UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS
CENTRO DE CIÊNCIAS DO AMBIENTE
MESTRADO EM CIÊNCIAS DO AMBIENTE E
SUSTENTABILIDADE DA AMAZÔNIA
O PAPEL DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE
NA GESTÃO LOCAL NO MUNICÍPIO DE
COLINAS DO TOCANTINS
PAULO FERNANDO MOURÃO VERAS
MANAUS
2009
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS
CENTRO DE CIÊNCIAS DO AMBIENTE
MESTRADO EM CIÊNCIAS DO AMBIENTE E
SUSTENTABILIDADE DA AMAZÔNIA
PAULO FERNANDO MOURÃO VERAS
O PAPEL DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE
NA GESTÃO LOCAL NO MUNICÍPIO
DE COLINAS DO TOCANTINS
Dissertação apresentada ao programa de PósGraduação em Ciências do Ambiente e
Sustentabilidade da Amazônia da Universidade
Federal ao Amazonas como requisitos parcial para
obtenção do título de Mestre em Ciências do
Ambiente; área de concentração em Serviços
Ambientais e Recursos Naturais.
Orientador: Prof. Dr. Antonio Carlos Witkoski
MANAUS
2009
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FICHA CATALOGRÁFICA
(Catalogação realizada pela Biblioteca Central da UFAM)
VERAS, Paulo Fernando Mourão
V476p
O papel do conselho municipal de meio ambiente na gestão local
no município de colinas do Tocantins / Paulo Fernando Mourão Veras –
Manaus: UFAM, 2009.
95f.; il
Dissertação (Mestrado em Ciências Ambientais) – Universidade Federal
do Amazonas – UFAM, 2009
Orientador: Prof. Dr. Antonio Carlos Witkoski
1. Participação Pública; 2. Democracia Deliberativa
3. Política Pública Ambiental
I. Witkoski, Antônio Carlos II. Universidade Federal do Amazonas
III. Título.
CDU 504.03(811.7)(043.3)
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS
CENTRO DE CIÊNCIAS DO AMBIENTE
MESTRADO EM CIÊNCIAS DO AMBIENTE E
SUSTENTABILIDADE DA AMAZÔNIA
O PAPEL DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE
NA GESTÃO LOCAL NO MUNICÍPIO DE
COLINAS DO TOCANTINS
PAULO FERNANDO MOURÃO VERAS
MANAUS
2009
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PAULO FERNANDO MOURÃO VERAS
O PAPEL DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE NA
GESTÃO LOCAL NO MUNICÍPIO DE
COLINAS DO TOCANTINS
Dissertação apresentada ao programa de PósGraduação em Ciências do Ambiente e
Sustentabilidade da Amazônia da Universidade
Federal ao Amazonas como requisitos parcial para
obtenção do título de Mestre em Ciências do
Ambiente; área de concentração em Serviços
Ambientais e Recursos Naturais.
Aprovado em 09 de outubro de 2009.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Antonio Carlos Witkoski
Universidade Federal do Amazonas – UFAM
Profª. Dra. Elenise Faria Scherer
Universidade Federal do Amazonas - UFAM
Prof. Dr. Neliton Marques da Silva
Universidade Federal do Amazonas - UFAM
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Dedico o meu trabalho à minha amorosa mãe,
Socorro Mourão, uma mulher que me ensinou a lutar
e viver a vida com paixão. Devo a ela muito de mim,
se não tudo.
À minha esposa, Janete, fonte permanente de
apoio e inspiração.
A meu Filho, querido amigo e companheiro de
todas as horas, razão do meu viver.
A minhas irmãs, Carla, Gláucia, Leila e Lílian, com
as quais sonho, de mãos dadas,
todos os sonhos impossíveis.
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AGRADECIMENTOS
A Deus, por ter me concedido sabedoria, quando lhe pedi, ao seu Filho Jesus meu
salvador e protetor e ao doce Espírito Santo, meu amigo mais íntimo, guia e companheiro.
Ao meu pai, que me deu o maior exemplo de amor, e que lutou até as últimas
consequências para defender a construção de um mundo melhor. É isso, que tem me ajudado a
suportar a dor de ter lhe perdido tão cedo.
À minha querida mãe, que me ensinou que ter sensibilidade é conseguir mobilizar a
família humana e os homens de boa vontade a fazer algo em prol dos seus semelhantes.
À minha esposa Janete, por ter acreditado nesse sonho. Pelo seu exemplo de
perseverança que não me deixou desistir de realizar mais esse projeto.
Ao Paulo Filho, meu amado filho, fonte constante de alegria, inspiração e orgulho,
meu símbolo das futuras gerações. Amo você!
À minhas irmãs, Carla, Gláucia, Leila e Lílian, pela compreensão, carinho e incentivo
a mim dispensados nos momentos difíceis da minha vida.
À Mariana, Nalita e Natália, as filhas que nasceram do meu coração e que com certeza
encheram meu mundo de alegria.
Aos meus sobrinhos, Wilson Neto, Guilherme, Gustavo, José Neto e Stefani, agradeço
por todo amor e carinho dedicado a esse titio.
