material de jazida” seria composto apenas por
escavadeira hidráulica, encarregado e servente, ao custo de R$ 1,60/m3 (setembro/2009), o que
reduziria o valor da obra em R$ 15.763.099,65 para os Lotes 01 a 06, conforme o Quadro a
seguir.
Quadro V: Superestimativa no serviço de “escavação e carga de material de jazida” – Lotes 01 a 06
Lote 01
02
03
04
05
06
Total
Custo Unit. Execução Custo Unit. Indenização de PU Planilha PU Corrigido Diferença Equipamentos Execução com Jazida (R$)
(R$)
(R$)
Unit. (R$)
Planilha (R$)
Escavadeira (R$)
1.849.320,00
3,04
1,60
5,10
10,40
8,57
1,83
2.003.430,00
3,04
1,60
5,10
10,40
8,57
1,83
904.326,00
3,04
1,60
5,10
10,41
8,57
1,84
1.250.489,00
3,04
1,60
5,10
10,41
8,57
1,84
1.637.040,00
3,04
1,60
5,50
10,92
9,08
1,84
923.150,00
3,04
1,60
5,50
10,92
9,08
1,84
Unid. Quantidade
3
m
3
m
3
m
3
m
3
m
3
m
Diferença Total (R$)
3.392.984,39
3.675.733,09
1.668.228,26
2.306.802,07
3.017.654,05
1.701.697,78
15.763.099,65
Fonte: Planilha de Custos do Edital
Nota-se que, para o cálculo do sobrepreço, não foi excluída a parte relativa à indenização de
jazida, que será tratada no próximo ponto.
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 09
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 09
CONSTATAÇÃO 005
PROJETO BÁSICO DEFICIENTE
Foram constatadas falhas no Projeto Básico da BR-116/RS, as quais podem acarretar um
prejuízo potencial estimado de R$ 71.433.147,32, tais como: adoção de soluções técnicas que
acarretam prejuízo ao erário, adoção de composição inadequada para o serviço de “macadame
seco” e deficiências que criam condições para a ocorrência de jogo de planilha.
a) Adoção de soluções técnicas que acarretam prejuízo ao erário
O Projeto Básico adota soluções técnicas que oneram o preço da obra, relacionadas à cobrança
sem amparo legal de “indenização de jazidas” para material destinado a corpo de aterro.
Página 30 de 253
Em termos legais, a indenização de jazidas” refere-se aos custos para a obtenção do material
necessário à execução da obra como solos e materiais arenosos.
Nos Projetos Básicos dos Lotes 01 a 06 da presente licitação, foi cobrado o valor de R$ 5,10 ou
R$ 5,50 para o serviço, no qual estão inclusos os seguintes encargos:
- indenização e direitos minerários, de acordo com o Código de Mineração e legislação
específica;
- indenização ambiental e por eventuais danos à propriedade, nos termos do Código Civil.
Ocorre que a indenização ambiental já está prevista no orçamento no serviço de “recuperação de
área de jazidas de empréstimo”, portanto não deve ser incluída no serviço.
No que diz respeito aos direitos minerários, cabe esclarecer que é possível se determinar, em
caráter preventivo, o bloqueio das áreas de jazidas necessárias à construção de rodovias, por
Portaria do DNPM, como já ocorreu na BR-101/Sul e no Arco Rodoviário do Rio de Janeiro.
Esta possibilidade se deve ao fato de que a propriedade do subsolo está dissociada da
propriedade do terreno. Segundo a CF/88, art. 20, inciso IX, os recursos minerais, inclusive os de
subsolo, são bens da União. E, de acordo com o art. 176, as jazidas, em lavra ou não, e demais
recursos minerais, constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou
aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da
lavra e assegurada à participação do proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no
valor que dispuser a lei.
O art. 176 da CF/88 complementa, ainda, que a pesquisa e a lavra de recursos minerais somente
poderão ser efetuadas mediante autorização ou concessão da União.
A União, contudo, não necessita de título minerário para explorar o subsolo, sendo suficiente que
o DNPM emita a “dispensa de título minerário”. Conforme o art. 3º, § 1º do Código Minerário,
nos casos de exploração de jazidas que se destinem à abertura de vias de transporte, a União
poderá se utilizar desses recursos mediante a dispensa de título minerário.
Segundo o art. 4º do mesmo Código, o enquadramento dos casos específicos no § 1º do art. 3º
depende da observância dos seguintes requisitos:
I - real necessidade dos trabalhos de movimentação de terras ou de desmonte de materiais in
natura para a obra; e
II - vedação da comercialização das terras e dos materiais in natura resultantes dos referidos
trabalhos.
§ 1º Para fins do inciso I deste artigo, entende-se por real necessidade aquela resultante de
fatores que condicionam a própria viabilidade da execução das obras à realização dos trabalhos
de movimentação de terras ou de desmonte de materiais in natura, ainda que excepcionalmente
fora da faixa de domínio.
§ 2º Os fatores referidos no § 1º deste artigo podem ser naturais ou físicos, como o relevo do
local, mas também de outra natureza, desde que igualmente impeditivos à execução das obras,
como, por exemplo, comprovada ausência, insuficiência ou prática de preço abusivo do material
na localidade, à critério do DNPM.
(...)
A esse respeito, a Portaria-DNPM 441/2009 estabelece em seu art. 7º que “A declaração de
Dispensa de Título Minerário somente poderá ser pleiteada pelo responsável ou executor da
Página 31 de 253
obra, mediante requerimento dirigido ao Chefe do Distrito do DNPM em cuja circunscrição está
localizada a área de interesse”.
Dessa forma, cabe ao DNIT pleitear junto ao DNPM o bloqueio e a Declaração de Dispensa de
Títulos Minerários das áreas necessárias à construção da BR-116/RS antes da retomada da
licitação, pois entende-se que a ordem jurídica em vigor, nos termos do art. 3º, § 1º do CM,
impõe que deva ser realizado o aproveitamento de material para as obras públicas, e que isto
deve ser considerado no orçamento para a obra, sem pagamento de indenização, o que resultará
em uma redução de R$ 57.107.383,85 somente para o serviço de “escavação e carga de material
de jazida”.
Quadro VI: Demonstrativo da redução de valores para o serviço escavação e carga de material de jazida
Lote
Serviço
Unid. Quantidade
Indenização Superestimativa de Jazida (R$)
(R$)
a
3
1.849.320,00
6,51
12.039.073,20
a
Escavação e carga de material de jazida (1 categoria m
3
2.003.430,00
6,51
13.042.329,30
Escavação e carga de material de jazida (const. e res m
3
904.326,00
6,51
5.887.162,26
Escavação e carga de material de jazida (const. e res m
3
1.250.489,00
6,51
8.140.683,39
05
Escavação e carga de material de jazida (const. e res m
3
1.637.040,00
7,03
11.508.391,20
06
Total Escavação e carga de material de jazida (const. e res m
3
923.150,00
7,03
6.489.744,50
57.107.383,85
01
02
03
04
Escavação e carga de material de jazida (1 categoria m
Fonte: Planilha de Custos do Edital
É importante ainda salientar que, em pesquisa na página eletrônica do DNPM, observou-se que
inexistem pedidos de outorga de lavra referentes às áreas a serem exploradas. Caso o proprietário
de terra tire proveito econômico dessa atividade (como orçado no projeto básico), tal será
considerado como lavra ilegal, podendo ensejar a responsabilização civil, penal e administrativa
do infrator, nos termos do art. 6º da Portaria 411/CCE/DNPM.
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 09
Volume 2 – Projeto Básico de Terraplenagem dos Lotes 01 a 09
Volume 3 – Memória Justificativa dos Lotes 01 a 09
Volume 3B – Estudos Geotécnicos dos Lotes 01 a 09
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 09
b) Adoção de composição inadequada para o serviço de “macadame seco”
Como não há composição no SICRO 2 para o serviço de “macadame seco”, o DNIT utilizou
como base o serviço de “macadame hidráulico”, substituindo o equipamento distribuidor de
agregados pelo trator de esteiras D6 e pela motoniveladora.
O macadame seco é um material granular com muita semelhança ao macadame hidráulico,
porém sem uso de água para auxílio do preenchimento dos agregados graúdos pelos miúdos. Em
geral, os agregados graúdos utilizados são de dimensões bastante significativas, chamadas de
“pedra pulmão”, com tamanho variando entre 2” e 5”, de graduação uniforme, e preenchidos por
agregados miúdos compreendidos em 5 diferentes faixas.
Ocorre que as composições utilizadas pelos projetistas para os Lotes 01 a 09 adotam como
material a “brita produzida em central de britagem 80 m3/h” para a confecção do macadame
seco, quando na verdade o serviço é realizado com “pedra de mão ou rachão” e “brita”,
conforme as especificações dos departamentos de estradas de rodagem.
Página 32 de 253
Assim, para se obter um preço adequado, adotou-se como referência a composição especificada
pelo DAER/RS, “Código: 879 - Macadame Seco - exclusive transporte”, com inclusão do
equipamento “caminhão basculante” e com os custos dos insumos obtidos do SICRO 2, do Rio
Grande do Sul, data base de setembro/2009, observando-se uma redução de R$ 14.325.763,47 no
valor do serviço para os Lotes de 01 a 09, conforme se observa no Quadro VII a seguir.
Quadro VII: Demonstrativo da redução de valores para o serviço macadame seco
Lote
01
02
03
04
05
06
07
08
09
Total
Unid. Quantidade PU Planilha (R$) PU Corrigido (R$) Diferença Unit. (R$) Diferença Total (R$)
3
m
84.700,00
83,40
65,71
17,69
1.498.343,00
3
m
78.500,00
85,08
66,86
18,22
1.430.270,00
3
m
87.505,00
91,39
72,44
18,95
1.658.219,75
3
m
80.148,00
85,97
67,46
18,51
1.483.539,48
3
m
94.672,00
99,23
77,46
21,77
2.061.009,44
3
m
90.910,00
101,40
79,02
22,38
2.034.565,80
3
m
76.400,00
76,42
58,18
18,24
1.393.536,00
3
m
65.300,00
78,51
59,61
18,90
1.234.170,00
3
m
69.800,00
91,79
69,84
21,95
1.532.110,00
14.325.763,47
Fonte: Planilha de Custos do Edital
Evidências:
Planilha Orçamentária dos Lotes 01 a 09
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 09
c) Insuficiência de Sondagens
Foi observada uma deficiência no número de sondagens para caracterização dos volumes de
bolsões de solos moles e de solos de baixa capacidade de suporte.
A norma DNER-PRO 381/98 - Projeto de aterros sobre solos moles para obras viárias estabelece
parâmetros mínimos para as investigações desses materiais a saber: “As investigações poderão
ser realizadas em duas fases: a primeira, objetiva somente a obtenção do perfil geotécnico e
constará simplesmente de sondagens a percussão segundo a norma ABNT NBR 6484, sendo
pelo menos uma em cada depósito mole. Quando o depósito tiver mais que 100 m de extensão,
as sondagens a percussão deverão ser realizadas com intervalo não superior a 100 m. Estes
estudos permitirão elaborar um perfil geotécnico detalhado.”
Entretanto, em nenhum dos nove lotes existe tal estudo, de forma que os volumes de solo mole
foram estimados com alto grau de imprecisão.
Portanto, é fundamental proceder ao aperfeiçoamento do projeto, como novas investigações, de
modo a se obter um perfil geotécnico detalhado que possibilite a adequada avaliação e
quantificação dos serviços.
Evidências:
Volume 2 – Projeto Básico de Terraplenagem dos Lotes 01 a 09
Volume 3 – Memória Justificativa dos Lotes 01 a 09
Volume 3B – Estudos Geotécnicos dos Lotes 01 a 09
Volume 4 – Projeto Básico – Orçamento da Obra dos Lotes 01 a 09
II.3 -
DNIT – OUTROS FATOS DIVULGADOS NA MÍDIA
Página 33 de 253
II.3.1 -
CONTORNO DE VITÓRIA/ES
Fato denunciado: “R$ 11 milhões por quilômetro. Esse é o valor a ser pago em um contrato, sem
licitação, feito pelo Departamento Nacional de Infraestrutura dos Transportes (Dnit) - órgão
ligado ao Ministério dos Transportes - com a empresa Contractor. Assinado em março de 2010
pelo então superintendente Élio Bahia - o atual é Halpher Luiggi -, o termo visa à
complementação de obras para a duplicação do Contorno de Vitória e à construção de oito
viadutos. Em um trecho de apenas 6,2 quilômetros, o Dnit vai desembolsar, ao menos, R$ 66,9
milhões - já foram assinados aditivos ao contrato”. (Fonte: A Gazeta – Gazeta on Line em
18/07/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada. A análise da CGU evidenciou que a contratação das
obras de complementação do Contorno de Vitória por dispensa foi irregular.
Com base nas análises efetuadas no processo licitatório decorrente do Edital n° 0596/2009, foi
possível verificar a prática de atos que violam os princípios de ampla competitividade e
concorrência, que são pressupostos para a contratação de serviços e obras da Administração
Pública. Constatou-se a ocorrência de direcionamento na primeira licitação das obras de
duplicação do contorno de Vitória, que resultou deserta e acabou sendo contratada, por dispensa,
com a Contractor Engenharia Ltda. As irregularidades incluem: a ausência de justificativas
consistentes para a dispensa; ausência de repetição do processo licitatório de Concorrência;
antecipação dos convites às empresas antes da publicação do ato de licitação a qual encerrou-se
deserta; validade de apenas duas propostas no processo de contratação direta; e ausência de
evidências de retirada dos editais pelas empresas participantes. Portanto, a análise da CGU
evidenciou que a contratação das obras de complementação do Contorno de Vitória por dispensa
foi irregular.
CONSTATAÇÃO 006:
DISPENSA IRREGULAR DE LICITAÇÃO DE OBRAS DE COMPLEMENTAÇÃO DO
CONTORNO DE VITÓRIA NO VALOR DE R$ 66.985.178,71
Trata-se de fiscalizações efetuadas pela CGU-Regional/ES, abrangendo questões acerca de
descumprimento da Lei de Licitações, dispensa irregular, alteração importante de valor e
prejuízos potenciais aos cofres públicos, identificados nas licitações realizadas no âmbito da
Superintendência Regional do DNIT/ES;
Preliminarmente, cumpre informar que em razão da Solicitação de Fiscalização n° 02/CGU-ES,
de 27/07/2011, Equipe Técnica da CGU analisou o processo digitalizado n°
50.617.001787/2009-01, disponibilizado pelo DNIT/ES em 07 volumes que contêm
documentação relativa à execução dos serviços necessários à realização da complementação das
obras de duplicação do Contorno de Vitória na Rodovia BR-101/ES, compreendendo uma
extensão de 6,2 Km, situada entre os segmentos Km 288,1 e Km 294,3 - PNV 101BES2350
situado no trecho Divisa BA/ES – Divisa ES/RJ, subtrecho Entr. ES – 080 (Tabajara) – Entr.
BR-262 (A). A referida obra encontra-se em execução pela empresa Contractor Engenharia Ltda
(CNPJ 01.980.404/0001-51), contratada por dispensa de licitação pelo DNIT/ES, por meio do
Contrato n°. 17.1.0.00.0231.2010, de 04/03/2010, no valor de R$66.985.178,71, posteriormente
alterado para R$70.619.411,07 mediante Termo Aditivo de 30/12/2010.
Da leitura que se faz do processo digitalizado n°. 50617.000649/2006-54, também
disponibilizado pelo DNIT/ES à Equipe Técnica da CGU, em resposta à Solicitação de
Fiscalização n° 03/CGU-ES de 29/07/2011, observa-se que as obras de duplicação do Contorno
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de Vitória se iniciaram nos segmentos compreendidos entre o Km 268,8 e o Km 288,1 –
extensão de 19,3 Km –, cuja execução ficou a cargo da empresa Delta Construções S/A (CNPJ
10.788.628/0001-57), conforme Contrato TT-011/2008-00 de 03/01/2008 no valor de
R$51.447.985,45, o qual decorreu da Concorrência n°. 344/2007. Às fl. 224 do processo
administrativo em tela, foi informado que as obras remanescentes (Km 288,1 ao Km 294,3)
teriam que ser “licitadas em separado em vista que o projeto passará por processo de revisão,
para atender aos interesses do Estado e Município determinado em audiência pública”(sic).
Feitas essas considerações iniciais, verificamos no Quadro I abaixo um resumo dos
procedimentos realizados pelo DNIT/ES relativos aos processos em comento:
Quadro I: Obras de duplicação do Contorno de Vitória na Rodovia BR-101/ES
Objeto
(segmento)
Km 268,8 ao
Km 288,1
(concluído)
Km 288,1 ao
Km 294,3
(em curso)
Processo
Licitatório
Concorrência n°.
0344/2007-00
Dispensa de Licitação
(art. 24, inciso V)
licitação deserta
Contrato / Data
Empresa
Contratada
Contrato TT011/2008-00
Delta Construções S/A
Data: 03/01/2008
Contrato n°.
Contractor Engenharia
17.1.0.00.0231.2010
Ltda
Data: 04/03/2010
Valor Contratado (valor
original)
R$ 51.447.985,45
R$ 66.985.178,71
Fonte: DNIT/ES – Processos administrativos 50617.000649/2006-54 e 50617.001787/2009-01
Em referência às obras de duplicação contratadas junto à empresa CONTRACTOR por dispensa
de licitação, observamos que o Diretor-Geral do DNIT, por meio da Portaria n°. 1.224 de
08/10/2009 (fl. 82), delegou competência ao Superintendente Regional do DNIT/ES à época,
para “promover a licitação, (...), nomear Comissão de Julgamento, elaborar o Edital, (...)
divulgar o Edital, julgar recursos, homologar e representar a Autarquia na lavratura e
assinatura do Contrato e seus respectivos Termos Aditivos (....)” (sic). Cita-se que referida
delegação se deu para atender a solicitação formulada pelo Superintendente Regional do
DNIT/ES, por meio do memorando n°. 464/2009/SR/ES de 25/09/2009 (fl.01), no qual restou
consignado que à época as Superintendências Regionais do DNIT contavam com delegação de
competência por meio da Portaria do Diretor-Geral do DNIT n°.310 de 07/03/2007 para adoção
de todos os procedimentos licitatórios de obras cujos valores fossem menores ou iguais a R$10,5
milhões. No memorando do DNIT/ES o valor estimado para a obra era de R$62.533.439,00.
Ato contínuo, em 08/10/2009 foi emitida a Portaria n° 054 de 08/10/2009/DNIT/ES, assinada
pela Superintendente Substituta do DNIT/ES, designando os servidores para comporem a
comissão de licitação com vistas à contração da empresa para a execução dos serviços de
complementação das obras de duplicação do Contorno de Vitória - Rodovia BR-101/ES:
Quadro II: Portaria DNIT/ES n°. 0054/2009 – Composição da Comissão de Licitação
Matrícula
Função
DNIT n°. 1620-9
Presidência da CPL
DNIT n°. 384-0
Membro
DNIT n°. 1619-5
Membro
Fonte: DNIT/ES – Processo administrativo n°. 50617.001787/2009-01 – fl. 0087
Em 16/10/2009 a Comissão de Licitação lançou o Edital n° 0596/2009-17 – Concorrência
Pública cujas principais informações consignamos no Quadro III seguinte:
Quadro III: Edital n° 0596/2009-17 – Concorrência Pública
Execução, sob o regime de empreitada a preços unitários, dos serviços necessários à realização da
Objeto
Complementação das Obras de Duplicação do Contorno de Vitória na Rodovia BR-101/ES
Lote
02
Página 35 de 253
Rodovia
BR-101/ES
Trecho
Divisa BA/ES – Divisa ES/RJ
Subtrecho
Entr. ES – 080 (Tabajara) – Entr. BR-262 (A)
Segmento
Km 288,1 ao Km 294,3
Extensão
6,20 Km
Códigos do PNV
Orçamento
101BES2350
R$ 67.315.943,36 (Edital)
- As publicações no Site DNIT, no DOU e em jornal de grande circulação o valor orçado foi de
R$62.533.439,00 mesmo após o adiamento da licitação para 07/12/2009 para adequação do BDI
Data de entrega da
20/11/2009 (posteriormente alterado para 07/12/2009)
Documentação e
Propostas
Fonte: DNIT/ES – Processo administrativo n°. 50617.001787/2009-01 – (fl. 185)
Em 04/11/2009 a Comissão de Licitação procedeu ao adiamento da licitação, divulgando nova
data de entrega da documentação e propostas para o dia 07/12/2009, para dar cumprimento ao
contido no art. 3° da Portaria DNIT n°. 1.186 de 01/10/2009, que determinou alteração na
parcela de BDI a ser adotada nos orçamentos das licitações do DNIT, bem como a suspensão
das licitações em andamento para ajustes nos editais com o novo percentual do BDI (fl. 275).
Em 07/12/2009 foi realizada pela Comissão de Licitação a primeira sessão para recebimento da
documentação e propostas das empresas interessadas. Contudo, ficou consignado na respectiva
Ata que “por não acudirem interessados a licitação foi declarada deserta”.
Relevante informar que após uma atenta leitura na documentação digitalizada disponibilizada à
Equipe Técnica da CGU, não houve êxito em identificar no processo qualquer indicação de que
eventuais empresas interessadas tenham retirado o Edital no DNIT/ES.
Observa-se que já em 08/12/2009, portanto no dia seguinte à realização da primeira sessão cuja
Ata declarou deserta a licitação, a Comissão de Licitação já cuidava de enviar Ofício a três
empresas solicitando apresentação de propostas para a execução do objeto do certame com
fundamentação no art. 24, Inciso V da Lei de Licitações, que trata de dispensa de licitação
quando não acudirem interessados à licitação anterior.
Com efeito, somente em 15/12/2009 os atos da Comissão de Licitação alcançaram eficácia com a
publicação no DOU da respectiva Ata.
Naquela mesma data, 15/12/2009, duas das três empresas chamadas apresentavam à Comissão
de Licitação a documentação de habilitação e respectivas propostas comerciais.
Quadro IV: Empresas chamadas para apresentação de preços
Empresas
(R$1,00)
Endereço
Preços ofertados
Contractor
Engenharia
Ltda
CNPJ Av. N.Sª dos Navegantes , n°.451 Salas 1801,
66.985.178,71
01.980.404/0001-51
1802, 1803, 1804, Enseada do Suá Vitória-ES
Av. Aero Clube , 319, Bairro Aero Clube
Almeida e Filho Terraplenagens Ltda
67.307.101,98
CNPJ 32.487.258/0001-50
Volta Redonda-RJ
Tervap-Pitanga Mineração e Pavimentação
R Holdercim 1061, Civit II Serra-ES
Não apresentou proposta
Ltda CNPJ 28.137.081/0001-95
Fonte: DNIT/ES – Processo administrativo n° 50617.001787/2009-01 – (fl. 281 a 381, 384 a 586, 590 a 878) e Cadastro CNPJ.
Verificou-se que consulta foi formulada pela Comissão de Licitação em 23/12/2009 à
Procuradoria Federal Especializada junto a Superintendência Regional do DNIT/ES - Despacho
n°. 399/2009-SCL-ES, (fl. 1159), a qual emitiu na mesma data, ou seja, 23/12/2009, Parecer n°
185/2009 PFE/SR/DNIT/ES favoravelmente a contratação direta com fulcro no art. 24, Inciso V
da Lei de Licitações, como pretendido pela CPL, em face de a licitação ter sido declarada
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deserta.
Ato contínuo, também em 23/12/2009, a Comissão de Licitação declarou, “por múnus público
do artigo 26, caput da Lei n° 8.666/93, de 21.06.1993, a Dispensa de Licitação, com amparo
nos preceitos estabelecidos no artigo 24, Inciso V, da Lei 8.666/93” ato ratificado em
28/12/2009 pela Superintendente Regional do DNIT/ES substituta.
No intuito de facilitar o entendimento dos atos praticados pela Administração para contratação
de empresa para execução dos serviços necessários à realização da complementação das obras
de duplicação do Contorno de Vitória na Rodovia BR-101/ES, relacionamos no Quadro V
abaixo a cronologia das ocorrências. Foram arrolados os principais atos praticados até a
autorização do início dos serviços.
Quadro V: Cronologia dos atos praticados pelo DNIT/ES
Data
Ocorrências
25/09/2009
Memorando n° 464/DNIT/ES solicita delegação para licitar acima de R$10,5 milhões
08/10/2009
Portaria n° 1.224 do Diretor-Geral DNIT delega competência ao DNIT/ES para licitar
08/10/2009
Portaria n° 0054/DNIT/ES designa servidores para compor Comissão de Licitação
16/10/2009
Publicação do Aviso de Licitação no site do DNIT com abertura fixada para 20/11/2009
18/10/2009
Publicação no jornal A Gazeta do Aviso de Licitação com abertura fixada para 20/11/2009
20/10/2009
06/11/2009
Publicação no DOU do Aviso de Licitação com abertura fixada para 20/11/2009
Justificativa de Adiamento da Licitação publicada no site DNIT fixando a data de 07/12/2009 para recebimento
de documentação e propostas
Publicação do Aviso de Adiamento no site do DNIT com abertura fixada para 07/12/2009
08/11/2009
Publicação do Aviso de Adiamento no jornal A Gazeta com abertura fixada para 07/12/2009
09/11/2009
Publicação do Aviso de Adiamento no DOU com abertura fixada para 07/12/2009
07/12/2009
Ata da Primeira Sessão de Habilitação publicada no site do DNIT declarando a licitação deserta
08/12/2009
O DNIT/ES oficializa três empresas para apresentarem preços
15/12/2009
Publicação do resultado do julgamento no DOU sendo declarada a licitação deserta
15/12/2009
04/03/2010
Duas das três empresas chamadas apresentam preços e respectivas propostas comerciais
A Comissão de Licitação formula consulta à PFE-DNIT/ES acerca da condução do processo por dispensa após
declarada a licitação deserta, bem como justifica o relevante interesse público para contratação direta.
Parecer n°. 185/2009 PFE/SR/DNIT/ES opina favoravelmente a contratação direta com fulcro no art. 24, Inciso
V da Lei de Licitações, como pretendido pela CPL, em face da licitação ter sido declarada deserta.
Declaração da Comissão de Licitação de Dispensa de Licitação
Solicitação da Comissão de Licitação para o Superintendente Regional do DNIT/ES pela ratificação da
Declaração de Dispensa
Ratificação pelo Superintendente Regional do DNIT/ES da Dispensa de Licitação
Publicação no DOU do extrato de Dispensa de Licitação com fundamento legal no artigo 24, Inciso V da Lei de
Licitações informando a contratação da empresa Contractor no valor de R$66.985.178,71
Homologação do processo de dispensa de licitação e adjudicação em favor da empresa Contractor no valor de
R$66.985.178,71
Autorização do Superintendente do DNIT/ES para assinatura e publicação do contrato com a empresa
Contractor
Celebração entre o DNIT/ES e a empresa Contractor do Contrato n°. 17.1.0.00.0231.2010
05/03/2010
Publicação no DOU do extrato do contrato. Valor R$66.985.178,71
04/11/2009
23/12/2009
23/12/2009
23/12/2009
23/12/2009
23/12/2009
24/12/2009
28/12/2009
28/12/2009
05/03/2010 Ordem de Início de Serviços
Fonte: DNIT/ES – Processo administrativo n°. 50617.001787/2009-01
Decorridas estas considerações iniciais e após a análise cuidadosa do conteúdo dos processos
digitalizados disponibilizados pelo DNIT/ES, restou demonstrado para a Equipe Técnica da
CGU a contratação irregular da empresa Contractor Engenharia Ltda mediante dispensa de
licitação pelo valor de R$66.985.178,71, posteriormente alterado para R$70.619.411,07
mediante Termo Aditivo de 30/12/2010.
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É sabido que a regra geral que vige para o Administrador Público é a de sempre licitar. Como
toda regra tem sua exceção, o Estatuto de Licitações permite como ressalva à obrigação de
licitar, a contratação direta através de processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, desde
que preenchidos os requisitos previstos na lei. (grifo nosso)
No entanto, nos processos analisados não foram encontrados os correspondentes documentos de
motivações e justificativas ao amparo da Lei de Licitações que ensejaram a contratação por
dispensa, de maneira a atender os requisitos previstos na lei. As situações verificadas
demonstraram a burla ao certame licitatório na modalidade Concorrência, ficando sob
suspeição os atos praticados pela gestão DNIT/ES.
O art. 24, inciso V, da Lei nº 8.666/1993, possibilita a contratação mediante dispensa de
licitação, desde que não acudam interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não
possa ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições
preestabelecidas. (grifo nosso)
Ainda que se pudesse caracterizar a licitação como deserta, não estaria justificada a contratação
com base no art. 24, inciso V, da Lei nº 8.666/93, pois se teria que demonstrar que a repetição
do certame traria prejuízos à administração, conforme reza o dispositivo. Entretanto, não restou
explicitado no processo de dispensa de licitação que a repetição de nova licitação traria tais
prejuízos.
É apenas mencionado no processo como justificativa para contratação direta e dispensa da
licitação a “necessidade de a Administração atender aos anseios quanto à redução dos índices
de acidentes ocorridos; eliminação do gargalo existente, em face do excesso fluxo de veículo
pesado; sendo, portanto, obra de relevante interesse público” (sic) (fl. 159)
A doutrina tem entendido: “... é preciso que fique caracterizado o risco a pessoas ou bens
potencialmente aferível no momento da dispensa, não atribuível à desídia do agente público”,
segundo JACOBY. (grifo nosso)
E, ainda, a administração do DNIT/ES considerou correto o chamamento de três empresas para
apresentação de proposta comercial, havendo somente duas delas comparecido com
documentação e preços cujos valores se situam em torno de R$65 milhões, culminando na
contratação de uma delas, a que apresentou menor orçamento.
De ressaltar, ainda, que se tratava de vultosos valores e em uma situação de normalidade a
gestão zelosa e preocupada com a regular aplicação do recurso público haveria de considerar um
número maior de cotações a empresas, em vez de apenas as duas que pautaram a avaliação do
custo mais vantajoso para a Administração.
A verdade é que o objetivo do dever de licitar é evitar desmandos ou favorecimentos, dando-se
oportunidades iguais a todos, além de fornecer à Administração a possibilidade de escolher a
proposta mais vantajosa.
O simples atendimento ao comando legal, se por um lado exime o administrador de imputação
de irregularidade quanto a este comando, não lhe retira a responsabilidade pelo afastamento de
princípios basilares da Administração, os quais devem estar presentes nos seus atos, a exemplo
da observância ao princípio da moralidade, insculpido no art. 37 da Constituição Federal e no
art. 3º da Lei nº 8.666/93, posto que apenas duas propostas válidas embasaram a contratação de
gastos superiores a R$ 65 milhões.
Página 38 de 253
Restou demonstrada para a Equipe da CGU a fuga da modalidade de licitação apropriada,
estando comprometido o caráter competitivo na contratação de terceiros pela Administração
Pública.
Após levantamentos efetuados junto ao SIAFI- Sistema Integrado de Administração Financeira
do Governo Federal e SISDNIT-SIAC – Sistema de Acompanhamento de Contratos do DNIT,
identificamos as seguintes medições e pagamentos relativos ao Contrato n° 17.1.0.00.0231.2010
ora em análise.
Quadro VI: Últimas medições
(R$1,00)
Últimas medições
N°
Referência
Valor
Med. 14
abril/2011
4.595.347,65
Med. 15
maio/2011
1.178.284,25
Fonte: SISDNIT – SIAC - https://sisdnit.dnit.gov.br
Quadro VII: Últimos pagamentos efetuados
(R$1,00)
Pagamentos efetuados
Data
Valor
Medição
Ordem Bancária
30-07-2010
30-07-2010
03-09-2010
03-09-2010
15-10-2010
18-10-2010
09-02-2011
04-01-2011
75.225,28
79.364,74
86.059,60
91.765,66
97.205,46
1.162.083,88
1.537.603,34
764.706,26
01
02
03
04
05
06
07
08
823956
823955
827393
827392
832796
833433
810038
800883
03-02-2011
1.257.240,04
09
808975
18-03-2011
4.313.013,94
10
815934
13-04-2011
1.358.116,70
11
822954
11-05-2011
84.207,85
12
829699
16-06-2011
1.652.212,51
13
840152
17-06-2011
2.535,67
13
840370
24-06-2011
Total
4.096.752,43
16.658.093,36
14
842996
Fonte: SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
Devemos esclarecer, ainda, no que diz respeito aos aspectos técnicos de engenharia bem como
aos preços praticados, que a Equipe Técnica da CGU não se ocupou da verificação da
adequabilidade dos custos da obra com os valores de mercado, havendo, portanto, direcionado
seus esforços na identificação dos atos praticados pela gestão do DNIT que culminaram com a
contratação direta da empresa Contractor mediante dispensa irregular de licitação.
Extrai-se ainda da documentação analisada importante divergência entre os valores orçados e
informados pelo DNIT ao longo do processo. Isto porque, verificamos que por ocasião das
publicações dos avisos da licitação o valor trazido à praça em outubro/2009 era de R$
62.533.439,00 (DOU, Jornal A Gazeta e sítio do DNIT), ao tempo em que quando da realização
da Ata de 07/12/2009, que declarou deserta a licitação, os valores orçados montavam a
importância de R$ 67.315.943,36. Tais fatos merecerão maiores aprofundamentos por Equipe
Técnica da CGU.
Página 39 de 253
A Superintendência Estadual do DNIT no Espírito Santo, especificamente a sua Comissão de
Licitação, vem praticando atos que ferem os princípios de ampla competitividade e concorrência,
que são pressupostos para a contratação de serviços e obras com a Administração Pública.
Constata-se que há direcionamento da licitação realizada para a contratação de obras de
duplicação do contorno de Vitória, realizada com a firma Contractor Engenharia Ltda,
consubstanciado em: irregularidades pela ausência de justificativas consistentes para a dispensa;
ausência de repetição do processo licitatório de Concorrência; antecipação dos convites às
empresas antes da publicação do ato de licitação a qual encerrou-se deserta; validade de apenas
duas propostas no processo de contratação direta; e ausência de evidências de retirada dos editais
pelas empresas participantes da Concorrência.
II.3.2 -
CONFLITO DE INTERESSES – CONSTRUTORA ARAÚJO E TECH MIX
a) CONSTRUTORA ARAÚJO
Fato denunciado: “A Construtora Araújo Ltda, da mulher de José Henrique Sadok de Sá, diretor
executivo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), assinou contratos
que somam pelo menos R$ 18 milhões para tocar obras em rodovias federais entre 2006 e 2011,
todas vinculadas a convênios com o órgão. A mulher de Sadok, Ana Paula Batista Araújo, é
dona da Construtora Araújo, contratada para cuidar de obras nas rodovias BR-174, BR-432 e
BR-433, todas em Roraima e ligadas a convênios com o Dnit, principal órgão executor do
Ministério dos Transportes. A aplicação de aditivos, que aumentam prazos e valores, ocorreu
em todos os contratos. Sadok trabalhou em Roraima em 2001, no antigo Departamento Nacional
de Estradas de Rodagem (DNER), como diretor de obras.” (Fonte: Estadão - estadao.com.br, em
15/7/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada parcialmente. Verificou-se a inexistência de caráter
competitivo no caso da licitação da BR-174/RR, decorrente do Convênio nº TT-109, além de
indícios de formação de conluio entre os participantes do certame.
Um conflito de interesse ocorre quando um agente público tem um interesse privado que possa
influenciar indevidamente certa decisão pública. No caso em tela, o conflito ocorre pelo fato de
a companheira do ex-Diretor Executivo do DNIT ser proprietária de uma construtora que recebia
recursos repassados pela Autarquia Federal ao Governo do Estado de Roraima, mediante
convênio, fato que já vinha sendo investigado pela CGU.
BR-174/RR
CONSTATAÇÃO 007
INDÍCIO DE AUSÊNCIA DO CARÁTER COMPETITIVO ENTRE OS LICITANTES E DE
POSSÍVEL CONLUIO.
Trata-se de constatação consignada originalmente no Relatório de Fiscalização nº 1306, referente
ao 08º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos - Sorteio de Unidades da
Federação, no Estado de Roraima, datado de 28/05/2009. Tendo em vista o achado desta
constatação e o relacionamento existente entre o Diretor Executivo do DNIT à época e a
proprietária da empresa vencedora do Lote III, referente ao subtrecho 3, optou-se por inserir a
referida constatação neste Relatório.
Página 40 de 253
O Convênio nº TT-109-06 foi firmado em 09/12/2005, entre o DNIT e o Governo do Estado de
Roraima, cujo objeto é a execução de serviços de manutenção (conservação/recuperação), na
rodovia BR-174/RR, com extensão total de 381,3 km, nos seguintes subtrechos:
Subtrecho 1 - Div AM/RR (km 0,0) - Vila do Equador (km 118,5)
Subtrecho 2 - Vila do Equador (km 118,5) - Novo Paraíso (km 245,2)
Subtrecho 3 - Caracaraí (km 369,0) - Boa Vista (km 505,1)
Conforme consulta ao SIAFI2008 - CONTRANSF, a vigência atual do convênio foi estabelecida
da seguinte forma:
Início da Vigência: 13/12/2005
Fim da Vigência: 15/03/2009
Prazo para Prestação de Contas: 14/05/2009
Por meio do Edital de Concorrência nº 003/2006, de 09/02/2006, iniciou-se a fase externa da
licitação. A Abertura ocorreu no dia 16/03/2006.
Foram firmados os contratos 57, 58 e 59, todos assinados no dia 20/04/2006, entre o Governo do
Estado de Roraima e as empresas Construtora Meirelles Mascarenhas Ltda., Tescon Engenharia
Ltda e Construtora Araújo Ltda, respectivamente. O prazo de execução foi definido em 720 dias.
Em 28/10/2008 foi emitido o 6º Termo Aditivo com o objetivo de adequação do plano de
trabalho com atualização de valor. Portanto, o valor vigente é de R$ 33.205.687,42, sendo R$
29.885.118,86 (concedente) e R$ 3.320.568,74 (executor).
O valor vigente do Convênio TT-109 está distribuído entre as empresas vencedoras dos lotes da
seguinte forma:
1) Contrato nº 57, de 20/04/2006 - Construtora MM Ltda Subtrecho 1 - R$ 10.587.714,65 (4º
Termo Aditivo, de 03/11/2008);
2) Contrato nº 58, de 20/04/2006 - Tescon Engenharia Ltda Subtrecho 2 - R$ 8.751.011,63 (4º
Termo Aditivo, de 03/11/2008);
3) Contrato nº 59, de 20/04/2006 - Construtora Araújo Ltda Subtrecho 3 - R$ 12.137.706,05 (4º
Termo Aditivo, de 03/11/2008;
O valor de R$ 1.729.255,10 é devido a título de reajustamento desses contratos.
O prazo atual de execução dessas obras foi estendido até o dia 14/04/2009.
Em consulta ao SIAFI2008 - CONTRANSF, os valores foram informados da seguinte forma:
Valor Original : 17.349.645,65
Valor Aditivado : 12.535.473,05
Valor Total : 29.885.118,70
Valor Contrapartida: 3.320.568,72
Valor Pactuado : 33.205.687,42
Em relação aos recursos financeiros, verificou-se que foram creditados, à época da fiscalização
da CGU, pelo Concedente no Banco: 001 - Agência: 3797-4 - Conta Corrente: 5.781-9, o valor
total de R$ 22.405.647,75, conforme detalhamento abaixo:
Quadro I: Demonstrativo das OB´s - Concedente
UG
393003
393003
393003
GESTÃO
39252
39252
39252
DOCUMENTO
2005OB913521
2005OB913727
2006OB924651
EMISSÃO
30Dez2005
30Dez2005
13Dez2006
PARCELA
001
002
003
VALOR (R$)
1.112.788,97
487.211,03
1.100.000,00
Página 41 de 253
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
393003
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
39252
2006OB925515
2006OB924645
2006OB925516
2007OB928605
2007OB928606
2008OB904711
2008OB904713
2008OB905207
2008OB904710
2008OB904712
2008OB905192
2008OB917864
2008OB000109
2008OB917870
2008OB917865
2008OB000110
2008OB917869
2008OB934759
2008OB934762
18Dez2006
13Dez2006
18Dez2006
11Out2007
11Out2007
25Fev2008
25Fev2008
26Fev2008
25Fev2008
25Fev2008
26Fev2008
24Jun2008
24Jun2008
25Jun2008
24Jun2008
24Jun2008
25Jun2008
26Nov2008
26Nov2008
003
004
004
005
005
005
005
005
006
006
006
006
006
006
007
007
007
008
009
1.415.698,61
1.697.656,10
384.301,39
1.013.143,90
827.993,89
481.229,76
1.772.006,11
505.296,00
1.518.770,24
1.000.000,00
2.000.000,00
1.489.794,59
1.489.794,59
1.489.794,59
3.277.270,94
3.277.270,94
3.277.270,94
1.893.868,73
428.617,49
Fonte: SIAFI
Em relação aos valores devidos a titulo de contrapartida, verificou-se que foram creditados na
conta específica do Convênio nº 109/2005, até o dia 07/11/2008, os seguintes valores:
Quadro II: Demonstrativo das OB´s - Contrapartida
Data
22/08/06
14/11/06
27/11/06
20/12/06
03/01/07
26/01/07
28/02/07
12/03/07
26/03/07
03/04/07
04/09/07
19/10/07
12/11/07
26/11/07
12/12/07
06/03/08
17/06/08
26/06/08
08/07/08
Histórico
Ordem Bancária
Ordem Bancária
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Ordem Bancária
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Ordem Bancária
Ordem Bancária
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Ordem Bancária
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Ordem Bancária
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Valor Total
Documento
200616340
200619393
200622706
200624922
200627184
200700587
200703425
200704022
200705205
200705928
200719170
200724223
200726370
200727138
200729028
200804188
200814332
200815320
200817062
Valor
69.989,41
80.642,79
48.059,00
99.999,43
147.084,38
7.632,51
74.561,36
42.369,67
40.733,13
65.995,65
317.264,66
86.267,53
111.120,60
12.328,82
965,85
586.366,90
236.754,42
65.022,85
396.357,46
2.489.516,42
Fonte: SIAFI
Dessa forma, até a data de 07/11/2008, foram creditados na conta específica o valor total de R$
20.083.161,53, por parte do Concedente, e R$ 2.489.516,42, por parte do Convenente, sendo que
em 26/11/2008, o Órgão Concedente desembolsou mais R$ 2.322.486,22.
Em relação aos débitos relacionados aos pagamentos efetuados às empresas contratadas, até a
data 07/11/2008, totalizaram cerca de R$ 22.247.728,33, conforme repartição abaixo:
Construtora Meirelles Mascarenhas Ltda - R$ 7.405.933,76
Tescon Engenharia Ltda. - R$ 5.512.902,46
Construtora Araújo Ltda - R$ 9.328.892,11
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Ressaltamos, ainda, que o Convênio TT-109 já foi objeto de fiscalização por parte da CGU,
conforme Relatório de Ação de Controle Nº 00190.000789/2006-11.
A seguir, transcreveu-se o teor das constatações contidas na referida Ação de Controle:
"2.1.1 - Atualização dos valores do projeto básico, sem o devido termo aditivo ou apostilamento
ao convênio.
O Convênio nº TT-109/05, firmado em 09/12/2005, teve o valor pactuado inicialmente em R$
19.277.384,06, cujos preços foram orçados em referência ao SICRO II do mês de janeiro de
2005.
Em 20 de abril de 2006, foram firmados contratos com as empresas Construtora Meirelles
Mascarenhas Ltda., Tescon Engenharia Ltda. E Construtora Araújo Ltda., para a execução dos
serviços de conservação e manutenção na BR-174/RR, no valor de R$ 21.856.344,24, com base
no SICRO II do mês de janeiro de 2006, que provocou um aumento de cerca de 13,38%.
Quadro III: Orçamento básico x contratação das empresas - Convênio TT- 109/05.
0,0-118,5
118,5-261 (Vila
(Div AMRR/
SERVIÇOS
do Equador - Rio
Vila
Dias)
Equador)
A- Orçamento Básico (SICRO II, fev-2005)
6.284.248,92
6.501.404,28
B- Contratação das empresas (SICRO II, jan-2006
7.208.248,56
7.422.587,90
Acréscimo (AB)/A*100
14,70%
14,17%
369-501,1
(CaracaraíBoa Vista)
TOTAL
6.491.730,86
7.225.507,78
11,30%
19.277.384,06
21.856.344,24
13,38%
Todavia, não foi pactuado termo aditivo ou apostilamento ao convênio autorizando os novos
preços do projeto básico, ou seja, o acréscimo de R$ 2.578.960,18 ao valor inicial do contrato.
Por força do art. 116 da Lei nº 8.666/93, que determina a aplicação subsidiária desta Lei aos
convênios, assim, quaisquer alterações ou reajustes do convênio serão precedidos de termo
aditivo ou apostilamento.
Destarte, o Governo Estadual de Roraima efetuou reajuste financeiro ao convênio, no valor de
R$2.578.960,18, sem o prévio apostilamento."
"2.2.2 - Celebração de convênios originados de desdobramentos de serviços do mesmo projeto
básico, implicando em superposições de serviços.
Em 06/07/2005, por meio da Portaria nº 740, o DNIT aprovou o projeto básico de revitalização
da BR-174/RR, com base no programa PIR IV, para a execução dos seguintes serviços:
...
Em relação ao desmembramento que originou os Convênios nºs TT-108/05 e TT-109/05, bem
como a execução de seus serviços, constatou-se o seguinte:
a) Houve divisão dos serviços de reparo localizados na pista de rolamento e acostamento, no
entanto, foram mantidos os quantitativos do projeto inicial no Convênio nº TT/108/05, e
acrescentados novos quantitativos ao Convênio nº TT-109/05, os quais poderiam ser
normalmente acrescidos ao Convênio nº 108/05;
b) Superposição dos serviços de canteiro, mobilização e Desmobilização, no valor de R$
348.778,05;
c) Pagamento de dois serviços de canteiro, mobilização e desmobilização a mesma empresa
Tescon Engenharia Ltda, que foi contratada tanto para os serviços de revitalização, como para os
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serviços de manutenção e conservação no trecho Vila do Equador (Km 118,5) a Rio Dias (km
261), pelos valores:
Convênio nº 109/05 - canteiro, mobilização e desmobilização, valor R$ 122.624,00
Convênio nº 044/02 - canteiro, mobilização e desmobilização, valor R$ 747.967,17.
d) Descontinuidade de execução de sub-trecho com problemas - Boa Vista (km 505,1) a
Pacaraima (km 719,9), em que foi contratada a empresa Tescon Engenharia Ltda tanto para os
serviços de revitalização como de conservação e manutenção, gerando o impasse de qual
contrato seria realizado o pagamento dos serviços comuns de reparo de buracos existentes,
podendo, potencialmente pagá-los pelos dois. Mesmo dilema para com os segmentos com
bastante buracos (km 0 ao km 118,5 e km 118,5 a km 245,2), o que fazer primeiro: a conserva e
depois revitalizar ou somente os serviços da revitalização são necessários?
...
Destarte, o desmembramento dos serviços iniciais não tinha razão de ser, uma vez que produziu
diversas dificuldades para determinar qual contrato executaria os serviços de reparos localizados,
podendo ser realizado dois pagamentos para o mesmo serviço a uma mesma empresa, além de
onerar o serviços de revitalização e conservação."
Isto posto, no dia 21/03/2006, a Comissão Setorial de Licitação – CSL apresentou o resultado da
classificação referente ao julgamento das propostas de preços.
Entretanto, por meio de análise comparativa das propostas de preços das empresas vencedoras,
constatou-se falta de competitividade entre os concorrentes no certame licitatório, conforme
verificado nos quadros IV, V e VI.
Quadro IV: Comparativo dos preços ofertados no Lote I
Empresas classificadas: Construtora Meirelles Mascarenhas Ltda. e ASC Empreendimentos e Construções Ltda
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Destaca-se, ainda, que a variação percentual entre os totais das duas empresas resultou em
aproximadamente 2,16% de diferença. Além desse fato, as propostas foram superiores em cerca
de 10% ao valor total orçado.
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Quadro V: Comparativo dos preços ofertados no Lote II
Empresas classificadas: Tescon Engenharia Ltda. e Construtora Meirelles Mascarenhas Ltda.
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Destacamos, ainda, que a variação percentual entre os totais das duas empresas resultou em
aproximadamente 0,5117% de diferença. Além desse fato, as propostas foram superiores cerca
de 8% ao valor total orçado.
Quadro VI: Comparativo dos preços ofertados no Lote III
Empresas classificadas: Construtora Araújo Ltda. e Tescon Engenharia Ltda.
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Destacamos, ainda, que a variação percentual entre os totais das duas empresas resultou em
aproximadamente 0,1% de diferença. Além desse fato, as propostas foram superiores em cerca
de 8% ao valor total orçado.
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Pelo exposto, em relação aos Lotes I, II e III, verificou-se ausência de concorrência entre os
licitantes com prejuízo ao princípio da proposta mais vantajosa para administração, conforme se
infere do Artigo 3º da Lei 8.666/1993.
"Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia
e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em
estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
§ 1º É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências
ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer
outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato;
II - ...
§ 2º ...
I - ...
II - ...
III - ...
§ 3º A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu
procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura." (grifo
nosso)
Evidência:
Proposta de preço da empresa Construtora Meirelles Mascarenhas Ltda (Processo 789 - Fls 601 a
613)
Proposta de preço da empresa Tescon Engenharia Ltda. (Processo 789 - Fls 629 a 644)
Proposta de preço da empresa Construtora Araújo Ltda. (Processo 789 - Fls 657 a 664)
Ata de Classificação. (Processo 789 - Fls 711 a 713)
Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício GAB/SEINF Nº 090/2009, de 02/02/2009, o Governo do Estado de Roraima,
por meio do Secretário de Estado Infraestrutura, apresentou os seguintes esclarecimentos:
"Esclarecimentos: A referida licitação obedeceu rigorosamente o disposto no art. 21, inciso I a
III, §1º; Art. 22, §2º da Lei 8.666/93 e suas alterações. Ademais, o certame licitatório atendeu
aos princípios da isonomia, da seleção da proposta mais vantajosa à Administração Pública, da
impessoalidade, da publicidade, da probidade administrativa e da vinculação ao instrumento
convocatório, entre outros previstos no Art. 3º da referida lei, como também a sequência dos
procedimentos nas licitações para a execução de obras (projeto básico, projeto executivo e
execução das obras), bem como o cumprimento de cada etapa após a conclusão e aprovação pela
autoridade administrativa das fases anteriores, de conformidade com art. 7º; em outras palavras
restou atendido o devido processo licitatório.
Vale ressaltar, também, que em todos os certames licitatórios os participantes adquirem o
orçamento detalhado em planilha que expressam todos os custos unitários, conforme Art. 7º,
parágrafo 2º, inciso II da citada lei.
Nessa linha, a Administração Pública cumpriu todas as etapas/fases exigidas conforme a lei,
como pode ser constatada por esta Controladoria através dos processos, estando
administrativamente o certame licitatório dentro da legalidade, a Administração Pública sempre
permaneceu equidistante das empresas quanto a seus preços, composições, percentuais, LDI,
etc., mantendo a publicidade dos atos e não interferindo nas propostas nem se responsabilizando
pelas empresas quanto ao seu conteúdo.
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Dito isso, não se verifica conluio ou entre as empresas ou indícios de ausência do caráter
competitivo das participantes.
Com referência aos valores das propostas serem superiores aos valores orçados, isto não procede,
uma vez que esta Controladoria tomou como referência duas datas base distintas, comparando os
preços de setembro de 2005 (orçamento SEINF) e os preços das empresas que tem como data
base janeiro de 2006, conforme solicitado no edital de Concorrência Pública nº 003/2006 de
09/02/2006.
Em anexo, planilha comparativa de preços do orçamento básico da SEINF tendo como referência
janeiro de 2006 e os preços das empresas vencedoras também com data base janeiro de 2006,
sendo o valor global da empresa vencedora menor que o valor global do orçamento básico.
Além disso, como já dito anteriormente o órgão oferece a planilha de preços (valor), que atua
como balizador para os participantes, que não podem oferecer valor maior do estabelecido pelo
órgão, sob pena de desclassificação, mas certamente pode ofertar preço igual ou menor,
competido em igualdade de condições com as empresas interessadas.
Em resumo, a Administração Pública seguiu rigorosamente a lei de licitações, atendendo os
princípios que regem o procedimento licitatório, notadamente a impessoalidade, a igualdade
entre as participantes e a publicidade dos atos.
Dessa forma concluímos que por parte da Administração Pública em nem um momento houve
qualquer tipo de conluio no processo licitatório, pois este está totalmente dentro da legalidade.
A equipe de auditoria da Controladoria-Geral da União procurou demonstrar a ausência de
caráter competitivo entre os licitantes, bem como possível conluio, por meio da análise das
propostas apresentadas pelas licitantes.
Quanto ao comparativo de preços referente ao Lote I, observa que a empresa ASC não ofertou
nenhum preço unitário inferior aos preços do orçamento e aos da proposta da empresa CMM,
além de existirem itens com preços iguais.
Quanto ao Lote II, observa que a empresa CMM ofertou 11 itens que apresentavam os mesmos
valores dos itens da empresa Tescon.
Quanto ao lote III, observa que com exceção de cinco itens, todos os demais apresentaram preços
unitários iguais entre as propostas das duas concorrentes: Araújo e Tescon.
Além disso, ressalta que as situações descritas são improváveis de acontecer em certames cujo
sigilo das propostas seja mantido entre os concorrentes, o que demonstra o indício de conluio.
Por fim, a equipe de auditoria ressalta que cada lote apresentava apenas duas empresas para
concorrerem entre si e nenhuma delas apresentou proposta para os três lotes, de modo que para
cada lote venceu uma empresa diferente.
Entretanto, os elementos apresentados por equipe de auditoria da Controladoria-Geral da União
não são suficientes para comprovar a prática de conluio e a ausência de caráter competitivo.
A Jurisprudência do TCU firmou entendimento no sentido de que se faz necessária a presença de
elementos probatórios consistentes para responsabilização das empresas licitantes pela prática de
tão graves ilegalidades.
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Os precedentes são objetivos ao afirmar que proximidade de preço entre as propostas e entre
essas e o valor orçado pela administração e participação de apenas duas empresas no certame,
nem mesmo se aliados a outros fatores como exigência editalícia de caráter restritivo e redução
quantitativa de preços, são suficientes para caracterizar a possível prática de conluio e a
frustração do caráter competitivo do certame.
Nesse sentido:
"40. À insuficiência de elementos probantes da eventual formação de conluio entre os dois
únicos licitantes que efetivamente "disputaram" entre si nas Concorrências 76/2005 e 78/2005,
não obstante a incisiva asserção, verificada no relatório de auditoria elaborado pela equipe
técnica da Secex/MA, de que as empresas contratadas em um e outro certame, aproveitando-se
de sua condição de únicas licitantes hábeis à superação de todas as exigências habilitatórias,
poderiam ter combinado previamente os preços, objetivando frustrar o caráter competitivo da
licitação e executar contratos distintos, a preços bem próximos dos estimados, consignei o
seguinte, por ocasião do Acórdão 1.372/2007 - Plenário.
(...)
42. Desta feita, reconhece a unidade técnica não haver elementos suficientes para atribuir às
licitantes, com segurança, prática de tão grave ilegalidade. Com efeito, combinações de preços já
foram punidas anteriormente por este Tribunal quando, além dos indícios de escalonamento
linear dos preços constantes das propostas das licitantes, ou da aplicação de descontos
obedecendo a um padrão numérico ou percentual, bem próximos aos limites estabelecidos no
orçamento da licitação, foram encontrados outros que corroborassem o indício de conluio, como,
por exemplo, a verificação conjunta de outros elementos tais como a elaboração de propostas
obedecendo a um mesmo padrão gráfico, mesma assinatura, mesmo número de fax, endereço ou
telefone de contato, ou ainda correspondência de sócios, coligações informais entre empresas,
etc., como tantas vezes já se deparou este Tribunal em outras oportunidades, só para citar alguns
elementos ilustrativos, o que de fato não se cogitou nestes autos.
43. Assim, considerando os limites de atuação desta Corte e as prerrogativas indicadas na Lei
Orgânica, torna-se forçoso reconhecer que a única penalidade possível de ser infligida às
empresas, por parte deste Tribunal, seria aquela a que se refere o art. 46 da Lei 8.443/1992,
correspondente à declaração de inidoneidade do licitante, a qual somente pode ser aplicada se
verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação. Embora além da proximidade dos
preços entre as propostas e entre essas e o valor orçado pela Administração, outros fatores, como
a presença de exigência editalícia de caráter restritivo, e, especialmente, a redução de
quantitativos de serviços, contribuam ainda mais para a conclusão acerca do direcionamento da
licitação a essas empresas, é de se reconhecer que esses indícios não são, ainda, suficientes para
que haja a aplicação da sanção prevista no referido dispositivo legal, porque não há elementos
suficientes que sustentem a comprovação de fraude praticada por elas. (Acórdão 2638/2007 Plenário, Ata 51/2007, Sessão 05/12/2007, Aprovação 10/12/2007, DOU 11/12/2007, TC
014.936/2007-1, Rel. Min. Augusto Sherman)."
E ainda, "Em relação à proposta de envio de cópia de documentação referente ao item 3.11 da
instrução transcrita no relatório ao Ministério Público Federal, considero que os indícios de
conluio não são consistentes o suficiente para tal providência. O conluio poderia estar
caracterizada se as duas empresas houvessem participado do certame para ajudar a compor o
número mínimo de três participantes, com o ajuste prévio de preços, como tal não ocorreu, creio
que os mencionados indícios não induzem a prática de tal irregularidade.(Acórdão 166/2005 –
Segunda Câmara, Ata 05/2005, Sessão 17/02/2005, Aprovação 01/03/2005, DOU 02/03/2005,
TC 003.272/2002-0, Rel. Min. Lincoln Magalhães Rocha)."
Além de tudo que já foi dito acima esclarecemos ainda:
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Sem entrar no mérito quanto à existência ou não de quebra de sigilo no processo licitatório em
questão, visto tratar-se de juízo cuja formação deve estar sustentada por bases consistentes e
conclusivas, cumpre-se aqui, a enumeração de aspectos que demonstram a possibilidade de
ocorrer as coincidências observadas nos preços unitários ofertadas por duas concorrentes, a
saber:
1) A obra em questão, trata-se de serviços típicos de manutenção de rodovias, especificamente
na BR-174/RR, em plena região amazônica. As condições de trabalho, graças às questões
climáticas e de logísticas impõem dificuldades que minimizam o interesse por parte das
empresas e consequentemente reduz o número de concorrentes na licitação.
2) Tem sido observado, que essas empresas que participam de licitação dessa natureza, na região,
não se aventuram em ofertar preços muito defasados do orçamento oficial publicado no edital, no
caso em questão, verificou-se que para a maioria dos itens, foram ofertados preços unitários com
pequena variação em relação aos preços unitários constantes do orçamento referencial publicado.
3) São disponibilizados os preços unitários referenciais, constante do orçamento oficial da obra
e/ou serviço em licitação, nos quais todas as concorrentes se baseiam.
4) Os concorrentes usualmente elaboram suas propostas, aplicando percentuais de variação nos
preços unitários referenciais, obtendo-se assim seus preços propostos.
5) Em contratos de manutenção como são os casos em análise, constam inúmeros serviços com
preços unitários de baixos valores. Assim, ao aplicar pequenas variações percentuais em baixos
valores de preços unitários, o resultado não varia, tendo em vista as regras de truncamento das
operações aritméticas com moeda.
6) Para elucidar essa questão, preparou-se a tabela apresentada a seguir, simulando a variação
percentual de preços unitários ofertados em relação a preços unitários do orçamento referencial
publicado.
Quadro 01 – Esclarecimentos Convênio 109
Faixa
Variações percentuais em relação ao orçamento referencial publicado
de
Preço
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Unitário
R$ 0,50
0,49
0,49
0,49
0,49
0,49
0,49
0,49
0,49
0,49
R$ 1,00
0,99
0,99
0,99
0,99
0,99
0,99
0,99
0,99
0,99
R$ 1,50
1,49
1,49
1,49
1,49
1,49
1,49
1,48
1,48
1,48
R$ 2,00
1,99
1,99
1,99
1,99
1,99
1,98
1,98
1,98
1,98
1,0
Probabilidade
de
Coincidência
0,49
0,99
1,48
1,98
100%
100%
50%
50%
7) Conclui-se então, que em decorrência da regra de truncamento, duas empresas podem aplicar
diferentes percentuais de variação para obtenção do preço de determinado item de serviço, e
ainda assim, resultar no mesmo preço unitário proposto. Isto posto apenas para explicar em tese a
coincidência entre determinados preços unitários propostos por mais de uma licitante,
lembrando-se mais uma vez, que as hipóteses levantadas de quebra de sigilo acerca dos preços
ofertados, entre as concorrentes, são matérias que fogem do domínio do DEIT/SEINF.
Quanto ao fato de apenas duas empresas concorrerem para cada lote, a Lei de Licitações e
Contratos Administrativos (Lei 8.666/93) é clara no § 3º do art. 22, a seguir transcrito:
§ 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o
estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
Logo, o legislador ordinário impôs número mínimo de participante tão somente à modalidade
convite, isso em razão da publicidade exigida ser limitada à afixação do instrumento
convocatório em local apropriado, além da emissão de convites a interessados previamente
cadastrados.
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Quanto à modalidade concorrência, por ser esta a mais ampla possível e por ter seguido o Estado
de Roraima os ditames legais de publicidade, leia-se: veiculação em Diário Oficial do Estado e
da União, além de jornal de grande circulação, demonstra-se exagero o apontamento de ausência
de caráter competitivo, muito pelo contrário, pois se foi dado publicidade por meio de obediência
ao artigo 21 da Lei 8.666/93, logo infundado o relato apontado.
Quanto ao conluio de empresas, exclui-se de qualquer participação ou condescendência o Estado
de Roraima, uma vez que prima a Comissão Setorial de Licitação e os demais servidores da
Secretaria de Infra-Estrutura pela realização transparente do torneio licitatório. Aliás, todas as
sessões de abertura de licitação são marcadas previamente, seguem obediência aos prazos legais
mínimos exigidos de publicidade e divulgação dos avisos de edital, são veiculados em jornal de
grande circulação, diários oficiais (Estado e União), bem como é dada oportunidade para
interposição de recursos e quando interpostos são julgados administrativamente e, ainda,
sujeitam-se ao eventual crivo do Poder Judiciário.
Ademais, toda a publicidade do aviso do edital e demais documentos pertinentes são ferramentas
de controle e fiscalização, dos quais tomam ciência o Ministério Público, os órgãos de controle
interno e externo (Controladoria e Tribunal de Contas). Assim, simplesmente apontar formação
de conluio sem justa causa ou indícios que possam justificar tal ocorrência é temerário num
Estado de Direito que prima pela boa-fé, pela presunção de inocência e pela civilidade.
Quanto à coincidência de valores proporcionalmente similares, embora possam vir a tentar
macular a higidez e a ilibada reputação de membros da Comissão de Licitação, deve-se justificar
tal similitude pela entrega do orçamento em meio físico e meio lógico (arquivo com planilha) aos
interessados, isso em atendimento ao princípio da publicidade e, ainda, no intuito de fomentar a
competitividade entre os interessados e, também, sem interferir no princípio do sigilo das
propostas que se aplica só e somente a partir do recebimento dos envelopes de propostas até o
julgamento, leia-se: é a única exceção do procedimento licitatório ao princípio da publicidade em
razão da própria lógica do certame licitatório.
Disso, aproveitar os contratados a planilha de orçamento fornecida pela Comissão de Licitação
para nela lançarem sua proposta não pode interferir no julgamento objetivo e desclassificá-las
sem previsão legal ou editalícia, como por exemplo: Serão desclassificadas propostas que
percentualmente coincidam com outra proposta é irrazoável e fogem ao bom senso, embora
tenha sempre o Estado de Roraima se posicionado no sentido de evitar a classificação nesses
termos.
Contudo, até o suposto conluio apontado é frágil indício, pois como sustentar o conluio numa
modalidade (concorrência) que bastaria e basta tão-somente uma proposta válida para legitimá-la
como vencedora do certame? Derradeiramente, mostra-se inócua tal observação apontada."
O Convenente ainda apresentou esclarecimentos pertinentes a fiscalizações anteriores:
"Com relação à fiscalização por parte da CGU, conforme Relatório de Ação de Controle nº
00190.000789/2006-11 sobre o que foi constatado esclarecemos:
Item 2.1.1 - Atualização dos valores do projeto básico, sem o devido termo aditivo ou
apostilamento ao convênio.
O devido termo aditivo ao convênio de atualização dos preços, não tendo reflexo financeiro ao
convênio, pois se trata de atualização de valor, já foi devidamente assinado e publicado através
do 4º Termo Aditivo. Cópia em anexo.
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Item 2.2.2 - Celebração de convênios originados de desdobramentos de serviços do mesmo
projeto básico, implicando em superposição de serviços.
A decisão de lavrar dois convênios, de Revitalização e de Conservação/manutenção se deve ao
fato de que já existiam nos segmentos entre Novo Paraíso (km 245,20) x Caracaraí (km 369,00)
e Boa Vista (km 505,10) x Fronteira Brasil/Venezuela (km 719,90), contratos de
conservação/manutenção em andamento com a Superintendência Regional do AM/RR, UT012/04 e UT-03/04.
Nos outros trechos resolveu-se também retirar os serviços de conservação/manutenção que
constavam somente no projeto de revitalização como verba sem quantidades e serviços definidos
a serem executados.
Então foi feito levantamento de campo com a real necessidade, à época, da rodovia para a
elaboração do Plano Anual de Trabalho e Orçamento - PATO, quantificando e orçando os
serviços a serem executados nos segmentos: Lote I - Div. AM/RR (km 0,00) x Vila do Equador
(km 118,50); Lote II - Vila do Equador (km 118,50) x Novo Paraíso (km 245,20) e Lote III Caracaraí (km 369,00) x Boa Vista (km 505,10) e celebrado o convênio TT-109/05 no valor
inicial de R$ 19.277.384,06.
Com relação ao desmembramento do Projeto Básico de Revitalização da BR-174/RR vale
ressaltar que não houve nenhum trecho com superposição de mesmo objeto e sim serviços
similares como remendo profundo / reparos localizados nos contratos de revitalização e
conservação / manutenção.
Observando que nunca houve pagamento de mesmo serviço simultaneamente nos dois contratos,
como pode ser verificado pelos serviços atestados na medição dos mesmos.
a) Os quantitativos do convênio TT-108/05 foram mantidos e foi feito um levantamento para a
elaboração do PATO, que é estimado. Porém apenas são quantitativos, não significando que
serão executados e, a medição, sem dúvida, é feita em cima de serviços efetivamente realizados
no campo. Não tendo nenhum tipo de dano ao erário uma vez que não foram pagos serviços não
executados;
b) Na elaboração da planilha orçamentária tanto dos serviços de revitalização como de
conservação/manutenção foram orçados os serviços de canteiro de obra e mobilização/
desmobilização, porém são dois serviços distintos como consta na planilha orçamentária:
1 - Canteiro de obra;
2 - Mobilização e desmobilização.
Também foram realizadas licitações distintas para os serviços de revitalização e conservação.
1 - Trecho: Div. AM/RR (km 0,00) x Vila do Equador (km 118,50)
Análise do Controle Interno:
Em relação aos esclarecimentos prestados pelo governo do Estado de Roraima, apresentamos os
comentários nos trechos seguintes.
Quanto aos valores das propostas superiores aos valores orçados, não procede a afirmação do
Convenente, pois o orçamento da obra deve constar no respectivo processo que servirá de
parâmetro para análise das propostas. Trata-se, portanto, de informação que também compõe a
fase interna da licitação.
Página 54 de 253
A alegativa acerca da existência no edital de licitação não exclui a falha, visto que o Edital de
Concorrência nº 003/2006, foi assinado no dia 09/02/2006 - abertura no dia 16/03/2006, ou seja,
deveria constar no processo o orçamento tendo por base o mês de janeiro de 2006 e não aquele
referente ao mês de setembro de 2005, tendo em vista que havia tempo hábil para elaboração do
referido orçamento.
Afirmou ainda que os elementos apresentados pela equipe de auditoria da Controladoria-Geral
da União não são suficientes para comprovar a prática de suposto conluio e a ausência de caráter
competitivo, inferindo-se, portanto, a falta de elementos probatórios para caracterização da
referida constatação.
Todavia, os elementos comprobatórios estão evidenciados no relatório por meio dos preços
ofertados nas propostas. Portanto, não procede a afirmação do Convenente.
Além da fundamentação citada no fato, destacamos ainda o Acórdão nº 3007/2006 - Segunda
Câmara:
"...
9.5.9.3.1. indícios de fraude e conluio em convites relativos à contratação de serviços de
transporte escolar, durante os exercícios de 2005 e 2006, no âmbito do PNATE. Constatou-se
que em cada um dos 14 processos licitatórios realizados na modalidade convite nos exercícios
de 2005 e 2006, nenhum dos licitantes ofertou o preço mais vantajoso em mais de um item, ou
seja, em cada um dos 14 certames, os vencedores lograram cotar o melhor preço em um item
apenas. Tal fato, de probabilidade estatística remota, corrobora a hipótese de que em cada
certame, provavelmente, cada um dos três licitantes convidados só cotou efetivamente para
apenas um dos itens ofertados, por dispor de apenas um veículo próprio, o que por certo faz
de cada certame licitatório mera peça de ficção pela possibilidade de conluio entre os
participantes. Agravando o fato da inexistência de qualquer competição entre os
licitantes, tal procedimento por certo permitiu o livre ajuste de preços entre os mesmos,
afastando de cada um dos certames qualquer possibilidade de se obter os melhores preços
para a administração. Sendo do conhecimento prévio do gestor tal condição, e com o
propósito de assegurar o efetivo caráter competitivo da licitação, por certo seria prudente não
restringir a apenas três os convidados a ofertar preço para os serviços, número mínimo que a lei
estabelece. Forte evidência do procedimento fraudulento descrito é encontrada no Convite
46/2005, onde o licitante Bento Alves da Silva, mesmo ofertando menores preços nos dois
itens do certame, aparece no mapa de apuração final como vencedor em apenas um deles;"
(grifo nosso)
Em relação à questão da quebra de sigilo das propostas, entendemos que se relaciona com a
existência de indício de formação de conluio, conforme demonstrado nos fatos. Dessa forma, não
procedem as afirmações do Convenente, tendo em vista que não haveria como manter o sigilo de
propostas no caso de formação de conluio.
Em relação aos itens 1 a 5 das justificativas, não verificamos elementos que pudessem elidir a
constatação. Quanto aos itens 6 e 7, apontamos a análise das justificativas transcrita a seguir:
"O gestor concluiu que em decorrência da regra de truncamento das operações aritméticas
apresentada acima, duas empresas podem aplicar diferentes percentuais de variação em cima do
preço da referência, e ainda assim, resultar no mesmo preço unitário proposto. Esta conclusão
está completamente equivocada, pois ela cai em descrédito com o aumento dos custos unitários.
A tabela acima descrita contém erros, pois se forem considerados os truncamentos com aplicação
do arredondamento até a segunda casa decimal, pois se referem a operações com moedas, tem-se
que um custo unitário de R$ 0,50 permanece a mesmo com a variação dos percentuais de 0,1% a
1,0% (R$ 0,50), de 1,1% a 3,0% (R$ 0,49), de 3,1% a 5,0% (R$ 0,48) e assim sucessivamente,
ou seja, nota-se que em uma faixa de variação de porcentagem de 2% pode-se ter todos os 20
custos unitários iguais, logo a probabilidade de coincidência será de 100% para os 20 percentuais
Página 55 de 253
aplicados das faixas consideradas. Da mesma forma para um custo unitário de R$ 1,00, este
permanece o mesmo com a variação dos percentuais de 0,1% a 0,5% (R$ 1,00), de 0,6% a 1,5%
(R$ 0,99), de 1,6% a 2,5% (R$ 0,98) e assim sucessivamente, ou seja, nota-se que em uma faixa
de variação de porcentagem de 1% pode-se ter todos os 10 custos unitários iguais, logo a
probabilidade de coincidência será de 100% para os 10 percentuais aplicados das faixas
consideradas. Se o custo unitário for R$ 1,50, este permanece o mesmo com a variação dos
percentuais de 0,1% a 0,3% (R$ 1,50), de 0,4% a 1,0% (R$ 1,49), de 1,1% a 1,6% (R$ 1,48) e
assim sucessivamente, ou seja, nota-se que em uma faixa de variação de porcentagem de 0,7%
pode-se ter todos os 7 valores iguais, logo a probabilidade de coincidência será de 70% para os
10 percentuais aplicados das faixas consideradas. E no caso do último custo da tabela, R$ 2,00,
este permanece o mesmo com a variação dos percentuais de 0,1% a 0,2% (R$ 2,00), de 0,3% a
0,7% (R$ 1,99), de 0,8% a 1,2% (R$ 1,98) e assim sucessivamente, ou seja, nota-se que em uma
faixa de variação de porcentagem de 0,5% pode-se ter todos os 5 valores iguais, logo a
probabilidade de coincidência será de 50% para os 10 percentuais aplicados das faixas
consideradas. Nota-se que quando o custo unitário dobra a probabilidade de coincidência cai
para a metade, desta forma a probabilidade de coincidência para custos unitários R$ 4,00, R$
8,00, R$ 16,00, R$ 32,00, será respectivamente 25%, 12,5%, 6,25% e 3,125%, ou seja, a
probabilidade do quadro acima é uma função que pode ser definida pela equação y = 100%/x,
onde x é o custo unitário e y é a probabilidade de coincidência. Logo, se tivermos um custo
unitário de R$ 40,00 teremos uma probabilidade de coincidência de 2,5%. Além disso, essa regra
de truncamento é aplicada sobre um valor já conhecido e na constatação foi dito que as propostas
das empresas possuem proporcionalidade entre si e não entre os custos da Administração. Dessa
forma, mantém-se a constatação."
Ressaltamos, que não basta apenas que haja publicidade da licitação para que o caráter
competitivo seja obedecido em sua plenitude. É fundamental que tenha ocorrido de fato a
competição entre os licitantes, ou seja, com o indício de formação de conluio não há como se
afirmar, portanto, que houve competição entre os licitantes.
O Convenente afirmou ainda a exclusão de qualquer participação ou condescendência do Estado
de Roraima, tendo em vista a realização transparente da licitação. Entretanto, a Comissão de
Licitação deteve a atribuição de julgamento das propostas e não observou a irregularidade
apontada. Além disso, em ocorrência de conluio, o processo licitatório torna-se viciado
prejudicando etapas tais como sigilo das propostas, competitividade, interposição de recursos,
etc.
Dessa forma, descabe a alegativa de que houve tentativa de "macular a higidez e a ilibada
reputação de membros da Comissão de Licitação".
Todavia, a Comissão de Licitação possui responsabilidade pelo julgamento dessa licitação que
acarretou na classificação das licitantes sem observância das impropriedades apuradas.
Não se trata também de mera desclassificação das empresas que apresentaram propostas com
valores percentualmente coincidentes. Mas, conforme detalhado no fato, de situação improvável
de acontecer sem que tenha ocorrido o suposto conluio dos licitantes que em situação verossímil
também o TCU havia apurado.
Não há fundamentação na afirmação de que não há como sustentar "o suposto conluio numa
modalidade (concorrência) que bastaria e basta tão somente uma proposta válida para legitimála". Ressalta-se que não foi apenas uma empresa que participou do certame, conforme
demonstrado no fato. Além disso, não há sentido lógico nessa afirmação, pois um conluio entre
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licitantes pode ocorrer em todas as modalidades de licitação. Dessa forma, a inocuidade da
alegativa, esta sim, é evidente.
Ressaltamos, entretanto, que os fatos apurados neste Relatório receberão julgamento pelo
Tribunal de Contas da União que determinará a responsabilização ou não dos agentes
responsáveis. As demais justificativas não acrescentaram informações que pudessem elidir a
constatação. Destarte, pelas razões expostas, não aceitamos as justificativas apresentadas.
b) CONTRATAÇÃO DA EMPRESA TECH MIX
Fato denunciado: “O dono da Tech Mix Serviços, Luiz Carlos Rodrigues da Cunha, negou
qualquer irregularidade na contratação de sua empresa pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (Dnit) por R$ 18,9 milhões. Ele também afirmou que não há
nenhuma ligação entre esse contrato e os acertos emergenciais fechados pela Alvorada
Comercial e Serviços, empresa de sua mulher, com a Valec. "Ela tem o negócio dela e eu tenho
o meu", afirmou. Luiz Cunha contou que a decisão final de quem vai trabalhar na Tech Mix
dentro do Dnit é do próprio órgão do governo. "Eu submeto os currículos aos órgãos, não tem
como. Eles vão decidir lá dentro quem vai trabalhar", afirmou. "A palavra final é do órgão, que
escolhe o melhor currículo.” (Fonte: Estadão - estadao.com.br, em 18/7/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada quanto à irregularidade da contratação. Tal situação está
relacionada a diversos problemas verificados pela CGU e pela Auditoria Interna do DNIT na
contratação e na execução do contrato da Tech Mix com a Autarquia.
Trata-se de análise ao Processo nº 50600.005885/2010-22, relativo ao Pregão Eletrônico nº
0387/2010-00, que originou o Contrato nº 1037/2010/DIREX/DNIT, no valor global de R$
18.925.352,40, bem como ao Processo nº 50600.001288/2011-18, e seus anexos, relativo a
denúncias apresentadas contra a empresa Tech Mix Comercial e Serviços Ltda, declarada
vencedora do certame licitatório e contratada para execução do objeto pactuado, ambos
encaminhados em resposta às Solicitações de Auditoria nº 201112110/25 e 201112110/27.
O objeto do referido contrato mencionado no parágrafo anterior consiste na “prestação de
serviços de suporte técnico e administrativo, de natureza continuada, em atividades meio,
consideradas essenciais, conforme descrito em sua proposta de Edital, que fica fazendo parte
integrante e inseparável deste instrumento, com fornecimento de toda a mão-de-obra,
necessários no edifício Sede do DNIT em Brasília/DF, no IPR-Instituto de Pesquisas
Rodoviárias, localizado na Rodovia Presidente Dutra, Km 163 – Prédio do IPR – Vigário Geral
– Rio de Janeiro e nas Superintendências Regionais, sendo que foi autorizado pela Diretoria
Colegiada [...]”.
Segundo consignado no Relatório elaborado pela equipe de auditoria do DNIT nº
13/2011/AUDINT/DNIT, de 25/8/2011, encaminhado a esta CGU, “o referido procedimento
licitatório ocorreu de forma um tanto conturbada, a começar pela escolha da modalidade de
pregão. As impugnações e frequentes denúncias apresentadas, especialmente pela licitante
Orion Serviços e Eventos Ltda, não foram adequadamente apuradas, o que talvez a tenha levado
a apresentar denúncias em outras instâncias, como CGU/PR, MPF, DPF, inclusive na imprensa,
com grandes prejuízos à imagem desta Autarquia”.
Nesse sentido, serão apresentadas algumas das constatações relacionadas à contratação da
empresa Tech Mix.
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CONSTATAÇÃO 008:
INDÍCIOS DE FAVORECIMENTO NA GESTÃO DO CONTRATO
Da Análise ao Processo de contratação da empresa Tech Mix, detectou-se possível ocorrência de
favorecimento, prática de nepotismo ou, de alguma forma, a utilização do Contrato nº
1037/2010/DIREX/DNIT como meio de oferta de emprego para pessoas ligadas à
DIREX/DNIT, dentre outros.
A título de exemplo, registre-se a existência, no contrato, dos colaboradores Mônica Beatriz
Borges Ferreira, assessora direta do Diretor Executivo, que atuou inclusive na contratação, e de
seu irmão, Marcos Francisco de Jesus Borges, com prováveis outros parentes a serem apurados.
Há também a contadora Ana Yukie Nakandakari Ishihara, indicada pelo Diretor Executivo, com
provável relação de parentesco com a Senhora Mieko Nakandakari, representante da empresa
CIAMI Serviços Profissionais Ltda, responsável pela emissão de Atestado de Capacidade
Técnica, cuja autenticidade/idoneidade encontra-se sob investigação, conforme será abordado de
maneira mais detalhada na sequência.
Por fim, integra o rol de contratados o Senhor Guilherme Incerti Soares, provável parente do
fiscal do contrato.
Dadas as limitações de acesso a informações e ao reduzido prazo para solicitações externas, não
foi possível avanços significativos nesse item.
II.4 II.4.1 -
DNIT – OUTRAS APURAÇÕES DA CGU
DNIT – O CASO DAS OBRAS DA BR-101/NE
Embora não conste no rol de obras citadas nas recentes denúncias, a obra da BR-101/NE foi aqui
incluída pelo seu caráter emblemático, representativa que é da tipologia de problemas que se
repetem em inúmeras obras do DNIT.
A auditoria realizada no lote 7 da BR-101/NE é, sem dúvida, o caso que evidencia de forma mais
clara como a combinação de fatores, a exemplo da existência de cláusulas restritivas no edital de
licitação, o descaso com a confecção e a análise dos projetos de engenharia, a falência do modelo
de supervisão de obras e a conivência da fiscalização, podem representar prejuízos significativos
ao erário público, materializados pela medição de serviços não executados, pela necessidade
constante de revisões de projeto em fase de obra com repercussão financeira, algumas das quais
resultantes de erros grosseiros de projeto e pela falta de qualidade dos serviços entregues.
É possível relacionar as constatações deste trabalho às diversas fases da execução de um
empreendimento rodoviário.
A aprovação de um projeto executivo deficiente, com volumes de terraplanagem majorados
artificialmente em gabinete para inflar o orçamento, reforça a necessidade de acompanhamento
cerrado da elaboração do projeto, incluindo as fases de prospecção de campo. A utilização de
projetos muito antigos, em estoque, sem a devida atualização, inclusive da geometria,
inevitavelmente conduzirá a aditivos para adequação à nova realidade. Há deficiência no
processo de análise e aprovação do projeto, seja por falta de softwares especializados, seja pela
pressão do tempo ou pelas diminutas equipes e até mesmo, pela má fé dos responsáveis.
Página 58 de 253
A exigência de atestados tem se mostrado instrumento ineficaz de garantia da qualidade das
obras, sendo utilizada como recurso para a restrição ao caráter competitivo das concorrências e
direcionamento dos certames. Na prática observa-se a terceirização dos serviços para os quais
foram exigidos atestados ou a baixa qualidade da execução destes serviços.
Há uma promiscuidade entre empresas supervisoras, gerenciadoras e construtoras. Os recursos
para controle tecnológico e os profissionais exigidos no certame não são mobilizados. As
supervisoras utilizam o laboratório da construtora, referendam medições de serviços inexistentes
e não verificam a qualidade dos serviços executados. As gerenciadoras, por sua vez, mostram-se
incapazes para apontar riscos aos gestores, para produzir alertas tempestivos para os estouros de
cronograma e de orçamento e para assegurar o cumprimento das normas e especificações
técnicas. Este cenário só se materializa com a conivência dos fiscais do contrato e dos
superintendentes regionais, que não se furtam a assinar medições majoradas.
O relato da auditoria do lote 7 da BR-101/NE expõe de maneira cabal todas as deficiências
existentes desde o processo de elaboração do projeto (contratação, acompanhamento, análise e
aprovação) até o recebimento da obra. Não se trata de um caso isolado. Patologias de mesma
natureza têm sido observadas em outras fiscalizações da CGU, a exemplo do lote 2 do mesmo
empreendimento, cujo processo encontra-se atualmente protegido por segredo de justiça.
Esta fiscalização foi realizada no âmbito da Rede de Controle da Gestão Pública, em conjunto
com o Departamento de Polícia Federal - DPF, Ministério Público Federal - MPF e Tribunal de
Contas da União - TCU. O objeto fiscalizado compreende os serviços de restauração e
duplicação do Lote 07 da BR-101 no Estado de Pernambuco, realizados sob a égide do contrato
TT-252/2006, firmado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT e
o Consórcio Construtor Queiroz Galvão/Odebrecht/Andrade Gutierrez/Barbosa Melo.
A inspeção física in loco dos serviços de restauração e duplicação, realizada por equipe da CGU,
se deu entre os dias 16/11/2009 e 27/11/2009, com a realização de testes laboratoriais para
aferição da qualidade de materiais e serviços, emprego de equipamentos de topografia GeoXRH
e do equipamento Georadar pela Perícia da Polícia Federal, para aferição das quantidades de
terraplenagem e avaliação da integridade do pavimento rígido.
Tendo em vista que o principal objetivo da Rede de Controle é desenvolver ações direcionadas à
fiscalização da gestão pública, ao diagnóstico e combate à corrupção, ao incentivo e
fortalecimento do controle social, ao compartilhamento de informações e documentos, ao
intercâmbio de experiências e à capacitação dos seus quadros, houve a utilização de Laudos
Técnicos produzidos por peritos do MPF e da PF. Cabe ressaltar que os Laudos Técnicos
produzidos por peritos do DPF foram incorporados aos trabalhos da CGU, tendo em vista que
aquele Departamento possuía softwares de aferição dos quantitativos de terraplenagem, estações
totais, além dos equipamentos de aferição não destrutiva para verificação das especificidades das
placas de concreto do pavimento construído. A CGU, por força de seu limitado orçamento, ainda
não dispõe de tais instrumentos de trabalho.
O valor inicial do Contrato era de R$ 272.504.024,09 com data-base dezembro de 2005. A
assinatura do contrato ocorreu em 19/10/2006 e o início dos serviços em 20/10/2006. O prazo
inicial para conclusão dos serviços era 07/03/2009. Contudo, esse contrato sofreu Termos
Aditivos estendendo prazo e aumentando o valor inicial.
O prazo atual para conclusão dos serviços é 31/12/2011. O valor total dos Termos Aditivos é
R$43.836.389,78, a preços de dezembro de 2005. Assim, o valor do contrato após todos os
aditivos é de R$316.340.413,87, a preços iniciais. O total de reajustamentos decorrentes das
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prorrogações de prazos ocorridas é de R$39.736.908,69. Dessa forma, o valor atualizado gasto
nesse contrato é R$356.077.322,56 (Fonte: SIAC/DNIT).
Preliminarmente, os apontamentos efetuados pela CGU serão apresentados de forma estratificada
relativamente às fases da contratação das obras em questão, quais sejam: elaboração/aprovação
do projeto, licitação, execução das obras, e acompanhamento do empreendimento.
No que se refere à elaboração/aprovação do projeto executivo do empreendimento em questão,
cabe destacar a constatação seguinte, identificada pela equipe de fiscalização desta
Controladoria-Geral da União – CGU.
CONSTATAÇÃO 009:
APROVAÇÃO DE PROJETO EXECUTIVO DEFICIENTE, COM QUANTITATIVOS DE
SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM SUPERESTIMADOS.
O Projeto Executivo de Engenharia para Adequação de Capacidade e Restauração da Rodovia
BR-101/PE/Corredor Nordeste – Lote 07 foi elaborado pela empresa JBR Engenharia Ltda CNPJ 070.074.448/0001-35, por meio do contrato PG – 141/2001-00 firmado com o extinto
Departamento Nacional de Estrada de Rodagens - DNER em 18/10/2001, posteriormente
transferido para o DNIT mediante Termo de Transferência n° 018/2002. A sua aprovação
ocorreu em 18/10/2004, conforme Portaria nº 1132 assinada pelo então Coordenador-Geral de
Desenvolvimento e Projetos/DPP/DNIT, mediante delegação de competência pela Portaria n°
609 de 02 de julho de 2004, do Diretor-Geral do DNIT.
Após aprovação, o referido projeto executivo passou a integrar o edital de licitação n° 102/2006,
cujo objeto é a contratação de empresa para execução de obras de duplicação, restauração e
obras de arte especiais em diversos lotes da BR-101 na Região Nordeste, dentre os quais está o
Lote 07, localizado no estado de Pernambuco entre os quilômetros 104,6 e 148,5.
A avaliação desse projeto executivo por esta Controladoria-Geral da União permitiu identificar
as seguintes falhas graves:
a) Erro de definição do traçado da rodovia duplicada no subsegmento da variante de
Ribeirão.
Na variante de Ribeirão, o traçado adotado no projeto executivo aprovado passa dentro de um
açude da Companhia Pernambucana de Saneamento - COMPESA, cuja finalidade é
armazenamento de água para abastecer a cidade de Ribeirão.
De acordo com o projeto executivo aprovado, a variante de Ribeirão inicia-se na estaca
2200+6,80 e estende-se até a estaca 2382+0,40, localizando-se à esquerda (sentido CaboRibeirão) do referido açude a partir da estaca 2300. Entre as estacas 2305 e 2312, a pista da
direita (sentido Cabo-Ribeirão) localiza-se dentro do açude, conforme folhas 66/67 do volume II
Des. 5.4.66 e Des 5.4.67 – Projeto Geométrico (vide Figura I seguinte).
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Figura I: Sobreposição de pista com manancial de abastecimento d'água da cidade de Ribeirão-PE.
Desenho 5.4.66 do Projeto Geométrico
Desenho 5.4.67 do Projeto Geométrico
Fonte: Projeto Executivo da obra
Outra evidência da adoção desta alternativa de traçado pelo projeto executivo aprovado
encontra-se registrada no item 3.2.5 – Aspectos de Interesse para o Estudo Geotécnico, do
volume I – Relatório do Projeto e Documentos para a Licitação:
Relatório do Projeto e Documentos para a Licitação – Vol. 1.
[...]
“Na variante de Ribeirão, a rodovia atravessa a extremidade de montante de
um açude artificial. Foi detectada uma camada de argila mole, com espessura
da ordem de 50 centímetros. A causa provável da deposição dessa argila é o
assoreamento”.
[...]
Analisando-se os documentos da licitação 082/2001, referente à contratação de Consultoria para
elaboração de projeto executivo e supervisão da obra, é possível concluir que a empresa
projetista já tinha conhecimento da situação problemática do traçado na Variante de Ribeirão
desde a elaboração de sua proposta técnica, conforme consta no item 3.4.1 – características
geológicas desse documento:
Proposta Técnica, item 3.4.1 – características geológicas:
[...]
“Na variante de Ribeirão, a rodovia atravessa a extremidade de montante de
um açude artificial. Foi detectada uma camada de argila mole, com espessura
da ordem de 2m. A causa provável da deposição dessa argila é o
assoreamento”.
[...]
Apesar disso, não ponderou junto ao DNIT (DNER, na ocasião) acerca da inviabilidade desta
solução, desconsiderando a destinação do citado açude ao abastecimento de água potável da
cidade de Ribeirão.
No âmbito do DNIT (DNER, na ocasião), o acompanhamento e a fiscalização dos projetos ficam
a cargo do órgão regional. Tal atribuição é exercida pelo Serviço de Engenharia de cada regional
da Autarquia, ao qual compete controlar e analisar os projetos, avaliando sua qualidade técnica e
recomendando, ou não, sua aprovação. No caso do projeto executivo em tela, a aprovação
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definitiva ocorreu por meio da Coordenação-Geral de Desenvolvimento de Projetos, mediante
delegação de competência do Diretor-Geral da Autarquia.
Após análise das cópias dos autos dos processos administrativos n° 51.140.005.941/2001-65 e n°
50.604.000.126/2002-33, encaminhadas à equipe de fiscalização da CGU pelo Superintendente
Regional do DNIT em Pernambuco, em resposta à SF nº 001/237418, não foram encontradas
manifestações das áreas competentes do DNIT (DNER em extinção na ocasião) tratando da
questão em comento.
Às folhas 499 a 506 do processo n° 51.140.005.941/2001-65 consta o Ofício n° 015/2002, de
28/01/2002, do Eng° Chefe da Res. 4/5, encaminhando ao Chefe do Sv. E. R. / 4° DRF, a 2ª
medição parcial do contrato PG 141/2001-00, referente à “Aprovação do Relatório de
Andamento 01 (Fase I) - Serviços de Consultoria para Elaboração do Projeto Executivo de
Adequação da Capacidade da BR-101/PE, trecho: Entr. PE-064/085 (Ribeirão), segmento: km
104,6 – km 148,5” no valor de R$ 165.546,52. Neste documento consta o atesto do Chefe da
Residência 4/5, sem qualquer ponderação sobre a problemática aqui relatada.
Da mesma forma, em relação à terceira medição parcial, que se refere ao relatório de
complementação da Fase preliminar, o Eng° Chefe da Res. 4/5, certificou que os serviços
constantes da nota fiscal n° 804 “foram efetuados de acordo com as normas de projeto e
especificações do DNER (à época). Com base neste atesto, foi elaborado pelo servidor de
Matrícula 41758-0, Parecer, datado de 01/03/2002, recomendando a aprovação do citado
relatório (fls. 531 e 532).
Nesse Parecer consta o rol de serviços realizados pela consultora no período, dentre eles os
estudos de traçado e estudos ambientais. No entanto, não há comentário sobre o problema do
traçado na variante de Ribeirão. Ao contrário, o citado parecer afirma que o “Relatório de
Complementação foi elaborado de acordo coma as instruções em vigor no DNER...”
Em parecer assentado às folhas 544 a 545 do processo n° 51.140.005.941/2001-65, o Chefe do
Serviço de Inventariança do DNER/PE, trata do Relatório de Andamento do Projeto Executivo
do Lote 07, cujo escopo é apresentar os trabalhos desenvolvidos pela Consultora para obtenção
dos elementos de campo pertinentes a fase de elaboração do projeto executivo e soluções
recomendadas. No que se refere à etapa denominada de Estudos Topográficos, o referido parecer
limitou-se a mencionar que o relatório de andamento apresentou informações sobre “concepção
básica do projeto (traçado)”, sem desenvolver qualquer análise dessas informações. Na etapa
específica denominada Anteprojeto Geométrico, o citado parecer faz menção ao “estudo de
traçado”, entretanto, tal documento não consta da documentação apresentada à equipe de
fiscalização da CGU. Nesse aspecto, o parecer limita-se a descrever o conteúdo do relatório,
mencionando que integra o anteprojeto geométrico planta na escala de 1:5000 onde estão
representadas: “as características técnicas ao longo do trecho; as soluções nas passagens dos
pontos críticos e nas interseções, retornos, acessos e travessias urbanas; as ocupações das faixas
de domínio e travessias urbanas.”
Às folhas 550 a 551 do processo n° 51.140.005.941/2001-65 consta parecer sobre Relatório de
Andamento 01 do projeto executivo, onde o substituto do Chefe do Serviço de Engenharia do 4º
DFR/PE, afirma que o referido relatório foi elaborado de acordo com as instruções em vigor no
extinto DNER. No item 2 - Estudo Topográfico, o parecer limita-se a informar que “foram
definidos a linha diretriz do traçado e seções transversais, com poligonal altimétrica de distância
máxima de 2m”, sem tecer qualquer comentário sobre análise de alternativa de traçado. Todavia,
convém registrar que essa análise deve integrar o corpo do Relatório de Andamento 01
apresentado pela consultora, conforme item 3.1 do Escopo Básico 102 das Diretrizes Básicas
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para a Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários (1999), documento que vincula o
contratado durante a elaboração do projeto executivo em tela, conforme Termo de Referência
anexo ao edital de licitação, e, consequentemente, a Administração no que concerne à análise do
citado Relatório.
Esse mesmo Termo de Referência cita também o Escopo Básico 108 (EB-108) das Diretrizes
Básicas para a Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários (1999) como norma a ser
respeitada durante a elaboração do projeto em comento. Esse EB-108 trata das regras a serem
seguidas na elaboração de projeto de engenharia de duplicação de rodovia. Segundo o citado
escopo básico, os Estudos de Alternativas de Traçado devem seguir as instruções de serviço IS207, IS-231 e IS-246.
A instrução de serviço IS-246 trata do componente ambiental do projeto de engenharia
rodoviária. De acordo com item 3.1.2 desta Instrução de Serviço, durante os levantamentos
ambientais, “deve ser dispensada atenção especial às 'Indicações Particulares' fornecidas pelos
Órgãos Executivos Regionais do DNER, às interferências com áreas urbanas e Unidades de
Conservação e, em particular, aos mananciais destinados ao consumo humano, em face de
possibilidade de sinistros envolvendo transporte rodoviário de produtos perigosos”.
Apesar das exigências normativas acima citadas, não consta na documentação apresentada à
equipe de fiscalização da CGU, nem mesmo no projeto executivo em tela, qualquer discussão ou
ponderação, ou justificativa, seja pelos órgãos competentes do então DNER ou do DNIT, seja
pela própria projetista, sobre a alternativa de traçado adotada para a Variante de Ribeirão.
Iniciada a obra, esta solução de traçado da variante de Ribeirão foi considerada inexequível, de
tal forma que, em revisão de outubro de 2007, o traçado deste subsegmento foi deslocado para a
direita do referido açude, evitando a sua interceptação. Tal modificação resultou em significativa
alteração das quantidades de terraplenagem previstas inicialmente na fase da licitação da obra,
ocasionando expressivo reflexo financeiro ao Contrato TT-252/2006-00 da BR-101/PE.
Na proposta de revisão do traçado, o Consórcio Construtor menciona a provável justificativa
para o problema aqui relatado nos seguintes termos:
Carta DC.:-BR101 nº 048/2007
[...]
“Tal situação decorre da adoção, na atualidade, do traçado previsto
inicialmente pelo 1º projeto elaborado para aquela variante, ressaltando que
este primeiro projeto apenas previa a implantação de uma pista, enquanto na
atualidade o projeto contempla a implantação de duas pistas.”
[...]
Essa justificativa indica que a Empresa JBR Engenharia Ltda., quando da elaboração do projeto
executivo do lote 07 em 2001, no segmento da Variante de Ribeirão, limitou-se a utilizar os
levantamentos de campo feitos na elaboração do projeto básico dessa variante em 1976 pela
consultora ASTEP, abstendo-se de realizar novos levantamentos que identificassem as
interferências com o novo traçado em pista dupla. Vale destacar que esses levantamentos de
campo estão inseridos no escopo do contrato PG-141/2001-00 de elaboração do projeto
executivo em tela e foram pagos pela Administração.
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Segundo Relatório de Análise da 1ª Revisão em Fase de Obras, assinado pelo Fiscal de Contrato
DNIT/PE TT – 252/2006-00 da BR 101/PE, essa alteração gerou expressivo reflexo financeiro
ao contrato, como a seguir transcrito:
Relatório de Análise da 1ª Revisão em Fase de Obras
[...]
“essa alteração, decorrente de indispensáveis adequações do traçado da
Variante de Ribeirão (terreno de topografia acidentada) para preservação do
manancial de abastecimento d'água da cidade”, provocou os seguintes
acréscimos: R$11.798.365,63 nos serviços Escavação, carga e transporte
material 1ª categoria (itens 1.4.1 a 1.4.15); R$840.386,55 no serviço de
compactação de aterro a 95% do PN (item 1.9); R$ 463.239,47 compactação
de material para bota-fora (item 1.11).”
[...]
Acerca desse fato, convém destacar manifestação de servidor em Parecer Técnico n° 207/07/01207 (CGCONT), de 29/11/2007, emitido em sede da 1ª Revisão de Projeto em Fase de obra:
[...]
“conforme apresentado no relatório dessa revisão, o traçado da rodovia
previsto no projeto executivo aprovado está parcialmente locado sobre um
lago existente entre as estacas 2310 e 2340...”
“Salienta-se, aqui, que na visão deste analista houve grave deficiência na
elaboração do projeto executivo já que não foi verificada, em campo, a
sobreposição do traçado da rodovia com o lago existente.”
[...]
Portanto, o projeto executivo aprovado pelo DNIT e utilizado para elaboração da planilha
orçamentária de referência da licitação contemplou solução inexequível, o que ensejou
modificação significativa e imprescindível de concepção após iniciada a obra. Nesse sentido, o
projeto executivo foi aprovado sem conter os elementos necessários e suficientes à completa
execução da obra, caracterizando, assim, infringência ao Art 6°, X da Lei 8.666/1993.
b) Estudo de estabilidade de taludes de corte incorreto, gerando solução técnica
inadequada e potencializadora do risco de ruptura, negligenciando o requisito segurança.
No item 4.2.5.3 do Vol I – Relatório do Projeto e Documentos para Licitação  do Projeto
Executivo aprovado pelo DNIT, consta o estudo de estabilidade dos taludes de corte da
rodovia. Neste estudo, conforme expressamente informado no segundo parágrafo, “foram
utilizados os dados constantes de projeto executivo elaborado pela ASTEP no ano de 1976”.
No terceiro parágrafo, a JBR Engenharia faz referência à metodologia adotada pela ASTEP em
1976, conforme transcrição a seguir:
Item 4.2.5.3 do Volume I do Projeto Executivo do Lote 07
[...]
“Na ocasião, ela selecionou alguns cortes problemáticos e realizou ensaios de
granulometria por peneiramento e sedimentação, cizalhamento para
determinação dos ângulos de atrito e das coesões, densidades in situ,
umidades naturais e densidades reais dos grãos.”
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[...]
Em seguida, apresenta tabela com os parâmetros geotécnicos adotados em sua análise, sendo eles
os mesmos usados no projeto executivo da ASTEP de 1976, conforme Quadro I a seguir.
Quadro I: Parâmetros geotécnicos de 1976 usados na análise de estabilidade de taludes
A partir desses dados, foram obtidas as médias dos parâmetros ângulo de atrito interno, coesão e
peso específico, sendo esses valores médios usados na análise de estabilidade feita pelo método
de Bishop e Morgnstern, conforme Quadro II abaixo:
Quadro II: Alternativas estudadas pela JBR Engenharia Ltda.
Os resultados obtidos na análise de estabilidade de taludes feita pela JBR são apresentados no
Quadro III abaixo, extraído do texto do vol. 1 item 4.2.5.3 do projeto executivo em comento.
A partir destes resultados, a projetista JBR Engenharia LTDA define a solução para os taludes de
corte afirmando o seguinte:
[...]
“para os dados utilizados, a estabilidade dos taludes estará garantida se
adotado:
· Taludes de 45° ou 1(V):1(H);
· Altura vertical máxima do talude de 8,0 metros. A partir daí, serão
escalonados a cada 8,0 metros, através de bermas de equilíbrio com largura
de 3,0 metros e inclinação transversal de 5% voltada para o seu interior.”
[...]
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Quadro III: Resultados da análise de estabilidade de taludes obtidos pela JBR Engenharia Ltda.
Fonte: Projeto Executivo da obra
Essa solução foi executada no âmbito do Contrato TT-252/2006-00 da BR-101/PE Lote 7, ainda
vigente, mas já se mostrou inadequada tecnicamente. Em inspeção de campo realizada por fiscais
da CGU, entre 17/11/2009 e 26/11/2009, foram verificados diversos locais onde taludes de corte
assim executados já romperam, ocasionando deslizamento em cunha do maciço, tipologia de
ruptura característica de deficiências na análise de estabilidade.
De fato, o exame mais detalhado do estudo de estabilidade de taludes, adotado no projeto
executivo, denuncia várias fragilidades comprometedoras dos resultados obtidos e, por
conseguinte, da solução adotada.
A primeira fragilidade encontrada é a adoção de valores médios dos parâmetros geotécnicos
obtidos há 28 anos, em projeto executivo elaborado por outra consultora, qual seja ASTEP
Engenharia Ltda. Parâmetros como umidade natural do solo, coesão e ângulo de atrito,
determinantes das soluções de estabilidade dos taludes, sofrem variações em função das
condições climáticas e de confinamento , não sendo razoável a adoção de resultados de ensaios
de 1976 em projeto executivo de 2004. A consultora JBR Engenharia Ltda deveria ter feito os
ensaios para obtenção dos parâmetros geotécnicos necessários à correta definição dos taludes de
corte.
Avaliando os resultados da caracterização dos materiais dos cortes da duplicação, apresentados
no Volume 3B-Estudos Geotécnicos do projeto executivo da JBR (2004), constata-se
predominância de solos silto-argilosos ou argilo-siltosos. De 81 pontos em corte caracterizados,
apenas 15 foram classificados como areia silto-argilosa ou areia argilo-siltosa. Além disso,
resultados de caracterização de solos próximos às estacas onde se localizam os materiais
ensaiados pela ASTEP em 1976, mostram que, exceto em relação às ocorrências próximas às
estacas 253 e 255,os materiais são classificados como argilas ou siltes cujos percentuais
passantes na peneira n°200 é superior a 50%. Apesar disso, o valor médio do ângulo de atrito
adotado no estudo de estabilidade dos taludes de corte é 32°, ângulo de atrito típico de solos
arenosos. Logo, a análise se baseou em parâmetro de resistência superior à condição verificada
em campo pelos estudos geotécnicos, o que é contra a segurança.
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Figura II: Ábacos usados pela JBR para obtenção de m e n.
Outra fragilidade importante, determinante para obtenção de fatores de segurança equivocados, é
a adoção de coeficientes de estabilidade do método Bishop e Morgnstern, m e n, incoerentes com
os dados de entrada considerados no estudo da JBR. Esses coeficientes são obtidos a partir de
ábacos de Bishop e Morgnstern e variam em função do ângulo de inclinação do talude, ângulo
de atrito do solo, relação c'/γh e parâmetro de profundidade Df.
Uma evidência clara desse fato é que os ábacos usados para obtenção dos coeficientes m e n
(Figura II acima), integrante do texto do projeto executivo da JBR (item 4.2.5.3 Vol I), não
contêm, no eixo das abscissas, os ângulos de inclinação 1(H):1(V) e 1,5(H):1(V), considerados
nas alternativas estudadas e, no caso do talude 1:1, adotado como solução de talude estável pela
projetista. Tais ábacos trazem as inclinações 2(H):1(V), 2,5:1, 3:1, 3,5:1, 4:1, 4,5:1, 5:1.
Consequentemente, os valores de m e n adotados são superiores aos que deveriam ser
considerados, por se referirem a taludes mais abatidos, isto é, mais estáveis, gerando fatores de
segurança superiores aos obtidos para os taludes de 1(H):1(V) e 1,5(H):1(V).
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Em face das fragilidades verificadas, a equipe de fiscalização da CGU realizou o cálculo dos
fatores de segurança FS pelo método de Bishop e Morgenstern usando os mesmos dados de
entrada adotados pela JBR Engenharia Ltda e ábacos do referido método que contenham as
inclinações de talude 1:1 e 1,5:1, estudados na análise da projetista. Os resultados obtidos estão
apresentados no Quadro IV seguinte. Para facilitar obtenção dos parâmetros m e n, adotou-se o
ângulo de atrito de 35° para o qual já existem valores tabelados de tais coeficientes.
Quadro IV: Cálculo dos Fatores de Segurança.
Peso
Distânci
Fator de Número de
Ângulo de específic
a
Profundida Estabilid
Poro-pressão
Atrito
o
Vertical
de
ade
aparente
Ângulo de
inclinação
do talude
Altern
ativa
Estuda
da
I
1:1
1
8
II
1:1
1
III
1:1,5
IV
1:1,5
Notas:
i
1) Tu =
cotgi h (m)
Ǿ (o)
Y (t/m3)
2,4
35
1,38
10
2,4
35
1,38
1,5
8
2,4
35
1,38
1,5
10
2,4
35
1,38
u
yH
2) S = M-nTu
u (t/m²)
Df
1
1
1,25
1,25
1,5
1
1
1,25
1,25
1,5
1
1
1,25
1,25
1,5
1
1
1,25
1,25
1,5
C'/YH
0,0250
0,0500
0,0250
0,0500
0,0500
0,0250
0,0500
0,0250
0,0500
0,0500
0,0250
0,0500
0,0250
0,0500
0,0500
0,0250
0,0500
0,0250
0,0500
0,0500
Coeficiente de
Coeficiente de Fator de
Proporcionalidade
Estabilidade Segurança
Tu
0,22
0,22
0,22
0,22
0,22
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,22
0,22
0,22
0,22
0,22
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
Tne
m
n
>0,80
0,63
>0,80
>0,80
0,63
>0,80
0,62
0,19
>0,80
0,62
0,19
>0,80
-
1,138
1,378
1,899
2,077
2,710
1,138
1,378
1,899
2,077
2,710
1,498
1,771
2,077
2,270
2,855
1,498
1,771
2,077
2,270
2,855
1,440
1,492
1,990
2,018
2,592
1,440
1,492
1,990
2,018
2,592
1,601
1,678
2,064
2,109
2,722
1,601
1,678
2,064
2,109
2,722
S
0,82
1,05
1,46
1,63
2,14
0,89
1,12
1,56
1,73
2,27
1,15
1,40
1,62
1,81
2,26
1,23
1,49
1,73
1,91
2,39
3) condição para estabilidade de um talude Smin>Srequerido>1,5
4) Ao menor valor do coeficiente de segurança corresponderá
a superfície crítica de deslizamento
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Esses resultados confirmam a deficiência da análise de estabilidade de taludes que norteou a
solução para os taludes de corte adotada no projeto executivo do lote 7. De fato, os coeficientes
de estabilidade m e n que deveriam ser adotados são bastante inferiores aos considerados pela
JBR em sua análise. Consequentemente, os fatores de segurança para todas as alternativas
estudadas são significativamente menores aos obtidos pela JBR, inclusive denunciando situação
de instabilidade para solução adotada.
Pelo Método de Bishop e Morgenstern, a condição para estabilidade de um talude é o menor
fator de segurança ser maior ou igual a 1,5. Os fatores de segurança obtidos pela JBR são
superiores a 1,5 para todas as alternativas analisadas. Contudo, na análise feita por equipe de
fiscalização da CGU, para cada alternativa estudada, pelo menos um fator de segurança obtido é
inferior a 1,5, indicando possibilidade de ocorrência de ruptura para todas as alternativas
estudadas. No caso específico da alternativa I, adotada como solução pela JBR, o menor FS é
1,582, indicando estabilidade. No entanto, o valor obtido pela equipe de fiscalização da CGU é
0,820, indicativo de ruptura.
Portanto, fica caracterizada a desídia por parte da projetista JBR Engenharia Ltda e a omissão da
área do DNER/DNIT, responsável pela análise e aprovação do projeto executivo em comento,
por permitir estudo de estabilidade de taludes de corte com dados defasados e inadequados, o
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qual culminou em solução técnica que não contemplou o requisito de segurança exigido pelo
inciso I do Art. 12 da lei 8.666/93.
c) Mapas de cubação com volumes de corte superiores ao necessário para completa
execução dos cortes da obra.
O Projeto Executivo do Lote 07 da BR 101/PE, que serviu de base para elaboração do orçamento
de referência da Concorrência nº 102/2006-00, tem as quantidades dos serviços de “escavação,
carga e transporte” (ECTs) superestimadas.
De acordo com o Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF, de 28 de
abril de 2011, o quantitativo total dos serviços de escavação, carga e transporte, obtido a partir do
mapa de cubação original do projeto executivo em comento, é 24,5% superior ao volume de
corte calculado pela perícia a partir do projeto geométrico do Lote 07.
O mapa de cubação é o documento no qual são calculadas as quantidades dos serviços de
terraplenagem, mais precisamente os volumes de corte, aterros e bota-foras. É obtido a partir de
softwares específicos que processam dados de topografia representativos do terreno natural e
projeto geométrico de um determinado segmento de rodovia.
O mapa de cubação é a fonte das quantidades dos serviços de terraplenagem integrantes da
planilha orçamentária da licitação. Dessa forma, se o quantitativo total de ECT está
superestimado no mapa de cubação em relação ao projeto geométrico, seguramente as
quantidades licitadas desses serviços são superiores às necessárias, gerando um elevado
potencial de dano ao erário durante a execução da obra.
No caso do Lote 07 da BR 101/PE, foi comprovado pelo referido laudo pericial que a autora do
Projeto Executivo, JBR Engenharia Ltda., superestimou os volumes de corte no mapa de
cubação. Segundo a perícia, o volume total de corte era aproximadamente 300 mil metros
cúbicos superior ao volume total de corte necessário para a execução completa do projeto,
mesmo após todos os acréscimos decorrentes das revisões ocorridas.
Evidências:
Projeto Executivo de Engenharia para Adequação de Capacidade e Restauração do Lote 7 da BR
101/PE.
Portaria nº 1132 CGDESP/DPP/DNIT, de 18/10/2004.
Processos administrativos N° 51.140.005.941/2001-65 e n° 50.604.000.126/2002-33.
Contrato PG – 141/2001-00;
Edital de licitação nº 082/2001;
Escopo Básico 108 (EB-108) das Diretrizes Básicas para a Elaboração de Estudos e Projetos
Rodoviários (1999);
IS-246 componente ambiental do projeto de engenharia rodoviária;
Primeira Revisão de Projeto em Fase de obra - Relatório de Análise da 1ª Revisão em Fase de
Obras, assinado pelo Fiscal do Contrato TT-252/2006-00 da BR-101/PE.
Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF, de 30/05/2011.
Carta DC-BR 101 N° 048/2007 – Consórcio Queiroz Galvão, Odebrecht, Andrade Gutierrez,
Barbosa Mello.
Manifestação da unidade examinada:
Em relação ao fato relatado na alínea “a” foi encaminhada a esta CGU por meio do Memorando
nº 26/2010/DPP, de 15/01/2010, manifestação da Coordenação-Geral de Desenvolvimento e
Projetos (Memo1885/2009/CGDEPS/DPP – 08/12/2009) informando que esse fato já é objeto de
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apurações administrativa por meio do processo n° 50600.005170/2008-55 e que a Coordenação
de Projetos já se manifestou acerca do tema por meio de nota técnica de 14/01/2009 assinada
pela funcionária terceirizada Eng.ª Maruska Tatiana Nascimento da Silva (CREA nº 7386/D
Matrícula SISCON 1368-D).
Essa nota técnica contém opinião sobre modificação do projeto executivo proposta em sede da 1ª
Revisão de projeto em fase de obra. A seguir, a transcrição do conteúdo desse documento:
[…]
“Em verificação ao projeto executivo constatou-se que realmente existe a
presença de um lago entre as estacas 2300 e 2315. No entanto, a rodovia para
o estaqueamento citado margeava o lago.
No entanto, cabe informar que o traçado apresentado para o projeto em
revisão de obra não corresponde ao traçado aprovado em projeto executivo.
Em projeto executivo aprovado no ano de 2004 pela Coordenação de
Projetos (DNIT) a rodovia margeava o lago e em projeto apresentado pela
projetista em fase de revisão de obra a rodovia atravessa parte do lago.
Percebe-se incompatibilidade entre as informações prestadas pela projetista
atualmente e em projeto executivo aprovado em 2004.”
[…]
“Sendo assim, informamos que esta coordenação não possui atribuição de
verificar em campo a veracidade das informações dos projetos enviados para
análise, tendo em vista que esta tarefa cabe a Superintendência Local,
conforme a IS/DG de 08 de abril de 1998 – Art. 2º, letra 'e' e a IS nº 13 de 17
de novembro de 2008, Capítulo II, Art.2º – V.
Conforme o parágrafo anterior, sabe-se que a veracidade de informações no
que dizem respeito ao estudo de traçado, variações hidrológicas que
justifiquem alterações em níveis de rios, lagos e/ou lençóis freáticos, a
presença de barragem nas imediações das rodovias e as possíveis
possibilidades de mudança de projeto em campo que acarretem grandes
alterações em orçamento entre outros questionamentos cabem a
superintendência Local fiscalizar.”
[…]
“Cabe lembrar que, o procedimento concernente a 1ª revisão de projeto não
observou o Art. 5° da portaria 1046 de 06 de setembro de 2005 do Diretor
Geral do DNIT.”
Em resposta à SA n° 231057/011, foi encaminhado o Memorando n° 072/2010 – CGDESP/011,
de 13/01/2010, assinado pela Coordenadora de Projetos Substituta. Transcreve-se a seguir o
posicionamento sobre o fato relatado:
[...]
“a) verifica-se em Volume 2, projeto da Variante de Ribierão, aprovado em
2004, que entre os estaqueamentos 2300 e 2314 encontra-se um lago.
Observa-se que a rodovia atravessa o lago entre os estaqueamentos 2305 e
2312.
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Em verificação ao volume 3 de Memória Justificativa, página 69, item 3.4 de
estudo do traçado, observa-se que 'Os estudos de traçado foram desenvolvidos
com base em informações provenientes do projeto básico e dos estudos
preliminares de traçado, e das resoluções decorrentes de visitas técnicas ao
trecho, para consolidação das alternativas estudadas em escritório'
Em Volume 3A (Relatório Ambiental), página 12, item 3.1.1.3, a empresa
projetista informa que 'A geometria do segmento em estudo alterna regiões
onduladas com forte sinuosidade a pequenos segmentos com rampas médias
ou suaves. Do ponto de vista da segurança do tráfego, este fato cria riscos
potenciais de acidentes devido ao condicionamento dos condutores pela
possibilidade de imprimir velocidades maiores aos veículos...'. Cabe ainda
informar que, a empresa projetista em mesmo volume, pág. 18, item referente a
geomorfologia, informa que 'a maior limitação quanto à ocupação da planície
fluvial está ligada a suscetibilidade a inundações eventuais no período
chuvoso, em função do pequeno gradiente da drenagem de superfície, bem
como do regime de alta torrencialidade existente na área, em face da
concentração temporária das precipitações pluviométricas.'
Face ao exposto, pode-se inferir que o traçado atravessa parte do lago devido
às necessidades do relevo local, inclusive mantendo o traçado de projeto
básico. No entanto, quanto às variações pluviométricas, percebe-se que a
empresa tinha conhecimento a respeito da 'suscetibilidade a inundações
eventuais no período chuvoso”, conforme supracitado.
b) O traçado é pré-determinado pela área de planejamento do DNIT, porém os
desvios tais como montanhas, lagos, rios, entre outros, ao longo deste traçado
são observados em campo por meio de verificação da empresa projetista. Após
este estudo faz-se as devidas alterações e concebe-se o projeto. Lembramos
que para alguns casos que dizem respeito ao meio ambiente faz-se necessário,
licença ambiental para a liberação do projeto.
Sendo assim, esclarecemos que o processo de aprovação do traçado foi
inicialmente realizado pela coordenação de projetos, após a realização dos
procedimentos citados em parágrafo anterior. Quanto às responsabilidades,
pode-se observar em Portaria N° 1133 de 18 de Outubro de 2004 e em Análise
de aprovação N° 277/2002/04/04, conforme citado anteriormente.
c) Informamos que esta área corresponde a coordenação de Projetos na qual
recebe projetos impressos em diversos volumes que são analisados pela equipe
de analistas. Estes projetos possuem responsáveis técnicos que respondem
jurídica e tecnicamente no que diz respeito às informações dadas em projetos.
Mediante o exposto, esta área não possui a atribuição de listar providências
que serão tomadas quanto à quantificação dos prejuízos gerados. Tão pouco,
levantar responsabilidades de projetistas;
d) Não cabe a esta área de Coordenação de Projetos informar prazos para
providências quanto às incompatibilidades deste projeto.
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Análise do controle interno:
As manifestações apresentadas divergem em relação ao fato relatado na alínea “a” da
constatação. Na nota técnica de 14/01/2009 (sem número) consta que o traçado do projeto
executivo aprovado em 2004 não se sobrepõe ao açude de abastecimento da cidade de Ribeirão,
ao passo que por meio do Memo 072/2010 CGDESP, o DNIT informa que o traçado da variante
de Ribeirão integrante do projeto executivo aprovado em 2004 atravessa o referido manancial,
apresentando razões para isso, à luz das informações contidas na memória justificativa do projeto
executivo em comento.
Segundo o memorando supracitado, o traçado da Variante de Ribeirão atravessa parte do lago da
Compesa “devido às necessidades do relevo local” e por essa razão optou-se por manter o
traçado de projeto básico. Essa informação demonstra que durante a elaboração do projeto
executivo optou-se por solução comprovadamente inexequível, com base em justificativa
inapropriada, uma vez que iniciada a obra, o eixo da rodovia teve que ser modificado para
preservar o manancial, sendo a execução no novo posicionamento realizada. Nesse sentido, a
informação contida na documentação apresentada não elide a constatação, pelo contrário, reforça
o fato relatado pela equipe de fiscalização.
A respeito da apuração de responsabilidades, foi informado que existe processo administrativo
com essa finalidade. No entanto, não foi mencionada a situação desse processo. O Memorando
nº 072/2010 apenas cita a Portaria N° 1133 de 18 de outubro de 2004 e a Análise de aprovação
n° 277/2002/04/04. Também foi feita referência às responsabilidades técnica e jurídicas dos
autores do projeto, bem como dos setores competentes da Superintendência Regional do DNIT
em Pernambuco. Em que pese essas referências, não existe menção ao estágio de apuração
dessas responsabilidades.
Dessa forma, as manifestações apresentadas não contribuem para elidir a constatação.
Na Nota Técnica da Coordenação de Projeto/CGDESP, de 14/01/2009, afirma-se que na
aprovação do 1º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obras, que contempla as alterações
de terraplenagem decorrentes do problema em tela, não foi observado o comando do art. 5° da
Portaria nº 1046, de 06 de setembro de 2005, assinada pelo Diretor-Geral do DNIT. Esse
dispositivo tem o seguinte teor:
Portaria 1046 de 06/09/2005 do Diretor Geral do DNIT
[…]
“Art. 5 º Quando for imprescindível promover a revisão do projeto final de
engenharia durante a execução da obra, com ampla e detalhada justificativa,
durante a fase de análise, antes da sua aprovação pela autoridade competente,
deverá o setor que aprovou o projeto original, manifestar a respeito da
solução técnica proposta na revisão do projeto.”
Assim, segundo a informação prestada, a Coordenação-Geral de Construção Rodoviária CGCONT/DIR, quando da análise do 1º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra, não
solicitou manifestação da Coordenação-Geral de Desenvolvimento de Projetos – CGDESP/DPP,
área responsável pela aprovação do projeto original, sobre solução de traçado proposta na
revisão antes da aprovação.
No Despacho do Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, de 04/12/2007, que aprova a
citada revisão de projeto, não há referência à manifestação da CGDESP/DPP, o que indica
provável descumprimento à referida Portaria.
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Na sequência, será abordado o tema relacionado à licitação do projeto em questão, objeto dos
Laudos do Departamento da Polícia Federal – DPF nº 2.018/2009 – INC/DITEC/DPF e
1.104/2011 – INC/DITEC/DPF. A Figura III a seguir ilustra de maneira sintética os eventos
relacionados aos certames do empreendimento em questão.
Figura III: Fluxo das licitações para contratação das obras da BR-101/NE
Fonte: Departamento de Polícia Federal (Laudo nº 2.018/2009 – INC/DITEC/DPF)
O referido empreendimento decorreu da concorrência associada ao Edital 102/2006. No entanto,
de acordo com o Laudo nº 2.018/2009 – INC/DITEC/DPF, a revogação do Edital 155/2005
(anterior) e o lançamento posterior do Edital 102/2006, com aumento significativo da quantidade
exigida de pavimento em concreto para habilitação técnica-operacional, não foram motivados
por critérios técnicos, além de haver redução da competitividade da licitação, de maneira a
atender aos interesses de grandes construtoras que, mesmo possuindo capacidade técnica para
executarem as obras sozinhas, formaram consórcios entre si.
Ao se confrontar as conclusões dos descontos potenciais em obras com grande competitividade e
o resultado final da Concorrência 102/2006, verifica-se que haveria um grande potencial de se
obter maiores descontos caso os critérios de habilitação da Concorrência 155/2005 tivessem sido
mantidos e se as empresas com capacidade física e operacional suficientes para executar as obras
sozinhas não tivessem se consorciado entre si.
Portanto, infere-se ainda do mencionado Laudo que o Edital nº 155/2005-00 apresentava
condições adequadas para a qualificação técnico-operacional dos interessados, havendo,
inclusive, parecer do DNIT atestando que os quantitativos exigidos para execução de pavimento
rígido, correspondentes a aproximadamente 10% do total previsto no Edital, eram suficientes
para assegurar ampla competitividade e verificar a capacidade técnica das empresas,
proporcionando segurança de execução da obra.
Por meio do Laudo nº 1.104/2011 – INC/DITEC/DPF, decorrente de Perícia realizada pela
Polícia Federal, foi realizado o confronto entre os preços unitários contratados e aqueles obtidos
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pela Perícia, para quatro orçamentos distintos: planilha do edital, proposta vencedora; proposta
atualizada (após 2ª revisão do projeto); e 34ª medição (julho/2009).
Os resultados podem ser observados no Quadro V a seguir:
Quadro V: Resumo da análise dos preços
Orçamento
Planilha do Edital
Proposta Vencedora
Proposta Atualizada
34ª Medição
Preço Total (R$)
Questionado
Perícia
275.462.514,46
272.504.024,09
316.021.702,67
216.098.400,63
266.835.538,00
264.245.338,22
304.373.110,03
202.962.326,69
Sobrepreço
R$
%
8.626.976,46
8.258.685,87
11.648.592,64
13.136.073,94
3,23%
3,13%
3,83%
6,47%
Fonte: Departamento de Polícia Federal (Laudo nº 1.104/2011 – INC/DITEC/DPF)
Dessa forma, verifica-se o nascedouro dos superfaturamentos identificados por esta
Controladoria-Geral da União – CGU, por ocasião da fiscalização in loco no Lote 07 da BR101/NE. As constatações da CGU, referentes à execução das obras em questão serão
apresentadas a seguir.
CONSTATAÇÃO 010:
SUPERFATURAMENTO DE R$ 865.992,56 NA EXECUÇÃO DE CONCRETO
BETUMINOSO USINADO A QUENTE (FAIXA C), DECORRENTE DO PAGAMENTO DE
INSUMO ESSENCIAL, MAS NÃO UTILIZADO DURANTE A USINAGEM DA MISTURA
ASFÁLTICA.
Durante a inspeção de campo, foi constatado que a empresa subcontratada para execução do
revestimento asfáltico (Lidermac Construções e Equipamentos Ltda. CNPJ 40.882.060/0001-08)
não estava utilizando o filler na composição granulométrica da mistura de agregados do concreto
betuminoso usinado a quente da capa de rolamento (CBUQ – Faixa C), apesar de tal componente
estar previsto em especificação de serviço e estar sendo pago pela Administração.
De acordo com a ficha de ensaio para dosagem do CBUQ – Faixa C, apresentada pelo consórcio
construtor, a composição de agregados que permite o enquadramento na faixa C da especificação
de serviço DNER-ES 313/1997 é a seguinte: 22,0% de brita B 19,1mm; 22,0% de brita B
12,7mm; 45,0% de Areia; 8% de pó-de-pedra e 3,0% de “filler”. Todavia, conforme Foto da
Figura I abaixo, a qual registra o painel da usina de asfalto da empresa Lidermac no momento da
usinagem da mistura de CBUQ faixa C, o percentual de filler utilizado é igual a 0,0%,
comprovando o não uso deste componente no referido traço.
Figura I: Painel da Usina de Asfalto no Momento da Usinagem CBUQ - C
Na composição de custo unitário do consórcio construtor referente ao serviço “CA - Usinagem
de CBUQ (capa de rolamento – Faixa C)” o filler custa R$5,81 (P0). Subtraindo este valor do
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custo unitário total que está sendo pago (R$60,36), têm-se o custo unitário total real de R$54,55
para esse serviço auxiliar. Entrando, com este valor na composição de preço unitário do serviço
“Concreto betuminoso usinado a quente – capa de rolamento (Faixa 'C')” e considerando corretos
os demais custos envolvidos neste serviço, chega-se ao preço unitário total real de R$89,64,
conforme demonstrado no Quadro I abaixo.
Quadro I: Cálculo do preço unitário do CBUQ – C sem o “filler”
Descrição
Custo Unitário de Execução CBUQ - C
Custo Usinagem CBUQ - C
Custo Unitário Direto Total
BDI de 31 %
Preço Unitário Total
Contratado (R$)
13,88
60,36
74,24
23,01
97,25
Executado (R$)
13,88
54,55
68,43
21,21
89,64
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Até 31/10/2009 foi pago R$11.066.724,89, em valor inicial, referente ao serviço CBUQ Faixa C.
No entanto, o valor de fato devido pela Administração, por conta da execução do CBUQ Faixa C
sem o “filler” pela empresa subcontratada, é R$ 10.200.732,33. Portanto, um superfaturamento
de R$ 865.992,56 a preços iniciais, conforme Quadro II a seguir.
Quadro II: Cálculo do superfaturamento até 31/10/2009.
item
Descrição
4.2.3
4.3.1.9
CBUQ na Faixa C
CBUQ na Faixa C para Revestimento
CBUQ na Faixa C para correção de irregularidades
longitudinais
4.3.1.6
4.3.2.7
CBUQ na Faixa C para Revestimento
4.3.3.8
CBUQ na Faixa C para Revestimento
4.3.4.5
CBUQ na Faixa C para Revestimento
4.4.1.5
CBUQ na Faixa C para Revestimento
4.4.2.5
CBUQ na Faixa C para Revestimento
4.4.3.5
CBUQ na Faixa C para Revestimento
CBUQ na Faixa C para Revestimento (semi-pistas
retornos e acessos)
4.5.1.4
CBUQ na Faixa C para Revestimento (na pista
existente)
4.5.2.5
CBUQ na Faixa C para Revestimento (parada de
ônibus I)
CBUQ na Faixa C para Revestimento (parada de
4.6.2.1.4 ônibus II)
11.2.5
CBUQ na Faixa C (desvio de tráfego)
CBUQ na Faixa C para Revestimento (obras de arte
2.5.5
especiais)
CBUQ na Faixa C para Revestimento (obras de arte
especiais)
2.5.5
CBUQ na Faixa C para Revestimento (obras de arte
2.5.5
especiais)
VALOR PAGO A MAIS ATÉ 31/10/2009
t
t
14.782,85
20.969,17
Valor Pago
Até 31/10/09
R$ 1.437.632,16
R$ 2.039.251,78
t
t
t
t
t
t
t
4.446,79
47.679,44
727,80
10.988,56
990,12
604,90
269,64
R$ 432.450,13
R$ 4.636.825,54
R$ 70.778,06
R$ 1.068.636,97
R$ 96.289,46
R$ 58.826,91
R$ 26.222,39
R$ 398.610,08
R$ 4.273.985,00
R$ 65.239,54
R$ 985.014,07
R$ 88.754,63
R$ 54.223,59
R$ 24.170,44
t
1.211,05
R$ 117.774,13
R$ 108.558,07
t
7.815,98
R$ 760.104,06
R$ 700.624,45
t
149,46
R$ 14.534,60
R$ 13.397,24
t
t
785,11
2.207,11
R$ 76.352,34
R$ 214.641,54
R$ 70.377,62
R$ 197.845,43
t
51,01
R$ 4.960,24
R$ 4.572,09
t
65,79
R$ 6.398,08
R$ 5.897,42
t
51,89
Und. Quantidade
Valor Devido
Até 31/10/09
R$ 1.325.134,67
R$ 1.879.676,40
R$ 5.046,50
R$ 4.651,60
R$ 11.066.724,89 R$ 10.200.732,33
R$ 865.992,56
Fonte: DITRA/SFC/CGU.
Registra-se que a não utilização do “filler” na composição granulométrica da mistura de CBUQ
Faixa C pode acarretar não enquadramento em faixa granulométrica especificada, bem como
desatendimento aos parâmetros volumétricos especificados para este tipo de concreto asfáltico
(DNER-ES 313/97), repercutindo desfavoravelmente na vida útil do revestimento.
Assim sendo, além do superfaturamento demonstrado até 31/10/09, fica caracterizada a
deficiência da fiscalização/supervisão no acompanhamento dos serviços ao permitir pagamento
de serviços executados por empresa subcontratada com qualidade técnica inferior à exigida pela
respectiva especificação de serviço.
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Evidências:
37° Boletim de Medição referente ao período de 01/10/2009 a 31/10/2009.
Composição de preço unitário do contratado código 4.2.3 – Concreto betuminoso usinado a
quente – capa de rolamento (Faixa “C”).
Composição de preço unitário do contratado código 8 CA – Usinagem de CBUQ (capa de
rolamento – Faixa C).
Ficha do ensaio de dosagem da mistura asfáltica realizado pelo laboratório do consórcio
construtor.
Fotografia n° 1 – painel da usina de asfalto no momento da usinagem CBUQ – C.
CONSTATAÇÃO 011:
SUPERFATURAMENTO DE R$ 352.224,57 NA EXECUÇÃO DO SERVIÇO “CBUQ NA
FAIXA B PARA CAMADA DE LIGAÇÃO”, DECORRENTE DO PAGAMENTO DE
INSUMO NÃO UTILIZADO DURANTE A USINAGEM DA MISTURA ASFÁLTICA.
A empresa subcontratada pelo consórcio construtor para execução do revestimento asfáltico
(Lidermac Construções e Equipamentos Ltda. CNPJ 40.882.060/0001-08) não estava utilizando
o filler na composição granulométrica da mistura de agregados do concreto betuminoso usinado
a quente para camada de ligação (CBUQ – Faixa B).
A fotografia da Figura I abaixo, a qual registra o painel da usina de asfalto da empresa Lidermac
no momento da usinagem da mistura de CBUQ faixa B, evidencia que o percentual de filler
utilizado é igual a 0,0%, comprovando o não uso deste componente.
De acordo com a ficha de ensaio de dosagem apresentada pelo consórcio construtor a
composição de agregados que permite enquadramento na faixa B da especificação DNER-ES
313/97 é a seguinte: 15% de brita 32,0mm; 15% de brita 25,4mm; 15% de brita 19,1mm; 40% de
areia e 15% de pó de pedra. De fato, segundo esses estudos laboratoriais, não há necessidade de
filler para que o CBUQ Faixa B para camada de ligação atenda às exigências da citada norma
quanto a enquadramento em faixa granulométrica e parâmetros volumétricos.
Figura I: Painel da Usina de Asfalto no Momento da Usinagem CBUQ - B
Fonte: DITRA/SFC/CGU.
Entretanto, este componente, em princípio desnecessário, e de fato não utilizado pela
subcontratada, está sendo pago pela Administração, uma vez que consta na composição de custo
unitário 889 “CA-Usinagem de CBUQ (camada de ligação – Faixa B) do consórcio construtor o
valor R$ 5,81 referente ao material filler. Subtraindo-se esse valor do custo unitário da usinagem
de CBUQ Faixa B, obtém-se o preço unitário devido de R$ 75,55 para o serviço 800787 –
CBUQ na faixa B para camada de ligação, ao invés do preço unitário até então pago de R$ 83,16
(vide Quadro I seguinte).
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Quadro I: Cálculo do preço unitário do CBUQ – B sem o “filler
Descrição
Custo Unitário de Execução CBUQ - B
Custo Usinagem CBUQ - B
Custo Unitário Direto Total
BDI de 31 %
Preço Unitário Total
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Contratado (R$)
9,96
53,52
63,48
19,68
83,16
Executado (R$)
9,96
47,71
57,67
17,88
75,55
Até 31/10/2009 foi pago R$3.849.013,86 em valor inicial, referente ao serviço CBUQ Faixa B
para camada de ligação. No entanto, o valor de fato devido pela Administração, por conta da
execução do desse serviço sem o “filler” pela empresa subcontratada, é R$3.496.789,29.
Portanto, um superfaturamento de R$352.224,57 a valores de 31/10/2007, conforme Quadro II.
Quadro II: Cálculo do superfaturamento até 31/10/2009
item
4.3.1.8
4.3.2.6
4.3.3.7
Descrição
CBUQ na Faixa B para camada de ligação
CBUQ na Faixa B para camada de ligação
CBUQ na Faixa B para camada de ligação
Und.
t
t
t
VALOR PAGO A MAIS ATÉ 31/10/2009
Quantidade
43.606,68
1.089,90
1.587,86
Valor Pago
Valor Devido
Até 31/10/09
Até 31/10/09
R$ 3.626.331,59
R$ 3.294.484,75
R$ 90.635,83
R$ 82.341,72
R$ 132.046,44
R$ 119.962,82
R$ 3.849.013,86
R$ 3.496.789,29
R$ 352.224,57
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Evidências:
37° Boletim de Medição referente ao período de 01/10/2009 a 31/10/2009.
Composição de preço unitário do contratado código 4.3.1.8 – Concreto betuminoso usinado a
quente – capa de rolamento rolamento (Faixa “B”).
Composição de preço unitário do contratado código 889 CA – Usinagem de CBUQ (capa de
rolamento – Faixa “B”).
Ficha do ensaio de dosagem da mistura asfáltica realizado pelo laboratório do consórcio
construtor.
Fotografia n° 1 – painel da usina de asfalto no momento da usinagem CBUQ – B.
CONSTATAÇÃO 012:
SUPERFATURAMENTO DE R$ 6.979.191,60 NO SERVIÇO APLICAÇÃO DE GEOMALHA
HATELIT 40/17, DECORRENTE DA NÃO UTILIZAÇÃO DE EQUIPAMENTOS
PREVISTOS, DE PREÇO DE INSUMO SUPERIOR AO PRATICADO NO MERCADO E DE
CONSIDERAÇÃO EXCESSIVA DE PERDAS NO CONSUMO DO MATERIAL.
O serviço aplicação de geomalha Hatelit 40/17 foi previsto pelo projeto executivo nos reforços
do pavimento composto e do pavimento rígido existente entre as camadas de ligação (binder) e a
capa de rolamento, a fim de minimizar a propagação de trincas das camadas pré-existentes para
as novas camadas.
Durante a fiscalização em campo, foi verificado que este serviço está sendo realizado pela
subcontratada Lidermac Contruções Ltda. A execução verificada in loco consistia em desenrolar
manualmente os rolos de geomalha sobre a pista, sem uso do equipamento “Rolo compactador
de pneus Dynapac CP – 221”, o qual integra a composição do preço unitário do consórcio
construtor para este serviço (Figura I abaixo).
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Figura I: Aplicação da geomalha Hatelit 40/17
Segundo cotação de preço realizada em 26/03/2010 pela equipe de fiscalização da CGU, junto à
empresa Geocom Comercial Ltda, representante do fabricante da geomolha hatelit 40/17
(Huesker) em Recife-PE, o preço unitário deste insumo, considerando material posto em obra em
Arapiraca-Al e 18% de ICMS incluso, é de R$14,28/m². O custo do frete é bem inferior ao
considerado na cotação, pois Arapiraca encontra-se a 357 km de Recife, e o canteiro de obras
(Escada) está a 64km de Recife. Retirando-se desse valor o ICMS, chega-se a R$ 12,10/m².
Incindindo-se 5% de IPI sobre esse valor, obtém-se o preço unitário de geomalha Hatelit 40/17
de R$ 12,71/m² (26/03/2010). Retroagindo esse preço a novembro de 2006 pelo índice de 1,2112
previsto em contrato, obtém-se o valor R$ 10,49/m².
Entretanto, o custo unitário considerado na composição de preço unitário do consórcio construtor
é R$ 22,83 (11/2006), ou seja, superior ao dobro do preço unitário calculado pela equipe de
fiscalização da CGU (R$ 10,49), apesar de se considerar material posto em canteiro 293 km mais
distante que a situação real da obra.
Além disso, outro fator que contribui para a majoração excessiva do custo da geomalha é o
coeficiente de consumo adotado na composição de preço unitário do consórcio para este insumo.
Tal consumo prevê 20% de perdas de material na aplicação da geomalha, por considerar
excessos de 50 cm de largura de geomalha para cada lado da pista de rolamento. Faz-se
necessário registrar que tal critério foi previsto no projeto executivo, mas a execução não estava
sendo realizada dessa forma.
Verificou-se em campo que a geomalha é aplicada em dois rolos de igual largura com
sobreposição de 50 cm no eixo da pista, cuja largura é 7,0m, sem transpor os bordos externos da
pista (Figura anterior). Assim, em uma extensão de 1,00m, têm-se 7,00m² de serviço executado.
Para cada 7m² de serviço executado são empregados 1,00m x 0,50m = 0,50m² a mais de
material, por causa da sobreposição de 50 cm no eixo da pista. Logo, o consumo é da ordem de
7% maior que área de serviço executada, isto é, menos da metade do percentual adotado na
composição de preço unitário do consórcio (20%).
Adotando um percentual de perdas de 10% na aplicação da geomalha e com base nas
constatações de campo e na cotação de preço deste insumo mencionada acima obteve-se o preço
unitário total de R$ 19,89 para o serviço “Aplicação de geomalha Hatelit 40/17”, conforme
composição de preço unitário abaixo, elaborada pela equipe de fiscalização da CGU (Quadro a
seguir).
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Quadro I: Cálculo do preço unitário do serviço aplicação de geomalha Hatelit 40/17 conforme execução verificada
Utilização
Custo Operacional
Custo
Equipamento / Modelo
Quantidade
Prod.
Improd.
Prod.
Improd.
Horário
Carregadeira de pneus CAT 966
1
1
0
251,78
71,89
251,78
Caminhão carroceria – 15T
1
1
0
104,72
40,66
104,72
TOTAL (A)
356,5
Quant.
Mão de Obra Suplementar
K ou R
Salário
Custo
horas
Base
Horário
Servente
2,82
1500
1,85
7825,50
encarregado de turma
9,88
150,3
1,85
2747,18
TOTAL (B)
10572,68
C) PRODUÇÃO DA EQUIPE
3000
D) CUSTO UNITÁRIO DA EXECUÇÃO (A+B) / C = D
Materiais / Outras Atividades
Geomalha Hatelit 40/17
CUSTO HORÁRIO TOTAL (A+B)
Unidade
m2
Custo
Consumo
Unitário
10,49
1,1
TOTAL (E)
CUSTO DIRETO TOTAL (D+E)
BONIFICAÇÃO (31,00%)
PREÇO UNITÁRIO TOTAL
Transporte já incluso no preço do material
10929,18
3,64
Custo
Total
11,54
11,54
15,18
4,71
19,89
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Até 31/03/2011, foram pagos 335.215,74 m² do serviço em comento, ao preço unitário
contratado de R$ 40,71, o qual é superior ao dobro do preço obtido pela equipe de fiscalização.
Dessa forma, até a referida data, o valor pago a preços iniciais foi de R$ 13.646.632,57, ao passo
que, com base nos achados da equipe de fiscalização, o valor pago deveria ser de R$
6.667.440,97. Logo, verificou-se um superfaturamento de R$ 6.979.191,60 a valores iniciais
(vide Quadro II abaixo).
Quadro II: Cálculo do superfaturamento na aplicação da geomalha Hatelit 40/17
Item
Descrição
Und.
Quantidade
Aplicação de geomalha
m²
318.340,485
Hatelit 40/17
Aplicação de geomalha
4.3.2.5
m²
16.875,250
Hatelit 40/17
TOTAL
SUPERFATURAMENTO ATÉ 31/03/2011 (valor a PI) R$
Fonte: DITRA/SFC/CGU
4.3.1.7
Valor Pago (R$)
Até 31/03/11
Valor Devido (R$)
Até 31/03/11
12.959.641,14
6.331.792,25
686.991,43
335.648,72
13.646.632,57
6.667.440,97
6.979.191,60
Evidências:
54ª Boletim de Medição 01/03/2011 a 31/03/2011.
37° Boletim de Medição 01/10/2009 a 31/10/2009.
Composição de preço unitário do contratado código 4.3.1.7– Aplicação de geomalha Hatelit
40/17.
Cotação de preço da geomalha Hatelit 40/17 junto a Geocom Comercial LTDA.
Planilha do Quadro I;
Foto da Figura VI – Aplicação de Geomalha Hatelit 40/17.
CONSTATAÇÃO 013:
EXISTÊNCIA DE DEFEITOS PRECOCES NO ACOSTAMENTO DA DUPLICAÇÃO.
Durante a inspeção de campo foram constatados os seguintes defeitos no acostamento recém
construído da duplicação:
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a) fissuras transversais prejudiciais à vida útil do pavimento.
Foram verificadas fissuras transversais espaçadas de 3,0m a 4,0m e distribuídas em vários subsegmentos do lote 7 (vide Foto da Figura I seguinte).
O pavimento do acostamento da pista duplicada e da restaurada, onde tais defeitos foram
verificados, foi construído recentemente e, até a data da inspeção de campo, ainda não havia sido
submetido ao tráfego previsto em projeto. Em alguns locais, o respectivo acesso ainda
permanecia fechado ao tráfego na data da fiscalização. Assim sendo, o aparecimento precoce das
fissuras aponta para prováveis falhas construtivas durante a execução da camada de base de brita
graduada com cimento, cuja espessura é de 27 cm.
Adverte-se que esse tipo de defeito pode comprometer a durabilidade do pavimento por causa
dos efeitos deletérios do acesso da água das chuvas à estrutura do pavimento e ao subleito.
Segundo Art. 69 da Lei 8.666/93, o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover,
reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se
verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.”
Nesse sentido, independentemente da apuração da gênese deste defeito, deve ser feita correção
tempestiva, às expensas do consórcio construtor, a fim de evitar maiores prejuízos futuros ao
erário.
Figura I: Fissuras Transversais no Acostamento
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b)Trinca Longitudinal pronunciada ao longo do acostamento
No acostamento da duplicação, entre as estacas 228 e 230, foi verificada uma trinca longitudinal
de aproximadamente 1cm de abertura e 30 m de extensão, localizada sobre a interface da subbase de CCR com a sub-base de brita graduada com cimento. Esse defeito, pode desencadear o
comprometimento da estrutura do pavimento e até da estabilidade do maciço do aterro pela ação
da água.
Trata-se de um defeito cuja causa requer apuração pelo órgão gestor para identificar quem
suportará o ônus da correção. Contudo, ressalta-se a necessidade de correção tempestiva do
problema a fim de evitar prejuízo ao erário decorrente de provável perda total dos serviços já
executados e pagos.
Figura II: Trinca Longitudinal no Acostamento (Estacas 228 e 230).
Evidências:
Fotografias da Figura II apresentadas na descrição do fato.
Manifestação da unidade examinada:
Supervisora
Em resposta à alínea “d” da S.A. n° 236990/015, a Supervisora JBR Engenharia Ltda, que
também é responsável pelo Projeto Executivo de Engenharia da obra em análise, apresentou a
Carta Ct nº 269/2009, de 16/12/2009, assinada pelo Diretor e Responsável Técnico Luiz Wagner
Júnior, contendo a seguinte manifestação em relação ao problema constatado:
“Por fim, no tocante a abordagem constante do 'item d' da solicitação de
auditoria ora em resposta, é preciso de logo deixar inexoravelmente
sublinhado que a supervisora alertou o Consórcio Construtor logo início dos
trabalhos ocorrido 18 de outubro de 2008, através de registro aposto no
Diário de Obra, folha 79754, em 09 de janeiro de 2009 sobre a
NECESSIDADE DE SE FAZER A CURA na camada de Brita Graduada
Tratada com Cimento (BGTC) (grifos nossos), conforme comprova o
expediente anexo, visando dessa forma evitar a ocorrência de fissuras naquela
camada do pavimento.
Além disso, a supervisora em continuação ao acompanhamento dos trabalhos
enfatizou por diversas vezes durante a execução dos serviços, in loco, a
necessidade de providência necessárias para ilidir definitivamente as fissuras
detectadas, culminando com correspondência neste sentido datada de 02 de
outubro de 2009, logo após a volta dos serviços de execução dos
acostamentos, face o término do período de chuvas (de abril a setembro), onde
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ali elencamos textualmente as medidas a serem adotadas para evitar
problemas de fissuramento, tudo como comprova a sua fotocópia anexa.”
Fiscal do Contrato
O Fiscal do Contrato TT-252/2006, por intermédio do Memorando n° 85/2009, de 17/12/2009,
encaminhado ao Coordenador-Geral de Construção Rodoviária Substituto, se manifestou em
relação à alínea “d” da S.A. n° 236990/014, transcrevendo a manifestação da Supervisora, e, nela
embasado, fez as seguintes considerações:
“Considerações desta Fiscalização:
Diante do exposto acima estamos solicitando ao superintendente Regional a
aplicação de multa contratual ao Consórcio Construtor por descumprimento
da clausula décima terceira do contrato TT-252/06, face ao não atendimento
as determinações da Fiscalização e sugerindo ao mesmo que determine as
correções dos defeitos no prazo de 60(sessenta) dias.”
Diretoria de Infraestrutura Rodoviária – DIR
Por intermédio da SA n° 236990/016, a Diretoria de Infraestrutura Rodoviária foi instada a
apresentar sua avaliação e providências quanto aos fatos constatados e quanto às justificativas
apresentadas pela fiscalização e supervisão da obra acima transcritas. Antes de se manifestar,
solicitou posicionamento da CGCONT, que sugeriu à DIR, em 07/12/2009, conforme fls.
122/124 do processo n° 50600.015208/2009-89, as seguintes providências relacionadas:
“- Contratação imediata por meio de instrumento jurídico competente de
auditoria específica para realização de levantamentos e verificações
necessárias;
- Determinar o estorno e/ou glosa de eventuais serviços medidos
indevidamente, após a conclusão dos trabalhos de auditoria;
- Reter as garantias contratuais vigentes até a conclusão dos trabalhos de
correção e aceitação por parte do DNIT;
- Mudança imediata de toda equipe técnica da empresa Supervisora JBR,
tendo em vista os fatos constantes do documento INFORME DA CGU.”
Neste mesmo documento, o Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, afirma no parágrafo
20, que a CGCONT não tem competência regimental para fazer avaliações quanto aos fatos
constatados, nem com relação às justificativas apresentadas pela fiscalização e supervisão acima
transcritas. E faz menção à necessidade de adequada instrução com vistas à instauração de
processo administrativo, por parte do Diretor-Geral, para que seja promovida a competente
avaliação e posterior resposta à CGU.
Em 10/03/2010, pelo Memorando nº 896/2010/CGCONT/DIR, este mesmo Coordenador-Geral
de Construção Rodoviária informou à DIR as ações implementadas, com intuito de sanear as
impropriedades apontadas em cada item do INFORME CGU, de 30/11/2009.
Especificamente em relação aos fatos relatados nesta constatação, foi informado à DIR, na
ocasião, que o “DNIT está firmando com o Exército Brasileiro, por meio do processo nº
50600.001043/2010-00, o Termo de Cooperação Técnica n° 208/2010, que tem como objeto: ' o
estabelecimento da sistemática de cooperação em atividades de execução de Levantamento
Topográfico, Análise de Pavimento Rígido, Quantificação de Terraplenagem e Avaliação
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Técnica das Soluções a Adotar para a Obra de Adequação e Duplicação da BR 101/NE, lotes 7 e
8, em Pernambuco.'”
No mesmo Memorando, a CGCONT informa que “O Referido objeto do Termo de Cooperação
Técnica será executado de acordo com o Plano de Trabalho n° 40.001.10.22.01.01”, cujo valor,
referente a dezembro de 2009, é R$ 1.704.869,77. Na alínea “e” do campo identificação do
objeto deste Plano de Trabalho consta: “fissuras longitudinais e transversais no acostamento –
levantar a gênese das patologias e indicar as soluções técnicas;”
Continuando, a CGCONT afirma que “Após as conclusões dos trabalhos, objeto do referido
plano de Trabalho, serão procedidas das correções e estornos necessários, bem como as
apurações de responsabilidade, se for o caso, e aplicação das sanções cabíveis, mediante
competente processo administrativo, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa, como
determina a legislação pertinente”.
Conclui o CGCONT ressaltando que, cautelarmente, adotou todas as providências necessárias
para a retenção das garantias contratuais relativas ao Contrato n° TT-252/06, firmado com o
consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/Andrade Gutierrez/Barbosa Mello, responsável pela
construção do lote 7 da BR 101 PE. Apresenta a documentação comprobatória dessa retenção
pela Diretoria de Administração e Finanças.
Com base nas manifestações do CGCONT, o Diretor de Infraestrutura Rodoviária entende
“restar prejudicada qualquer avaliação das justificativas apresentadas antes de concluídos os
trabalhos designados, uma vez que qualquer avaliação no presente momento poderia se mostrar
prematura face aos resultados a serem obtidos com as providências adotadas.”
Por meio do memorando 3617/2010-CGCONT, de 22/09/2010, o Coordenador-Geral de
Construção, levou ao conhecimento do Superintendente Regional do DNIT em Pernambuco o
inteiro teor do Relatório de Visita Técnica dos Lotes 07 e 08 emitido por Consultor contratado
pela Diretoria de Obras de Cooperação do Exército – DOC no âmbito do plano de trabalho
40.001.10.22.01.01. Além disso, determina ao Superintendente Regional que “empreenda
gestões no sentido da execução das medidas recomendadas no item nº 5 desse relatório, o que
deverá ser fiscalizado cotidianamente pela empresa supervisora das obras, de tal forma a
garantir a integridade do pavimento do Lote nº 07 da BR 101/PE.”
Análise do controle interno:
A documentação apresentada pela Supervisora e pelo fiscal refere-se exclusivamente ao
problema das fissuras transversais no acostamento, não tratando do defeito relatado na alínea “b”
desta constatação.
Foi apresentada a folha n° 42 do Diário de Obra, assinada pelo fiscal, pelo supervisor e pelo
representante do consórcio construtor, na qual consta registro de correspondência interna
reiterando as etapas de execução dos serviços de acostamento e restauração, dando ênfase à
necessidade de cura da camada de “BGTC”.
Ora, se esta correspondência consiste numa reiteração, deduz-se que o consórcio construtor já
tinha sido alertado anteriormente sobre a necessidade de execução da adequada cura da camada
de “BGTC”. Além disso, o caráter de reiteração da citada correspondência sugere que o
consórcio construtor não adotou as recomendações da Supervisora e Fiscalização anteriormente
feitas.
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Outro aspecto subentendido na manifestação da supervisora é o nexo de causalidade entre o
aparecimento das fissuras transversais no acostamento e a falta ou deficiência do processo de
cura da base de “BGTC”. De fato, a experiência corrente demonstra que em camadas de
pavimento que contenham cimento Portland, o processo de cura é etapa fundamental para evitar
o fissuramento por retração térmica.
A fiscalização em seu posicionamento sobre o fato constatado acatou na íntegra o entendimento
da supervisora e nele baseada considerou ter havido, por parte do consórcio construtor,
desobediência a sua determinação para seguir etapas da execução do acostamento da duplicação
e restauração recomendadas pela Supervisora, dentre as quais inclui-se a cura da camada de
BGTC.
Ao solicitar ao Superintendente Regional do DNIT em Pernambuco aplicação de multa ao
contratado por não cumprir determinação da fiscalização, o fiscal do contrato reconhece o nexo
de causalidade entre as fissuras transversais e a falta ou deficiência da cura e, por conseguinte, a
culpa do consórcio construtor em relação a esse defeito.
Entretanto, essa atitude do fiscal, embora pertinente, não é dotada de eficácia para evitar o
problema. Além disso, convém registrar que tal atitude foi desencadeada apenas após ser instado
a se manifestar por esta CGU sobre o problema em tela em sede da SA n° 236990/014, emitida
em 03/12/2009.
A boa prática de fiscalização adotaria como medida eficaz não atestar as medições dos serviços
no qual não foi cumprida determinação do fiscal.
No caso em tela, embora o consórcio construtor não tenha atendido determinação da
fiscalização/supervisão, datada de 02/10/2009, o fiscal do contrato e a supervisora atestaram, no
mesmo mês, 34.243,887m³, 68% do total do serviço base de brita graduada com cimento do
acostamento, no valor de R$ 5.318.780,53, conforme 37º Boletim de Medição (1/10/2009 a
31/10/2009).
A Coordenação-Geral de Construção, por sua vez, se absteve de avaliar as respostas da
Supervisora e do Fiscal a respeito do problema constatado sob alegação de não ter competência
regimental para tanto. Entretanto, essa alegação não procede, pois conforme Art. 83, I e II,
compete à CGCONT:
Regimento Interno do DNIT - Art. 83, I e II:
“I – programar, coordenar e acompanhar a execução de obras de construção,
pavimentação, aumento da capacidade, modernização, eliminação de pontos
críticos, obras de arte especiais, acessos e travessias urbanas, tanto em
contratos diretos com o DNIT, como através de convênio firmado com
entidades governamentais;
II – orientar e supervisionar a execução dos contratos e convênios das obras
de construção em Rodovias Federais a cargo das Superintendências
Regionais;”
A avaliação das manifestações da supervisora e do fiscal em relação aos fatos relatados nas
alíneas “a” e “b” se insere nas competências definidas nos dispositivos acima, pois tais
manifestações tratam de problemas de execução da obra, que a CGCONT tem a responsabilidade
de coordenar e acompanhar ou, no mínimo, orientar e supervisionar.
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Além disso, especificamente em relação às fissuras e trincas constatadas, a contratação de
auditoria independente (Termo de cooperação com E.B.) para definir as causas e apontar
soluções consiste em medida desnecessária, uma vez que a supervisora indica em sua
manifestação a não realização da cura pelo construtor.
Assim, bastaria o DNIT, por meio da DIR/CGCONT, instar a supervisora, que tem atribuição
contratual para isto (alínea “b” item 6.3 ANEXO III – TERMO DE REFERÊNCIA EDITAL
082/2001), a emitir laudo técnico informando a causa deste problema e a solução adequada, para,
a partir daí, notificar o contratado fazendo valer o comando do Art. 69 da Lei 8.666/1993: “Art.
69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas
expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou
incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.”
Portanto, as manifestações avaliadas não contêm medidas eficazes à garantia da eliminação
tempestiva dos defeitos constatados. A determinação do Coordenador-Geral de Construção
Rodoviária ao superintendente Regional do DNIT em Pernambuco, para que esse executasse as
recomendações do Exército, relativas à promoção de selagem das fissuras do acostamento,
ocorreu apenas em 22/09/2010 (Memorando n°3617/2010-CGCONT), isto é, nove meses após o
DNIT ter tomado conhecimento dos problemas em comento por meio do Informe CGU de
03/12/2009. Destaca-se que nesse interregno ocorreu o período mais chuvoso na região (março a
setembro), o que certamente provocou deterioração estrutural do pavimento do acostamento em
face do fissuramento constatado. Assim, a atitude do gestor comprova-se ineficaz e intempestiva
no sentido preservar a integridade de serviços já executados e pagos.
CONSTATAÇÃO 014:
PAVIMENTO RÍGIDO RECÉM-CONSTRUÍDO COM DEFEITO SUPERFICIAL
DECORRENTE DE MÁ EXECUÇÃO COMBINADA COM DEFICIÊNCIA DE
FISCALIZAÇÃO.
O pavimento rígido da pista duplicada do Lote 07 da BR-101 NE em Pernambuco encontra-se
com elevada irregularidade longitudinal, decorrente de provável deficiência na execução das
placas de concreto de cimento Portland e omissão da fiscalização.
Utilizando-se um perfilômetro a laser, foi realizada a avaliação da irregularidade longitudinal por
meio da determinação do IRI (International Roughness Index), parâmetro estabelecido pelo
Banco Mundial para definir o nível de conforto ao rolamento de um pavimento rodoviário.
O ensaio foi inicialmente conduzido nos lotes 06 e 08, como forma de estabelecer um referencial
comparativo após a calibração e teste do equipamento em ruas do Recife-PE. Em seguida,
verificou-se o lote 7, objeto da fiscalização. Os resultados obtidos são apresentados no Quadro I
abaixo:
Quadro I: Resultados do IRI para o Lote 07.
Lote
Ext. Aval.
(km)
7
73,63
PADRÕES IRI – International Roughness Index
Excelente
Bom
Regular
Ruim
Péssimo
1–1,9
1,9–2,7
2,7-3,5
3,5-4,6
>4,6
0,00%
8,00%
35,00%
36,00%
21,00%
% Fora
Padrão
57,00%
Fonte: Relatório Técnico RSP N° RSP-01.22.09 LEP Laboratório de Engenharia e Pesquisa.
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Para o Lote 07, foram constatados valores de IRI de 4, 5, 6 e até 7 em alguns trechos. Os
resultados demonstram que 0% dos trechos do lote 07 avaliados são considerados excelentes, 8%
bom, 35% regular, 36% ruim e 21% péssimo.
A literatura recomenda valores de IRI até 2,5. José Tadeu Balbo, em seu livro Pavimentos de
Concreto, cita valores de 4 como relativos a pavimentos deteriorados. O próprio DNIT, na norma
049/2009-ES estabelece que o controle da irregularidade longitudinal seja feito pelo índice de
perfil determinado pelo equipamento Perfilógrafo Califórnia. Conforme essa norma, o pavimento
será aceito quanto à irregularidade Longitudinal quando o IP for menor ou igual a 240mm/km.
A mesma norma permite a avaliação do acabamento longitudinal do pavimento por meio do
Quociente de Irregularidade (QI), que deve ser inferior ou igual a 35 contagens por quilômetro, o
que equivale a IRI menor ou igual a 2,7m/km. Portanto, os valores de IRI obtidos durante a
fiscalização indicam uma condição de acabamento longitudinal do pavimento do lote 07
inaceitável segundo os critérios dessa norma.
Essa condição normalmente é verificada em pavimentos com mais de 20 anos de abertura ao
tráfego. Nesse sentido, destaca-se afirmação do Consultor Prof. DSc José Tadeu Balbo,
contratado pelo Exército Brasileiro no âmbito do plano de trabalho n° 40.001.10.22.01.01 sobre
o problema em tela: “... a condição de rolamento percebida pelos usuários não é típica de um
pavimento de concreto recém-construído, deixando a desejar.”
De maneira diversa, nos pavimentos dos Lotes 06 e 08, adotados como referência, a condição de
superfície medida pelo IRI vai de boa a excelente, coerente com a condição de pavimento novo,
conforme gráfico abaixo (Gráfico I). Logo, a elevada irregularidade longitudinal é um problema
restrito ao pavimento da duplicação do Lote 07, cuja principal causa provável é a deficiência
executiva das placas de concreto.
Gráfico I: Resultados IRI pavimentos dos lotes 06, 07 e 08.
Fonte: Relatório Técnico RSP N° RSP-01.22.09 LEP Laboratório de Engenharia e Pesquisa.
O próprio DNIT já reconheceu tal fato, ao adotar medidas corretivas desse defeito, as quais são
propostas pelo Plano de Intervenção Corretiva elaborado pelo Consultor Luis Carlos Grossi,
contratado pelo Consórcio Gerenciador Contécnica, Planservi e Lenc. Esse documento, emitido
em 01/03/2010, faz menção a resultados do Índice de Perfil (IP) do Lote 07 obtidos pelo
Perfilográfo Califórnia como transcrito a seguir:
[...]
“esses resultados, juntamente com a análise do gráfico traçado pelo
equipamento precitado, mostram valores altos de IP, indicadores de
desconforto de rolamento.”
[...]
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O mesmo Relatório Técnico indica como medida corretiva desse defeito o “Micronivelamento de
Pavimento de Concreto (MPC)”, também conhecida como “Microfresagem”.
Acerca da aplicação dessa técnica corretiva, convém apresentar posicionamento do Prof. DSc
José Tadeu Balbo, contratado pelo Exército Brasileiro no âmbito do plano de trabalho
n°40.001.10.22.01.01:
[...]
“este tipo de correção superficial (com microfresadora) que está sendo
aplicada sobre a superfície dos pavimentos de concreto no lote 7 jamais deve
ser encarada como atividade normal pós-obra de construção de pavimentos de
concreto. Pelo contrário, essa técnica surgiu no passado como forma de
melhoria da condição de rolamento, do ponto de vista de conforto e de
segurança, para pavimentos de concreto antigos que já haviam suportado
tráfego por um longo período de serviço e que apresentassem,
fundamentalmente, ou escalonamentos em juntas transversais ou perda de
textura superficial.”
[...]
Acrescenta-se que pavimentos com os valores de IRI detectados para o Lote 7 geram alto grau de
desconforto ao usuário, aumento dos danos à suspensão dos veículos e aceleração da ruína do
pavimento na região das juntas entre placas, o que contribui para redução significativa da vida
útil e aumento dos custos de manutenção.
Em relatório técnico de novembro de 2008, emitido pelo Eng° Luís Carlos Grossi, consultor do
Consórcio Supervisor Contécnica, Planservi e Lenc, consta avaliação quanto ao conforto do
pavimento rígido do Lote 07. Tal avaliação foi feita com base no Quociente de Irregularidade
obtido com o Perfilômetro Merlin. Segundo o citado documento, o resultado do QI obtido foi
28,82. Contudo, alguns valores se mostraram superiores a 35, valor limite para aceitação do
serviço, indicando falhas pontuais na execução das placas de concreto. Nesse sentido, é oportuno
transcrever conclusão do citado consultor sobre a causa provável do problema:
[...]
“Os resultados do Merlim atestam, como já foi dito, que o problema reside
sobremaneira na execução segmentada acima do que se tem em mira e na
falta de um maior capricho na confecção das juntas de construção nas
retomadas de concretagem.”
[...]
Ressalta-se ainda que a causa da elevada irregularidade longitudinal já era do conhecimento da
Supervisora no período de execução das placas de concreto. Funcionários de campo da própria
JBR Engenharia Ltda informaram à equipe de fiscalização da CGU que a pavimentadora usada
pelo Consórcio Construtor era velha e quebrava com muita frequência, gerando interrupções e
retomadas de concretagem além do especificado. Essa informação converge com o diagnóstico
desse laudo do consórcio gerenciador emitido em 2008,
Assim, o citado problema, embora ainda em pequena escala, tornou-se conhecido pelo DNIT
ainda em 2008, durante a execução do serviço. Por meio do Memorando nº 3216/2008CGCONT, de 08/12/2008, o Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, deu ciência ao
Superintendente Regional do DNIT em Pernambuco sobre o teor do relatório mencionado no
parágrafo anterior, solicitando implementar as recomendações nele contidas nos lotes de
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responsabilidade da Superintendência Regional em Pernambuco (lotes 07 e 08). Faz-se oportuno
transcrever a íntegra dos itens 4 e 5 desse documento:
[...]
“4. Para a recuperação dos diversos defeitos deve ser utilizada a metodologia
constante do item 6 do relatório que é perfeitamente compatível com o
preconizado pela ABCP.
5. Pelo fato de se constatar grande incidência de defeitos nas regiões das
juntas transversais de final de jornada, deve-se seguir rigorosamente o método
executivo detalhado no item 7 do relatório, com reforço de fiscalização nestes
pontos, com a presença constante de fiscais de campo das empresas
supervisoras, de tal forma a garantir a boa qualidade executiva”.
[...]
Observa-se, portanto, que o gestor do contrato, além de apontar medida corretiva dos defeitos
verificados, solicitou reforço de fiscalização por meio da Supervisora durante a execução.
Todavia, os resultados da avaliação da irregularidade longitudinal feita no âmbito da fiscalização
da Rede de Controle em novembro de 2009 demonstram que a providência do gestor de informar
a Superintendência Regional não contribuiu para evitar a continuidade do problema detectado
em 2008.
Em março de 2010, após emissão de informe desta CGU, datado de dezembro de 2009, foram
tomadas providências no sentido de corrigir essa grave falha detectada, conforme proposta de
Plano de Intervenção Corretiva elaborado por Consultor do Consórcio Gerenciador. Isso indica
que no período entre novembro de 2008 e março de 2010, a execução defeituosa das placas de
concreto, assim como os respectivos pagamentos, transcorreu normalmente, já que até março de
2010, já tinham sido pagos R$ 31.090.686,37, referente ao quantitativo total de 87.720,245 m³
previsto para o serviço placa de concreto de cimento Portland.
Nesse sentido, fica evidente a falta de adoção de medidas administrativas pertinentes à correção
da prática executiva adotada. Caso o DNIT tivesse notificado o consórcio contratado, ou até
mesmo suspendido pagamentos, o problema poderia ter sido evitado, eliminando a necessidade
da intervenção corretiva realizada.