Aos Conselheiros do COMAM, que me ajudaram a tecer esse estudo, feito de
inúmeros fios que recebi de vocês.
Às minhas diretoras, Iolanda Castro, Elma Moises e Maria de Jesus, que
possibilitaram a concretização deste trabalho.
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Aos colegas de trabalho, Ana Leide, Júnior, Eneusa, Cleide, Osiran e Emitério,
obrigado pela ajuda proporcionada.
A Faculdade de Ensino Superior de Colinas, pela oportunidade e concessão da bolsa
de estudos;
Aos professores Antonio Carlos Witkoski, Henrique Pereira e Danilo Fernandes,
obrigado pela disponibilidade e orientações seguras.
Aos colegas da turma, em especial a Ana Paula, Aurélia, Darlan, Daniel, Ioná, Layana,
Joana Margarida, Mirian Nydes e Marisete.
AGRADEÇO
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As democracias representativas tal como existem
hoje não são capazes de absorver toda a demanda de
participação da sociedade, por essa razão passam a
ser criadas uma série de outras instâncias
democráticas e participativas, que, no entanto, não
substituem a democracia representativa.
Eco- São Paulo
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RESUMO
O presente estudo aborda a trajetória do Conselho Municipal de Meio Ambiente de Colinas
do Tocantins, desde sua criação, analisando a ação e a produção da política pública na área
Ambiental em Colinas do Tocantins - TO, tendo como recorte temporal o fim da primeira
gestão do Conselho (2002-2004), durante o governo do Partido dos Trabalhadores e o início
da segunda gestão (2005-2008), que coincide com o governo do Partido Progressista. O foco
de análise deste trabalho é a produção da política pública e a ação do Conselho Municipal na
área do meio ambiente. Portanto, investigaremos o que preceitua a legislação vigente,
avançando no sentido de perceber qual a função do Conselho Municipal nas diversas fases da
produção das políticas públicas e até que ponto este Conselho incide na gestão local do Meio
Ambiente e a forma como incide. A estratégia metodológica consistiu em dois movimentos.
Primeiramente, investigamos a agenda temática do Conselho, os assuntos discutidos e as
tarefas que o Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM) assumiu no período.
Adiante, comparamos sua atuação em relação aos outros Conselhos do Município. Para isso a
pesquisa estruturou-se em torno de duas dimensões analíticas: I- identidade: desenho
institucional e trajetória política; II- capacidade decisória e níveis de incidência sobre as
políticas públicas. O levantamento de dados foi realizado na sede do próprio Conselho,
através de análises documental do acervo do Conselho, bem como a realização de entrevistas
e aplicação de questionário aos conselheiros. O estudo revelou que desde a sua criação, em
dezembro de 1999 até a sua primeira reunião, passaram-se exatos dois anos, no entanto,
apesar da demora, o Conselho entendeu o seu papel e passou a influenciar diretamente sobre
as questões ambientais que afetam a cidade. Assim, foi possível demonstrar as diferenças
entre as duas gestões do Conselho, as principais decisões e os temas que permearam a sua
agenda, bem como as inovações trazidas pelo Código Municipal de Meio Ambiente, que o
potencializa fortemente como canal efetivo de participação pública na tomada de decisões no
município de Colinas do Tocantins.
Palavras-Chave: Participação Pública; Democracia Deliberativa; Política Pública Ambiental.
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ABSTRACT
The present study approaches the path of City Council of Environment of Colinas do
Tocantins, from its creation, and search to analyze in the action of Council the production of
the public politics in the environmental area in Colinas do Tocantins - TO, having as a time
the end of the first administration of the Council (2002-2004), during the administration of the
Worker´s Party and the beginning of the second administration (2005-2008), that it coincides
with the administration of Progressive Party. The analysis focus, of this work, is the
production of the public politics and the action of the City Council in the area of the
environment. Therefore, we will investigate what the current law stipulates, moving forward
in the sense of noticing which the function that is assuming in the several phases of the
production of public politics and to what extent this Council happens in the Local
Administration of the environment and that in what form does it happen. The methodological
strategy consisted of two movements. In first place, it was investigated the thematic calendar
of the Council, the discussed subjects and the tasks that City Council Environment
(COMAM) assumed in the period. Ahead, its performance was compared in relation to the
other Councils of the Municipal district. For that the research was structured around two
analytical dimensions: I - identity: A institutional draw and political path; II - The decide
capacity and incidence levels on the public politics. The rising of information was
accomplished in the headquarters of the own Council, through analyses of the minutes,
creation laws and internal regiment, as well as the accomplishment of interviews and
application of questionnaires to the counselors. The study revealed that from its creation in
December of 1999 to its first meeting, exact two years passed, however in spite of the delay,
the Council understood its role and it started to influence directly on the environmental
subjects that affect the city. It still demonstrated the differences among the two
administrations of the Council, the main decisions and the themes that permeated its calendar,
as well as the innovations brought by the Municipal Code of environment, that potentiates
strongly as an effective way of public participation in the socket of decisions in the municipal
district of Colinas do Tocantins.