Ressalta-se que o Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, gestor do contrato em tela, tem
competência regimental para avaliar e coordenar as medições para fins de pagamento. Assim, em
face da não eliminação da prática executiva inadequada pelo Consórcio e da permanência dos
defeitos no pavimento, esse gestor, no exercício de sua competência regimental, deveria ter
suspendido os pagamentos do serviço placa de concreto até que o Consórcio Construtor
corrigisse o método executivo. Porém, não foi verificada no caso em comento nenhuma atitude
nesse sentido.
Segundo o Relatório Técnico emitido pelo Prof° DSc José Tadeu Balbo em setembro de 2010,
contratado pelo Exército Brasileiro no âmbito do plano de trabalho n° 40.001.10.22.01.01, em
alguns locais onde essa intervenção corretiva foi realizada houve arrancamento do selante das
juntas, ocasionando perda desse serviço já realizado e pago. Ressalta-se que a falta do selante nas
juntas expõe o pavimento à ação danosa da água, comprometendo a durabilidade.
O citado relatório elenca no item 5 uma série de recomendações para garantir a integridade do
pavimento, dentre elas a reposição imediata do selante. Neste caso específico, o gestor do
contrato determinou ao Superintendente Regional do DNIT em Pernambuco que adotasse as
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medidas sugeridas pelo relatório técnico precitado, conforme Memorando 3617/2010 CGCONT,
de 22/09/2010.
Evidências:
LEP - Laboratório de Engenharia e Pesquisa. Levantamento de Irregularidade com Road Surface
Profile – RSP: Relatório Técnico RSP n° RSP-01.22.09, de janeiro de 2010.
Norma DNIT 049/2009-ES: Execução de pavimento rígido com equipamento de forma
deslizante.
Memorando nº 3216/2008 CGCONT, de 08/12/2008.
Relatório de Visitas Técnicas para Reuniões sobre Aplicação de Metodologia de Inspeção de
Pavimento Rígido e Verificação de Ocorrências Específicas na BR-101 NE. Consultor Luis
Carlos Grossi – Consórcio Gerenciador Contécnica, Planservi e Lenc. (Novembro, 2009).
Plano de Intervenção Corretiva. Consultor Luis Carlos Grossi – Consórcio Gerenciador
Contécnica, Planservi e Lenc. (Março, 2010).
Memorando nº 3617/2010 CGCONT, de 22/09/2010.
Relatório de Visita Técnica aos Lotes 07 e 08 da BR 101/PE. Consultor José Tadeu Balbo Departamento de Obras de Cooperação – DOC/EB. (Setembro de 2010).
CONSTATAÇÃO 015:
INEXISTÊNCIA OU POSICIONAMENTO IRREGULAR DAS BARRAS DE LIGAÇÃO,
CARACTERIZANDO EXECUÇÃO DO PAVIMENTO RÍGIDO EM DESACORDO COM O
PROJETO EXECUTIVO.
O pavimento rígido do lote 07 foi executado em desacordo com a prescrição do projeto
executivo. Constatou-se ora a inexistência, ora o posicionamento incorreto e ora o espaçamento
superior ao de projeto das barras de ligação das placas de concreto.
Em princípio, a verificação foi realizada por meio do uso do equipamento Ground Penetrating
Radar pela equipe de peritos da Polícia Federal. Foi levantada a extensão aproximada de 5,0 km,
o que corresponde a 12% da extensão do lote.
Posteriormente, o problema foi confirmado com a demolição da placa de concreto nas
proximidades da estaca 148, dentro de um dos trechos examinados com o equipamento
mencionado. Essa demolição foi realizada pelo consórcio construtor após determinação da
equipe técnica do DNIT. Neste local especificamente, não foram encontradas barras ou o
espaçamento medido foi superior ao especificado em projeto, que é de 50 cm. As fotografias
abaixo comprovam o achado (Figura I).
O Projeto Executivo (Item 4.5.2.4 do Volume 1 Tomo I – Documentos para Licitação) prescreve
duas juntas longitudinais de articulação no pavimento da duplicação do lote 7. Uma localizada
no eixo da pista e outra no contato com a faixa de segurança. De acordo com o mesmo projeto
executivo, foi prevista a colocação de barras de ligação “para melhor controlar as fissuras
longitudinais decorrentes do empenamento da placa” na seguinte configuração:
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Figura I: Defeitos na Placa de Concreto do Pavimento Rígido.
Ausência de barras de ligação
Espaçamento de 80cm entre barras
“• Para junta longitudinal no eixo da pista – ф = 12,5mm a cada 50cm com comprimento de 92cm;
• Para junta longitudinal entre a pista e a faixa de segurança – ф = 10,0mm a cada 50cm com comprimento de
50cm.”
No levantamento realizado constatou-se ausência de barras de ligação em diversos locais,
principalmente na junta longitudinal entre a pista e a faixa de segurança. Algumas ocorrências
apontaram barras fora da posição especificada no projeto. Em certos locais onde as barras foram
detectadas na posição correta foram encontrados espaçamentos de 60cm, 70cm, 80cm e até
90cm. Nesse sentido, fica caracterizada execução de serviço em desacordo com o projeto
executivo. A conclusão da equipe de fiscalização da CGU é a de que apenas uma pequena
extensão do lote 7 apresentava barras de ligação em conformidade com o prescrito no projeto
executivo.
De fato, o Laudo Pericial nº 1104/2011 – INC/DITEC/DPF cita resultado de Relatório Técnico
Preliminar, executado pela UnB, o qual informa que 88% das juntas longitudinais de todo o
pavimento executado não estão em conformidade com o projeto, por ausência ou posicionamento
incorreto das barras de ligação.
Segundo o Manual de pavimento Rígido do DNIT, a função principal das barras de ligação é
manter as faixas de tráfego livres de possíveis movimentos laterais, evitando a abertura da junta
longitudinal. Em face dos defeitos verificados e relatados acima, pode-se afirmar que essa função
importante não será cumprida em boa parte do pavimento do Lote 7, comprometendo a
durabilidade esperada de um pavimento rígido.
Assim, observa-se que não houve incorporação ao serviço placa de concreto de parte da
quantidade de material essencial ao bom funcionamento e durabilidade do pavimento rígido,
material esse integrante do custo do serviço, portanto já pago pela Administração.
Outro componente do dano ao erário a ser considerado diz respeito aos custos decorrentes da
perda de durabilidade do pavimento. A União pagou ao Contratado por um pavimento que
deveria durar vinte anos com um baixo custo de manutenção. Contudo, a durabilidade esperada
provavelmente será reduzida em função de defeito executivo provocado pelo Contratado, o que
exigirá maiores intervenções de manutenção ao longo da vida útil. Esse custo não pode ser
imputado ao erário, já que decorre de defeito executivo originário de ação dolosa ou culposa do
contratado.
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As inspeções de campo identificaram serviços materialmente relevantes com graves defeitos
executivos, comprometedores dos padrões funcionais e da vida útil da rodovia. O serviço placa
de concreto de cimento Portland, que custou ao erário o montante de R$ 32.442.940,66 (valor de
dez/2005), apresentou elevada irregularidade longitudinal, ausência ou posicionamento incorreto
de barra de ligação, resultando em um pavimento rígido com nível de conforto ao rolamento
similar ao de pavimentos deteriorados. Não bastasse isso, o Laudo Pericial Criminal Federal
1104/2011 INC-DITEC/DPF aponta que a resistência do concreto à tração na flexão das placas
do pavimento rígido apresentou-se inferior à especificada em projeto em alguns locais. Esses
defeitos são extremamente prejudiciais à durabilidade do pavimento, requerendo correções,
demolições e refazimentos em alguns pontos que custariam o montante de R$ 42.961.724,07 (a
preços de dezembro/2005), segundo o citado laudo pericial.
Por fim, registra-se que foi encontrada em campo evidência de que os responsáveis pelo
acompanhamento da obra tinham conhecimento da ausência ou posicionamento irregular das
barras de ligação. Em algumas placas existiam furos nas adjacências da junta longitudinal onde
não foram encontradas as barras de aço (Figura II abaixo).
Figura II: Evidência de ausência de barras de ligação no pavimento
Evidências:
Levantamentos de campo usando equipamento GPR – Ground Penetration Radar.
Fotografia da Figura II.
CONSTATAÇÃO 016:
SUPERFATURAMENTO DE R$ 1.830.471,45 NO SERVIÇO ESCAVAÇÃO, CARGA E
TRANSPORTE MATERIAL DE 3ª CATEGORIA.
Até a 24ª medição (01/09/2008 a 30/09/2008) já havia sido medidos e pagos 71.811,95m3 do
serviço Escavação, carga e transporte material 3ª categoria (itens 1.6.1 a 1.6.8 da planilha de
medição), totalizando R$2.364.760,00, a preços iniciais. Esse quantitativo total foi medido
parcialmente nos seguintes boletins de medição: 8º, 9º, 12º, 13º,14º, 15º, 17º e 24°.
Conforme informado pela equipe da supervisora durante a fiscalização em campo, o local onde
houve a maior quantidade desse serviço foi no corte denominado de C100, entre as estacas 1459
e 1467. De fato, nesse local, foram medidos e pagos como desmonte convencional 33.648,00 m3
(Mapa de cubação Parcial referente a 14ª Medição Parcial - 01/11/2007 a 31/11/2007), dos quais
22.992,393m3 referem-se à faixa de DMT – Distância Média de Transporte 400 – 600m.
A área da seção de medição considerada de material de 3ª categoria na estaca 1461 + 0,00 é
301,268m2, o que informa que a medição realizada considerou que o material de terceira
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categoria, nesta seção específica, se estende da plataforma até o segundo patamar do corte (Vide
Figura I abaixo).
Isso se repetiu nas demais seções de cubação do mesmo corte, demonstrando que na referida
medição o material de 3ª categoria foi considerado desde a plataforma de duplicação até o
segundo patamar, ao longo de toda extensão do corte 100, resultando no quantitativo acima
citado de 33.648,00 m3.
Figura I: Área Medida como material 3ª Categoria (em azul)
Entretanto, inspeção visual realizada por equipe de fiscalização desta CGU constatou que o
material de terceira categoria limita-se a dois nichos no meio do corte que atingem no máximo o
primeiro patamar e cujas extensões somadas não correspondem à metade do comprimento total
do corte (Figura I).
Por meio de cubação realizada com trena, e considerando para cada um desses nichos
constatados o volume de um paralelepípedo cuja base compreende toda a largura da plataforma
da duplicação, obtém-se que o volume máximo executado no referido corte foi de 7069,9 m³
(Figura II). Essa quantidade corresponde a apenas 21% do quantitativo medido e pago para o
referido serviço na 14ª medição parcial.
Figura II: Cubação do Material de 3ª Categoria (1459 - 1467)
Além da ocorrência do corte C100, foram constatadas outras 03 ocorrências com vestígios de
rocha nas paredes dos cortes executados. O somatório dos volumes cubados pela equipe de
fiscalização da CGU como descrito acima nessas 03 ocorrências é de no máximo 2.500 m³.
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O valor correspondente à quantidade de fato executada no corte C100 é R$ 308.883,93 (a preços
iniciais), conforme Quadro XIII abaixo. No cálculo desse valor, distribuiu-se a quantidade
constatada em campo no corte C100 (7069,9 m³) para o bota-fora mais distante dentre os
considerados no Mapa de cubação Parcial da 14ª Medição Parcial - 01/11/2007 a 31/11/2007,
isto é: BF51 (DMT 2570 m) cujo preço unitário correspondente é R$ 43,69.
No caso das outras três ocorrências, o valor correspondente ao quantitativo constatado por
equipe de fiscalização da CGU foi obtido multiplicando a quantidade 2.500 m³ pelo preço
unitário correspondente à faixa de DMT de maior distância da planilha contratual (DMT 7001 a
9000m) - R$ 70,82. Assim, o valor referente à quantidade constatada é R$ 177.050,00 (cento e
setenta e sete mil e cinquenta reais).
Portanto, o superfaturamento do serviço escavação carga e transporte de material 3ª categoria
medido e pago até outubro de 2009 é de R$ 1.878.826,07 a PI, conforme Quadro III seguinte.
Quadro III: Cálculo do Valor do Superfaturamento
CONSTATADO
Medido e Pago (até OUT/2009)
Ocorrência
DMT
P. Unit. Quantidade (m3)
Valor
Quantidade (m3)
Valor
C100
2001 a 3000m R$ 43,69
7069,9 R$ 308.883,93
Demais
7001 a 9000m R$ 70,82
2500 R$ 177.050,00
71.811,95
R$ 2.364.760,00
R$ 485.933,93
R$ 2.364.760,00
SUBTOTAL
VALO SUPERFATURADO A PI
R$ 1.878.826,07
Fonte: DITRA/SFC/CGU
A execução desse serviço medido e pago a maior foi avaliada e atestada pela fiscalização e
supervisão, conforme Boletins de Medição nº 8, 9, 12, 13,14, 15, 17 e 24. Com base no atesto da
fiscalização foi emitida nota fiscal e procedido o pagamento após avaliação da CoordenaçãoGeral de Construção Rodoviária.
Evidências:
24ª Boletim de medição referente ao período de 01/09/2008 a 30/09/2008.
Boletins de medição nº 8, 9, 12, 13,14, 15 e 17.
Mapa de cubação Parcial referente a 14ª Medição Parcial - 01/11/2007 a 31/11/2007.
seção transversal de medição na estaca 1461 + 0,00;
seções transversais de medição entre as estacas 1459 e 1467 – Corte C100.
Figura II: Cubação do Material de 3ª Categoria (Corte C100 entre Estacas 1459 – 1467).
Quadro III: Cálculo do Valor do Superfaturamento.
CONSTATAÇÃO 017:
APROVAÇÃO DE REVISÃO DE PROJETO EM FASE DE OBRA COM
SUPERESTIMATIVA DE QUANTIDADE DO SERVIÇO “ECT 3ª CATEGORIA EM ÁREA
DE RISCO”.
Os serviços de escavação, carga e transporte de material 3ª categoria tiveram seus quantitativos e
preços unitários modificados na planilha da 37ª Medição Parcial  01/10/2009 a 31/10/2009,
gerando aumento significativo nos respectivos valores.
Até outubro de 2009 já haviam sido medidos e pagos 71.056,96 m3 do serviço Escavação, carga
e transporte material 3ª categoria (itens 1.6.1 a 1.6.8), totalizando R$ 2.316.405,38, a preços
iniciais. Desse quantitativo, foram estornados na mesma medição 55.058,45 m3, o que equivale a
R$1.757.453,36 a PI.
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Em decorrência do 2° Relatório de Readequação do Projeto em Fase de Obra (2° RRPFO) foi
inserido na planilha contratual o serviço escavação, carga e transporte material 3ª categoria em
área de risco (fogo controlado) para cinco faixas de DMTs, com preços superiores aos préexistentes na planilha contratual e na quantidade de 62.661,43 m3, totalizando R$ 3.648.090,99
(Quadro I abaixo).
Quadro I: Quantitativo e preços unitários do serviço ECT 3ª CAT. Área de risco (fogo controlado) – 2º RRPFO.
Escavação, carga e transporte mat. 3ª Cat. Área de risco (fogo controlado)
DMT
Ud.
Quant. 2ª Revisão
P. Unit.
Valor (R$)
Até 50m
m3
244,73
53,4
13.068,58
3
201m a 400m
m
19787
57,92
1.146.063,04
3
401m a 600m
m
23590,39
58,66
1.381.453,24
601m a 800m
m3
8432,14
59,42
501.037,76
3
801 a 1000m
m
800,56
60,62
48.529,95
2001 a 3000m
m3
7806,61
71,47
557.938,42
Total
62661,43m3
3.648.090,99
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Ao ser questionada sobre as justificativas dessa modificação (SF nº 003/237418), a
Fiscalização/Supervisão informou que “esse tipo de serviço foi executado nas proximidades de
habitações urbanas, exigindo um plano de fogo bem mais específico e complexo”. Segundo a
Supervisora, essas especificidades e complexidades “afetam a produtividade de execução do
serviço e também a quantidade de insumos aplicados, diferenciando-o do desmonte comum”.
De fato, próximo à ocorrência de maior quantidade, corte C100 entre as estacas 1459 e 1467,
havia um posto de combustível e algumas residências, conforme fotografia apresentada como
Figura II da Constatação 016. Todavia, a pertinência da justificativa apresentada carece de
elementos comprobatórios ainda não enviados à equipe de fiscalização da CGU.
Não foram apresentados registros fotográficos da execução do desmonte realizado que
demonstrem as especificidades e complexidades alegadas. Tampouco foi enviada a esta CGU
qualquer composição analítica demonstrando os preços unitários adotados. Destaca-se que os
registros fotográficos, de responsabilidade da Supervisora, foram solicitados ainda em novembro
de 2009, quando da emissão da SF nº 003/237418.
Além de ainda não ter sido demonstrada a adequabilidade dos preços à técnica de fato executada,
os quantitativos inseridos na planilha contratual por meio do 2º RRPFO foram superestimados.
Para a faixa de DMT de 400 a 600 m foi inserido o quantitativo de 23.590,39 m³ (ECT 3ª cat.
área de risco fogo controlado) em substituição à quantidade estornada de 24.938 m³
anteriormente executada e paga como desmonte convencional.
Esse quantitativo inserido refere-se em sua grande parte à ocorrência localizada no corte C100
(estacas 1459 e 1467), cujo o volume máximo de remoção de rocha estimado por equipe de
fiscalização da CGU é 7069,9 m³, conforme relatado na constatação anterior. Portanto, verificouse uma superestimativa de 16520,49 m³.
É oportuno registrar que as quantidades e preços novos propostos no 2º RRPFO para os serviços
Escavação carga e transporte 3ª categoria em área risco (fogo controlado), elencados no Quadro
III da Constatação nº 016, foram inseridos na página 02 do Boletim de Serviços Executados,
coluna Dados Contratuais, integrante da 37ª Medição Parcial, referente a outubro de 2009. No
entanto, consulta a essa mesma medição, realizada em 23/05/2011 no SIAC (Sistema de
Acompanhamento de Contratos), referente à 55ª Medição Provisória, evidencia que as
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quantidades de projeto para esse mesmo serviço são bem inferiores às registradas como dados
contratuais no Boletim de Serviços Executados da 37ª Medição Parcial, assinado pelo
Engenheiro de Campo da Supervisora e pelo Fiscal do contrato.
O serviço em comento começou a ser medido e pago em novembro de 2009 na 38ª Medição,
mesmo mês em que a equipe de fiscalização da CGU esteve em campo e detectou a
superestimativa das quantidades. O quantitativo medido e pago é muito inferior ao proposto no
2º RRPFO. Os preços unitários, no entanto, são os mesmos aprovados no 2º RRPFO. O Quadro
II a seguir relaciona os itens medidos e pagos do serviço Escavação, carga e transporte 3ª
categoria área de risco (fogo controlado) desde essa medição até a 55ª medição provisória,
referente a fevereiro de 2011.
Quadro II: Valores medidos e pagos desde 38º MP até 55ªMP.
Escavação, carga e transporte mat. 3ª Cat. Área de risco (fogo controlado)
DMT
Ud.
Quant. Medido
P. Unit.
Valor (R$)
201m a 400m
m3
7.840,89
R$ 57,92
454.144,05
601m a 800m
m3
2.389,44
R$ 59,42
141.980,52
801 a 1000m
m3
2.319,06
R$ 60,62
140.581,41
3
2001 a 3000m
m
3.698,43
R$ 71,47
264.326,64
Total
16.247,81
1.001.032,62
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Portanto, foi medido e pago um quantitativo total de 16.247,81 m³, o que equivale a somente
26% da quantidade inserida em planilha contratual pelo 2º RRPFO. Em termos de valores,
verifica-se que o de fato medido e pago, R$ 1.001.032,62, representa 27% do valor
correspondente ao quantitativo inserido em planilha contratual pelo 2º RRPFO (R$
3.648.090,99). Portanto, uma diferença de R$ 2.647.058,37 a valor inicial.
Outro fato que reforça a constatação é a divergência verificada entre as quantidades dos serviços
ECT 3ª Cat Área de risco (Fogo controlado) inseridas na planilha do 2º RRPFO, aprovada pela
CGCONT em 18/08/2009, e os quantitativos desses mesmos serviços constante na coluna
“Quantidade de Projeto” da planilha da 37ª Medição (01/10/2009 – 31/10/2009) do sistema
SIAC (consulta 06/04/2011). Foram propostas e aprovadas as quantidades relacionadas no
Quadro I anteriormente apresentado, cujo total foi de 62.661,43 m3, mas, no entanto, foram
inseridas no SIAC as quantidades relacionadas no Quadro II, no total de 16.247,81m³.
Observa-se, assim, que a Coordenação-Geral de Construção Rodoviária aprovou alteração de
quantidade superestimada, mas ao tomar conhecimento do Informe CGU de novembro de 2009,
que relatava um provável superfaturamento dos serviços em comento, não efetivou o pagamento
com quantidade a maior que o de fato executado.
O 2º RRPFO proposto pelo Consórcio Construtor com a citada superestimativa foi avaliado e
aprovado pela Supervisora, conforme documento Ct nº 134/2009 e análise anexa, de 01/07/2009.
Com base na manifestação da Supervisora, o Fiscal do Contrato aprovou o 2º RRPFO sem
qualquer ressalva, conforme documento constante à folha 39 do processo nº 50604000936/09-56,
de 02/07/2009. No mesmo processo também consta o “de acordo” do Consórcio Gerenciador
Contécnica/ Lenc/ Planservi, consignado na Carta nº 35/2009, de 03 de julho de 2009, assinada
pelo Engenheiro Silvano José Queiroga de C. Filho. Com supedâneo nas manifestações citadas,
por meio do Parecer técnico n° 25/2009/01/09 de 17/08/2009, recomendou-se a aprovação do
referido RRPFO ao Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, este assim procedendo em
31/08/2009 conforme despacho presente à folha 116 do processo n° 50604000936/09-56.
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Por meio do Relato nº 705/2009, de 01/10/2009, o Diretor de Infraestrutura Rodoviária, aprovou
a solicitação do Consórcio e encaminhou proposta de Termo Aditivo ao contrato TT-252/200600 à Diretoria Colegiada. Esse órgão colegiado aprovou a referida proposta por unanimidade em
06/10/2009, conforme Ata 39/2009.
Evidências:
37ª Medição Parcial referente ao período de 01/10/2009 a 31/10/2009;
Planilha do 2ª Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra;
Fotografia da Figura I – Constatação 016;
Planilha da 37ª Medição Parcial referente a outubro de 2009, página 02 do Boletim de Serviços
Executados, coluna Dados Contratuais;
Planilha da 55ª Medição Provisória referente ao período de 01/04/2011 a 30/04/2011 – Consulta
SIAC em 23/05/2011.
Ct nº 134/2009 e análise anexa da Empresa JBR Engenharia Ltda (Supervisora), de 01/07/2009.
Despacho de 02/07/2009, folha 39 do processo nº 50604000936/09-56 – Fiscal do contrato.
Carta nº 35/2009, de 03 de julho de 2009 - Consórcio Gerenciador Contécnica, Lenc e Planservi
- Engenheiro Silvano José Queiroga de C. Filho.
Parecer Técnico n° 25/2009/01/09 de 17/08/2009 elaborado por Analista de Infraestrutura de
Transportes CGCONT/DNIT.
Despacho de Aprovação de 31/08/2009 presente à folha 116 do processo nº 50604000936/09-56
– Coordenador-Geral de Construção Rodoviária.
CONSTATAÇÃO 018:
EXECUÇÃO DE SERVIÇOS SEM COBERTURA CONTRATUAL.
No 17º Boletim de Medição Parcial, referente ao mês de fevereiro de 2008, foram medidos e
pagos 232.344,66 m³ do serviço “103.023 - Colchão drenante de areia (DMT = 45,70)” ao preço
unitário de R$ 56,25, totalizando R$ 13.069.387,52. No entanto, até 27/11/2009, data de término
da fiscalização de campo da CGU, o quantitativo executado era bem menor.
Durante a fiscalização em campo, verificou-se que no 37º Boletim de Medição (01/10/2009 a
31/10/2009) constava como realizado até então a quantidade de 120.820,324m³, cujo valor é R$
6.796.143,23 a PI. Uma redução de 48% em relação ao quantitativo medido e pago em fevereiro
de 2008.
A JBR Engenharia, empresa Supervisora, por meio da Carta nº 263/2009 de 11/12/2009,
respondendo ao item “e” da SF003/237418, informou que esse quantitativo a maior foi estimado
por ocasião da proposta do 1º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra, dado o aumento
dos locais onde esse serviço se fazia necessário, em virtude da perda de estabilidade dos solos
de baixada provocada pela inundação durante o período chuvoso.
Contudo, na mesma resposta, a Supervisora informa que durante a execução dos trabalhos
verificou-se que em alguns pontos não foi necessária a execução de todo o quantitativo previsto e
que o valor a maior foi utilizado para pagamento de serviços não constantes da planilha
contratual, porém executados após aprovação do 1º RRPFO, quais sejam: desmonte controlado
de rocha, terraplenagem das ilhas dos retornos, escavação de solo com esgotamento para
fundações dos bueiros, carga e transporte de material proveniente de desmatamento (exigência
do gerenciador ambiental), adequação de serviços nas obras de artes especiais, bem como o
remanejamento da rede elétrica.
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A Supervisora, neste documento, afirma que, diante da demora na aprovação de uma segunda
readequação de projeto em fase de obra e da necessidade de manutenção do equilíbrio
econômico do contrato, optou-se em conjunto com o DNIT e a Construtora por medir os serviços
mencionados acima no item colchão drenante de areia, procedendo-se em seguida quando da
aprovação do 2º RRPFO o devido estorno e adequação das reais quantidades executadas.
Informa também que o fiscal do contrato determinou os estornos dos valores medidos, sendo
esses realizados na 26ª (nov/2008), 27ª (dez/2008) e 37ª (out/2009) medições. Conforme quadro
“Resumo colchão drenante de areia X Serviços executados” foi estornado o total de R$
6.407.629,48 nas seguintes medições parciais: 26ª MP (4981,45 m³/R$ 280.206,28); 27ª MP
(76.107,669 m³/R$ 4.281.056,38); 37ª MP (32.824,299/R$1.846.366,8). No entanto, o valor
correspondente aos serviços acima mencionados e inclusos no 2º RRPFO é de R$6.408.476,08.
Apesar dos motivos alegados na resposta apresentada, não foi apresentada documentação
comprobatória da aferição dos quantitativos dos serviços não previstos em planilhas, porém
faturados como colchão drenante. No quadro resumo anteriormente mencionado, não constam
sequer as quantidades dos serviços ditos realizados e pagos como colchão drenante de areia.
Além disso, não foi demonstrado o momento da execução desses serviços, nem a localização
com o adequado cálculo explicativo de quantidades.
Portanto, resta configurada, como admitido pela própria Empresa Supervisora, a execução de
serviços sem cobertura contratual, prática considerada irregular por expor o erário a risco de
dano, e contrariar o disposto no Art. 65, I, “a” da Lei 8.666/93. Segundo esse comando legal,
serviços não previstos em contrato somente podem ser executados após a aprovação das
justificativas para alteração do projeto, o que não ocorreu no caso em comento.
Em outra ocasião, por meio do Acórdão TCU nº 1738/2006 - Plenário, o Tribunal de Contas da
União já havia feito determinação ao DNIT para não realizar a prática aqui relatada:
“Acórdão TCU nº 1738/2006 Plenário
9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes DNIT que:
[…]
9.1.3. abstenha-se de realizar as chamadas “medições de gaveta”, relativas a
execução de quantitativos não previstos em contrato e que aguardam a
assinatura de aditivo para que possam constar de medição oficial;”
Conforme consignado às folhas 08 da Carta CT 263/2009 essa prática foi acordada entre
Supervisora, DNIT e Consórcio Construtor.
Nesse mesmo contexto fático, também houve pagamento de serviço não executado, uma vez que
o quantitativo de “colchão drenante de areia” atestado e pago no 17º Boletim de Medição Parcial
(Fevereiro/2008) não foi integralmente executado. O valor pago a maior na ocasião foi de R$
6.273.244,29 a preços iniciais. Esse mesmo entendimento expressou a Perícia do Ministério
Público Federal na conclusão do Laudo Pericial n° 22/2011 (item III, alínea “a”).
Ainda em relação a esse laudo pericial, cita-se o destaque dado ao fato de a verificação que
resultou em devolução dos valores referentes ao serviço “colchão drenante de areia” só ter sido
feita após fiscalização do TCU, realizada de abril a junho de 2008.
Evidências:
17º Boletim de Medição Parcial - fevereiro de 2008.
37º Boletim de Medição referente ao período de 01/10/2009 a 31/10/2009.
Carta nº 263/2009 de 11/12/2009 – JBR Engenharia Ltda (Supervisora).
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Laudo Pericial nº 22/2011 - Ministério Público Federal – Assessoria Pericial da 5ª Câmara de
Coordenação e Revisão – Patrimônio Público e Social.
CONSTATAÇÃO 019:
APROVAÇÃO DE REVISÃO DE PROJETO EM FASE DE OBRA COM
SUPERESTIMATIVA DE QUANTITATIVO DO SERVIÇO “COLCHÃO DRENANTE DE
AREIA” COM PREJUÍZO EM POTENCIAL NO VALOR DE R$ 6.931.598,00, A PI.
A 1ª Revisão de Projeto em fase de obra promoveu alteração significativa no quantitativo do
serviço “colchão drenante de areia”, bem como aumento do preço unitário decorrente de
alteração de distância média de transporte. A quantidade prevista no projeto executivo de 56.734
m³ foi revisada para 249.197 m³, isto é, 4,5 vezes a quantidade de projeto, ou seja, um aumento
de aproximadamente 339%. Tais alterações provocaram um aumento líquido de R$
11.936.895,47 no valor do contrato.
Nos itens 05 e 06 do Relatório de Análise da 1ª Revisão em Fase de Obras assentado às folhas 66
a 68 do processo nº 50604003813/07-13, o Fiscal do Contrato afirma que essa alteração decorre
de acréscimos das extensões e/ou profundidades dos locais previstos no projeto com solos de
baixa capacidade de suporte assim como outras ocorrências surgidas após a fase de projeto.
A Supervisora JBR Engenharia, também autora do Projeto Executivo ora revisado, na Carta nº
263/2009, em resposta ao item da SF 003/237418, o qual solicita explicações para essa diferença
de quantidade, traz o seguinte como justificativa para essa alteração: limitações no levantamento
dos quantitativos durante a fase de projeto, associadas ao fato de tais levantamentos serem
realizados durante o período seco, ao passo que durante a obra, no contexto desta 1ª Revisão, os
levantamentos foram feitos nos pontos baixo e em presença de chuvas, o que provocou aumento
das ocorrências de solo com baixa capacidade de suporte.
Entretanto, na mesma Carta nº 263/2009, a empresa Supervisora informa que durante a
execução dos trabalhos verificou-se que em alguns pontos não foi necessária a execução de todo
o quantitativo inserido e aprovado no 1° Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra (1º
RRPFO). De fato, consulta feita ao sistema SIAC em 17/05/2011 evidencia que a quantidade
acumulada medida e paga do serviço “colchão drenante de areia” até março de 2011 (54°
Boletim de Medição Parcial) foi de 125.968,588 m³.
Dessa forma, considerando que não haverá mais execução desse serviço dado o estágio final da
execução da obra, pode-se concluir que o aumento de quantidade para 249.197m³ na 1ª RRPFO
mostrou-se muito superior às necessidades reais da obra. Isto é, neste 1º RRPFO foi proposto e
aprovado quantitativo do serviço colchão drenante de areia 98% superior ao necessário, ou seja,
aproximadamente o dobro do necessário. O valor correspondente à quantidade superestimada é
R$ 6.931.598,00, a preços iniciais.
Um erro dessa magnitude para mais no contexto de Revisão de Projeto em Fase de Obra não é
razoável. O levantamento das quantidades do serviço em comento com a obra em andamento é
favorecido pela disponibilidade de equipamentos, bem como pelo fato de as frentes de serviço
estarem abertas, facilitando a visualização e o acesso aos locais de execução.
Esse quantitativo superestimado foi proposto pelo Consórcio Construtor em 26 de novembro de
2007, por meio da Carta DC-BR101 Nº 048/2007. Por meio do Relatório de Análise da 1ª
Revisão de Projeto em Fase de Obras (sem data), o Fiscal do Contrato aprovou as alterações
propostas nos seguintes termos:
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[...]
“considerando que todas as alterações estão devidamente justificadas e que os
quantitativos estão calculados de acordo com a realidade da obra (grifos
nossos) opinamos pela aprovação do aditivo contratual no valor indicado na
introdução deste relatório”.
[...]
Na documentação encaminhada pelo Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, Memorando
n° 4596/2009/CGCONT/DIR, em resposta a SF nº 004/237418/CGU, não há qualquer
manifestação da supervisora sobre as alterações propostas pelo Consórcio. Consta parecer do
Eng° Silvano José Queiroga de Carvalho Filho, representante do Consórcio Gerenciador
Contécnica, Planservi e Lenc, de 27/11/2007, posicionando-se favoravelmente às alterações
propostas pelo Consórcio Construtor.
Com base nos pareceres do fiscal do contrato e do consórcio gerenciador, o Superintendente
Regional substituto, encaminhou à Coordenação-Geral de Construção Rodoviária - CGCONT,
por meio do MEMO n° 178/2007 - Superintendência, de 27/11/2007, processo n°
50604.003813/2007-13 que trata do 1º RRPFO, recomendando a sua aprovação.
No âmbito da CGCONT foi emitido o Parecer Técnico n° 207/07/01/2007 (CGCONT),
concluído em 04/12/2007, no qual consta posicionamento embasado nos pareceres retro
mencionados favorável à alteração do quantitativo do serviço colchão drenante de areia proposta
pelo consórcio construtor no 1º RRPFO. Com base nessa análise e nos demais pareceres
integrantes do processo nº 50604.03813/07-13, nesta mesma data, foi emitido despacho do
Coordenador-Geral de Construção, aprovando a revisão de projeto em comento.
Por meio do Relato nº 1352/2007, sem data, o Diretor de Infraestrutura Rodoviária aprovou a
solicitação do Consórcio e encaminhou proposta de 1º Termo Aditivo ao contrato TT-252/200600 à Diretoria Colegiada. Esse órgão colegiado aprovou a referida proposta por unanimidade em
26/12/2007, conforme Ata nº 52/2007.
Evidências:
Planilha orçamentária do 1º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra.
Relatório de Análise da 1ª Revisão em Fase de Obras, de 26/11/2007, assentado às folhas 66 a 68
do processo nº 50604003813/07-13 - Fiscal do Contrato.
Carta nº 263/2009 de 11/12/2009 – JBR Engenharia Ltda (Supervisora).
Planilha do 54° Boletim de Medição Parcial (março de 2011).
Carta DC-BR101 Nº 048/2007, de 26/11/2007 – Consórcio Queiroz Galvão, Odebtrecht,
Andrade Gutierrez e Barbosa Mello.
Memorando n° 4596/2009/CGCONT/DIR, em resposta a SF nº 004/237418/CGU –
Coordenador-Geral de Construção Rodoviária.
Parecer Favorável, de 27/11/2007 – Consórcio Gerenciador Contécnica, Planservi e Lenc – Eng.º
Silvano José Queiroga de Carvalho Filho.
MEMO n° 178/2007 - Superintendência, de 27/11/2007, processo n° 50604.003813/2007-13 –
Aceitação do 1º RRPFO – Superintendente Regional DNIT/PE Substituto.
Parecer Técnico n° 207/07/01/2007 (CGCONT), concluído em 04/12/2007 pelo Analista de
Infraestrutura de Transportes CGCONT/DNIT.
Despacho de Aprovação de 04/12/2007, processo nº 50604.03813/07-13 – Coordenador Geral de
Construção Rodoviária.
Relato nº 1352/2007, sem data - Diretor de Infraestrutura Rodoviária.
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CONSTATAÇÃO 020
APROVAÇÕES DE REVISÕES DE PROJETO EM FASE DE OBRA COM QUNTITATIVOS
DE TERRAPLENAGEM SUPERESTIMADOS COM DANO AO ERÁRIO EM POTENCIAL
NO VALOR DE R$ 20.560.370,95.
O Primeiro Relatório de Revisão do Projeto em Fase de Obra (1º RRPFO) foi aprovado com
quantidades superestimadas dos serviços escavação carga e transportes (ECT). Tal
superestimativa decorre de fraude no processo de cálculo das quantidades desses serviços
necessárias para atender às modificações no traçado da Variante da cidade de Ribeirão - PE.
O contrato original previa o quantitativo total de 3.642.491 m³ para os serviços de escavação
carga e transporte. No 1º RRPFO a quantidade total desses serviços, para todas as faixas de
DMTs (distância média de Transportes) e categorias de material, passou para 4.895.832 m³, um
aumento de 1.253.341 m³, que em termos percentuais representa 34% de incremento.
A justificativa apresentada pelo Consórcio Construtor e aceita integralmente pelo DNIT foi que
esse aumento de quantidade decorria da alteração de traçado no subsegmento da Variante de
Ribeirão, que no projeto executivo estava parcialmente sobreposta ao açude de abastecimento
d’água desse município. De fato, essa justificativa é pertinente, conforme relatado na constatação
009 – alínea “a”. Entretanto, o quantitativo proposto e aceito sem nenhum questionamento por
parte da Supervisora, Gerenciadora, fiscalização e demais representantes do DNIT são muito
superiores à quantidade necessária para atender a alteração em comento.
De acordo com o Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF, de 28 de
abril de 2011, a alteração de traçado do subsegmento da Variante de Ribeirão na realidade
aumentou os volumes de corte (serviços de escavação carga e transporte) em apenas 113.834,76
m³. Trata-se de uma quantidade bastante inferior à aprovada pelo DNIT no 1º RRPFO. Em outras
palavras, pode-se afirmar que o quantitativo aprovado pela Supervisão/Fiscalização, Consórcio
Gerenciador e setores competentes do DNIT é mais de 10 vezes superior ao necessário.
Esse mesmo documento pericial aponta como causa dessa superestimativa a existência de fraude
no processo de cálculo dos volumes de corte da Variante de Ribeirão, realizada pela Empresa
Supervisora JBR Engenharia Ltda, supostamente em conluio com o Consórcio Construtor
(Empresas Queiroz Galvão, Barbosa Mello, Andrade Gutierrez e Odebrecht), já que este é o
primeiro beneficiário dos posteriores pagamentos superfaturados.
Segundo o Laudo Pericial, a fraude consistia em alterar artificiosamente no escritório a feição
primitiva do terreno natural de modo a se obter áreas a serem cortadas bem superiores às reais,
superestimando assim os volumes de cortes obtidos a partir dessas áreas. Na Figura I a seguir,
vê-se um exemplo da estaca 2282, na Variante de Ribeirão: à esquerda, a seção que gera o
volume é formada entre a superfície artificiosa (Linha de cor lilás) e o projeto geométrico (linha
vermelho) gerando a falsa área da seção (verde claro), enquanto, à direita, a seção verificada pela
perícia é menor (área verde), porque é formada a partir da superfície do terreno natural
verdadeira.
Esse quantitativo de terraplenagem superestimado foi proposto pelo Consórcio Construtor em 26
de novembro de 2007 por meio da Carta DC-BR101 Nº 048/2007. Por meio do Relatório de
Análise da 1ª Revisão de Projeto em Fase de Obras (sem data), o Fiscal do Contrato, Eng.º
Genivaldo Paulino da Silva limitou-se a transcrever as justificativas apresentadas pelo consórcio
sem desenvolver qualquer análise, aprovando as alterações propostas nos seguintes termos:
[...]
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“considerando que todas as alterações estão devidamente justificadas e que os
quantitativos estão calculados de acordo com a realidade da obra (grifos
nossos) opinamos pela aprovação do aditivo contratual no valor indicado na
introdução deste relatório”.
Figura I: Exemplo de Processo de Cálculo Fraudulento na Variante de Ribeirão
Fonte: Fonte: Laudo Pericial Nº 824/2011 – INC/DITEC/DPF
Na documentação encaminhada pelo Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, Memorando
n° 4596/2009/CGCONT/DIR, em resposta a SF nº 004/237418/CGU, não há qualquer
manifestação da supervisora sobre as alterações propostas pelo Consórcio. Consta parecer do
Eng° Silvano José Queiroga de Carvalho Filho, representante do Consórcio Gerenciador
Contécnica, Planservi e Lenc, de 27/11/2007, posicionando-se favoravelmente às alterações
propostas pelo Consórcio Construtor.
Com base nos pareceres do fiscal do contrato e do consórcio gerenciador, o Superintendente
Regional substituto, encaminhou à Coordenação-Geral de Construção Rodoviária - CGCONT,
por meio do MEMO n° 178/2007 - Superintendência, de 27/11/2007, processo n°
50604.003813/2007-13 que trata do 1º RRPFO, recomendando a sua aprovação.
No âmbito da CGCONT foi emitido Parecer Técnico n° 207/07/01/2007 (CGCONT), concluído
em 04/12/2007, no qual consta posicionamento embasado nos pareceres retro mencionados,
favorável às alterações dos quantitativos dos serviços de escavação carga e transporte (ECT).
Sobre esse parecer técnico, convém informar que se constitui de análise cujo conteúdo limita-se
à transcrição de fragmentos da justificativa apresentada pelo Consórcio. Essa análise contém
juízo de valor expressando enfaticamente a ocorrência de erro grave de projeto executivo na
concepção do traçado da Variante de Ribeirão, o que é coerente com a realidade dos fatos (vide
constatação 009). Entretanto, nesse documento não se verifica qualquer ponderação sobre as
novas quantidades dos serviços ECTs propostas. Pelo contrário, em sua conclusão o analista
recomenda a aprovação dessas alterações afirmando que não foram encontradas incorreções nas
modificações de terraplenagem. Essa afirmação é contrária ao Laudo Pericial nº 824/2011INC/DITEC/DPF, o qual comprova que o aumento de quantidade de ECTs aprovado é mais de
10 vezes superior ao incremento necessário para atender às modificações de traçado exigidas.
Com base nessa análise e nos demais pareceres integrantes do processo nº 50604.03813/07-13,
nessa mesma data (04/12/2007), foi emitido despacho do Coordenador-Geral de Construção,
aprovando a revisão de projeto em comento.
Foi encaminhada a esta CGU Nota Técnica da Coordenação-Geral de Projetos de
Infraestrutura/CGDESP/DPP, de 14/01/2009, informando que durante o processo de aprovação
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do 1º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra não foi observado o disposto no Art. 5º
da Portaria nº 1046, de 06/09/2005, cujo comando encerra o seguinte conteúdo:
Portaria 1046 de 06/09/2005 do Diretor Geral do DNIT
[...]
“Art. 5º - Quando for imprescindível promover a revisão do projeto final de
engenharia durante a execução da obra, com ampla e detalhada justificativa,
durante a fase de análise, antes da sua aprovação pela autoridade competente,
deverá o setor que aprovou o projeto original, manifestar a respeito da
solução técnica na revisão do projeto.”
[...]
De fato, o despacho de aprovação do 1º RRPFO emitido pelo CGCONT, é da mesma data do
Parecer Técnico n° 207/07/01/2007, 04/12/2007, último documento emitido na fase de análise.
Assim, o Coordenador-Geral de Construção Rodoviária – CGCONT aprovou as alterações de
terraplenagem no projeto executivo sem permitir que o setor responsável por analisar e aprovar o
projeto executivo original avaliasse as modificações propostas, contrariando veementemente a
citada Portaria.
O mesmo problema foi verificado na aprovação do 2º Relatório de Revisão de Projeto em Fase
de Obra (2ºRRPFO). Neste último caso, o quantitativo total dos serviços de escavação, carga e
transporte passou de 4.895.832 m³ para 5.443.062 m³, um aumento de 547.230 m³ atribuído,
principalmente, à necessidade de cortes nas ilhas de retorno não previstos originalmente.
De acordo com o Laudo Pericial nº 824/2011-INC/DITEC/DPF, de 28 de abril de 2011, o
volume total de corte necessário para execução completa do Lote 07 da BR 101 em Pernambuco
é de 3.616.379,52 m³, já incluídos os cortes extras nos retornos e a modificação do traçado da
Variante de Ribeirão. Logo, foram aprovados 1.826.682 m³ a mais que o necessário, o que
representa uma superestimativa de aproximadamente 50%. Conforme esse documento pericial,
essas superestimativas podem ser explicadas, em síntese, pelos vícios constatados nas superfícies
do Terreno Natural elaboradas pela JBR Engenharia Ltda, e usadas no cálculo dos volumes de
terraplenagem.
O 2º RRPFO proposto pelo Consórcio Construtor com a citada superestimativa foi avaliado e
aprovado pela Supervisora, conforme documento Ct nº 134/2009 e análise anexa, de 01/07/2009.
Essa análise limita-se a informar a adequação das justificativas apresentadas pelo Consórcio, não
contemplando qualquer avaliação sobre o novo quantitativo de ECTs proposto. A seguir, a
transcrição da conclusão dessa análise da Empresa Supervisora, JBR Engenharia Ltda:
Análise do 2º Relatório de Revisão em Fase de Obras.
[...]
“As justificativas referentes aos acréscimos destes serviços apresentadas no
Relatório de Revisão, descrevem a contento a situação que conduz a
necessidade da adequação da terrpalenagem proposta neste Relatório de
Revisão, estando adequada aos serviços requeridos e realizados.”
[...]
Com base na manifestação da Supervisora, o Fiscal do contrato aprovou o 2º RRPFO sem
qualquer ressalva, conforme documento constante à folha 39 do processo nº 50604000936/09-56,
de 02/07/2009. Limita-se a afirmar que no item terraplenagem “os acréscimos de serviços foram
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devidamente justificados”, concluindo nos seguintes termos:
Parecer do Fiscal do Contrato:
[...]
“Diante das justificativas apresentadas e manifestações da JBR Engenharia
Ltda., Supervisora do Lote 07 da Rodovia BR 101/PE, somos favoráveis a
aprovação do pleito solicitado pelo Consórcio Construtor.”
[...]
No mesmo processo também consta o de acordo do Consórcio Gerenciador Contécnica/ Lenc/
Planservi, consignado na Carta nº 35/2009, de 03 de julho de 2009, assinada pelo Engenheiro
Silvano José Queiroga de C. Filho.
Com supedâneo nas manifestações citadas, por meio do Parecer Técnico n° 25/2009/01/09
(CGCONT) de 17/08/2009, recomendou-se a aprovação do 2º RRPFO ao Coordenador-Geral de
Construção Rodoviária, este assim procedendo em 31/08/2009, conforme despacho presente à
folha 116 do processo nº 50604000936/09-56.
No citado parecer técnico da CGCONT, o analista manifesta aprovação pela justificativa
apresentada pelo Consórcio, cita a existência das memórias de cálculos em volumes anexo, mas
não desenvolve qualquer análise sobre essas memórias de cálculo. Por fim, conclui o parecer nos
seguintes termos:
Parecer técnico n° 25/2009/01/09 (CGCONT):
[...]
“Concluído o Parecer, informamos que não foram encontradas incorreções na
Terraplenagem do relatório, conforme descrito acima.”
Neste caso também não foi dada a oportunidade ao setor responsável pela análise e aprovação do
projeto executivo original de se manifestar sobre as alterações de terraplenagem aqui citadas. No
processo nº 50604000936/09-56 não foi verificado despacho do Coordenador-Geral de
Construção Rodoviária solicitando pronunciamento da área de projetos previamente à aprovação
do 2º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra, contrariando o art 5º da Portaria DG
1046/2005.
A partir das aprovações dessas revisões de projeto em fase de obra com os acréscimos de
quantitativo de terraplenagem já citados, foram expedidos Relatos pelo Diretor de Infraestrutura
Rodoviária, concordando com as alterações e propondo à Diretoria Colegiada celebração de
Termos Aditivos ao Contrato TT 252/2006 (Relato n° 1352/2007 e Relato n° 705/2009,
respectivamente). As alterações propostas pelos 1º e 2º Relatórios de Revisão de Projeto em Fase
de Obra, homologados respectivamente pelos 1º e 3º Termos Aditivos, resultaram em um reflexo
financeiro total positivo de R$ 43.517.678,58 em relação ao valor original do contrato.
Aproximadamente metade desse valor, ou seja R$ 20.560.370,95, corresponde ao quantitativo
superestimado de terraplenagem que não foi executado, servindo de base para futuros
superfaturamentos como relatado na constatação seguinte.
Evidências:
Planilha orçamentária do 1º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra.
Relatório de Análise da 1ª Revisão em Fase de Obras, de 26/11/2007, assentado às folhas 66 a 68
do processo nº 50604003813/07-13 - Fiscal do Contrato.
Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF, de 28 de abril de 2011.
Memorando n° 4596/2009/CGCONT/DIR, em resposta a SF nº 004/237418/CGU –
Coordenador-Geral de Construção Rodoviária.
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Parecer Favorável, de 27/11/2007 – Consórcio Gerenciador Contécnica, Planservi e Lenc – Eng.º
Silvano José Queiroga de Carvalho Filho.
MEMO n° 178/2007 - Superintendência, de 27/11/2007, processo n° 50604.003813/2007-13 –
Aceitação do 1º RRPFO – Superintendente Regional DNIT/PE Substituto.
Parecer Técnico n° 207/07/01/2007 (CGCONT), concluído em 04/12/2007 – Analista de
Infraestrutura de Transportes CGCONT/DNIT.
Despacho de Aprovação de 04/12/2007, processo nº 50604.03813/07-13 – Coordenador-Geral de
Construção Rodoviária.
Relato nº 1352/2007, sem data - Diretor de Infraestrutura Rodoviária.
Planilha Orçamentária do 2º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obra (2º RRPFO).
Ct nº 134/2009 e análise anexa, de 01/07/2009 – JBR Engenharia Ltda – Supervisora.
Parecer do Fiscal do contrato aprovando o 2º RRPFO, de 02/07/2009 - folha 39 do processo nº
50604000936/09-56.
Parecer do Consórcio Gerenciador Contécnica/ Lenc/ Planservi, de 03/07/2009 - Carta
nº35/2009, assinada pelo Engenheiro Silvano José Queiroga de C. Filho.
Parecer Técnico n° 25/2009/01/09 (CGCONT) de 17/08/2009 – Analista de Infraestrutura de
Transportes do DNIT.
Despacho de Aprovação do 2º RRPFO de 31/08/2009 – Coordenador-Geral de Construção
Rodoviária - folha 116 do processo n° 50604000936/09-56.
Relato n° 1352/2007 – Diretor de Infraestrutura Rodoviária/DIR.
Relato n° 705/2009 – Diretor de Infraestrutura Rodoviária/DIR.
CONSTATAÇÃO 021:
PAGAMENTOS DE SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM SUPERFATURADOS POR MEIO
DE FRAUDE NO CÁLCULO DAS QUANTIDADES, GERANDO DANO AO ERÁRIO NO
VALOR DE R$ 16.299.709,69 A PI.
Os pagamentos dos serviços de “escavação carga e transporte” (ECTs), relacionados à execução
dos cortes do Lote 07, foram superfaturados por meio de fraude no processo de cálculo das
quantidades.
Segundo o 57º Boletim de Medição Parcial, a quantidade total acumulada dos serviços de ECTs
medida e paga até junho de 2011 para execução dos cortes é de 5.118.536,122 m³. O Laudo de
Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF afirma que o volume máximo de ECTs
necessário para execução de todos os cortes do Lote 07 é de 3.616.379,000 m³, já incluídos os
acréscimos decorrentes da mudança de traçado da Variante de Ribeirão e do arrazamento das
ilhas de retornos. Assim sendo, foram medidos e pagos até junho de 2011 1.502.156,632 m³ a
mais que o necessário.
A perícia aponta como causa principal do superfaturamento a fraude no processo de cálculo dos
volumes de corte das medições, que eram processadas pela Empresa Supervisora, JBR
Engenharia Ltda. Essa fraude consistia em alterar artificiosamente no escritório a feição
primitiva do terreno natural de modo a se obter áreas de seções transversais de corte bem
superiores às reais, aumentando assim os volumes de cortes obtidos a partir dessas áreas.
Nas Figuras I até IV, são apresentadas seções transversais de corte nas estacas 89, 90, 92, 94, 96,
98 e 100, onde é possível a visualização da modificação fictícia da altimetria do Terreno Natural
no lugar. As linhas em verde representam o terreno natural convergente com o projeto; as linhas
vermelhas representam o próprio projeto geométrico de terraplanagem original; as linhas em
magenta representam o terreno artificiosamente alterado, possivelmente com o fim de induzir a
erro no cálculo do volume de terras.
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Figura I: Terreno Primitivo artificiosamente alterado – Estaca 89
Fonte: Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF
Figura II: Terreno Primitivo artificiosamente alterado – Estaca 90 e 92
Fonte: Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF
Figura III: Terreno Primitivo artificiosamente alterado – Estaca 94 e 96.
Fonte: Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF
Figura IV: Terreno Primitivo artificiosamente alterado – Estaca 98 e 100
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Fonte: Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF
O mesmo fenômeno é percebido em toda a obra, como demonstram as seções transversais das
estacas 102, 257, 973, 1461, 2041 e 2278 amostradas ao longo dos 44 km do lote 07 e ilustradas
na Figura V. Nesta figura, a linha vermelha representa projeto geométrico, a verde o terreno
natural e a magenta o terreno natural primitivo alterado artificiosamente.
Figura V: Exemplos de alteração artificiosa do terreno primitivo ao longo do Lote 07
Fonte: Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF
No caso do Lote 07, o levantamento das quantidades dos serviços executados no mês era feito
exclusivamente pela equipe da Supervisora JBR Engenharia Ltda, como constatado durante o
período de campo dessa fiscalização. No escritório da JBR Engenharia Ltda, localizado no
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canteiro de obras, esses levantamentos eram por ela processados com os vícios acima relatados e
calculados os volumes de ECTs a serem atestados e pagos pelo DNIT.
De acordo com o laudo pericial, esta falsificação da altimetria do local configura indício de
conluio praticado entre a empresa contratada para supervisionar a execução da obra e o
consórcio contratado para construção da rodovia, posto que a divergência encontrada é tão
grosseira que não poderia ser reputada como acidental, sendo o consórcio construtor o primeiro
beneficiário dos pagamentos com valores maiores aos de fato devidos.
Com base nesse processamento fraudado, a JBR Engenharia elaborava os Boletins de Medição
Parcial com as quantidades dos serviços de ECT dos cortes superiores às de fato executadas.
Esses boletins eram assinados pelos Engenheiros Supervisor e de Campo, da JBR Engenharia
Ltda, pelo representante do Consórcio e pelo Fiscal do Contrato. A partir desses boletins, o
Fiscal atestava a execução dos serviços e com base nesses atestos eram emitidas as faturas pelo
Superintendente Regional do DNIT em Pernambuco. Este, por meio de ofício eletrônico,
encaminhava essas faturas à Coordenação-Geral de Construção Rodoviária, cujo titular é o
gestor do contrato TT-252/2006. Nessa Coordenação-Geral eram realizadas as avaliações finais
dos boletins de medição para fim de pagamento.
Constata-se que as avaliações dos boletins de medição pelo fiscal do contrato e pela CGCONT
não foram capazes de detectar a fraude verificada pela perícia, já que foram efetuados
pagamentos no valor de R$ 16.299.709,69, a preços iniciais, referentes às quantidades de
serviços ECTs de cortes não executadas. Isso não é razoável, uma vez que a verificação das
seções transversais que serviram de base para o cálculo das quantidades medidas permitiria
concluir quão absurdas são as representações do terreno primitivo artificioso, exemplificados nas
figuras anteriores.
Aceitar essas representações como modelo representativo do relevo natural seria o mesmo que
aceitar que a rodovia, anteriormente em pista simples, tenha deixado taludes de corte de mais de
30m de altura em inclinação mais íngrime que 1H:1V, sem o uso de bermas de equilíbrio. Isso é
irreal, uma vez que taludes de corte com essa configuração não seriam estáveis para os solos da
região atravessada pelo lote 7 da BR 101/PE.
Portanto, com aquiescência do fiscal do contrato, da Superintendência Regional do DNIT em
Pernambuco e da Coordenação-Geral de Construção Rodoviária da Diretoria de Infraestrutura
Rodoviária, foram pagos 1.502.156,632 m3 de ECTs nos cortes a mais do que o de fato
executado, resultando em superfaturamento no valor de R$ 16.299.709,69, a preços iniciais. No
Quadro I abaixo é apresentado o cálculo do valor do superfaturamento.
Esse montante faturado e pago indevidamente corresponde a 80% do valor acrescido ao contrato
TT-252/2006 pelas primeiras e segunda revisões de projeto em fase de obra para os serviços de
ECTs dos cortes. Isso demonstra que as alterações referentes à terraplenagem, implementadas
por essas revisões de projeto, tiveram o condão de permitir o superfatuaramento dos serviços de
ECTs dos cortes, gerando expressivo prejuízo ao erário.
O valor atualizado do dano decorrente desses pagamentos superfaturados é de R$ 18.987.531,82,
obtido a partir do mesmo índice de reajustamento previsto em contrato para os serviços de
terraplenagem.
Quadro I: Cálculo do valor total dos pagamentos superfaturados de ECTs, a PI.
Item
Descrição
Quantidade (m3)
Preço
SF
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Executado
Medido
Unit.
(R$)
DQ
1.0 Terraplenagem
1.4
Escavação, carga e transporte (1ªCat) DMT:
1.4.1
até 50m
5.208,027
7.371,315
2.163,288
2,14
R$ 4.629,44
1.4.2
51 a 200m
331.363,967
469.004,550
137.640,583
5,07
R$ 697.837,76
1.4.3
201 a 400m
95.977,740
135.844,574
39.866,834
5,70
R$ 227.240,95
1.4.4
401 a 600m
456.102,633
645.556,643
189.454,010
6,00
R$ 1.136.724,06
1.4.5
601 a 800m
329.202,709
465.945,557
136.742,848
6,48
R$ 886.093,66
1.4.6
801 a 1.000m
171.450,510
242.666,908
71.216,398
6,75
R$ 480.710,69
1.4.7
1.001 a 1.200m
186.550,227
264.038,683
77.488,456
7,32
R$ 567.215,49
1.4.8
1.201 a 1.400m
233.540,270
330.547,253
97.006,983
7,56
R$ 733.372,79
1.4.9
1.401 a 1.600m
34.350,712
48.619,167
14.268,455
8,21
R$ 117.144,02
1.4.10
1.601 a 1.800m
13.333,142
18.871,407
5.538,265
8,46
R$ 46.853,72
1.4.11
1.801 a 2.000m
152.565,374
215.937,343
63.371,969
8,82
R$ 558.940,77
1.4.12
2.001 a 3.000m
376.109,230
532.335,913
156.226,683
10,02
R$ 1.565.391,37
1.4.13
3.001 a 5.000m
557.141,262
788.564,276
231.423,014
13,99
R$ 3.237.607,97
1.4.14
5.001 a 7.000m
321.971,130
455.710,156
133.739,026
17,79
R$ 2.379.217,26
1.4.15
7.001 a 9.000m
245.664,066
347.706,981
102.042,915
23,06
R$ 2.353.109,62
1.4.16
9.001 a 11.0000m
45.407,085
64.268,090
18.861,005
25,40
R$ 479.069,54
1.4.17
11.001 a 13.000m
26.596,777
37.644,435
11.047,658
28,62
R$ 316.183,98
1.4.18
13.001 a 15.000m
1.5
32,21
Escavação, carga e transporte (2ªCat) DMT:
1.5.1
201.a 400m
7,66
1.5.2
401.a 600m
7,94
1.5.3
2.001.a 3.000m
4.202,417
5.948,000
1.745,583
12,41
1.5.4
3.001.a 5.000m
1.206,747
1.708,000
501,253
15,43
R$ 7.734,34
1.5.5
5.001.a 7.000m
8.027,437
11.361,840
3.334,403
19,45
R$ 64.854,14
1.6
R$ 21.662,68
Escavação, carga e transporte (3ªCat) DMT:
1.6.1
Até 50m
15,226
21,550
6,324
25,60
R$ 161,90
1.6.2
1.6.3.
51m a 200m
1.352,699
1.914,578
561,879
29,62
R$ 16.642,84
201m a 400m
1.663,311
2.354,210
690,899
30,12
R$ 20.809,88
1.6.4
401m a 600m
281,197
398,000
116,803
30,77
R$ 3.594,02
1.6.5
601m a 800m
3.747,750
5.304,475
1.556,725
31,62
R$ 49.223,64
1.6.6
801m a 1.000m
1.6.7
2.001 a 3.000m
1.628,472
2.304,900
676,428
43,69
R$ 29.553,14
1.6.8
3.001 a 5.000m
239,869
339,505
99,636
43,69
R$ 4.353,09
32,83
1.6.9
5001 a 7000m
55,74
1.6.10
7001 a 9000m
70,82
1.6.A
ECT (3ªCat) em área de Risco (fogo controlado) DMT:
1.6.A.1
até 50m
1.6.A.2
201m a 400m
1.6.A.3
401m a 600m
1.6.A.4
601m a 800m
1.688,202
2.389,440
1.6.A.5
801m a 1.000m
1.638,476
1.6.A.6
2001m a 3.000m
2.613,036
3.616.379,490
TOTAL
53,40
5.539,790
7.840,885
2.301,095
57,92
R$ 133.279,42
58,56
701,238
59,42
R$ 41.667,57
2.319,060
680,584
60,62
R$ 41.256,97
3.698,428
1.085,392
71,47
5.118.536,122
1.502.156,632
R$ 77.572,97
R$ 16.299.709,69
Fonte: DITRA/SFC/CGU
Evidências:
57º Boletim de Medição Parcial – SIAC/DNIT.
Laudo de Perícia Criminal Federal nº 824/2011-INC/DITEC/DPF, de 28 de abril de 2011.
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No que se refere ao acompanhamento do empreendimento, principalmente no que tange à
atuação da empresa supervisora, durante os trabalhos de fiscalização da CGU pode se verificar o
que se segue.
CONSTATAÇÃO 022:
IRREGULARIDADES GRAVES NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SUPERVISÃO
GERANDO PREJUÍZO AO ERÁRIO.
A Empresa JBR Engenharia Ltda foi contratada para prestação dos serviços de supervisão das
obras de duplicação e restauração do Lote 07 da BR 101/PE, por meio do Contrato nº PG
141/2001-00. A finalidade principal da supervisão é auxiliar a fiscalização do DNIT nas suas
atribuições.
Dentro do escopo desses serviços está inserida a obrigação de a supervisora medir os serviços
executados e apresentar os resultados à fiscalização, juntamente com todos os elementos de
campo necessários à elaboração das medições mensais para fins de pagamento da construtora.
Durante os trabalhos de campo, realizados no período de 16/11/2009 a 27/11/2009, foi
constatado que os dados brutos da topografia de cada medição realizada, elementos de campo
necessários à elaboração das medições e indispensáveis para futuras conferências, não se
achavam em poder do fiscal do DNIT, nem de qualquer outro representante da Autarquia. Os
dados brutos da topografia referentes às medições efetuadas até novembro de 2009 achavam-se
armazenados no computador da JBR Engenharia Ltda.
Esses dados são informações fundamentais do processo de elaboração das medições dos serviços
executados. São indispensáveis para futuras verificações e conferências das quantidades de
serviços de terraplenagem inseridos nas medições. Portanto, uma cópia dessas informações deve
estar em poder da Administração para que eventuais necessidades de controle pelo próprio gestor
possam ser viabilizadas.
Diante da imprescindibilidade desses dados para as avaliações dos quantitativos dos serviços de
terraplenagem medidos e pagos, a equipe de fiscalização da CGU os solicitou ao fiscal do
contrato no início dos trabalhos de campo. Apenas no último dia da inspeção de campo
(17/11/2009) os dados brutos da topografia referentes às medições de terraplenagem foram
entregues à equipe de fiscalização da CGU pelo Engº Supervisor da JBR Engenharia Ltda,
armazenados em um DVD que foi repassado aos peritos criminais federais com habilitação para
processá-los.
Durante os trabalhos de campo foi constatado que processamento dos levantamentos
topográficos de campo era realizado de forma errada por pessoa sem habilitação técnica exigida
para tal função. Segundo o Laudo Pericial nº 824/2011-INC/DITEC/DPF, os dados colhidos em
campo eram processados erroneamente no gabinete da JBR Engenharia Ltda, sem o uso das
linhas de quebra, por funcionário leigo em Topografia, sem formação técnica comprovada, que
durante o processamento, indevidamente, ignorava os dados pertinentes à correta classificação
das linhas de quebra colhidas em campo pelos práticos.
Assim, durante o processo de modelagem do terreno, executado por funcionários da JBR
Engenharia Ltda, sem capacitação técnica comprovada para execução e processamento de
levantamentos topográficos, informações topográficas de campo necessárias à representação da
realidade, representadas pelas linhas de quebra do terreno, eram ignoradas no processamento
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em escritório. Como resultados, eram obtidos Modelos Digitais do Terreno imprecisos e não
representativos de um levantamento As Built, ao nível de precisão esperada para o controle de
uma obra rodoviária. A metodologia incorreta de processamento dos dados estava sendo aplicada
nas medições parciais, conforme constatado in loco.
A perícia no arquivo dos dados brutos da topografia das medições de terraplenagem permitiu
constatar, conforme já mencionado nas constatações nº 12 e 13, que a JBR Engenharia Ltda
alterava ficticiamente as representações das superfícies do terreno natural a fim de majorar os
volumes de corte a serem pagos. Trata-se de ação fraudulenta que culminou com prejuízo real ao
erário no valor de R$ 16.299.709,69, a preços iniciais.
Além de contribuir diretamente para esse dano ao erário, foi constatado superfaturamento na
própria execução do contrato PG-141/2001-00. Em grande parte das medições realizadas até
outubro de 2009, a Administração pagou por uma equipe de topografia composta por Topógrafo
Chefe, Topógrafo Auxiliar, Auxiliar de Topografia e Desenhista ou Calculista. Todavia, na
realidade, os serviços de levantamento topográfico do terreno natural primitivo e das obras de
terraplenagem, incluindo as fases de levantamento de campo, processamento de dados e geração
dos modelos digitais do terreno, eram feitos por Topógrafo, de nível médio, e um Auxiliar de
Engenharia, também de nível médio.
Dessa forma, foi pago indevidamente o valor de R$ 199.450,00 (a preços iniciais), referente aos
pagamentos de 1 topógrafo chefe e de 1 auxiliar de topografia até 31/10/2009 mais encargos
sociais.
Evidências:
Laudo Pericial nº 824/2011-INC/DITEC/DPF.
8º até 44º Boletins de Medição Parcial.
II.4.2 -
DAS IRREGULARIDADES PRATICADAS NO ÂMBITO DO DNIT/ES
As irregularidades que serão descritas a seguir, embora não estejam contidas no universo das
citadas em denúncias da imprensa, constituem uma tipologia de fraude em obras de conservação
rodoviária muito frequentes nas fiscalizações da CGU. Os fatos a seguir narrados foram
constatados em fiscalizações efetuadas pela CGU-Regional/ES na BR-101/ES, na BR-262/ES e
na BR-342/ES, evidenciando o envolvimento de alguns de seus servidores com empresas
contratadas para realização de serviços e obras em rodovias, com consequente desvio de recursos
públicos, contexto esse que motivou a inserção de tais fatos no presente Relatório.
Uma observação importante diz respeito à materialidade dos fatos que serão apresentados.
Embora os prejuízos causados sejam discretos no caso a seguir apresentado, adverte-se que se
trata de um tipo de fraude comum, observada em centenas de contratos espalhados por todo o
país.
A seguir, serão apresentadas as constatações identificadas em cada uma das Rodovias
anteriormente mencionadas.
a) CONSTATAÇÃO 023:
UTILIZAÇÃO DAS MESMAS FOTOGRAFIAS COMPROBATÓRIAS DE SERVIÇOS
CONTRATUAIS EM DIFERENTES PROCESSOS DE PAGAMENTO RELACIONADOS À
BR-101/ES
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Detectou-se irregularidade consubstanciada na inclusão de fotografias iguais em diferentes
processos de medição, apresentados com o objetivo de comprovar serviços na rodovia,
correspondentes ao contrato número 17.1.0.00.0006.2008, executado na BR-101/ES, trecho sul.
As respectivas fotografias utilizadas para comprovação dos serviços não estavam datadas, apesar
de serem idênticas.
FOTO 1
Mesma foto para comprovar serviços em processos de medições
distintos - Processos números 50617.001874/2008-70 – fls. 71 –
novembro de 2008, 50617.000250/2009-16 - fls. 174 – janeiro de
2009 e 5061700584/2009-90 – fls. 140 – maio de 2009
FOTO 2
Mesma foto para comprovar serviços em processos de medição
distintos – Processo número 506170001772/2008-54 – fls. 41 –
outubro de 2008; 50617000423/2009-04 – fls. 175 – março de 2009;
50617001726/2009-36 – fls. 125 – julho de 2009
FOTO 3
Mesma foto para comprovar serviços em processos de medições
distintos - Processos números 5061700138/2009-95 – fls. 66 –
dezembro de 2008, 50617.000250/2009-16 – fls. 171 - janeiro de 2009
– , 50617.000584/2009-90 fls. 133 – maio de 2009.
FOTO 4
Mesma foto para comprovar serviços em processos de medições
distintos - Processos números 50617.001874/2008-70 fls. 70 –
novembro de 2008, 50617.000250/2009-16 – fls. 172 - janeiro de
2009;
5061700584/2009-90 – fls. 141 – maio de 2009; e
50617001726/2009-36 – fls. 173 – julho de 2009
Página 111 de 253
FOTO 5
Mesma foto para comprovar serviços em processos de medições
distintos - Processos números 50617001683/2008-16 – fls. 38 – agosto
de 2008 e 50617001684/2008-52 – fls. 27 – setembro de 2008
FOTO 6
Mesma foto para comprovar serviços em processos de medições
distintos - Processos números 50617000136/2009-96 – fls. 38 –
dezembro de 2008 e 50617000584/2009-90 – fls. 142 – maio de 2009
FOTO 7
Mesma foto para comprovar serviços em processos distintos
FOTO 7.1
Foto do processo 50617000250/2009-16 – fls. 173 – medição jan/2009
FOTO 7.2
FOTO 7.3
Foto do processo 50617000584/2009-90 (fls.139) medição maio/ 2009 Foto do processo 50617001874/2008-70 (fls. 69) medição nov/2008
Responsáveis pela irregularidade:
Responsáveis pelos fatos – DNIT
Fiscal do Contrato
Superintendente
Responsável – Empresa contratada
Ricardo Alves de Paiva – CREA 18081/D/MG - Preposto
Página 112 de 253
b) CONSTATAÇÃO 024:
REGISTROS FOTOGRÁFICOS COMPROBATÓRIOS DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NA
BR-262/ES COM DATAS ADULTERADAS
No caso da BR-262/ES, constatou-se que os registros fotográficos apresentados pelo DNIT/ES
relativos ao contrato 17.1.0.00.0008.2008 contêm datas adulteradas. Esses registros constam dos
processos de medição e dos relatórios fotográficos digitais e foram encaminhados pelo fiscal do
contrato e apresentados com o objetivo de comprovar serviços nesta Rodovia em 2008 e 2009.
Foto 1
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 2
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 4
Foto 3
Ver data da foto – canto direito inferior – e comparar com foto Ver data da foto – canto direito inferior – e comparar data e
foto sequências foto 2
1
Foto 5
Foto 6
Página 113 de 253
Ver data da foto – canto direito inferior
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 7
Ver data da foto - canto direito inferior
Foto 8
Ver data da foto - canto direito inferior
Foto 9
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 10
Ver data da foto – canto direito inferior – comparar com data e
foto 9
Foto 11
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 12
Ver data da foto – canto direito inferior
Página 114 de 253
Foto 14
Foto 13
Ver data da foto – canto direito inferior – e comparar com foto Ver data da foto – canto direito inferior – e comparar data da
foto 12
11
Foto 15
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 16
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 17
Foto 18
Ver data da foto – canto direito inferior – e comparar com foto Ver data da foto – canto direito inferior – e comparar com data
15
e sequência fotos 16
Página 115 de 253
Foto 19
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 20
Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com data e
foto 19
Foto 21
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 22
Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com data e
foto 21
Foto 23
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 24
Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com data e
foto 23
Página 116 de 253
Foto 25
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 26
Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com data e
foto 25
Foto 27
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 28
Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com foto
27
Foto 29
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 30
Ver data da foto – canto direito inferior
Página 117 de 253
Foto 32
Foto 31
Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com foto Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com foto
30
29
Foto 33
Ver data da foto – canto direito inferior
Foto 34
Ver data da foto – canto direito inferior e comparar com foto
33
Evidência da ocorrência da irregularidade:
Registros fotográficos, relatório fotográfico em meio digital e Processos de medição números
50617001795/2008-69 (outubro de 2008), 50617000382/2009-48 (janeiro de 2009),
50617000352/2009-31 (fevereiro de 2009), 50617000423/2009-04 (março de 2009),
50617000571/2009-11 (maio de 2009) 50617000844/2009-27 (junho de 2009),
50617001707/2009-18 (agosto de 2009) e 50617001843/2009-08 (setembro de 2009).
c) CONSTATAÇÃO 025:
PAGAMENTOS POR SERVIÇOS NÃO REALIZADOS NOS VALORES DE: R$11.200,02,
RELATIVOS AO CONTRATO 17.1.0.00.0007-2006 - BR-101/ES; R$69.810,24 –
RELATIVOS AO CONTRATO 17.1.0.00.0004-2006 - BR-262/ES; E R$22.567,34,
RELATIVOS AO CONTRATO 17.1.0.00.0018-2006 - BR-342/ES.
BR-101/ES
Constatou-se, mediante análise da 35ª medição do Contrato 17.1.0.00.0007-2006, executado pela
empresa “Notemper Empreendimentos Ltda.”, e verificações físicas das condições da Rodovia
BR-101, no trecho entre os km 300 e 458,4, realizadas no dia 01/03/2011, o registro e pagamento
por serviços cuja realização não foi efetivada no mês de fevereiro de 2011, embora tenham sido
atestados pelo fiscal do contrato e pelo preposto da empresa contratada. Os valores pagos nessa
medição foram os seguintes:
Página 118 de 253
Quadro I: Valor pago na Medição nº 35
Nº Medição
35
Processo
50617.002501/2011-11
Referência
Fevereiro/2011
Valor
R$ 75.742,33
Fonte: Processo de Pagamento da 35ª Medição
Os serviços cujo pagamento indevido foi constatado estão relacionados no Quadro II a seguir:
Quadro II: Identificação dos prejuízos:
Objeto medido (rubrica)
Boletim de
Medição
Data da
Medição DNIT
Data da verificação
física
Valor pago
(R$)
Prejuízo aos
cofres públicos
(R$)
830001
Limpeza de sarjeta e meio-fio
35
31/05/2011
01/03/2011
3.895,63
1.619,72
890001
Roçada de Capim Colonião
35
31/05/2011
01/03/2011
31.308,26
9.580,30
TOTAL
11.200,02
Fonte: Processo de Pagamento da 35ª Medição
O pagamento indevido por serviços não prestados resultou em prejuízo efetivo de R$ 11.200,02,
representando um percentual de desvio de 31,81% da medição correspondente aos serviços
fiscalizados, que totalizou R$ 35.203,89, conforme quadros e relatórios fotográficos
apresentados a seguir.
Nesse sentido, o valor dos serviços medidos e pagos pela SR-DNIT/ES - km 333 a km 334, km
446 a km 448 e km 452 a km 455 -, cuja inexecução foi constatada na verificação física realizada
no dia 01/03/2011, relacionam-se ao Item 1 da Medição nº 35 (serviços de “Limpeza de sarjeta e
meio-fio”), enquanto que o valor dos serviços medidos e pagos pela SR-DNIT/ES - km 442 a
455,6 e km 456 a km 458,42 - lados direito/esquerdo, cuja inexecução foi constatada em
verificação física realizada no dia 01/03/2011, relacionam-se ao Item 2 da Medição nº 35
(serviços de “Roçada de Capim Colonião”).
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços
“Limpeza de sarjeta e meio-fio”:
1) Trevo de Guarapari – meio fio sujo
1) Trevo de Guarapari – meio fio sujo
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em 3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
28/02/2011
28/02/2011
Foto uvs110801001
Foto uvs110801002
Página 119 de 253
1) Km 334 – meio fio sujo e com vegetação
1) Km 446,00–lado direito–sarjeta c/ vegetação
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em 3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
28/02/2011
21/02/2011
Foto uvs110801010
Foto uvs110730049
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Roçada de Capim Colonião”:
1)Km 442,10 – lado esquerdo – vegetação alta
1) Km 444,00 – lado direito – marco quilométrico encoberto
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em 3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
17/02/2011
18/02/2011
oto uvs110730046
Foto uvs110730009
1) Km 447,20 – lado direito – placa encoberta
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
21/02/2011
Foto uvs110730015
1) Km 447,20 – lado esquerdo – placa encoberta
2) Foto extraída no trecho em 01/03/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
21/02/2011
Foto uvs110730043
Página 120 de 253
BR-262/ES
Constatou-se, mediante análise da 35ª medição do Contrato 17.1.0.00.0004-2006, executado pela
empresa Delta Construções S/A, e verificações físicas das condições da Rodovia BR-262/ES, no
trecho entre os km 15,5 e 195,9, realizadas nos dias 17/02 e 04/03/2011, o registro e pagamento
por serviços não realizados no mês de fevereiro de 2011, embora tenham sido atestados pelo
fiscal do contrato e pelo preposto da empresa contratada. Os valores pagos nessa medição foram
os seguintes:
Quadro I: Valor pago na Medição nº 35
Nº Medição
35
Processo
50617.002176/2011-97
Referência
Fevereiro/2011
Valor
R$ 104.456,22
Fonte: Processo de Pagamento da 35ª Medição
Os serviços cujo pagamento indevido foi constatado estão relacionados no Quadro II a seguir:
Quadro II: Identificação dos prejuízos:
Boletim de
Medição
Data da
Medição DNIT
Data da
verificação física
830001
Limpeza de sarjeta e meio-fio
35
02/03/2011
03/03/2011
16.349,03
16.349,03
890001
Roçada de Capim Colonião
35
02/03/2011
03/03/2011
57.692,05
53.461,21
TOTAL
Valor pago
(R$)
Prejuízo aos
cofres públicos
(R$)
Objeto medido (rubrica)
69.810,24
Fonte: DNIT
O pagamento indevido por serviços não prestados resultou em prejuízo efetivo de R$ 69.810,24,
representando um percentual de desvio de 94,29% da medição correspondente aos serviços
fiscalizados, que totalizou R$ 74.041,08, conforme tabelas e relatórios fotográficos apresentados
a seguir.
Nesse sentido, o valor dos serviços medidos e pagos pela SR-DNIT/ES - km 54,3 ao km 103,3,
cuja inexecução foi constatada na verificação física realizada nos dias 17/02/2011 e 04/03/2011,
relacionam-se ao Item 1 da Medição nº 35 (serviços de “Limpeza de sarjeta e meio-fio”),
enquanto que o valor dos serviços medidos e pagos pela SR-DNIT/ES - km 60 ao 195,90 - lados
direito/esquerdo, cuja inexecução foi constatada em verificações físicas realizadas nos dias
17/02/2011 e 04/03/2011, relacionam-se ao Item 2 da Medição nº 35 (serviços de “Roçada de
Capim Colonião”).
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços
“Limpeza de sarjeta e meio-fio”:
Página 121 de 253
1) Km 57,00 – lado direito – sarjeta com vegetação
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
02/02/2011
Foto uvs110726003
1) Km 57,00 – lado esquerdo – meio fio sujo
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
04/02/2011
Foto uvs110726029
1) Km 69,80 – lado esquerdo – sarjeta suja
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
10/02/2011
Foto uvs110726022
1) Km 70,00 – lado direito – meio fio sujo
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
10/02/2011
Foto uvs110726021
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Roçada de Capim Colonião”:
1) Km 70,00 – lado esquerdo – placa encoberta
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
03/02/2011
Foto uvs110720029
1) Km 70,60 – lado direito – placa encoberta
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
03/02/2011
Foto uvs110714001
Página 122 de 253
1) Km 73,80 – lado esquerdo – placa encoberta
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
03/02/2011
Foto uvs110720026
1) Km 74,00 – lado esquerdo – placa encoberta
2) Foto extraída no trecho em 17/02/2011
3) Serviço não executado, embora atestado como realizado em
03/02/2011
Foto uvs110720025
BR-342/ES
Constatou-se, mediante análise da 51ª e 52ª medições do Contrato 17.1.0.00.0018-2006,
executado pela empresa “Construtora Visor Ltda.”, e verificações físicas das condições da
Rodovia BR-342, no trecho entre os km 48,8 a 106,1, realizadas nos dias 03, 29 e 30.03.2011, o
registro e pagamento por serviços cuja realização não foi efetivada nos meses de fevereiro e
março de 2011, embora tenham sido atestados pelo fiscal do contrato e, no caso da medição nº
51, também pelo preposto da empresa contratada. Os valores pagos nas citadas medições foram
os seguintes:
Quadro I: Valor pago nas Medições nº 51 e 52
Nº Medição
51
52
Processo
50617.002107/2011-83
50617.002316/2011-27
Referência
Fevereiro/2011
Março/2011
Valor
R$ 46.991,80
R$ 36.441,55
Fonte: Processos de Pagamentos referentes às Medições nº 51 e 52
Os serviços cujo pagamento indevido foi constatado estão relacionados na Quadro II a seguir:
Quadro II: Identificação dos prejuízos e responsáveis
Responsáveis
pelo
Boletim de
Medição
Responsável
pela
autorização de
pagamento
Fiscal do
contrato
Prejuízo
aos
cofres
públicos
(R$)
3.441,05*
0863046 e
0863001
1373168
0863001
2.523,43*
29/03/2011
30/03/2011
0,00
0863046 e
0863001
1373168
0863001
0,00
02/03/2011
03/03/2011
938,01
0863046 e
0863001
1373168
0863001
272,06
52
04/04/2011
29/03/2011
30/03/2011
917,28
0863046 e
0863001
1373168
0863001
456,04
51
02/03/2011
03/03/2011
5.628,11
0863046 e
0863001
1373168
0863001
1.632,45
52
04/04/2011
29/03/2011
30/03/2011
5.503,73
0863046 e
0863001
1373168
0863001
2.736,33
51
02/03/2011
03/03/2011
2.615,82
0863046 e
0863001
1373168
0863001
Impossível
avaliar
52
04/04/2011
29/03/2011
30/03/2011
1.754,32
0863046 e
0863001
1373168
0863001
1.754,32
Objeto
Boletim
medido
de
(rubrica) Medição
Data da
Medição
DNIT
Data da
verificação
física
51
02/03/2011
03/03/2011
52
04/04/2011
890000
Roçada
Manual
51
890001
Roçada de
Capim
Colonião
810000
Tapa
Buraco
830001
Limpeza
de sarjeta e
meio fio
Valor
pago
(R$)
Página 123 de 253
891000
Capina
manual
51
02/03/2011
03/03/2011
0,00
0863046 e
0863001
1373168
0863001
0,00
52
04/04/2011
29/03/2011
30/03/2011
963,31
0863046 e
0863001
1373168
0863001
963,31
850000
Recomposição
manual de
aterro
51
02/03/2011
03/03/2011
3.498,88
0863046 e
0863001
1373168
0863001
Impossível
avaliar
52
04/04/2011
03/03/2011
29/03/2011
30/03/2011
12.229,40
0863046 e
0863001
1373168
0863001
12.229,40
TOTAL
22.567,34
Fonte: DNIT
O pagamento indevido por serviços não prestados resultou em prejuízo efetivo de R$ 22.567,34,
representando um percentual de desvio de 60,19% da medição correspondente aos serviços
fiscalizados, que totalizou R$ 37.489,91, conforme tabelas e relatórios fotográficos apresentados
a seguir.
Nesse sentido, o valor dos serviços medidos e pagos pela SR-DNIT/ES correspondem ao que se
segue:
- km 57,4 - lado direito, e 76,2 - lado esquerdo, cuja inexecução foi constatada na verificação
física realizada em 03/03/2011, relacionam-se ao Item 1 da Medição nº 35 (Subitem 1.1 serviços de “Tapa Buraco”);
- km 81,15 a 86,4 - lados direito/esquerdo, cuja inexecução foi constatada na verificação física
realizada em 03/03/2011, relacionam-se ao Item 1 da Medição nº 35 (Subitem 1.2 “Roçada de
Capim Colonião” e “Roçada Manual”);
- km 86,4 a 88,3 e 97,2 a 104,1 - lados direito/esquerdo, cuja inexecução foi constatada em
verificações físicas realizadas nos dias 03, 29 e 30/03/2011, relacionam-se ao Item 2 da Medição
nº 35 (Subitem 2.1 “Roçada Manual” e “Roçada de Capim Colonião”);
- km 64,1 a 70,0 - lados direito/esquerdo, cuja inexecução foi constatada na verificação física
realizada nos dias 29 e 30/03/2011, relacionam-se ao Item 2 da Medição nº 35 (Subitem 2.2
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual”); e
- km 89,90 - lado esquerdo, km 90,10 - lado direito e km 91,10 - lado direito, cuja inexecução foi
constatada nas verificações físicas realizadas nos dias 03, 29 e 30/03/2011, relacionam-se ao
Item 2 da Medição nº 35 (Subitem 2.3 “Recomposição manual de aterro”).
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Tapa Buraco”
BR-342 - km 57,4 - lado direito – inexiste evidência da
prestação do serviço
BR-342 - km 76,2 lado esquerdo – inexiste evidência da
prestação do serviço
Página 124 de 253
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Roçada de Capim Colonião” e “Roçada Manual”
BR-342 - 03/03/2011 - km 81,15 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 03/03/2011 - km 81,3 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 03/03/2011 - km 81,6 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 03/03/2011 - km 81,8 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Roçada de Capim Colonião” e “Roçada Manual” - Verificação de 03/03/2011:
BR-342 - 03032011 - km 86,4 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 03032011 - km 86,6 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
Página 125 de 253
BR-342 - 03032011 - km 87,2 - lado esquerdo - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 03032011 - km 87,5 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Roçada de Capim Colonião” e “Roçada Manual” - Verificação de 29 e 30/03/2011
BR-342 - 29032011 - km 101,6 - lados direito/esquerdo ausência de prestação do serviço
BR-342 - 29032011 - km 101,7 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 29032011 - km 102,7 - lado esquerdo - ausência de BR-342 - 29032011 - km 102,8 - lado esquerdo - ausência de
prestação do serviço
prestação do serviço
Página 126 de 253
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual” - Verificação de 29 e 30/03/2011
BR-342 - 30032011 - km 64,2 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 29/03/2011 - km 64,3 - lado esquerdo - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 29/03/2011 - km 66,50 - lado esquerdo - ausência de BR-342 - 30032011 - km 66,60 -lado direito - ausência de
prestação do serviço
prestação do serviço
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual” - Verificação de 03/03/2011 - km 89,9 - lado
esquerdo
BR-342 - 03/03/2011-km 89,9-lado esquerdo - situação da
via antes da execução do serviço
BR-342 - 03/03/2011-km 89,9-lado esquerdo - situação da via
antes da execução do serviço
Página 127 de 253
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual” - Verificação de 30/03/2011 - km 89,9 - lado
esquerdo
BR-342 - 30/03/2011 - km 89,9 - lado esquerdo - ausência
de prestação do serviço
BR-342 - 30/03/2011 - km 89,9 - lado esquerdo - ausência de
prestação do serviço
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual” - Verificação de 03/03/2011 - km 90,1 - lado
direito
BR-342 - 03/03/2011 - km 90,1 - lado direito - situação da
via antes da execução do serviço
BR-342 - 03/03/2011 - km 90,1 - lado direito - situação da via
antes da execução do serviço
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual” - Verificação de 30/03/2011 - km 90,1 - lado
direito
BR-342 - 30/03/2011 - km 90,1 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 30/03/2011 - km 90,1 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
Página 128 de 253
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual” - Verificação de 03/03/2011 - km 91,1 - lado
direito
BR-342 - 03/03/2011 - km 91,1 - lado direito - situação da
via antes da execução do serviço
BR-342 - 03/03/2011 - km 91,1 - lado direito - situação da via
antes da execução do serviço
A seguir é apresentado sucinto Relatório Fotográfico relacionado à inexecução dos serviços de
“Limpeza de sarjeta e meio-fio” e “Capina manual” - Verificação de 30/03/2011 - km 91,1 - lado
direito
BR-342 - 30/03/2011 - km 91,1 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
BR-342 - 30/03/2011 - km 91,1 - lado direito - ausência de
prestação do serviço
Com base nas informações anteriormente apresentadas, verifica-se que as fiscalizações da CGURegional/ES detectaram a existência de um modus operandi em plena execução por alguns
servidores do DNIT/ES, em suposto conluio com empresas prestadoras de serviços de
manutenção e conservação das Rodovias Federais no Estado do Espírito Santo. Com a aprovação
dos Boletins de Medição, sem que os serviços sejam prestados, as empresas são beneficiadas por
não incorrerem nos custos informados quando dos procedimentos licitatórios.
Os serviços de manutenção da BR-101/ES, BR-262/ES e BR-342/ES não estão sendo executados
integralmente e, no entanto, os pagamentos são efetuados como se fossem. A situação física
encontrada quando das visitas a essas Rodovias revela descaso do DNIT/ES em preservar as
condições normais mínimas de trafegabilidade da rodovia, o que acarreta grandes riscos aos
usuários.
No caso da BR-101/ES, constatou-se um desvio de recursos no montante de R$ 11.200,02, que
correspondeu ao percentual de 31,81% do valor pago pela prestação dos serviços de “Roçada de
capim colonião” e “Limpeza de sarjeta e meio fio”, cujo valor montou a R$ 35.203,89. Somente
foram objeto de análise os serviços de “Roçada de capim colonião” e de “Limpeza de sarjeta e
meio fio” realizados no período de até 14 dias anteriores à data da verificação física, realizada em
Página 129 de 253
01/03/2011, tendo sido constatada a inexecução de 100% dos serviços dessa natureza realizados
nesse período.
Em relação à BR-262/ES, constatou-se um desvio de recursos no montante de R$ 69.810,24, que
correspondeu ao percentual de 94,29% do valor pago pela prestação dos serviços de “Roçada de
capim colonião” e “Limpeza de sarjeta e meio fio”, cujo valor montou a R$ 74.041,08. Somente
foram objeto de análise os serviços de “Roçada de capim colonião” e de “Limpeza de sarjeta e
meio fio” executados no período de até 15 dias anteriores à data da verificação física, realizada
nos dias 17/02/2011 e 04/03/2011.
Quanto à BR-342/ES, constatou-se um desvio de recursos no montante de R$ 22.567,34, que
correspondeu ao percentual de 60,19% do valor pago pela prestação dos serviços de “Roçada de
capim colonião”, “Limpeza de sarjeta e meio fio”, “Tapa buraco”, “recomposição manual de
aterro” e “capina manual”, cujo valor montou a R$ 37.489,91. Somente foram objeto de análise
os serviços de: “Roçada de capim colonião”, “Roçada Manual”, “Limpeza de sarjeta e meio fio”
e “capina manual”, executados no período de até 10 dias anteriores à data da verificação física; e
serviços de “Tapa buraco” e “recomposição manual de aterro”, executados no período de até 30
dias anteriores à data da verificação física, realizada nos dias 03, 29 e 30 de março de 2011.
Por fim, faz-se necessário salientar que a situação relativa à estruturação de processos com
fotografias idênticas, para comprovação de serviços executados em mais de uma medição, foi
detectada no âmbito da Superintendência Regional do DNIT no Estado da Bahia, relacionada aos
serviços de manutenção na BR-242/BA  objeto do Contrato nº SR-05/0033/2007 , devendo-se
atentar para a possibilidade de tal prática estar ocorrendo em diversos outros Estados da
Federação, em outras Superintendências Regionais da Autarquia, relacionando-se sao pagamento
desse ou outros tipos de serviços.
II.4.3 -
DOS FATOS CONSTATADOS NO ÂMBITO DO DNIT/RS
Trata-se de trabalho realizado pela Controladoria-Regional da União no Estado do Rio Grande
do Sul – CGU-Regional/RS, com foco na análise de relatórios de fiscalização elaborados por
equipes da mencionada Regional, de forma ordinária ou na elaboração de Relatórios de
Demandas Externas - RDE e que incluíram o exame "in loco" em seus escopos, quais sejam os
serviços decorrentes dos Editais de Licitação nº 485/2008, 489/2008, 490/2008 e 491/2008,
relativos à contratação de serviços do CREMA - Programa de Restauração e Manutenção de
Rodovias 1ª Etapa. Além disso, focou-se também na análise de dados e informações
disponibilizados pela Superintendência Regional do DNIT no RS, bem como realização de
consultas aos sistemas corporativos do Governo Federal, notadamente o Sistema CNPJ, o
Sistema CPF e o Sistema SIAFI, relativamente às empresas participantes dos referidos certames.
Com base no exposto, e, em função dos achados encontrados, optou-se por inseri-los neste
Relatório.
CONSTATAÇÃO 026:
INDÍCIOS DE DIRECIONAMENTO E POSSÍVEL ALINHAMENTO DE PREÇOS
PRATICADOS EM LOTES DO PROCESSO LICITATÓRIO Nº 485/2008.
As propostas apresentadas por licitantes dos lotes do Processo Licitatório nº 485/2008, relativo à
execução, sob regime de empreitada a preços unitários, dos serviços necessários a realização da
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Obras de Revitalização - CREMA 1ª Etapa (Recuperação, Restauração e Manutenção)
Rodoviária, conforme informado pela SR/DNIT/RS foram as seguintes:
Quadro I: Empresas participantes x Lotes
EMPRESAS
BRASÍLIA GUAÍBA
CONSÓRCIO
ECB/CONSTRUBRÁS/TORC
PEDRASUL
CBEMI
CSL - SACCHI
CONSÓRCIO EMPA/TESCON
PAVIA
TORC
ATERPA
MAC ENGENHARIA
LOTE 1
LOTE 2
LOTE 3
39.529.047,14 36.577.418,37 19.278.023,30
LOTE 4
LOTE 5
LOTE 6
LOTE 7
17.740.663,79 25.115.734,63
38.788.780,33
39.248.729,53 37.107.239,37 19.507.765,95
45.848.919,08 17.767.150,03 25.208.027,04
36.945.126,07 19.556.383,22 27.118.693,76
17.415.869,71
27.116.389,34
24.798.612,20
19.553.333,81
26.710.052,06 45.793.286,60 17.755.191,73
26.965.397,39 45.330.550,48 17.630.263,69
45.673.790,12
25.083.448,14
Fonte: Processo Licitatório nº 485/2008
As mesmas propostas, como percentuais dos orçamentos:
Quadro II: Empresas participantes x Lotes em percentuais
EMPRESA
ATERPA
BRASÍLIA GUAÍBA
CBEMI
CONSÓRCIO
ECB/CONSTRUBRÁS/TORC
CONSÓRCIO EMPA/TESCON
CSL - SACCHI
MAC ENGENHARIA
PAVIA
PEDRASUL
TORC
LOTE 1
LOTE 2
LOTE 3
LOTE 4
100,36%
98,52%
99,51%
98,51%
99,93%
99,76%
LOTE 5
99,54%
LOTE 6
LOTE 7
99,82%
97,99%
99,53%
98,48%
99,92%
138,56%
98,27%
99,40%
98,26%
99,65%
99,95%
99,80%
99,92%
98,79%
99,90%
99,97%
99,20%
LOTE 4
27.182.861,47
26.710.052,06
26.965.397,39
27.118.693,76
LOTE 5
45.884.946,34
45.330.550,48
45.673.790,12
45.793.286,60
45.848.919,08
LOTE 6
17.772.444,15
17.415.869,71
17.630.263,69
17.740.663,79
17.755.191,73
17.767.150,03
LOTE 7
25.235.537,90
24.798.612,20
25.083.448,14
25.115.734,63
25.208.027,04
LOTE 4
100,00%
98,26%
99,20%
99,76%
LOTE 5
100,00%
98,79%
99,54%
99,80%
99,92%
LOTE 6
100,00%
97,99%
99,20%
99,82%
99,90%
99,97%
LOTE 7
100,00%
98,27%
99,40%
99,53%
99,89%
99,68%
99,20%
99,89%
Fonte: Processo Licitatório nº 485/2008
Em reais:
Quadro III: Valores das propostas x valor orçado
ORÇAMENTO/PROPOSTA
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
5ª COLOCADA
LOTE 1
39.385.956,48
38.788.780,33
39.248.729,53
39.529.047,14
LOTE 2
37.127.500,57
36.577.418,37
36.945.126,07
37.107.239,37
LOTE 3
19.569.763,49
19.278.023,30
19.507.765,95
19.553.333,81
19.556.383,22
27.116.389,34
Fonte: Processo Licitatório nº 485/2008
Em percentuais em relação ao orçamento:
Quadro IV: Valores das propostas x valor orçado em percentuais
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
5ª COLOCADA
LOTE 1
100,00%
98,48%
99,65%
100,36%
LOTE 2
100,00%
98,52%
99,51%
99,95%
LOTE 3
100,00%
98,51%
99,68%
99,92%
99,93%
138,56%
Fonte: Processo Licitatório nº 485/2008
Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento (apenas a proposta vencedora,
segunda e terceiras colocadas):
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Quadro V: Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento
MÉDIA
DESVIO PADRÃO
MEDIANA
VENCEDORA
0,9840
0,0024
0,9848
2ª COLOCADA
0,9945
0,0018
0,9951
3ª COLOCADA
0,9990
0,0025
0,9987
Fonte: CGU
As propostas apresentadas no Processo Licitatório 485/2008 seguiram um padrão evidente: a
primeira proposta ficou em torno de 98,5% do orçamento, a segunda proposta em torno de
99,5% e a terceira em torno do valor orçado.
Em todos os sete lotes, apenas o Lote 6 teve seu resultado ligeiramente diferente do padrão
aduzido.
Além disto, resta evidente que as próprias empresas alteraram seus percentuais em relação ao
orçamento, em várias propostas, sagrando-se vencedoras justamente ao apresentarem propostas
condizentes com o padrão deduzido.
Além dos fatos expostos, cabe registrar os seguintes relacionamentos empresariais identificados
dentre algumas das empresas licitantes.
Os relacionamentos societários entre SULTEPA, PEDRASUL e BRASÍLIA GUAÍBA
identificados foram os seguintes:




A METROVIAS (CNPJ 02.393.266/0001-77) tem como participantes de seu quadro
societário como conselheiros diretores RICARDO LINS PORTELLA NUNES
(presidente da CONSTRUTORA SULTEPA e diretor da PEDRASUL) e ANDRÉ
LOIFERMANN (CPF 354.259.200-59/sócio administrador da BRASÍLIA GUAÍBA).
A COPARCO (CNPJ 08.702.891/0001-30) tem participação no seu quadro societário da
CONSTRUTORA SULTEPA, de SÉRGIO COELHO DA SILVA (CPF 265.609.84087), diretor de operações da BRASÍLIA GUAÍBA, da BGPAR (CNPJ 04.987.555/000120), cujos sócios são ABRÃO LOIFERMAN (CPF 000.651.100-72), ANDRÉ
LOIFERMAN e a BRASÍLIA GUAÍBA.
Participam dos quadros societários da CONVIAS (CNPJ 02.414.599/0001-35) e da
SULVIAS (CNPJ 02.419.175/0001-63) RICARDO LINS PORTELLA NUNES
(presidente da CONSTRUTORA SULTEPA e diretor da PEDRASUL), RONALDO
SCHWAMBACH (sócio da CONSTRUTORA SULTEPA e diretor da PEDRASUL) e
SERGIO COELHO DA SILVA que, embora não conste no Sistema CNPJ como
integrante dos quadros societários da BRASÍLIA GUAÍBA, é nominado no site da
mesma como Diretor de Operações (www.brasiliaguiaba.com.br/, consulta em 12 de
agosto de 2011). Além disto, o mesmo consta como administrador responsável pelo
CONSÓRCIO BRASILIA GUAIBA CARPENEDO (CNPJ 12.936.297/0001-80).
A CP CONSTRUÇÕES E PARTICIPAÇÕES (CNPJ 07.177.497/0001-67) tem
participação no seu quadro societário de RICARDO LINS PORTELLA NUNES
(presidente da SULTEPA e diretor da PEDRASUL), ÂNGELO LÚCIO VILLARINHO
DA SILVA (diretor da SULTEPA e da PEDRASUL), da SULTEPA, da PORTELLA
NUNES PARTICIPAÇÕES (cujo sócio ROBERTO LINS PORTELLA NUNES é sócio
da STE – SERVIÇOS TÉCNICOS DE ENGENHARIA e irmão de RICARDO LINS
PORTELLA NUNES, como já explanado), de ABRÃO LOIFERMAN, sócio da
BRASÍLIA GUAÍBA, de SÉRGIO COELHO DA SILVA, diretor de operações da
BRASÍLIA GUAÍBA, e da BGPAR, cujos sócios são ABRÃO LOIFERMAN, ANDRÉ
LOIFERMAN e a BRASÍLIA GUAÍBA.
Página 132 de 253
Como registrado, as empresas PEDRASUL e BRASÍLIA GUAÍBA foram licitantes nos lotes 1,
2 e 6 da presente licitação. Além disto, quanto ao Lote 1, a TORC participa de consórcio
juntamente com a BRASÍLIA GUAÍBA, dentre outras empresas (CONSÓRCIO
IVAI/TORC/CONSTRAN/BRASILIA GUAIBA, CNPJ 12.234.978/0001-05).
No tocante ao Lote 6, também foi identificado relacionamento indireto dentre a Brasília Guaíba
e a CSL, a saber: ANDRÉ LOIFERMANN, sócio da BRASIÍLIA GUAÍBA e SÉRGIO
COELHO DA SILVA, diretor de operações da BRASÍLIA GUAÍBA participam do quadro
societário da UNIVIAS (08.035.833/0001-08), que também conta com a participação de MARIO
ROBERTO AMORIM BALTAR (CPF 285.365.090-15), sócio da BALTAR & MENEZES
CONSULTORES ASSOCIADOS (CNPJ 03.312.919/0001-09), cujo quadro societário também é
composto por ODILON ALBERTO MENEZES (CPF 290.610.919-34), sócio da CSL –
CONSTRUTORA SACCHI LTDA.
CONSTATAÇÃO 027:
INDÍCIOS DE DIRECIONAMENTO E POSSÍVEL ALINHAMENTO DE PREÇOS
PRATICADOS EM LOTES DO PROCESSO LICITATÓRIO N.º 489/2008.
As propostas apresentadas por licitantes para os lotes do Processo Licitatório nº 489/2008,
referente à execução, sob regime de empreitada a preços unitários, dos serviços necessários a
realização das Obras de Revitalização - CREMA 1ª Etapa (Recuperação Restauração e
Manutenção) Rodoviária conforme informado pela SR/DNIT/RS foram as seguintes:
Quadro I: Empresas participantes x Lotes
EMPRESAS
Brasília Guaíba
Cbemi
Toniolo Busnello
Consórcio Sultepa/Pedrasul
Sanches Tripoloni
Consórcio Cc/Brasília Guaíba
Consórcio Sbs/Tv
Conpasul
Consórcio Cotrel/Della Pasqua
Consórcio Empa/Tescon
Consórcio Traçado/Construbrás/Iguatemi
Consórcio Pavicon/Csl
LOTE 1
35.609.771,45
INABILITADA
35.772.995,35
35.427.326,49
-
LOTE 2
30.800.024,35
31.086.174,93
30.884.259,45
30.544.224,50
LOTE 3
LOTE 4
40.161.367,61
LOTE 5
16.276.514,64
14.716.947,92
40.235.499,28
16.243.260,46
14.769.911,86
14.752.259,79
14.392.928,69
39.132.621,28
39.187.093,86
16.103.119,01
INABILITADA
Fonte: Processo Licitatório nº 489/2008
Tais propostas como percentual em relação ao orçamento:
Quadro II: Empresas participantes x Lotes em percentuais
EMPRESA
Brasília Guaíba
Conpasul
Consórcio Cc/Brasília Guaíba
Consórcio Cotrel/Della Pasqua
Consórcio Sbs/Tv
Consórcio Sultepa/Pedrasul
Consórcio Traçado/Construbrás/Iguatemi
Consório Empa/Tescon
Sanches Tripoloni
Toniolo Busnello
LOTE 1
99,01%
LOTE 2
LOTE 3
LOTE 4
102,62%
LOTE 5
94,14%
100,14%
100,00%
102,81%
93,14%
99,40%
98,18%
96,98%
99,52%
98,50%
99,46%
99,92%
99,27%
99,00%
99,16%
93,95%
Fonte: Processo Licitatório nº 489/2008
Página 133 de 253
Quadro III: Valores (R$) das propostas x valor orçado
LOTE 1
35.966.929,50
35.427.326,49
35.609.771,45
35.772.995,35
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
LOTE 2
31.111.732,83
30.544.224,50
30.800.024,35
30.884.259,45
31.086.174,93
LOTE 3
14.841.544,86
14.392.928,69
14.716.947,92
14.752.259,79
14.769.911,86
LOTE 4
39.134.171,39
39.132.621,28
39.187.093,86
40.161.367,61
40.235.499,28
LOTE 5
17.288.837,16
16.103.119,01
16.243.260,46
16.276.514,64
LOTE 3
100,00%
96,98%
99,16%
99,40%
99,52%
LOTE 4
100,00%
100,00%
100,14%
102,62%
102,81%
LOTE 5
100,00%
93,14%
93,95%
94,14%
Fonte: Processo Licitatório nº 489/2008
Quadro IV: Valores (%) das propostas x valor orçado em percentuais
LOTE 1
100,00%
98,50%
99,01%
99,46%
ORÇAMENTO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
LOTE 2
100,00%
98,18%
99,00%
99,27%
99,92%
Fonte: Processo Licitatório nº 489/2008
Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento (apenas a proposta vencedora,
segunda e terceiras colocadas):
Quadro V: Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento
MÉDIA
DESVIO PADRÃO
MEDIANA
VENCEDORA
0,9736
0,0232
0,9818
2ª COLOCADA
0,9825
0,0219
0,9901
3ª COLOCADA
0,9911
0,0275
0,9946
Fonte: CGU
No Processo Licitatório 489/2008 houve uma maior diferença em termos percentuais das
propostas primeira e segunda colocadas em relação aos orçamentos.
De igual forma, as propostas apresentadas pelos licitantes, em relação ao orçamento, se
mostraram bastante próximas, quando apresentadas em mais de um lote, à exceção da
CONPASUL.
CONSTATAÇÃO 028:
INDÍCIOS DE DIRECIONAMENTO E POSSÍVEL ALINHAMENTO DE PREÇOS
PRATICADOS NO PROCESSO LICITATÓRIO N.º 490/2008.
As propostas apresentadas por licitantes relativas aos lotes do Processo Licitatório nº 490/2008,
relacionadas à execução, sob regime de empreitada a preços unitários, dos serviços necessários à
realização das Obras de Revitalização - CREMA 1ª Etapa (Recuperação, Restauração e
Manutenção) Rodoviária foram as seguintes:
Quadro I: Empresas participantes x Lotes
EMPRESAS
Consórcio Traçado/Construbrás/Iguatemi
Sbs
Consórcio Iccila/Dobil
Consórcio Cotrel/Pavia
Mac Engenharia
Torc
Consórcio Sultepa/Pedrasul
Brasília Guaíba
Consórcio Conterra/Csl
Cbemi
Brasil
LOTE 1
13.176.388,46
10.400.971,45
13.342.415,35
13.373.544,15
LOTE 2
28.896.638,62
28.750.321,11
29.039.349,63
29.040.687,14
LOTE 3
LOTE 4
47.672.430,90
49.018.195,10
48.658.149,73
48.881.580,62
21.831.936,51
22.494.358,82
22.585.414,87
22.594.119,37
Fonte: Processo Licitatório nº 490/2008
Página 134 de 253
Quadro II: Empresas participantes x Lotes
EMPRESAS
CONSÓRCIO
TRAÇADO/CONSTRUBRÁS/IGUATEMI
SBS
CONSÓRCIO ICCILA/DOBIL
CONSÓRCIO COTREL/PAVIA
MAC ENGENHARIA
TORC
CONSÓRCIO SULTEPA/PEDRASUL
BRASÍLIA GUAÍBA
CONSÓRCIO CONTERRA/CSL
CBEMI
BRASIL
LOTE 5
LOTE 6
LOTE 7
LOTE 8
44.413.776,55
44.472.702,00
43.256.802,35
20.020.706,05
19.427.027,12
35.599.056,87
19.941.467,90
35.526.368,22
35.779.387,17
37.063.084,54
36.084.125,13
36.364.226,01
Fonte: Processo Licitatório nº 490/2008
Propostas apresentadas por licitantes - percentual em relação ao orçamento.
Quadro III: Empresas participantes x Lotes em percentuais
EMPRESAS
BRASIL
BRASÍLIA GUAÍBA
CBEMI
CONSÓRCIO CONTERRA/CSL
CONSÓRCIO COTREL/PAVIA
CONSÓRCIO ICCILA/DOBIL
CONSÓRCIO SULTEPA/PEDRASUL
CONSÓRCIO
TRAÇADO/CONSTRUBRÁS/IGUATEMI
MAC ENGENHARIA
SBS
TORC
LOTE 1 LOTE 2 LOTE 3 LOTE 4 LOTE 5 LOTE 6 LOTE 7 LOTE 8
98,11%
99,52%
99,96%
99,92% 97,36%
99,75% 99,00% 99,78%
96,96%
99,52%
97,04%
99,69% 96,64%
96,59% 100,00%
98,28%
98,51%
77,58%
99,00%
98,01%
99,05%
99,56%
99,50%
99,20%
99,59%
98,50%
98,70%
99,20%
Fonte: Processo Licitatório nº 490/2008
Quadro IV: Valores (R$) das propostas x valor orçado
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
LOTE 1
13.407.335,58
10.400.971,45
13.176.388,46
13.342.415,35
LOTE 2
29.333.603,58
28.750.321,11
28.896.638,62
29.039.349,63
LOTE 3
49.127.190,69
47.672.430,90
48.658.149,73
48.881.580,62
LOTE 4
22.603.230,41
21.831.936,51
22.494.358,82
22.585.414,87
4ª COLOCADA
13.373.544,15
29.040.687,14
49.018.195,10
22.594.119,37
LOTE 6
44.611.740,63
43.256.802,35
44.413.776,55
44.472.702,00
LOTE 7
20.103.229,01
19.427.027,12
19.941.467,90
20.020.706,05
LOTE 8
36.067.931,45
35.526.368,22
35.599.056,87
35.779.387,17
Fonte: Processo Licitatório nº 490/2008
Quadro V: Valores (R$) das propostas x valor orçado
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
LOTE 5
37.064.407,13
36.084.125,13
36.364.226,01
37.063.084,54
Fonte: Processo Licitatório nº 490/2008
Em percentuais em relação ao orçamento:
Quadro VI: Valores das propostas x valor orçado em percentuais
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
LOTE 1 LOTE 2 LOTE 3 LOTE 4 LOTE 5 LOTE 6 LOTE 7 LOTE 8
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
77,58% 98,01% 97,04% 96,59% 97,35% 96,96% 96,64% 98,50%
98,28% 98,51% 99,04% 99,52% 98,11% 99,56% 99,19% 98,70%
99,52% 99,00% 99,50% 99,92% 100,00% 99,69% 99,59% 99,20%
99,75% 99,00% 99,78% 99,96%
Fonte: Processo Licitatório nº 490/2008
Página 135 de 253
Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento (apenas a proposta vencedora,
segunda e terceiras colocadas):
Quadro VII: Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento
MÉDIA
DESVIO PADRÃO
MEDIANA
VENCEDORA
0,9483
0,0655
0,9700
2ª COLOCADA
0,9886
0,0051
0,9887
3ª COLOCADA
0,9955
0,0031
0,9955
Fonte: CGU
Se não restou tão evidente a padronização das propostas em relação ao orçamento quanto no
Processo Licitatório 485/2008, ainda assim é possível dizer que, à exceção dos lotes 1 e 5,
bastava a empresa apresentar proposta igual ou inferior a 98,5% para ser a vencedora do certame.
Além disto, resta evidente que as próprias empresas alteraram seus percentuais em relação ao
orçamento, em várias propostas, sagrando-se vencedoras justamente ao apresentarem propostas
condizentes com o padrão deduzido.
No que tange ao Lote 7, registre-se que foi identificado relacionamento da MAC
ENGENHARIA (CNPJ 80.083.454/0001-02 com a DOBIL (CNPJ 02.077.639/0001-09).
MARCO ANTÔNIO CAMINO (CPF 293.831.290-34) é sócio administrador responsável da
MAC ENGENHARIA e da CAPO ENGENHARIA (04.438.483/0001-61), juntamente com os
sócios administradores DARCI JOSÉ GIOVANELLA e BILL BOF REIS (CPF 158.357.07053), ambos sócios da DOBIL ENGENHARIA.
Além disto, a MAC ENGENHARIA e a DOBIL ENGENHARIA são sócias da BRITAGEM
RIO BONITO (CNPJ 05.270.831/0001-05).
CONSTATAÇÃO 029:
INDÍCIOS DE DIRECIONAMENTO E POSSÍVEL ALINHAMENTO DE PREÇOS
PRATICADOS NO PROCESSO LICITATÓRIO Nº 491/2008.
Conforme informado pela SR/DNIT/RS as propostas dos lotes do Processo Licitatório nº
491/2008, referentes à execução, sob regime de empreitada a preços unitários, dos serviços
necessários a realização das Obras de Revitalização - CREMA 1ª Etapa (recuperação,
Restauração e Manutenção) Rodoviária foram as seguintes:
Quadro I: Empresas participantes x Lotes
EMPRESAS
CONSÓRCIO SBS/TV
CONPASUL
SANCHES TRIPOLONI
CBEMI
CONSÓRCIO
PELOTENSE/PEDRASUL
MAC ENGENHARIA
BRASÍLIA GUAÍBA
CONSÓRCIO EMPA/TESCON
CONSÓRCIO ICCILA/DOBIL
ATERPA
LOTE 1
23.399.179,26
23.401.805,44
26.359.530,88
LOTE 2
LOTE 3
17.623.792,86
17.259.904,56
17.044.020,28
20.906.775,77
17.215.204,91
17.257.390,81
17.384.395,38
LOTE 4
42.507.283,22
40.825.453,83
LOTE 5
24.153.832,54
20.881.029,60
23.487.515,67
20.982.236,20
21.084.500,43
42.398.135,69
24.202.577,07
Fonte: Processo Licitatório nº 491/2008
Os percentuais das propostas em relação ao orçamento foram os seguintes:
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Quadro II: Empresas participantes x Lotes em percentuais
EMPRESA
ATERPA
BRASÍLIA GUAÍBA
CBEMI
CONPASUL
CONSÓRCIO EMPA/TESCON
CONSÓRCIO ICCILA/DOBIL
CONSÓRCIO
PELOTENSE/PEDRASUL
CONSÓRCIO SBS/TV
MAC ENGENHARIA
SANCHES TRIPOLINI
LOTE 1
LOTE 2
LOTE 3
99,50%
87,93%
99,93%
97,97%
101,31%
LOTE 4
LOTE 5
99,96%
99,76%
95,86%
99,99%
99,55%
98,96%
99,02%
87,92%
99,81%
99,20%
99,21%
99,15%
LOTE 1
LOTE 2
LOTE 3
LOTE 4
LOTE 5
26.614.357,51
23.399.179,26
23.401.805,44
26.359.530,88
17.396.583,57
17.044.020,28
17.215.204,91
17.257.390,81
17.259.904,56
17.384.395,38
17.623.792,86
21.087.063,62
20.881.029,60
20.906.775,77
20.982.236,20
21.084.500,43
42.589.032,42
40.825.453,83
42.398.135,69
42.507.283,22
24.213.008,13
23.487.515,67
24.153.832,54
24.202.577,07
99,04%
97,00%
Fonte: Processo Licitatório nº 491/2008
Em reais:
Quadro III: Valores das propostas x valor orçado
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
5ª COLOCADA
6ª COLOCADA
Fonte: Processo Licitatório nº 491/2008
Em percentuais em relação ao orçamento:
Quadro IV: Valores das propostas x valor orçado em percentuais
VALOR ORÇADO
PROPOSTA VENCEDORA
2ª COLOCADA
3ª COLOCADA
4ª COLOCADA
5ª COLOCADA
6ª COLOCADA
LOTE 1
LOTE 2
LOTE 3
LOTE 4
LOTE 5
100,00%
87,92%
87,93%
99,04%
100,00%
97,97%
98,96%
99,20%
99,21%
99,93%
101,31%
100,00%
99,02%
99,15%
99,50%
99,99%
100,00%
95,86%
99,55%
99,81%
100,00%
97,00%
99,76%
99,96%
Fonte: Processo Licitatório nº 491/2008
Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento (apenas a proposta vencedora,
segunda e terceiras colocadas):
Quadro V: Percentuais em termos estatísticos em relação ao orçamento
MÉDIA
DESVIO PADRÃO
MEDIANA
VENCEDORA
0,9556
0,0396
0,9700
2ª COLOCADA
0,9707
0,0458
0,9915
3ª COLOCADA
0,9950
0,0035
0,9950
Fonte: CGU
Se não restou tão evidente a padronização das propostas em relação ao orçamento quanto no
Processo Licitatório 485/2008, ainda assim é possível dizer que, à exceção dos lotes 1 e 2,
bastava a empresa apresentar proposta igual ou inferior a 99% do valor orçado para ser a
vencedora do certame.
De igual forma, as propostas apresentadas pelos licitantes, em relação ao orçamento, se
mostraram bastante próximas, quando apresentadas em mais de um lote, à exceção da
CONPASUL e do CONSÓRCIO SBS/PELOTENSE.
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IMPROPRIEDADES/IRREGULARIDADES VERIFICADAS PELO CONTROLE INTERNO
NO ÂMBITO DO CREMA/RS.
Quando da realização de ações do Controle Interno voltados à execução do Programa CREMA
no RS, em especial aos lotes contratados mediante o Processo Licitatório n.º 490/2008, foram
identificadas as seguintes impropriedades/irregularidades:
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO 236200
LOTE 2 – Consórcio CC PAVIMENTADORA/BRASÍLIA GUAÍBA
Projeto falho elaborado pela STE - Dynatest
Prejuízo apurado: R$ 475.372,72.
CONSTATAÇÃO 030:
DIVERGÊNCIAS ENTRE OS VALORES DE DMTS PREVISTOS NO PROJETO LICITADO
E OS VALORES OBSERVADOS "IN LOCO", ACARRETANDO PAGAMENTO INDEVIDO
DE TRANSPORTE NO VALOR DE R$ 475.372,75.
Identificamos que as DMTs (distâncias médias de transporte) utilizadas no projeto licitado para
orçar os preços unitários de serviços, que envolvem em sua composição o emprego de massa
asfáltica e brita graduada, apresentam divergências em relação aos valores observados em
campo, conforme demonstrado no Quadro a seguir:
Quadro I: Divergências das DMT
Material
Massa asfáltica (distância entre usina e pista)
Pedra Britada (distância entre pedreira e usina)
Projeto
30,9
0,8
DMT (km)
Identificada “in loco” (1)
13,6
10,0
(1) Valor obtido com base na localização das fontes de materiais “in loco”, a saber: a) pedreira comercial (900 metros do km
414,5 da BR-386/RS - lado direito); e b) usina de CBUQ (km 423,6 da BR-386/RS - lado direito).
Conforme pode ser observado no quadro acima, o projeto licitado utilizou uma DMT de
material pétreo (pedreira-usina) inferior e, por sua vez, uma DMT da massa asfáltica superior à
identificada em campo.
Em relação à DMT da massa asfáltica, foi solicitada ao DNIT manifestação sobre o assunto (SF
nº 236199/03/CGU-R/RS). Em resposta, o DNIT apresentou, por meio do Ofício nº
01954/2010/SR/RS, o cálculo da DMT do concreto asfáltico fornecido pela empresa projetista. A
memória de cálculo apresentada consiste em um e-mail do Engenheiro de Planejamento
(PROARTE/PROCREMA) do Consórcio STE/Dynatest/CGMRR/DIR/DNIT encaminhado ao
Coordenador do Programa Crema do DNIT, datado de 27/10/2010. Neste documento, o
Engenheiro de Planejamento apresenta as seguintes informações:
"Segue memória de cálculo das DMTs.
Para cálculo foi considerado além da extensão do trecho as distâncias da fonte de materiais
betuminosos e da usina até a pista, conforme:
Origem da fonte de material betuminoso = 4 km
Distância da Usina até a pista = 3 km
Extensão do trecho = 54,2 km
Total = 61,2 km
DMT ≈ 30,6 km"
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O cálculo apresentado, na resposta encaminhada pelo DNIT, referente à DMT de transporte da
massa asfáltica, encontra-se equivocado, não representando as condições identificadas por
equipe de fiscalização da CGU no que tange às fontes de materiais e localização das
instalações industriais.
Analisando a composição da DMT da massa asfáltica (CBUQ) apresentada pelo DNIT, tecemos
os seguintes comentários:
a) Origem da fonte de material betuminoso = 4km:
Essa distância não deve ser incorporada à DMT da massa asfáltica, pois a composição de preços
unitários dos serviços correlatos quantificam esse transporte em item específico.
b) Distância da usina até a pista = 3km:
A usina móvel do tipo Drum Mixer utilizada pela empresa responsável pelo contrato para a
usinagem da massa asfáltica (CBUQ) encontra-se instalada às margens do lado direito da BR386/RS, mais especificamente no km 423,6. Ou seja, não há o que se falar em distância de
transporte da usina até a pista, haja vista esse deslocamento se resumir a metros.
c) Extensão total do trecho = 54,2 km:
A extensão do subtrecho contratado é, conforme informado pelo Projetista, de 54,2 km.
Entretanto, o cálculo da DMT para o subtrecho contratado não é a mera divisão desta extensão
por dois (no caso em tela, além da extensão do subtrecho contratado, foram consideradas
indevidamente as distâncias da fonte de material betuminoso e da usina até a pista, ou seja:
(54,2 Km + 4 Km + 3 Km)/2 = 30,6 Km), pois a usina de CBUQ não se encontra instalada nem
no início (km 395,00), nem no final(km 449,2) do segmento.
d) DMT calculada:
Considerando a localização da usina de CBUQ no km 423,6 (aproximadamente no meio do
segmento contratado) e a extensão do trecho de 54,2 km, a DMT obtida após os devidos
cálculos de momento de transporte é de 13,6 km e não de 30,6 km conforme informado.
As diferenças apontadas de DMTs repercutem diretamente no preço de itens de serviço, tais
como "CBUQ" e "Manutenção e Conservação".
Objetivando apurar o valor orçado a maior no preço unitário do item de serviço "CBUQ",
constante no projeto licitado, efetuamos ajustes nos valores das DMTs da massa asfáltica e da
brita graduada, adequando-os aos verificados em campo. Do ajuste das DMTs, obteve-se uma
redução, no preço do citado serviço, de R$ 7,79 por tonelada executada, conforme demonstrado
no Quadro a seguir:
Quadro II: Diferenças apuradas face ao ajuste das DMT
Transporte
0,8
10
0,67
Custo
Orçado
(R$)
0,16
30,9
13,6
1
Custo
Distância
Distância
Consumo
(km) orçada (km) verificada (km)
Brita comercial
0,29
CBUQ
(massa
0,48
asfáltica)
TOTAL (CUSTO)
TOTAL (PREÇO) BDI – 19,6%
Custo
Variação
verificado (R$)
(R$)
1,94
-1,78
14,83
6,53
8,3
14,99
17,92
8,47
10,13
6,52
7,79
Fonte e método: Elaborado com base na composição de preços unitário do item de serviço “CBUQ-capa de rolamento AC/BC”
constante no projeto referencial licitado.
Dessa forma, o preço inicialmente orçado do referido item de serviço fica reduzido de R$ 79,22
para R$ 71,43. Considerando o quantitativo de CBUQ atestado na 15ª medição, que foi de
61.023,46 t, o valor orçado a maior corresponderia a R$ 475.372,75 (quatrocentos e setenta
e cinco mil, trezentos e setenta e dois reais e setenta e cinco centavos).
Página 139 de 253
Quanto à proposta apresentada pelo consórcio vencedor do certame licitatório, não foi possível
avaliar a repercussão da alteração das DMTs no preço unitário do item de serviço "CBUQ". A
composição unitária desse serviço não apresenta no item transporte a discriminação dos insumos,
a respectiva DMT e o custo unitário do transporte. A orçamentação do transporte se resume na
apresentação de uma DMT sem identificar a qual insumo se refere, conforme pode ser observado
no Quadro que segue:
Quadro III: Orçamentação do transporte
Transportes
DMT (Total) em km Custo (R$) Consumo Custo Horário (R$)
Transp. local basc. 10 m3 em rodovia Pav
73
0,28
1
20,44
(auxiliar 10)
*Fonte e método: Baseado na composição de preço unitário do item de serviço “CBUQ-4cm” constante na proposta da empresa
vencedora do certame licitatório
Embora não seja possível avaliar diretamente a repercussão das DMTs no custo unitário do
serviço, pode-se inferir que o valor pago a maior encontra-se próximo ao calculado
anteriormente para o item de serviço "CBUQ", tendo como base o valor orçado para o serviço
presente no projeto referencial. Tal pressuposto baseia-se no fato de que o valor orçado para o
transporte dos insumos constante no item de serviço CBUQ (projeto referencial) e o valor
financeiro do transporte deste mesmo serviço na proposta da empresa vencedora do certame são
muito próximos, R$ 20,49 e R$ 20,44, respectivamente.
Salientamos que não foi efetuada avaliação dos preços unitários que compõem esse item de
serviço.
Evidências:
a) Ofício nº 01954/2010/SR/RS da Superintendência Regional do Estado do Rio Grande do Sul,
datado de 09/11/2010.
b) Planilha de composição de preços unitários relativa ao item de serviço "CBUQ-4cm",
referente à proposta do consórcio vencedor do certame licitatório.
c) Composição de preço unitário referente ao item de serviço "CBUQ-4cm", constante no
projeto licitado.
d) Croqui de localização das fontes de materiais (usina e pedreira), constante no projeto básico
licitado.
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO 236202
LOTE 4 – CONSÓRCIO SULTEPA/PEDRASUL
CONSTATAÇÃO 031:
PATOLOGIA GRAVE EM SERVIÇO DE RESTAURAÇÃO DA PISTA DE ROLAMENTO.
Em inspeção "in loco" realizada nos dias 06, 07 e 08 de julho de 2010 identificou-se exsudação
de material asfáltico com nível de severidade alta em três segmentos (km 331 ao 337; km
358+500 ao 371; km 398 ao 409) nos quais foram executados, pela empresa contratada, serviços
de fresagem e recomposição do revestimento em CBUQ.
Tal situação apresenta risco aos usuários da rodovia frente a baixa resistência do revestimento à
derrapagem pela redução/perda da macrotextura, comprometendo a aderência pneu/pavimento
principalmente em presença de umidade e água na pista de rolamento.
A patologia relatada decorre de dosagem inadequada da mistura asfáltica (excesso de ligante
e/ou índice de vazios baixo) ou temperatura do ligante acima da especificada no momento
Página 140 de 253
da mistura, indicando que houve problemas de projeto da mistura asfáltica ou de execução da
mesma pela empresa contratada.
Registra-se que o edital de licitação no capítulo III Indicações Particulares no item 6 Responsabilidade da Contratada em relação à qualidade da obra dispõe que "O projeto da
Mistura do Concreto Asfáltico será de responsabilidade do Contratado".
Frente a situação identificada foi solicitado por meio da SF nº 236201/03/CGU-R/RS ao DNIT
informar quais as medidas adotadas visando solucionar o problema relatado, pois conforme
identificado nas medições do contrato tais serviços foram atestados como executados.
Em resposta, por meio do Ofício nº 01474/2010/SR/RS, de 20 de agosto de 2010, o DNIT
informou: "Os segmentos que apresentaram exsudação/espelhamento foram verificadas por esta
fiscalização após já haverem sido realizadas a execução dos serviços e pagamentos dos mesmos
nas medições mensais (fotos em anexo dos serviços antes da exsudação/espelhamento). O início
do fenômeno se deu após os primeiros dias que apresentaram temperaturas elevadas da
primavera/verão de 2009/2010 (primeira quinzena de novembro de 2009). Mediante esta
verificação realizada pela fiscalização, solicitou-se imediato estudo para que fosse apresentado
pelo consórcio contratado novo projeto de Concreto Asfáltico bem como verificações na linha
de produção em possível problema na usinagem do CBUQ (conforme ofício anexo).
Conforme a solicitação da fiscalização, foi elaborado pelo consórcio contratado novo projeto de
Concreto Asfáltico que foi apresentado ao DNIT e encaminhado a Consultora para avaliação,
como procedimento já ocorrido no primeiro projeto de CBUQ; bem como o consórcio
Sultepa/Pedrasul implementou dosador de finos resultantes do filtro de manga na usina de
CBUQ para minimizar os problemas aqui relatados.
Como resultado o concreto asfáltico resultante do segundo projeto apresentou melhor
comportamento não apresentando até o momento estes problemas. Esta fiscalização, preocupada
com o nível de atrito entre a pista e os pneus dos veículos, solicitou que fossem executados
ensaios de Mancha de Areia nos locais onde ocorreram exsudação/espelhamento para avaliações
do estado superficial da mesma. Os ensaios contaram com a participação do Consórcio
contratado, da Consultora Ecoplan, do DNIT e da UFSM para verificação da macrotextura do
revestimento asfáltico onde a UFSM (realizou os ensaios pela contratada) emitiu laudo
informando que o pavimento apresenta textura superficial média a grossa (em anexo Laudo e
encaminhamento para o Chefe de Engenharia da SRERS/DNIT e Consultora).
Solicitou-se também, de forma verbal à Polícia Rodoviária Federal, se haviam problemas de
aquaplanagem/escorregamentos de veículos nos pontos elencados e recebemos a informação
de que não havia este tipo de problema/acidente até o presente momento. Informamos que no
trecho inicial do contrato, entre os Kms 330,5 ao 334, foram re-executados os serviços de Capa
em CBUQ pelo Consórcio contratado, pois ocorreram problemas de formação de trilha de rodas
um período após o aparecimento da exsudação/espelhamento. Salienta-se que nas Avaliações
Mensais da Taxa de Manutenção e Conservação do contrato têm-se efetuado desconto nos locais
onde este problema ocorreu, conforme preconiza o Edital. Após a realização de notificações pela
Consultora e pela Fiscalização do DNIT para que fosse proposta uma solução para esta questão
(já enviadas a Chefia de Engenharia da Superintendência). O Consórcio Responsável enviou
documento (em anexo) dizendo que fará estudo em conjunto com seu consultor para verificações
e evidenciar as causas deste problema.
Este consórcio responsável pela obra coloca em dúvida se o problema trata-se de exsudação ou
espelhamento bem como as causas do mesmo.
Página 141 de 253
Informamos também que o Engenheiro Chefe do Setor de Engenharia esteve em visita ao trecho
na data de 11/08/2010 para verificação do fenômeno em loco e após foi realizada reunião com a
presença de representantes do consórcio, DNIT e consultora. Após o recebimento do relatório
com as conclusões e pareceres necessários e envio para a Consultora e Chefia de Engenharia
SRERS, esta fiscalização solicitará reunião com estes para definição de qual o procedimento a
ser adotado."
Em que pese as informações prestadas pelo engenheiro fiscal do contrato demostrando
preocupação por parte do DNIT para diagnosticar a causa do problema relatado, salienta-se que
até o término dos trabalhos de fiscalização não foram informados os procedimentos/providências
a serem adotados para a solução do problema detectado.
Evidências:
a) registro fotográfico da patologia:
km 333+200 - Exsudação de material asfáltico
Data: 06/07/2010
Hora:15:28
coordenada: S29º39.571' W054º.40.475'.
km 333+200 - Exsudação de material asfáltico
Data:06/07/2010
Hora:15:28
Coordenada:S29º39.571' – W054º.40.475'.
km 333+200 - Exsudação de material asfáltico
Data:06/07/2010
Hora:15:28
Coordenada: S29º39.571' - W054º.40.475'.
km 364+000 - Exsudação de material asfáltico
Data:07/07/2010
Hora: 9:16
Coordenada: S29º25.810' -W054º43.282'.
Página 142 de 253
km 364+000 Exsudação de material asfáltico (Sentido São km 398+000 Exsudação de material asfáltico
Borja/POA)
Data:07/07/2010
Data:07/07/2010
Hora:10:54
Hora:9:16
Coordenada: S29º10.474' - W054º49.016'.
Coordenada: S 29º25.810' – W054º43.277'.
km 398+000 Exsudação de material asfáltico
Data:07/07/2010
Hora:10:54
Coordenada: S29º10.474' – W054º49.016'.
km 399+000 Exsudação do material asfáltico (sentido São
Borja/Poa)
Data:08/07/2010
Hora:13:45
Coordenada:S29°10171- W054°51704
RELATÓRIOS DE FISCALIZAÇÃO 236193 e 236194
LOTE 5 – CONTERRA/SCL
PREJUÍZO APURADO: 3.232.191,62.
CONSTATAÇÃO 032:
PROBLEMAS EXECUTIVOS
POLÍMEROS.
NO
TRATAMENTO
SUPERFICIAL
DUPLO
COM
Foi verificada a existência de falhas na execução do tratamento superficial duplo (TSD) com
polímero, na pista de rolamento, entre os km 469+300 ao 472+000 (lado direito), 475+000 ao
476+000 e do 478+000 ao 478+800. Entre os km 469+300 ao 472+000 o problema detectado
consistia na ausência de material pétreo em panos executados. A causa provável do defeito
verificado deve-se a falhas de "bico" durante a execução do TSD.
Evidências:
a) Registro fotográfico efetuado durante a fiscalização "in loco" no dia 07/07/2010.
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km 469 + 300 Falha na execução do TSD na pista de km 469 + 300 Falha na execução do TSD na pista de
rolamento no lado direito
rolamento no lado direito
Data:07/07/2010
Data: 07/07/2010
Coordenada S28º59.175 – W055º27.236'
Coordenada S28º59.175 - W055º27.236'
CONSTATAÇÃO 033:
PAGAMENTO INDEVIDO DE MATERIAL E DE TRANSPORTE.
Analisando as composições de preço unitário dos itens de serviço "CBUQ" e "CBUQ
massa fina" do consórcio vencedor do certame licitatório identificamos: i) que as DMTs
(distâncias médias de transporte) da massa asfáltica (usina-obra) e da brita graduada
(depósito-usina), utilizadas para definição do preço unitário dos serviços elencados, não
refletem a situação observada em campo durante a fiscalização; e ii) que a inclusão do
insumo "areia" está em desacordo com os projetos das respectivas misturas asfáltica, que não
apresentam este material como componente.
i) Enquanto as DMTs, utilizadas para definição dos preços unitários pelo consórcio, dos itens
de serviço "CBUQ" e "CBUQ massa fina" indicam os seguintes valores: 28 km para a brita
graduada e 58 km para a massa asfáltica (CBUQ), as distâncias médias obtidas tendo como base
a localização das instalações industriais utilizados pelo consórcio (pedreira e usina de CBUQ)
no km 504+00 da BR-287/RS, são de 41,3 km para a massa asfáltica e para o material pétreo
não há deslocamento depósito-usina.
Quadro I: Diferenças apuradas nas DMT
Material
Massa asfáltica (usina-obra)
DMT (km)
Orçada pelo consórcio
Identificada in loco
58
41,3
Pedra Britada (depósito- usina)
28
0
Fonte e método: Elaborado com base nas composições de preços unitários do consórcio vencedor do certame licitatório
ii) Os projetos das misturas asfálticas (CBUQ e CBUQ massa fina), disponibilizados pelo
engenheiro fiscal do contrato, não apresentam em sua composição granulométrica o insumo
"areia" conforme pode ser observado no Quadro que segue:
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Quadro II: Composição granulométrica CBUQ e CBUQ massa fina
Porcentagem (%)
Material
CBUQ
CBUQ massa fina
Agregado 1 (Brita 1/2”)
25,65
24,00
Agregado 2 (Brita 3/8”)
30,40
34,00
Agregado 3 (Pó-de-pedra”)
37,05
40,00
Agregado 4 (Cal hidratado)
1,90
2,00
CAP 50/70
5,00
5,20
Total
100,00
*Fonte: Resumo do projeto de mistura asfáltica (CBUQ e CBUQ massa fina)
100,00
A análise conjunta das diferenças de DMTS (proposta do consórcio X real) com o pagamento
indevido do transporte de areia reduz o preço unitário do CBUQ em R$ 67,59 (sessenta e sete
reais e cinquenta e nove centavos) e do CBUQ - massa fina em R$ 77,66 (setenta e sete reais e
sessenta e seis centavos), conforme pode ser observado a seguir.
Quadro III: CBUQ
DMT –
Consumo proposta
(km)
Custo
(R$)
Custo
unitário
proposta(R$)
DMT
identificada
(km)
Custo unitário
(R$*)
28,00
0,50
6,27
0,00
0,00
0,36
180,00
0,50
32,42
0,00
0,00
1,00
58,00
0,75
43,50
41,30
31,00
82,19
Total
31,00
Transporte
Código
Unid.
De brita depósito-usina
216
m3xkm
0,45
Areia depósito-usina
206
m3xkm
Massa asfáltica usinaobra
221
tonxkm
Total
Total com BDI
de 33,58%
41,41
(preço) **
* O custo unitário foi calculado com base nas DMTs identificadas durante a fiscalização consideraram o o custo unitário dos
itens de transporte orçados pelo consórcio vencedor do certame. Não foi efetuada análise dos custos unitários propostos pelo
consórcio.
** Não foi efetuada análise do BDI. Para efeito da verificação dos valores de preço unitário do serviço foi mantido o BDI da
proposta.
Total com BDI de
33,58% (preço) **
109,80
Quadro IV: CBUQ – massa fina
DMT –
Consumo proposta
(km)
Custo
(R$)
Custo
unitário
proposta(R$)
DMT
identificada
(km)
Custo unitário
(R$*)
28,000
0,500
6,220
0,000
0,000
0,439
180,000
0,500
39,420
0,000
0,000
1,000
58,000
0,750
43,500
41,300
31,000
89,140
Total
31,000
Transporte
Código
Unid.
De brita depósito-usina
216
m3xkm
0,448
Areia depósito-usina
206
m3xkm
Massa asfáltica usinaobra
221
tonxkm
Total
Total com BDI
119,070
41,410
(33,58%) **
* O custo unitário foi calculado com base nas DMTs identificadas durante a fiscalização considerando o custo unitário dos itens
de transporte orçados pelo consórcio vencedor do certame. Não foi efetuada análise dos custos unitários propostos pelo
consórcio.
** Não foi efetuada análise do BDI utilizado pelo consórcio. Para efeito da verificação dos valores de preço unitário do serviço
foi mantido o BDI da proposta.
Cabe registrar que não foi retirado do preço total dos serviços em análise o material "areia".
Embora não conste como integrante do projeto da mistura asfáltica, tal premissa foi definida,
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haja vista, que, como não foi utilizado o insumo areia na mistura, ocorre o aumento do consumo
de material pétreo, compensando entre si os custos desses insumos.
Considerando os quantitativos acumulados de "CBUQ" e "CBUQ massa fina", constantes na
última medição amostrada (13ª) de 9.744 t e 26.223,96 t, respectivamente, o valor pago a
maior, referente às DMTS é de R$ 2.695.149,69 (R$ 658.596,96 do CBUQ e R$ 2.036.552,73
do CBUQ massa fina) a preços iniciais. O valor calculado de prejuízo equivale a 7,5% do valor
contratado (R$ 36.084.125,13). Salientamos que não foi efetuada avaliação dos preços unitários
dos serviços relacionados ao apontamento.
Evidências:
b) Projeto da mistura asfáltica para o CBUQ e CBUQ - massa fina da empresa vencedora do
certame licitatório.
c) Planilha de preços unitários da proposta da empresa vencedora do certame referente aos itens
de serviço "CBUQ", "CBUQ - massa fina" e "CAP 50/70 - aquisição".
d) 02 (duas) últimas planilhas de medições dos serviços realizados (12ª e 13ª medições).
e) Planilha de preços unitários do projeto licitado referente aos itens de serviço "CBUQ" e
"CBUQ - massa fina".
CONSTATAÇÃO 034:
PAGAMENTO INDEVIDO DE LIGANTE ASFÁLTICO.
Constatamos que os teores de ligante asfáltico utilizados para quantificar o consumo de CAP
– Cimento Asfáltico de Petróleo 50/70 nas medições amostradas (13 e 14ª), de 6 % e 6,5 %
para os serviços de CBUQ e CBUQ massa fina, respectivamente, são superiores aos teores
ótimos definidos nos projetos das misturas asfálticas (5,0% e 5,2%) apresentados pelo
consórcio vencedor do certame.
Quadro I: Teores de ligante asfáltico
Teor de asfalto projeto
CBUQ
Teor de asfalto orçado
5,00%
Teor de asfalto atestado (*)
6,00%
6,00%
CBUQ – massa fina
5,20%
6,50%
* Considerando o quantitativo de CAP 50/70 atestado na última medição amostrada (13ª)
6,50%
O reflexo do atesto a maior dos percentuais de ligante asfáltico nos quantitativos acumulados
dos serviços de "CBUQ" e "CBUQ-massa fina" tendo como base a última medição
amostrada (13ª) identificam quantitativo de ligante asfáltico a maior em 438,35 toneladas
(CAP 50/70), conforme pode ser observado a seguir.
Quadro II: Demonstrativo do quantitativo de ligante asfáltico a maior
Quantidade
atestada (t*)
Quantidade de CAP50/70
atestada ( t *)
Quantidade de CAP 50/70
calculada conforme projeto de
CBUQ (**)
Quantitativo a maior
de CAP 50/70 (t)
CBUQ
9.744,000
584,640
487,20
97,44
CBUQ – massa fina
26.223,960
1.704,557
1.363,65
340,91
Total
2.289,200
1.850,85
438,35
Fonte e método: Elaborado com base na 13ª medição do contrato e nos projetos de mistura asfálticas disponibilizados pelo
engenheiro fiscal do contrato.
* Conforme quantitativo acumulado constante na 13ª medição do contrato
** Cálculo considerando o percentual de asfalto de 5,0% para o CBUQ e 5,2% para o CBUQ massa fina, conforme constante nos
projetos de CBUQ disponibilizados pelo engenheiro fiscal do contrato.
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O prejuízo quantificado referente ao quantitativo atestado a maior de ligante asfáltico de 438,35
t (aquisição de CAP 50/70), perfaz um montante de R$ 537.041,93 (438,35 t ao preço unitário
de R$ 1.225,14) a preços iniciais, correspondendo a 1,49% do contrato (R$ 36.084.125,13).
Salientamos que não foi efetuada avaliação dos preços unitários que compõem esse item de
serviço.
Evidências:
a) Projeto da mistura asfáltica para o CBUQ e CBUQ-massa fina da empresa vencedora do
certame licitatório.
b) Planilha de preços unitários da proposta da empresa vencedora do certame referente aos itens
de serviço "CBUQ", "CBUQ - massa fina" e "CAP 50/70 - aquisição".
c) 02 (duas) últimas planilhas de medições dos serviços realizados (12ª e 13ª medições).
d) Planilha de preços unitários do projeto licitado referente aos itens de serviço "CBUQ" e
"CBUQ - massa fina".
II.4.4 -
DO SISTEMA DE PESAGEM DE VEÍCULOS – PPV (CGPERT)
Embora não conste do rol de obras citadas nas recentes denúncias da imprensa, trata-se de
procedimento licitatório de grande relevância e materialidade que já vinha sendo acompanhado
pela CGU antes da veiculação da reportagem que deflagrou esta ampla avaliação dos problemas
do DNIT.
A relevância está diretamente relacionada às externalidades positivas nas rodovias federais do
país, advindas da futura contratação de empresa para monitoramento do peso dos veículos de
carga em tráfego na malha rodoviária nacional, por meio da redução da necessidade das
intervenções de manutenção decorrentes do excesso de cargas transportadas.
Já a materialidade refere-se diretamente ao valor do orçamento do referido certame que é de R$
1.129.675.209,23 (um bilhão cento e vinte e nove milhões seiscentos e setenta e cinco mil
duzentos e nove reais e vinte e três centavos), cuja data-base é Maio/2010.
Por estes motivos, optou-se por inserir os fatos relacionados a esse certame.
a) DO SISTEMA DE PESAGEM DE VEÍCULOS - PPV
As informações a seguir representam os resultados obtidos da avaliação ao Edital nº 162/2011,
que trata da concorrência pública do tipo “menor preço” para a contratação de empresas ou
consórcio de empresas para a execução de serviços inerentes à preservação da integridade da
infraestrutura e da segurança de trânsito nas rodovias federais pavimentadas, mediante a
elaboração de projetos executivos, construção e manutenção de postos de pesagem,
disponibilização, instalação, operação e manutenção de sistemas fixos e portáteis de pesagem
dinâmica e de equipamentos e sistemas associados, sob jurisdição do Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes – DNIT.
Os seguintes aspectos foram contemplados na realização das verificações: análise da
conformidade legal dos Processos nº 50600.005406/2007-72 e 50600.0004623/2008-26, os quais
tratam da elaboração e aprovação dos projetos básicos; verificação de conformidade dos projetos
básicos entregues pelo Departamento de Engenharia e Construções do Exército Brasileiro –
DEC/EB, aprovados pela CGPERT, com as instruções de serviço supracitadas e outras normas
aplicáveis aos serviços contratados; análise do processo licitatório nº 50600.003790/2009-31,
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que deu origem ao Edital nº 162/2011; e análise do Edital nº 162/2011, buscando opinar sobre a
conformidade das cláusulas quanto à ausência de restrição à competitividade, especialmente as
referentes à subcontratação e à qualificação econômico-financeira, e sobre a adequabilidade das
especificações previstas para a execução dos serviços.
O Plano Nacional de Pesagem – PNP foi concebido pelo DNIT visando à implementação de um
controle de peso efetivo na malha rodoviária federal, que evite a deterioração precoce das
rodovias causada pelo tráfego de veículos com excesso de peso.
A implantação do PNP consiste em estabelecer a operação de 239 (duzentos e trinta e nove)
postos de pesagem de veículos em pontos estratégicos da malha rodoviária federal, e foi prevista
em duas etapas, quais sejam:
-
1ª etapa: operação de 78 (setenta e oito) postos de pesagem, sendo 45 (quarenta e cinco) fixos
e 33 (trinta e três) móveis. Estes postos já possuíam alguma infraestrutura instalada, sendo
necessária reforma ou revisão de equipamentos em alguns deles, para início da operação.
Para execução desta etapa o DNIT firmou 16 (dezesseis) contratos em julho/2008, estando
atualmente em operação 77 (setenta e sete) postos de pesagem.
-
2ª etapa: construção e operação de 161 (cento e sessenta e um) novos postos de pesagem,
sendo 94 (noventa e quatro) fixos e 67 (sessenta e sete) móveis.
A operação dos postos de pesagem de veículos do tipo fixo tem por objetivo o controle de peso
em pontos de rodovias com elevado volume diário médio de veículos comerciais,
compreendendo infraestrutura adequada para operações de movimentação de cargas e
transbordo, contemplando uma balança seletiva (média ou alta velocidade) para pré-seleção dos
veículos sobrecarregados e uma balança de baixa velocidade, homologada pelo INMETRO,
responsável pela autuação dos eventuais veículos sobrecarregados. Os postos móveis são
instalados em pontos de rodovias com baixo volume diário médio de veículos comerciais ou em
rotas de fuga dos postos de pesagem fixos, e são operados mediante o uso de balanças portáteis
destinadas ao controle de peso, além de pesagens estatísticas.
A licitação realizada por meio do Edital nº 162/2011 representa o início da execução da segunda
e final etapa do PNP.
O projeto básico que especifica o objeto desta licitação é composto por:
- projetos das obras de construção dos postos de pesagem, os quais foram elaborados pelo
Departamento de Engenharia de Construção do Exército Brasileiro - DEC/EB, mas que
sofreram alterações posteriores pela CGPERT;
- e pelo Termo de Referência – Anexo I do Edital, que contempla as diretrizes para a
elaboração dos projetos executivos pelas futuras contratadas e as especificações para os
serviços de operação dos postos de pesagem, disponibilização e manutenção de
equipamentos e veículos, e conservação de infraestrutura.
A partir da análise da conformidade legal e do conhecimento dos processos, documentos do
edital e projetos, bem como dos esclarecimentos prestados pelo DNIT em resposta às
solicitações de auditoria expedidas, a equipe de auditoria buscou emitir opinião sobre o processo
licitatório e outros aspectos relacionados ao objeto licitado, quais sejam:

Quanto às transferências concedidas para o DEC/EB para a elaboração do projeto básico:
Página 148 de 253
Verificou-se que desde 2004, o DNIT vem repassando recursos ao Exército Brasileiro destinados
à elaboração de projetos para os novos postos de pesagem de veículos. Inicialmente, em
26/11/2004, o DNIT celebrou o Convênio nº PP-207/2004 com o Comando do Exército –
Instituto Militar de Engenharia, sendo este convenente formalmente alterado para o DEC/EB em
31/10/2005. O valor transferido foi de R$ 10.118.152,35 e o objeto consistia na elaboração do
PNP, projetos básicos e executivos dos postos de pesagem. Em 10/08/2006, por meio da Portaria
nº 1006, foi firmada outra transferência de recursos para o DEC/EB, no valor de R$
12.520.000,00, destinado a estudos e atividades de coordenação inerentes à implantação,
adequação e operação dos postos de pesagem de veículos em apoio ao PNP, o que incluía a
elaboração de projetos básicos. Por fim, foi firmada uma terceira transferência para o DEC/EB
no valor de R$ 3.054.000,00, mediante a Portaria nº 1.203 de 25/07/2007, cujo objeto era a
readequação dos projetos básicos.
Da análise dos processos relativos às citadas transferências, foram identificadas as seguintes
impropriedades, as quais serão detalhadas em CONSTATAÇÕES específicas deste Relatório:
- CONSTATAÇÃO 035 - Ausência de avaliação e aceitação dos produtos realizados mediante
transferências celebradas com o DEC/EB, evidenciando controle e acompanhamento precário
dos recursos repassados.
- CONSTATAÇÃO 036 - Celebração de transferência destinada à execução da readequação dos
projetos básicos sem definição adequada das especificações e dos custos dos serviços.

Quanto aos projetos básicos das obras de construção dos postos de pesagem:
A versão final dos projetos básicos foi encaminhada pelo DEC/EB à CGPERT em 02/04/2009.
Contudo, as diretrizes necessárias à elaboração e apresentação destes projetos somente foram
formalmente estabelecidas em 21/07/2009, com a expedição da Instrução de Serviço nº 09,
expedida pelo Diretor-Geral da Autarquia. Trata-se de documento base de análise dos produtos
entregues pelo DEC/EB, no qual estão indicados uma série de critérios técnicos que deveriam ser
respeitados nos projetos básicos apresentados pelo DEC/EB ao DNIT.
Pouco tempo depois, em 28/07/2009, foi publicada a Portaria nº 900, também do Diretor-Geral,
que delegou à CGPERT a competência para a revisão e aprovação dos projetos resultantes dos
serviços do Plano de Trabalho nº 30.001.07.01.54.02, função atribuída regimentalmente à
Diretoria de Planejamento e Pesquisa – DPP.
Em 18/08/2009, o Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias submeteu os projetos ao
Coordenador de Operações para aprovação após análise e parecer da área técnica. O
Coordenador de Operações, por sua vez, submeteu os projetos à área técnica em 28/08/2009.
Em 25/05/2010, ou seja, nove meses depois, a área técnica apresentou sua análise e parecer, por
meio da Nota Técnica nº 001/2010/CGPERT/DIR, de 24/05/2010. Como justificativas para a
demora, a área técnica informou: a existência de divergências quanto ao estabelecido na IS/DG
nº 09/2009 e consequentes encontros com a equipe técnica responsável pela elaboração dos
projetos básicos a fim de dirimir tais ocorrências; a dificuldade de formação de comissão de
servidores, em virtude da deficiência no quadro de servidores da CGPERT, saneada,
parcialmente, após a nomeação de novos servidores ocorridas a partir de dezembro de 2009; e a
demora na entrega da Anotação de Responsabilidade Técnica - ART por parte do Exército,
ocorrida somente em 17/05/2010.
O parecer da área técnica concluiu que os projetos básicos encontravam-se em condições de
aprovação, embora com ressalvas, apresentando sugestões e recomendações que deveriam ser
Página 149 de 253
atendidas quando da elaboração do edital de licitação e respectivo termo de referência para a
execução da 2ª etapa do PNP. O Coordenador de Operações aprovou o parecer e o submeteu ao
Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias, que aprovou os projetos básicos mediante a
Portaria nº 588, de 31/05/2010.
Entretanto, verificou-se que a CGPERT, sob a justificativa da necessidade de reduções de custos
de instalação e operação dos postos, promoveu, na publicação do edital de licitação dos postos,
alterações de quantitativos de serviços e de soluções técnicas previstas no projeto aprovado.
Da análise do processo relativo à aprovação dos projetos básicos apresentados pelo DEC/EB e
das manifestações da CGPERT sobre as alterações posteriores promovidas, apresentadas em
resposta a solicitações de auditoria, foram identificadas as seguintes impropriedades, as quais
serão detalhadas em CONSTATAÇÕES específicas deste Relatório:
- CONSTATAÇÃO 037 - Aprovação de projeto básico sem observância aos critérios
estabelecidos na IS/DG nº 09/2009.
- CONSTATAÇÃO 038 - Ausência de especificações no Projeto Básico necessárias à execução
das obras.
- CONSTATAÇÃO 039 - Alteração do projeto básico aprovado sem a devida formalização
legal.
- CONSTATAÇÃO 040 - Alterações no projeto básico sem devida justificativa técnica e sem
previsão das especificações necessárias.
- CONSTATAÇÃO 041 - Sobrepreço em itens do orçamento da licitação referente às obras de
construção dos PPV.

Quanto ao Edital nº 162/2011:
A equipe de auditoria analisou as cláusulas do edital, buscando opinar sobre a sua conformidade
quanto à ausência de restrição à competitividade. Algumas questões, tais como as cláusulas
relativas à subcontratação e à qualificação econômico-financeira, foram questionadas ao DNIT e
devidamente esclarecidas, não tendo sido evidenciadas impropriedades.
Também foi objeto de análise o Termo de Referência, de autoria do Coordenador-Geral de
Operações Rodoviárias, conforme por ele declarado à fl. 998 do Processo nº
50600.003790/2009-31. O Termo de Referência estabelece as especificações necessárias à
execução do objeto da licitação, que compreende as seguintes etapas:
- elaboração dos projetos executivos dos postos de pesagem;
- construção dos postos de pesagem, que deverá ocorrer segundo os projetos executivos a ser
aprovados;
- e operação dos postos de pesagem.
A análise do Termo de Referência buscou avaliar os riscos da execução do objeto licitado,
decorrentes do planejamento e das especificações dos serviços, principalmente as referentes à
operação. A partir desta análise foram identificadas as seguintes impropriedades, as quais serão
detalhadas em CONSTATAÇÕES específicas deste Relatório:
- CONSTATAÇÃO 042 - Risco de atraso no cronograma e de aumento futuro do custo
contratual em razão de o licenciamento ambiental e a desapropriação ocorrerem em fase
posterior à licitação e sob responsabilidade do DNIT.
- CONSTATAÇÃO 043 - Definição precária das especificações necessárias à execução dos
serviços de disponibilização e manutenção de equipamentos e veículos.
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Ainda no escopo da análise do Edital, foi verificada a metodologia de estabelecimento dos
preços dos serviços previstos para o contrato na fase de operação dos postos, uma vez que não
foram previstos no projeto básico elaborado pelo DEC/EB. A partir desta verificação foram
identificadas as seguintes impropriedades, as quais serão detalhadas em CONSTATAÇÕES
específicas deste Relatório:
- CONSTATAÇÃO 044 - Metodologia imprópria de obtenção do preço de referência de
disponibilização e manutenção de equipamentos.
- CONSTATAÇÃO 045 - Ausência de orçamento de referência individualizado para cada
equipamento a ser disponibilizado e mantido pela contratada, podendo acarretar em prática de
“jogo de planilha” com consequente prejuízo ao erário.
CONSTATAÇÃO 035:
AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO E ACEITAÇÃO DOS PRODUTOS REALIZADOS
MEDIANTE TRANSFERÊNCIAS CELEBRADAS COM O DEC/EB, EVIDENCIANDO
CONTROLE E ACOMPANHAMENTO PRECÁRIO DOS RECURSOS REPASSADOS.
Desde 2004, o DNIT vem repassando recursos ao Exército Brasileiro destinados à elaboração de
estudos e projetos para os novos postos de pesagem de veículos. A responsabilidade pelo
acompanhamento da execução destes recursos esteve a cargo da CGPERT.
Inicialmente, em 26/11/2004, o DNIT celebrou o Convênio nº PP-207/2004 com o Comando do
Exército – Instituto Militar de Engenharia, sendo este convenente formalmente alterado para o
DEC/EB em 31/10/2005. O valor transferido foi de R$ 10.118.152,35 e o objeto consistia no
desenvolvimento de estudos para o desenvolvimento do monitoramento remoto de cargas (Plano
Diretor Nacional Estratégico de Pesagem), o que incluía a elaboração de projetos básicos e
executivos para os postos de pesagem. Em análise ao Processo nº 50600.005985/2003-20,
relativo à transferência, não foi identificado qualquer documento que avalie ou aceite os
produtos apresentados pelo DEC/EB, também não tendo sido evidenciada a existência de
portaria de aprovação dos projetos entregues.
Em 10/08/2006, por meio da Portaria nº 1006, o DNIT celebrou outra transferência de recursos
para o DEC/EB, no valor de R$ 12.520.000,00, conforme Plano de Trabalho nº
30.001.06.01.54.02, aprovado pelo Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias em
12/06/2006, destinada à realização de estudos e atividades de coordenação inerentes à
implantação, adequação e operação dos postos de pesagem de veículos em apoio ao PNP, o que
incluía a elaboração de projetos básicos. Da mesma forma que na primeira transferência, no
Processo nº 50600.005638/2006-40 não se identificou qualquer documento que evidencie a
avaliação ou aceitação dos produtos pela CGPERT, ou por outra área do DNIT. Também não foi
evidenciada a existência de portaria de aprovação dos projetos entregues.
A ausência da avaliação e aceitação dos produtos das transferências evidencia o controle e
acompanhamento precário por parte da CGPERT sobre os recursos repassados.
CONSTATAÇÃO 036:
CELEBRAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA DESTINADA À EXECUÇÃO DA READEQUAÇÃO
DOS PROJETOS BÁSICOS SEM DEFINIÇÃO ADEQUADA DAS ESPECIFICAÇÕES E
DOS CUSTOS DOS SERVIÇOS.
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A equipe de auditoria analisou o Processo nº 50600.005406/2007-72, referente à transferência
concedida pelo DNIT ao DEC/EB no valor de R$ 3.054.000,00, celebrada por meio da Portaria
nº 1.203 de 25/07/2007, conforme Plano de Trabalho nº 30.001.07.01.54.02 aprovado pelo
Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias em 13/07/2007, cujo objeto foi a readequação dos
projetos básicos dos postos de pesagem.
Verificou-se que não constam do Plano de Trabalho, tampouco em documentos acostados ao
Processo nº 50600.005406/2007-72, as especificações necessárias à execução dos serviços pelo
DEC/EB e o detalhamento adequado do custo destes serviços.
No Plano de Trabalho, as especificações dos serviços a serem executados atêm-se somente a
informar que seriam readequados os projetos de 160 postos, sendo 100 fixos e 60 móveis, e que
os serviços contemplam estudos e trabalhos de campo e readequação de projeto em escritório.
No entanto, não foram definidos quais os tipos de alterações seriam realizados nos projetos
básicos, nem quais postos teriam seus projetos adequados. Ademais, observou-se que a definição
dos custos no Plano de Trabalho se restringiu a valores globais, sem qualquer discriminação dos
serviços acordados. Ou seja, a transferência foi efetuada com base em um Plano de Trabalho
genérico e impreciso, que não possibilitou justificar os valores apresentados, bem como definir
as etapas de entregas e especificações dos produtos previstos.
Em que pese se tratar de um destaque orçamentário, em que são dispensadas formalidades
exigidas na IN da STN nº 01/97 para os convênios em geral, o Coordenador-Geral de Operações
Rodoviárias não poderia ter aprovado o repasse de recursos sem estabelecer com o DEC/EB uma
definição clara e formal das especificações do objeto a ser apresentado e sem uma adequada
avaliação dos custos dos serviços a serem executados.
Nesse sentido, ressalta-se o disposto no § 1º do art. 2º da Instrução Normativa da STN nº 01/97
que estabelece que integrará o Plano de Trabalho a especificação completa do bem a ser
produzido ou adquirido e, no caso de obras, instalações ou serviços, o projeto básico, entendido
como tal o conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a
obra, instalação ou serviço objeto do convênio, ou nele envolvida, sua viabilidade técnica,
custos, fases ou etapas, e prazos de execução, devendo, ainda, conter os elementos discriminados
no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
CONSTATAÇÃO 037:
APROVAÇÃO DE PROJETO BÁSICO
ESTABELECIDOS NA IS/DG Nº 09/2009.
SEM
OBSERVÂNCIA AOS
CRITÉRIOS
Conforme consta da Portaria nº 900, de 28/07/2009, que delega a competência para aprovação
dos projetos à CGPERT, deveriam ser observadas todas as normas contidas na IS/DG nº 09, de
21/07/2009, que estabelece as diretrizes para a elaboração e apresentação dos projetos básicos
relativos aos serviços de implantação de postos de pesagem.
A fim de avaliar o cumprimento da referida determinação, a equipe de auditoria analisou os
projetos básicos aprovados pelo Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias por meio da
Portaria nº 588, de 31/05/2010, com o intuito de verificar se foram cumpridas as diretrizes da
IS/DG nº 09/2009.
Da análise do Processo nº 50600.004623/2008-26, que contém os atos relativos à aprovação dos
projetos básicos, verificou-se que a Nota Técnica nº 01/2009/CGPERT/DIR/DNIT, de
24/05/2010, é o documento que formaliza a avaliação técnica de aceitação dos projetos básicos
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dos PPV, elaborado pelo DEC/EB.
Segundo a Nota, os projetos apresentados pelo DEC/EB respeitam o estabelecido na IS/DG nº
09/2009, apesar de existirem deficiências nos projetos básicos relacionadas a requisitos de
projeto estabelecidos em outros normativos do DNIT. Estas deficiências, independente da sua
gravidade, foram mantidas, tendo os técnicos da CGPERT sugerido sua correção na fase de
elaboração dos projetos executivos.
No entanto, ao contrário do informado na Nota, observou-se que alguns critérios previstos na
IS/DG nº 09/2009 não foram respeitados nos Projetos Básicos. Citam-se como exemplos de
relevância: a ausência de especificações das fontes de materiais de jazidas a serem utilizados nos
serviços de terraplanagem, conforme estabelecido no item 5.3.3 da IS/DG nº 09/2009; a ausência
de detalhamento de projeto conforme estabelecido no item 2 da IS/DG nº 09/2009; e a ausência
de justificativas técnicas para a implantação de postos de pesagem em locais distintos dos
estabelecidos em diretrizes contidas no item 4.1 da IS/DG nº 09/2009.
O descumprimento dos itens citados da IS/DG nº 09/2009 está detalhado a seguir, caso a caso.
Descumprimento do item 5.3.3 da IS/DG nº 09/2009
Este item estabelece a necessidade indicação de fontes de materiais, tais como empréstimos,
jazidas de cascalhos, areais e pedreiras, informando:
nome da fonte ou do proprietário;
área, volume utilizável e profundidade média, no caso de jazidas de cascalho ou empréstimo
para terraplanagem;
- caracterização, ISC e expansão, no caso de empréstimos ou jazidas.
-
O estudo dos empréstimos e jazidas não constou dos projetos básicos entregues pelo DEC/EB e
aprovados pela CGPERT, e por essa razão, por meio da Solicitação de Auditoria nº
2011112025/012, de 03/08/2011, foram solicitadas ao DNIT a disponibilização do referido
estudo à equipe de auditoria, bem como justificativa para a sua ausência no projeto básico.
Em resposta, a Auditoria Interna do DNIT encaminhou, por meio do Ofício nº
406/2011/AUDINT/DNIT, de 15/08/2011, o Memorando nº 7365/2011/CGPERT, de 12/08/2011,
do qual retiram-se as justificativas apresentadas quanto ao fato:
“52. As ausências levantadas pela equipe de auditoria da CGU, relativas aos serviços de
terraplanagem, são procedentes e reconhecidas por esta CGPERT. Deram-se em virtude do
lapso temporal entra a (i) portaria que autoriza o primeiro destaque orçamentário, referente à
elaboração dos projetos básicos dos postos de pesagem – 10/08/2006; (ii) a portaria que
autoriza o destaque orçamentário para a readequação de tais projetos – 25/07/2007; (iii) a
efetiva entrega de projetos básicos – 02/04/2009, e por fim (iv) a elaboração e publicação da
Instrução de Serviço DG nº 09/2009.
53. A Coordenação-Geral, quando avaliou os projetos básicos ora em comento, o fez tentando
adequá-los às novas diretrizes para avaliação de projetos básicos. Lógico é que tais projetos
foram conduzidos em época anterior à assinatura e efetivo início das atividades atinentes à
elaboração dos mesmos, o que impossibilitou o devido enquadramento do empreendimento em
premissas posteriores.”
Como observado no excerto acima, a CGPERT ratifica a inexistência do estudo, identificada pela
equipe de auditoria, e tenta minimizar a impropriedade argumentando que se tratou de critério
estabelecido em momento posterior ao desenvolvimento dos projetos básicos.
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A justificativa não pode ser acatada, primeiramente porque, mesmo sendo posterior à entrega dos
projetos, a IS/DG nº 09/2009 não poderia ser desrespeitada, por força do disposto na Portaria de
delegação de competência para aprovação dos projetos à CGPERT.
Além disso, a CGPERT omite o fato de que os termos da Instrução de Serviço já estavam sendo
discutidos muito antes da entrega dos projetos pelo DEC/EB. Tal fato é evidenciado no processo
nº 50600.003133/2008-11, no qual consta, à fl. 30, parecer da CGPERT datado de 13/06/2008
favorável à minuta da instrução de serviço para análise e aprovação dos projetos básicos do PPV,
na qual constava tal critério.
Ressalta-se ainda que a falta do estudo geológico das áreas de empréstimos já havia sido alertada
pela CGDESP em momento anterior a entrega da revisão de projetos pelo DEC/EB, conforme o
item 4 da Análise de Projeto nº 018/2008 realizada pela SISCON Consultoria de Sistemas Ltda.,
de 29/07/2008 (fls. 05-39 do processo nº 50600.004623/2008-26).
“Deverão ser apresentados os resultados dos ensaios de qualidade dos materiais dos
empréstimos, areais, pedreiras e cascalheiras de acordo com o item 5.3.3 da Instrução de
serviço Postos de Pesagem. Estes resultados podem ser obtidos de projetos existentes das
rodovias onde se localizam os postos, ou junto aos proprietários das próprias ocorrências
quando se tratarem de ocorrências comerciais. Deverão constar ainda distâncias de transportes
em rodovias pavimentadas e não pavimentadas em relação ao eixo do projeto distinguindo cada
tipo de ocorrência.