Keywords: Public Participation; Deliberative Democracy; Environmental Public Politics.
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Gestão do Comam 2003-2008..........................................................58
Quadro 2 – Temas das Decisões .........................................................................61
Quadro 3 – Lei e Ano de Criação dos Conselhos................................................72
Quadro 4 – Estrutura e Funcionamento dos Conselhos.......................................74
Quadro 5 – Quantidade de Reuniões ..................................................................74
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LISTA DE SIGLAS
COMAM
Conselho Municipal de Meio Ambiente
CME
Conselho Municipal de Educação
CMSC
Conselho Municipal de Saúde de Colinas
COMUSAMA
Conselho Municipal de Regulamentação e Controle dos Serviços de
Saneamento e Meio ambiente
CONAMA
Conselho Nacional do Meio Ambiente
FEEMA
Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
FIESC
Faculdade de Ensino Superior de Colinas
FMMA
Fundo Municipal de Meio Ambiente
IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
MMA
Ministério do Meio Ambiente
ONG
Organização não- governamental
PNUMA
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PP
Partido Progressista
PT
Partido dos Trabalhadores
SANEATINS
Companhia de Saneamento de água e esgoto do Tocantins
SEMA
Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMAM
Secretaria Municipal de Meio Ambiente
SISNAMA
Sistema Nacional do Meio Ambiente
SISMUMA
Sistema Municipal de Meio Ambiente
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO............................................................................................................. 15
CAPÍTULO 1 – PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NA GESTÃO AMBIENTAL ........... 26
1.1 Aspectos Conceituais ............................................................................................... 26
1.2 Participação Pública e Conselhos Gestores ............................................................... 34
1.3 Gestão Ambiental ..................................................................................................... 44
1.3.1 Governança Ambiental no Brasil ..................................................................... 49
CAPÍTULO 2 – ARCABOUÇO JURÍDICO E INSTITUCIONAL DO COMAM .... 52
2.1 A trajetória do Conselho Municipal de Meio Ambiente de Colinas............................ 52
2.2 Desenho Institucional: competências e dinâmicas de funcionamento ......................... 53
2.3 Gestões do Conselho Municipal de Meio Ambiente ................................................. 57
2.4 A capacidade deliberativa do COMAM .................................................................... 60
2.5 O Código Municipal de Meio Ambiente e as novas atribuições do COMAM ............ 62
CAPÍTULO 3 – A PRODUÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA E AÇÃO DOS
CONSELHOS NA ÁREA DE SAÚDE E EDUCAÇÃO EM PERSPECTIVA
COMPARADA A ÁREA AMBIENTAL ..................................................................... 67
3.1 As normas e os desenhos institucionais do Conselho Municipal de Saúde
e do Conselho Municipal de Educação de Colinas do Tocantins .............................. 71
3.1.1 Ano de criação e legislações dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação .. 71
3.1.2 O desenho institucional dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação:
Estrutura e Dinâmica de Funcionamento ........................................................... 72
3.2 A agenda política dos Conselhos .............................................................................. 77
CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................... 80
REFERÊNCIAS ............................................................................................................ 87
ANEXOS ....................................................................................................................... 91
Questões Norteadoras das Entrevistas....................................................................... 92
Questionário aplicado aos Conselheiros.................................................................... 93
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15
INTRODUÇÃO
O tema desenvolvido nesta pesquisa tem como objetivo realizar uma análise do
Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM), enfocando a relação do conselho com a
política pública na área ambiental no Município de Colinas do Tocantins, tendo como recorte
temporal o fim da primeira gestão do conselho (2002-2004) e o início da segunda gestão
(2005-2008), que coincide com o governo do Partido Progressista. Acrescentamos uma
análise documental do início da primeira gestão do conselho, buscando construir uma
perspectiva mais adequada para a análise dos desafios e das possibilidades da ação presente.
Dessa forma, investigou-se o que preceitua a legislação vigente, avançando no
sentido de perceber qual a função assumida nas diversas fases da produção de políticas
públicas e até que ponto este Conselho incide na Gestão Local do Meio ambiente e de que
forma se dá essa incidência.
Esta pesquisa destinou-se a expor os recursos organizacionais do COMAM, ou seja,
suas condições materiais, sua autonomia financeira, apoio logístico e redes de apoio à
entidade. Procurou-se, também, identificar os limites e possibilidades da participação cidadã
junto ao Conselho, investigando o grau de compreensão que a participação ocupa nas
estratégias de encaminhamento de demandas pelos conselheiros e ainda caracterizar o
processo de elaboração de políticas públicas ambientais, no município de Colinas do
Tocantins. E, por fim, analisam-se as correlações entre a produção da política pública e a ação
dos conselhos na área de saúde e educação com o COMAM.
Portanto, o objeto de estudo é analisar criticamente a atuação do referido Conselho,
dando ênfase ao fim da Administração do governo do Partido dos trabalhadores (2002- 2004)
e o início da gestão do Partido Progressista (2005 – 2008) e como as deliberações políticas
influenciam a ação de governo municipal na área ambiental.