(...)
Concluída a análise, informamos que deverão ser atendidos os comentários acima para que o
item Estudos Geológicos-geotécnicos, possa ser aceito.” (grifo nosso)
Ademais, a confirmação de que os termos contidos na IS/DG nº 09/2009 foram amplamente
discutidos com o DEC/EB está contida no Item 1 da Parte B do Termo de Referência do Edital nº
162/2011, de onde se extrai o excerto abaixo:
“No decorrer dos anos de 2008 e 2009 a Diretoria de Obras Militares do Exército Brasileiro –
DOM/DEC/EB, elaborou os projetos básicos de todos os postos de pesagem, ora ensejados.
Os projetos básicos acima referidos foram largamente discutidos, seguindo a Instrução de
Serviço/DG Nº 09 de 21 de julho de 2009 que estabeleceu as diretrizes para a elaboração e
apresentação dos projetos básicos relativos aos serviços de implantação de postos de pesagem.”
Portanto, não há como imaginar que durante as várias reuniões que se sucederam com o
Exército, desde a fase preliminar até a entrega definitiva dos projetos, as diretrizes de análise de
projeto, previstas na minuta da Instrução de Serviço, não teriam sido apresentadas e discutidas
com o DEC/EB; até porque a minuta da Instrução de Serviço é datada de 2006, ou seja, anterior
à portaria que autoriza o destaque orçamentário para a readequação de tais projetos, que é de
27/07/2007.
Do exposto, conclui-se que as justificativas apresentadas pela CGPERT para a aprovação do
Projeto Básico sem o devido estudo geológico das jazidas não são plausíveis, sendo ignorados
por representantes da Coordenação-Geral estudos essenciais para as quantificações de serviços
de terraplanagem.
Ressalta-se que a ausência do estudo geológico das jazidas possibilitou que técnicos da CGPERT
majorassem os fatores de homogeneização e empolamento sem o devido embasamento técnico,
quando do lançamento do Edital nº 162/2011. Tal ação foi justificada como uma tentativa de
eliminar a necessidade de termos aditivos no momento da execução dos contratos. Entretanto,
trata-se de uma superestimativa nos quantitativos dos serviços de terraplanagem, que permite a
ocorrência de jogo de planilhas no momento da apresentação das propostas de preços dos
licitantes, com potencial risco de dano ao erário na fase de execução do contrato.
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Descumprimento do item 2 da IS/DG nº 09/2009
Este item estabelece que os Projetos Básicos devem conter:
“Soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a
necessidade de reformulação durante as fases de elaboração do projeto executivo, execução das
obras e montagem dos equipamentos de pesagem e acessórios”
Bem como:
“Informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações
provisórias e condições organizacionais para a obra”
Porém observa-se que a análise efetuada pela CGPERT deixou de apontar a falta de layout e de
especificações técnicas do canteiro de obras, descumprindo a IS/DG nº 09/2009.
Descumprimento do item 4.1 da IS/DG nº 09/2009
Este item estabelece as diretrizes básicas para a determinação dos locais dos postos de pesagem,
dentre as quais citam-se:
- segmento em nível;
- minimização dos volumes de movimento de terra;
- cortes, preferencialmente, em material de 1ª categoria;
- segmento afastado de mananciais de água;
- trecho afastado de conurbações e de postos de serviço (no mínimo 5 km).
No entanto, o que se observou foi a aprovação de Projetos de PPV em localizações contrárias às
estabelecidas nas diretrizes, sem que ocorresse a apresentação de justificativas técnicas.
Citam-se, por exemplo, casos de localização de PPV em áreas com aclives e declives acentuados,
implicando em consumo excessivo de serviços de terraplanagem, e próximos a corpos hídricos,
conforme Quadro I abaixo:
Quadro I: Postos localizados em aclives e declives acentuados
Posto
Situação Observada
20.01.101.AL.F
Talude de 11m
05.04.101.BA.F
Talude de 8 m
03.03.116.CE.F
Talude de 8m
12.05.060.GO.F
Talude de 16m
12.09.153.GO.F
Talude de 10m
06.13.122.MG.F
Talude de 12m
06.03.262.MG.M
Talude de 22m
06.16.356.MG.M
Talude de 20m
06.24.381.MG.F
Talude de16m
13.01.101.PB.F
Talude de 18m
04.04.232.PE.F
Talude de 16m
09.05.153.PR.F
Talude de 22m
10.03.153.RS.F
Talude de 18m
10.05.158.RS.F
Talude de 12m
16.06.163.SC.F
Talude de 8m
16.xx.282.SC.M
Talude de 25m
16.01.282.SC.M
Talude de10m
16.09.470.SC.F
Talude de 10m
16.10.470.SC.F
Talude de 10m
21.02.101.SE.F
Talude de 10m
05.05.101.BA.F
Corpo hídrico (lago)
20.02.101.AL.F
Corpo hídrico (lago)
06.12.116.MG.F
Rios na adjacências
16.03.470.SC.F
Corpo hídrico (drenagem)
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Como justificativa para a adoção de postos em zonas de aclive e declive acentuado, a CGPERT
se limitou a informar na nota técnica de aprovação do projeto:
“Conforme esclarecimentos dos técnicos do Exército Brasileiro, a elevada diversidade de
relevos encontrados no território nacional, aliada à ocupação de áreas lindeiras às rodovias
federais, impossibilitou o atendimento, em sua plenitude, da referida premissa. Entendemos,
portanto, que tais deficiências não são impeditivos para a aprovação dos estudos ora em
análise. Contudo, sugerimos incluir no termo de referência do futuro edital a possibilidade de
flexibilidade na localização dos postos, resguardando-se a homogeneidade do local quanto ao
tráfego, buscando sempre evitar grandes movimentos de massa.” (grifo nosso)
A sugestão da CGPERT de transferir à contratada a possibilidade de alteração da localização dos
postos não tem amparo na IS/DG nº 09/2009, e ainda contraria a premissa contida nesta
instrução, de que os projetos básicos devem ser suficientemente detalhados, de modo a
minimizar a necessidade de reformulação no projeto executivo.
CONSTATAÇÃO 038:
AUSÊNCIA DE ESPECIFICAÇÕES NO PROJETO BÁSICO NECESSÁRIAS À EXECUÇÃO
DAS OBRAS.
Ao analisar as especificações de serviços a serem executados durante a fase de obra dos postos,
constantes do Tomo IV – Volume 04 do Projeto Básico, observou-se que alguns desses não
apresentaram detalhamento suficiente, implicando em riscos de controle de execução e de
aceitação pela fiscalização a ser realizada pelo DNIT.
Estabelece o Inciso XI do Art. 6º da Lei 8.666/93:
“IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem
a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição do método e do prazo de execução,
devendo conter os seguintes elementos:
(…)
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à
obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o
empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução” (grifo nosso)
Sendo a Lei 8.666/93 norma que fundamenta o processo licitatório em questão, o seu
atendimento torna-se obrigatório, devendo qualquer inobservância aos seus termos serem
revistos tempestivamente pela unidade responsável pelo Edital.
Dentre as fragilidades identificadas nas especificações de serviços estão:
a) Falta de detalhamento e especificações do canteiro de obras
Ausência de projeto de execução de canteiro de obras e acampamentos nos Projetos Básicos
Licitados, conforme determinado na IS/DG nº 015/2006, que compõe a fundamentação legal do
Edital nº 162/2011.
Estabelece o item 1.2 - Volume 2 - Projeto de Execução - da Instrução de Serviço DG/DNIT n°
015/2006:
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“Incluir no Volume 2 - Projeto de Execução o projeto do canteiro de obras e dos
acampamentos, observando as prescrições da NBR 6492 e, onde couber, as contidas na NBR
12.721 e NBR 12.722.”
b) Utilização indevida da composição 2 S 02 607 50 (CONCRETO CIMENTO PORTLAND C/
EQUIP. PEQUENO PORTE AC/BC) para a pavimentação de acesso as balanças
A composição de preço unitário do serviço considera indevidamente utilização de betoneira, em
obra onde o controle tecnológico exige a produção do concreto em centrais gravimétricas,
afetando diretamente o custo de produção.
Estabelece o item 4.9.1.4 – Execução do pavimento – das Especificações Técnicas que integram
o Projeto Básico:
“O concreto deverá ser produzido em centrais do tipo gravimétrica, podendo os agregados
serem medidos por pesagem acumulada, exceto o cimento, cuja massa deverá ser medida em
balança separada. Esta central poderá ser do tipo misturadora ou dosadora, sendo a mistura,
nesta última, em caminhões-betoneira. As balanças para pesagem dos materiais deverão ser
periodicamente aferidas.”
Outrossim, não foi identificada nas referidas especificações a indicação de resistência e
elasticidade mínima necessária para o aceite do serviço de pavimentação rígida.
c) Não previsão de estrutura laboratorial (equipe e equipamentos) para realização de controle
tecnológico da execução dos serviços de terraplanagem, pavimentação e drenagem.
Não foram observadas nos documentos que integram o Edital nº 162/2011 a previsão da
contratada instalar laboratório para a execução de ensaios de controle de qualidade de materiais
empregados em serviços de terraplanagem, pavimentação e drenagem.
CONSTATAÇÃO 039:
ALTERAÇÃO DO PROJETO BÁSICO APROVADO SEM A DEVIDA FORMALIZAÇÃO
LEGAL.
Conforme se verificou na documentação pertinente ao Edital nº 162/2011, a CGPERT promoveu
alterações nas soluções técnicas e quantitativos de serviços definidos no Projeto Básico
anteriormente aprovado pela Portaria nº 588, de 31/05/2010, sob a justificativa da necessidade de
redução de custos de contratação.
No entanto, estas alterações foram efetuadas sem qualquer formalização processual. As
alterações foram simplesmente introduzidas no orçamento do Edital e não tiveram qualquer
fundamentação formalmente elaborada.
Ao modificar as condições previamente estabelecidas pela projetista, deveriam ser elaborados
pela CGPERT documentos que formalizassem as analises técnicas sobre o projeto e a validação
de suas alterações, com a devida indicação dos responsáveis técnicos, conforme estabelece o Art.
1º da Instrução de Serviço/DG nº 15, de 20/02/2006 (normativo que compõe a fundamentação
legal do Edital nº 162/2011):
“Art 1º - Os estudos e projetos de engenharia de infra-estrutura de transportes devem conter,
além das previstas nas Normas e Instruções em vigor, as seguintes informações:
1.1 - Volume 1 - Relatório do Projeto e Documentos para Concorrência
O volume 1 deverá conter:
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(…)
1.1.4 - Cópia da ART dos profissionais que desenvolveram cada um dos itens constituintes do
projeto, mesmo se for elaborado por engenheiros da Superintendência Regional, objeto de
convênio ou doado por algum órgão ou instituição.
1.1.5 - Relação dos profissionais responsáveis por cada um dos itens constituintes do projeto,
com os nomes completos e respectivos números do CREA.
(…)
1.1.8 - Declaração, no início do tópico relativo a cada item do projeto, de que os quantitativos
foram verificados pelo projetista e que ele assume total responsabilidade pelos quantitativos
apresentados (...)”.
Tal condição faz-se necessária, visto a perda de validade das declarações sobre projetos
alterados.
Solicitada a apresentar identificação do profissional responsável pela alterações, bem como
publicação de portaria formalizando as alterações no projeto, a CGPERT, por meio do
Memorando nº 7365/2011/CGPERT, limitou-se a informar:
“5. Quanto às alterações, verificadas entre o projeto básico analisado e aprovado e o projeto
licitado, apontadas pelos auditores da CGU, temos a informar que o seu atendimento foi
providenciado pelo Coordenador-Geral da época, sob sua supervisão direta, tendo esses ajustes
como objetivo precípuo a adequação das instalações e a redução dos custos, quando
comparados com aqueles estimados pelo Exército Brasileiro.
6. Desta forma, não temos como justificar, nesse momento, a ausência da ART solicitada.”
(...)
“49. Levando-se em consideração que as alterações e adequações introduzidas nos projetos
básicos foram levadas a efeito pelas próprias equipes técnicas do DNIT, em função da
exposição de motivos apresentada anteriormente, o Coordenador-Geral entendeu que não
haveria a necessidade de portaria de aprovação das alterações introduzidas nos ditos projetos
básicos, ainda mais levando-se em conta que o intuito dessas alterações foi adequá-los,
buscando-se o aprimoramento técnico das soluções adotadas e, principalmente, a redução dos
custos envolvidos com a construção dos postos de pesagem.”
Embora tenha apresentado justificativas para as alterações no projeto, a CGPERT confirma em
sua manifestação que não formalizou suas ações em processo específico, contrariando
orientações do art. 22 da Lei nº 9.784/1999, que estabelece que os atos dos processos
administrativos devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua
realização e a assinatura do responsável.
Ressalta-se ainda que o Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias emitiu, à fl. 1003 do
Processo nº 50600.003790/2009-31, declaração de que o orçamento da licitação “corresponde ao
orçamento constante do projeto básico aprovado”, o que se trata de uma afirmação improcedente,
tendo, portanto, induzido ao erro as demais áreas do DNIT que opinam na autorização do
processo licitatório.
Marçal Justen Filho, em sua obra “Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos”, esclarece como um dos pressupostos de instauração da fase externa da
licitação a existência e aprovação do projeto básico:
“Nenhuma licitação para obras e serviços pode fazer-se sem projeto básico(...). Mas é
insuficiente a mera elaboração do projeto básico. Faz-se necessária sua aprovação, por ato
formal e motivado da autoridade competente, a qual deverá avaliá-lo e verificar a sua
adequação às exigências legais e aos interesses supra-individuais. A autoridade, ao aprovar o
projeto, responsabiliza-se pelo juízo de legalidade e de conveniência adotado. (...)
Como já decidiu o TCU, a aprovação do projeto básico não deve ser confundida com a
autorização para elaboração do edital.” (conforme Acórdão nº 13/99-Plenário).”
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Do exposto, conclui-se que as alterações promovidas no projeto pela CGPERT, em desacordo
com a legislação supracitada, são improcedentes, e consequentemente devem ser considerados
atos nulos, por infringirem elemento constituinte de estrutura de atos administrativos: a forma que é o revestimento exteriorizado do ato administrativo.
Assim, a equipe da CGU entende que o Edital nº 162/2011 encontra-se eivado de vício insanável
e, como tal, deverá ser revisto antes da continuidade do processo licitatório.
CONSTATAÇÃO 040:
ALTERAÇÕES NO PROJETO BÁSICO SEM DEVIDA JUSTIFICATIVA TÉCNICA E SEM
PREVISÃO DAS ESPECIFICAÇÕES NECESSÁRIAS.
Conforme já abordado neste Relatório, a CGPERT promoveu alterações no Projeto Básico
aprovado por meio da Portaria nº 588, de 31/05/2010.
Além dessas alterações terem sido efetuadas sem qualquer formalização processual, a
documentação disponibilizada aos licitantes como sendo o projeto básico das obras apresenta
divergências entre o orçamento e os demais documentos de projeto, fato que prejudica o
adequado entendimento das modificações promovidas.
Somente constam esclarecimentos acerca das alterações efetuadas em relação ao Projeto Básico
aprovado no item B do Termo de Referência do Edital, nos seguintes termos:
“No decorrer dos anos de 2008 e 2009 a Diretoria de Obras Militares do Exército Brasileiro –
DOM/DEC/EB, elaborou os projetos básicos de todos os postos de pesagem, ora ensejados.
Os projetos básicos acima referidos foram largamente discutidos, seguindo a Instrução de
Serviço/DG Nº 09 de 21 de julho de 2009 que estabeleceu as diretrizes para a elaboração e
apresentação dos projetos básicos relativos aos serviços de implantação de postos de pesagem.
Na condução dos estudos e projetos as premissas básicas contidas naquela Instrução de Serviço
deverão ser resguardadas. Dentre elas podem ser citadas as seguintes:
Concepção básica dos pavimentos: sub-base em concreto rolado e revestimento em
concreto de cimento Portland e subleito com ISC mínimo de 7% referente ao proctor normal,
somente nas alças de entrada e saída dos postos de pesagem e acesso aos pátios de
estacionamento.
Os pátios de estacionamento tiveram a sua concepção original modificada em função da
economicidade das obras. Em lugar de revestimento em concreto, será considerada uma
camada de sub-base de concreto rolado, idêntica à que será aposta nas alças de entrada e saída
dos postos de pesagem e acesso aos pátios de estacionamento, e sobre essa camada deverá ser
aplicado colchão de areia e pavimento tipo bloquete.
Exclusão das edificações como ali consideradas, e em seu lugar a construção de uma base
em concreto para acomodar instalações modulares de aço. Também essa modificação visou a
economicidade e também a possibilidade de atos de vandalismo, caso o posto venha a ser
desativado.
Introdução de tecnologia de pré-seleção de peso dos veículos de carga e de passageiros
por meio de sensores instalados na rodovia.
Além da instalação de sensores múltiplos na rodovia, o projeto prevê área para instalação de
balança seletiva tradicional. Na eventualidade de algum PPV, por algum motivo técnico não
suportar a instalação da nova tecnologia proposta, a CGPERT determinará a instalação de
balança seletiva tradicional.”
Primeiramente, cabe ressaltar que o texto do Edital é confuso e apresenta informações
equivocadas. As alterações de projeto foram citadas como premissas básicas contidas na IS/DG
nº 09/2009, o que não é verdade. Esta instrução de serviço prevê a concepção anterior, existente
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no projeto básico, não estabelecendo a alteração do tipo de pavimento para o pátio dos postos
fixos, a exclusão das edificações, nem a tecnologia de pré-seleção por sensores na rodovia.
Não obstante a ausência de formalização processual, a equipe de auditoria buscou
esclarecimentos junto ao DNIT quanto à fundamentação das quantidades e soluções adotadas no
orçamento da licitação. Tomou-se como amostra os orçamentos e projetos dos postos de
pesagem 15.04.316.MA.F e 16.07.280.SC.F, a serem construídos nas rodovias BR-316/MA e
BR-280/SC, respectivamente, para os quais foram identificadas impropriedades relacionadas à
falta de justificativas técnicas adequadas ou à ausência de especificações, nos itens apresentados
a seguir:
a) Alteração injustificada dos serviços de desmatamento, terraplenagem e da área de
pavimentação:
Foram verificadas divergências entre os quantitativos do projeto básico previstos no Volume 5 Tomo III e os quantitativos do orçamento da licitação (Volume 5 – Tomo IV) referentes aos
serviços de terraplenagem e pavimentação, conforme exemplos a seguir:
Quadro I: Divergências referentes aos serviços de terraplenagem
SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM
Projeto básico (Tomo III)
Orçamento (Tomo IV)
Desm. Dest. Limp. Áreas c/ Arv. Diam. Até 0,15m
Esc. Carga Tr. Mat 1ª C. DMT 50 A 200m
Esc. Carga Tr. Mat 1ª C. DMT 1800 A 2000m
Compactação De Aterros A 95% Proctor Normal
Compactação De Aterros A 100% Proctor Normal
Compactação De Material De "Bota-Fora"
PPV 16.07.280.SC.F
37.616,00 m²
7.523,30 m³
113.518,89 m³
70.000,00 m³
31.356,15 m³
6.717,23 m³
37.616,00 m²
7.523,30 m³
136.830,80 m³
70.000,00 m³
31.356,15 m³
6.717,23 m³
Desm. Dest. Limp. Áreas c/ Arv. Diam. Até 0,15m
Esc. Carga Tr. Mat 1ª C. DMT 400 A 600m
Esc. Carga Tr. Mat 1ª C. DMT 800 A 1000m
Escav. e Carga de Mater. De Jazida (Const E Restr)
Transp. Local C/ Basc. 10m3 Rodov. Pav. (Const)
Rachão ou Pedra-De-Mão Comercial (Cont e Rest)/ PC
Construção de Corpo de Aterro Em Rocha
Compactação De Aterros A 95% Proctor Normal
Compactação De Aterros A 100% Proctor Normal
Compactação De Material De "Bota-Fora"
Fonte: Quantitativos do projeto básico
32.146,00 m²
2.505,23 m³
119.076,00 m³
168.022,06 m³
772.630,11 tkm
8.000,00 m³
119.317,86 m³
30.701,84 m³
2.236,81 m³
32.526,00 m²
2.505,23 m³
58.997,48 m³
536.995,10 tkm
24.000,00 m³
13.000,00 m³
30.701,84 m³
2.236,81 m³
Projeto básico (Tomo III)
Orçamento (Tomo IV)
PPV 15.04.316.MA.F
Quadro II: Divergências referentes aos serviços de pavimentação
ÁREA DE PAVIMENTAÇÃO
PPV 15.04.316.MA.F
Área total pavimentada (pista e pátio)
PPV 16.07.280.SC.F
Área total pavimentada (pista e pátio)
Fonte: Quantitativos do orçamento da licitação
9.900,00 m²
8.296,13 m²
15.600,00 m²
13.711,84 m²
Diante do fato, por meio da Solicitação de Auditoria nº 2011112025/012, de 03/08/2011, foi
solicitado ao DNIT justificar a ausência das referidas alterações nos quantitativos de projeto,
assim como a disponibilização do estudo que embasasse essas modificações.
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Mesmo com as justificativas, no tocante aos serviços de terraplanagem, restaram divergências no
entendimento da Equipe Técnica da CGU com o apresentado pela CGPERT quanto aos seguintes
itens:
a.1) Alterações de soluções construtivas no PPV 16.07.280.SC.F, para aterro sobre solo mole:
A CGPERT justificou conforme segue:
“Este posto de pesagem é o único que contem este serviço, face as condições existentes de
implantação - o local encontra-se em uma área inteiramente alagada e utilizada com cultivo de
arroz, comum na região.
A proposição de quantitativos inicialmente foi de 8.000 m³ de empedramento, conforme item
2.6 da planilha original. Calculamos então, a altura da camada considerada em relação à
quantidade prevista para a regularização do subleito (área igual a 30.000m²), resultando numa
altura de 0,27m.
Esta Coordenação julgou que pelas condições do terreno esta altura de empedramento seria
insuficiente para a estabilização do solo. A quantidade revisada teve como consideração um
altura de empedramento equivalente a 0,80m, resultando em um volume de 24.000m³
(30.000m2 x 0,80m).”
Porém, a Coordenação não demostrou a necessidade de revisão do projeto por meio de memória
de cálculo que indicasse a inadequação da solução apresentada pelo DEC/EB, com a respectiva
indicação de parâmetros de projeto previstos em normativos específicos para o serviço, tratandose, portanto, de mera análise subjetiva.
a.2) Alterações nos quantitativos de escavações previstos:
A CGPERT justificou conforme segue:
“14. Outro aspecto observado nos projetos básicos elaborados pelo Exército Brasileiro é
concernente aos quantitativos de escavação previstos. Foi verificado que a taxa de
empolamento em relação ao volume compactado foi de 12%.
15. De forma a subsidiar a adoção de tal taxa, foram realizadas pesquisas em licitações recentes
deste Departamento.(...)
16. Diante do exposto acima, verificou-se que a taxa adotada pelo Exército poderia ser
considerada inadequada e, caso mantida, poderia refletir-se em aditivos futuros. Desta forma,
foi adotada a taxa de empolamento equivalente a 35% para os volumes de escavação para a
construção de aterros. Importante lembrar, contudo, que essa consideração deverá ser
verificada por ocasião da elaboração dos projetos executivos.”
Da manifestação da CGPERT, primeiramente observa-se que esta se equivoca quanto à
nomenclatura adotada, ao se referir à “taxa de homogeneização” como “taxa de empolamento”.
Além disso, verifica-se a falta de rigor técnico ao majorar os quantitativos de serviços de
terraplanagem sem um embasamento teórico adequado.
Quando analisados manuais consagrados adotados por projetistas de serviços de terraplanagem,
observa-se que o DEC/EB inferiu adequadamente as taxas de homogeneização do solo (relação
volume compactado / volume in natura). Cita-se excerto da página 35 do Manual Prático de
Escavação – Terraplanagem e Escavação de Rocha, 3ª Edição, Editora PINI.
“Em razão da diversidade dos solos e das diferentes energias de compactação empregadas, é
bastante difícil estimar-se a relação Vcomp:Vn.
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Todavia, para a terra comum (solo argiloso-siltoso, com areia) pode-se admitir uma redução
volumétrica de 5% a 15% , em relação ao volume no estado natural.”
Neste mesmo manual, na página 34, encontra-se tabela especificando percentuais de
empolamento para solos de diferentes características, dentre eles “terra comum seca (solos
argiloso-siltosos com areia)” e “terra comum úmida”, ambos indicando 25%.
Ressalta-se que esta modificação dos quantitativos possibilita a ocorrência de jogo de planilhas
no momento da apresentação das propostas pelas licitantes, ensejando risco de superfaturamento
durante a fase de obras.
b) Ausência das especificações necessárias à execução das edificações:
O projeto básico aprovado havia estabelecido os projetos tipo das edificações dos postos de
pesagem, bem como todas as especificações necessárias a sua execução. No entanto, o Edital
esclareceu a exclusão das edificações previstas no projeto básico, conforme o seguinte texto:
“Exclusão das edificações como ali consideradas, e em seu lugar a construção de uma base em
concreto para acomodar instalações modulares de aço. Também essa modificação visou a
economicidade e também a possibilidade de atos de vandalismo, caso o posto venha a ser
desativado.”
Contudo, o DNIT, além de ter disponibilizado aos licitantes toda a documentação referente aos
projetos tipos das edificações que não mais seriam adotadas, não estabeleceu as especificações
técnicas necessárias à execução da nova solução a ser adotada, que é completamente diferente da
anterior. As especificações técnicas para esta nova solução consistem somente em um croqui do
prédio administrativo, não suficientemente detalhado, que consta na pasta de Projetos Tipo Arquitetônico - do DVD disponibilizado aos licitantes, e nos itens da planilha orçamentária, que
são genéricos e imprecisos, conforme se observa, como exemplo, no orçamento referente ao PPV
15.04.316.MA.F:
Quadro III: Itens da planilha orçamentária
Fonte: Orçamento referente ao PPV 15.04.316.MA.F
Ao considerar uma média de custo de R$ 160 mil por prédio administrativo e um número de 94
postos fixos, tem-se um custo de mais de R$ 15 milhões para execução dos prédios
administrativos, sem uma devida definição das especificações da obra.
Por meio do Memorando nº 7365/2011/CGPERT, de 12/08/2011, a Coordenação-Geral de
Operações Rodoviárias informou em relação ao Prédio da Administração:
“40. (...), foi adotado, para o prédio da administração, instalações modulares em aço, cujo
croqui esquemático contendo o detalhamento das instalações do prédio da administração, foi
disponibilizado no Volume 2 – Projeto Tipo – pasta Arquitetônico. Cabe ressaltar que esta
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solução já é utilizada em alguns postos que se encontram em operação atualmente, alcançando
bons resultados.
(...)
42. Para os sistemas elétricos, de água, incêndio, cabeamento estruturado e de esgoto, optou-se
pela sua quantificação de forma global. Tal procedimento se deveu às diversidades de situações
que serão encontradas pelas empresas ou consórcios de empresas que deverão operar a
pesagem, em função do posicionamento das fontes de obtenção, bem como o oferecimento de
liberdade aos operadores em termos de lay-out que se apresentem mais adaptados às
necessidades de cada posto.”
Em sua manifestação, a CGPERT afirma ter detalhado, no croqui da nova concepção da
edificação, as instalações dos prediais existentes no orçamento. Porém, ao analisar-se o desenho,
somente foram identificados posicionamentos de tomadas de água e energia, ficando evidenciado
o não atendimento ao estabelecido no item 5.10 – Projeto Básico de Instalações – da Instrução de
Serviço/DG nº 09/2009, que estabelece:
“Os Projetos Básicos de Instalações serão apresentados no Volume 2 – Projetos - Tipo e
deverão contemplar:

Instalações elétricas prediais;

Rede de iluminação pública;

Instalações hidráulicas;

Instalações sanitárias;

Cabeamento estruturado;

Instalações de proteção contra incêndios e de proteção contra descargas atmosféricas
(SPDA).”
Já para justificar a ausência de detalhamento do orçamento e especificações de materiais
relacionados às instalações prediais, a CGPERT informa que a opção pela quantificação global
visou à liberdade de atuação da contratada na escolha dos materiais e layout do prédio. Para
esclarecer os preços informados no orçamento do Edital nº 162/2011, a CGPERT encaminhou
por meio do memorando supra o detalhamento dos quantitativos das instalações prediais.
Ressalta-se, porém, que a falta de detalhamentos e especificações desses serviços no orçamento
da obra dificulta o controle exercido pela fiscalização do contrato, e cria a possibilidade de
ocorrências de desconforto a usuários do prédio, devido a falta de estudo específico que garanta
a funcionalidade do posto a condições climáticas diversas, bem como seu adequado
dimensionamento para o atendimento ao fluxo de veículos circulantes.
c) Ausência das especificações necessárias à execução da infraestrutura do local do sistema de
Pesagem em Movimento com Múltiplos Sensores:
O Edital estabeleceu a adoção de sistema de Pesagem em Movimento com Múltiplos Sensores a
ser instalado diretamente na rodovia, mas nem o projeto básico nem o orçamento previram
serviços de infraestrutura para o local deste sistema, por exemplo:
sinalização horizontal ou vertical orientativa sobre o procedimento de pesagem (indicando ao
veículo, por exemplo, a faixa de rolamento em que deve se posicionar e a velocidade a ser
mantida);
-
-
serviços de reparo na pista de rolamento necessários ao bom funcionamento do equipamento.
Dessa forma, tais serviços implicarão em custos adicionais para o DNIT, já que não foram
previstos no objeto desta licitação.
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d) Falta de detalhamento e especificações de sistema de sinalização:
A IS/DG nº 09/2009 definiu que a concepção do projeto de sinalização seria de responsabilidade
da CGPERT, visto a necessidade de adoção de critérios específicos de sinalização de postos de
pesagem, conforme observado no excerto abaixo.
“5.5. Projeto Básico de Sinalização (IS/DG 09/2009)
Levando-se em consideração necessidades especiais quanto à sinalização dos postos de
pesagem, a CGPERT fornecerá a concepção do Projeto de Sinalização para que esse possa vir a
ser detalhado, considerando as concepções de geometria típicas para cada uma das situações
apresentadas nos projetos básicos de geometria.”
Nesse contexto, foram alterados os quantitativos dos itens referentes aos serviços de sinalização
na planilha orçamentária do Edital nº 162/2011 em relação ao previsto no Projeto Básico
apresentado pelo Exército. Entretanto, as alterações na concepção promovidas pela CGPERT,
com o devido detalhamento em plantas baixas, detalhes de implantação e memoriais descritivos,
indicando cada uma das placas a serem instaladas, posicionamento de pórticos e outros itens, não
foram apresentados nos projetos que compõem o Edital nº 162/2011.
Além disso, a CGPERT não cumpriu o previsto no item 5.5 da IS/DG nº 09/2009, uma vez que
não forneceu a nova concepção do Projeto de Sinalização, transferindo-a para a fase de
elaboração do projeto executivo, conforme se verifica no item 3.1.10 da parte B do Termo de
Referência:
“Será elaborado o Projeto de Sinalização considerando a sistemática adotada no Projeto
Básico, complementada pela sinalização relativa à aplicação da tecnologia do sistema de
Pesagem em Movimento com Múltiplos Sensores para pré-seleção na rodovia, conforme
disposições contidas neste Termo de Referência, que deverá ser apresentada no Projeto
Executivo.”
e) Inclusão de 4 (quatro) novos postos de pesagem sem a devida fundamentação técnica:
Em análise ao processo licitatório nº 50600.003790/2009-31, verificou-se que, conforme consta
do Relato DIREX nº 02/2011 assinado pelo Diretor-Geral em 04/01/2011, a minuta do edital,
juntamente com a definição do objeto licitado e suas especificações, já se encontrava apta à
aprovação pela Diretoria Colegiada, após ter sido elaborada pela CGPERT e apreciada pela
Diretoria de Infraestrutura Rodoviária - DIR, Coordenação-Geral de Cadastro e Licitação
CGCL/DIREX e Procuradoria Federal Especializada - PFE.
Naquela ocasião, o objeto licitado previa a construção e operação de 157 (cento e cinquenta e
sete postos de pesagem). No entanto, antes que o edital fosse submetido à aprovação da Diretoria
Colegiada, o Diretor-Geral emitiu despacho à DIR, datado de 23/02/2011, no qual solicita a
inclusão de mais 4 (quatro) postos de pesagem a serem operados mediante equipamentos móveis,
sendo 2 (dois) na BR-493/RJ, nas adjacências do Porto de Sepetiba/RJ, e 2 (dois) na BR319/AM.
Neste despacho, o Diretor-Geral justifica a inclusão dos postos na BR-493/RJ em razão de:
aumento dos investimentos aplicados pelo DNIT na BR-101/RJ nas adjacências do Porto de
Sepetiba face ao incremento das suas atividades, o que ocorreu após a definição do PNP; e
questionamentos provenientes do Ministério Público Federal quanto ao controle de peso nas
rodovias, em especial da BR-101/RJ, próximo ao município de Itaguaí.
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Já quanto aos postos da BR-319/AM, o Diretor-Geral justificou que a inclusão se daria em razão
de solicitação do Ministro dos Transportes, quando lhe foi apresentado o PNP em
fevereiro/2011.
Diante da demanda do Diretor-Geral, o Diretor de Infraestrutura Rodoviária emitiu despacho à
Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias solicitando a inclusão, no orçamento da licitação,
dos serviços necessários à construção e os equipamentos e atividades necessários à operação
destes quatro postos, tomando por referência os projetos tipo já aprovados. Informou ainda que
as atividades relativas à terraplenagem, desapropriações e licenças ambientais ficariam sob
responsabilidade das respectivas Superintendências Regionais, sendo que, especificamente no
caso do Rio de Janeiro, seriam realizadas por meio do contrato atualmente vigente para
recuperação e adequação de traçado da BR-493/RJ.
A Coordenação-Geral de Operações Rodoviárias promoveu a inclusão dos postos de pesagem e
seus quantitativos de serviço na minuta do edital, que, após ser submetida à DIR e à DIREX,
teve a aprovação da Diretoria Colegiada em 29/03/2011. Ressalta-se que, após as alterações, o
processo não foi submetido à Procuradoria Federal Especializada.
Do exposto, observa-se que a inclusão dos 4 (quatro) postos de pesagem não foi precedida por
qualquer análise técnica que contemplasse, por exemplo, a avaliação de especialistas da área
sobre a necessidade de fato dos postos dentro das diretrizes do PNP, e os estudos topográficos,
geotécnicos, de tráfego, ambientais e hidrológicos, os quais são requisitos de projeto previstos na
IS nº 09/2009, e que são fundamentais para a definição da localização adequada dos postos e do
custo final de instalação. Dessa forma, a ausência desta fundamentação técnica pode ser
considerada como ausência do projeto básico para os referidos postos, e, portanto, a sua inclusão
no objeto do Edital nº 162/2011 configura uma afronta à Lei de Licitações. Ademais, a execução
dos serviços de terraplenagem mediante contratos em separado pode trazer problemas futuros à
programação das obras de construção.
CONSTATAÇÃO 041:
SOBREPREÇO EM ITENS DO ORÇAMENTO DA LICITAÇÃO REFERENTE ÀS OBRAS
DE CONSTRUÇÃO DOS PPV.
A equipe de auditoria selecionou como amostra as planilhas de preço referentes à construção dos
postos de pesagem 15.04.316.MA.F, 16.07.280.SC.F e 01.02.319.AM.M, que compõem o
orçamento de referência do Edital nº 162/2011. Foram selecionadas para análise as composições
de custo unitário – CPU disponibilizadas pelo DNIT referentes aos itens de serviço que
representam maior materialidade, sendo assim considerados:
Quadro I: composições de custo unitário – CPU
Código SICRO
Serviço
2 S 02 607 50
CONCRETO CIMENTO PORTLAND C/ EQUIP. PEQUENO PORTE AC/BC
2 S 02 603 50
SUB-BASE DE CONCRETO ROLADO AC/BC
ASSENTAMENTO DE BLOCOS PRE MOLDADOS PARA PAVI 10X10X20 CM
2 S 01 512 01
CONSTRUÇÃO DE CORPO DE ATERRO EM ROCHA
Fonte: Orçamento de referência do Edital nº 162/2011
Identificou-se sobrepreço em alguns itens de serviço, conforme segue:
a) CONCRETO CIMENTO PORTLAND C/ EQUIP. PEQUENO PORTE AC/BC
A CPU do referido serviço está prevista no SICRO e inclui a utilização dos seguintes
equipamentos na execução da camada de revestimento da pista de pesagem:
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-
E402 - CAMINHÃO CARROCERIA : MERCEDES BENZ : 2423 K - DE MADEIRA;
E404 - CAMINHÃO BASCULANTE : MERCEDES BENZ : 2423 K - 10 M3 - 15 T; e
E427 - CAMINHÃO BETONEIRA : VOLKSWAGEN : 16-220 - 11,5.
Cabe ressaltar, primeiramente, que, conforme já abordado em ponto específico deste relatório, a
CPU adotada não guarda coerência com as especificações de serviço previstas no Projeto Básico,
haja vista que as especificações prevêem concreto produzido em usina, enquanto a CPU prevê a
produção com equipamento de pequeno porte.
Nesse sentido, por meio da SA nº 201101225/006, foram solicitados esclarecimentos para a
previsão dos referidos equipamentos na CPU, descrevendo o método construtivo do serviço na
construção do posto de pesagem e a finalidade da utilização de cada equipamento, porém o
DNIT não apresentou resposta.
Em que pese a ausência de esclarecimentos, se for considerado que o concreto será produzido
com equipamento de pequeno porte, esta operação ocorrerá no próprio local de construção do
posto de pesagem, com lançamento direto sobre a pista ou com uso de equipamentos manuais,
não se justificando a necessidade do uso dos referidos caminhões. Dessa forma, a previsão destes
caminhões na CPU representaria sobrepreço.
Na CPU analisada, referente ao Estado do Maranhão, a parcela de custo dos caminhões no preço
do serviço equivale a R$ 27,26 por m³ de concreto. Este valor varia em cada Estado, porém
adotando-o a título exemplificativo, e considerando o volume de 179.930,80 m³ de concreto
necessário para construção das pistas de todos os postos previstos, tem-se um sobrepreço de
cerca de R$ 4.900.000,00 no orçamento da licitação.
b) ASSENTAMENTO DE BLOCOS PRÉ-MOLDADOS PARA PAVI 10X10X20 CM
A CPU, que não está prevista no SICRO, considerou um consumo de 0,13 m³ de peças prémoldadas por m² de assentamento, no entanto, considerando que a altura do assentamento é de
10 cm, o volume a ser utilizado em cada m² de pavimento é de 0,10 m³ (0,1m X 1m X 1m). O
entendimento desta CGU é confirmado ao se verificarem composições similares do SICRO, que
adotam o consumo de 0,10 m³.
A CGPERT justificou que o Relatório do Projeto Básico (Volume 1) estabeleceu uma tolerância
para as dimensões dos blocos, cujas diferenças em relação às dimensões nominais não podem ser
superiores a 3 mm no comprimento e na largura e 5 mm na espessura, e, diante da possibilidade
de haver blocos com dimensões superiores a 10 cm, julgou adequado manter o consumo
originalmente previsto pelo DEC/EB, ou seja, de 0,13 m³/m².
A justificativa não pode ser acatada porque o parâmetro de tolerância estabelecido em projeto
deve ser considerado apenas para controle de qualidade do serviço. Além disso, os blocos
fabricados podem apresentar dimensões variando para mais ou para menos; assim, na estimativa
da quantidade e, consequentemente, do custo, é mais adequado considerar o bloco com as
dimensões médias esperadas, que correspondem as dimensões nominais.
Na CPU analisada, referente ao Estado do Maranhão, a parcela do custo referente ao acréscimo
indevido do consumo de peças pré-moldadas é equivalente a R$ 14,48 por m² de assentamento.
Este valor varia em cada Estado, porém adotando-o a título exemplificativo, e considerando a
área de 371.835,69 m² de assentamento necessária para construção dos pátios de todos os postos
previstos, tem-se um sobrepreço de cerca de R$ 5.300.000,00 no orçamento da licitação.
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c) CONSTRUÇÃO DE CORPO DE ATERRO EM ROCHA
O referido serviço foi previsto somente para o posto de pesagem 16.07.280.SC.F. Na CPU, que
não está prevista no SICRO, foi adotado o consumo de 1,5 m³ de pedra de mão para cada m³ de
aterro. No entendimento da equipe de auditoria, este consumo mostra-se excessivo, tendo em
vista que o serviço consiste em espalhar as pedras de mão sobre o terreno com uso de trator de
esteiras, não sendo razoável admitir que neste espalhamento ocorra tamanha acomodação do
material de forma a se obter uma redução de volume de 1,5 m³ para 1,0 m³.
Por meio da SA nº 201101225/006, foram solicitados esclarecimentos à CGPERT, que justificou
que o consumo adotado é o mesmo previsto na composição 2 S 01 512 52 do serviço
“compactação camada final de aterro de rocha BC”, prevista no SICRO. Contudo, a justificativa
da CGPERT não pode ser acatada, uma vez que a CPU 2 S 01 512 52 não guarda semelhança
com o serviço aqui tratado. Aquela se refere à execução de uma camada final de brita sobre um
aterro em rocha, e o consumo de brita não poderia ser comparado ao consumo de pedra de mão.
Deve-se ressaltar ainda que existem outras composições no SICRO que guardam mais
semelhança com o serviço em questão, tais como a 2 S 05 300 02 - enrocamento de pedra jogada
e 2 S 05 300 01 - alvenaria de pedra arrumada, as quais apresentam consumo de pedra de mão de
1,0 m³ e 1,2 m³, respectivamente, por m³ de serviço.
Se considerado o consumo de 1,0 m³, o preço unitário do serviço “construção de corpo de aterro
em rocha” de R$ 96,34 previsto na licitação seria reduzido para R$ 67,58. Considerando o
quantitativo previsto de 24.000 m³, verifica-se um sobrepreço total de R$ 690.240,00.
d) Insumos BRITA COMERCIAL e AREIA COMERCIAL nos postos de pesagem do Estado
do Amazonas.
Na elaboração do orçamento das obras dos postos de pesagem do Estado do Amazonas, a
CGPERT adotou o SICRO com data base em maio/2010. Comparando as cotações deste mês
com a de outros meses, verificou-se que os preços dos insumos brita comercial e areia
comercial previstos no SICRO maio/2010 estão significativamente acima da média de outros
meses, conforme Quadro a seguir:
Quadro II: Insumos brita comercial e areia comercial previstos no SICRO maio/2010
SICRO/ Insumo
mai/10 mar/11
jan/11
nov/10
set/10
Brita
Areia
217,50
98,00
150,00
45,00
145,00
50,00
130,00
50,00
150,00
40,00
jul/10 mar/10 jan/10 dez/09
217,50
98,00
150,00 180,00 140,00
50,00 50,00 50,00
Média
157,82
54,13
Fonte: SICRO Informativo – Estado do Amazonas.
Os preços dos insumos brita comercial e areia comercial afetam diretamente os custos das obras
de edificações, pavimentação e drenagem, assim a adoção do SICRO maio/2010 nos orçamentos
dos postos do Amazonas se mostrou desvantajosa para o DNIT, acarretando em sobrepreço em
diversos itens de serviço.
Diante de preços unitários notadamente discrepantes dos praticados nos orçamentos de outros
Estados, a CGPERT poderia ter corrigido o orçamento, trazendo os preços a um patamar
adequado. Ressalta-se que consta do Processo nº 50600.003790/2010-31 uma declaração
expedida em 24/03/2011 pelo Coordenador-Geral de Operações Rodoviárias e endossada pelo
Diretor de Infraestrutura Rodoviária de que o orçamento adotado na licitação, com data de
maio/2010, encontrava-se atual e adequado, o que demonstra uma atitude dos gestores não
favorável à economicidade da contratação.
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CONSTATAÇÃO 042:
RISCO DE ATRASO NO CRONOGRAMA E DE AUMENTO FUTURO DO CUSTO
CONTRATUAL EM RAZÃO DE O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E A
DESAPROPRIAÇÃO OCORREREM EM FASE POSTERIOR À LICITAÇÃO E SOB
RESPONSABILIDADE DO DNIT.
O cronograma físico-financeiro do Edital nº 162/2011 prevê o início da operação dos postos de
pesagem, bem como da disponibilização e manutenção de equipamentos, a partir do 16º mês do
contrato para os postos fixos e do 14º mês do contrato para os postos móveis, quando então tais
serviços passam a ser remunerados mensalmente até o final da vigência do contrato, que é de 60
meses.
Dessa forma, antes disso, ou seja, em um prazo de 15 meses para os postos fixos e de 13 meses
para os móveis, devem ser elaborados e aprovados os projetos executivos, providenciadas as
licenças ambientais e as desapropriações e concluídas e aceitas as obras.
O Termo de Referência estabeleceu os seguintes prazos para execução destas etapas:
-
120 (cento e vinte) corridos após a ordem de serviço, para que a contratada elabore as
minutas dos projetos executivos e entregue à CGPERT;
-
45 (quarenta e cinco) dias corridos após a entrega das minutas dos projetos executivos, para
que o DNIT avalie e solicite modificações ou correções, visando à aprovação;
-
15 (quinze) dias corridos contados a partir da aprovação das minutas dos projetos executivos
para que a contratada providencie as modificações porventura solicitadas e impressão
definitiva dos projetos executivos;
-
180 (cento e oitenta) dias corridos para os postos fixos e 120 (cento e vinte) dias corridos
para os postos móveis, após a obtenção das licenças ambientais, quando requeridas, e
conclusão dos processos para desapropriação, para a execução das obras dos postos de
pesagem e implantação de todos os equipamentos, sistemas, sinalização e aferição dos
equipamentos metrológicos.
-
30 (trinta) dias corridos após a conclusão das obras e instalação e aferição dos equipamentos,
para o DNIT elaborar um relatório de cada posto de pesagem, aprovando as obras executadas
e a adequação e funcionamento pleno de todos os equipamentos e sistemas implantados,
emitindo, caso sejam aprovados os quesitos de verificação, um laudo de conformidade,
documento hábil para que a contratada possa operar o posto de pesagem.
A etapa de obtenção das licenças ambientais e das desapropriações ocorrerá após os projetos
executivos e antes das obras. O Termo de Referência não estabeleceu prazo, mas definiu que,
após a aprovação final dos projetos executivos, o DNIT será responsável por todos os ritos
expropriatórios e de licenciamento ambiental necessários à regularização das áreas.
Considerando que não haja atrasos e as etapas de elaboração e aprovação dos projetos executivos
e de execução e aceitação das obras ocorram conforme previsto, observa-se que somente estas
etapas demandarão um período de 13 meses para os postos fixos e de 11 meses para os móveis.
Assim, resta um prazo de apenas 2 meses para o DNIT providenciar as licenças ambientais e as
desapropriações, para que se cumpra o cronograma físico-financeiro previsto.
Este cenário foi suscitado por dois interessados na licitação, conforme se verifica nas perguntas
nº 67 e 82 do 1º caderno de perguntas e respostas.
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No primeiro questionamento, perguntou-se se estaria correto o entendimento de que os ritos
expropriatórios e de licenciamento ambiental serão realizados pelo DNIT num prazo de 2 meses
e, caso haja atraso, se serão pagas as quantidades de serviço previstas para os itens de operação
dos postos, manutenção e disponibilização de equipamentos e veículos, e conservação de
infraestrutura. O DNIT, por meio do seu Diretor Executivo, forneceu uma resposta inadequada e
nada esclarecedora, limitando-se a informar que o entendimento do interessado estava incorreto.
Na pergunta nº 82 foi questionado se, caso o licenciamento ambiental ou as desapropriações
demorem mais do que o previsto e, em função disso, o início das obras e consequentemente o
início das operações sejam atrasadas, como será preservado o equilíbrio financeiro do contrato,
uma vez que alguns itens, sobretudo a disponibilização de equipamentos, prevêem o
ressarcimento do investimento em 45 meses. Em resposta, o DNIT, por meio do seu Diretor
Executivo, informou que, caso o atraso seja decorrente de motivos alheios à contratada, poderá
ser restabelecido o equilíbrio financeiro do contrato, de acordo com o previsto na Lei nº
8.666/93.
Diante do exposto, o planejamento da execução do contrato apresenta uma fragilidade, uma vez
que o DNIT, ao assumir a responsabilidade pelo licenciamento ambiental e pela desapropriação,
tornou-se também responsável por eventuais insucessos destas atividades, seja em razão de
atrasos ou de dificuldades na condução dos processos, que possibilitarão o reequilíbrio financeiro
do contrato e consequente acréscimo ao custo mensal de operação, em especial da
disponibilização e manutenção de equipamentos.
Deve-se ressaltar ainda que o risco da contratação sem o devido licenciamento ambiental
aumenta principalmente por não se ter um projeto executivo aprovado. Marçal Justen Filho em
sua obra “Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos” esclarece sobre a
questão:
“Um aspecto que não pode ser deixado de lado se relaciona com a liberação da obra sob o
prisma de licenças ambientais. A disciplina jurídica vigente entre nós condiciona a própria
Administração Pública, na execução de obras públicas, a respeitar a integridade do meio
ambiente. Inúmeras obras públicas apenas poderão ser efetivamente implementadas depois de
comprovado o atendimento às exigências atinentes ao meio ambiente. Apesar disso, é muito
usual produzir-se licitação sem que esteja equacionada a questão, o que se revela ainda mais
grave nos casos em que a licitação se funda em projeto básico. Essas hipóteses beiram ao
surreal. Faz-se a licitação com fulcro no projeto básico. O vencedor elabora o projeto executivo
e submete-o ao órgão de proteção ao meio-ambiente. Na maior parte dos casos, a efetiva
outorga da licença ambiental é condicionada a correções e alterações que dão configurações
totalmente diversa ao projeto levado à licitação.
Logo, licitar obra pública sem licenciamento ambiental e sem projeto executivo é, para usar
terminologia vulgar, “dar um tiro no escuro”. Não há a menor garantia de que o cronograma
original será respeitado nem que a obra coincidirá com aquela licitada. Logo, melhor seria que
a licitação apenas fosse instaurada depois de a Administração ter elaborado o projeto executivo
e obtido o licenciamento ambiental.
Bem por isso, há precedente do TCU determinando a suspensão de contratação eivada de
problemas dessa ordem. Decidiu-se que:
‘As irregularidades concernentes à ausência de licença ambiental são também, graves o
suficiente para determinar o não prosseguimento dos serviços, principalmente tendo em vista a
etapa em que se encontram os serviços, ou seja, sem que tenham sido iniciadas as obras,
evitando-se o envio de recursos para projeto que apresenta vícios na origem e, de conseguinte,
grandes prejuízos ao Erário, já que poderia haver a paralisação futura das obras.’ (Acórdão nº
678/2003- Plenário)”
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CONSTATAÇÃO 043:
DEFINIÇÃO PRECÁRIA DAS ESPECIFICAÇÕES NECESSÁRIAS À EXECUÇÃO DOS
SERVIÇOS DE DISPONIBILIZAÇÃO E MANUTENÇÃO DE EQUIPAMENTOS E
VEÍCULOS.
A equipe de auditoria analisou o Termo de Referência do Edital nº 162/2011 e constatou que não
houve uma definição adequada das especificações necessárias à execução de alguns serviços
relativos à disponibilização e manutenção de equipamentos e veículos, seja por ausência de
especificações ou por estas conterem informações conflitantes, conforme os casos apresentados a
seguir:
a) Falta de definição sobre o número de faixas Sistema de Pesagem em Movimento com
Múltiplos Sensores para pré-seleção (itens 5.1.1 e 5.2.1 da parte D do Termo de Referência):
O sistema consiste em sensores de detecção de peso instalados na rodovia. Porém, não está claro
se, no caso de pista com mais de uma faixa de rolamento, os sensores devem ser instalados em
uma, duas ou mais faixas. Esta premissa é fundamental para definição do valor mensal de
disponibilização do sistema, uma vez que os sensores representam relevante parcela do custo do
sistema.
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria nº 201112025/009, a CGPERT esclareceu que
em rodovias de pista dupla, a pesagem seletiva por meio de múltiplos sensores deverá ser
realizada na pista da direita, local para o qual todos os veículos pesados deverão ser direcionados
por meio de sinalização horizontal e vertical. Informou ainda que na faixa à esquerda não há
previsão de instalação do sistema por problemas de segurança, evitando a transposição de pista
por esses veículos, pois poderia gerar pontos de conflitos de tráfego. Informou ainda que apenas
8 (oito) postos de pesagem estarão localizados em rodovia de pista dupla ou em fase de
duplicação.
Em que pese as especificações terem sido esclarecidas pela CGPERT, no Termo de Referência
mostram-se mal definidas, podendo induzir os licitantes a interpretações divergentes, o que
prejudica a competitividade do certame.
b) Falta de especificações para a VAN a ser fornecida para os postos móveis:
O Edital previu que a contratada deverá disponibilizar VAN, para funcionar como cabine de
operações do posto de pesagem móvel, onde será efetuada a operação do sistema e a emissão de
documentos. Entretanto não especifica o tipo de VAN, o que representa risco de a contratada
fornecer um veículo inadequado para a funcionalidade requerida. Este problema ocorreu nos
atuais contratos de pesagem vigentes, em que a contratada forneceu veículos tipo “Kombi”,
apresentando condições precárias, sob aspectos de ergonomia, para a realização das atividades
requeridas.
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria nº 201112025/009, a CGPERT justificou o
item 4.2.4 do Termo de Referência prevê que o veículo a ser disponibilizado deve atender a
legislação de trânsito, trabalhista e sanitária, e por esta razão poderá exigir que a contratada
forneça um veículo adequado para a funcionalidade requerida.
A justificativa da CGPERT torna-se frágil na medida em que a definição daquilo que seria
adequado passa a ser subjetiva, podendo induzir os licitantes a interpretações divergentes acerca
das especificações do veículo, o que prejudica a competitividade do certame, além de possibilitar
divergências de entendimento entre o DNIT e a contratada quando da aceitação do veículo
fornecido.
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c) Ausência de definição clara quanto às especificações para o sistema de CFTV e sistema de
fuga:
O Quadro 9.8 – Planilha de Preço – Equipamento/Sistema, o qual deverá ser preenchido pelos
licitantes, apresenta a relação de equipamentos e respectivas quantidades que deverão ser
fornecidas pela empresa contratada, conforme demonstrado a seguir:
Quadro I: Quadro 9.8 – Planilha de Preço – Equipamento/Sistema
Fonte: Termo de Referência do Edital nº 162/2011
Os itens 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 17 e 18 referem-se aos equipamentos e quantidades previstos
para cada posto fixo, enquanto os itens 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 referem-se aos
equipamentos e quantidades previstos para cada posto móvel.
Analisando-se o Quadro 9.8 e o Termo de Referência, verificou-se a existência de informações
conflitantes em relação aos sistemas de circuito fechado de televisão - CFTV e de fuga.
No caso do sistema de CFTV:
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O item 5.6.2 da parte D do Termo de Referência estabeleceu as especificações para o sistema de
CFTV para os postos móveis, prevendo somente 2 (duas) câmeras a serem instaladas na área
interna do veículo do PPV móvel. No entanto, o Quadro 9.8 prevê, além das 2 (duas) câmeras,
mais 1 (uma) câmera externa portátil. Dessa forma, o edital traz informações conflitantes, além
de não trazer as especificações necessárias à instalação dessa câmera externa portátil.
Verificou-se também que no item 5.6.1 da parte D do Termo de Referência, que traz as
especificações para os postos fixos, foram previstas 4 (quatro) câmeras fixas para instalação nas
áreas internas do PPV, enquanto o Quadro 9.8 prevê 3 (três) equipamentos. Portanto, mais uma
vez o Edital traz informações conflitantes, não estando claro se devem ser instaladas 3 (três) ou 4
(quatro) câmeras nas áreas internas.
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria nº 201112025/009, a CGPERT justificou que
houve uma falha de grafia nos itens 5.6.1.1 e 5.6.2 do Termo de Referência e esclareceu que as
quantidades corretas de câmeras são as previstas na planilha de preço (quadro 9.8), ou seja, nos
postos fixos, 3 (três) câmeras internas e, nos móveis, 2 (duas) câmeras internas e 1 (uma)
externa. Sobre esta, a CGPERT informou que as especificações são as mesmas da câmera móvel
do PPV fixo, exceto quanto à sua fixação, que se dará por meio de um tripé, garantido a sua
portabilidade.
Em que pese as especificações terem sido esclarecidas pela CGPERT, fica evidente a ausência
ou a incerteza de informações no Termo de Referência, tendo aquela Coordenação inclusive
reconhecido as falhas no Edital, que podem induzir os licitantes a interpretações divergentes, o
que prejudica a competitividade do certame, além de dar margem a contestações futuras por
parte da contratada acerca do objeto a ser executado.
No caso do sistema de fuga:
O item 5.3 da parte D do Termo de Referência estabeleceu as especificações para o sistema de
câmeras para detecção automática de fuga e foto-auditoria no sistema de pesagem em
movimento com múltiplos sensores para pré-seleção e na balança dinâmica de precisão, a ser
implementado em postos fixos e móveis. O Quadro 9.8 prevê um quantitativo de 5 (cinco)
equipamentos do sistema de fuga por posto fixo, mas não prevê nenhum equipamento referente
ao sistema em questão para postos móveis. Dessa forma não está claro se os postos móveis terão
ou não o sistema de fuga.
As especificações também não trazem informações claras, de forma que não permitem concluir
quais seriam os 5 (cinco) equipamentos previstos no quadro 9.8 do Edital.
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria nº 201112025/009, a CGPERT esclareceu que
os postos móveis não terão sistema de fuga, já que este não consta do item 2.1.2 do Termo de
Referência que descreve os sistemas previstos para os postos móveis.
Para justificar os 5 (cinco) equipamentos de fuga previstos no Quadro 9.8, a CGPERT
manifestou-se conforme segue:
“a. Nos itens 2.1.1.4.3 e 5.3.5.1.1, constante das páginas 116 e 121 do Edital, está previsto um
sistema de fugas na rodovia, nas faixas onde não houver o sistema de pesagem em Movimento
com Múltiplos Sensores para pré-seleção, inclusive acostamento (2 câmeras sem LAP: 1 no
acostamento e 1 na faixa adjacente à que está o sistema de pesagem – fluxo contrário);
b. No item 2.1.1.4.2, estão previstas 2 câmeras na balança de precisão, 1 equipamento com
LAP e 1 equipamento sem LAP (para registro de imagem panorâmica);
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c. Nos itens 2.1.1.4.1 e 5.3.5.1.2, constante das páginas 116 e 122 do Edital, estão previstas 2
câmeras junto ao Sistema de Pesagem em Movimento com Múltiplos Sensores para préseleção (1 equipamento com LAP e 1 equipamento para registro de imagem panorâmica);
d. No item 5.3.5.1.1, constante da página 122 do Edital, está prevista 1 câmera na pista após a balança de
precisão.”
Verifica-se que, na tentativa de explicar o número de câmeras de fuga, a resposta da CGPERT é
confusa, uma vez que contabilizou, como equipamentos do sistema de fuga, as câmeras do
sistema de Vídeo Auditoria com LAP, que é um outro sistema, previsto no item 3 do Quadro 9.8.
Pode-se inferir da resposta da CGPERT que o número correto de equipamentos a ser adotado
deveria ser de 3 (três) equipamentos para o sistema de fuga e 4 (quatro) equipamentos para o
sistema de Vídeo Auditoria com LAP, diferente do que consta no Quadro 9.8.
As justificativas apresentadas pela CGPERT somente reforçam a ocorrência de informações
conflitantes no Termo de Referência, bem como a ausência de clareza nas especificações. Isso
pode induzir os licitantes a interpretações divergentes, o que prejudica a competitividade do
certame, além de dar margem a contestações futuras por parte da contratada acerca do objeto a
ser executado.
d) Ausência de definição clara quanto aos critérios de medição dos serviços de
disponibilização/manutenção de equipamentos e conservação de infraestrutura:
O item 14.1 da parte D do Termo de Referência apresenta os critérios de medição dos serviços.
No caso dos serviços de disponibilização/manutenção de equipamentos e conservação de
infraestrutura, estabelece que serão medidos mensalmente, com base na parcela de sua execução
e de acordo com os preços apresentados pela contratada.
Com relação aos serviços de disponibilização/manutenção de equipamentos, não estão claros os
critérios de cálculo da parcela de execução. Por exemplo, se o equipamento parar de funcionar
por algum defeito imputável à contratada, não está claro se será excluído da medição o valor
proporcional ao tempo em que o equipamento ficou inoperante.
Verificou-se ainda que o item 10.8.2 estabeleceu que “não será admitida a paralisação dos
equipamentos e dos sistemas e subsistemas por prazo superior a 72 horas”. Neste caso, não está
claro se a paralisação, para efeito de medição, só é considerada a partir destas 72 horas. Também
não está claro sobre que medidas serão aplicadas em caso de descumprimento deste prazo (ex:
penalidade).
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria nº 201112025/009, a CGPERT justificou que
os critérios de medição serão definidos em uma instrução de serviço, tal como a que orienta os
atuais contratos de pesagem vigentes. Sobre as medidas aplicáveis em caso do descumprimento
do prazo máximo de 72 horas, a CGPERT não esclareceu.
A necessidade de uma instrução de serviço posterior e a ausência de definição quanto à gestão
dos prazos de atendimento da manutenção evidenciam a fragilidade do Edital no estabelecimento
das especificações dos serviços.
Com relação aos serviços de conservação de infraestrutura, a contratada apresentará um quadro
contendo as quantidades de serviço anuais e o preço de cada serviço. A partir deste quadro,
obtém-se um valor anual, que, dividido por 12, dá o valor mensal. Não ficou claro se o DNIT
apurará mensalmente os quantitativos de fato executados, ou se pagará à contratada o valor
mensal, independentemente da quantidade executada. A apuração mensal dos quantitativos de
fato executados fica inviável porque a planilha apresenta um item impreciso, qual seja,
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“instalações elétricas”, de forma que não é possível medir as quantidades executadas. Já para o
pagamento mensal independentemente da quantidade executada, seria necessário o
estabelecimento de critérios de aceitação mensal das condições de conservação, o que não foi
realizado neste Edital.
e) Ausência de definição clara quanto ao regime de operação dos postos móveis:
O item 4.2.2 da parte D do Termo de Referência estabeleceu, para os postos móveis, que “a
jornada de trabalho de cada equipe será de 12 (doze) horas por dia, inclusive aos sábados,
domingos e feriados”. Definiu ainda que a contratada deverá apresentar ao DNIT para
aprovação o Plano Funcional de Operação de cada posto, devendo englobar, tempo de
deslocamento, de montagem e desmontagem. No entanto, não foram definidos os critérios para a
elaboração desse plano funcional, os horários padrão de operação, ou as situações que requeiram
a operação noturna, bem como a ocorrência de acréscimo de custo decorrente desta, informações
que são necessárias para uma elaboração precisa das propostas pelos licitantes, principalmente
quanto ao custo da equipe de operação.
CONSTATAÇÃO 044:
METODOLOGIA IMPRÓPRIA DE OBTENÇÃO DO PREÇO DE REFERÊNCIA DE
DISPONIBILIZAÇÃO E MANUTENÇÃO DE EQUIPAMENTOS.
Para obter os preços de referência da licitação para os serviços de disponibilização e manutenção
dos equipamentos, a CGPERT efetuou pesquisa de preços junto a empresas fornecedoras ou
representantes de equipamentos relacionados à pesagem rodoviária, como também de
equipamentos relacionados à sinalização rodoviária.
Nesse intuito, a CGPERT encaminhou a 11 (onze) empresas uma planilha juntamente com as
especificações dos equipamentos, tal como consta do Termo de Referência do Edital nº
162/2011. Essa planilha deveria ser preenchida pelas empresas consultadas, que informariam
valores para fornecimento de cada equipamento, valores para disponibilização mensal e valores
para manutenção (corretiva e preventiva) mensal.
Foram obtidas cotações de valores de fornecimento por 5 (cinco) empresas: Toledo Brasil
(alguns equipamentos), Omega, Pat Traffic, Iessa (alguns equipamentos) e Fiscal Tech.
Foram obtidas cotações de valores de disponibilização mensal por 3 (três) empresas: Pat Traffic,
Kopp (alguns equipamentos) e Fiscal Tech.
Foram obtidas cotações de valores de manutenção mensal por 4 (quatro) empresas: Omega, Pat
Traffic, Kopp (alguns equipamentos) e Fiscal Tech.
A metodologia de obtenção dos preços empregada pela CGPERT levou em consideração as
cotações de disponibilização e manutenção, mas também valores calculados a partir da aplicação
de índices de depreciação sobre as cotações de fornecimento.
O cálculo a partir da aplicação de índices de depreciação sobre as cotações de fornecimento
permitiu, na maioria dos equipamentos, que a CGPERT obtivesse preços menores que os das
cotações de disponibilização e manutenção.
O Quadro a seguir demonstra as cotações obtidas para fornecimento dos equipamentos e os
valores adotados pela CGPERT:
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Quadro I: Cotações obtidas para fornecimento dos equipamentos e os valores adotados pela CGPERT
Equipamento
Sistema Fixo de Pesagem Dinâmica de Precisão
Toledo
Omega
Pat Traffic
Iessa
270.000,00 478.166,00 612.938,17
Fiscal Tech
Outros
407.942,84
Valor
Adotado
442.261,75
Sistema automático de fuga com câmeras
30.000,00
55.816,39
51.899,39
57.633,20
30.000,00
Sistema de Vídeo Auditoria com Leitura
Automática de Placas - LAP
Equipamento e subsistema para controle de
dimensões (comprimento e altura)
Subsistema de Controle de Fluxo, semáforos a
led com indicações dupla (Seta Verde e X
Vermelho)
Subsistema de Controle de Fluxo (Painel de
Mensagem Variável) - Pesagem Fixa
Equipamento e Sistema de Circuito Fechado de
Televisão - CFTV (Câmera MiniDOME Interna)
Equipamento e Sistema de Circuito Fechado de
Televisão - CFTV (Câmera MiniDOME Externa)
Equipamento e Sistema para Contagem
Volumétrica e classificatória de tráfego
Sistema Móvel de Pesagem Dinâmica
55.000,00
47.424,48
59.816,42
65.150,58
47.424,48
88.364,42 122.661,86
128.296,52
88.364,42
47.108,88
31.680,00
62.500,00
Equipamento e Subsistema de Controle de Fluxo
por Semáforo Portátil
Sistema de Circuito Fechado de Televisão CFTV (Câmera DOME Externa - Portátil) - Posto
Móvel
Equipamento e sistema de Câmera de Registro
de Imagem (instalada na área interna do veículo
da balança móvel)
Sistema de Pesagem em Movimento - Múltiplos
Sensores - Pré-seleção
Subsistema de Controle de Fluxo com Painel de
Mensagem Variável - pré-seleção (inclusive
pórtico)
Subsistema de Controle de Fluxo com Painel de
Mensagem Variável portátil do tipo carreta - préseleção
31.680,00
41.902,56
37.700,00
62.567,34
34.128,00
58.134,36
34.128,00
18.000,00
38.055,37
10.321,50
26.520,80
10.321,50
78.000,00 131.932,81
61.928,97
72.637,88
61.928,97
67.301,59
75.173,74
62.500,00
153.400,00 256.869,91
67.277,76
240.555,97
216.941,96
3.421,60
21.098,06
28.064,86
17.528,17
9.100,00
57.711,05
97.914,00
54.908,35
30.712,50
57.713,27
51.136,50
326.180,00 553.417,96
380.880,29
326.180,00
168.960,00 198.535,91 247.033,00 220.509,64
208.759,64
45.500,00
75.965,87
53.044,00
77.178,37
10.321,50
10.321,50
87.922,06
Fonte: Planilha de resultado da pesquisa de preço do DNIT para fornecimento de equipamentos.
Conforme Quadro acima, a CGPERT adotou para alguns equipamentos a menor cotação como
referência, e para outros adotou a média das cotações.
Diante disso, por meio da Solicitação de Auditoria nº 201112025/007, a CGPERT foi instada a
justificar por que foram adotados critérios diferentes – média das cotações e menor cotação – na
metodologia de obtenção dos preços e por que não foi adotada a menor cotação, haja vista que a
adoção deste critério traria redução considerável no valor do orçamento, principalmente no preço
do Sistema Fixo de Pesagem Dinâmica de Precisão, que apresentou uma grande diferença entre
as cotações, variando de R$ 270.000,00 a R$ 612.938,17.
A CGPERT justificou conforme segue:
“A respeito, temos a informar que, especificamente quanto ao Sistema Fixo de Pesagem
Dinâmica de Previsão, esta Autarquia solicitou cotação às principais empresas fabricantes,
detentoras de portaria de aprovação de equipamento fixo de pesagem dinâmica de precisão
junto ao Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO,
resultando no recebimento de 4 (quatro) cotações distintas.
Dentre as citadas cotações, informamos que 2 (duas) possuíam valores semelhantes e as outras
2 (duas) possuíam valores bastantes distintos – um muito superior e outro muito inferior à
média. Desta forma, julgamos prudente a aplicação de técnicas de análise estatística (cálculo da
média e mediana, onde se pode verificar a significativa proximidade entre a média calculada e
os valores apresentadas pelas duas empresas cujas cotações eram semelhantes), o que nos
permitiu optar, inicialmente, pelo valor médio.
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Além do mais, especificamente quanto à empresa que apresentou a menor cotação para o
Sistema Fixo de Pesagem Dinâmica de Precisão, a Toledo do Brasil Indústria de Balanças
Ltda, entendemos tratar-se de uma empresa que não atua com a profusão requerida, visto não
possuir um equipamento de larga utilização dentre aqueles mais empregados no País. A título
exemplificativo, os equipamentos fixos de pesagem da citada empresa não são utilizados pelos
Consórcios que hoje operam postos de pesagem do DNIT.
O Sistema Fixo de Pesagem Dinâmica de Precisão é aquele de maior importância dentro do
objeto do Edital nº 162/2011-00 para a manutenção e garantia de uma eficiente fiscalização do
excesso de peso transportado. Ao todo serão 94 (noventa e quatro) balanças dotadas de
equipamentos fixos, a serem implantadas ao longo de rodovias federais, em regra, na
circunscrição de todos os Estados Federativos e, desta forma, limitar a licitação ao menor preço
poderia tornar inviável a operação dos postos de pesagem de veículos, pois uma única empresa,
no caso, a Toledo do Brasil Indústria de Balanças Ltda, poderia não ter condições de fornecer
um número tão elevado de equipamentos.
Outra razão que também influenciou a adoção do valor médio dos preços cotados foi o fato de
o referido sistema ser composto de equipamentos específicos, cujas linhas de produção não são
em escala, produzidos por poucas empresas localizadas nos grandes centro urbanos.
Desta forma, sendo o mercado de empresas fabricantes de equipamentos de pesagem dinâmica
bastante limitado e diante da disparidade de preços apresentadas, não poderia o DNIT assumir
tal posição – menor preço cotado, uma vez que poder-se-ia tal decisão inviabilizar todo o
processo (i) por ficar o DNIT a mercê de apenas uma empresa, ou ainda, (ii) pela possibilidade
de não fornecimento de todos esses equipamentos no tempo hábil para a devida operação dos
postos de pesagem na cronologia adotada pelo Edital.
Em relação aos demais equipamentos, com tecnologias mais acessíveis, disponíveis em todo o
País e de fácil aquisição, como por exemplo, as câmeras de filmagem, foi adotado o menor
preço para realização do orçamento, com o intuito de promover economicidade para a
Administração Pública. Esse procedimento sim se aplica a esses tipos de equipamentos que já
são produzidos e comercializados por muitas empresas, configurando-se dessa maneira uma
possibilidade real de menores preços.”
Em que pese serem plausíveis os argumentos da CGPERT, considerando a discrepância entre os
valores cotados para o Sistema Fixo de Pesagem Dinâmica de Precisão e a relevância deste
sistema no orçamento dos equipamentos, seria prudente um melhor estudo por parte da
Coordenação quanto ao preço deste equipamento, podendo-se, por exemplo, buscar um maior
número de cotações ou pesquisar junto aos fornecedores que oferecessem um menor preço
acerca da disponibilidade de fornecimento.
Cabe ainda ressaltar que a afirmação de que os consórcios que hoje operam os PPV não utilizam
balanças da Toledo, utilizada pela CGPERT para exemplificar que esta empresa não atua com a
profusão requerida, é tendenciosa, haja vista que induz ao entendimento de que os consórcios
optaram por não usar balanças da Toledo, o que não é verdade, já que os equipamentos
atualmente utilizados foram fornecidos pelo DNIT.
Outros problemas podem ser constatados na metodologia adotada pela CGPERT:
- Algumas empresas apresentaram, juntamente com a cotação de preços, as especificações dos
equipamentos, as quais, em diversos casos, não guardam exata correlação com as especificações
previstas no Termo de Referência, fato que compromete a cotação como parâmetro a ser
adotado. Além disso, observa-se uma disparidade de preços muito grande entre as cotações de
determinados equipamentos, o que induz à conclusão de que os equipamentos oferecidos por
cada empresa não apresentam especificações similares, o que inviabiliza a comparação de
preços.
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- Algumas empresas que apresentaram cotações figuram como licitantes do Edital nº 162/2011,
de modo que, sabendo que os preços por elas fornecidos iriam subsidiar a elaboração do
orçamento pelo DNIT, podem tê-los superestimado com o objetivo de majorar o orçamento de
referência da licitação. O risco disso é, no caso de eventual conluio de empresas na licitação,
incorrer a Administração na contratação com preços acima do mercado. Nesse sentido, a
CGPERT poderia ter realizado pesquisas em licitações e contratos junto a outros órgãos e
entidades no Brasil ou até mesmo em outros países, que contemplaram produtos semelhantes,
podendo aferir se os preços cotados correspondem a preços de mercado.
Diante de todo o exposto, apesar de a CGPERT ter adotado uma metodologia objetiva na
obtenção dos preços, verificam-se inconsistências que não permitem emitir opinião sobre a
adequação dos preços dos equipamentos aos valores de mercado.
CONSTATAÇÃO 045:
AUSÊNCIA DE ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA INDIVIDUALIZADO PARA CADA
EQUIPAMENTO A SER DISPONIBILIZADO E MANTIDO PELA CONTRATADA,
PODENDO ACARRETAR EM PRÁTICA DE “JOGO DE PLANILHA” COM
CONSEQUENTE PREJUÍZO AO ERÁRIO.
Os serviços de disponibilização e manutenção de equipamentos para os postos de pesagem serão
remunerados mensalmente, com base na parcela de sua execução ou funcionamento, conforme
estabelecido nos itens 14.1.5 e 14.1.6 do Termo de Referência do Edital nº 162/2011. Os
licitantes devem apresentar o custo mensal previsto para cada equipamento, porém o edital não
estabeleceu um valor de referência para cada equipamento, tendo apresentado somente valores
globais para quatro itens, quais sejam:
- disponibilização de equipamentos para postos fixos;
- disponibilização de equipamentos para postos móveis;
- manutenção de equipamentos para postos fixos; e
- manutenção de equipamentos para postos móveis.
Assim, a proposta do licitante somente se limita ao valor global dos equipamentos, podendo
estipular qualquer valor para cada equipamento.
A ausência de orçamento de referência individualizado para cada equipamento representa risco
de ocorrer a prática conhecida como “jogo de planilha” podendo acarretar em prejuízo ao erário,
haja vista a possibilidade de o licitante orçar valores muito altos para equipamentos essenciais
para o início da operação do posto, tais como a balança, e orçar valores menores para os outros
equipamentos, cuja instalação pode atrasar ou nem mesmo ocorrer. Se adotada essa prática, a
Administração poderá ter que desembolsar mensalmente um montante considerável de recursos
em relação ao total previsto, sem que muitos dos equipamentos estejam em funcionamento.
Deve-se destacar a materialidade inerente aos serviços de disponibilização e manutenção de
equipamentos, uma vez que representam cerca de 30% do valor total da licitação.
Ressalta-se também que a inoperância de equipamentos previstos foi um problema de alta
incidência constatado nas fiscalizações realizadas nos postos de pesagem pela CGU em 2009 e
2010 (de 31 postos fiscalizados, 28 apresentaram pelo menos 1 dos equipamentos previstos
inoperante). Ainda, deve-se considerar a possibilidade de atraso decorrente das dificuldades na
implantação em razão da complexidade e do ineditismo da utilização destes equipamentos no
Brasil.
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CONSTATAÇÃO 046:
SUSPENSÃO DA CONTRATAÇÃO JUNTO À EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E
TELÉGRAFOS - ECT, ACARRETANDO EM PREJUÍZO AO DNIT EM RAZÃO DO NÃO
ENVIO DAS NOTIFICAÇÕES DAS INFRAÇÕES OCORRIDAS NOS POSTOS DE
PESAGEM
A suspensão do contrato com a ECT se deu em razão da suspensão, pelo DNIT, do pagamento de
seis faturas que totalizavam R$ 2.571.248,07 (dois milhões, quinhentos e setenta e um mil,
duzentos e quarenta e oito reais e setenta e um centavos). A suspensão prejudicou o sistema de
pesagem de veículos, por terem sido suspensos os serviços de postagem das notificações e
multas, comprometendo a eficácia do controle de peso nos postos de pesagem e acarretando
prejuízo aos cofres públicos de mais de R$ 126 milhões, conforme estimou o próprio gestor.
Evidências:
- Memorando nº 3300/2010/CGPERT
- Contratos PG-186/99-00 e TT-100/2005-00
- Ofício – 0118/2006 – GEAVC/GEVEN/DR/BRASILIA
- Ofício nº 1368/2007-CGPERT/DIR
- Ofício CGPERT nº 1372/2007
- Ofício – 0468/2007 – GEAVC/GEVEN/DR/BRASILIA
- Ofício Circular 0682/2007 – SCB/SFAC/SUCOC/GECOF/DR/BSB
- Ofício nº 74/2009/CGPERT-DIR
- Ofício DEGER – 386/2009
- Termo de Responsabilidade e Confissão de Dívida
- Relato à Diretoria Colegiada
Manifestação da Unidade Examinada:
Conforme Memorando nº 3300/2010/CGPERT, de 04/06/2010, o Coordenador-Geral de
Operações Rodoviárias prestou os seguintes esclarecimentos:
“Esclarecemos que as suspensões do contrato anterior da prestação dos serviços de postagem
de multas e recursos junto às JARI pela ECT se deram nos períodos de 30/08/2007 a
01/04/2009 e de 30/06/2009 a 04/03/2010, em virtude de rescisão unilateral pelos Correios,
motivado pela existência de dívidas, conforme descrito abaixo, relativo aos contratos PG186/99-00 e TT-100/2005-00, onde a EBCT, se utilizando do seu monopólio, paralisou os
serviços e não renovou o Contrato. Entretanto, anteriormente ao fato, o DNIT já vinha
notificado a EBCT sobre a falta de prestação de parte dos serviços de digitalização de Avisos
de Recebimento – AR, onde o DNIT devolveu à EBCT 6 (seis) faturas, com negativa de
pagamento até a regularização das respectivas digitalizações, conforme Ofício CGPERT Nº
1372/2007 de 14/03/2007.
Para melhor elucidar o exposto acima, anexamos cópias de várias correspondências em que são
tratados esses assuntos.
Cabe ressaltar que no período que o contrato de postagem esteve paralisado por força da
EBCT, o DNIT teve um prejuízo de mais de R$ 126 milhões na arrecadação de multas,
conforme Nota Técnica apensa ao Ofício nº 74/2009/CGPERT de 23/01/2009, onde destaca
valores da época.
A dívida contratual com o DNIT, incluindo contratos desta CGPERT, encontra-se inserida no
Termo de Responsabilidade e Confissão de Dívida com a EBCT de 13 de julho de 2009,
Processo nº 50600.8712/2009-22. Entretanto, a EBCT constatou que o valor de
R$11.482.103,95 não era devido, tendo em vista a mesma reconheceu que houve duplicidade
de cobrança no Contrato n.º 75/2000, num montante de R$2.374.901,17 (dois milhões,
trezentos e setenta e quatro mil, novecentos e um reais e dezessete centavos), relativos aos
períodos de 2000 a 2003.
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Diante desta constatação, a EBCT, conforme Ofício nº DEGER-386/2009 de 10 de dezembro
de 2009, cancelou a quinta e última fatura (parcela) da dívida, ficando a mesma num montante
de R$ 9.395.389,00 (nove milhões, trezentos e noventa e cinco mil, trezentos e oitenta e nove
reais). O DNIT ficou ainda, com saldo credor no montante de R$ 175.874,18 (cento e setenta e
cinco mil, oitocentos e setenta e quatro reais e dezoito centavos).
Hoje, se encontra em vigência um novo contrato, instruído por meio do Processo nº
50600.012350/2009-74, publicado no 04/03/2010, que também colocamos à disposição para
consulta ou solicitação de cópia.”
Em anexo ao Memorando, foram encaminhados os seguintes documentos:
Em 31 de janeiro de 2006 foi encaminhado à CGPERT, pela ECT, o Ofício – 0118/2006 –
GEAVC/GEVEN/DR/BRASILIA sobre a suspensão temporária dos serviços de digitalização.
Esse ofício comprova que a partir do dia 10/10/2005 o serviço de digitalização foi suspenso por
problemas internos dos Correios com o fornecedor do serviço de digitalização.
Em 12 de março de 2007, a CGPERT enviou à ECT o Ofício nº 1368/2007-CGPERT/DIR
alertando que desde 2005 o DNIT vem reclamando dos serviços, em especial quanto à exclusão
das imagens digitalizadas de avisos de recebimento (AR Digital). Diz ainda que tais falhas
ocasionaram “dano incomensurável” ao DNIT pela impossibilidade de obter prova material nos
casos judiciais e extrajudiciais, quando os infratores contestam o prazo máximo de 30 dias para
encaminhamento da Notificação de Autuação das multas (art. 3º da Resolução 149/2003 do
CONTRAN).
Em 14 de março de 2007, foi encaminhado aos Correios o Ofício CGPERT nº 1372/2007,
devolvendo seis faturas, que totalizavam R$ 2.571.248,07 (dois milhões, quinhentos e setenta e
um mil, duzentos e quarenta e oito reais e setenta e um centavos), “até que se concluam os
serviços de digitalização dos ARs”.
Em seguida, por meio do Ofício – 0468/2007 – GEAVC/GEVEN/DR/BRASILIA, de 19 de
março de 2007, os Correios comunicam que estão analisando as considerações dos ofícios
1368/2007-CGPERT/DIR e CGPERT nº 1372/2007, restabelecendo a prestação dos serviços por
30 dias.
Dessa forma, em 11 de abril de 2007, os Correios encaminham o Ofício Circular 0682/2007 –
SCB/SFAC/SUCOC/GECOF/DR/BSB, informando que os serviços serão suspensos a partir do
dia 25/04/2007, pela não regularização dos valores pendentes.
Após várias reuniões e trocas de correspondências entre os dois órgãos sem se chegar a uma
solução do problema, em 23 de janeiro de 2009, a CGPERT enviou o Ofício nº
74/2009/CGPERT-DIR. O ofício solicitava possibilidade de nova negociação, informava sobre a
aprovação pela Diretoria Colegiada de reconhecimento de dívida em relação ao contrato PG186/99 (R$ 735.516,50) e encaminhava Nota Técnica elaborada pelo Coordenador de Operações
da CGPERT relatando os prejuízos gerados ao DNIT pela suspensão dos serviços de postagem e
digitalização dos Avisos de Recebimento, totalizando R$ 126.606.906,48 (cento e vinte e seis
milhões, seiscentos e seis mil, novecentos e seis reais e quarenta e oito centavos).
Finalmente, tal situação só ficou resolvida, após a assinatura, em julho de 2009, de Termo de
Responsabilidade e Confissão de Dívida, no qual o DNIT se compromete a pagar dívida de R$
11.482.103,95 (onze milhões, quatrocentos e oitenta e dois mil, cento e três reais e noventa e
cinco centavos), referente ao débito vencido e não pago, com base em contratos de prestação de
serviços e fornecimento de produto firmado com os Correios.
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Posteriormente, por meio do Ofício DEGER – 386/2009, de 10 de dezembro de 2009, a ECT
reconhece que R$ 2.374.901,17 foram cobrados em duplicidade e por isso já estavam quitados.
Diante disso, esse valor foi abatido da dívida, passando para R$ 9.109.502,48 (nove milhões,
cento e nove mil, quinhentos e dois reais e quarenta e oito centavos).
Análise do Controle Interno:
Analisando-se o material disponibilizado, conclui-se que tanto os Correios quanto a
CGPERT/DNIT são responsáveis pela paralisação das postagens das notificações referentes às
infrações dos pesos de veículos que circulam na malha rodoviária federal. Observa-se que as
duas entidades excederam as suas prerrogativas na gestão do contrato, provocando prejuízo na
arrecadação das multas e na efetividade do Sistema de Pesagem de Veículos.
A ECT se utilizou do privilégio de exclusividade (ou monopólio) reservada á União (art. 9º da
Lei 6.538, de 22/06/1978) para impor as suas cláusulas contratuais ao DNIT. Conforme
entendimento do Superior Tribunal Federal, a atividade postal é um serviço público, sujeito a
privilégio de exclusividade. Entretanto, o simples fato de ser um serviço público não pressupõe o
monopólio da atividade, qualificação reservada apenas àquelas atividades marcadas pela
essencialidade e pela sua relação direta com a realização do interesse coletivo. Se o serviço
interessa a toda a sociedade, não só a disponibilidade, mas a sua contínua prestação deve ser
garantida pela primazia do interesse público. O objetivo principal do Programa de Pesagem de
Veículos é coibir o excesso de peso nos veículos, garantindo maior a vida útil dos pavimentos.
Nesse caso específico, o interesse coletivo ficou prejudicado, pois a efetividade do Programa
ficou comprometida quando os usuários não foram punidos pelas suas infrações. As penalidades
impostas aos infratores tem caráter punitivo e, principalmente, educativo, visando coibir as
reincidências. O prejuízo, nesse caso, não foi só em relação às multas não aplicadas, mas a toda
efetividade do Programa. Dessa forma, há responsabilidade da ECT na paralisação dos serviços,
que não levou em consideração o prejuízo ao interesse coletivo dessa interrupção.
Todavia, a suspensão dos contratos também poderia ter sido evitada pelo DNIT, se o gestor do
contrato tivesse observado e seguido as cláusulas dos contratos.
Em análise ao contrato PG-186/99-00, observa-se que se trata de um contrato de prestação de
serviços de coleta, transporte e entrega domiciliária de objetos de correspondência sob registro,
com Aviso de Recebimento - AR, tratamento por meio magnético e digitalização do AR. A
vigência do contrato foi de 60 (sessenta) meses a partir da data de assinatura: de 31/12/1999 a
31/12/2005.
A cláusula quarta do contrato determinou o preço dos serviços, sendo que o item 4.1.2
estabeleceu o valor de R$ 0,13 (treze centavos de reais) por documento digitalizado. As questões
de inadimplemento foram tratadas na cláusula décima segunda:
“12.1 O inadimplemento das obrigações prevista no presente contrato será comunicado pela
parte prejudicada a outra, que providenciará a sua regularização num prazo de 5 (cinco) dias
úteis;
12.2 A não regularização poderá ensejar a critério da parte prejudicada, a rescisão do
Contrato, sem prejuízo de outras sansões (sic), bem como, no caso de atraso de pagamento de
faturas, a suspensão de prestação do serviço pela ECT até a sua normalização” [grifou-se].
Ressalta-se ainda o item 13.3.3 (cláusula décima terceira – DAS DISPOSIÇÕES GERAIS) o
qual diz que ”qualquer reclamação apresentada pela CONTRATANTE, por motivo de
faturamento, desde que procedente, será levada a débito ou crédito da fatura em questão, não
havendo, no entanto, prorrogação da data de seu vencimento” [grifou-se].
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O contrato TT-100/2005-00 foi assinado, com o mesmo objeto, em substituição ao contrato
anterior, no dia 31 de agosto de 2005, com vigência de 12 meses, podendo ser prorrogado por até
60 meses. Nesse contrato foram acrescentados alguns parágrafos nas condições de pagamento,
quais sejam:
“5.2 Qualquer reclamação sobre erros de faturamento deverá ser apresentada pela
CONTRATANTE, por escrito, e receberá o seguinte tratamento:
5.2.1 Reclamação apresentada sem o pagamento, admitida somente antes da data do
vencimento:
a) se for procedente, a ECT emitirá nova fatura com o valor correto;
b) se for improcedente, a CONTRATANTE pagará a fatura mais os acréscimos legais previstos
no subitem 7.2., Cláusula Sétima.
5.3 Reclamação apresentada com a fatura paga, se for procedente será efetuada a devida
compensação na fatura seguinte, em valores atualizados.” [grifou-se]
Em relação ao preço do serviço de AR Digitalizado, o anexo IV do contrato especificou os
valores, que variavam de R$ 2,35 (postagem acima de 200 mil objetos) a R$ 2,49 (postagem de
até 5 mil objetos).
Os contratos são claros quando determinam que o não pagamento das faturas poderá ensejar na
suspensão dos serviços. Nesse caso, a CGPERT sabia do risco quando decidiu devolver as
faturas. Conforme as cláusulas contratuais, o gestor tinha duas opções: contestar as faturas antes
do vencimento ou pagar as faturas e contestá-la para compensação futura.
Entretanto a decisão do gestor foi exatamente o oposto: das seis faturas contestadas, cinco faturas
estavam vencidas em 14/03/2007 (data do Ofício CGPERT nº 1372/2007 que contestou as
faturas). Portanto elas deveriam ter sido pagas, para evitar a suspensão dos serviços.
Além disso, a contestação deveria ser feita glosando-se os valores específicos da digitalização,
que são perfeitamente mensuráveis (item 4.1.2 do contrato PG-186/99-00 e anexo IV do contrato
100/2005-00), e não do total da fatura, como foi feito.
Finalmente, também evidenciando falha na gestão do contrato, não ficou esclarecida a razão do
gestor ter contestado somente as faturas a partir de novembro de 2006, quando a digitalização
havia sido suspensa desde outubro de 2005 (conforme Ofício – 0118/2006 –
GEAVC/GEVEN/DR/BRASILIA, de 31/01/2006).
II.4.5 -
IMPROPRIEDADES NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA TERCEIRIZADA
CONTRATAÇÃO DA EMPRESA TECH MIX
Tendo em vista o conflito de interesses detectado pela CGU e Auditoria Interna do DNIT,
decorrente das análises ao processo de contratação da Empresa Tech Mix, optou-se em
apresentar neste Relatório outros fatos relacionados à referida contratação.
CONSTATAÇÃO 047:
UTILIZAÇÃO INADEQUADA DE PREGÃO ELETRÔNICO.
Verificou-se nos autos do processo licitatório que a utilização da modalidade pregão eletrônico
para a contratação de serviços técnicos, disposto no Edital nº 387/2010-00, é inadequada para o
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referido caso. Isto porque a Lei nº 10.520/2002 dispõe sobre o pregão com a finalidade de
aquisição de bens e serviços comuns, estabelecendo que:
“Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na
modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo,
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificações usuais no mercado”
Sobre a definição de serviço comum, nas lições do ilustre doutrinador Hely Lopes Meirelles em
sua obra Direito Administrativo Brasileiro, tem-se o que se segue:
“SERVIÇOS COMUNS - serviços comuns são todos aqueles que não exigem habilitação
especial para sua execução. Podem ser realizados por qualquer pessoa ou empresa, pois não são
privativos de nenhuma profissão ou categoria profissional. São serviços executados por
leigos.”
O mesmo autor também se posiciona sobre a caracterização de bens e serviços comuns, nestes
termos:
“O que caracteriza os bens e serviços comuns é sua padronização, ou seja, a possibilidade de
substituição de uns por outros, mantendo-se o mesmo padrão de qualidade e eficiência. Isto
afasta desde logo os serviços de Engenharia que não sejam comuns, os quais permitem o
pregão, bem como todos aqueles que devam ser objeto de licitação nas modalidades de melhor
técnica ou de técnica e preço”.
Vale ressaltar que as atribuições básicas e os perfis relacionados aos profissionais descritos no
termo de referência do referido edital, nas categorias citadas I, II, III, IV, referem-se à
contratação de pessoas para exercerem atividades com certo grau de complexidade. Sobretudo
para o nível superior III, consta previsão de serviços com alto grau de conhecimento, tais como:
subsidiar parecer técnico, assessoramento em assuntos da especialidade de sua área de atuação e
correlatos, análises, elaboração, compilação e transcrição de relatórios resultantes de serviços
prestados na área de engenharia civil para o DNIT e IPR (Instituto de Pesquisas Rodoviárias),
sendo que esse profissional deve possuir pós-graduação e/ou mestrado e estar formado há pelo
menos 5 (cinco) anos.
Como o Instituto de Pesquisas Rodoviárias - IPR tem a atribuição de desenvolver estudos e
pesquisas, visando a excelência na elaboração e implementação de normas, manuais e outros
documentos técnicos, infere-se que o Instituto está associado à pesquisa, ou seja, trabalho de
natureza intelectualizada, assim apresentando elevado grau de complexidade técnica, nada
coerente com serviços comuns passíveis de licitação na modalidade de pregão.
Ainda na categoria de nível superior III consta a contratação de profissionais que prestarão
assistência jurídica aos Procuradores Federais na PFE/DNIT, na Sede e nas Regionais, para
“análise prévia dos processos administrativos e/ou judiciais distribuídos a cada Procurador
Federal, bem assim no preparo e estudos e minutas por ele solicitadas”.
Para o nível superior IV é prevista a contratação de profissionais para exercerem apoio técnico
na área de engenharia, assessorando os trabalhos de planejamento e coordenação de serviços
técnicos especializados de engenharia civil, elétrica, telecomunicações. As atividades básicas
relacionam-se ao assessoramento em assuntos da especialidade de sua área de atuação e
correlatos, bem como análises, elaboração, compilação e transcrição de relatórios resultantes de
serviços prestados na área de engenharia civil para o DNIT, além de auxiliar na elaboração de
relatórios solicitados por órgãos de controle e fiscalização. O contratado deve possuir acima de 8
(oito) anos de formação.
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Entende-se que a contratação de profissionais citados anteriormente não se enquadra como
serviço comum, pois há necessidade de serviço técnico especializado e em alguns casos, trabalho
intelectualizado envolvendo pesquisa, inclusive. Portanto, considera-se que o objeto do contrato
não se enquadra como serviço comum, ou seja, não caberia uma padronização ou possibilidade
de substituir um pelo outro.
Conforme entendimento do TCU, descrito no Acórdão nº 601/2011-Plenário, que trata da
utilização inadequada da modalidade pregão, tem-se que:
“(...) O pregão não deverá ser utilizado para a contratação de serviços de natureza
predominantemente intelectual, assim considerados aqueles que podem apresentar diferentes
metodologias, tecnologias e níveis de desempenho e qualidade, sendo necessário avaliar as
vantagens e desvantagens de cada solução (...)”.
“(...) A aplicação do pregão aos bens e serviços incomuns representa risco à segurança
contratual, pela possibilidade de conduzir a Administração à celebração de contrato com
pessoa sem qualificação para cumpri-lo ou pela aceitação de proposta inexeqüível (...)”.
Conforme apresentado no Processo Administrativo nº 50600.005885/2010-22, embora o pregão
eletrônico apresente um caráter competitivo e verse sobre o menor preço, haja vista que trata da
proposta mais vantajosa para a Administração, esses serviços contratados não são padronizáveis
e não existe a possibilidade de substituição de uns por outros, mantendo-se o mesmo padrão de
qualidade e eficiência. Portanto, os serviços relacionados no mencionado edital não podem ser
caracterizados como comuns. Pode-se citar como exemplo a contratação de Engenheiro Civil
com pós-graduação e/ou mestrado que possa subsidiar pareceres técnicos e análises para o IPR.
Depreende-se que para a contratação desse profissional é necessária formação acadêmica voltada
às atividades de pesquisa rodoviária, bem como que a titulação exigida (pós-graduação e/ou
mestrado) seja relacionada a essa área.
CONSTATAÇÃO 048:
ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICA SOB SUSPEITA DE IRREGULARIDADE
Um dos atestados de capacidade técnica apresentado pela licitante/contratada, foi expedido pela
empresa CIAMI – Serviços Profissionais Ltda, registrado no Conselho Regional de
Administração de Goiás, e, posteriormente, incluído no acervo técnico da licitante no Conselho
Regional de Administração do Distrito Federal. Ocorre que esse referido atestado, entre outros
documentos, foi objeto de denúncia apresentada pela empresa Orion Serviços e Eventos Ltda,
também participante do certame, em 10/01/2011, dando origem ao processo administrativo n°
50600.001288/2011-18, que cuida das diversas denúncias apresentadas pela aludida licitante, em
desfavor da vencedora.
A denunciante assevera, acerca da documentação que deu suporte à emissão do atestado de
capacidade técnica questionado, resumidamente, irregularidades no contrato de prestação de
serviços firmado entre a Tech Mix e a Ciami (assinaturas das testemunhas seriam falsas);
emissão fraudulenta das notas fiscais, que se encontravam vencidas à época, já considerada a
prorrogação de validade permitida pela Secretaria de Fazenda, além de terem sido emitidas
quando a emitente (Tech Mix) já havia baixado sua inscrição no Cadastro Fiscal do Distrito
Federal – CF/DF, o que pode ser confirmado em consulta ao sítio da Secretaria de Fazenda do
Distrito Federal.
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Não obstante as denúncias, com idêntico teor e documentos anexos, terem sido protocoladas em
diversas outras instâncias, segundo o denunciante (CRA/GO, CRA/DF, CGU/PR, MPF e DPF,
além da disponibilização do endereço eletrônico: http://denunciaasfraudes.blogspot.com), a
Diretoria Executiva entendeu por bem atribuir-lhe a classificação de “confidencialidade”, nos
termos do Decreto nº 4.553, de 27 de dezembro de 2002. A dispersão da documentação relativa
às denúncias e seus desdobramentos, entre os dois processos (contratação e denúncia), dificulta
sobremaneira a análise e compreensão do deslinde da questão, sobretudo em face da
confidencialidade atribuída àquele que tem por objeto a denúncia apresentada.
Por intermédio do Ofício nº 04/2011/DIREX/DNIT, de 26 de janeiro de 2011, o Diretor
Executivo do DNIT levou ao conhecimento do representante da Tech Mix Comercial e Serviços
Ltda, a instauração do Processo Administrativo nº 50600.001288/2011-18 visando o
esclarecimento da denúncia, concedendo prazo de 5 (cinco) dias úteis para apresentação de
“justificativas contundentes acerca de todas as alegações suscitadas”, alertando que
“manifestação inconclusiva poderá ensejar em aplicação de penalidades da parte da
Administração Pública [...]”. Registre-se, conforme já mencionado, a intempestividade na
resposta, ou melhor, no pedido de dilação de prazo, por mais 10 (dez) dias, também
descumprido, tendo ensejado a reiteração por parte da Diretoria, por meio do Ofício nº
35/2011/DIREX/DNIT, de 11/03/2011, estabelecendo novo prazo improrrogável de 48 horas
para defesa. Extemporaneamente a defesa foi apresentada por meio do Ofício nº 32/2011,
protocolado no DNIT no dia 17/03.
Paralelamente, consoante Ofício nº 06/2011/DIREX/DNIT, datado de 28/01/2011, cópia à folha
44 dos referidos autos, o Diretor Executivo solicitou pronunciamento do Presidente do CRA/GO,
acerca de denúncia de suposta irregularidade na emissão de atestado de capacidade técnica
fornecido pela empresa retrocitada, registrada como acervo técnico da Tech Mix naquele
Conselho. Por intermédio do Ofício nº 038/2011/CRA/GO/P de 11/02/2011, cópia à fl. 46 do
referido processo, o Presidente do CRA-GO relatou ao Diretor Executivo do DNIT que já houve
determinação de:
“(...) instauração de procedimento administrativo com vistas a apurar a ocorrência de falha
funcional e, caso positivo, a autoria, na esfera penal e cível, por igual, o CRA-GO está
encaminhando ao Ministério Publico Federal e Polícia Federal com vistas à efetiva apuração de
crime contra a administração pública, ou outros tipos penais”.
Em 11 de março a Diretoria Executiva expediu o Ofício nº 36/2011/DIREX, reiterando ao
CRA/GO informações acerca do desfecho do apuratório, não constando nos autos resposta
daquele Conselho Regional, cessando aí as tratativas entre o DNIT e o CRA/GO, sem o resultado
conclusivo.
Ato contínuo, foi protocolado no DNIT, no dia 17/03/2011, o Ofício nº 32/2011, dirigido à
Diretoria Executiva, contendo as “contra razões” apresentadas pela Tech Mix Ltda. A referida
defesa não mereceu qualquer exame e manifestação por parte da DIREX, sendo apenas inclusa a
aludida defesa aos autos do processo, às fls. 52-57, posteriormente encaminhado à Auditoria
Interna do DNIT “visando à análise, averiguação e a emissão de parecer conclusivo quanto ao
assunto abordado”.
Referido processo foi restituído à origem com orientações no sentido de que o assunto fosse
levado ao conhecimento do Ministério Público Federal e da Polícia Federal, tendo em vista
tratar-se de graves denúncias sobre possível prática criminosa, passível de apuração por aqueles
órgãos, sendo recomendado pela Auditoria Interna do DNIT que o assunto fosse levado ao
conhecimento da Diretoria Colegiada da Autarquia, com vistas à sua deliberação acerca da
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continuidade ou não do referido contrato, haja vista indícios de irregularidades graves, carente de
defesa consistente por parte da contratada.
Cumpre destacar que a defesa formulada pela Tech Mix, s.m.j., não se mostra “contundente”,
conforme pretensão da Diretoria Executiva, externalizada em seu expediente, por meio do qual
levou a denúncia ao conhecimento da contratada e anotou prazo para os esclarecimentos
pertinentes. Ao contrário, a peça de resistência concentra mais esforços na pretensão de
desqualificar as acusações e sua autoria, não trazendo por anexo qualquer documento que
comprove suas argumentações, senão farta coletânea de matéria jornalística envolvendo a
denunciante.
Merece destaque a pífia argumentação da contratada ao tentar defender-se da acusação de que
encontrava-se com sua inscrição no CF/DF baixada, in verbis:
“Ora, temos agora que explicar os procedimentos corretos os quais o GDF – Governo do
Distrito Federal utiliza para regularização de pendências. A forma descrita no sistema como
baixado, não quer dizer que o contribuinte teve sua inscrição cancelada, quer dizer o seguinte,
o contribuinte pode reativar a sua inscrição, bastando para tanto, o pagamento da multa. Foi o
que ocorreu naquela ocasião. A Tech Mix teve sua inscrição baixada no sistema, por pouco
tempo, é assim que funciona, o objetivo do GDF não é manter a inscrição sempre ativa, é
arrecadar dinheiro [...]”
Absolutamente inadequada a “explicação” acima, senão vejamos: Acerca da baixa de inscrição,
que se processa mediante requerimento do contribuinte, dispõe o artigo 22 do Decreto nº 25.508,
de 19 de janeiro de 2005, do Governo do Distrito Federal, que Regulamenta o Imposto Sobre
Serviços de Qualquer Natureza – ISS, in verbis:
“Art. 22. A partir do encerramento de suas atividades, o contribuinte fica obrigado a requerer,
no prazo de trinta dias, baixa de inscrição, se contribuinte exclusivamente do ISS, ou exclusão
do ISS, se contribuinte também do ICMS.”
Já no que tange aos institutos da suspensão e do cancelamento da inscrição, esses se dão por ato
de ofício da Secretaria de Fazenda, por omissão ou infração cometida pelo contribuinte,
consoante disposto nos fragmentos do dispositivo regulamentar, nestes termos:
“Da Suspensão e do Cancelamento da Inscrição
Art. 23. Mediante ato da autoridade fiscal competente, a inscrição poderá ser:
I - suspensa, quando:
a) o contribuinte deixar de providenciar alterações cadastrais, no prazo regulamentar;
b) o contribuinte, após seis meses de cadastramento no CF/DF, salvo disposição em contrário:
1) não tiver solicitado a Autorização de Impressão de Documentos Fiscais - AIDF;
2) não possuir os livros fiscais exigidos na legislação devidamente autenticados ou não tiver
solicitado a emissão e escrituração de livros e documentos fiscais por sistema eletrônico de
processamento de dados;
[...]
II - cancelada, quando:
a) o contribuinte reincidir na infração que enseje a suspensão;
b) o contribuinte prestar informações cadastrais falsas;
c) o contribuinte deixar de promover seu recadastramento, conforme determinado pela
autoridade competente;
d) permanecer suspensa por período superior a noventa dias;
e) expirado o prazo da inscrição de ofício a que se refere o § 1º do art. 19;
f) transitar em julgado a sentença declaratória de falência.”
Resta claro que a situação cadastral “baixada” é algo definitivo. Tanto que ao retornar com suas
atividades, a mesma Tech Mix não reativou sua inscrição, mas obteve nova inscrição, com
número diferente da anterior, conforme consta em suas atuais notas fiscais emitidas contra o
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DNIT (07.517.492/001-88), podendo também ser consultada no Cadastro Fiscal do Distrito
Federal.
Diante do exposto, a Auditoria Interna da Autarquia solicitou ao Presidente do Conselho
Regional de Administração do Distrito Federal, por meio do Ofício nº 382/2011/AUDINT/DNIT
de 03/08/2011, manifestação acerca da autenticidade do atestado técnico apresentado pela
empresa Tech Mix Comercial e Serviços Ltda ao DNIT, com a maior brevidade possível. Vale
ressaltar que o CRA-DF emitiu a certidão de acervo técnico da empresa utilizado na fase de
habilitação no certame licitatório. Posteriormente, por intermédio do Ofício nº
410/2011/AUDINT/DNIT, de 12 de agosto de 2011, foi solicitado também pela Auditoria
Interna do DNIT ao CRA-DF, cópia do processo da apuração em curso naquele órgão de classe,
ainda sem desfecho.
A AUDINT/DNIT encaminhou também expediente com solicitação idêntica ao CRA-GO, por
intermédio do Ofício nº 387/2011/AUDINT/DNIT, de 04 de agosto de 2011, para que aquele
Conselho se pronunciasse sobre as denúncias de falsificação de documentos e a respeito da
autenticidade dos atestados técnicos. Além disso, a equipe da AUDINT/DNIT se deslocou até a
Sede do referido CRA-GO, no dia 04/08/2011, onde obteve cópia integral do processo
administrativo nº 0086/11, que trata da apuração da denúncia no âmbito daquele Conselho, sem
contudo obter ainda uma manifestação conclusiva.
Conforme constatado na cópia dos autos do mencionado processo, o CRA-GO aguarda resultado
de exame grafotécnico, a ser realizado pela Polícia Federal, para determinar autenticidade ou não
dos documentos, o que pode ser verificado no teor do Ofício nº 044/2011/CRA/GO de
15/02/2011, à folha 127 do processo obtido por cópia.
CONSTATAÇÃO 049:
PRESTAÇÃO DE GARANTIA (CARTA FIANÇA) IRREGULAR PELA EMPRESA
VENCEDORA DO CERTAME LICITATÓRIO.
Nos autos do Processo Administrativo nº 50600.005885/2010-22, volume V, folha 814
(contratação), consta a guia de DEPÓSITO DE CAUÇÃO nº 10.DC.06460, datada de
17/12/2010, referente ao depósito da garantia correspondente a 5% do valor do contrato,
condição para assinatura da avença decorrente do edital do pregão eletrônico n° 387/2010-00. A
discriminação na guia indica que a empresa vencedora do certame licitatório, Tech Mix
Comercial e Serviços Ltda, apresentou garantia contratual na modalidade carta de fiança, datada
de 16/12/2010, no montante de R$ 946.267,62 (novecentos e quarenta e seis mil, duzentos e
sessenta e sete reais e sessenta e dois centavos), emitida pelo Fundo de Microcrédito Rotativo
Caixa Social.
Mister se faz registrar que na Ata da Assembléia Geral de Constituição, Fundação e Eleição da
Primeira Diretoria do Fundo de Microcrédito Rotativo Caixa Social (encadernação anexa ao
processo nº 50600.001288/2011-18), consta como Diretor Financeiro eleito o Sr. Cleônides
Gomes de Sousa, no entanto, em diversos expedientes, o mesmo subscreve como “Cleônides de
Sousa Gomes”. Aparentemente há divergência também entre as assinaturas existentes na Ata e
nos referidos expedientes.
À folha nº 848 consta correspondência s/n° de 05/01/2011, expedida pelo Diretor Financeiro do
Fundo de Microcrédito Rotativo Caixa Social, por meio da qual foi informado ao Senhor Diretor
Executivo do DNIT que, tendo “tomado conhecimento por meio de terceiros”, acerca da Carta
Fiança emitida pela referida Entidade, em favor da Tech Mix Comercial e Serviços Ltda, pelo
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bem da verdade, de que a referida garantia não apresentava valor legal para qualquer efeito.
Acrescentou que o firme das assinaturas para esse serviço é de competência exclusiva da
presidência e diretoria financeira, segundo o estatuto da Entidade.
Nota-se, entre as fls. 834 e 847 (dos autos principais), bem como no processo de nº
50600.01288/2011-18, frequentes intervenções da empresa Orion Serviços e Eventos Ltda,
CNPJ/MF nº 03.567.231/0001-70, também participante do pregão eletrônico, inclusive
solicitando cópia da aludida carta de fiança, dentre outros documentos, fazendo crer ser ela a
portadora da informação levada ao Fundo de Microcrédito Rotativo Caixa Social, emitente da
garantia, face à sua manifesta irresignação com o desfecho do certame licitatório.
Em 06/01/2011, a Diretoria da Caixa Social reiterou a declaração citada, dando ciência ao
Senhor Diretor Executivo do DNIT de que a carta fiança apresentada pela empresa Tech Mix
Comercial e Serviços Ltda não teria valor legal, tendo sido emitida indevidamente (fls. 861/862).
A Diretoria Executiva do DNIT, em face disso, solicitou à referida empresa a correção da carta
fiança inválida por meio do Ofício nº 01/2011/DIREX/DNIT de 06/01/2011 (fl. 863), alertando
“que a não correção das impropriedades apresentadas, mesmo não atendo a Tech Mix dado
causa ao evento, resultará na invalidação de todos os atos praticados em virtude da assinatura
do contrato em epígrafe”. A empresa contratada (Tech Mix) manifestou-se por meio do Ofício
n° 05/2011, datado de 10/01/2011, inserto à fl. 866, dizendo-se surpresa e alegando desconhecer
o cancelamento da fiança. A dita surpresa não se coaduna com a informação prestada pelo
Diretor do Fundo de Microcrédito, pela qual apresentou cópias autenticadas de telegrama e do
respectivo aviso de recebimento, datados de 05 e 06/01/2011, respectivamente, expedidos
justamente para comunicar a nulidade da garantia ofertada.
Na sequencia, por intermédio do Ofício nº 007/2011, de 18/01/2011, às fls. 867/868, o
representante da Tech Mix, ainda referindo-se ao Ofício nº 01/2011/DIREX/DNIT, faz menção a
tratativas com o aludido Fundo de Crédito, a quem se refere como “instituição financeira”, e
sempre como “Fundo de Crédito”, não de “Microcrédito”. Informou haver expedido o Ofício nº
006/2011, ao citado Fundo, por meio do qual foi solicitado informar, no prazo de 05 (cinco) dias,
as razões que levaram ao cancelamento da carta de fiança, não tendo recebido qualquer resposta
senão o telegrama que informa da não validade da garantia. Chama atenção o fato de que o
telegrama (anexo por cópia e datado de 05/01, à fl. 870) contém data anterior à da expedição do
Ofício nº 06/2011 (10/01/2011, cópia à fl. 869). Registre-se ainda, que não há comprovação de
que, de fato, o dito ofício tenha chegado ao destinatário (Fundo de Microcrédito). Conclui o
representante da Tech Mix, ainda no Ofício nº 007/2011, por solicitar prazo de 10 (dez) dias para
apresentação de nova garantia, no que foi prontamente atendido pela DIREX/DNIT, de forma
improrrogável, em despacho manuscrito, nos autos.
Em 31/01/2011 (fora do prazo improrrogável concedido), por intermédio do Ofício nº 09/2011,
nova carta de fiança foi apresentada, com vigência a cotar de 17/12/2010 e vencimento em
17/12/2011 (cópias às fls. 891/892).
Da análise da primeira carta fiança apresentada merecem destaques as constatações a saber: a
garantia apresenta apenas a assinatura do seu diretor administrativo, ao qual compete, de acordo
com o Estatuto Social da referida organização, as seguintes atribuições:
“Registrar os projetos e propostas; Providenciar e preservar a memória dos projetos e acordos;
Manter em ordem os livros de atas de reuniões, da diretoria e das assembléias gerais, e, o
registro da presença dos participantes; Coordenar os trabalhos de secretaria e/ou projeto
mantendo-os organizados; Manter atualizado o cadastro de sócios”.
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Outra observação relevante refere-se à ausência de identificação do exato período de vigência da
caução. O documento simplesmente menciona que: “a presente fiança vigorará por um prazo
máximo de 60 (sessenta) dias após a emissão do termo de recebimento definitivo dos serviços
pelo DNIT”. Em interpretação literal extrai-se da transcrição retro que a vigência não excederá
de sessenta dias, iniciando-se com o recebimento definitivo dos serviços, o que a torna, s.m.j.,
absolutamente inútil, o que não foi observado pelos gestores do contrato. Entende-se que a
caução deverá conter um período determinado, conforme estabelece o item 14.4 do Edital pregão
eletrônico n° 387/2010-00, o que foi observado na carta de fiança emitida pelo Banco BRJ.
“(...) No caso de fiança, esta deverá ser, a critério do licitante, fornecido por uma instituição
localizada no Brasil, pelo prazo da duração do contrato, devendo a contratada providenciar sua
prorrogação, por toda a duração do contrato, independente de notificação do DNIT/Sede, sob
pena de rescisão contratual (...)”.
Na referida carta fiança da Caixa Social, na qualidade de “instituição financeira” que afirma ser
(equivocadamente), a mesma declara e atesta que:
“(...) Atestamos que a presente fiança está devidamente contabilizada no Livro nº 06, usado por
esta instituição e, por isso, é boa, firme e valiosa, satisfazendo, além disso, as determinações do
Banco Central do Brasil ou das autoridades monetárias no país de origem (...)”.
Ainda no processo principal, à fl. 899, emitida em 03/01/2011, encontra-se cópia de declaração
firmada pelo Banco Central do Brasil, asseverando não existir registro dessa instituição
financeira (CNPJ nº 07.725.352/0001-53 – Fundo de Microcrédito) no seu cadastro, no sistema
de informações – Sisbacen, informação essa corroborada pelo Cadastro Nacional da Pessoa
Jurídica – CNPJ/MF, no qual não consta qualquer atividade compatível com a expedição de tal
garantia.
Saliente-se que o Processo nº 50600.01288/2011-18, que trata integralmente de denúncia contra
a Tech Mix, às fls. 2/8 encontra-se a peça acusatória subscrita pela empresa Órion Serviços
Especiais Ltda. Na referida peça constam diversas relatos acerca de possíveis irregularidades
praticadas pela contratada (Tech Mix), dentre as quais, registre-se, aqueles pertinentes à carta de
fiança emitida pelo Fundo de Microcrédito Rotativo Caixa Social e ao atestado de capacidade
técnica, este último sob investigação pelo Conselho Regional de Administração – CRA/GO,
ainda pendente de conclusão. Importa registrar que, face às denúncias, a DIREX/DNIT, por
intermédio do Ofício nº 04/2011/DIREX/DNIT, de 26/01/2011, cópia à fl. 43, noticiou o
representante da Tech Mix das denúncias e estabeleceu prazo de 05 (cinco) dias úteis para
apresentação de defesa. Intempestivamente, a empresa solicitou, por meio do Ofício nº 11/2011
(protocolado em 03/02, às 17h21min), cópia à fl. 45, prorrogação de prazo, por 10 (dez) dias,
para a apresentação da defesa. Por meio do Ofício nº 35/2011/DIREX/DNIT, de 11/03/2011,
cópia à fl. 50, a Diretoria Executiva reiterou o pedido de justificativas (defesa), uma vez que não
houve atendimento (mesmo nos dez dias concedidos adicionalmente) citando prazo
improrrogável de 48 horas para tal. A defesa veio por intermédio do Ofício nº 32/2011,
protocolado no DNIT no dia 17/03, mais uma vez extemporaneamente, conforme se vê em cópia
às fls. 52/57.
Em breve análise na defesa apresentada, nota-se maior ênfase em desqualificar a denúncia e a
autora da denúncia, em prejuízo de argumentos consistentes e de documentação comprobatória,
inexistente nos autos. Foram anexados à defesa diversos recortes de jornais com matérias que
tentam denegrir a imagem da denunciante. Não foram localizados nos autos do referido processo,
ainda, qualquer manifestação por parte da DIREX/DNIT acerca da defesa apresentada,
acolhendo ou não os argumentos. Simplesmente a referida peça de resistência foi inserida do
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processo. Também não foi localizada nenhuma resposta à denunciante, o que talvez a tenha
levado a apresentar denúncias em outras instâncias, inclusive na imprensa.
Em relação às informações contidas na peça de defesa, da lavra do Sr. Luís Carlos Rodrigues da
Cunha, representante legal da contratada, faz-se mister destacar, in verbis:
“além do mais, o mesmo Sr Cleones (sic), sempre fez questão de receber em espécie os valores
acordados, especificamente neste caso, conforme acordado, os valores a serem pagos, seriam a
posteriore, única razão em afirmar que nenhum valor foi pago.
Em que pesem não serem verdadeiras as alegações levados em consideração, salientamos que
este mesmo Fundo de Microcrédito, em outras operações, foi garantidor de outros contratos
assinados com autorização do Dr. Cleones de Souza Gomes, e se o mesmo não quis se
pronunciar, ou mesmo dizer os valores que foram pagos, respeitamos os seus direitos.”
Importa transcrever aqui o item 7 da carta apresentada à Auditoria Interna do DNIT pelo Sr.
Cleonides de Sousa Gomes, Diretor Financeiro do Fundo de Microcrédito, datada de 08/08/2011:
“7. Vale salientar, para fins de esclarecimentos, que jamais houve a cobrança de qualquer valor
para expedição da Carta de Fiança e nenhum contrato foi firmado entre a Caixa Social e a
empresa TECH MIX visando tal elaboração e garantia da carta de Fiança, uma vez que tratavase apenas de atender a um pedido de uma pessoa, na época amiga desse Diretor Financeiro.”
Os fragmentos da defesa e esclarecimentos transcritos acima fazem crer que no referido Fundo
de Microcrédito reina a informalidade. Não se pode admitir que uma empresa que apresentou
qualificação técnica para a contratação desconheça as regras para emissão de garantia na
modalidade de carta de fiança.
Tendo por base o exposto, a AUDINT/DNIT encaminhou a Solicitação de Auditoria nº
13.04/2011, em 02/08/11, ao Diretor Executivo da Autarquia, objetivando esclarecimentos
acerca das providências adotadas por aquela Diretoria com relação à apresentação de carta fiança
irregular, por parte da empresa Tech Mix Comercial e Serviços Ltda, haja vista denúncia
constante nos autos. Segundo a AUDINT/DNIT, inobstante o não recebimento de
manifestação/resposta da parte da Diretoria, até o momento, os autos dos processos
(licitação/contratação e apuração de denúncia) e seus respectivos anexos (integralmente) foram
objeto de minucioso exame e neles não foram encontrados documentos que demonstrem medidas
efetivas adotadas com vistas ao cumprimento das normas ante a admitida inidoneidade da caução
apresentada.
Verificou-se que a empresa vencedora do certame, já então contratada, forneceu nova fiança
bancária, emitida pelo Banco BRJ, em 31/01/2011, conforme registrado no item 11 acima, no
valor de R$ 946.267,62. Observa-se que o DNIT tomou ciência em 05/01/2011 de que a carta
fiança apresentada inicialmente não tinha valor legal e aguardou até o dia 31/01/2011 a
apresentação de nova fiança, o que corresponde a um lapso temporal de 26 dias.
Releva consignar que no dia 08/08/2011 foi recebida na Auditoria Interna do DNIT, carta
expedida pelo Diretor Financeiro do Fundo de Microcrédito Rotativo Caixa Social, Sr. Cleonides
de Sousa Gomes, por meio da qual o referido representante da Entidade relatou a solicitação de
carta de fiança pela Tech Mix, emitida em 16/12/2010, com registro em cartório em 17/12/2010
e posterior reconhecimento de sua nulidade. Asseverou que em 5 de janeiro de 2011, após ser
alertada da falta de legitimidade, noticiou a DIREX/DNIT da nulidade da Carta, solicitando
considerar o referido documento sem nenhum valor legal. Acrescentou ainda que “jamais houve
qualquer cobrança de qualquer valor para expedição da carta de fiança e nenhum contrato foi
firmado entre a Caixa Social e a empresa Tech Mix visando tal elaboração e garantia da carta
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de fiança, uma vez que tratava-se apenas de atender a um pedido de uma pessoa, na época
amiga desse Diretor Financeiro”.
Frise-se que na cláusula décima primeira do contrato nº 1.037/2010, objeto dos exames, a qual
dispõe sobre as penalidades à contratada, é estabelecido que:
“11.2- Ficará impedida de licitar e de contratar com a Administração do Dnit, pelo prazo de até
5 anos, garantido o direito prévio da citação e da ampla defesa, enquanto perdurarem os
motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria
autoridade que aplicou a penalidade, a licitante que:
(...)
11.2.4 – Fizer declaração falsa
CONSTATAÇÃO 050:
ENQUADRAMENTO INDEVIDO DA LICITANTE NO SIMPLES NACIONAL.
Identificou-se que a licitante fez uso indevido de enquadramento no Simples Nacional. A Lei
Complementar nº 123 de 14 de dezembro de 2006 estabelece em sua Seção II – Das Vedações ao
Ingresso no Simples Nacional:
Art. 17. Não poderão recolher os impostos e contribuições na forma do Simples Nacional a
microempresa ou a empresa de pequeno porte:
....
XI - que tenha por finalidade a prestação de serviços decorrentes do exercício de atividade
intelectual, de natureza técnica, científica, desportiva, artística ou cultural, que constitua
profissão regulamentada ou não, bem como a que preste serviços de instrutor, de corretor, de
despachante ou de qualquer tipo de intermediação de negócios;
XII - que realize cessão ou locação de mão-de-obra;
XIII - que realize atividade de consultoria;
....
§ 2º Também poderá optar pelo Simples Nacional a microempresa ou empresa de pequeno
porte que se dedique à prestação de outros serviços que não tenham sido objeto de vedação
expressa neste artigo, desde que não incorra em nenhuma das hipóteses de vedação
previstas nesta Lei Complementar.
Em consulta ao sitio da Receita Federal do Brasil observou-se que a empresa supracitada foi
optante pelo Simples Nacional no período compreendido entre 01/01/2008 e 31/12/2010, período
este que compreende o processo licitatório analisado.
Conforme se extrai do texto da referida Lei, é vedado o recolhimento de impostos na forma do
Simples Nacional para microempresa ou empresa de pequeno porte que preste serviço de locação
de mão-de-obra, atividade essa desenvolvida pela empresa Tech Mix Comercial e Serviços ltda,
no período em que estava enquadrada no respectivo programa, conforme Atestado de
Capacidade Técnica apresentado pela empresa na fase de habilitação (processo
50600.005885/2010-22, pasta 3). O objeto do contrato atestado é: “contratação de empresa para
prestação de serviços de suporte técnico e administrativo, por diversas categorias laborais...”,
cuja vigência terminou em abril de 2008, o que evidencia que a empresa realizava atividade de
locação de mão-de-obra quando solicitou o enquadramento no Simples Nacional.
Extrai-se do parágrafo 2º do artigo 17 da citada Lei que somente as microempresas e empresas
de pequeno porte, que se dediquem à prestação de outros serviços que não os vedados na referida
Lei, como o caso de locação de mão-de-obra, poderão se enquadrar no Simples Nacional, o que
não é o caso da empresa Tech Mix Comercial e Serviços ltda, conforme ficou comprovado. Isto
posto, entende-se que a empresa não poderia estar enquadrada no Simples Nacional no momento
em que participou do processo licitatório.
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CONSTATAÇÃO 051:
NÃO ABERTURA DE
CONTRATUAL.
CONTA
VINCULADA
CONFORME
DETERMINAÇÃO
De acordo com o item 3.8 da cláusula terceira do contrato analisado, a contratante deverá:
“Depositar em conta vinculada específica, conforme o disposto no anexo VII da Instrução
Normativa nº 3, os valores provisionados para o pagamento de férias, 13º salário e rescisão
contratual dos trabalhadores da contratada que somente serão liberados para o pagamento
direto dessas verbas aos trabalhadores, nas seguintes situações:
a) Parcial e anualmente, pelo valor correspondente aos 13º salários, quando devidos;
b) Parcialmente, pelo valor correspondente aos 1/3 de férias, quando dos gozos de férias dos
empregados vinculados ao contrato;
c) Parcialmente, pelo valor correspondente aos 13os salários proporcionais, férias
proporcionais e à indenização compensatória porventura devida sobre o FGTS, quando da
demissão de empregado vinculado ao contrato;
d) Ao final da vigência do contrato, para o pagamento das verbas rescisórias; e
e) O saldo restante, com a execução completa do contrato, após a comprovação, por parte da
empresa, da quitação de todos os encargos trabalhistas e previdenciários relativos ao serviço
contratado, de acordo com a IN. 03/2009;
Ao se analisar o processo de pagamento, verificou-se que não restou demonstrada a efetivação de
créditos em conta vinculada, consoante estabelece item 3.8 da cláusula terceira do contrato nº
1037/2010/DIREX/DNIT, com finalidade de depósito dos valores assecuratórios da quitação de
verbas rescisórias, gratificação natalina e abono constitucional de férias, nos percentuais de
32,82% a 33,25% da fatura mensal.
A Diretoria Executiva, gestora do contrato, é a responsável pela abertura e movimentação da
conta vinculada, sendo atribuição do fiscal do contrato o acompanhamento das movimentações
financeiras efetuadas.
CONSTATAÇÃO 052:
CONTRATAÇÃO DE EMPREGADOS EM DESCONFORMIDADE COM OS REQUISITOS
EXIGIDOS NO TERMO DE REFERÊNCIA.
De acordo com as exigências contidas no Termo de Referência, componente do Edital do Pregão
Eletrônico nº 387/2010-00, os profissionais que serão contratados deverão atender aos seguintes
requisitos:
Nível 1: Escolaridade 3º grau completo, com formação em uma das seguintes áreas: Ciências
da Computação, Administração de Empresas, Economia, Direito, Ciências Contábeis e outros
de interesse da contratante, sendo devidamente registrado no conselho ou na ordem respectiva
quando exigido. Experiência comprovada em execução de serviços em sua área de formação,
mínimo de 06 meses.
Nível 2: Escolaridade: 3º grau completo, com formação acima de 03 (três) anos em uma das
seguintes áreas: administração de empresas, economia, ciências contábeis, arquitetura, e outros
de interesse da contratante, sendo devidamente registrado no conselho ou na ordem respectiva
quando exigido. Experiência comprovada em execução de serviços em sua área de formação,
mínimo de 06 meses.
Nível 3: Escolaridade: 3º grau completo, com formação acima de 05 (cinco) anos em
Economia, Contabilidade, Administração, Direito, Arquitetura e outros de interesse da
contratante, com pós-graduação e ou mestrado, sendo devidamente registrado no conselho ou
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na ordem respectiva quando exigido. Experiência comprovada em execução de serviços em sua
área de formação, mínimo de 06 meses.
Nível 4: Escolaridade: 3º grau completo, com formação acima de 08 (oito) anos em Engenharia
Civil, Elétrica, Telecomunicações, sendo devidamente registrado no conselho ou na ordem
respectiva quando exigido. Experiência comprovada em execução de serviços na área de
formação, mínimo de 06 meses.
Durante entrevista com o fiscal do contrato, foram solicitadas para verificação as pastas
contendo os currículos e documentos de cada um dos empregados vinculados ao Contato Tech
Mix. Após a análise da documentação solicitada, foram verificados casos de pessoas que não
cumprem os requisitos mínimos exigidos. Os Quadros abaixo evidenciam o que foi verificado.
Quadro I: Impropriedade quanto à comprovação dos requisitos referentes ao cargo de Técnico de Nível Superior I
Fonte: Pastas de documentos dos empregados vinculados ao contrato
Quadro II: Impropriedades quanto à comprovação dos requisitos referentes ao cargo de Técnico de Nível Superior II
Fonte: Pastas de documentos dos empregados vinculados ao contrato
Quadro III: Impropriedades quanto à comprovação dos requisitos referentes ao cargo de Técnico de Nível Superior III
Fonte: Pastas de documentos dos empregados vinculados ao contrato
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Quadro IV: Impropriedades quanto à comprovação dos requisitos referentes ao cargo de Técnico de Nível Superior IV
Fonte: Pastas de documentos dos empregados vinculados ao contrato
Dos Quadros anteriormente apresentados, observa-se que uma grande quantidade de empregados
não apresentam os requisitos mínimos exigidos no Termo de Referência, não podendo assim
exercer as atividades para as quais foram contratados. Outro ponto que merece destaque é o fato
de que, ao se analisar os currículos apresentados, deparou-se com casos de pessoas que
apresentam o atual vínculo empregatício com a contratada como experiência profissional, o que
evidencia para esses casos o fato de não haver apresentação prévia de currículos, podendo-se
inferir que tais documentos foram elaborados somente após a solicitação da Auditoria Interna da
Autarquia.
Ressalta-se a deficiência da fiscalização do contrato, que deveria ao menos se certificar de que a
empresa Tech Mix Comercial e Serviços Ltda estava contratando pessoas que cumpriam as
exigências do Termo de Referência. Agrava tal situação o fato de o fiscal do contrato estar de
posse dos currículos e comprovantes de qualificação e experiência profissional dos empregados
contratados, e não ter analisado a condição de ingresso dessas pessoas, ignorando o cumprimento
das exigências editalícias.
II.4.6 -
IMPROPRIEDADES NA EXECUÇÃO DE OBRAS DELEGADAS
Tendo em vista o conflito de interesses detectado pela CGU, decorrente das análises ao processo
de contratação da Construtora Araújo, decorrente do Convênio nº 534035, optou-se em
apresentar neste Relatório outros fatos relacionados à referida contratação.
BR-174/RR
CONSTATAÇÃO 053:
EXECUÇÃO PRECÁRIA DOS SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO,
CONTRATOS 57, 58 E 59, DE 20/04/2006.
À época dos trabalhos de fiscalização no âmbito do 8º Sorteio de UF, técnicos da CGU
constataram, nos dias 13 e 14/11/2008, que trechos licitados da BR-174/RR não apresentavam
boas condições de conservação, conforme registro fotográfico do subtrecho km 369,0 ao km
505,1, de responsabilidade da Construtora Araújo Ltda.
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Foto 24 - Vista parcial da rodovia BR-174. Detalhe para a
existência de buracos e ausência de sinalização horizontal.
Ponto GPS 111 – Subtrecho 3 - km 369,0 ao km 505,1.
Foto 25 - Vista parcial da rodovia BR-174. Detalhe para a
existência de remendos sobre remendos apresentando má
qualidade nos serviços executados. Ausência de sinalização
horizontal. Ponto GPS 113 – Subtrecho 3 - km 369,0 ao km
505,1.
Foto 26 – Detalhe da foto anterior.
Dessa forma, verificou-se que a situação precária de conservação nos subtrechos fiscalizados na
BR-174 conduz à insegurança e ao desconforto de seus usuários, além de propiciar maiores
despesas com manutenção de veículos. Tais fatos foram de encontro ao objetivo maior do
pavimento, conforme descrição no item 10.1 - Considerações Iniciais do Manual de
Pavimentação/MT/DNIT/DPP/IPR.
"O objetivo maior do pavimento - entendido aqui como a rodovia com todos os seus
componentes, deverá se constituir em atender, adequadamente, às suas funções básicas. Por
este motivo, deverá ser ele concebido, projetado, construído e conservado de forma a
apresentar, invariavelmente, níveis de serventia compatíveis e homogêneos, em toda sua
extensão, os quais são normalmente avaliados através da apreciação de três características
gerais de desempenho: a
segurança, o conforto e a economia (de manutenção, operação e segurança)."
Vale ressaltar ainda as justificativas apresentadas no Memorando nº 029/2006 DEPT/DEIT/SEINF, de 24/01/2006 que tratava de solicitação de abertura de processo licitatório:
"Todas as Vias pavimentadas necessitam de manutenção e conservação, caso contrário em
determinado período de tempo, estando os mesmos sujeitas ao tráfego de veículos e a fatores
ambientais, sofreriam processos de deterioração e acabariam perdendo a sua função de
comunicação social política e econômica.
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A BR-174, em particular, interliga a nossa população ao resto do País além de que, ao fazer
parte da Amazônia Legal necessita de condições adequadas, pois é o elo de integração regional.
Outro fato imperioso é que a BR-174 também nos conduz à Venezuela e à República
Cooperativa da Guiana e por consequência ao Caribe e ao resto do mundo, e que somos
dependentes do transporte rodoviário.
É evidente que com os serviços de manutenção e conservação teremos uma redução dos custos
operacionais, segurança dos usuários, pedestres e propriedades as margens das vias, além do
conforto do usuário e preservação dos padrões de conforto estético de via."
Entretanto, diante da situação precária encontrada na BR-174, não há evidências de que os custos
operacionais tenham sido reduzidos e que tenha aumentado a segurança dos usuários.
Aliás, de forma oposta, destaca-se a ocorrência de prestação de serviços insatisfatórios, conforme
Memorando nº 191/2008, de 08/04/2008 e Memorando/SEINF nº 193/2008, de 10/04/2008, em
referência a execução do Convênio nº 044/2002. A empresa contratada para executá-lo foi a
Tescon Engenharia Ltda que agora é a responsável pelos serviços de conservação no subtrecho
definido no Lote II.
Além do exposto, destacamos ainda a existência do Convênio nº 292/2007 que possui como
objeto a Restauração de 126,60 km na Rodovia BR-174, no subtrecho Caracaraí (Km 369,0) Entrada BR-401 (Km 495,6). Dessa forma, constatamos a ocorrência de serviços de conservação
no trecho que será restaurado pelo Consórcio CMT - EGESA.
Evidência:
Verificação no local.
Manifestação da unidade examinada:
Por meio do Ofício GAB/SEINF Nº 090/2009, de 02/02/2009, o Governo do Estado de Roraima,
por meio do Secretário de Estado de Infraestrutura, apresentou os seguintes esclarecimentos:
"Esclarecimentos: Com relação a este item concordamos que embora os serviços de
conservação/manutenção estejam sendo executados conforme instruções do DNIT, a rodovia
ainda se encontra em estado ruim. Este fato se dá devido à situação da rodovia, cujo pavimento
se encontra totalmente deteriorado, com problemas estruturais de base, sub-base, drenagem, etc.,
sendo necessário fazer uma obra de restauração, não resolvendo mais apenas os serviços de
conservação.
Vale ressaltar que em toda a extensão da BR-174/RR o pior trecho é o situado entre a Div.
AM/RR (km 0,00) x Jundiá (km 73,00), que corresponde à reserva indígena Waimiri-Atroari,
onde a situação se torna mais grave devido à grande incidência de chuvas durante quase todo o
ano e as condições da vegetação que estão atualmente quase encobrindo a rodovia, dificultando
dessa forma, a aeração do pavimento, acumulando umidade e reduzindo a sua capacidade de
suporte.
Os outros trechos da rodovia encontram-se trafegáveis com algumas panelas decorrentes de
desgaste do revestimento asfáltico existente. Este desgaste acarreta o aparecimento frequente de
novas panelas.
A idade média do pavimento é em torno de 10 anos, tendo sido dimensionado para um número N
≤ 10 (elevado a seis) e base com CBR ≥ 60. Em face da evolução do tráfego hoje se faz
necessário à utilização de uma base com CBR ≥ 80. O revestimento asfáltico utilizado foi o
Tratamento Superficial Duplo - TSD, sendo que com o aumento do número N hoje a melhor
opção para o revestimento asfáltico é o Concreto Betuminoso Usinado a Quente - CBUQ.
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O Governo do Estado de Roraima, por meio da SEINF, já licitou o projeto de Restauração da
BR-174/RR no trecho compreendido entre Div. AM/RR (km 0,00) x Caracaraí (km 369,00) e
Boa Vista (km 505,10) x Pacaraima (km 719,90). Este devendo ser entregues a SEINF até março
de 2009, o qual deverá ainda ser aprovado pelo DNIT para posterior licitação.
É importe frisar que até a execução da solução definitiva é necessário fazer a
conservação/manutenção de todo o trecho para dar trafegabilidade, conforto e segurança a
rodovia.
No trecho compreendido entre Caracaraí (km 369,00) x Boa Vista (km 505,10) existem dois
convênios e dois contratos vigentes abaixo relacionados:
A) TT-109/05 - Convênio de Conservação da BR-174/RR lavrado entre o Governo do Estado de
Roraima, através da SEINF e o DNIT.
Acobertado por este convênio existe o Contrato nº 056/06 entre a SEINF e a Construtora Araújo
LTDA que tem seu prazo vigente até abril de 2009, podendo ainda ser prorrogado.
B) TT-292/07 - Convênio de Restauração da BR-174/RR lavrado entre o Governo do Estado de
Roraima, através da SEINF e o DNIT.
Acobertado por este convênio existe o Contrato nº 071/07 entre a SEINF e o Consórcio
CMT/Egesa, que tem a CMT como líder e o prazo para a conclusão dos serviços de Restauração
é em junho/2010.
Conforme cronograma de execução do Consórcio CMT/Egesa, em anexo, a mesma executará
obras de restauração no período do verão, entre dezembro/2008 e maio/2009, somente no trecho
entre Iracema (km 377,50) e Boa Vista (km 426,00), ficando o trecho entre Caracaraí (km
369,00) e Iracema (km 377,50) para ser executado no outro verão de 2009/2010, iniciando em
outubro de 2009.
Diante do exposto e para que não ocorram prejuízos para a rodovia e consequentemente para os
seus usuários, colocando em risco a segurança de transito, informamos que o trecho entre
Caracaraí (km 369,00) e Iracema (km 377,50) será mantido pelo contrato de Conservação com a
Construtora Araújo, até que se iniciem os serviços de Restauração neste trecho. Este
programação foi informada ao TCU através do nº 1715/08 de 23/12/2008. Cópia do cronograma
de execução do Consórcio CMT/Egesa,"
Análise do controle interno:
As justificativas apresentadas pela SEINF têm como foco central o reconhecimento da
impropriedade.
Quanto ao fato de existir uma empresa realizando serviços de conservação em trecho que sofrerá
restauração, vale ressaltar que conforme justificativa apresentada pela SEINF, o cronograma do
Consórcio CMT/Egesa prevê a execução das obras de restauração, no verão compreendido no
período de dezembro/2008 a maio/2009, somente no trecho entre Iracema (km 377,50) e Boa
Vista (km 426,00), ficando o trecho entre Caracaraí (km 369,00) e Iracema (km 377,50) para ser
executado no verão do período 2009/2010, iniciando em outubro de 2009. Em função desta
programação a SEINF justifica a necessidade da continuidade dos serviços de conservação, com
a Construtora Araújo, no trecho entre Caracaraí (km 369,00) e Iracema (km 377,50), até que se
iniciem os serviços de Restauração neste trecho.
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Entretanto, a SEINF não apresenta justificativas para o fato do cronograma do Consórcio
CMT/Egesa não prever a execução dos serviços de restauração de forma concomitante, nos dois
sub-segmentos, no verão compreendido no período de dezembro/2008 a maio/2009, ou a
previsão da não atuar inicialmente no sub-segmento entre Caracaraí (km 369,00) e Iracema (km
377,50).
Além disso, supondo que a programação apresentada no cronograma do Consórcio CMT/Egesa
seja justificável, a SEINF também não esclarece se será procedida a formalização, por meio da
emissão de Ordem de Serviço específica, da suspensão da execução das obras de conservação no
segmento entre Caracaraí (km 369,00) e Iracema (km 377,50), quando do início dos trabalhos de
restauração deste trecho.
E ainda, se a liberação da execução de serviços de conservação, com relação ao segmento entre o
km 369,0 e 377,50, levará em consideração, dentro do possível, as soluções previstas no projeto
de restauração, de maneira a minimizar a execução de serviços que não serão aproveitados
quando da realização da restauração.
No entanto, por meio do Ofício nº 1705/2009/GAB/SEINF-RR, de 11/11/2009 (págs. 06 a 15 do
proc. 00190.041884/2009-17), houve o encaminhamento de manifestação do Secretário Estadual
Interino de Infraestrutura, conforme transcrito a seguir:
“A continuidade dos serviços de conserva tinha por finalidade a manutenção da trafegabilidade
da rodovia, até que os serviços de restauração fossem iniciados. A opção pela não execução dos
dois sub-segmentos de forma concomitante, teve por fundamento o princípio da economicidade
considerando que se realizado dessa forma elevaria consideravelmente o custo do
empreendimento.
Também, a opção por se iniciar a obra no trecho Boa Vista x Mucajai teve por fundamento o
interesse público, uma vez que esse trecho possui um maior fluxo de veículos.”
Análise da CGU:
A SEINF-RR justifica o particionamento dos serviços de restauração previsto no Contratos nº
071/076, entre a SEINF-RR e o Consórcio CMT/Engesa, em duas etapas devido a
economicidade gerada. Sendo previsto a restauração de 48,5 km na 1a etapa e 8,5 km na 2a etapa.
No entanto, restou pendente à SEINF-RR justificar as razões da diminuição da produtividade das
equipes e usina contratada, em relação às previstas no SICRO II, que impedem a execução de 57
km de restauração em um período de 6 meses.
BR-432/RR
CONSTATAÇÃO 054:
FINALIDADE DOS SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO NÃO ATENDIDA.
À época dos trabalhos de fiscalização no âmbito do 8º Sorteio de UF, técnicos da CGU/PR
constataram que trechos licitados da BR-432/RR não apresentavam boas condições de
conservação, conforme registro fotográfico do subtrecho km 140,8 ao km 185,4, de
responsabilidade da Construtora Araújo Ltda.
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Foto 15 – BR-432 – Km 142 – Falta de compactação da pista,
gerando um “atoleiro”.
Foto 16 – BR-432 – Km 143 – Acúmulo de água na lateral
da pista.
Foto 17 – BR-432 – Km 154 – Acúmulo de água na lateral da
pista.
Foto 18 – BR-432 – Km 165 – Erosão na lateral da pista,
comprometendo a base.
Tanto no Lote I/1, correspondente ao subtrecho Entrada da BR-174/210 - Vila Santa Rita,
segmento Km 0,0 - Km 140,8, em que a empresa Construtora Araújo Ltda é responsável pelos
serviços de conservação, como no Lote I/2, correspondente ao subtrecho Vila Santa Rita - Rio
Quitauaú, segmento Km 140,8 - Km 185,4, em que a empresa contratada é a Construtora
Meirelles Mascarenhas Ltda, as condições de trafegabilidade da rodovia não são satisfatórias em
diversos pontos, chegando, às vezes, a ser precária, gerando desconforto e até mesmo
comprometendo a segurança dos usuários, além de gerar a necessidade de realização de novos
serviços em um curto espaço de tempo, onerando ainda mais os cofres públicos, podendo
ocasionar por fim, a interrupção do tráfego, descaracterizando dessa forma, o objetivo do
contrato de conservação da rodovia.
Evidência:
Contrato nº 072/2007 - Processo n° 01196/07-82 - fls. 471 à 477;
Contrato nº 073/2007 - Processo n° 01196/07-82 - fls. 460 à 466;
À época do encaminhamento do Relatório do 8º Sorteio de UF, não houve manifestação do
Gestor, não havendo análise a ser realizada por parte do Controle Interno.
No entanto, por meio do Ofício nº 1705/2009/GAB/SEINF-RR, de 11/11/2009 (págs. 06 a 15 do
proc. 00190.041884/2009-17), houve o encaminhamento de manifestação do Secretário Estadual
Interino de Infraestrutura, conforme transcrito a seguir:
“O trecho objeto dos contratos em comento está sujeito a constantes inundações, necessitando
de elevação de greide, e os serviços de conservação ora executados não contemplam esta
necessidade.
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Razão pela qual a SEINF está pleiteando junto ao DNIT um projeto de implantação e
pavimentação do trecho em questão, o qual se encontra em análise naquele órgão e,
certamente, trata solução definitiva ao problema aqui apontado.”
Análise da CGU:
Embora as informações apresentadas pela SEINF-RR justifique o motivo da deterioração do
trecho da Rodovia BR-432/RR, segmento km 32 ao km 165, a mesma não se manifesta quanto
aos serviços de conservação que estão sendo prestados no trecho. A não apresentação de
evidências que indiquem que a empresa contratada está prestando adequadamente os serviços
contratados, tais como fotos dos trechos recuperados após o período de chuvas, é razão para a
permanência da constatação.
BR-433/RR
CONSTATAÇÃO 055:
EXISTÊNCIA DE CLÁUSULAS RESTRITIVAS NO EDITAL DE CONCORRÊNCIA Nº
16/2009, CERTAME ESSE CONDUZIDO PELA SECRETARIA DE ESTADO DE
INFRAESTRUTURA DE RORAIMA
Trata-se de licitação dividida em 2 (dois) lotes visando a contratação de empresa para execução,
sob regime de empreitada a preços unitários, dos serviços necessários à realização dos serviços
de manutenção rodoviária (conservação/recuperação) na Rodovia BR-433/RR, num total de
191,0 km a saber:
Lote I - km 0,0 (Entronc. BR-401/RR) x km 87,0 = km 87,0
Lote II - km 87,0 x km 191,0 (Entronc. BR-174/RR) = km 104,0
Ao se analisar o Edital nº 16/2009, publicado no DOE em 22/07/2009, no jornal “Roraima Hoje”
e no DOU em 23/07/2009, verificou-se a existência de cláusulas restritivas à competição, tendo
em vista que o Item 10.2 – estabeleceu um único dia (13/08/2009) e horário (8:00 h) para a
realização de visita aos locais onde serão prestados os serviços.
Quanto a esse tema, verifica-se que o Tribunal de Contas da União – TCU, em diversos
Acórdãos afirmou que a realização de visita técnica em data única afronta ao art. 30, § 1º, c/c o
art. 3º, § 1º, da Lei 8.666/1993. Além disso, dispôs ainda o TCU que se trata de exigência que
viola o art. 3º da Lei nº 8.443, de 16 de junho de 1992, visto que restringe o caráter competitivo
da licitação, pois onera de forma injustificável os licitantes.
Verificou-se ainda que retiraram o Edital 7 (sete) Empresas, quais sejam: ASC Empreendimentos
e Construções Ltda, em 11/08; Construtora Araújo Ltda, em 28/07; CMM Construtora Meirelles
Mascarenhas Ltda, em 28/07; CENGE Construções Ltda, em 29/07; Construtora COBRA Ltda,
em 28/07; V.S. Construções e Serviços Ltda, em 29/07; Construtora MELLO de Azevedo S/A.
Dessas 7 (sete) Empresas, 3 (43%) concorreram ao Lote I e 1 (14%) concorreram ao Lote II
sendo que, ao se analisar o certame como um todo, ou seja, os três Lotes simultaneamente,
verificou-se a participação de 4 (quatro) Empresas, ou seja, 57% do total de Empresas que
retiraram o Edital. Essa situação pode ser observada a seguir:
Lote 1 = Construtora Araújo; Meirelles Mascarenhas; Construtora COBRA;
Lote 2 = Meirelles Mascarenhas.
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Por fim, sagraram-se vencedores do certame as seguintes Empresas:
Lote 1 – Construtora Araújo – R$ 6.573.852,21;
Lote 2 – Meirelles Mascarenhas – R$ 8.484.019,26.
Em conclusão, com base no exposto, verifica-se que a cláusula editalícia relacionada à restrição
da visita técnica a apenas um determinado dia e horário pode ter sido determinante para o
desfecho da licitação, haja vista a possibilidade de afastamento de outros interessados por conta
dessa restrição.
II.5 - VALEC – FATOS CONSTANTES DA DENÚNCIA INICIAL
II.5.1 -
FERROVIA DE INTEGRAÇÃO OESTE-LESTE - FIOL
Fato denunciado: “(...) a Valec ter aumentado em R$ 828 milhões de reais um trecho de ferrovia
cujo custo havia sido estimado apenas seis meses antes.” (Fonte: Revista Veja nº 2.224, de
06/07/2011)
Conclusão CGU: Confirmado parcialmente. Isto porque o trabalho realizado pela CGU, neste
caso, teve por escopo a avaliação do projeto básico e o grau de correspondência do orçamento
apresentado pela administração com o projeto de engenharia apenas nos Lotes 01, 02 e 03,
evidenciando superestimativa de R$ 52.217.131,69, a valores de Março/2010. Cabe ressaltar que
o TCU já havia identificado superestimativa de R$ 227.499.818,53, ao qual entendemos devam
ser acrescidos mais R$ 52.217.131,69, resultando em superestimativa total para esses Lotes no
montante de R$ 279.716.950,22.
Reportagem da Revista menciona o acréscimo na previsão orçamentária para a referida obra,
bem como um arranjo para a escolha das empresas que ganhariam os lotes para construção. A
análise da CGU, neste caso, teve por escopo a avaliação do projeto básico e o grau de
correspondência do orçamento apresentado pela administração com o projeto de engenharia.
CONSTATAÇÃO 056:
SOBREPREÇO NO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA DA VALEC PARA OS LOTES 01, 02
E 03 DA FIOL NO VALOR DE R$ R$ 52.217.131,69, DECORRENTE DE QUANTIDADES A
MAIOR DOS SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM.
O empreendimento Construção da Ferrovia de integração Oeste-Leste compreende a implantação
de 1.526,700 km de ferrovia ligando o terminal de Ilhéus-BA a Figueirópolis-TO, onde entronca
com a Ferrovia Norte-Sul. A execução desse empreendimento é de responsabilidade da VALEC –
Engenharia, Construção e Ferrovia S.A. e está inserida no programa 1460 - Vetor Logístico
Nordeste Meridional.
Até o presente momento, os serviços de execução se iniciaram no segmento compreendido entre
Ilhéus e Barreiras no Estado da Bahia, totalizando 1.021,9 km divididos em oito lotes. A
extensão restante, de Barreiras – BA até Figueirópolis –TO, ainda encontra-se em fase de
elaboração de projeto.
As licitações para contratação de empresas para execução das obras e serviços de engenharia
necessários à implantação dos 1.021,9km entre Ilhéus e Barreiras foram realizadas em 2010. O
plano inicial de implantação adotado pela VALEC adotou a divisão em oito lotes de construção,
sendo sete lotes licitados pelo Edital nº 005/2010, de 16/07/2010, e um lote de construção da
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Ponte sobre o Rio São Francisco, cuja licitação foi regida pelo Edital nº 008/2010, publicado em
01/10/2010.
A extensão dessa ponte é 2.900 m e o valor estimado pela Superintendência de Construção da
VALEC - SUCON para execução das obras e serviços de engenharia necessários à sua execução
é R$148.230.813,75, referido a março de 2010. No caso dos outros sete lotes, o valor
inicialmente estimado para implantação foi de R$ 4.389.811.685,86 (quatro bilhões, trezentos e
oitenta e nove milhões, oitocentos e onze mil, seiscentos e oitenta e cinco reais e oitenta e seis
centavos), também referidos a Março de 2010.
Cabe destacar que, apesar de o Tribunal de Contas da União – TCU ter realizado trabalho
relacionado à verificação dos custos unitários frente aos de mercado, esta CGU, especificamente
nesta constatação, efetuou análises quanto aos quantitativos dos serviços de terraplenagem
inseridos no orçamento de referência da VALEC.
Atuação do Tribunal de Contas da União concomitante à realização do certame regido pelo
Edital nº 005/2010 detectou preços unitários superiores aos de mercado em diversos itens dos
orçamentos de referência da VALEC relativos aos sete lotes do subtrecho Ilhéus – Barreiras. A
análise do TCU partiu de Orçamento de Referência para esses lotes com valor total de R$
4.471.446.299,86, segundo Relatório Preliminar de Fiscalização do TCU nº 318/2010. Esse valor
é R$ 81.634.614,00 superior ao valor total da estimativa inicial da SUCON (fl. 03 processo nº
145/2010), conforme colunas 2 e 3 do Quadro I seguinte.
Quadro I: Cálculo do Sobrepreço do Orçamento de Referência Inicial Elaborado pela SUCON - VALEC.
Orçamentos de Referência VALEC - Edital nº 005/2010
Lote
Extensão Estimativa Inicial Orç. Ref. VALEC (Rel.
(km)
(SUCON)
318 TCU)
1
2
3
Orçamento Ref.
VALEC Pós TCU
4
Diferença
2-4
3-4
1
124,9
626.040.728,00
626.040.728,00
583.246.469,46
42.794.258,54
42.794.258,54
2
117,9
656.514.944,16
667.729.655,25
652.980.952,60
3.533.991,56
14.748.702,65
3
115,36 490.902.480,22
521.142.472,29
412.763.785,63
78.138.694,59
108.378.686,66
4
178,28 773.259.186,12
787.331.202,68
745.046.362,63
28.212.823,49
42.284.840,05
5
162,04 715.222.493,75
731.003.748,92
724.867.503,46
-9.645.009,71
6.136.245,46
6
159,31 601.691.156,63
598.695.384,18
581.090.193,31
20.600.963,32
17.605.190,87
7
161,12 526.180.696,98
539.503.108,54
543.951.214,24
-17.770.517,26
-4.448.105,70
TOTAL 1018,91 4.389.811.685,86
4.471.446.299,86
4.243.946.481,34
145.865.204,52
227.499.818,53
Obs.: Valores referidos a Março/2010.
Fonte: Memorando nº 129/2010-SUCON / VALEC e Ofício nº 924/2011 PRESI. Relatório Preliminar de Fiscalização TCU nº
318/2010 Processo TC 9518/2010-0
Por meio da Solicitação de Auditoria n° 201112110/032 da CGU, a VALEC foi instada a
apresentar as razões para esse aumento de valor, bem como as planilhas orçamentárias que dão
suporte ao valor total registrado no Relatório Preliminar de Fiscalização TCU nº 318/2010
(R$4.471.446.299,86), não apresentando resposta até fechamento deste relatório.
Em função da Atuação do TCU, a VALEC promoveu adequações que resultaram em uma
redução de R$ 227.499.818,53 no valor total do orçamento de referência inicial da VALEC (vide
coluna 3 – 4 do Quadro I anterior). Nesse sentido, o valor total de fato licitado, após atuação do
TCU, referente aos sete lotes da FIOL passou para R$ 4.243.946.481,34, referidos a março/2010.
Em termos percentuais, uma diminuição de 5% .
Verifica-se, pois, que os orçamentos de referência da VALEC para os lotes 01, 02, 03, 04, 05 e 06
foram originariamente superestimados pela Superintendência de Construção da VALEC nos
valores relacionados no Quadro acima. O fato de a própria VALEC ter promovido os ajustes de
Página 201 de 253
preço visando à redução dos valores inicialmente orçados é uma evidência incontestável dessa
constatação.
Ao avaliar a versão finalmente licitada dos orçamentos de referência da VALEC dos lotes 01, 02
e 03 (coluna 4 do Quadro I acima), estritamente no que se refere aos quantitativos dos serviços
de terraplenagem, esta equipe de Auditoria detectou quantidades maiores do que as necessárias
para execução da geometria desses lotes. Dessa forma, os respectivos orçamentos de referência
da VALEC, em que pese a atuação do Tribunal de Contas da União relativa aos preços unitários,
ainda foram licitados com valores superestimados devido a quantitativos além do necessário no
item terraplenagem.
Por meio do Ofício n° 933/2011-PRESI, o Diretor Presidente Interino encaminhou a esta CGU o
documento intitulado “Planilhas de Cálculo de Volumes de Terraplenagem – Cubação” integrante
do Projetos Básico dos lotes 01, 02 e 03 em meio magnético. Essas planilhas fornecem os
volumes geométricos de corte e aterros necessários à execução da geometria da ferrovia,
considerando os levantamentos de campo realizados na fase de elaboração do Projeto Básico.
Portanto, é a fonte principal para geração dos quantitativos dos serviços de terraplenagem.
A partir dos volumes de corte e aterro registrados nessas planilhas de cubação e dos resultados
dos estudos geotecnológicos das áreas de empréstimos constantes no Relatório do Projeto
Básico, foram obtidas as quantidades de escavação e aterros necessárias à execução da geometria
dos lotes 01, 02, 03 definidas nos respectivos projetos básicos. Cotejando essas quantidades com
as inseridas nos respectivos orçamentos referenciais licitados pela VALEC, foram observados
excessos que, se durante a fase de obra forem pagos e não executados, ocasionarão expressivo
prejuízo ao erário, conforme a seguir relatado:
Lote 01
Na Planilha de Cálculo de Volumes de Terraplenagem – Cubação do Projeto Básico do Lote 01,
o volume total de corte necessário para execução da geometria da ferrovia é 4.719.595,28 m3,
distribuídos da seguinte maneira: 1.706.442,36 m3 de material de 1ª categoria (solo),
1.022.640,41 m3 de material de 2ª Categoria (transição solo/rocha); 1.990.512,52 m3 de material
de 3ª categoria (rocha sã). Já o volume total de aterro acabado necessário para execução do
projeto geométrico é 7.289.735,09 m3.
Como o volume de aterro acabado é superior ao volume total de corte da obra, será necessária a
realização de volumes adicionais de escavação, denominadas de “empréstimos”, para atender a
demanda de aterros. Para obtenção do volume de empréstimo necessário deve-se converter o
volume de aterro total (7.289.735,09 m3), o qual se refere ao volume de aterro compactado, para
o volume equivalente no estado natural, na condição em que se encontra na escavação. Essa
conversão é feita multiplicando o volume de aterro compactado pelo fator de homogeneização,
parâmetro resultante da divisão entre densidade seca máxima do material compactado e
densidade in situ do material (medida na condição em que se acha na escavação).
No caso do Projeto Básico do Lote 01, foi adotado o fator de homogeneização de 1,25, embora
resultados das investigações geotécnicas realizadas nas áreas de empréstimos indicarem fatores
de homogeneização inferiores, conforme Relatório do Projeto Básico – Lote 1F – Volume 01.
Segundo esse Relatório do Projeto Básico, apenas 6% dos resultados apresentam valores de fator
de homogeneização maiores que 1,20; 24% apresentam valores maiores que 1,15 e 1,20, e a
grande maioria, 71% dos resultados, apresentam fatores de homogeneização inferiores a 1,15. A
média dos resultados foi de 1,13. Vide Quadro II seguinte:
Página 202 de 253
Quadro II: Fatores de Homogeneização segundo estudos geotecnológicos do Projeto Básico do Lote 01.
Cálculo do Fator de Homogeneização dos Materiais da Áreas de Empréstimos do Projeto Básico do Lote 01
Identificação dos Ensaios
6
7
8
9
10
1,504 1,365 1,465 1,496 1,582
1,672
1,475
1,642
1,450
1,413
1,515 1,595 1,488
1,561
Densidade Seca Máxima 1,735 1,535 1,718 1,699 1,788
1,940
1,670
1,875
1,690
1,503
1,690 1,562 1,570
1,745
Fator Homogeneização
1,16
1,13
1,14
1,17
1,06
1,12
0,98
1,06
1,12
25
26
27
Densidade in situ
Identificação dos Ensaios
1
2
1,15 1,12
5
1,17
1,14
1,13
17
18
19
11
12
13
14
20
21
22
23
24
1,612
1,683
1,537
1,576
1,524
1,594 1,516 1,379
1,384
Densidade Seca Máxima 1,865 1,636 1,825 1,620 1,565
1,921
2,007
1,810
1,809
1,795
1,881 1,733 1,515
1,515
Fator Homogeneização
1,09
Identificação dos Ensaios
Densidade in situ
16
4
1,645 1,501 1,591 1,353 1,354
Densidade in situ
15
3
1,13 1,09
29
30
1,15
1,20
1,16
1,19
1,19
1,18
1,15
1,18
1,18
1,14
1,10
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
1,65
1,433
1,447
1,397
1,393
1,321
1,434 1,601 1,681 1,551
28
42
1,311 1,511 1,398
1,401
Densidade Seca Máxima 1,58 1,81
1,87
1,707 1,837
1,655
1,616
1,642
1,555
1,4
1,39
1,656 1,553
1,517
Fator Homogeneização
1,11
1,10
1,11
1,15
1,12
1,18
1,12
1,06
1,06
1,10
1,08
45
46
47
48
49
50
51
52
53
Identificação dos Ensaios
Densidade in situ
1,10 1,13
43
44
1,377 1,405 1,265 1,411 1,170
1,241
1,465
1,337
1,453
Densidade Seca Máxima 1,577 1,755 1,580 1,750 1,212
1,395
1,675
1,520
1,617
Fator Homogeneização
1,04
1,12
1,14
1,14
1,11
71%
1,15 < Valores<1,20
Valor médio
1,15 1,25
1,13
1,25
1,24
% Valores < 1,15
22%
1,11
Valores > 1,20
6%
Fator Homogeneização Obtido = 1,15
Fonte: Estudos Geotecnológicos das Áreas de Epréstimos - Relatório do Projeto Basíco do Lote 02 - Volume 01. Ofício nº
933/2011- PRESI, de 25/07/2011.
Portanto, adotar um fator de homogeneização de 1,25, resulta em superestimativa do volume de
escavação de empréstimos necessário para atender à demanda dos aterros. Assim, em face desses
resultados, um valor adequado para esse parâmetro seria 1,15, isto é, o valor médio obtido (1,13)
acrescido de mais 2% para compensar eventuais perdas de materiais durante o transporte.
Assim, considerando um fator de homogeneização de 1,15, seriam necessários 8.383.195,35 m3
de material escavado para execução dos aterros do Lote 01 da FIOL, segundo os documentos do
Projeto Básico. Pouco mais da metade desse volume (4.719.595,28 m3) provém das escavações
dos cortes necessárias para execução da geometria da ferrovia, uma vez que, de acordo com o
orçamento de referência da VALEC, todo o material cortado está sendo aproveitado nos aterros.
E o restante, correspondente ao volume de 3.663.600,06 m3, é quantidade de empréstimo em
material de 1ª categoria necessária para realizar os aterros do Lote 01.
Portanto, o volume total de escavação em material 1ª categoria é 5.370.042,42 m3,
correspondendo à soma entre os volumes de material 1ª categoria proveniente dos cortes e o
volume de empréstimo necessário para completar a execução dos aterros.
Todavia, no orçamento de referência da VALEC para o Lote 01, a quantidade total de escavação
em material de 1ª categoria é 7.677.402,00 m3, um volume de 2.307.359,58 m3 a mais do que o
necessário segundo cubação do Projeto Básico. No caso da escavação em material de 2ª
categoria, a quantidade inserida no orçamento de referência da Administração converge com a
cubação do projeto básico. No que se refere aos quantitativos de material de 3ª categoria, o
volume total do orçamento de referência da VALEC é 2.412.182,00 m3, enquanto o cubado
segundo projeto básico é de 1.990.512,52 m3, uma diferença para mais de 421.669,48 m3.
No caso dos aterros, o volume total inserido no orçamento de referência da VALEC para o Lote
01 é de 8.635.617,00 m3, ao passo que o volume total de aterro cubado pelo projeto básico é
7.289.735,09 m3. Portanto, 1.345.881,91 m3 a mais que o necessário segundo o projeto básico.
Distribuindo o volume total de aterro obtido pela cubação do projeto básico na mesma proporção
da planilha do orçamento de referência da VALEC para os três tipos de aterros verificados,
chega-se às seguintes quantidades: 4.795.285,78 m3 de aterro a 95% do Proctor Normal,
Página 203 de 253
517.158,57 m3 de aterro a 100% do Proctor Normal, e 1.977.290,745 m3 de aterro com material
de terceira categoria.
Uma síntese da comparação entre os quantitativos de terraplenagem obtidos a partir da cubação
do Projeto Básico e os inseridos no orçamento de referência da VALEC para o Lote 01 é
apresentada nos Quadros seguintes.
Quadro III: Comparação entre Quantidades de Escavação da Cubação do Projeto Básico e Orçamento de Referência da
VALEC.
Cubação do Proj. Básico
Orçamento Ref.
VALEC
m3
m3
Classificação
Diferença
%
m3
Escavação mat. 1ª Cat.
5.370.042,42
7.677.402,00
2.307.359,58
Escavação mat. 2ª Cat.
1.022.640,41
1.021.647,00
-993,41
43%
0%
Escavação mat. 3ª Cat.
1.990.512,52
2.412.182,00
421.669,48
21%
Escavação Total
8.383.195,35
11.111.231,00
2.728.035,65
33%
Fonte: Planilha de Cubação da Terraplenagem Projeto Básico - Memo nº 933/2011 – PRESI. Planilha do Orçamento de
Referência da VALEC - Memo nº 924/2011 - PRESI.
Quadro IV: Comparação entre Quantidades de Aterro da Cubação do Projeto Básico e Orçamento de Referência da VALEC.
Cubação do Proj. Básico
Orçamento Ref.
VALEC
m3
m3
Classificação
Aterro a 95% do P.N.
4.795.285,78
Aterro a 100% do P.N.
Diferença
m3
5.680.625,00
%
885.339,22
18%
18%
517.158,57
612.640,00
95.481,43
Aterro c/ mat. 3ª Cat.
1.977.290,74
2.342.352,00
365.061,26
18%
Aterro Total
7.289.735,09
8.635.617,00
1.345.881,91
18%
Fonte: Planilha de Cubação da Terraplenagem Projeto Básico - Memo nº 933/2011 – PRESI. Planilha do Orçamento de
Referência da VALEC - Memo nº 924/2011 - PRESI.
Considerando os mesmos preços unitários dos serviços de escavação e aterro e adotando a
mesma proporção de distribuição dos quantitativos nas diversas faixas de DMT do Orçamento de
Referência da VALEC para o Lote 01, chega-se a um sobrepreço devido à majoração de
quantidades no valor de R$ 33.509.765,70, referidos a Março/2010. Vide Quadro abaixo:
Quadro V: Cálculo do sobrepreço na terraplenagem do orçamento de referência da VALEC - Lote 01
CÁLCULO DO SOBREPREÇO NA TERRAPLENAGEM DO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA DA VALEC - LOTE 01
SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM
Und.