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16
Acredita-se, pois, ser de fundamental importância destacar que a atual Constituição
Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, considerou o meio ambiente um bem de uso
comum do povo e essencial á sadia qualidade de vida. O texto constitucional reza:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações. (art. 225, caput, da CF)
Assim, a Constituição assegurou a todos a fruição desse direito e impôs ao poder
público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações, sendo esse dever de preservar, compartilhado entre o Estado e o cidadão.
O poder público passa a figurar não como proprietário dos bens ambientais – das
águas e da fauna -, mas como um gestor ou gerente, que administra bens que não são dele e,
por isso, deve ser explicado convincentemente sua gestão, como bem assinala Machado
(2006).
A aceitação dessa concepção jurídica vai conduzir o Poder Público a melhor
informar, a alargar a participação da sociedade civil na gestão dos bens ambientais e a ter que
prestar contas sobre a utilização dos bens de “uso comum do povo”, concretizando um Estado
“Democrático e Ecológico de Direito.”
Diante desse novo cenário, inaugurado pela Constituição Federal, os conselhos
gestores foram a grande novidade na gestão das políticas sociais. Com caráter
interinstitucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação sociedade/estado,
como canais de um novo regime de ação pública (GOHN, 2001:56).
No caso específico dos conselhos gestores, objeto desse estudo, a bibliografia de
referência sugere que essa nova institucionalidade participativa tem ocupado um lugar ainda
marginal nos processos decisórios que envolvem a definição das políticas em suas áreas
específicas. Mesmo que os problemas apontados variem em natureza e extensão, não é
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incomum encontrarmos nas conclusões dos estudos uma mesma afirmação: os conselhos “não
deliberam”.
Mais se é verdade que os conselhos não deliberam o que fazem? Para que estão
servindo? Para além do que prevê a legislação, qual a função que estão realmente assumindo
nas diversas fases de produção das políticas públicas? Indo além das expectativas e focando
nas “experiências realmente existentes”, qual têm sido o lugar, o papel e a função dessas
novas instâncias e o que isso diz acerca de sua identidade institucional? Até que ponto os
conselhos incidem nas políticas públicas e de que forma incidem?
Essas são as perguntas que desafiam e que justificam esse novo esforço de
investigação. Enfrentar essas questões é essencial nesse momento em que se busca fazer um
balanço dos resultados da aposta na participação institucional. Acredita-se que somente com a
informação pode-se fugir das armadilhas simplificadoras que ora conduzem a uma aposta
cega na participação institucional, ora sugerem o abandono de qualquer tipo de envolvimento
com dinâmicas participativas institucionalizadas.
Além disso, atentou-se à articulação vertical e horizontal do Conselho com outros
espaços de tomada de decisão, como os colegiados de Saúde, Educação, dentre outros, para
promover ações integradas e políticas coerentes de desenvolvimento sustentável. Por sua vez,
é preciso, também, que o COMAM se transforme em instância de definição de padrões de
qualidade ambiental, papel exercido, em parte, pelo CONAMA.
Neste sentido, busca-se compreender em que medida o COMAM tem funcionado
como instância de formulação das políticas públicas e qual tem sido a capacidade dessa
instância de influenciar a ação governamental do município de Colinas do Tocantins.
Assim, a estratégia metodológica foi desenvolvida em duas abordagens. Em primeiro
lugar, buscou-se investigar a agenda temática do conselho. Os assuntos discutidos e as tarefas
que o COMAM assumem é um bom indicador da função que ele efetivamente está ocupando
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no contexto da política municipal. Não será nosso interesse reconstruir o processo de
formação da agenda no interior do conselho (embora tema importantíssimo, ele foge da
possibilidade de análise nesse momento), mas apenas identificar seus temas mais recorrentes.
Em segundo lugar, comparou-se essa agenda do conselho com a agenda da política pública.
Ou seja, nesse momento, avança-se na avaliação da agenda do conselho, tendo um ponto de
apoio externo ao conselho, que é a própria política pública da área.
A pesquisa foi desenvolvida na zona urbana do município de Colinas do Tocantins
(TO), município situado a 274 km da capital do Estado, Palmas. O Município de Colinas do
Tocantins localiza-se na Mesorregião Ocidental do Tocantins e a cidade é sede da 5ª Região
Administrativa do Estado. Com a abertura da BR-14, Belém-Brasília (hoje BR-153) houve
grande afluência de pessoas, vindas de diversas partes do País para o recém iniciado povoado
de Nova Colina, à procura das boas e baratas terras da região e, também, de espaço comercial
e empregos. Sua população, estimada em 2007, é de 29.000 habitantes, possuindo uma área de
844 km², estando toda a sua área inserida dentro da Amazônia Legal.
Após criterioso estudo das reflexões teóricas relacionadas ao tema, utilizamos
técnicas quantitativas, baseando-se na representatividade e na capacidade inferencial dos
dados e em técnicas qualitativas, trabalhando o conteúdo de manifestações da vida social,
enfatizando as percepções dos sujeitos sobre o tema em questão
Outra problemática enfrentada foi a discussão da representatividade e legitimidade
dos atores sociais que integram os conselhos, por isso, atentou-se para “quem representa quem
e o que”. Nesse sentido, foram entrevistadas pessoas (gestores e conselheiros) que compõem
os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, Educação e Saúde de Colinas do Tocantins,
sendo, em sua maioria, os conselheiros titulares, nomeados através de portaria e que foram
devidamente empossados.