P. Unit.
(R$)
Orçamento de Referência Licitação
Projeto Básico do Lote 01
Quantidade
Valor
Quantidade
Valor
22.342,40
R$ 35.971,26
15.627,63
R$ 25.160,49
Material de 1ª categoria
Escavação, carga, transporte e descarga
m3
1,61
50 < DMT ≤ 200 m
3
m
4,73
89.369,60
R$ 422.718,21
62.510,54
R$ 295.674,85
200 < DMT ≤ 400 m
m3
5,51
317.089,00
R$ 1.747.160,39
221.791,35
R$ 1.222.070,36
400 < DMT ≤ 600 m
m3
5,97
861.121,00
R$ 5.140.892,37
602.320,46
R$ 3.595.853,14
600 < DMT ≤ 800 m
m3
6,38
1.105.711,00
R$ 7.054.436,18
773.401,60
R$ 4.934.302,20
800 < DMT ≤ 1000 m
3
m
6,75
204.193,00
R$ 1.378.302,75
142.825,02
R$ 964.068,87
1000 < DMT ≤ 1200 m
m3
7,14
1.262.516,00
R$ 9.014.364,24
883.080,56
R$ 6.305.195,22
1200 < DMT ≤ 1400 m
m3
7,50
914.257,00
R$ 6.856.927,50
639.487,01
R$ 4.796.152,60
1400 < DMT ≤ 1600 m
m3
7,79
444.388,00
R$ 3.461.782,52
310.832,03
R$ 2.421.381,48
1600 < DMT ≤ 1800 m
3
m
7,91
135.473,00
R$ 1.071.591,43
94.758,06
R$ 749.536,29
1800 < DMT ≤ 2000 m
m3
8,51
153.215,00
R$ 1.303.859,65
107.167,90
R$ 911.998,83
2000 < DMT ≤ 3000 m
m3
9,56
1.353.415,00
R$ 12.938.647,40
946.660,86
R$ 9.050.077,81
3000 < DMT ≤ 5000 m
m3
12,71
672.609,00
R$ 8.548.860,39
470.463,69
R$ 5.979.593,48
Escavação,carga e descarga para DMT >
5000 m
m3
2,49
141.703,00
R$ 352.840,47
99.115,71
R$ 246.798,11
0 < DMT ≤ 50 m
Página 204 de 253
CÁLCULO DO SOBREPREÇO NA TERRAPLENAGEM DO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA DA VALEC - LOTE 01
SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM
Und.
P. Unit.
(R$)
Orçamento de Referência Licitação
Projeto Básico do Lote 01
Quantidade
Valor
Quantidade
Valor
997.775,00
R$ 1.845.883,75
697.904,61
R$ 1.291.123,53
3
m xkm
1,85
0 < DMT ≤ 200 m
m3
6,86
11.716,00
R$ 80.371,76
11.727,39
R$ 80.449,91
200 < DMT ≤ 400 m
m3
7,66
71.234,00
R$ 545.652,44
71.303,27
R$ 546.183,01
400 < DMT ≤ 600 m
m3
8,07
40.974,00
R$ 330.660,18
41.013,84
R$ 330.981,70
600 < DMT ≤ 800 m
m3
8,4
91.345,00
R$ 767.298,00
91.433,82
R$ 768.044,09
800 < DMT ≤ 1000 m
m3
9,18
56.425,00
R$ 517.981,50
56.479,87
R$ 518.485,17
1000 < DMT ≤ 1200 m
m3
9,66
27.390,00
R$ 264.587,40
27.416,63
R$ 264.844,67
1200 < DMT ≤ 1400 m
3
m
10,03
28.290,00
R$ 283.748,70
28.317,51
R$ 284.024,61
1400 < DMT ≤ 1600 m
m3
10,33
14.086,00
R$ 145.508,38
14.099,70
R$ 145.649,87
1600 < DMT ≤ 1800 m
m3
10,67
39.632,00
R$ 422.873,44
39.670,54
R$ 423.284,63
1800 < DMT ≤ 2000 m
3
m
11,21
352.987,00
R$ 3.956.984,27
353.330,23
R$ 3.960.831,89
2000 < DMT ≤ 3000 m
m3
12,29
100.068,00
R$ 1.229.835,72
100.165,30
R$ 1.231.031,56
3000 < DMT ≤ 5000 m
m3
16,1
113.008,00
R$ 1.819.428,80
113.117,88
R$ 1.821.197,94
Escavação, carga e descarga para DMT >
5000 m
Momento de transporte para DMT> 5000
m
Material de 3ª categoria
m3
3,76
74.492,00
R$ 280.089,92
74.564,43
R$ 280.362,27
m3xkm
2,23
438.077,00
R$ 976.911,71
438.502,99
R$ 977.861,67
m3
23,32
41.063,00
R$ 957.589,16
33.884,85
R$ 790.194,61
200 < DMT ≤ 400 m
3
m
24,64
241.375,00
R$ 5.947.480,00
199.180,64
R$ 4.907.811,02
400 < DMT ≤ 600 m
m3
25,89
143.222,00
R$ 3.708.017,58
118.185,60
R$ 3.059.825,26
600 < DMT ≤ 800 m
m3
26,73
83.273,00
R$ 2.225.887,29
68.716,19
R$ 1.836.783,68
800 < DMT ≤ 1000 m
3
m
27,58
98.974,00
R$ 2.729.702,92
81.672,52
R$ 2.252.528,14
1000 < DMT ≤ 1200 m
m3
27,93
211.445,00
R$ 5.905.658,85
174.482,66
R$ 4.873.300,56
Escavação, carga e descarga para DMT >
1200 m
Momento de transporte para DMT> 1200
m
Aterro
m3
18,22
1.592.830,00
R$ 29.021.362,60
1.314.390,07
R$ 23.948.187,00
m3xkm
4,61
1.090.218,95
R$ 5.025.909,36
899.639,54
R$ 4.147.338,27
m3
2,33
5.680.625,00
R$ 13.235.856,25
4.795.285,78
R$ 11.173.015,87
m3
2,73
612.640,00
R$ 1.672.507,20
517.158,57
R$ 1.411.842,89
m3
8,51
2.342.352,00
R$ 19.933.415,52
1.977.290,74
R$ 16.826.744,24
Momento de transporte para DMT> 5000
m
Material de 2ª categoria
Escavação, carga, transporte e descarga
Escavação, carga, transporte e descarga
0 < DMT ≤ 200 m
Corpo do aterro
Grau de compactação 95% (proctor
normal)
Grau de compactação 100% (proctor
normal)
Compactação em aterro com material de 3ª
categoria
TOTAL
VALOR DO SOBREPREÇO (MARÇO/2010)
R$ 129.649.791,76
R$ 163.159.557,46
R$ 33.509.765,70
Fonte: Orçamento de referência FIOL – Lote 01
O Orçamento de Referência da licitação é o valor “teto” definido pela Administração necessário
para realização do empreendimento. É a partir desse referencial, com as quantidades dos serviços
nele inseridas, que os licitantes formarão as suas propostas de preços para realização da obra.
Destarte, se essas quantidades são superiores às necessárias para execução dos serviços, a
proposta selecionada terá valor excessivo que poderá permitir superfaturamentos ou pagamentos
indevidos durante a fase de obra.
No caso concreto do Lote 01, o valor referencial definido pela VALEC foi de R$
583.246.469,46. A proposta selecionada no certame foi a apresentada pelo Consórcio
SPA/DELTA/CONVAP no valor de R$ 574.497.646,72. Logo, uma redução de R$ 8.748.822,74
ou 1,5%, em termos percentuais. Se os quantitativos de terraplenagem do orçamento de
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referência da VALEC estivessem de acordo com o projeto básico licitado, o valor Referencial da
Licitação do Lote 01 teria sido R$ 549.736.703,76. Isso significa que a Administração poderia
licitar o mesmo objeto definido no projeto básico por um valor R$ 33.509.765,70 inferior ao
valor de fato licitado e, por conseguinte, contratar o mesmo objeto por um valor menor ainda,
conforme o desconto dado pelos licitantes.
LOTE 02
Em relação ao Lote 02 foi verificada uma menor divergência, se comparado com o Lote 01, entre
os volumes registrados na Planilha de Cálculo de Volumes de Terraplenagem – Cubação do
Projeto Básico e as quantidades dos serviços de terraplenagem inseridos no orçamento de
referência da VALEC.
Os volumes totais de corte em material de 2ª categoria e 3ª categoria da cubação do projeto
básico coincidem com o quantitativo total de escavação em material de 2ª categoria e em 3ª
categoria registrado na planilha do orçamento de referência da VALEC para o lote 02. Em
relação aos aterros também foi verificada uma certa convergência.
Por outro lado, o quantitativo total de escavação em material de 1ª categoria inseridos no
orçamento de referência da VALEC é significativamente superior ao obtido a partir da Planilha
de Cálculo de Volumes de Terraplenagem – Cubação do Projeto Básico. Foi constatado que essa
diferença para mais decorre do volume excessivo de material de empréstimo, o qual foi
calculado usando um fator de homogeneização de 1,25, considerado exagerado em face dos
resultados dos estudos geotecnológicos das áreas de empréstimos, constantes do Volume 01 do
Projeto Básico do Lote 02.
Os valores de densidade in situ e densidade seca máxima dos materiais das áreas de empréstimos
indicadas no Projeto Básico resultaram em fatores de homogeneização, na grande maioria,
inferiores a 1,15. O valor médio encontrado foi de 1,14. Acrescendo a esse valor eventuais
perdas decorrentes do transporte chegou-se a um fator de homogeneização de 1,18.
Quadro VI: Fatores de Homogeneização segundo estudos geotecnológicos do Projeto Básico do Lote 02
Cálculo do Fator de Homogeneização dos Materiais da Áreas de Empréstimos do Projeto Básico do Lote 02
Identificação dos Ensaios
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Densidade in situ
1,505 1,558 1,607 1,548 1,613 1,539 1,504
1,560 1,402 1,505 1,507 1,538 1,522
1,6
Densidade Seca Máxima
1,879 1,850 1,921 1,815 1,965 1,851 1,728
1,819 1,580 1,775 1,816 1,785 1,795
1,875
Fator Homogeneização
1,25
1,19
1,20
1,17
1,22
1,20
1,15
1,17
1,13
1,18
1,21
1,16
1,18
1,17
Identificação dos Ensaios
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
Densidade in situ
1,52
1,5
1,64
1,58
1,72
1,53
1,64
1,59
1,67
1,49
1,72
1,74
1,61
1,69
Densidade Seca Máxima
1,790 1,775 1,810 1,770 1,760 1,890 1,725
1,910 1,840 1,850 1,795 1,790
1,67
1,83
Fator Homogeneização
1,18
1,20
1,03
1,04
1,08
40
41
Identificação dos Ensaios
1,18
1,10
1,12
1,02
1,23
1,05
1,10
1,24
1,04
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
Densidade in situ
1,71
1,52
1,71
1,57
1,62
1,52
1,49
1,6
1,5
1,5
1,42
1,508 1,422
1,580
Densidade Seca Máxima
1,92
1,74
1,9
1,79
1,86
1,64
1,6
1,73
1,67
1,67
1,79
1,790 1,925
1,560
Fator Homogeneização
1,12
1,15
1,12
1,14
1,15
1,08
1,07
1,08
1,11
1,11
1,26
1,19
0,99
Identificação dos Ensaios
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
Densidade in situ
1,495 1,305 1,446 1,332 1,315 1,353 1,732
1,364 1,366 1,450 1,453
Densidade Seca Máxima
1,622 1,593 1,568 1,465 1,415 1,395 1,940
1,498 1,485 1,570 1,571
Fator Homogeneização
1,08 1,22 1,08 1,10
1,14 % Valores < 1,15
Valor médio
1,08 1,03 1,12
1,10 1,09
60%
1,15 < Valores<1,20
1,35
1,08 1,08
25%
Valores > 1,20
42
15%
Fator Homogeneização Obtido = 1,18
Fonte: Estudos Geotecnológicos das Áreas de Epréstimos - Relatório do Projeto Basíco do Lote 02 - Volume 01. Ofício nº
933/2011- PRESI, de 25/07/2011.
Página 206 de 253
Utilizando o fator de homogeneização de 1,18, obtido a partir de estudos do Projeto Básico do
Lote 02, e adotando a mesma metodologia de cálculo já relatada anteriormente para o Lote 01,
obtém-se um volume de empréstimo em material de 1ª categoria para execução dos aterros de
6.124.685,15 m3. Somando esse valor ao volume de escavação em material de 1ª categoria
proveniente dos cortes, que é 2.043.586,28 m3, obtém-se um volume total de escavação de
8.168.271,43 m3. Essa quantidade é 1.782.982,57 m3 inferior ao volume total de escavação em
material de 1ª categoria inserido no orçamento de referência da VALEC para o Lote 02. A
seguir, apresenta-se a comparação entre as quantidades de escavação e aterro obtidas segundo os
parâmetros do Projeto Básico do Lote 02 e as registradas no respectivo Orçamento de Referência
da VALEC.
Quadro VII: Comparação entre volumes de escavação segundo Projeto Básico e Orçamento Referencial.
Classificação
Cubação do Proj. Básico
3
Orçamento Ref. VALEC
3
Diferença
3
Escavação mat. 1ª Cat.
m
8.168.271,43
m
9.951.254,00
m
1.782.982,57
%
22%
Escavação mat. 2ª Cat.
1.112.647,54
1.112.648,00
0,46
0%
Escavação mat. 3ª Cat.
2.292.765,46
2.292.765,00
-0,46
0%
Escavação Total
11.573.684,43
13.356.667,00
1.782.982,57
15%
Fonte: Planilha de Cubação da Terraplenagem Projeto Básico Lote 02- Memo nº 933/2011 – PRESI. Planilha do Orçamento de
Referência da VALEC Lote 02 - Memo nº 924/2011 - PRESI.
Quadro VIII: Comparação entre volumes de aterro segundo Projeto Básico e Orçamento Referencial.
Classificação
Cubação do Proj. Básico
Orçamento Ref. VALEC
m3
7.482.369,27
m3
7.541.821,00
Aterro a 95% do P.N.
Aterro a 100% do P.N.
Diferença
m3
59.451,73
%
1%
415.878,61
419.183,00
3.304,39
1%
Aterro c/ mat. 3ª Cat.
1.909.959,27
1.925.135,00
15.175,73
1%
Aterro Total
9.808.207,15
9.886.139,00
77.931,85
1%
Fonte: Planilha de Cubação da Terraplenagem Projeto Básico Lote 02 - Memo nº 933/2011 – PRESI. Planilha do Orçamento de
Referência da VALEC Lote 02 - Memo nº 924/2011 - PRESI.
Distribuindo as quantidades de escavação e aterros calculadas segundo o Projeto Básico na
mesma proporção observada no Orçamento de Referência da VALEC para o Lote 02 e adotando
os mesmos preços unitários desse orçamento para esses serviços, chega-se a um sobrepreço
devido à majoração de quantidades no valor de R$ 14.722.096,54, referidos a Março/2010. Vide
Quadro abaixo:
Quadro IX: Cálculo do sobrepreço devido ao excesso de quantidades de serviços de terraplenagem.
CÁLCULO DO SOBREPREÇO NA TERRPLENAGEM DO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA DA VALEC - LOTE 02
SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM
P.
Und. Unit.
(R$)
Orçamento de Referência
Licitação
Quantidade
Valor
Projeto Básico do Lote 02
Quantidade
Valor
Material de 1ª categoria
Escavação, carga, transporte e descarga
0 < DMT ≤ 50 m
m3
1,61
57.708,80
R$ 92.911,17
47.369,02
R$ 76.264,12
50 < DMT ≤ 200 m
m3
4,73
230.835,20
R$ 1.091.850,50
189.476,08
R$ 896.221,84
200 < DMT ≤ 400 m
m3
5,5
808.234,00
R$ 4.445.287,00
663.421,38
R$ 3.648.817,60
400 < DMT ≤ 600 m
m3
5,96
1.676.029,00
R$ 9.989.132,84
1.375.732,12
R$ 8.199.363,45
600 < DMT ≤ 800 m
m3
6,38
1.026.532,00
R$ 6.549.274,16
842.606,57
R$ 5.375.829,92
800 < DMT ≤ 1000 m
m3
6,75
711.276,00
R$ 4.801.113,00
583.835,51
R$ 3.940.889,67
1000 < DMT ≤ 1200 m
m3
7,14
352.077,00
R$ 2.513.829,78
288.994,78
R$ 2.063.422,76
1200 < DMT ≤ 1400 m
m3
7,50
633.664,00
R$ 4.752.480,00
520.129,38
R$ 3.900.970,33
1400 < DMT ≤ 1600 m
3
m
7,78
624.415,00
R$ 4.857.948,70
512.537,54
R$ 3.987.542,03
1600 < DMT ≤ 1800 m
m3
7,91
212.688,00
R$ 1.682.362,08
174.580,34
R$ 1.380.930,49
Página 207 de 253
CÁLCULO DO SOBREPREÇO NA TERRPLENAGEM DO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA DA VALEC - LOTE 02
Orçamento de Referência
Licitação
P.
Und. Unit.
(R$)
SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM
Projeto Básico do Lote 02
8,51
Valor
R$ 1.154.577,23
Valor
m3
Quantidade
135.673,00
Quantidade
1800 < DMT ≤ 2000 m
111.364,25
R$ 947.709,73
2000 < DMT ≤ 3000 m
m3
9,55
1.754.579,00
R$ 16.756.229,45
1.440.208,19
R$ 13.753.988,22
3000 < DMT ≤ 5000 m
3
m
12,7
1.727.543,00
R$ 21.939.796,10
1.418.016,27
R$ 18.008.806,69
Grau de compactação 95% (proctor normal)
m3
2,32
7.541.821,00
R$ 17.497.024,72
7.482.369,27
R$ 17.359.096,71
Grau de compactação 100% (proctor normal)
m3
2,72
419.183,00
R$ 1.140.177,76
415.878,61
R$ 1.131.189,81
Compactação em aterro com material de 3ª
categoria
m3
8,51
1.925.135,00
R$ 16.382.898,85
1.909.959,27
R$ 16.253.753,43
Aterro
Corpo do aterro
TOTAL
R$ 115.646.893,33
VALOR DO SOBREPREÇO (MARÇO/2010)
R$ 100.924.796,79
R$ 14.722.096,54
Fonte: Orçamento de referência FIOL – Lote 02
No caso concreto do Lote 02, o valor referencial definido pela VALEC foi de R$
652.980.952,60. A proposta selecionada no certame foi a apresentada pelo Consórcio
GALVÃO/OAS no valor de R$ 650.414.035,89. Logo, uma redução de R$ 2.566.916,71 ou
0,4%, em termos percentuais. Se os quantitativos de terraplenagem do orçamento de referência
da VALEC estivessem de acordo com o projeto básico licitado, o valor Referencial da Licitação
do Lote 01 teria sido R$ 638.258.856,06. Isso significa que a Administração poderia licitar o
mesmo objeto definido no projeto básico por um valor R$ 14.722.096,54 inferior ao valor de fato
licitado e, por conseguinte, contratar o mesmo objeto por um valor menor ainda, conforme o
desconto dado pelos licitantes.
Lote 03
Verificou-se que os quantitativos dos serviços de escavação inseridos no orçamento de referência
da VALEC para o Lote 03 convergem com os volumes obtidos a partir da Planilha de Cálculo de
Volumes de Terraplenagem – Cubação do Projeto Básico desse lote.
Diferente do verificado para os lotes 01 e 02, o fator de homogeneização adotado no projeto
básico do Lote 03 (1,25) converge com os resultados desse parâmetro obtidos a partir dos
estudos geotecnológicos das áreas de empréstimos integrantes do Relatório do Projeto Básico –
Volume 01. No Quadro X seguinte apresenta-se o cálculo dos fatores de homegeneização
realizado por esta CGU com base nos resultados dos ensaios de densidade in situ e densidade
seca máxima constante no referido relatório.
Quadro X: Fatores de Homogeneização segundo estudos geotecnológicos do Projeto Básico do Lote 03.
Cálculo do Fator de Homogeneização dos Materiais da Áreas de Empréstimos do Projeto Básico do Lote 03
Identificação dos Ensaios
1
2
3
10
11
12
13
14
Densidade in situ
1,550
1,640
1,658
1,601 1,585 1,555 1,602 1,569 1,619
4
1,595
1,604
1,698
1,615
1,582
Densidade Seca Máxima
1,775
1,890
1,930
1,922 1,925 1,932 1,934 1,938 1,935
1,913
1,954
1,995
1,925
1,859
Fator Homogeneização
1,15
1,15
1,16
1,20
1,18
Identificação dos Ensaios
15
16
17
18
Densidade in situ
1,646
1,592
1,585
Densidade Seca Máxima
1,936
1,962
Fator Homogeneização
6
1,18
1,23
1,21 1,24
7
8
9
1,21
1,24
1,20
1,20
1,22
1,17
1,19
21
22
23
24
25
26
27
28
1,603 1,600 1,651 1,535 1,599 1,612
1,588
1,510
1,620
1,620
1,578
1,910
1,973 1,905 2,067 1,837 1,969 1,976
1,935
1,850
1,920
2,016
1,850
1,21
1,23
1,22
1,23
1,19
1,24
1,20
% Valores < 1,15
Fator de Homogeneização Obtido = 1,25
Valor médio
5
19
20
1,19 1,25
1,20
1,23
7% 1,15 < Valores<1,20
1,23
43%
Valores > 1,20
1,17
50%
Fonte: Estudos Geotecnológicos das Áreas de Empréstimos – Rel. do Proj. Básico do Lote 03 – Vol. 01. Ofício nº 933/2011- PRESI, de 25/07/2011.
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Entretanto, em relação aos aterros, o volume total de aterro inserido no Orçamento de Referência
da VALEC é superior ao volume total de aterros registrado na Planilha de Cálculo de Volumes de
Terraplenagem – Cubação do Projeto Básico do Lote 03, conforme Quadro XI abaixo:
Quadro XI: Comparação entre volumes de aterro segundo Projeto Básico e Orçamento Referencial.
Cubação do Proj. Básico Orçamento Ref. VALEC
Diferença
Classificação
m3
m3
m3
%
Aterro a 95% do P.N.
2.651.850,04
3.573.248,00
921.397,96
35%
Aterro a 100% do P.N.
308.207,75
415.296,00
107.088,25
35%
Aterro c/ mat. 3ª Cat.
522.876,18
704.552,00
181.675,82
35%
3.482.933,96
4.693.096,00
1.210.162,04
35%
Aterro Total
Fonte: Planilha de Cubação da Terraplenagem Projeto Básico - Memo nº 933/2011 – PRESI. Planilha do Orçamento de Referência da VALEC Memo nº 924/2011 - PRESI.
Observa-se que o Orçamento Referencial da VALEC licitou um quantitativo de aterro
1.210.162,04 m3 a maior do que o necessário para realizar a geomtria do Lote 03 definida em
Projeto Básico integrante do mesmo Edital de Licitação (Nº 005/2010). Essa diferença para mais
de 35% não é razoável, além de gerar um sobrepreço de R$ 3.985.269,45 a preços de Março de
2010. O cálculo desse sobrepreço, apresentado no Quadro XII abaixo, foi realizado distribuindo
o volume total de aterro cubado no projeto básico na mesma proporção adotada no orçamento
referencial da Valec para os três tipos de aterros orçados.
Quadro XII: Cálculo do sobrepreço devido ao excesso de quantidades de serviços de terraplenagem.
CÁLCULO DO SOBREPREÇO NA TERRPLENAGEM DO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA DA VALEC - LOTE 03
SERVIÇOS DE TERRAPLENAGEM
P.
Und. Unit.
(R$)
Orçamento de Referência
Licitação
Quantidade
Projeto Básico do Lote 03
Valor
Quantidade
Valor
Aterro
Corpo do aterro
Grau de compactação 95% (proctor normal)
m3
2,33
3.573.248,00
R$ 8.325.667,84
2.651.850,04
R$ 6.178.810,59
Grau de compactação 100% (proctor normal)
m3
2,73
415.296,00
R$ 1.133.758,08
308.207,75
R$ 841.407,15
3
8,51
704.552,00
R$ 5.995.737,52
522.876,18
R$ 4.449.676,25
Compactação em aterro com material de 3ª
categoria
TOTAL
m
VALOR DO SOBREPREÇO (MARÇO/2010)
R$ 15.455.163,44
R$ 11.469.893,99
R$ 3.985.269,45
Fonte: Orçamento de referência da FIOL – Lote 03
No caso desse lote, o valor referencial licitado pela VALEC foi de R$ 412.763.785,63. A
proposta selecionada no certame foi a apresentada pelo Consórcio TORC/IVAÍ/CAVAN no
valor de R$ 403.269.812,83. Logo, uma redução de R$ 9.493.972,80 ou 2,3%, em termos
percentuais. Se os quantitativos de terraplenagem do orçamento de referência da VALEC
estivessem de acordo com o projeto básico licitado, o valor Referencial da Licitação do Lote 03
teria sido R$ 408.778.516,18. Isso significa que a Administração poderia licitar o mesmo objeto
definido no projeto básico por um valor R$ 3.985.269,45 inferior ao valor de fato licitado e, por
conseguinte, contratar o mesmo objeto por um valor menor ainda, conforme o desconto dado
pelos licitantes.
Em síntese, o valor do sobrepreço devido ao excesso de quantidades em serviços de
terrplenagem dos lotes 01, 02 e 03 totaliza R$ 52.217.131,69 a preços de Março de 2010,
conforme Quadro XIII seguinte:
Quadro XIII: Sobrepreço devido a serviços de terrplenagem com quantiativos majorados em relação ao projeto básico – Lotes
01, 02 e 03.
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Lote
Orçamento VALEC Licitado
Orçamento Referência s/ sobrequantidades - CGU
Valor do Sobrepreço
1
R$ 583.246.469,46
R$ 549.736.703,76
R$ 33.509.765,70
2
R$ 652.980.952,60
R$ 638.258.856,06
R$ 14.722.096,54
3
R$ 412.763.785,63
R$ 408.778.516,18
R$ 3.985.269,45
R$ 52.217.131,69
TOTAL
Fonte: Projetos Básicos dos Lotes 01,02 e 03 – Ofício nº 933/2011-PRESI. Ofício nº 924/2011 – PRESI, de 22/07/2011.
Ao se comparar os valores de referência sem sobrepreço por excesso de quantidades dos lotes
01, 02 e 03 com os valores dos orçamentos de referência da SUCON – VALEC, anteriores à
atuação do TCU para esses mesmos lotes (Relatório Preliminar de Fiscalização TCU nº
318/2010), observa-se uma estimativa a maior de R$ 218.138.779,54, decorrente de preços
unitários superiores aos de mercado e excesso de quantidades dos serviços de terraplenagem.
Vide Quadro XIV seguinte:
Quadro XIV: Valor da estimativa a maior do orçamento de referência inicial da VALEC para os lotes 01, 02 e 03.
Lote
Orçamento Ref. VALEC anterior
atuação do TCU
Orçamento Referência s/ sobrequantides - CGU
Valor do Sobrepreço
1
R$ 626.040.728,00
R$ 549.736.703,76
R$ 76.304.024,24
2
R$ 667.729.655,25
R$ 638.258.856,06
R$ 29.470.799,19
3
R$ 521.142.472,29
R$ 408.778.516,18
R$ 112.363.956,11
TOTAL
R$ 218.138.779,54
Fonte: Relatório Preliminar de Fiscalização TCU nº 318/2010
Isso significa que a SUCON-VALEC pretendia que a licitação desses três lotes se iniciasse com
valores consideravelmente superiores aos verificados como adequados para realização dos
objetos definidos pelos projetos básicos dos lotes 01, 02 e 03 integrantes do Edital 005/2010.
Os orçamentos de referência da VALEC para os lotes 04, 05, 06 e 07 não foram avaliados por
esta equipe de auditoria porquê a VALEC não disponibilizou as Planilhas de Cálculo de
Volumes de Terraplenagem – Cubação dos Projeto Básicos desses lotes. Ressalta-se que esses
documentos deveriam ter sido apresentados juntamente com a documentação integrante dos
Projetos Básicos encaminhados a esta CGU em 25/07/2011 por meio do Ofício nº 933/2011PRESI.
Evidências:
Memo nº 129/2010-SUCON, de 13/03/2010 – fls 02 e 03 do Processo nº 145/2010.
Ofício nº 924/2011 – PRESI, de 22/07/2011;
Projetos Básicos dos Lotes 01,02 e 03 – Ofício nº 933/2011-PRESI.
Orçamento de Referência da VALEC – Lote 1F - Edital nº 005/2010, de 16/07/2010.
Planilha de Cálculo de Volumes de Terraplenagem – Cubação do Projeto Básico do Lote 1F.
Relatório do Projeto Básico – Lote 1F – Volume 01.
Orçamento de Referência da VALEC – Lote 2F - Edital nº 005/2010, de 16/07/2010.
Planilha de Cálculo de Volumes de Terraplenagem – Cubação do Projeto Básico do Lote 2F.
Relatório do Projeto Básico – Lote 2F – Volume 01.
Orçamento de Referência da VALEC – Lote 3F - Edital nº 005/2010, de 16/07/2010.
Planilha de Cálculo de Volumes de Terraplenagem – Cubação do Projeto Básico do Lote 3F.
Relatório do Projeto Básico – Lote 3F – Volume 01.
Relatório Preliminar de Fiscalização TCU nº 318/2010.
II.6 -
VALEC – OUTROS FATOS DIVULGADOS NA MÍDIA
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II.6.1 -
O CASO DISMAF
Fato denunciado: “Há dois meses, a Dismaf ganhou nova licitação da Valec para fornecimento
de trilhos às ferrovias Norte-Sul e de Integração Oeste-Leste, duas obras prioritárias do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Valor do contrato: 720 milhões de reais. A
finalização do processo, porém, depende algumas variantes. Em abril de 2010, os Correios
publicaram no Diário Oficial um aviso de penalidade no qual proíbem a empresa de participar
de licitações e de firmar contratos com a estatal durante cinco anos – ou seja, até 2015. Apesar
dessa sanção, a Valec não vetou a presença da Dismaf no último pregão das ferrovias.” (Fonte:
Revista Veja nº 2.212,de 13/04/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada. A CGU já havia apontado diversas impropriedades no
processo de contratação da Dismaf, como prazo insuficiente para formulação de propostas, não
reabertura de prazos em função de mudanças de entendimentos em item do edital, excessiva
exigência de qualificação técnica, e a não observância do direito de contraditório.
Ademais, a CGU, verificando que a empresa não poderia ter participado da licitação, tendo em
vista que à época constava do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS),
comunicou tal fato ao Ministério dos Transportes.
Por meio do Ofício nº 1.076/2011 – PRESI, de 26/08/2011, encaminhado a CGU, o DiretorPresidente Interino da VALEC comunicou a revogação do Pregão Presencial nº 04/2011, decisão
publicada no Diário Oficial da União – DOU também em 26/08/2011.
DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO
Trata-se da licitação na modalidade Pregão Presencial - Edital nº 004/2011, cujo objeto é a
contratação de empresa para fornecimento de trilhos UIC-60 a serem aplicados na EF-334 –
Ferrovia de Integração Oeste-Leste – FIOL, trecho Ilhéus/BA a Barreiras/BA e na EF-151 –
Extensão Sul da Ferrovia Norte Sul.
Pelo Edital, a VALEC – Engenharia, Construções e Ferrovias S/A pretendia contratar empresa
para fornecimento de 244.597 toneladas de trilhos UIC-60 com valor unitário estimado em R$
3.300,00, totalizando R$ 807.170.100,00.
O referido Edital foi publicado no Diário Oficial da União – DOU de 13/01/2011 –, com
previsão de abertura das propostas para o dia 25/01/2011. Em função de diversas impugnações e
na impossibilidade de análise tempestiva de todas, a VALEC fez publicar no DOU de
25/01/2011 adiamento do certame, fixando a data de 10/02/2011 para abertura das propostas.
Na data marcada, compareceram à sessão dois licitantes, sendo uma empresa isolada – a
DISMAF DISTRIBUIDORA DE MANUFATURADOS LTDA –, à época impedida de
participar de licitações, fato conhecido pela empresa que tentava na justiça a reversão deste
status, e o consórcio liderado pela TROP COMÉRCIO EXTERIOR LTDA. Durante a fase de
lances, o consórcio desistiu do certame, sagrando-se vencedor a DISMAF, com uma proposta de
R$ 723.273.329,00, que representa um desconto de 10,40%.
Da análise ao processo licitatório nº 033/2011, verificou-se a existência de condições restritivas
de competitividade, tendo por base o “prazo insuficiente para formulação de propostas” e a
“exigência excessiva de qualificação técnica”. Destaca-se que tanto o prazo para a formulação de
propostas quanto a comprovação, por meio de atestados, de fornecimento de trilhos foram
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objetos de inúmeras impugnações por parte de potenciais licitantes, sendo todas negadas pela
Administração.
Por fim, verificou-se problemas de ordem gerencial na condução do certame, tendo em vista a
não observância dos ditames legais instituídos pela Lei 8.666/93, no que se refere à realização de
audiência pública, à abertura de prazo tendo em vista modificação no entendimento de item do
Edital e ao direito a ampla defesa e contraditório quando da anulação do certame.
CONSTATAÇÃO 057:
NÃO REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA
DISPOSITIVO DA LEI 8.666/93
PÚBLICA,
EM
DESCUMPRIMENTO
À
Acerca da necessidade de realização de Audiência Pública previamente a determinados
procedimentos licitatórios, o art. 39 da Lei 8.666/1993 estabelece as condicionantes para sua
ocorrência, conforme transcrito a seguir.
“Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações
simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I,
alínea "c" desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiência
pública concedida pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias
úteis da data prevista para a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de
10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da
licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar
todos os interessados.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, consideram-se licitações simultâneas aquelas com
objetos similares e com realização prevista para intervalos não superiores a trinta dias e
licitações sucessivas aquelas em que, também com objetos similares, o edital subseqüente
tenha uma data anterior a cento e vinte dias após o término do contrato resultante da licitação
antecedente.”
Da leitura do artigo, verifica-se três condições essenciais à realização de Audiência: o valor da
Licitação – acima de R$150.000.000,00 –, a similaridade entre objetos e o intervalo de tempo
entre os certames ou estes e o contrato anterior.
O valor para contratação relativo ao Edital nº 004/2011 foi estimado em R$ 807.170.100,00,
superando em muito o valor mínimo necessário para a realização da Audiência. Em análise de
seu processo, não foi verificada documentação comprobatória de realização da citada Audiência.
Sendo assim, foram solicitados os processos relacionados aos Editais nºs 090/2006 e 015/2009,
cujos objetos referem-se à contratação de trilhos, portanto, com objetos similares aos do Edital nº
004/2011. Da análise destes, verificou-se também que não há documentação comprobatória de
realização de Audiência.
Tendo em vista a ausência de documentação comprobatória, foi encaminhada a Solicitação de
Auditoria – SA nº 201111015/008 questionando a realização da Audiência Pública. Em resposta,
por meio do Ofício nº 745/2011-PRESI, datado de 14 de junho de 2011, a VALEC assim se
manifestou:
“A audiência pública promovida pela Administração Pública ocorre em diversas situações,
quando se realiza uma espécie de reunião entre seus representantes e membros da coletividade,
onde são discutidos determinados assuntos de interesse geral ou específico, apresentando
prestações de contas, etc.
A Lei nº 8.666/93 determinou o seguinte:
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(...)
Segundo Marçal Justen Filho, a audiência pública, para os fins da Lei nº 8.666/93, “é um dos
instrumentos destinados a assegurar a transparência da atividade administrativa”, com o intuito
de “proteger o interesse público, objetivamente”, garantindo a “eficácia na gestão dos recursos
públicos”
Assim, sabe-se que o Pregão nº 004/2011 tem por objeto a contratação de empresa para o
fornecimento de trilhos UIC-60 a serem aplicados na EF – 334 – Ferrovia de Integração OesteLeste – FIOL no trecho Ilhéus/BA a Barreiras/BA e na EF – 151 – Extensão Sul da Ferrovia
Norte-Sul, tendo como locais de entrega o seguinte:
(...)
Percebe-se que o Trilho UIC-60 se prestaria para ser aplicado nas obras de construção da EF –
334 – Ferrovia de Integração Oeste-Leste – FIOL e da EF –151 – Extensão Sul da Ferrovia
Norte-Sul.
Não obstante, na data de 10/09/2008 (conforme publicação no Diário Oficial da União) a
VALEC realizou Audiência Pública para apresentar as informações prévias à “Subconcessão
dos trechos de Palmas/TO – Estrela d’Oeste/SP e Obras dos trechos de Rio Verde/GO –
Panorama/SP pertencentes à EF-151 Ferrovia Norte Sul e Subconcessão e Obras dos trechos de
Ilhéus/BA – Alvorada/TO, pertencentes à EF-334 Ferrovia de Integração Oeste Leste.”
Desta forma, a VALEC realizou Audiência Pública que previa a contratação de todos os
procedimentos relativos à construção das Ferrovias EF-151 Ferrovia Norte-Sul e EF-334
Ferrovia de Integração Oeste-Leste, cumprindo o que determina o artigo 39 da Lei 8.666/93.”
Em sua manifestação, a VALEC informa que “realizou Audiência Pública que previa a
contratação de todos os procedimentos relativos à construções das Ferrovias ...”. Assim, a
VALEC entende que a realização de uma Audiência que trate de todo o empreendimento, por si
só, é suficiente para dar atendimento ao preceito estabelecido no art. 39 da Lei 8.666/93.
Observa-se, porém, que o citado artigo ressalta a obrigação de realização de Audiência para uma
dada licitação que satisfaça os requisitos estabelecidos, não se referindo a um empreendimento
globalmente. Assim, em um determinado empreendimento, para cada licitação, ou conjunto
delas, que se enquadrar no citado artigo, se fará necessário um audiência pública.
Ademais, a Audiência tratada na manifestação da VALEC foi realizada para tratar
especificamente da licitação para a Subconcessão da Ferrovia Norte-Sul e da Ferrovia OesteLeste, não guardando, portanto, similaridade com o objeto do Edital nº 004/2011, conforme
publicação no DOU de 12 de agosto de 2008, transcrito a seguir.
“O Diretor Presidente da VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., comunica que
será realizada na data de 10 de Setembro de 2008, às 10:00 horas no Auditório Térreo, situado
no Setor de Autarquias Norte - SAN, Quadra 03, Lote "A" - Edifício Núcleo dos Transportes,
Audiência Pública prévia a Licitação para a Subconcessão dos Trechos de Palmas/TO-Estrela
d'Oeste/SP e Obras dos Trechos de Rio Verde/GO-Panorama/SP pertencentes à EF 151
Ferrovia Norte-Sul e Subconcessão e Obras dos Trechos de Ilhéus/BA Alvorada/ TO,
pertencentes à EF 334 Ferrovia Leste-Oeste.”
Ante o exposto, verifica-se descumprimento do preceito estabelecido no art. 39 da Lei de
Licitações.
CONSTATAÇÃO 058:
DEFINIÇÃO DE PRAZO INSUFICIENTE PARA FORMULAÇÃO DE PROPOSTAS,
CONSIDERANDO-SE O VULTO DO CERTAME.
O Decreto nº 3.555, de 08 de agosto de 2.000, que trata da licitação na modalidade “Pregão”,
estabelece a seguinte exigência de prazo em seu inciso III, do art.11:
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“III - o edital fixará prazo não inferior a oito dias úteis, contados da publicação do aviso, para
os interessados prepararem suas propostas” (grifou-se)
Da leitura do inciso, verifica-se que o normativo tão somente estabelece um prazo mínimo para a
realização do certame. Entretanto, a fixação, por si só, do prazo de 8 dias úteis, sem a
observância das peculiaridades que envolvem os requisitos editalícios, não garantem o
cumprimento dos princípios estabelecidos na Lei de Licitações, sobretudo no que se refere à
isonomia do processo. Aliás, cabe aos responsáveis pela condução do certame, a fixação de um
prazo razoável, sob pena de não atender ao referido princípio.
Nesse sentido, o Acórdão 1462/2010 – Plenário, do Tribunal de Contas da União – TCU, ao
analisar o Pregão Eletrônico nº 072/2009, cujo objeto é o Registro de Preços para Prestação de
Serviços de Solução de Governança Organizacional, promovido pelo Departamento de
Engenharia e Construção do Exército – DEC, determinou:
“9.2.1.1. nos pregões para a aquisição de bens e serviços de informática, mediante Pregão, avalie
a complexidade demandada na preparação das propostas pelos eventuais interessados e busque
definir o prazo mais adequado entre a data de publicação do aviso do Pregão e a de apresentação
das propostas, a qual nunca poderá ser inferior a oito dias úteis, de modo a garantir a isonomia
entre os interessados que tenham acessado especificações do objeto antecipadamente, por terem
colaborado na fase de planejamento pelo fornecimento das informações mercadológicas e
técnicas necessárias, e os demais interessados;” (grifou-se)
No caso do Pregão nº 004/2011, o aviso da licitação foi publicado no Diário Oficial da União –
DOU de 13/01/2011, com data para entrega das propostas fixada em 25/01/2011, o que resulta
em exatos 8 (oito) dias úteis – o mínimo estabelecido pelo Decreto. Vários são os argumentos
que revelam a inexequibilidade do prazo estabelecido pela VALEC, destacando-se:
I) A necessidade de autenticação de documentos necessários à habilitação, por consulados, bem
como sua tradução por tradutor juramentado, conforme alíneas “a” e “b” do item 3.1.1,
transcritas abaixo, em função do caráter internacional da licitação.
“a) as empresas estrangeiras que não funcionem no país atenderão às exigências do item10 – DA
HABILITAÇÃO mediante documentos equivalentes, autenticados pelos respectivos consulados
e traduzidos por tradutor juramentado, devendo ter procurador residente e domiciliado no Brasil,
com poderes expressos para receber citação, intimação e responder administrativa ou
judicialmente por seus atos e atos da empresa, juntando os instrumentos de mandato com os
documentos de habilitação.
b) as empresas nacionais que apresentarem documentação emitida por empresas estrangeiras que
não funcionem no país, para atender às exigências do item 10 DA HABILITAÇÃO, deverão
apresentar documentos autenticados pelos respectivos consulados e traduzidos por tradutor
juramentado, na forma estabelecida para as empresas estrangeiras” (grifou-se)
II) As peculiaridades do mercado de trilhos, tendo em vista que potenciais fornecedores
encontram-se principalmente nos mercados europeu e asiático, a necessidade de cotação de
preços para transporte marítimo e armazenamento, ou seja, todo uma análise logística que
possibilite a apresentação de proposta.
Destaca-se que essas questões não se tratam apenas de uma percepção desta CGU: em uma
análise do processo nº 033/11 – base da licitação – verifica-se uma série de impugnações ao
Edital do Pregão nº 004/2011, dentre as 8 (oito) impugnações analisadas, 06 (seis) questionavam
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o prazo estipulado. O quadro abaixo apresenta a relação de empresas que questionavam o prazo
estabelecido.
Quadro I: Empresas que impugnaram o Edital
Impugnações quanto ao prazo
Trop Comércio Exterior Ltda.
Mitsui & Co. Brasil S/A
Advogado Caio Júlio César Brandão
Oneida do Brasil Ltda.
Marco Antônio Balasso
Fercortec Indústria, Comércio e Representações
Fonte e método: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU, a partir das informações constantes do processo nº 033/11.
Diante de tantas impugnações e na dificuldade de análise de todas, a VALEC fez publicar no
DOU de 25/01/2011 adiamento da abertura das propostas para 10/02/2011. Deste modo, ao invés
de conceder um prazo razoável com vistas ao atendimento do pleito das impugnantes e
possibilitar que novas empresas se interessassem no certame, a VALEC optou em conceder um
prazo de 15 dias, o que também foi objeto de contestação, conforme relação indicada no quadro
abaixo.
Quadro II: Empresas que impugnaram o Edital
Impugnações quanto ao prazo
Açoparaná
Mitsui & Co. Brasil S/A
China Railway/Construtora Augusto Velloso S/A
Cotia Empreendimentos Logísitica e Participações
RCE Engenharia
Fercortec Indústria, Comércio e Representações
Fonte e método: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU, a partir das informações constantes do processo nº 033/11.
Observa-se, ao cotejar os quadros, que a nova publicação foi capaz de atrair uma nova gama de
possíveis interessados, o que demonstra um grande potencial de mercado para o certame.
Deste modo, as próprias empresas interessadas em participar do certame evidenciaram aos
responsáveis pela licitação o pouco prazo dado à preparação das propostas. Em que pese as
inúmeras manifestações, não se verificou medidas efetivas para sanar a questão. Como efeito, o
pregão acabou por ocorrer com dois licitantes.
Ante o exposto, verifica-se que o pouco tempo disponibilizado entre a publicação do Edital e a
abertura das propostas restringiu a competitividade do certame.
CONSTATAÇÃO 059:
EXCESSIVA EXIGÊNCIA DE QUALIFICAÇÃO
RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE.
TÉCNICA,
ACARRETANDO
O Edital de Pregão nº 004/2011 estabeleceu, como critério de qualificação técnica, a necessidade
de apresentação de atestados de fornecimento de trilhos que totalizem um montante de 110.000
(cento e dez mil) toneladas, conforme item 10.2.7 transcrito abaixo:
“a) A empresa licitante deverá apresentar atestados e/ou certidões de capacidade técnica da
seguinte forma:
a.1) Atestado(s) (ou declarações) de capacidade técnica, expedido(s) por pessoa jurídica de
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direito público ou privado, que comprove(m) que a empresa licitante já forneceu trilho de aço
carbono em quantidades iguais ou superior a 110.000 (cento e dez mil) toneladas.”
O valor em questão representa aproximadamente 45% do total que a VALEC pretende contratar
com a licitação, que é de 244.597 toneladas.
Destaca-se que inúmeras foram as impugnações ao Edital questionando a excessiva exigência.
Sobre estas, a VALEC informou que “ O critério de quantidade mínima adotado no item
seleciona empresas que realmente possam atender as necessidades quantitativas do
empreendimento, protegendo a VALEC de adquirir algo que jamais a contratada simplesmente
pelo critério de menor preço terá condições de fornecer.”. Em que pese a alegação da empresa,
destaca-se que em outros certames para a aquisição de trilhos, os percentuais de exigência de
atestados foram bem inferiores ao do Edital nº 004/2011, conforme Quadro abaixo:
Quadro I: Comparativo das exigências de capacidade técnica
Edital
010/2006
015/2009
004/2011
Objeto
Aquisição de 63.000 toneladas de trilhos novos TR-57 a
serem aplicados na Ferrovia Norte Sul, trecho entre
Babaçulândia/TO(km 311,50) – Araguaína/TO (km
361,50), incluindo o Pátio de carga e descarga.
Contratação de Empresa para o fornecimento de Trilhos
TR-57 a serem aplicados na Ferrovia Norte-Sul, conforme
Especificações e Condições Constantes do Edital e seu
Termo de Referência
Contratação de empresa para fornecimento de trilhos UIC60 a serem aplicados na EF-334 – Ferrovia de Integração
Oeste-Leste – FIOL, trecho Ilhéus/BA a Barreiras/BA e na
EF-151 – Extensão Sul da Ferrovia Norte Sul, conforme
especificações e condições constantes do Edital e seu
Termo de Referência.
Aquisição
(ton.)
Exigência
(ton.)
% sobre a
aquisição
63.000
-
-
60.000
12.000
20,0
244.597
110.000
44,97
Fonte e método: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU, a partir das informações constantes dos Editais 010/2006, 015/2009 e
004/2011.
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria nº 201111015/004, de 08 de junho de 2011,
acerca do aumento do percentual de exigência, a VALEC, por meio do Ofício nº 747/2011PRESI, datado de 14 de junho de 2011, assim se manifestou:
“Na realidade não houve uma ampliação do percentual de quantitativos a serem comprovados
pelos licitantes para serem qualificados a participar de uma licitação da VALEC. Efetivamente, o
que ocorreu foi uma padronização desse percentual em licitações oriundas da Diretoria de
Engenharia.
A citada padronização teve base no trecho a seguir, do Acórdão 2.299/07, Plenário do TCU:
“abstenha-se de estabelecer percentuais mínimos em patamares superiores a 50% dos
quantitativos dos itens de maior relevância da obra ou serviço, salvo em casos excepcionais,
quando houver justificativa tecnicamente fundamentada, em observância ao disposto no art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, c/c os arts. 3º, §1, inciso I, e 30, inciso II, da Lei nº
8.666/1993.”
Isto posto, a partir do 4º trimestre de 2010, passou-se a utilizar o percentual de 45% para
determinação dos quantitativos a serem comprovados para a participação em licitações
originadas na DIREN.
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Da leitura da manifestação apresentada, a VALEC informa ter padronizado, para seus contratos,
um percentual de exigência de 45% dos quantitativos dos itens de maior relevância, em
observância ao Acórdão 2.299/07 – Plenário, do Tribunal de Contas da União.
Observa-se, porém, que o citado Acórdão estabelece, salvo casos excepcionais, um limite
máximo de exigência no valor de 50% para os itens de maior relevância. Sendo assim, cabe ao
gestor, dentro dos limites estabelecidos e observando as peculiaridades de cada contrato, exigir
um valor razoável para comprovação. Neste sentido, a opção adotada pela VALEC fixando um
valor padrão sem se ater às particularidades de cada contrato, vulnerabolizou o procedimento
licitatório.
No caso concreto do Edital nº 004/2011, o fato de haver apenas um item constituinte da planilha
orçamentária, de a programação das entregas definir remessas mensais com valor não superior
27.200,00 toneladas, conforme item 3.2 do Anexo I do Termo de Referência, de não haver
fabricantes de trilhos no mercado nacional, funcionando a futura contratada como mera
“atravessadora”, revela que a comprovação em termos de atestados foi desproporcional.
Ainda, ao analisar a proposta apresentada pela licitante vencedora, Dismaf Distribuidora de
Manufaturados Ltda., verifica-se que dos 12 atestados apresentados pela empresa, 11 foram
emitidos pela VALEC. O Quadro II abaixo apresenta um detalhamento dos referidos atestados:
Quadro II: Relação de atestados apresentada pela DISMAF
Número
001/2007
002/2008
015/2009
003/2010
004/2010
005/2010
-014/2010
015/2010
016/2010
017/2010
018/2010
Emissor
VALEC
VALEC
VALEC
VALEC
VALEC
VALEC
METROFOR
VALEC
VALEC
VALEC
VALEC
VALEC
TOTAL
Data de Emissão
06/05/2008
17/12/2008
23/11/2009
22/06/2010
22/06/2010
22/06/2010
16/08/2010
11/11/2010
11/11/2010
11/11/2010
11/11/2010
11/11/2010
Quantidade Atestada
6.000,00
16.640,00
10.243,157
16.827,060
12.466,270
1.498,660
3.047,510
17.329,856
15.505,590
10.719,992
10.245,579
11.041,889
131.565,563
Fonte e método: Elaborado pela DITRA/DI/SFC/CGU, a partir dos atestados constantes do processo n 033/2011
Da análise do Quadro II, verifica-se que cerca de 97% da quantidade de trilhos atestada foram
emitidos pela VALEC. Ainda, há que se destacar que 64.842,91 toneladas (somatório dos
atestados emitidos em novembro de 2010), aproximadamente 59% do valor exigido, foram
adquiridos pela DISMAF por meio do Contrato nº 055/2009, objeto do Edital nº 015/2009. Deste
modo, sem estes nem a própria vencedora teria condições de atender a exigência do certame.
Num cenário em que os maiores empreendimentos ferroviários do país estão sob a
responsabilidade da VALEC, a exigência de fornecimento de 110.000 toneladas de trilhos (45%
do total a contratar) acabou por favorecer a DISMAF, detentora dos Contratos nº 055/2009 e
008/2007, objeto dos Editais nº 015/2009 e 010/2006, totalizando 127.019,393 toneladas em
fornecimento nestes.
Ante o exposto, a excessiva qualificação técnica exigida contribuiu para a restrição do caráter
competitivo da licitação.
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CONSTATAÇÃO 060:
AUSÊNCIA DE REABERTURA DE PRAZO EM FUNÇÃO DE MUDANÇA DE
ENTENDIMENTO EM ITEM DE EDITAL, A QUAL INTERFERIU NA FORMULAÇÃO
DAS PROPOSTAS.
A Lei 8.666/93 ao tratar de alterações que possam interferir na formulação de propostas
estabelece em seu §4º do art. 21 da Lei 8.666/93:
“§ 4º Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto
original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a
alteração não afetar a formulação das propostas”.
Da leitura do citado dispositivo verifica-se duas condições imprescindíveis a serem observadas
nos casos de alterações no Edital: a divulgação pela mesma forma que se deu o texto original e a
reabertura do prazo inicial quando a alteração interferir na formulação da proposta.
Destaca-se que o Edital nº 004/2011 foi originalmente publicado no Diário Oficial da União –
DOU de 13/01/2011 e em jornais de grande circulação, em consonância com o que estabelece a
Lei de Licitações.
Acerca das características do objeto licitado, o referido Edital estabelecia em seu item 7.1.3 a
seguinte obrigatoriedade:
“O licitante deverá apresentar proposta para trilhos tipo UIC-60, barra de 12 metros, conforme
especificações contidas neste Edital.”
Nota-se que o item não abriu margem para o fornecimento de trilhos em barras com outros
comprimentos.
Em 31/01/2011, a empresa MITSUI & Co. (Brasil) S.A., por meio de mensagem eletrônica,
questionou a VALEC a possibilidade de aceitação de outros comprimentos de barra, conforme se
segue:
“(...) gostaria de perguntar se a VALEC pode aceitar trilhos de 18m ou 24m, ao invés de 12m,
para aumentar a eficiência na produção.”
Em resposta, por meio do Memorando nº 012-02-2011-SUCON, datado de 03 de fevereiro de
2011, o Superintendente de Construções encaminhou posicionamento ao Gerente de Licitações e
Contratos, no sentido de sua possibilidade, conforme transcrito a seguir:
“Não nos oporemos ao fornecimento de barras de 18,00m ou 24,00m, desde que:
As tolerâncias dimensionais sejam aquelas especificadas no termo de referência do pregão em
questão;
Os prazos de entrega sejam aqueles especificados no termo de referência citado acima;
Cada remessa seja fornecida, integralmente, com somente um único comprimento de trilho.”
Foi dado conhecimento do referido posicionamento as licitantes, por meio do 1º Caderno de
Perguntas e Respostas, datado de 08 de fevereiro de 2011.
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Em que pese o novo entendimento, contrário ao item 7.1.3 do Edital em comento, não houve por
parte da VALEC retificação deste, tampouco uma publicação na forma como preconizado no §4º
do art. 21 da Lei de Licitações, se limitando em informar do entendimento por meio de um
caderno de perguntas e respostas.
Ainda, verifica-se que o certame ocorreu em 10/02/2011, somente dois dias após a divulgação do
1º Caderno de Perguntas e Respostas. Tendo em vista que o comprimento das barras de trilhos
influenciam na logística de transporte e armazenamento, e, consequentemente, da elaboração da
proposta de preços, para dar atendimento ao §4º do art. 21 da Lei 8.666/9, a VALEC deveria ter
reaberto o prazo.
Questionada por meio da Solicitação de Auditoria – SA nº 201111015/007, datado de
08/06/2011, acerca destes fatos, a VALEC, por meio do Ofício nº 745/2011-PRESI, datado de 14
de junho de 2011, assim se manifestou:
“...
I – Comprimento do trilho exigido no Edital nº 004/2011-08-03
Cumpre preliminarmente ressaltar que todas as especificações exigidas no referido Edital são
aquelas informadas pela área técnica, detentora do conhecimento necessário para atendimento
aos projetos, sendo as mesmas extraídas do Termo de Referência, integrante no caso em
questão no memorando nº 028/2011 – SUCON, devidamente aprovados, de 09 de janeiro de
2011, que solicita a abertura do Processo Licitatório.
Ocorre que, após haver questionamento acerca da possibilidade de fornecimento de barras com
outros comprimentos, a VALEC, por meio do Memorando nº 012/02/2011-SUCON, de
03/02/2011, a área técnica assim se manifestou, in verbis:
“A área técnica solicitante dos serviços não se opõe ao fornecimento de barras de 18,00m ou
24,00m, desde que:
1. As tolerâncias dimensionais sejam aquelas especificadas no termo de referência do pregão
em
questão;
2. Os prazos de entrega sejam aqueles especificados no termo de referência citado acima;
3. Cada remessa seja fornecida, integralmente, com somente um único comprimento de trilho.
Ressalta-se que em nenhuma das hipóteses, a logística de carga, transporte, descarga e
empilhamento de trilhos com comprimentos de 18,00m ou 24,00m utilizado pelo fornecedor
justificará descumprimentos de prazos e peso mínimo por remessa estabelecidos no termo de
referência do Edital do pregão.”
Percebe-se que a manifestação foi no sentido de não oposição à aceitação de outra metragem
do trilho, desde que, não fossem alteradas as demais especificações para o fornecimento.
Resta claro que em momento algum a área técnica alterou a exigência descrita no Termo de
Referência, apenas não se opôs no caso de algum licitante apresentar quando do fornecimento
do material outra metragem, mas desde que atendendo as mesmas especificações técnicas do
produto ora licitado, não sendo, portanto, alterado o objeto escopo do procedimento licitatório.
II – Ausência de retificação do Edital e adiamento da licitação
No que tange à ausência de Retificação do Edital, conforme demonstrado acima, o objeto
licitado não foi alterado e nem as exigências para o seu fornecimento, apenas foi informado
que poderia ser aceito comprimento diferente, frise-se que não haveria oposição, mas o objeto
continuava sendo o mesmo descrito no Edital, bem como as condições de participação no
certame, desta forma, não houve razão para retificação do Edital, somente apresentado
esclarecimento a um licitante em que em nenhum momento alterou a formulação das propostas.
É oportuno destacar que tal manifestação quanto a não oposição supracitada foi publicada no
caderno de perguntas e respostas referente à licitação em questão, o que o tornou a partir de sua
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divulgação, parte integrante do Edital, sendo então, entendimento desta Empresa não ser
necessária tal retificação.”
Da leitura da manifestação, verifica-se que a VALEC informa que não se oporia ao fornecimento
de trilhos com comprimentos superiores a 12m, mas que em momento algum a área técnica
alterou a exigência descrita no Termo de Referência. Ainda, esclarece que houve publicação no
caderno de perguntas e respostas referente à licitação, tornando-o parte integrante do Edital.
Ocorre que, ao permitir trilhos maiores que 12m, a VALEC vai de encontro ao definido
expressamente no item 7.1.3 do Edital nº 04/2011, o que, por si só, já mereceria uma retificação
deste. Ainda, o fato de houver publicação no citado caderno não afasta a necessidade de
publicação no DOU e da reabertura do prazo para a realização do certame.
Do exposto, ao não retificar o item 7.1.3 do Edital, bem como proceder sua publicação, de modo
a dar amplo conhecimento a potenciais interessados, e dar continuidade ao certame, sem
reabertura de prazo, mesmo com a divulgação do caderno de respostas a apenas dois dias da
abertura das propostas, a VALEC infringiu o disposto contido no §4º do art. 21 da Lei 8.666/93.
CONSTATAÇÃO 061:
NÃO OBSERVÂNCIA DO DIREITO AO CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA EM
DECORRÊNCIA DE PUBLICAÇÃO DE ANULAÇÃO DE CERTAME.
O art. 49 da Lei 8.666/93, transcrito abaixo, estabelece os procedimentos a serem adotados pela
Administração quando do desfazimento de um procedimento licitatório, quer seja por revogação
ou anulação.
“Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar
a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por
ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente
fundamentado.
§ 1º A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de
indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 2º A nulidade do procedimento licitatório induz à do contrato, ressalvado o disposto no
parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 3º No caso de desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o contraditório e a ampla
defesa.
§ 4º O disposto neste artigo e seus parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e
de inexigibilidade de licitação.”
Destaca-se que, conforme consta no processo, por determinação do Ministro de Estado dos
Transportes, por meio do Aviso nº 04/2011/GM/MT, foi determinada a anulação do
procedimento licitatório objeto do Edital nº 004/2011.
Diante do fato, a Assessoria Jurídica da empresa, por meio do Parecer nº 080/11 – ASJUR/BSB,
datado de 19 de abril de 2011, acerca do direito ao contraditório e ampla defesa, assegurado no
§3º do art. 49 da Lei de Licitações, a que teria direito a empresa vencedora do certame,
recomendou que:
“Ante o exposto, em atenção à determinação Ministerial, sugerimos que:
(...)
ii) seja encaminhada de Ofício à DISMAF, a fim de que lhe seja assegurado o Contraditório e a
Ampla Defesa, em atenção ao disposto no §3º do art. 49 da Lei 8.666/93; e
(...)”
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Em que pese o contido no Parecer, constatou-se que, sem a devida atenção ao recomendado, a
VALEC fez publicar no Diário Oficial da União – DOU, datado de 20 de abril de 2011, aviso de
anulação da referida licitação. Com efeito, a empresa DISMAF DISTRIBUIDORA DE
MANUFATURADOS LTDA, recorrendo ao judiciário, em função da não observância do seu
direito a ampla defesa e contraditório, impetrou Mandado de Segurança nº 2572962.2011.4.01.3400 da 14ª Vara Federal/DF, o qual foi deferido.
Ante o exposto, esta CGU questionou à VALEC, por meio da Solicitação de Auditoria – SA nº
201111015/006, a ausência, no âmbito administrativo, do contraditório e ampla defesa à
DISMAF, quando da anulação do referido edital.
Em resposta, por meio do Ofício nº 743/2011-PRESI, datado de 15 de junho de 2011, a VALEC
assim se manifestou:
“Conforme constatado por esta Controladoria, de fato, ao determinar a publicação do ato que
anulou o Pregão nº 004/2011, atendendo a determinação advinda do Ministério dos Transportes
que anexou como razões a documentação da Controladoria Geral da União – CGU, não foi
oportunizado o contraditório e a ampla defesa à empresa DISMAF, o que se consubstancia em
uma falha administrativa.
Contudo, posteriormente, tal situação foi devidamente retificada. Isso porque o MM. Juiz
Federal da 14ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal proferiu decisão nos autos do
Mandado de Segurança nº 25729-62.2011.4.91.3400, na qual deferiu o pedido de liminar
formulado pela empresa DISMAF Distribuidora de Manufaturados Ltda para “suspender o ato de
anulação do Pregão 04/2011, publicado no DOU de 20 de abril de 2011, para efeito de
oportunizar o contraditório e a ampla defesa à impetrante, bem assim ordenar à Autoridade
impetrada que se abstenha de realizar nova licitação que tenha o mesmo objeto do referido
certame”.
Em virtude da decisão liminar que determinou a suspensão do ato de anulação do Pregão
04/2011 e determinou que fosse oportunizado o contraditório e a ampla defesa, a VALEC
publicou, no Diário Oficial da União – Seção 3, no dia 13/05/2011, extrato informando que “fica
suspensa a Anulação do Pregão nº 004/2011, publicado no Diário Oficial da União do dia
20/04/2011, Seção 3, pág. 160, a fim de dar cumprimento à decisão liminar proferida em sede de
Mandado de Segurança nº 25729-62.2011.4.91.3400, da 14ª Vara Federal/DF”.
Em seguida, a empresa DISMAF – Distribuidora de Manufaturados Ltda foi notificada para
apresentar defesa no prazo de 15 dias, contados a partir de 19/05/2011.
Diante das justificativas apresentadas, informamos que a VALEC está analisando a defesa
supramencionada o que garante, inequivocamente, o cumprimento do §3º do art. 49 da Lei
8.666/93.”
Da leitura da manifestação, constata-se que houve falhas de gestão, na medida em que a VALEC
não tomou as medidas administrativas que lhe cabiam, mesmo alertada por sua Assessoria
Jurídica, passando a atuar apenas quando provocada pelo Poder Judiciário. Com efeito, a questão
que envolve a anulação do procedimento licitatório permanece sem solução, tendo em vista que a
mesma não foi decidida pelo poder Judiciário.
Página 221 de 253
II.7 II.7.1 -
VALEC – OUTRAS APURAÇÕES DA CGU
FERROVIA NORTE-SUL - FNS
Embora o empreendimento relativo às obras de construção da Ferrovia Norte-Sul não conste do
rol de obras citadas pela imprensa, mas, considerando-se as graves constatações apontadas pela
CGU, reveladoras de problemas que remetem à precariedade estrutural, as quais impactam a
administração da VALEC, optou-se por abordá-las conforme a seguir.
CONSTATAÇÃO 062:
PRECARIEDADE NA FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS DA FERROVIA NORTE-SUL
Dos contratos de supervisão
O Relatório de Avaliação da Gestão 2009, encaminhado à VALEC por meio da Solicitação de
Auditoria nº 243889/37, e os relatórios produzidos pela Auditoria Interna da VALEC no ano de
2009 apontaram uma série de falhas nos procedimentos de medição dos contratos de supervisão
ao longo da Ferrovia Norte-Sul.
Com efeito, foram incluídas no Relatório de Avaliação da Gestão, exercício 2009, doze
constatações que se relacionam a problemas nos Contratos de Supervisão, referentes aos Lotes
S/N, 1, 2, 9, 10, 11, 12, 13 e 14 das obras de construção da mencionada Ferrovia.
Por todo o exposto naquele Relatório de Avaliação da Gestão, fica configurado que os contratos
com as empresas supervisoras não estão sendo acompanhados pelo engenheiro residente,
representante da VALEC nos trechos, e que os boletins de medição não têm representado a
realidade do que tem sido pago, o que significa que esses servidores têm assinado documentos
que embasam pagamentos por equipamentos e serviços de mão-de-obra que não ocorreram, e
que esse desvio poderia ter sido facilmente e visualmente identificado, caso houvesse uma ação
de conferência, mesmo de baixo escopo.
Esse tem sido um problema de conduta reiterado e disseminado, o qual gerou a necessidade de
apuração de responsabilidade pelos danos causados.
Da situação atual da atuação da fiscalização
Em que pese o escopo dos exames realizados abranger a atuação do fiscal nos contratos de
supervisão, é possível verificar que a negligência com o recurso público alcança todo o campo de
sua ação, como pode ser observado pelos depoimentos prestados nas oitivas de 2 (dois)
funcionários, relativos à apuração de responsabilidade quanto às constatações contidas no
Relatório de Avaliação de Gestão nº 243889, representativas da precária situação existente da
fiscalização da VALEC.
Funcionário “1”:
"Perguntado se na época de suas nomeações, tinha conhecimento das suas atribuições, o
funcionário afirmou que foi nomeado gestor sem saber ao certo quais eram as atribuições de
seu cargo. (...) Como justificativa para seu desconhecimento, declarou que assumiu a
residência de um lote com muitos problemas e com obras paralisadas, e que foi nomeado para
o cargo com a função de conferir uma série de coisas e com muito pouco tempo para dar conta
das inúmeras atribuições inerentes ao cargo. (...) Ao ser solicitado pela Comissão que
explicasse a forma como realizava a conferência das medições dos serviços executados pela
construtora, que lhe eram encaminhadas pela empresa Supervisora (...), seja como residente ou
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como gestor, (...) respondeu que, em função das inúmeras atividades que tinha, a conferência
das medições, dos serviços previstos em Contrato e o medido era feita estatisticamente
(amostragem) e, muitas vezes, tinha que confiar no supervisor que assinava a mesma antes
dele. (...) Questionado se conhecia o previsto nas Normas para Medição e Pagamento (...),
declarou que não conhecia e que, muito da sua maneira de atuar, se baseava na forma como as
coisas eram executadas nos outros lotes. Por essa razão, concluiu, a irregularidade foi constada
pela auditoria (AUDIN- VALEC)(...) O funcionário esclareceu que, no período desta
constatação atuava como presidente de comissão de encerramento do contrato de construção do
lote 9 e também como membro de comissão de sindicância para apurar irregularidades na
compra de material de superestrutura e dos serviços executados naquele lote.”(grifo nosso)
Cumpre ressaltar que um funcionário que realiza declarações como as expostas não poderia atuar
como membro de comissão de sindicância. No mesmo sentido, cabe transcrever parte da oitiva
do funcionário “2”:
"Nunca tomou conhecimento dos fatos relatados nos relatórios em referência. Em seguida
apresentou um organograma Geral no qual expõe o modelo de gerenciamento adotado pela
VALEC. Esclarecendo que, se nos contratos de arqueologia e meio ambiente o gestor fiscaliza
e faz a medição. Já nos contratos de obra, continuou, a fiscalização é encargo de um supervisor
terceirizado.(...) Segundo o depoente, nem o residente nem o gestor tem como atribuição
fiscalizar os trabalhos da construtora, bem como de saber se possui profissionais qualificados,
com quantitativo adequado e se utiliza equipamentos apropriados." (grifo nosso)
Assim, fica caracterizada a precariedade da fiscalização na construção da Ferrovia Norte-Sul,
haja vista que há casos de fiscais de contratos que sequer tem noção de suas atribuições e
responsabilidades. Desse modo, esses representantes da VALEC não atuam no sentido de
garantir que as medições representem precisamente a fidedignidade do que deve ser pago,
colocando em risco o erário e possibilitando todo tipo de manipulação por parte de empresas
supervisoras e construtoras.
Dessa forma, a VALEC adota, sem justificativa, prática administrativa com alto potencial lesivo
aos cofres públicos, quando posiciona servidores, no mínimo, despreparados e, mesmo,
desinformados, em uma função estratégica para a certificação dos serviços realizados, etapa que
serve de base para o efetivo pagamento.
CONSTATAÇÃO 063:
INSUFICIÊNCIA DE PROVIDÊNCIAS RELACIONADAS ÀS IRREGULARIDADES
APONTADAS PELA CGU.
Em 8/10/2010, foi encaminhado, por meio do Ofício nº 33430/DITRA/DI/SFC/CGU, o Relatório
de Avaliação de Gestão nº 243889, relativo ao exercício de 2009.
Após 2 (duas) versões, em 15 de junho de 2011, por meio do Ofício nº 757/2011 – PRESI, foi
encaminhada a versão (R3) do Plano de Providências Permanente - PPP com a última posição da
VALEC quanto às medidas adotadas para atender as recomendações formuladas no citado
Relatório.
Ao realizar análise expedita do andamento das providências, é possível montar o seguinte
Quadro, relativo à situação atual do atendimento das recomendações:
Quadro I: Situação atual do atendimento das recomendações do Relatório de Avaliação de Gestão – 2009
Atendida
23
Qt
23,7
%
Fonte: DITRA/DI/SFC/CGU
Não atendida
63
64,9
Não analisada
11
11,3
Total
97
100
Página 223 de 253
Assim, do total de 97 recomendações, pode-se afirmar que continuam não atendidas 64,9% das
mesmas. As “não analisadas”, em 11,3%, referem-se às providências, de análise mais complexa,
que requererão tempo adicional para se emitir opinião quanto ao atendimento. Desse modo, a
quantidade de “não atendidas” poderia alcançar até 76,3% do total de recomendações.
De qualquer forma, o elevado percentual alcançado até o momento demonstra a baixa
efetividade das ações da VALEC em resolver de forma definitiva os problemas apontados,
considerando a data em que o Relatório foi encaminhado.
Para se dar visibilidade da gravidade das irregularidades apontadas sem solução, cabe apresentar
as constatações mais relevantes em que já há evidências que a VALEC não elidiu todos os
problemas:
i.
Sobrepreço do orçamento-base e da planilha contratada, em desacordo ao SICROII.
(LOTE 1, S/N, 2, 3, 4, 9, 10, 11 e 12);
ii.
(...) Aprovação de aditivo contratual com alteração irregular da data de referência para o
reajuste de contratos;
iii. Falta de providências frente às constatações apontadas no Relatório de Avaliação da
Gestão 2008;
iv. Contratação indevida por dispensa de licitação;
v.
Manutenção da contratação de dispensa irregularmente, após realização de licitação;
vi. (...) Pagamento indevido de despesas reembolsáveis, não previstas no orçamento
contratado;
vii. Pagamento por profissional ausente, descumprindo preceito estabelecido em Edital. (LOTE
9);
viii. Não realização da retenção dos pagamentos efetuados pelo transporte de dormentes.
(LOTE 9);
ix.
(...) Pagamento indevido de escavação, transporte e aterro de "folhelho" como de 3ª
categoria. (Lote 9);
x.
Pagamento indevido por profissionais ausentes e com requisitos divergentes do edital.
(Lotes 09 e 12);
xi. Pagamento indevido por profissional ausente e superfaturamento nas medições. (Lote 13);
xii. Pagamento indevido por equipamentos, em quantidades superiores ao estabelecido em
contrato de supervisão. (Lotes 10 e 11);
xiii. (...) Pagamento indevido de serviços de escavação, inclusive rebaixo, e aterro. (Lote 6);
xiv. (...) Realização de serviços de rebaixo em quantidades superiores ao exigido na
especificação técnica. (Lote 6);
xv. Valores de BDI previstos nas planilhas orçamentárias com itens inadmissíveis e/ou
repetidos no orçamento e incompatíveis com os registros públicos de referência do Sistema
de Custos Rodoviários - SICRO do Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes - DNIT. (Lotes 2, 3, 4, 11);
xvi. (...) Pagamento indevido de serviços de escavação e aterro. (Lote 12);
xvii. Precariedade do projeto básico licitado. (Lote 2);
xviii. Alteração irregular da data de referência para o reajuste do Contrato. (Lote 2, 3)
xix. Aprovação de aditivo contratual com alteração irregular da data de referência para o
reajuste de contratos. (Lote 4);
xx. (...) Ausência de projeto executivo, acarretando falhas de execução na obra (Lote 3)
xxi. Precariedade (...) quanto ao suporte documental para atesto dos serviços de terraplenagem
(Todos os Lotes fiscalizados);
xxii. Precariedade no gerenciamento, supervisão e fiscalização dos contratos de supervisão da
Ferrovia Norte-Sul (Lotes S/N, 1, 02, 04, 09, 10, 11, 12, 13, 14)
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No mesmo sentido, padecem de providências as recomendações da Auditoria Interna da Empresa
que, somente no exercício de 2010, totalizou 102 (cento e duas) recomendações sem atendimento
até maio de 2011.
II.7.2 -
IMPROPRIEDADES NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA TERCEIRIZADA
CONTRATAÇÃO DA EMPRESA ALVORADA
DO PROCESSO DE CONTRATAÇÃO POR DISPENSA DE LICITAÇÃO
A VALEC contratou a empresa Alvorada Comercial e Serviços Ltda, inscrita no CNPJ sob o
no 03.741.662/0001-00, duas vezes por dispensa de licitação para a prestação de serviços de
terceirização de mão-de-obra, baseada no inciso IV, art. 24 da Lei 8.666/93, qual seja,
contratação em caráter emergencial. O primeiro Contrato foi celebrado em 14/12/2010, com
vigência de 180 dias e o segundo foi celebrado em 14/06/2011 com vigência de 180 dias.
A primeira contratação foi tratada no processo administrativo no 804/10, que teve início com os
Ofícios no 1442, no 1443 e no 1444 enviados a três empresas com sede no Distrito Federal na data
de 05/11/2010, solicitando que estas encaminhassem proposta de preços, conforme Termo de
Referência, em caráter emergencial por um período de até seis meses para a prestação de
serviços de apoio administrativo, técnico especializado e atividades auxiliares, restrito aos
escritórios da VALEC nos estados do Rio de Janeiro, Goiás, Tocantins e no Distrito Federal,
consideradas essenciais ao funcionamento de diferentes segmentos organizacionais, em caráter
subsidiário, em atividades meio, no âmbito da VALEC – Engenharia Construções e Ferrovias
S/A, com a maior brevidade possível.
Em resposta ao Ofício no 1442/2010/DIRAF, a empresa Alvorada Comercial e Serviços Ltda
enviou sua proposta datada de 20/10/2010, no valor mensal de R$ 970.796,70, totalizando R$
5.824.780,00 para todo o período do contrato.
Em resposta ao Ofício no 1443/2010/DIRAF, a empresa Soma Serviços e Logísticas Ltda enviou
sua proposta datada de 05/11/2010, no valor mensal de R$ 1.002.274,64, totalizando R$
6.013.647,84 para todo o período do contrato.
E, a empresa Tech Mix Comercial e Serviços Ltda, em resposta ao Ofício no 1444/2010/DIRAF,
enviou sua proposta datada de 05/11/2010, no valor mensal de R$ 975.775,44, totalizando
R$ 8.854.652,65 durante os seis meses.
Para justificar a contratação por dispensa de licitação, a VALEC afirmou que, com o término do
Contrato no 032/07 entre a VALEC e a Federal Serviços Gerais Ltda, previsto para 16/12/2010,
que aglutinava um percentual relevante de mão-de-obra de apoio administrativo e técnico
necessário ao bom andamento dos trabalhos demandados à empresa, fazia-se necessário a
contratação emergencial de que tratava o referido pleito para assegurar os serviços prestados
pelos funcionários alocados no contrato anterior, por se tratar de serviço de natureza continuada,
cuja interrupção comprometeria a continuidade dos Projetos desenvolvidos pela VALEC junto
ao Governo Federal.
A VALEC informou, ainda, que já estava em andamento o processo licitatório do Pregão no
014/09, cujo objeto era a contratação de empresa para a prestação de serviços de apoio
administrativo, técnico especializado e atividades auxiliares, restrito aos escritórios da VALEC
Página 225 de 253
nos estados do Rio de Janeiro, Goiás, Tocantins e Distrito Federal, mas que este não seria
concluído antes do término da vigência do contrato referido anteriormente.
O Termo de Referência da contratação, datado de 19/11/2010, ao qual os Ofícios encaminhados
às empresas faziam menção, estão acostados às fls. 270 a 306 do processo, e aponta o seguinte
quantitativo de postos de trabalho por categoria profissional:
Item
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
Categoria
Técnico Administrativo Superior III
Técnico Administrativo Superior II
Técnico Administrativo Superior I
Assistente Administrativo II
Auxiliar Administrativo II
Reprografista
Recepcionista
Motorista
Telefonista
Porteiro
Auxiliar de Limpeza
Auxiliar de Serviços Gerais
Copeira
Mensageiro
Total de Postos
Quant.
12
10
08
44
05
06
05
04
04
06
09
11
07
07
138
À fl. 307, o Diretor Administrativo-Financeiro autorizou a Contratação por dispensa de licitação
e encaminhou o processo para apreciação da área jurídica, que elaborou o Parecer 076/1000.ASJUR/BSB, aprovando a contratação emergencial sem qualquer ressalva.
Em 03/12/2010 foi publicada no Diário Oficial da União a autorização da despesa no valor de
R$ 5.824.780,000 em favor de Alvorada Comercial e Serviços Ltda, sendo que em 06/12/2010 a
contratação foi aprovada pela Diretoria Executiva da VALEC em reunião extraordinária.
Foi, então, celebrado em 14/12/2010 o Contrato no 076/10 entre a VALEC e a empresa Alvorada
Comercial e Serviços Ltda, com vigência de 180 dias, no valor de R$ 5.824.780,00.
Em 18/04/2011, o fiscal do Contrato enviou ao Superintendente Administrativo da VALEC o
Memorando no 080/2011-DIRAF, solicitando a prorrogação do Contrato emergencial. Para tanto,
ele justificava que, em virtude da carência de pessoal e face às necessidades e projetos de novos
trechos ferroviários a serem desenvolvidos e em execução, o Sr. Diretor Administrativo
determinou que fosse efetuado um levantamento da real necessidade básica de pessoal de apoio
administrativo e técnico especializado dos escritórios da VALEC. Dizia o texto, ainda, que o
Termo de Referência estava em fase de elaboração para o novo processo licitatório de no
134/2011, que foi aberto em 22/02/2011, aguardando dados para sua instrução e conclusão e que
a prorrogação dar-se-ia nas mesmas condições e quantitativos da proposta inicial da vencedora
do certame, conforme Oficio no 045/2011 da Contratada.
No citado oficio, datado de 11/04/2011, a empresa Alvorada manifestava o interesse na
prorrogação do Contrato por mais seis meses, ratificando sua proposta comercial, em que seu
preço seria mantido nas mesmas condições do preço de sua proposta inicial.
O Superintendente encaminhou o processo para a área jurídica para manifestação, que em seu
Parecer no 089/11 – ASJUR/BSB, de 27/04/2011, deliberou que a lei vedava a prorrogação do
prazo nos contratos por emergência, mas que, entretanto, havendo a caracterização de uma
situação de emergência, quer pela continuidade da anterior, quer uma nova situação,
Página 226 de 253
juridicamente existe, para todos os efeitos, uma nova emergência e deveria se aplicar a norma
que prevê a dispensa de licitação, devendo ser efetuada uma nova contratação direta, e não a
prorrogação do contrato.
Em virtude do parecer da Assessoria Jurídica, contrário à prorrogação do Contrato, procedeu-se
uma nova contratação, nos mesmos moldes da primeira, que foi tratada no processo
administrativo no 339/11.
No Termo de Referência (fls. 11 a 48) elaborado para a nova contratação emergencial, datado de
02/05/2011, a VALEC fixou os valores dos salários a serem pagos aos profissionais, tomando
como base os salários obtidos na Bolsa de Salários publicada no Datafolha, na publicação da
tabela de salários do Portal Guia RH www.guiarh.com.br e no Plano de Cargos e Salários do
CONFEA, e modificou os quantitativos de alguns postos e extinguiu outros, conforme se pode
observar na tabela a seguir:
Item
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
Categoria
Técnico Administrativo Superior III
Técnico Administrativo Superior II
Técnico Administrativo Superior I
Assistente Administrativo II
Auxiliar Administrativo II
Reprografista
Recepcionista
Motorista
Telefonista
Porteiro
Auxiliar de Serviços Gerais
Mensageiro
Total de Postos
Quant.
12
10
08
44
05
06
17
04
04
14
11
07
142
Na data de 09/05/2011, a VALEC encaminhou os Ofícios de no 607 à empresa Alvorada
Comercial e Serviços Ltda, no 608 à empresa Tech Mix Comercial e Serviços Ltda, no 609 à
empresa Agroservice Empreiteira Agrícola Ltda, no 610 à empresa Bandeirante Serviços
Especializados - EPP e no 611 à empresa Soma Conservação e Limpeza, todas sediadas no
Distrito Federal, solicitando proposta de preços, conforme Termo de Referência anexo, em
caráter emergencial por um período de até 6 meses, para execução indireta de prestação de
serviços de suporte técnico e administrativo por diversas categorias laborais, em caráter
subsidiário, em atividades meio restrito aos escritórios da VALEC nos estados do Rio de Janeiro,
Goiás, Tocantins e no Distrito Federal, para atender principalmente as atividades correlatas às
suas atribuições, conforme arts. 8º e 9º da Lei 11.772/2008, e empreendimentos e projetos do
Governo Federal em execução, inerentes ao PAC 1 e PAC 2, e de acordo com as necessidades,
quantitativos e especificações constantes do Termo de Referência.
Às fls. 377 e 378 foi acostada a ata de recebimento e abertura das propostas de preços, que se
deu na data de 27/05/2011, ficando consignado na ata que a representante da empresa Tech Mix
entregou o Ofício no 060/2011 informando que, devido à urgência e grande demanda, inclusive
na elaboração das planilhas, não entregariam proposta de preços, e que não compareceu nenhum
representante da empresa Bandeirante e da empresa Soma, apesar desta última ter apresentado
proposta. A empresa Alvorada Comercial e Serviços Ltda foi a que apresentou o menor valor,
como se pode observar na tabela a seguir:
Empresa Participante
Agroservice Empreiteira Agrícola Ltda
Soma Conservação e Limpeza Ltda
Alvorada Comercial e Serviços Ltda
Valor Mensal (R$)
R$ 1.288.019,00
R$ 1.296.560,41
R$ 1.235.729,83
Valor Total (R$)
R$ 7.728.114,00
R$ 7.779.362,46
R$ 7.414.378,98
Página 227 de 253
No Memorando no 123/2011 – DIRAF, de 06/06/2011, em que o Assessor da DIRAF
encaminhou o processo para o Superintendente Administrativo para análise e aprovação, ele
justificou que, face aos dissídios coletivos de trabalho de 2011/2012 dos Estados do Rio de
Janeiro, Tocantins, Goiás e Distrito Federal, houve uma atualização salarial que foi consequência
dos Dissídios Coletivos, haja vista que os parâmetros de fixação salarial foram de dezembro de
2010, valores estes tendo como referencial a cotação de abril de 2009.
O Superintendente Administrativo encaminhou o processo para a Assessoria Jurídica, que deu o
Parecer no 134-A/11-ASJUR/BSB, de 10/06/2011, aprovando a contratação sem qualquer
ressalva.