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19
Com essa amostragem foi possível detectar os dados para a análise, os quais foram
coletados de acordo com variáveis sociais relacionadas a seguir: perfil do conselheiro,
vontade e/ou envolvimento político do gestor, capacidade financeira do município, bem como
o formato institucional que tais inovações assumem, passaram a ser investigadas com o
objetivo de aferir como elas determinam e impulsionam a efetividade democrática desta nova
instituição.
Para atingir esses objetivos, utilizaram-se estratégias complementares de pesquisa. A
primeira delas foi a análise documental. Foram analisadas as atas de dezembro de 2002 a
junho de 2006, num total de 12 atas investigadas. O segundo tipo de documento investigado
foram as leis de criação do COMAM, bem como seu regimento interno e portaria de
nomeações. Para além dos registros documentais, realizou-se entrevistas com os conselheiros
representantes do governo e da sociedade civil, gestores municipais, assim como a aplicação
de questionários.
Sem dúvida a associação entre essas estratégias de pesquisa possibilitou a
compreensão sobre o COMAM, como instituição política participativa e principalmente,
sobre o lugar que tem ocupado na política ambiental em Colinas do Tocantins.
Portanto o objetivo desta pesquisa foi bastante desafiador, tendo em vista que ao
estudar o mapa temático do COMAM, foi possível lançar pistas acerca do lugar, do papel e da
função do COMAM na política ambiental local.
De fato, a pesquisa estruturou-se em torno de duas dimensões analíticas, a saber: Iidentidade: desenho institucional e trajetória política; II - capacidade decisória e níveis de
incidência sobre as políticas públicas e estabelecer uma análise comparativa com outros
conselhos, especificamente o de Saúde e Educação.
A primeira dimensão central desta análise remete à pergunta: o que são os conselhos?
Para isso, partimos da definição utilizada por Pessanha (2006:38), a qual afirma que o
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20
conselho é entendido como um canal que favorece o diálogo e a cooperação no processo
político. É ainda um canal de reivindicação; de atendimento das mais variadas necessidades
culturais e políticas. É por fim, uma forma de fortalecimento e expansão da cidadania. Para
além desses princípios mais gerais, cada conselho possui uma identidade própria que pode ser
parcialmente apreendida a partir da consideração de duas variáveis fundamentais: desenho
institucional e trajetória política.
No entendimento de Tatagiba (2002:64) o desenho institucional oferece os
parâmetros para a atuação dos conselhos, apresentando os contornos básicos de sua identidade
política. Sendo assim, nas leis de criação e regimento interno são definidas as regras para
composição e
representação,
natureza
da
participação,
dinâmica
decisória,
ritos
procedimentais etc., os quais, por sua vez, indicam as potencialidades e os limites de cada
espaço no que se refere aos resultados esperados da participação. Como sugere Lüchman, o
desenho institucional é uma dimensão analítica importante “na medida em que se constitui
como substrato ou suporte da dinâmica política”, definindo “as condições de ampliação e de
sustentabilidade das experiências participativas” (LÜCHMAN, 2002:47).
Uma segunda dimensão analítica importante remete às expectativas acerca da
capacidade deliberativa dos conselhos. Como dissemos nos primeiros parágrafos, é muito
comum nos estudos a conclusão de que “os conselhos não deliberam”. Nesta investigação,
buscamos substituir a dicotomia “delibera/não delibera” por uma avaliação um pouco mais
rica e complexa que busca compreender os diferentes níveis de incidência do COMAM nas
diferentes fases da política pública.
Para a distinção entre deliberação e decisão, usam-se os conceitos trabalhados por
Tatagiba (2002:66).
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21
Enquanto o conceito de decisão remete ao resultado de um processo que envolve a
eleição ou escolha entre alternativas, a noção de deliberação diz respeito à qualidade
do processo que leva à decisão. O conceito de deliberação remete a um processo
decisório que é precedido de um debate bem informado acerca das alternativas
postas à definição dos problemas e às formas de intervenção.
Nesse sentido, o padrão de interação é exigente, pois se espera que cada um apresente
razões e esteja disposto a rever suas próprias opiniões a partir do diálogo com o outro, “visto
como igual em termos dos seus direitos de expressar e sustentar publicamente seus interesses
e valores, sob a luz de argumentos razoáveis” (BOHMAN, 1996:78). É esse processo que vai
determinar se uma decisão é legitima ou não.
O segundo movimento, fundamental para compreendermos de que forma os
conselhos incidem sobre a política, é investigarmos as fases da política a que essas decisões
estão geralmente referidas. Para facilitar a discussão, começamos esclarecendo o que estamos
entendendo por “fases da política”.
É possível dizer que as políticas públicas possuem um ciclo: nascem, crescem,
maturam-se e transformam-se (DRAIBE, 2001:38). Em linhas gerais, podemos dizer que o
desenvolvimento de uma política pública envolve dois processos fundamentais, que não são
lineares (como uma evolução no tempo, pois podem se dar ao mesmo tempo), sendo o
primeiro, o processo de formulação de políticas públicas, que envolve: a) a identificação de
uma questão a ser resolvida ou direitos a serem efetivados, a partir de um diagnóstico do
problema. Nos termos de Draibe (2001:46), este ponto seria o de formação da agenda pública
em torno da política pública em questão; b) a formulação de um plano de ação para o
enfrentamento do problema, evidentemente marcado pelo confronto de alternativas. Este
plano de ação, em geral, se traduz num Plano Anual da Política Pública, com programas e
projetos detalhados; c) dentro deste plano, a decisão e escolha das ações prioritárias,
apontando sobre o que e como investir os recursos públicos, ou privados (no caso de alguns
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fundos públicos que fazem captação de recursos privados), ou seja, as definições de
estratégias de implementação.
O segundo processo seria a implementação da política pública, que inclui tanto as
atividades-meio, que viabilizam o desenvolvimento do programa, quanto as atividades-fim, ou
a execução propriamente dita, envolvendo os seguintes subprocessos: sistema gerencial e
decisório, processos de divulgação e informação.
Desse modo, esse estudo não discute os vícios do sistema eleitoral nem os limites da
democracia representativa, mas lança um olhar reflexivo sobre a contribuição dos Conselhos
Gestores para o fortalecimento de uma sociedade verdadeiramente democrática. Para isso, é
necessário que o COMAM seja conhecido, e assim possa ser efetivamente fortalecido. Não é
outro o nosso interesse nessa investigação.
Esse estudo está dividido em três capítulos. No primeiro, A participação pública na
gestão ambiental, demonstra-se como alguns autores e pensadores conceituam participação,
democracia e gestão ambiental. Inicia-se com uma exposição do quem vem a ser democracia,
analisando a sua forma mais pura, a democracia direta, caminhando para a democracia
representativa em busca do modelo supostamente ideal, suprindo todas as lacunas deixadas
pelos outros modelos, que seria a democracia deliberativa, caracterizada por um conjunto de
pressupostos teórico-normativos que incorporam a participação da sociedade civil na
regulação da vida coletiva.
Nessa síntese, procuramos demonstrar que o conceito de participação está permeado
por contradições, não somente pela sua relação com o poder político, mas pela amplitude
conceitual, em diferentes espaços públicos. Ao lado disso, partimos para uma reflexão sobre a
importância da criação dos conselhos gestores como uma das formas de atuação do cidadão
fora do sistema político tradicional.
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Dessa feita, analisa-se historicamente a evolução dos conselhos gestores e a
participação na seara do meio ambiente, destacando a atuação e ressaltando o importante
papel desempenhado pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, verificando se
é de fato um espaço de diálogo entre os atores que o compõe.
Encerramos o capítulo, apresentando uma discussão sobre o conceito de gestão
ambiental, preparando o leitor, para uma fascinante aventura sobre como foram elaborados e
constituídos os instrumentos legais que regulamentam a gestão ambiental pública, em
especial, a Política Nacional do Meio Ambiente, que institui tanto a base legal quanto o
arcabouço de instituições para a formulação de política com respeito ao meio ambiente em
todos os níveis de governo (União, estados e municípios).
O segundo capítulo, Arcabouço jurídico e institucional do COMAM, apresenta a
trajetória do COMAM, resgatando o seu histórico de criação, quando ainda era atrelado à
Secretaria Municipal de Saúde, até ganhar o seu atual contorno. Nesse esforço, buscou-se
identificar o ano de sua criação, os processos de eleição para cada mandato e criação do seu
regimento.
Em seguida, passamos a análise do seu desenho institucional, destacando as suas
atribuições e a dinâmica do seu conhecimento. Aqui é o momento em que se faz um estudo
comparativo entre aquilo que está posto nos instrumentos legais e o que acontece de fato, no
dia a dia de seu funcionamento.
Nessa perspectiva, nos debruçamos sobre a sua composição, quem são esses atores,
quais segmentos estão representando e qual o grau de compreensão de cada conselheiro, no
encaminhamento das demandas que serão discutidas, sem perder de vista o tempo de seus
mandatos e forma de organização interna do Conselho.
Na seção, Gestões do Conselho Municipal De Meio Ambiente, destacamos os traços
mais marcantes de cada uma das gestões do COMAM, e o impacto que a mudança de gestor,
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ao fim de cada processo eleitoral, proporciona em sua dinâmica, podendo ser constatado
através da análise das decisões que foram registradas em atas, no período de 2002 a 2008.
Conclui-se o capítulo, destacando as novas atribuições do COMAM, que foram
acrescentadas, com a entrada em vigor no Código Municipal de Meio Ambiente, através da
Lei nº. 999/2008, e como o conselho está organizado para cumprir com suas funções,
normativas, deliberativas e fiscalizadoras.