O Extrato de Dispensa de Licitação foi publicado no DOU de 14/06/2011. E o Contrato no
039/2011 firmado entre a VALEC e a empresa Alvorada Comercial e Serviços Ltda na data de
14/06/2011, com vigência de 180 dias, no valor de R$ 7.414.378,98.
No decorrer dos trabalhos desta auditoria especial, estando a análise da contratação da Empresa
Alvorada pela VALEC contemplada no escopo dos trabalhos da CGU, em 17/07/2011 foi
publicada matéria no jornal O Estado de São Paulo, nos seguintes termos:
“Os diretores do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e da Valec
Engenharia e Construções montaram um esquema com duas empresas de fachada acusadas de
usar documentos falsos em contratos que somam R$ 31 milhões - desse total, R$ 13 milhões
sem licitação. Os contratos são para fornecer funcionários em áreas estratégicas, incluindo
obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em pelo menos 20 Estados e no
Distrito Federal.
As pessoas contratadas por essas duas empresas, a Alvorada e a Tech Mix, são escolhidas pelo
PR, partido que comanda o Ministério dos Transportes, para trabalhar na gestão de obras sob
suspeita de corrupção. O processo de assinatura dos contratos passou pelo alto escalão do Dnit
e da Valec envolvido na crise de irregularidades nos Transportes. O dono da Tech Mix é
marido da dona da Alvorada.
A Alvorada Comercial e Serviços mudou seu ramo de atividade em 25 de novembro de 2010,
um dia antes da liberação de R$ 5,8 milhões pelo então diretor financeiro e hoje presidente
interino da Valec, Antonio Felipe Sanchez Costa. A empresa era registrada, até então, para
atuar no ramo de embalagens, embora nunca tenha saído do papel. Apesar de não ter nenhuma
experiência na terceirização de mão de obra, ganhou dois contratos: esse de R$ 5,8 milhões e
outro, no mês passado, de R$ 7,4 milhões, ambos sem licitação.
A Alvorada pertence a Alcione Petri Cunha. O marido, Luiz Carlos Cunha, é dono da Tech
Mix Serviços, contratada pelo Dnit por R$ 18,9 milhões anuais após a desclassificação de oito
concorrentes que apresentaram preço inferior a esse valor.
O Diário Oficial da União fornece indícios de que Valec e Dnit atuaram juntas. O contrato de
R$ 5,8 milhões com a Alvorada foi assinado em 14 de dezembro, mesmo dia em que a Tech
Mix foi declarada vencedora no Dnit”.
“A Tech Mix e a Alvorada sempre mudam de endereço. As empresas já foram registradas,
inclusive, no mesmo lugar. Hoje, são vizinhas. Funcionam numa pequena sala comercial de 30
metros quadrados. Na Tech Mix, por exemplo, há apenas duas mesas e um computador”.
Como se observa, o conteúdo da denúncia coincide com aquilo que já fora constatado pela
auditoria da CGU. Ressalta-se, por fim, que devido ao prazo exíguo, não foi analisado nenhum
aspecto referente à execução propriamente dita dos contratos em questão, mas somente dos
processos de contratação em si.
Página 228 de 253
CONSTATAÇÃO 064:
INDÍCIOS DE CONLUIO ENTRE AS EMPRESAS PARTICIPANTES
Da análise dos documentos apresentados pela empresa nas duas contratações e das certidões
obtidas junto aos órgãos públicos, verificou-se indícios de conluio entre as empresas
participantes, conforme relatado a seguir.
A Terceira Alteração e Consolidação do Contrato Social da Empresa Alvorada Comercial e
Serviço Ltda, registrada na Junta Comercial do Distrito Federal sob o no 201002118318 em
06/04/2010, alterou seu objetivo social para: serviços de assessoria e consultoria técnica,
terceirização de mão de obra técnica especializada a poio administrativo, de agentes e ajudantes,
analistas, auxiliares administrativos de escritório e todas as áreas técnicas e telefonia, patrimonial
e de segurança desarmada e eletrônica, call-center, supervisão e analistas, serviços de instalação,
manutenção e assistência de centrais e equipamentos telefônicos, elétricos, eletro-eletrônicos,
manutenção, instalação de redes e equipamentos de comutação telefônica, configurações de
equipamentos e programas, processamento eletrônico de documentos, armazenamento e
relatórios de dados, serviços de instalação de equipamentos de segurança, controles de acesso as
áreas operacionais e restritas, prediais, aeroportos e portos, monitoração por meio eletrônico,
serviços especializados de limpeza técnica e conservação predial, industrial, hospitalar,
escritórios, copas e cozinhas, jardinagem e comercialização de equipamentos de informática,
suprimentos, periféricos, equipamentos de telecomunicações, eletro-eletrônicos de segurança,
sistemas eletrônicos de controle de acesso, equipamentos de precisão e medições, equipamentos
fotográficos e acessórios.
Na Terceira Alteração foi também retirado da sociedade em caráter definitivo o sócio Carlos
Roberto de Oliveira, permanecendo apenas o sócio Francisco Marinho Laurentino, e alterado o
capital social da empresa de R$ 20.000,00 para R$ 150.000,00.
No Comprovante de Inscrição e de Situação no Cadastro Fiscal do Distrito Federal – DIF consta
que a inscrição no CF/DF 07.559.836/001-06 foi concedida na data de 25/11/2010. Para
corroborar os fatos, observa-se que na Certidão Negativa de Débitos Relativos às Contribuições
Previdenciárias e às de Terceiros da Secretaria da Receita Federal apresentada pela empresa,
emitida na data de 16/09/2010 (fl. 312), ainda consta o seu nome antigo Alvorada Comercial de
Embalagens Ltda.
Ocorre que a autorização para a contratação dos serviços foi dada pelo Diretor AdministrativoFinanceiro da VALEC, na data de 19/11/2010, quando a mesma ainda figurava no Cadastro
Fiscal do Distrito Federal como uma empresa de comércio de embalagens, tendo ocorrido a
publicação no DOU da autorização em favor da Alvorada na data de 03/12/2010.
Não obstante esse fato, observa-se que na Sexta Alteração e Consolidação do Contrato Social da
Empresa Alvorada Comercial e Serviços Ltda apresentada à época da segunda contratação,
registrada na Junta Comercial sob o no 20110239946 em 11/04/2011, a Sra. Alcione Aparecida
Petri da Cunha figura como sócia única da empresa.
Ocorre que, em consulta à documentação apresentada pela empresa Tech Mix para concorrer à
licitação objeto do Edital 387-10, observou-se que na Décima Primeira Alteração e Consolidação
do Contrato Social da Tech Mix Comercial e Serviços Ltda, registrada na Junta Comercial do
Distrito Federal sob o no 20100690998 em 03/09/2010, admitiu-se na sociedade o sócio Luís
Carlos Rodrigues da Cunha e retirou-se da sociedade em caráter definitivo a sócia Alcione
Aparecida Petri da Cunha, que cedeu e transferiu no ato todas as suas cotas.
Página 229 de 253
E mais, em consulta ao site do Diário da Justiça do Distrito Federal, na edição do dia
26/08/2010, verificou-se nos proclamas de casamento do Sr. André Petri Rodrigues da Cunha
que ele é filho do Sr. Luis Carlos Rodrigues da Cunha e da Sra. Alcione Aparecida Petri da
Cunha, corroborando as denúncias do jornal de que “o dono da Tech Mix é marido da dona da
Alvorada”.
É importante destacar que, em pesquisa no Cadastro Fiscal do Distrito Federal, observou-se que
somente as empresas Tech Mix e Alvorada apresentam como atividade econômica do ISS
“serviços combinados de escritório e apoio administrativo”. A empresa Soma apresenta como
descrição da atividade econômica do ISS os serviços de “limpeza em prédios e em domicílios” e
a empresa Agroservice apresenta como descrição os serviços de “manutenção e reparação de
máquinas e equipamentos para uso geral não especificado anteriormente”. Quanto à empresa
Bandeirante, não foi possível localizá-la no referido cadastro porque a equipe não teve acesso ao
seu CNPJ. Portanto, segundo o DIF-DF, das empresas convidadas pela VALEC para
apresentarem suas propostas nas duas contratações emergenciais, somente a Alvorada e a Tech
Mix estão habilitadas para prestarem o serviço de apoio administrativo, objeto dos contratos.
Outro fato que merece destaque, relaciona-se à existência de Ofícios, solicitando que as
empresas Alvorada, Tech Mix e Soma encaminhassem suas propostas para a primeira
contratação, enviados na data de 05/11/2010 pelo Assessor da DIRAF. Entretanto, não obstante a
data de envio da solicitação às empresas, a Alvorada encaminhou sua proposta datada de
20/10/2010 e as demais datadas de 05/11/2010, ou seja, a proposta da empresa Alvorada foi
produzida antes mesmo que esta tomasse conhecimento do processo de contratação e as demais
produzidas na mesma data do envio do Ofício.
CONSTATAÇÃO 065:
UTILIZAÇÃO INADEQUADA DE CONTRATAÇÃO POR DISPENSA DE LICITAÇÃO
Conforme relatado anteriormente, a justificativa apresentada pela VALEC para a celebração do
Contrato no 076/10 foi que, com o término do Contrato no 032/07 entre a VALEC e a Federal
Serviços Gerais Ltda, previsto para 16/12/2010, que aglutinava um percentual relevante de mãode-obra de apoio administrativo e técnico necessário ao bom andamento dos trabalhos
demandados à empresa, fazia-se necessário a contratação emergencial de que tratava o referido
pleito para assegurar os serviços prestados pelos funcionários alocados no contrato anterior, por
se tratar de serviço de natureza continuada, cuja interrupção comprometeria a continuidade dos
Projetos desenvolvidos pela VALEC junto ao Governo Federal.
A VALEC informou, ainda, que já estava em andamento o processo licitatório do Pregão no
014/09, cujo objeto era a contratação de empresa para a prestação de serviços de apoio
administrativo, técnico especializado e atividades auxiliares, restrito aos escritórios da VALEC
nos estados do Rio de Janeiro, Goiás, Tocantins e Distrito Federal, mas que este não seria
concluído antes do término da vigência do contrato com a Federal Serviços Gerais Ltda.
Posteriormente, em 18/04/2011, o Assessor da DIRAF solicitou ao Superintendente
Administrativo a prorrogação Contrato no 076/10, apresentando como justificativa que, em
virtude da carência de pessoal e face às necessidades e projetos de novos trechos ferroviários a
serem desenvolvidos e em execução, o Sr. Diretor Administrativo determinou que fosse efetuado
um levantamento da real necessidade básica de pessoal de apoio administrativo e técnico
especializado dos escritórios da VALEC. E que, para tanto, estava em fase de elaboração um
Termo de Referência para o novo processo licitatório de no 134/2011, que foi aberto em
22/02/2011, aguardando dados para sua instrução e conclusão.
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E, finalmente, tendo em vista o parecer contrário da Assessoria Jurídica à prorrogação do
Contrato, mas favorável a uma nova contratação por emergência, celebrou-se o Contrato no
039/2011 por dispensa de licitação.
Da leitura do processo licitatório do Pregão no 14/09, obtido por meio do site www.valec.gov.br,
observa-se que o primeiro Aviso de Licitação foi publicado no DOU de 11/10/2010, com a
abertura das propostas marcada para o dia 27/10/2010. Posteriormente, em 20/10/2010, foi
publicado também no DOU o Aviso de Alteração do edital, marcando nova data de abertura para
04/11/2010.
Em 26/10/2010 foi publicado o Aviso de Suspensão do pregão. Entretanto, na data de
17/11/2010 foi publicado no DOU o Aviso de Reabertura de Prazo, com a abertura das propostas
no dia 01/12/2010.
Novamente, em 30/11/2010 foi publicado outro Aviso de Suspensão da licitação. E no dia
31/01/2011, o referido Pregão foi revogado.
Destaca-se que, em nenhuma das publicações contidas no Diário Oficial da União, constam os
motivos que levaram a VALEC a suspender ou revogar a licitação. E que, em consulta ao site
www.comprasnet.gov.br, não foi encontrada nenhuma referência sobre o Pregão no 14/09.
Analisando-se os fatos, fica bem evidenciado que houve falta de planejamento do gestor em
relação à contratação, uma vez que era sabido que a data de vigência do contrato com a empresa
Federal Serviços Gerais Ltda expiraria em 16/12/2010 e o edital para contratação de outra
empresa para prestar os serviços só foi lançado com dois meses de antecedência ao fato.
A situação se tornou mais crítica ainda quando o processo licitatório em curso foi suspenso por
duas vezes e depois revogado para que se procedesse um novo levantamento da real demanda de
pessoal de apoio administrativo e técnico especializado dos escritórios da VALEC, culminando
com a celebração do segundo ajuste por dispensa de licitação, o Contrato no 039/2011,
demonstrando claramente a desídia administrativa no caso em questão.
Assim, esta equipe entende que não é apropriada neste caso a contratação por dispensa de
licitação com base no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/93. Isto porque, segundo o referido inciso
“é dispensável a licitação nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer
a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e
somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para
as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade,
vedada a prorrogação dos respectivos contratos”.
E, quanto a esse aspecto, há jurisprudência farta do Tribunal de Contas da União – TCU, no
sentido de que “é pressuposto da aplicação do caso de dispensa preconizado no art. 24, inciso IV,
da Lei 8.666/93 que a situação adversa, dada como de emergência ou de calamidade pública, não
se tenha originado, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desídia administrativa ou
da má gestão dos recursos disponíveis, ou seja, que ela não possa, em alguma medida, ser
atribuída à culpa ou dolo do agente público que tinha o dever de agir para prevenir a ocorrência
de tal situação”.
CONSTATAÇÃO 066:
Página 231 de 253
PRESTAÇÃO INTEMPESTIVA DA GARANTIA CONTRATUAL PELA CONTRATADA
A Cláusula Décima Sexta – Garantia do Contrato no 076/10 estabelece em seu item 16.1 que
“para o fiel cumprimento das obrigações contratuais, a Contratada prestará garantia em
qualquer das modalidades previstas no artigo 56, parágrafo 1º da Lei 8.666/93, no valor
correspondente a 5% (cinco por cento) do valor do contrato”. E no item 16.4 “ o pagamento de
todo e qualquer documento de cobrança somente será efetuado, se a condição de garantia de
que trata esta cláusula estiver satisfeita”.
Em cumprimento às disposições contratuais, a empresa entregou a Carta de Fiança do Banco
BRJ S/A – CF 057/2011, assinada em 23/03/2011, mesmo Banco que emitiu a Carta de Fiança à
Empresa Tech Mix, referente ao Pregão nº 387/2010 promovido pelo DNIT, que estabelecia que
a presente fiança vigoraria pelo prazo de 180 dias, a partir de 14/12/2010, vencendo em
12/06/2011.
Em 08/04/2011, o gestor do contrato encaminhou o Ofício no 403/2011/DIRAF/VALEC à
empresa Alvorada, solicitando a substituição da garantia apresentada tendo em vista que esta foi
recusada, uma vez que em seu bojo refere-se tão somente a garantia de execução dos serviços
contratados, não abrangendo: indenizações trabalhistas de qualquer espécie, recolhimento
previdenciário e do FGTS, indenizações a fornecedores ou quaisquer credores e recolhimento de
impostos de qualquer natureza, de obrigação do afiançado.
Em resposta, em 11/04/2010 a empresa encaminhou em substituição outra Carta de Fiança do
Banco BRJ, com o mesmo número da primeira – CF 057/2011, com a mesma data de assinatura
e sem as restrições impostas pela outra.
Ocorre que o Contrato no 076/10 foi assinado entre as partes em 14/12/2010. E, pela data de
assinatura da primeira Carta de Fiança apresentada, verifica-se que a garantia somente foi
providenciada na data de 23/03/2011. Portanto, se passaram mais de três meses sem que o gestor
do contrato tomasse as providências para que a empresa cumprisse as suas obrigações
contratuais, sendo que conforme o item 16.4 da Cláusula Décima Sexta, não se poderia nem ter
pago toda e qualquer fatura dos serviços prestados até que a condição de garantia estivesse
satisfeita.
III – CONCLUSÕES
As conclusões sobre cada um dos casos relatados serão apresentadas na mesma sequência do
Capítulo II – Desenvolvimento.
III.1 – DNIT – FATOS CONSTANTES DA DENÚNCIA INICIAL
III.1.1 - O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-280/SC
Fato denunciado: O teor da denúncia se refere a situações envolvendo burla à livre concorrência,
o direcionamento de licitações, à existência de superestimativa na tabela de referência da
Administração, de forma que esse contexto proporciona margem para pagamentos de propinas.
Conclusão CGU: No que compete ao órgão de auditoria - em especial a análise do procedimento
licitatório e sua lisura, a qualidade do projeto básico, o orçamento de referência da licitação
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formulado pela Administração e eventuais superestimativas -, concluímos pela existência de
superestimativa na tabela da Administração, o que, por sua vez pode, em tese, gerar contratação
futura com sobrepreço. Concluir, portanto, que isso resultaria no pagamento de propina
dependeria de apuração factível, via de regra, por meio de investigação policial, com
instrumental próprio e autorização judicial.
No caso concreto, quanto à licitação da BR-280/SC, os trabalhos de auditoria permitiram
identificar irregularidades graves no processo de licitação das obras de sua duplicação, sendo que
as constatações identificadas demonstraram a ocorrência de deficiências de projeto, inclusive
quanto à previsão de serviços de responsabilidade de concessionários, e superestimativa
decorrente de preços excessivos que, conjuntamente, correspondem a cerca de R$ 47 milhões, de
um total de R$ 885 milhões licitados. Ressalta-se a delegação de competência para a análise e
aprovação dos projetos, conferida, por meio de portaria do Diretor-Geral, ao Superintendente
Regional de Santa Catarina a despeito da envergadura da obra e das limitações da
superintendência.
Das irregularidades detectadas, R$ 6,5 milhões referem-se à superestimativa, e R$ 40,5 milhões
têm como causas as deficiências encontradas no Projeto Básico, sendo que R$ 11,5 milhões são
relativos à previsão de execução de serviços cuja responsabilidade é de concessionários.
Quanto aos serviços que apresentam superestimativa destacam-se: utilização de BDI inadequado
para os serviços de “transporte de materiais betuminosos”, utilização de BDI inadequado para as
composições obtidas através de cotações de mercado e alguns serviços com preços referenciais
de restauração em vez de construção.
Quanto às demais deficiências no Projeto Básico foram detectados: utilização de composição
considerando aquisição de areia comercial em detrimento de sua exploração direta, utilização de
fator de contração inadequado nos projetos de terraplenagem, quantificação indevida de
cambotas metálicas e seus respectivos pés-direitos no projeto do túnel e insuficiência de
sondagens.
Registre-se ainda que na planilha orçamentária dos três lotes há previsão de remanejamento das
redes elétricas, de água, e comunicações (telefonia e fibra ótica) que, de fato, são da
responsabilidade das respectivas concessionárias de serviços públicos.
Pelo exposto, no que se refere ao procedimento licitatório para contratação das obras de
duplicação da BR-280/SC, restou configurado o excedente de preço no valor de
R$47.003.323,26.
III.1.2 - O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-116/RS
Fato denunciado: O teor da denúncia se refere a situações envolvendo burla à livre concorrência,
direcionamento de licitações e superestimativa na tabela de referência da Administração, de
forma que esse contexto proporcionasse margem ao pagamento de propina.
Conclusão CGU: No que compete ao órgão de auditoria - em especial a análise do procedimento
licitatório e sua lisura, a qualidade do projeto básico, o orçamento de referência da licitação
formulado pela Administração e eventuais superestimativas -, concluímos pela existência de
superestimativa na tabela da Administração, o que, por sua vez, pode, em tese, gerar contratação
futura com sobrepreço. Concluir, entretanto, que isso resultaria no pagamento de propina
dependeria de apuração somente factível, via de regra, por meio de investigação policial, com
instrumental próprio e autorização judicial.
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No caso concreto, quanto à licitação da BR-116/RS, os trabalhos de auditoria permitiram
identificar irregularidades graves no processo de licitação das obras de sua duplicação, sendo que
as constatações demonstraram a ocorrência de deficiências de projeto e superestimativa
decorrente de preços excessivos que, conjuntamente, correspondem a cerca de R$ 101 milhões,
de um total de R$ 968 milhões licitados. Também neste caso, houve a delegação de competência
à Superintendência Regional do Rio Grande do Sul para análise e aprovação dos projetos,
incompatível com a envergadura do empreendimento.
Das irregularidades detectadas, cerca de R$ 30 milhões se referem à superestimativa decorrente
de preços excessivos e R$ 71 milhões a deficiências encontradas no Projeto Básico.
Quanto aos serviços que apresentam superestimativa destacam-se: o de “transporte de materiais
betuminosos”, o de “escavação e carga de material de jazida” e alguns serviços com preços
referenciais de restauração em vez de construção.
Quanto à deficiência no Projeto Básico foram detectados: utilização de composição inadequada
para caracterizar os serviços de sub-base e base executados com macadame seco, utilização de
soluções técnicas que acarretam prejuízo ao erário e insuficiência de sondagens.
Pelo exposto, no que se refere ao processo licitatório das obras da BR-116/RS, restou
configurado o excedente de preço no valor de R$ 101.462.554,63.
III.2 – DNIT – OUTROS FATOS DIVULGADOS NA MÍDIA
III.2.1 - CONTORNO DE VITÓRIA/ES
Fato denunciado: “R$ 11 milhões por quilômetro. Esse é o valor a ser pago em um contrato, sem
licitação, feito pelo Departamento Nacional de Infraestrutura dos Transportes (Dnit) - órgão
ligado ao Ministério dos Transportes - com a empresa Contractor. Assinado em março de 2010
pelo então superintendente Élio Bahia - o atual é Halpher Luiggi -, o termo visa à
complementação de obras para a duplicação do Contorno de Vitória e à construção de oito
viadutos. Em um trecho de apenas 6,2 quilômetros, o Dnit vai desembolsar, ao menos, R$ 66,9
milhões - já foram assinados aditivos ao contrato”. (Fonte: A Gazeta – Gazeta on Line em
18/07/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada. A análise da CGU evidenciou que a contratação das
obras de complementação do Contorno de Vitória por dispensa foi irregular e que esse foi o
preço.
Com base nas análises efetuadas no processo licitatório decorrente do Edital n° 0596/2009, foi
possível verificar a prática de atos que violam os princípios de ampla competitividade e
concorrência, que são pressupostos para a contratação de serviços e obras da Administração
Pública. Constatou-se a ocorrência de direcionamento na primeira licitação das obras de
duplicação do Contorno de Vitória, que resultou deserta e acabou sendo contratada, por dispensa,
com a Contractor Engenharia Ltda. As irregularidades incluem: a ausência de justificativas
consistentes para a dispensa; ausência de repetição do processo licitatório de Concorrência;
antecipação dos convites às empresas antes da publicação do ato de licitação a qual encerrou-se
deserta; validade de apenas duas propostas no processo de contratação direta; e ausência de
evidências de retirada dos editais pelas empresas participantes. Portanto, a análise da CGU
evidenciou que a contratação das obras de complementação do Contorno de Vitória por dispensa
foi irregular.
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III.2.2 - CONFLITO DE INTERESSES – CONSTRUTORA ARAÚJO E TECH MIX
a) CONSTRUTORA ARAÚJO
Fato denunciado: “A Construtora Araújo Ltda, da mulher de José Henrique Sadok de Sá, diretor
executivo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), assinou contratos
que somam pelo menos R$ 18 milhões para tocar obras em rodovias federais entre 2006 e 2011,
todas vinculadas a convênios com o órgão. A mulher de Sadok, Ana Paula Batista Araújo, é
dona da Construtora Araújo, contratada para cuidar de obras nas rodovias BR-174, BR-432 e
BR-433, todas em Roraima e ligadas a convênios com o Dnit, principal órgão executor do
Ministério dos Transportes. A aplicação de aditivos, que aumentam prazos e valores, ocorreu
em todos os contratos. Sadok trabalhou em Roraima em 2001, no antigo Departamento Nacional
de Estradas de Rodagem (DNER), como diretor de obras.” (Fonte: Estadão - estadao.com.br, em
15/7/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada parcialmente. Verificou-se a inexistência de caráter
competitivo no caso da licitação da BR-174/RR, decorrente do Convênio nº TT-109, além de
indícios de formação de conluio entre os participantes do certame.
Em relação ao certame decorrente do Convênio TT-109/2005 (SIAFI nº 534035), lote 03,
vencido pela Construtora Araújo, em suposta concorrência com a Empresa Tescon Engenharia,
constatou-se a ausência de competitividade entre os concorrentes da licitação, tendo em vista que
à exceção de 5 (cinco) itens, ao se comparar as propostas de preços de cada um deles, todos os
outros apresentaram preços unitários idênticos. Há nesta situação indício de conluio entre os
participantes, de maneira a fraudar a licitação.
b) CONTRATAÇÃO DA EMPRESA TECH MIX
Fato denunciado: “O dono da Tech Mix Serviços, Luiz Carlos Rodrigues da Cunha, negou
qualquer irregularidade na contratação de sua empresa pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (Dnit) por R$ 18,9 milhões. Ele também afirmou que não há
nenhuma ligação entre esse contrato e os acertos emergenciais fechados pela Alvorada
Comercial e Serviços, empresa de sua mulher, com a Valec. "Ela tem o negócio dela e eu tenho
o meu", afirmou. Luiz Cunha contou que a decisão final de quem vai trabalhar na Tech Mix
dentro do Dnit é do próprio órgão do governo. "Eu submeto os currículos aos órgãos, não tem
como. Eles vão decidir lá dentro quem vai trabalhar", afirmou. "A palavra final é do órgão, que
escolhe o melhor currículo.” (Fonte: Estadão - estadao.com.br, em 18/7/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada quanto à irregularidade da contratação. Tal situação está
relacionada a diversos problemas verificados pela CGU e pela Auditoria Interna do DNIT na
contratação e na execução do contrato da Tech Mix com a Autarquia.
No caso das constatações relacionadas à Empresa Tech Mix, os resultados dos exames realizados
demonstraram que o contrato em tela contém diversas impropriedades e irregularidades. O
procedimento licitatório ocorreu de forma conturbada, a começar pela escolha da modalidade de
pregão. As impugnações e frequentes denúncias apresentadas, especialmente pela Orion Serviços
e Eventos Ltda, não foram adequadamente apuradas, o que talvez a tenha levado a apresentar
denúncias em outras instâncias, como na própria CGU, no MPF, no DPF, e inclusive na
imprensa.
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O acompanhamento da execução do contrato por representante da Administração, especialmente
designado na forma do art. 67 da Lei 8.666/93, não foi suficiente para evitar toda sorte de
irregularidades, segundo evidenciado nos documentos examinados, suscintamente descritos no
presente Relatório. Há faturas atestadas sem comprovação da efetiva prestação laboral por
funcionário constante da relação anexa à nota fiscal. Não foi localizado folha de registro de
frequência, tampouco o nome na Relação de Empregados – RE, gerada pelo SEFIP - Sistema
Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social.
III.3 – DNIT – OUTRAS APURAÇÕES DA CGU
III.3.1 - O CASO DA OBRAS DA BR-101/NE
Embora não conste no rol de obras citadas nas recentes denúncias, a obra da BR-101/NE foi aqui
incluída pelo seu caráter emblemático, representativa que é da tipologia de problemas que se
repetem em inúmeras obras do DNIT.
A auditoria realizada no lote 7 da BR-101/NE é, sem dúvida, o caso que evidencia de forma mais
clara como a combinação de fatores, a exemplo da existência de cláusulas restritivas no edital de
licitação, o descaso com a confecção e a análise dos projetos de engenharia, a falência do modelo
de supervisão de obras e a conivência da fiscalização, podem representar prejuízos significativos
ao erário público, materializados pela medição de serviços não executados, pela necessidade
constante de revisões de projeto em fase de obra com repercussão financeira, algumas das quais
resultantes de erros grosseiros de projeto e pela falta de qualidade dos serviços entregues.
É possível relacionar as constatações deste trabalho às diversas fases da execução de um
empreendimento rodoviário.
A aprovação de um projeto executivo deficiente, com volumes de terraplanagem majorados
artificialmente em gabinete para inflar o orçamento, reforça a necessidade de acompanhamento
cerrado da elaboração do projeto, incluindo as fases de prospecção de campo. A utilização de
projetos muito antigos, em estoque, sem a devida atualização, inclusive da geometria,
inevitavelmente conduzirá a aditivos para adequação à nova realidade. Há deficiência no
processo de análise e aprovação do projeto, seja por falta de softwares especializados, seja pela
pressão do tempo ou pelas diminutas equipes e até mesmo, pela má fé dos responsáveis.
A exigência de atestados tem se mostrado instrumento ineficaz de garantia da qualidade das
obras, sendo utilizada como recurso para a restrição ao caráter competitivo das concorrências e
direcionamento dos certames. Na prática, observa-se a terceirização dos serviços para os quais
foram exigidos atestados ou a baixa qualidade da execução destes serviços.
Há promiscuidade entre empresas supervisoras, gerenciadoras e construtoras. Os recursos para
controle tecnológico e os profissionais exigidos no certame não são mobilizados. As supervisoras
utilizam o laboratório da construtora, referendam medições de serviços inexistentes e não
verificam a qualidade dos serviços executados. As gerenciadoras, por sua vez, mostram-se
incapazes para apontar riscos aos gestores, para produzir alertas tempestivos para os estouros de
cronograma e de orçamento e para assegurar o cumprimento das normas e especificações
técnicas. Este cenário só se materializa com a conivência dos fiscais do contrato e dos
superintendentes regionais, que não se furtam a assinar medições majoradas.
O relato da auditoria do lote 7 da BR-101/NE expõe de maneira cabal todas as deficiências
existentes desde o processo de elaboração do projeto (contratação, acompanhamento, análise e
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aprovação) até o recebimento da obra. Não se trata de um caso isolado. Patologias de mesma
natureza têm sido observadas em outras fiscalizações da CGU, a exemplo do lote 2 do mesmo
empreendimento, cujo processo encontra-se atualmente protegido por segredo de justiça.
Esta fiscalização foi realizada no âmbito da Rede de Controle da Gestão Pública, em conjunto
com o Departamento de Polícia Federal - DPF, Ministério Público Federal - MPF e Tribunal de
Contas da União - TCU. O objeto fiscalizado compreende os serviços de restauração e
duplicação do Lote 07 da BR-101 no Estado de Pernambuco, realizados sob a égide do contrato
TT-252/2006, firmado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT e
o Consórcio Construtor.
A inspeção física in loco dos serviços de restauração e duplicação, realizada por equipe da CGU,
se deu entre os dias 16/11/2009 e 27/11/2009, com a realização de testes laboratoriais para
aferição da qualidade de materiais e serviços, emprego de equipamentos de topografia GeoXRH
e do equipamento Georadar pela Perícia da Polícia Federal, para aferição das quantidades de
terraplenagem e avaliação da integridade do pavimento rígido.
Cabe ressaltar que os Laudos Técnicos produzidos por peritos do DPF foram incorporados aos
trabalhos da CGU, tendo em vista que aquele Departamento possuía softwares de aferição dos
quantitativos de terraplenagem, estações totais, além dos equipamentos de aferição não
destrutiva para verificação das especificidades das placas de concreto do pavimento construído.
A CGU, por força de seu limitado orçamento, ainda não dispõe de tais instrumentos de trabalho.
O valor inicial do Contrato era de R$ 272.504.024,09 com data-base dezembro de 2005. A
assinatura do contrato ocorreu em 19/10/2006 e o início dos serviços em 20/10/2006. O prazo
inicial para conclusão dos serviços era 07/03/2009. Contudo, esse contrato sofreu Termos
Aditivos estendendo prazo e aumentando o valor inicial.
O prazo atual para conclusão dos serviços é 31/12/2011. O valor total dos Termos Aditivos é
R$43.836.389,78, a preços de dezembro de 2005. Assim, o valor do contrato após todos os
aditivos é de R$316.340.413,87, a preços iniciais. O total de reajustamentos decorrentes das
prorrogações de prazos ocorridas é de R$39.736.908,69. Dessa forma, o valor atualizado gasto
nesse contrato é R$356.077.322,56 (Fonte: SIAC/DNIT).
Durante a fase de elaboração do projeto executivo do Lote 07, foi constatado comportamento
excessivamente permissivo, omissivo ou desidioso por parte dos responsáveis pela fiscalização,
acompanhamento e análise dos documentos integrantes do referido projeto executivo, assim
como por parte do setor competente por sua aprovação definitiva.
Tais comportamentos permitiram a Administração Pública pagar por um projeto executivo com
graves deficiências, dentre as quais se destacam: solução técnica inexequível, que comprometia a
segurança do abastecimento d’água de uma população; estudo de estabilidade de taludes de corte
manipulado com solução técnica que coloca em perigo a vida dos usuários da rodovia em face da
alta possibilidade de deslizamentos de terra; quantidades de serviços de terraplenagem muito
superiores ao necessário para execução completa dos cortes, possibilitando pagamentos
superfaturados na fase de obra.
Esses fatos, extensamente relatados na Constatação 009, demonstram que a Empresa JBR
Engenharia Ltda., autora do referido projeto executivo, no decorrer da elaboração do mesmo
adotou decisões técnicas com elevado potencial lesivo ao erário, à vida de terceiros e ao meio
ambiente. Isso enseja representação junto ao Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura CREA, para que seja apurada a responsabilidade civil dos responsáveis técnicos pelo projeto
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executivo em comento, tanto por parte da JBR como por parte do DNIT. Além disso, requer as
devidas apurações na esfera administrativa para fins de possível declaração de inidoneidade da
JBR Engenharia Ltda.
Apesar das graves deficiências constatadas, esse projeto executivo foi aprovado em 18/10/2004,
e a partir dessa aprovação passou a integrar o Edital de Licitação n° 102/2006, que tinha como
fim a contratação de empresa para execução das obras de duplicação e restauração de diversos
lotes da BR 101/NE, dentre os quais o Lote 07 de Pernambuco.
Embora o exame da referida Licitação não faça parte do escopo dessa fiscalização, é oportuno
apresentar as conclusões da Perícia da Polícia Federal sobre fatos ocorridos no contexto dessa
licitação, as quais são transcritas a seguir:
LAUDO Nº 1104/2011 – INC/DITEC/DPF
[...]
“o Edital nº 155/2005-00, originalmente lançado em 08/06/2005, apresentava
condições adequadas para a qualificação técnico-operacional dos interessados.
Havia, inclusive, parecer do DNIT atestando que os quantitativos exigidos para
execução de pavimento rígido, correspondentes a aproximadamente 10% do
total previsto no Edital, eram suficientes para assegurar ampla competitividade
e verificar a capacidade técnica das empresas, proporcionando segurança de
execução da obra. Considerando as propostas apresentadas, havia, em média,
mais de 25 concorrentes por lote.”
O mencionado Edital nº 155/2005-00 foi revogado pelo DNIT em 27/01/2006, o qual foi
substituído pelo Edital nº 102/2006-00. Prossegue o Laudo nº 1104/2011 – INC/DITEC/DPF:
[...]
O novo edital exigia, para a qualificação técnico-operacional das empresas, o
dobro dos quantitativos anteriormente fixados para a execução de pavimento
rígido em placas de concreto. Essa exigência, aliada à ausência de dispositivos
que limitassem a formação de consórcios por empresas de grande porte,
resultou em restrição à competitividade, demonstrada pela média de apenas 4,4
concorrentes por lote.
Os consórcios licitantes foram formados, em sua maioria, pela união das
principais construtoras de infraestrutura pesada do país, que sozinhas tinham,
certamente, capacidade real para realizar obras compatíveis com as rodovias
licitadas, sem a necessidade de formarem consórcios.
As empresas restantes, de pequeno ou médio porte, acabavam sendo
indiretamente impedidas de participar das licitações, em decorrência das
exigências excessivas de qualificação e da falta de opções para formar
consórcios com as empresas de grande porte, já associadas entre si.
O resultado dessa ausência de competitividade foi a contratação por valores
globais muito próximos aos preços de referência do Edital (tetos): o desconto
médio obtido foi de apenas 2,17%. Para efeito comparativo, destaca-se que,
segundo LIMA1, o percentual de desconto médio obtido em concorrências do
próprio DNIT que apresentaram boa competitividade foi de 37,08%. Caso esse
mesmo desconto tivesse sido obtido nos cinco lotes da Concorrência nº
102/2006, o valor total dos cinco contratos seria 34,91% inferior,
representando uma economia de R$ 319.730.037,21 aos cofres públicos.”
[...]
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Assim, observa-se que houve uma conjugação de atos por parte dos dirigentes do DNIT que
visaram a substituir um edital de licitação capaz de privilegiar a ampla competição por outro
extremamente restritivo.
Ainda de acordo com o Laudo Pericial nº 1104/2011 – INC/DITEC/DPF, o Edital 102/2006
assinado pelo então Diretor de Infraestrutura Terrestre, além de ser considerado restritivo,
apresentava orçamento referencial para o Lote 07 com sobrepreço nos itens de terraplenagem.
Exatamente os mesmos itens cujas quantidades já se achavam superestimadas desde a concepção
do projeto executivo desse lote (constatação 009).
De acordo com a perícia, o orçamento de referência da Administração para o Lote 07 achava-se
majorado em R$ 8.626.976,46 devido a preços superiores ao sistema SICRO nos itens de
terraplenagem. O resultado da referida licitação, publicado do sítio www.dnit.gov.br, registra que
o desconto obtido para o Lote 07 na proposta vencedora (Consórcio) foi de 1,07%, o que em
termos absolutos representa um valor de R$ 2.958.490,37, a preços de Dezembro/2005. Ora, se o
orçamento de referência estava inflado em mais que o dobro do valor do desconto obtido no
certame, constata-se que esse desconto é irreal, pois não se traduz em ganho efetivo para a
Administração. Pelo contrário, o processo licitatório regido pelo Edital 102/2006 resultou na
seleção de uma proposta desvantajosa para a Administração.
Concluída a Licitação 102/2006, foi firmado o Contrato TT-252/2006. Durante a execução desse
contrato foram detectados vários problemas graves, conforme constatações 002 até 014.
As inspeções de campo identificaram serviços materialmente relevantes com graves defeitos
executivos, comprometedores dos padrões funcionais e da vida útil da rodovia. O serviço placa
de concreto de cimento Portland, que custou ao erário o montante de R$ 32.442.940,66 (valor de
dez/2005), apresentou elevada irregularidade longitudinal, ausência ou posicionamento incorreto
de barra de ligação, resultando em um pavimento rígido com nível de conforto ao rolamento
similar ao de pavimentos deteriorados. Não bastasse isso, o Laudo Pericial Criminal Federal
1104/2011 INC-DITEC/DPF aponta que a resistência do concreto à tração na flexão das placas
do pavimento rígido apresentou-se inferior à especificada em projeto em alguns locais. Esses
defeitos são extremamente prejudiciais à durabilidade do pavimento, requerendo correções,
demolições e refazimentos em alguns pontos que custariam o montante de R$ 42.961.724,07 (a
preços de dezembro/2005), segundo o citado laudo pericial.
Foi constatado que tais defeitos decorreram de ação culposa ou dolosa do Consórcio Construtor.
Dessa forma, a existência desses defeitos é uma evidência de que o aumento da exigência de
atestado de quantidades de pavimento rígido no Edital 102/2006, serviu apenas para restringir a
competitividade do certame, não agregando nenhum benefício à qualidade da execução dos
serviços.
Constatou-se também que as atuações do gestor do contrato, auxiliado pelo Consórcio
Gerenciador, bem como a da Superintendência Regional do DNIT, do Fiscal do Contrato e da
Supervisora não foram efetivas no sentido de evitar a ocorrência desses defeitos. No caso
específico da alta irregularidade longitudinal do pavimento rígido, a atuação do gestor do
contrato limitou-se a instar a Superintendência a providenciar a correção, após quase todo o
quantitativo previsto já ter sido executado com defeito. A correção efetiva só foi iniciada após
fiscalização conjunta realizada no âmbito da Rede de Controle da Gestão Pública, que reúne
CGU, TCU, DPF, MPF, dentre outros órgãos e entidades governamentais, realizada no final de
2009.
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Mesmo tendo a competência regimental para coordenar e avaliar as medições para fins de
pagamento, o gestor do contrato não atuou no sentido de condicionar os pagamentos desse
serviço à correção da técnica executiva adotada pelo consórcio ainda durante a execução do
serviço, evitando assim a continuação do defeito e a necessidade da intervenção corretiva.
No que se refere à atuação da Superintendência do DNIT em Pernambuco e do Fiscal do
Contrato, não foi identificado documento ou qualquer registro de tomada de providências
visando a evitar os defeitos constatados tempestivamente. Pelo contrário, os serviços defeituosos
foram normalmente atestados pelo fiscal e faturados pela Superintendência, garantindo a
normalidade dos recebimentos pelo Consórcio Executor. Observou-se que os setores do DNIT
diretamente responsáveis pela fiscalização do empreendimento não fizeram uso de uma
ferramenta extremamente eficaz em evitar os problemas: a negativa de atesto de serviço
executado em desacordo com especificação ou projeto executivo.
Ressalta-se ainda que a causa da elevada irregularidade longitudinal já era do conhecimento da
Supervisora no período de execução das placas de concreto. Funcionários de campo da própria
empresa informaram à equipe de fiscalização da CGU que a pavimentadora usada pelo
Consórcio Construtor era velha e quebrava com muita frequência, gerando interrupções e
retomadas de concretagem além do especificado. Essa informação converge com laudo do
consórcio gerenciador emitido em 2008. Também foi encontrada em campo evidência de que os
responsáveis pelo acompanhamento da obra tinham conhecimento da ausência ou
posicionamento irregular das barras de ligação. Em algumas placas existiam furos nas
adjacências da junta longitudinal onde não foram encontradas as barras de aço.
Outro problema extremamente grave ocorrido durante a fase de obra foi a aprovação de revisões
de projeto e posteriores aditivos com quantidades muito acima do necessário para execução dos
serviços objetos de alteração. As falhas existentes no projeto executivo exigiram modificação
deste durante a obra. Verificou-se que o consórcio construtor, supostamente em conluio com a
Empresa JBR Engenharia Ltda., aproveitava a oportunidade da modificação para propor
quantitativos muito superiores aos que seriam de fato executados, especialmente os de corte, em
face da dificuldade de detecção da irregularidade com instrumental de auditoria.
Mas como nessa fiscalização conjunta houve trabalho pericial, foi possível comprovar que a
empresa supervisora, de maneira fraudulenta, criava em seu escritório superfícies do terreno
primitivo irreais de forma a maximizar as áreas de corte e consequentemente obter volumes de
corte superiores aos necessários. Ressalta-se que os serviços de execução de cortes já na planilha
de referência da Administração (Edital 102/2006) se achavam com quantidades superestimadas,
além de sobrepreço.
Assim, revisões de projeto fraudadas resultaram em termos aditivos que aumentaram o valor do
contrato para fazer frente a quantidades de serviços que não seriam executadas, possibilitando
futuros pagamentos superfaturados. O valor do montante acrescido ao contrato referente às
quantidades não necessárias é de R$ 27.491.969,00 (constatações 11 e 12), a preços iniciais.
Parte desse valor superestimado pelos aditivos se converteu em pagamento de quantidade de
serviços de corte não executados, gerando prejuízo real ao erário no valor de R$ 16.299.709,69,
a preços de dezembro de 2005.
Também foram constatados pagamentos a maior que o valor de fato incorrido pelo contratado
para os serviços CBUQ faixa C (constatação 010) e CBUQ faixa B (constatação 011). O
primeiro no valor de R$ 865.992,56, a PI, e o segundo no valor de R$ 352.224,57, a PI. Neste
caso, o prejuízo ao erário limita-se ao valor de R$ 865.992,56, pois o valor correspondente ao
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CBUQ faixa B pago a maior foi estornado pelo gestor após realização da fiscalização desta
CGU. Além disso, foi pago a maior o valor de R$ 6.979.191,6, referente à aplicação de
geomalha Hatellit (constatação 012). Assim, o montante dos pagamentos a maior realizados em
favor do Consórcio totaliza R$24.144.894,00, a preços de dezembro de 2005.
Somando-se a esse montante o valor correspondente aos refazimentos da placa de concreto
apontado pela perícia da Polícia Federal (R$ 42.961.724,07), chega-se a um valor de prejuízo
real ao erário no valor de R$ 67.106.618,00, a preços de dezembro de 2005. Esse valor
corresponde a 24,6% do valor inicial do contrato.
No que se refere aos pagamentos a maior, ressalta-se a necessidade de apuração das
responsabilidades relacionadas à empresa supervisora, por ter elaborado boletins de medição
com quantidades maiores que o de fato executado; do Fiscal do contrato, por ter concordado com
tais boletins de medição e atestado medições nessas condições; da autoridade competente para
avaliar avaliar as medições para fins de pagamento.
III.3.2 - DAS IRREGULARIDADES PRATICADAS NO ÂMBITO DO DNIT/ES
Em decorrência dos trabalhos de fiscalização na BR-101/ES, foram verificadas irregularidades
relacionadas à inclusão de idênticas fotos em diferentes processos de medição, de maneira a
comprovar serviços que deveriam ter sido executados na rodovia, correspondentes ao contrato
número 17.1.0.00.0006.2008, executado na BR-101/ES, trecho sul.
Além disso, equipe de fiscalização da CGU constatou diversos pagamentos por serviços não
executados na BR-101/ES, na BR-262/ES e na BR-342/ES, em especial no que se refere aos
serviços de limpeza de sarjeta e meio-fio, roçada de capim colonião, tapa buraco, capina manual,
e recomposição manual de aterro.
No que diz respeito à materialidade dos fatos apresentados, embora os prejuízos causados sejam
discretos, adverte-se que se trata de um tipo de fraude comum, observada em centenas de
contratos espalhados por todo o país.
III.3.3 - DOS FATOS CONSTATADOS NO ÂMBITO DO DNIT/RS
Em decorrência de trabalho realizado pela Controladoria-Regional da União no Estado do Rio
Grande do Sul – CGU-Regional/RS, com foco na análise de relatórios de fiscalização elaborados
por equipes da mencionada Regional, de forma ordinária ou na elaboração de Relatórios de
Demandas Externas - RDE e que incluíram o exame "in loco" em seus escopos, quais sejam os
serviços decorrentes dos Editais de Licitação nº 485/2008, 489/2008, 490/2008 e 491/2008,
relativos à contratação de serviços do CREMA – Programa de Restauração e Manutenção de
Rodovias 1ª Etapa, verificou-se a existência de indícios de relacionamento entre empresas
licitantes e possível alinhamento de preços praticados em lotes dos processos licitatórios nº
485/2008, 489/2008, 490/2008 e 491/2008.
Além disso, no caso da BR-293/RS, segmento: km 172,5 - km 305,2, foram encontradas
divergências entre os valores de DMTs (distâncias médias de transporte) previstos no projeto
licitado e os valores observados "in loco", acarretando pagamento indevido de transporte no
valor de R$ 475.372,75. Nesse sentido, identificou-se que as DMTs utilizadas no projeto licitado
para orçar os preços unitários de serviços, que envolvem em sua composição o emprego de
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massa asfáltica e brita graduada, apresentaram divergências em relação aos valores observados
em campo.
Identificou-se também patologia grave em serviço de restauração da pista de rolamento da BR287/RS, segmento: km 330,3- km 409,4, após inspeção "in loco" realizada nos dias 06, 07 e 08
de julho de 2010 por equipe de fiscalização da CGU, a exemplo de exsudação de material
asfáltico com nível de severidade alta em três segmentos (km 331 ao 337; km 358+500 ao 371;
km 398 ao 409), serviços de fresagem e recomposição do revestimento em CBUQ – Concreto
Betuminoso Usinado a Quente. Tais problemas se refletem em risco aos usuários da rodovia
frente a baixa resistência do revestimento à derrapagem pela redução/perda da macrotextura,
comprometendo a aderência pneu/pavimento principalmente em presença de umidade e água na
pista de rolamento.
Verificou-se também problemas executivos no tratamento superficial duplo com polímeros na
BR-287/RS, segmento: km 409,4 - km 533,7, tendo em vista a existência de falhas na execução
do tratamento superficial duplo (TSD) com polímero, na pista de rolamento, entre os km
469+300 ao 472+000 (lado direito), 475+000 ao 476+000 e do 478+000 ao 478+800. Entre os
km 469+300 ao 472+000 o problema detectado consistia na ausência de material pétreo em
panos executados. A causa provável do defeito verificado deve-se a falhas de "bico" durante a
execução do TSD.
Ainda na BR-287/RS, segmento: km 409,4 - km 533,7, constatou-se pagamento indevido de
material e de transporte, tendo em vista que as DMTs (distâncias médias de transporte) da
massa asfáltica (usina-obra) e da brita graduada (depósito-usina), utilizadas para definição
do preço unitário dos serviços elencados, não refletiam a situação observada em campo
durante a fiscalização; e que a inclusão do insumo "areia" está em desacordo com os projetos
das respectivas misturas asfáltica, que não apresentam este material como componente.
Constatou-se também que, enquanto as DMTs utilizadas para definição dos preços unitários
pelo consórcio, dos itens de serviço "CBUQ" e "CBUQ massa fina", indicam os valores de
28 km para a brita graduada e 58 km para a massa asfáltica (CBUQ), as distâncias médias
obtidas, tendo como base a localização das instalações industriais utilizados pelo consórcio
(pedreira e usina de CBUQ) no km 504+00 da BR-287/RS, são de 41,3 km para a massa
asfáltica e para o material pétreo não há deslocamento depósito-usina.
Por fim, ainda no que se refere à BR-287/RS, relacionado ao pagamento indevido de ligante
asfáltico, constatou-se que os teores de ligante asfáltico utilizados para quantificar o consumo
de CAP 50/70 nas medições amostradas (13 e 14ª), de 6 % e 6,5 % para os serviços de
CBUQ e CBUQ massa fina, respectivamente, são superiores aos teores ótimos definidos
nos projetos das misturas asfálticas (5,0% e 5,2%) apresentados pelo consórcio vencedor do
certame.
III.3.4 – DO SISTEMA DE PESAGEM DE VEÍCULOS - PPV (CGPERT)
Diante do exposto no capítulo próprio, o entendimento da equipe de auditoria é de que o
processo licitatório, que contemplaria o início da 2ª etapa do Plano Nacional de Pesagem, não se
apresenta em condições de prosseguir, em razão das diversas deficiências apontadas no Termo
de Referência e, principalmente no Projeto Básico das obras de construção dos postos de
pesagem. Além da ausência da devida aprovação da versão do Projeto Básico levada à licitação,
fato que prejudicou o atendimento dos requisitos formais previstos na Lei nº 8.666/93, as
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deficiências relatadas representam risco de prejuízo ou de acréscimo de custos à Administração
quando da fase da execução dos contratos.
A equipe de auditoria manifesta ainda sua opinião de que a licitação seja realizada somente após
a aprovação do projeto executivo, devendo este ser elaborado mediante contratação à parte, uma
vez que esta providência minimizaria o risco de ônus futuro decorrente de eventuais alterações
de localização dos postos e soluções de projeto ou de dificuldades na execução dos processos de
licenciamento ambiental e desapropriação pelo DNIT. Além disso, o projeto básico existente,
embora não apresente condições de ser licitado como objeto do Edital nº 162/2011, está apto
para subsidiar a elaboração do projeto executivo, desde que saneados os aspectos formais da sua
aprovação e definidas as premissas básicas necessárias. A execução em separado da etapa de
elaboração do projeto executivo ainda permitiria uma maior celeridade na implementação do
PNP do que se realizada a contratação integrada com a construção e operação dos postos,
situação que exigiria uma revisão mais abrangente do atual projeto básico e assim demandaria
maior tempo.
III.3.5 - IMPROPRIEDADES NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA TERCEIRIZADA
Após a detecção do conflito de interesses apontado pela CGU e pela Auditoria Interna do DNIT,
decorrente das análises ao processo de contratação da Empresa Tech Mix, foi possível verificar
outras impropriedades como a utilização inadequada de pregão eletrônico, porque tendo em vista
se tratar de contratação para locação de mão-de-obra, a utilização da modalidade pregão
eletrônico é inadequada para o referido caso. Cabe frisar que a Lei nº 10.520/2002 dispõe sobre
o pregão com a finalidade de aquisição de bens e serviços comuns, não abarcado no caso
analisado.
Além disso, constatou-se também a apresentação de atestado de capacidade técnica sob suspeita
de irregularidade, a prestação de garantia (carta fiança) irregular pela empresa vencedora do
certame licitatório, o enquadramento indevido da licitante vencedora no Simples Nacional, o que
viola dispositivo da Lei Complementar nº 123 de 14 de dezembro de 2006, a não abertura de
conta vinculada conforme determinação contratual, e, por fim, a contratação de empregados em
desconformidade com os requisitos exigidos no termo de referência.
III.3.6 - IMPROPRIEDADES NA EXECUÇÃO DE OBRAS DELEGADAS
Além do conflito de interesses detectado pela CGU, decorrente das análises ao processo de
contratação da Construtora Araújo Ltda, referente ao Convênio nº 534035, verificou-se ainda, no
caso da BR-174/RR, a execução precária dos serviços de conservação e manutenção realizados
pela empresa, tendo em vista que à época dos trabalhos de fiscalização no âmbito do 8º Sorteio
de UF, técnicos da CGU/PR constataram, nos dias 13 e 14/11/2008, que trechos licitados da BR174/RR não apresentavam boas condições de conservação, do subtrecho km 369,0 ao km 505,1.
Situação idêntica foi verificada na BR-432/RR, tendo em vista que trechos licitados da BR432/RR também não apresentavam boas condições de conservação, no subtrecho km 140,8 ao
km 185,4, cujos serviços são de responsabilidade da Construtora Araújo Ltda.
No caso da BR-433/RR, constatou-se a existência de cláusulas restritivas no Edital de
Concorrência nº 16/2009, certame esse conduzido pela Secretaria de Estado de Infraestrutura de
Roraima, tendo em vista que em item específico deste Edital estabeleceu-se um único dia
(13/08/2009) e horário (8:00 h) para a realização de visita aos locais onde serão prestados os
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serviços, situação amplamente condenada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União TCU.
III.4 – VALEC – FATOS CONSTANTES DA DENÚNCIA INICIAL
III.4.1 - FERROVIA DE INTEGRAÇÃO OESTE-LESTE - FIOL
Fato denunciado: “(...) a Valec ter aumentado em R$ 828 milhões de reais um trecho de ferrovia
cujo custo havia sido estimado apenas seis meses antes.” (Fonte: Revista Veja nº 2.224, de
06/07/2011)
Conclusão CGU: Confirmado parcialmente. Isto porque o trabalho realizado pela CGU, neste
caso, teve por escopo a avaliação do projeto básico e o grau de correspondência do orçamento
apresentado pela administração com o projeto de engenharia apenas nos Lotes 01, 02 e 03,
evidenciando superestimativa de R$ 52.217.131,69, a valores de Março/2010. Cabe ressaltar que
o TCU já havia identificado superestimativa de R$ 227.499.818,53, ao qual entendemos devam
ser acrescidos mais R$ 52.217.131,69, resultando em superestimativa total para esses Lotes no
montante de R$ 279.716.950,22.
Reportagem da Revista menciona o acréscimo na previsão orçamentária para a referida obra,
bem como um arranjo para a escolha das empresas que ganhariam os lotes para construção. A
análise da CGU, neste caso, teve por escopo a avaliação do projeto básico e o grau de
correspondência do orçamento apresentado pela administração com o projeto de engenharia.
Assim, caso as planilhas orçamentárias não sejam compatibilizadas com os volumes de
terraplanagem projetados, há o risco real de superfaturamento por pagamento de serviços que
não serão executados de fato. Esse risco aliado a outras deficiências do projeto pode
comprometer prematuramente a dotação planejada para a obra.
III.5 – VALEC – OUTROS FATOS DIVULGADOS NA MÍDIA
III.5.1 - O CASO DISMAF
Fato denunciado: “Há dois meses, a Dismaf ganhou nova licitação da Valec para fornecimento
de trilhos às ferrovias Norte-Sul e de Integração Oeste-Leste, duas obras prioritárias do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Valor do contrato: 720 milhões de reais. A
finalização do processo, porém, depende algumas variantes. Em abril de 2010, os Correios
publicaram no Diário Oficial um aviso de penalidade no qual proíbem a empresa de participar
de licitações e de firmar contratos com a estatal durante cinco anos – ou seja, até 2015. Apesar
dessa sanção, a Valec não vetou a presença da Dismaf no último pregão das ferrovias.” (Fonte:
Revista Veja nº 2.212,de 13/04/2011)
Conclusão CGU: Situação confirmada. A CGU já havia apontado diversas impropriedades no
processo de contratação da Dismaf, como prazo insuficiente para formulação de propostas, não
reabertura de prazos em função de mudanças de entendimentos em item do edital, excessiva
exigência de qualificação técnica, e a não observância do direito de contraditório.
No caso concreto, relativo à contratação da Empresa Dismaf, foram evidenciadas impropriedades
no processo de contratação da empresa, a exemplo do prazo insuficiente para formulação de
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propostas, da não reabertura de prazos em função de mudanças de entendimentos em item do
edital, da excessiva exigência de qualificação técnica, e da não observância do direito de
contraditório.
Analisou-se a licitação na modalidade Pregão Presencial - Edital nº 004/2011, Processo
Licitatório nº 033/2011, cujo objeto é a contratação de empresa para fornecimento de trilhos
UIC-60 a serem aplicados na EF-334 – Ferrovia de Integração Oeste-Leste – FIOL, trecho
Ilhéus/BA a Barreiras/BA e na EF-151 – Extensão Sul da Ferrovia Norte Sul.
Da análise do referido processo, verificou-se a existência de condições restritivas de
competitividade, tendo por base o “prazo insuficiente para formulação de propostas” e a
“exigência excessiva de qualificação técnica”. Destaca-se que ambas as condições foram objetos
de inúmeras impugnações por parte de potenciais licitantes, sendo todas negadas pela
Administração.
Ainda, foram verificados problemas de ordem gerencial na condução do certame, tendo em vista
a não observância dos seguintes ditames legais:
a) Art. 39 da Lei 8.666/1993 – Tendo em vista a não realização de audiência pública;
b) §4º do art. 21 da Lei 8.666/1993 – Tendo em vista a não reabertura de prazo para preparação
de proposta, em função da modificação de entendimento de item do Edital, uma vez que a
VALEC passou a aceitar barras de trilhos com comprimento superior a 12 metros,
contrariando o Edital nº 004/2011; e
c) § 3º do art. 49 da Lei 8.666/1993 – Tendo em vista a não observância do direito à ampla
defesa e ao contraditório à DISMAF, quando da anulação do certame.
Ademais, a CGU, verificando que a empresa não poderia ter participado da licitação, tendo em
vista que à época constava do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS),
comunicou tal fato ao Ministério dos Transportes.
Por meio do Ofício nº 1.076/2011 – PRESI, de 26/08/2011, encaminhado a CGU, o DiretorPresidente Interino da VALEC comunicou a revogação do Pregão Presencial nº 04/2011, decisão
publicada no Diário Oficial da União – DOU também em 26/08/2011.
III.6 – VALEC – OUTRAS APURAÇÕES DA CGU
III.6.1 – FERROVIA NORTE-SUL – FNS
Diante do exposto no capítulo próprio, a auditoria concluiu pela extrema precariedade na
fiscalização dos contratos da Ferrovia Norte-Sul pela VALEC. Já há algum tempo (inclusive no
Relatório Anual de Auditoria de Avaliação da Gestão de 2009) a CGU vem apontando uma série
de falhas nos procedimentos de medição feitas pelas empresas supervisoras ao longo da Ferrovia.
Exemplo disso foram as constatações referentes aos Lotes 01, 02, 09, 10, 11, 12, 13 e 14. Disso
se conclui, também, que os contratos firmados com as empresas supervisoras não estão sendo
acompanhados pelo engenheiro residente da VALEC nos trechos respectivos, resultando no
pagamento de boletins de medição que não representam serviços efetivamente realizados.
Os fatos se agravam à vista da falta ou insuficiência de providências que deveriam ter sido
adotadas pela Direção da VALEC a partir das reiteradas recomendações da CGU. Das 97
recomendações feitas no mencionado Relatório de 2009, pouco mais de 20% foram atendidas.
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IV – RECOMENDAÇÕES
As recomendações serão apresentadas a seguir na mesma sequência das Conclusões do presente
Relatório.
IV.1 - O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-280/SC
Quanto à licitação da BR-280/SC a CGU recomenda ao DNIT que, antes do lançamento do novo
edital para a licitação dos serviços necessários à realização das obras de melhorias de duplicação
da BR-280, no Estado de Santa Catarina, proceda aos seguintes ajustes, dentre outros, no Projeto
Básico:
a) excluir, nos orçamentos dos três lotes, os serviços referentes ao remanejamento de serviços
públicos;
b) pleitear junto ao DNPM o bloqueio das áreas necessárias à construção da BR-280/SC e adotar,
nos orçamentos dos três lotes, a previsão de exploração direta das jazidas;
c) adotar, nos orçamentos dos lotes 02 e 03, um fator de contração máximo de 1,30 para os
projetos de terraplenagem;
d) corrigir, no orçamento do túnel, os quantitativos dos serviços de “cambotas metálicas” e “pésdireitos das cambotas metálicas”, considerando o espaçamento médio entre cambotas conforme o
método Bieniawski;
e) realizar sondagens a percussão, em conformidade com a norma de procedimento “DNER PRO
381-98”, de forma a avaliar o real volume de solo mole projetado para as obras dos lotes de 1 a
3, e providenciar, conforme o caso, os ajustes dos quantitativos atualmente previstos do serviço
de “escavação, carga e transporte de solos moles”, nos orçamentos desses lotes;
f) realizar sondagens a percussão, em conformidade com a norma de procedimento “DNER PRO
381-98”, de forma a fazer a adequada caracterização geológica da região onde será construído o
túnel;
g) adotar, nos orçamentos dos três lotes, para o serviço de “transporte de materiais betuminosos”,
o mesmo LDI adotado na aquisição desses materiais, de 15%;
h) adotar, no orçamento do túnel, para os serviços cujas composições foram obtidas a partir de
cotações, um LDI de 8,40%;
i) abster-se de utilizar, indistintamente, composições de restauração rodoviária nos orçamentos
dos três lotes do empreendimento com obras de construção.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação ao
DNIT, via sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes
constatações a eventuais processos disciplinares já em curso.
IV.2 - O CASO DA LICITAÇÃO DA BR-116/RS
Recomenda-se ao DNIT que, antes da retomada da Concorrência n° 342/2010-00, cujo objeto é a
execução dos serviços necessários à realização das obras de melhorias de capacidade, incluindo
duplicação na Rodovia BR-116, no Estado do Rio Grande do Sul, proceda aos seguintes ajustes
no edital:
a) adotar, nos orçamentos dos nove lotes, para o serviço de “transporte de materiais
betuminosos”, as equações tarifárias dispostas na IS/DG no 02, de 18/01/2011, e o mesmo BDI
adotado na aquisição desses materiais, de 15%;
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b) abster-se de utilizar, indistintamente, composições de restauração rodoviária nos orçamentos
dos nove lotes do empreendimento com obras de construção;
c) excluir, nos orçamentos dos nove lotes, para o serviço auxiliar “escavação e carga de material
de jazida”, o equipamento “Motoniveladora (105 kW)”;
d) substituir, nos orçamentos dos nove lotes, para o serviço auxiliar “escavação e carga de
material de jazida”, os equipamentos “trator de esteira” e “carregadeira” pelo equipamento
“escavadeira”;
e) expurgar, nos orçamentos dos nove lotes, o item “indenização de jazida” previsto no serviço
de “escavação e carga de material de jazida”, e em outros serviços do empreendimento que
contenham o mesmo item;
f) substituir, nos orçamentos dos nove lotes, conforme o caso, as composições projetadas para os
serviços de sub-base e de base executados com macadame seco, pelas composições de referência
obtidas a partir da composição do serviço de “macadame seco” especificada pelo DAER/RS;
g) realizar sondagens a percussão, em conformidade com a norma de procedimento “DNER PRO
381-98”, de forma a avaliar o real volume de solo mole projetado para as obras dos lotes de 1 a
3, e providenciar, conforme o caso, os ajustes dos quantitativos atualmente previstos do serviço
de “escavação, carga e transporte de solos moles”, nos orçamentos desses lotes.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação ao
DNIT, via sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes
constatações a eventuais processos disciplinares já em curso.
IV.3 - CONTORNO DE VITÓRIA/ES
Com relação aos fatos apresentados neste item, recomenda-se que o DNIT observe a modalidade
de licitação apropriada para cada certame, assegurando o caráter competitivo em suas
contratações.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação ao
DNIT, via sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes
constatações a eventuais processos disciplinares já em curso.
IV.4 - CONFLITO DE INTERESSES – CONSTRUTORA ARAÚJO E TECH MIX
Quanto às contratações da Construtora Araújo e da Empresa Tech Mix pelo DNIT, recomendase:
a) O encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da União da CGU, para adoção das
providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente quanto à apuração e
individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação ao DNIT, via
sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes constatações a
eventuais processos disciplinares já em curso.
b) Caso sejam comprovadas as ilicitudes promovidas pela contratada, que as empresas sejam
declaradas inidôneas, a fim de não poder celebrar novos contratos com a Administração Pública
Federal, Estadual e Municipal.
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IV.5 - O CASO DA OBRAS DA BR-101/NE
Em função dos apontamentos referentes ao Lote 07 da BR-101/NE, recomenda-se ao DNIT a
instauração de processo administrativo com vistas à aplicação das sanções previstas nos artigos
86 e 87 da Lei nº 8.666/93 ao consórcio construtor, à empresa projetista e supervisora e ao
consórcio gerenciador. Devido à reprovabilidade das condutas das empresas, que ocasionou
prejuízos severos à administração, prejudicando o atingimento pleno dos objetivos da ação de
governo colimados, faz-se necessário ponderar sobre a necessidade de aplicação de sanções que
não tenham seus efeitos exauridos no âmbito dos contratos, mas que gerem os efeitos negativos
posteriores. Além disso, deverá haver o ressarcimento ao erário dos valores pagos
indevidamente, bem como deverá ser apresentado estudo no sentido de contemplar o prejuízo
imposto pela perda de vida útil resultante do desatendimento dos requisitos técnicos.
De igual modo, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da União
da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente quanto
à apuração, diretamente ou por determinação ao DNIT, de sindicâncias e processos
administrativos, bem como incorporação das presentes constatações a eventuais processos
disciplinares já em curso, notadamente quanto à análise e aprovação dos projetos básico e
executivo de engenharia, ao pagamento por serviços não executados ou executados em
quantidade inferior a medida, à aprovação de revisões de projetos em fase de obra inconsistentes
do ponto de vista técnico, à aprovação de aditivos desarrazoados e à condução de um processo
licitatório restritivo que culminou com a obtenção de um desconto irrisório concedido sobre um
orçamento já sobrestimado.
Em relação às próximas contratações de consultorias de projeto, o DNIT deverá observar o
seguinte:
a) prever uma reunião de início dos serviços, envolvendo a Diretoria de Planejamento e
Pesquisa, a diretoria finalística envolvida, a Unidade Local responsável pelo acompanhamento e
a empresa de consultoria;
b) planejar a estrutura de acompanhamento, definindo as necessidades de pessoal e material e os
reforços eventualmente requeridos;
c) debater e definir um cronograma de entregas parciais, em que os pagamentos estarão
vinculados à aprovação dos produtos entregues;
d) realizar inspeções nos escritórios das empresas contratadas, verificando o andamento dos
trabalhos, o atendimento das normas de ensaio e instruções de serviço, a qualificação da equipe
técnica. Eventuais desconformidades deverão ser tratadas imediatamente com a empresa
consultora;
e) o DNIT deverá acompanhar o desenvolvimento do projeto, incluindo as prospecções de
campo. Os exames devem ser feitos por amostragem, envolver a realização de ensaios pela
consultora e acompanhados pela fiscalização, verificando-se a qualidade dos serviços e as
tolerâncias de variações em relação ao preconizado nas normas e termos de referência. Para tal, o
número de amostras deve ser estabelecidos respeitando-se um grau de confiança previamente
estipulado;
f) da mesma forma que a geotecnia, os estudos topográficos também deverão verificados. O
projeto não pode ser recebido em hipótese alguma quando desacompanhado do modelo digital do
terreno primitivo;
g) o DNIT deverá elaborar boletins de desempenho contratual, parciais e geral, com vistas à
aplicação de sanções, inclusive a suspensão do direito de licitar e a declaração de inidoneidade;
h) o documento de aprovação dos projetos deverá conter os nomes dos responsáveis técnicos
pelas análises, além das respectivas anotações de responsabilidade técnica.
IV.6 - DAS IRREGULARIDADES PRATICADAS NO ÂMBITO DO DNIT/ES
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Com relação aos fatos apresentados neste item, recomenda-se:
a) Que o DNIT promova a glosa das medições das empresas executoras dos contratos, de
maneira a compensar o pagamento efetuado por serviços não realizados;
b) Que o DNIT aplique as sanções previstas em contrato às empresas.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação ao
DNIT, via sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes
constatações a eventuais processos disciplinares já em curso.
IV.7 - DOS FATOS CONSTATADOS NO ÂMBITO DO DNIT/RS
Com relação aos fatos apresentados neste item, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório
à Corregedoria-Geral da União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito
de atuação, mormente quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou
por determinação ao DNIT, via sindicâncias e processos administrativos, bem como
incorporação das presentes constatações a eventuais processos disciplinares já em curso,
relacionadas aos problemas de execução das obras na BR-386/RS e na BR-287/RS.
IV.8 – DO SISTEMA DE PESAGEM DE VEÍCULOS – PPV (CGPERT)
Quanto à situação do Sistema de Pesagem Veicular, recomenda-se ao DNIT:
a) Revogar o Edital nº 162/2011-00.
b) Apresentar avaliação técnica sobre a necessidade de inclusão dos novos 4 (quatro) postos de
pesagem nos Estados do Amazonas e Rio de Janeiro, sob o ponto de vista da efetividade do
Plano Nacional de Pesagem.
c) Realizar a contratação do projeto executivo em separado da contratação da construção e
operação dos postos de pesagem, utilizando como parâmetro o projeto básico existente,
desde que saneados os aspectos formais da sua aprovação e definidas as premissas básicas
necessárias à elaboração do projeto executivo.
d) Elaborar e aprovar novo Termo de Referência após correção das deficiências nas
especificações de serviço relatadas.
e) Estabelecer nova metodologia de obtenção de preços para os equipamentos dos postos de
pesagem, buscando sanear as fragilidades relatadas e, por consequência, obter uma adequada
aferição dos preços de mercado.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação ao
DNIT, via sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes
constatações a eventuais processos disciplinares já em curso, em razão das falhas inerentes à sua
atuação apontadas neste Relatório, quais sejam:
 aprovação do projeto básico com deficiências e em desacordo com a IS/DG nº 09/2009;
 alteração do projeto básico sem a devida formalização legal e sem o estabelecimento
adequado das especificações;
 proposição de autorização de processo licitatório mediante declaração improcedente de
que orçamento correspondia ao orçamento constante do projeto básico aprovado,
induzindo ao erro as demais áreas do DNIT que opinam na autorização do processo
licitatório;
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

elaboração do Termo de Referência com deficiências;
suspensão dos serviços de postagens de notificações e multas do Sistema de Pesagem de
Veículos.
IV.9 - IMPROPRIEDADES NA CONTRATAÇÃO DE EMPRESA TERCEIRIZADA
Com relação aos fatos apresentados relativos à contratação da Empresa Tech Mix, recomenda-se
o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da União da CGU, para adoção das
providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente quanto à apuração e
individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação ao DNIT, via
sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes constatações a
eventuais processos disciplinares já em curso.
IV.10 - IMPROPRIEDADES NA EXECUÇÃO DE OBRAS DELEGADAS
Com relação aos fatos apresentados, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à
Corregedoria-Geral da União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito
de atuação, mormente quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou
por determinação ao DNIT, via sindicâncias e processos administrativos, bem como
incorporação das presentes constatações a eventuais processos disciplinares já em curso,
relacionados à execução das obras da BR-174/RR e BR-432/RR.
IV.11– RECOMENDAÇÃO DE CARÁTER GERAL AO DNIT
Tendo em vista o que foi observado em diversos trabalhos de auditoria, a CGU recomenda que o
DNIT proceda à cuidadosa revisão de seu edital padrão, considerando-se que as sucessivas
alterações nele introduzidas ao longo do tempo acabaram por gerar fragilidades e abrir brechas a
vários tipos de fraudes.
IV.12 - FERROVIA DE INTEGRAÇÃO OESTE-LESTE - FIOL
Com relação aos fatos apresentados neste item, recomenda-se à VALEC:
a) Avaliar as planilhas contratuais de todos os lotes da FIOL, a fim de adequar os quantitativos
de terraplenagem às quantidades necessárias para execução da geometria da ferrovia definida em
projeto, promovendo as devidas adequações nos casos em que forem verificados excessos, como
os relatados nos lotes 01, 02 e 03.
b) Intensificar a fiscalização da execução da terraplenagem em todos os lotes, a fim de garantir
que não sejam medidas e pagas quantidades superiores à completa execução da geometria
definida em projeto.
c) Manter sob a guarda da VALEC os dados brutos dos levantamentos topográficos do terreno
primitivo das regiões de empréstimos, corte, alargamentos de corte e aterros, com o respectivo
registro da anotação de responsabilidade técnica dos responsáveis por esses levantamentos,
enviando cópia desses dados a esta CGU, a fim de garantir a realização de verificações futuras
dos quantitativos de terraplenagem executados.
d) Atentar para que as quantidades dos serviços de terraplenagem sejam levantadas por meio de
cubação com topografia das áreas de empréstimos, cortes, alargamentos de corte e aterros,
cuidando para que sejam preservados em poder da VALEC os dados brutos dos levantamentos
topográficos de cada feição medida e paga mês a mês.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação à
VALEC, via sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes
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constatações a eventuais processos disciplinares já em curso, relacionados aos agentes
envolvidos nas elaborações dos orçamentos de referência dos Lotes 01, 02 e 03 da FIOL.
IV.13 - O CASO DISMAF
Com relação aos fatos apresentados neste item, recomenda-se à VALEC que:
a) Seja realizada também pesquisa de preços de aquisição de trilhos junto a fornecedores
internacionais, com o objetivo de se verificar os menores custos de aquisição;
b) Por ocasião da nova aquisição de trilhos, seja observado o alinhamento dessa aquisição com o
plano de ataque das obras de construção das ferrovias;
c) Por ocasião da nova aquisição de trilhos, seja realizada a discriminação dos custos de
aquisição dos trilhos (armazenagem, transporte e içamento);
d) No que se refere à elaboração de novo edital para aquisição de trilhos, deverá ser exigido o
mínimo necessário de atestados, de maneira a evitar a restrição à licitação, sendo que a exigência
de atestados deverá observar o cronograma de entrega dos trilhos;
e) Também no que se refere à elaboração do novo edital, não deverá haver restrição ao
comprimento de barra (trilho);
f) Sempre que possível, deverá haver o transporte dos trilhos por ferrovia.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração e individualização de responsabilidades, diretamente ou por determinação à
VALEC, via sindicâncias e processos administrativos, bem como incorporação das presentes
constatações a eventuais processos disciplinares já em curso.
IV.14 - FERROVIA NORTE-SUL - FNS
Com relação aos fatos apresentados neste item, recomenda-se à VALEC:
a) A completa reformulação dos seus métodos de supervisão e fiscalização, que têm se revelado
ineficazes;
b) O cumprimento das reiteradas recomendações feitas pela CGU em relatórios anteriores.
Adicionalmente, recomenda-se o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria-Geral da
União da CGU, para adoção das providências pertinentes em seu âmbito de atuação, mormente
quanto à apuração, diretamente ou por determinação à VALEC, de sindicâncias e processos
administrativos, bem como incorporação das presentes constatações a eventuais processos
disciplinares já em curso, com especial atenção quanto às responsabilidades pela omissão, na
VALEC, das apurações que lhe foram recomendadas.
V - ANEXOS
Em anexo, encontram-se quadros demonstrativos das irregularidades constatadas.
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ANEXO I AO RELATÓRIO Nº 201112110 - Demonstrativo das superestimativas, dos sobrepreços e dos superfaturamentos identificados
Órgão
Objeto
Valor (R$)
Database
DNIT
BR-280/SC
885.628.981,97
set/10
BR-116/RS
968.757.557,16
set/09
BR-101/NE
- Lote 07
356.077.322,56
dez/05
Nº Constat
no
Relatório
1
2
3
4
5
Sobrepreço
no Valor
Contratado
-
-
13.136.073,94
-
-
13.136.073,94
Projeto executivo deficiente
9
-
-
865.992,56
352.224,57
42.961.724,07
6.979.191,60
1.830.471,45
-
865.992,56
352.224,57
42.961.724,07
6.979.191,60
1.830.471,45
10
11
15
12
16
-
6.931.598,00
-
-
6.931.598,00
-
20.560.370,95
-
-
20.560.370,95
16.299.709,69
-
16.299.709,69
superfaturamento na execução de cbuq (faixa c)
superfaturamento na execução de cbuq (faixa b)
Valor para refazimento das placas de concreto
superfaturamento na execução de geomalha
superfaturamento esvacação, carga e transp. mat.3ª categoria
Revisão proj. em fase de obras: superestimativa quant. colchão
drenante
Revisão proj. em fase de obras: superestimativa quant. terraplanagem
Pagto terraplanagem superfaturado (fraude no cálculo de
quantidades)
199.450,00
-
199.450,00
pagto indevido (topógrafo chefe e aux. Topo)
22
11.200,02
-
11.200,02
Pagamento por serviços não executados
25
-
-
Observações
serviços de responsabilidade das concessionárias
projeto básico deficiente (jazida)
preços excessivos
preços excessivos
projeto básico deficiente (jazida e outros)
19
20
21
BR-101/ES
19.476.894,49
mai/05
nov/07
BR-262/ES
34.273.040,52
nov/04
nov/07
-
-
69.810,24
-
69.810,24
Pagamento por serviços não executados
25
BR-342/ES
2.375.304,61
mai/10
-
-
22.567,34
-
22.567,34
25
CREMA/RS
86.666.382,75
mai/08
475.372,75
-
-
-
475.372,75
Pagamento por serviços não executados
Divergência entre DMTs previstas nos proj. licitados e valores
observados in loco
Problemas executivos no tratamento superficial duplo com
polímeros.
Pagto indevido de material de transporte
Pagamento indevido de ligante asfáltico
Composições de Custo Unitário inconsistentes, gerando
superestimativa de custo unitário
Em função da suspensão dos serviços de postagem das
notificações (PPV) - estimativa do próprio gestor
Sobrepreço no orçamento de referência (quantidades a maior
de terraplanagem), nos Lotes 01, 02 e 03.
Redução total no valor de referência dos 7 (sete) Lotes, em
decorrência de atuação do TCU
PPV
VALEC
FIOL
VALEC
FIOL
TOTAL
PREJUÍZOS IDENTIFICADOS (R$)
SuperfaturaOutros
Prejuízo
mento na
Prejuízos
apontado
execução
11.469.510,07
29.018.282,89
6.515.530,30
30.028.407,31
71.433.147,32
Superestimativa
no Valor de
Referência
11.469.510,07
29.018.282,89
6.515.530,30
30.028.407,31
71.433.147,32
1.129.675.209,23
1.648.991.207,69
5.131.921.900,98
mai/10
mar/10
-
-
3.232.191,62
-
3.232.191,62
-
-
2.695.149,69
537.041,93
-
2.695.149,69
537.041,93
10.890.240,00
-
-
-
10.890.240,00
-
-
-
126.000.000,00
126.000.000,00
52.217.131,69
-
-
-
52.217.131,69
227.499.818,53
-
-
-
227.499.818,53
439.547.440,86
40.628.042,89
76.056.724,78
126.000.000,00
682.232.208,53
30
32
33
34
41
46
56
56
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ANEXO II AO RELATÓRIO Nº 201112110 - Demonstrativo de outras irregularidades
OUTRAS IRREGULARIDADES
Órgão
DNIT
Objeto/Área
CONTORNO DE
VITÓRIA/ES
BR-101/ES
BR-262/ES
BR-174/RR
Contratação TECH MIX
BR-101/NE Lote 07
CREMA/RS
PPV
BR-432/RR
BR-433/RR
VALEC Caso DISMAF
Ferrovia Norte Sul FNS
Empresa Alvorada
Constatações
Contratação irregular
Nº Constat.
no Relatório
006
Mesmas fotografias com adulteração de data em processos de pagamento distintos.
Mesmas fotografias com adulteração de data em processos de pagamento distintos.
Indícios de restrição à competição e conluio, execução precária dos serviços de conservação e manutenção, contratos 57, 58 e 59, de 20/04/2006
023
024
007 e 053
Indícios de favorecimento na gestão do contrato, utilização inadequada de pregão eletrônico, atestado de capacidade técnica sob suspeita de irregularidade,
Prestação de garantia irregular, enquadramento indevido do licitante no simples nacional, não abertura de conta vinculada, contratação de empregados em
desacordo com os requisitos do edital
008, 047 a
052
existência de defeitos precoces no acostamento da duplicação, pavimento rígido recém-construído com defeito superficial decorrente de má execução
combinada com deficiência de fiscalização, inexistência ou posicionamento irregular das barras de ligação, caracterizando execução do pavimento rígido em
desacordo com o projeto executivo, aprovação de revisão de projeto em fase de obra com superestimativa de quantidade do serviço “ect 3ª categoria em área
de risco”, execução de serviços sem cobertura contratual,
indícios de direcionamento e possível alinhamento de preços praticados em lotes do processo licitatório nº 485/2008, 489/2008, 490/2008 e 491/2008,
patologia grave em serviço de restauração da pista de rolamento,
ausência de avaliação e aceitação dos produtos realizados mediante transferências celebradas com o dec/eb, evidenciando controle e acompanhamento precário
dos recursos repassados, celebração de transferência destinada à execução da readequação dos projetos básicos sem definição adequada das especificações e
dos custos dos serviços, aprovação de projeto básico sem observância aos critérios estabelecidos na is/dg nº 09/2009, ausência de especificações no projeto
básico necessárias à execução das obras, alteração do projeto básico aprovado sem a devida formalização legal, alterações no projeto básico sem devida
justificativa técnica e sem previsão das especificações necessárias; risco de atraso no cronograma e de aumento futuro do custo contratual em razão de o
licenciamento ambiental e a desapropriação ocorrerem em fase posterior à licitação e sob responsabilidade do dnit, definição precária das especificações
necessárias à execução dos serviços de disponibilização e manutenção de equipamentos e veículos, metodologia imprópria de obtenção do preço de referência
de disponibilização e manutenção de equipamentos, ausência de orçamento de referência individualizado para cada equipamento a ser disponibilizado e
mantido pela contratada, podendo acarretar em prática de “jogo de planilha” com consequente prejuízo ao erário.
Finalidade dos serviços de conservação não atendida
Cláusulas restritivas no edital de concorrência
013, 014,
015, 017
026 a 029;
031
035 a 040;
042 a 045
054
055
não realização de audiência pública, em descumprimento à dispositivo da lei 8.666/93, Prazo insuficiente para formulação de propostas, excessiva exigência
de qualificação técnica, não reabertura de prazos em função de mudanças de entendimentos em item do edital, , não observância do direito de contraditório
057 a 061
Precariedade na fiscalização dos contratos, insuficiências de providências face às irregularidades apontadas pela CGU.
062 e 063
Indícios de conluio entre empresas participantes do certame; utilização inadequada de "dispensa de licitação", prestação intempestiva da garantia contratual
064 a 066
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