No terceiro capítulo, A produção da política pública e ação dos conselhos na área de
saúde e educação em perspectiva comparada a área ambiental, analisa-se as normas e o
desenho institucional assumido pelo Conselho Municipal de Saúde e pelo Conselho
Municipal de Educação em Colinas do Tocantins, tendo como objeto a análise da co-relação
entre a produção da política pública e a ação dos conselhos nestas áreas, lançando sugestões
que visem o aprimoramento da participação no COMAM e para que este tenha uma atuação
mais efetiva na gestão dos recursos ambientais.
Em seguida, por meio de um refinamento dos instrumentos de análise, tentamos o
exercício de um olhar transversal que apontasse as generalizações possíveis a partir da
combinação entre três dimensões de análise: natureza da política pública, identidade política,
atores, dinâmicas e processos.
Além disso, será mostrado como as Leis de Criação e os Regimentos Internos
retratam, por meio de suas normas, o formato e/ou desenho institucional que o Conselho
Municipal de Saúde e o Conselho Municipal de Educação assumem no município de Colinas
do Tocantins. Desta forma, oferece-se uma profusão de dados que nos permitem avaliar o
quanto estas novas instituições estão aptas a cumprir as promessas que motivaram suas
criações, ou seja, as promessas de expandir e democratizar o acesso às políticas públicas às
quais elas se vinculam.
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Vale, portanto, enfatizar que não será analisada a prática política dos atores sociais
envolvidos nestas instituições. Buscou-se avaliar, tão somente, as regras e os procedimentos
que estruturam tais práticas supondo que elas, juntamente com o desenho institucional, são
igualmente importantes na determinação da efetividade deliberativa destas instituições.
Feitas as considerações mais gerais, apresentemos a seguir o estudo sobre o
Conselho Municipal de Meio Ambiente de Colinas do Tocantins sobre o qual nos
debruçaremos nesse texto.
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CAPÍTULO 1 – PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NA GESTÃO AMBIENTAL
1.1 Aspectos Conceituais - Democracia
A democracia é o futuro que se constrói hoje através da ação e
da participação de todos e de cada um. [...] A democracia não é
um atalho, mas um caminho.
Habermas (1996)
Tanto a palavra quanto o conceito de democracia vem do grego –demokratia, de
demos, povo + kratia, do verbo krateo, ser forte, poderoso. Daí a clareza para o significado
literal “poder do povo”, “poder exercido pelo povo”. (HOUAISS E VILLAR, 2001;
AZAMBUJA, 1992).
Consta, na literatura a respeito, que, na antiguidade, a forma mais aproximada de
democracia direta tenha sido a vivida em Atenas, no áureo período democrático. Mas, nem
mesmo com aquela experiência é possível indicar um exercício genuinamente democrático,
porque o governo era exercido pelo “povo ateniense”, e por isso excluía os que não tinham o
gozo de direitos políticos (mulheres, escravos e estrangeiros). A democracia era exercida,
portanto por não mais que seis mil cidadãos adultos e livres que muitas vezes se reuniam na
ágora (praça publica), formando a eclésia (assembléia política), para ouvir os demagogos
(orientadores do povo) e assim deliberavam (AZAMBUJA, 1992).
Consolidada na Inglaterra no século XVII e emergente nos Estados Unidos da
América e em quase toda Europa nos séculos XVIII e XIX, a democracia representativa surge
como símbolo da vitória sobre o absolutismo.
Esse regime é resumido por Azambuja (1992) como sendo espaço onde: a) há
soberania popular, pois o poder político pertence ao povo; b) há divisão dos poderes, pois o
poder político está sob a responsabilidade de diferentes órgãos, autônomos e independentes;
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c) os poderes dos governantes estão delimitados nas Constituições; d) os direitos individuais
são declarados e assegurados.
O reconhecimento de que o aprofundamento da democracia requer um conjunto de
formas participativas que ampliem as chances de vocalização e expressão de um número cada
vez maior de pessoas, capacitando-as a partilharem autonomamente o exercício do poder
político não é mais uma novidade no Brasil do novo século. Este reconhecimento, nos dizeres
de Farias (2005:16) vincula-se à crença de que a democracia precisa, para se consolidar, de
estar amparada em um conjunto de valores democráticos construídos e exercida mediante as
práticas cotidianas dos atores na sociedade.
Do ponto de vista teórico, esta mesma crença está presente nas obras de diferentes
autores: de A. Tocqueville (1977) a R. Putnam (1996), de J. Habermas (1996) a Cohen e
Rogers (1995). Em todas elas, a participação cívica é considerada uma variável importante
para a ampliação e o fortalecimento das democracias, tanto no que diz respeito ao plano
sociocultural, quanto no que diz respeito à dimensão político-institucional.
Subjacente a essas concepções teóricas, constata-se que o avanço da democracia é
um fenômeno historicamente recente. A afirmação dos direitos civis – dos direitos à liberdade
e à propriedade – ocorre nos países desenvolvidos no século dezenove, mas, até então, ainda
não se podia falar em democracia, apenas em liberalismo, já que os direitos políticos de votar
e ser votado eram limitados: nem as mulheres nem os pobres votavam. A “democracia” era
masculina e censitária. Na verdade, a democracia é um fenômeno do século XX. Sendo um
século que foi marcado por guerras e genocídios atrozes, mas, em compensação foi o período
em que a democracia generalizou-se como regime político: na primeira metade do século nos
países desenvolvidos, na segunda, nos países em desenvolvimento da América Latina e no
final do século, em alguns países asiáticos e africanos.
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No contexto histórico atual, a democracia vem sendo generalizadamente apontada
pelos teóricos como um instrumento necessário para garantir o pluralismo presente nas
sociedades contemporâneas e atender aos seus anseios éticos, políticos e emancipatórios.
Muitas vezes, seus valores considerados apriorísticamente redundam na primazia de
formalidades que ocultam a fragilidade da estrutura democrática tradicionalmente concebida.
A democracia majoritária representativa, o sufrágio universal, os poderes do Estado e
grande parte da estrutura legitimadora vêm, sob a perspectiva das nações submetidas às
estratégias mundiais de hegemonia político-econômicas, mostrando-se insuficientes e
inadequadas a uma devida acepção de democracia. Dentro de um mundo volátil, globalizado e
ecologicamente ameaçado, a exigência de um radical aprofundamento democrático na
sociedade apresenta-se como condição sine qua non na superação de muitas das demandas
ético-sociais.
Contudo, há um evidente desequilíbrio de forças quando colocado lado a lado as
demandas socioambientais e os desmandos das elites mundiais e seus mecanismos de
governança global nada democrático. Essa discrepância, em favor de um sistema econômico
excludente e insustentável se dá, por um lado, pelo apoio inescrupuloso das potências
mundiais à manutenção dessas assimetrias e, de outro, pela própria estrutura dos países
democráticos (conservadora e fundamentalmente centralizada, ainda que no sistema
federativo) que possibilita a prevalência desse sistema predatório dissimulado numa estrutura
legitimadora formal.
Num ensaio intitulado “A democracia dos antigos comparada à dos modernos”,
Bobbio (2000) esclarece que os antigos entendiam por democracia, a democracia direta,
enquanto para os modernos ela é a democracia representativa. Para o autor, quando os antigos
falavam em democracia pensavam numa praça, ou assembléia, em que os cidadãos eram
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convocados a tomar, eles próprios, as decisões de governo (BOBBIO, 1991:97). Essa visão
prática, no entanto, não subsistiu no tempo.
Uma reflexão acerca do atual sistema político e toda sua tradicional estrutura, que se
diz garantir um regime democrático, parece ser subserviente aos desmandos da elite, a qual
age através do Estado coator. A falsa idéia propagada de que essa estrutura garante a
democracia, já encontrava em Tocqueville posicionamento contrário e, confrontada com a
realidade do neoliberalismo, conforme Graeber (2005:69) assiste-se ao maior sistema
totalitário da história que é capaz de subjugar tudo e qualquer coisa que tocar.
Sendo assim, os limites da democracia representativa estão provocando, em todo o
mundo, a busca da participação direta de cidadãos na gestão da coisa pública. O voto em
períodos eleitorais se tornou insuficiente tanto para o cidadão quanto aos responsáveis pela
gestão. O primeiro não se sente suficientemente representado num contexto de rápidas
mudanças e o segundo não encontra canais eficazes para saber se suas ações ou políticas estão
sendo eficazes.
Outra questão importante para o aperfeiçoamento da democracia representativa é o
diálogo intersetorial das mais variadas forças sociais que estabelecem interface com o Estado.
Demandas fragmentadas são uma ótima desculpa para gestores públicos justificarem o nãocumprimento de promessas de campanha e plataformas de governo, pois surge a alegação de
que “as demandas são muitas, o caixa é um só”.
Com efeito, o orçamento público precisa ser pensado como uma articulação de todas
as ações do poder público, para o bem da transparência de suas ações. Como todo orçamento
trabalha com o fantasma da escassez, é sempre necessário eleger prioridades. Nesse momento,
é fundamental que o conjunto dos movimentos sociais esteja articulado para que essas
prioridades não se distanciem de suas expectativas e atendam, ao final, apenas aos interesses
do governo (em geral ligados à dinâmica eleitoral). E o melhor momento de fazê-lo é na
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tramitação da lei orçamentária no parlamento. Dessa maneira, deliberações realizadas nos
conselhos municipais podem ganhar maior efetividade, aumentando a sua credibilidade. A
sociedade precisa, então, garantir a troca permanente de agendas e temas em seus mais
diferentes fóruns, de modo a fortalecer as demandas específicas e, no plano mais geral, uma
plataforma mais progressista e democrática.
Outro aspecto que merece ser analisado é a tradição partidária, pois nesta, percebe-se
uma verdadeira luta pelo poder e pela sua perpetuação, na qual uma lógica perversa
predomina nessa luta. Sobretudo, nas alianças necessárias para fomentar as campanhas e
exercer a governabilidade, essas se dão não apenas entre os partidos e as instâncias de poder,
mas com as elites, empresas, bancos ou onde houver dinheiro para financiar as campanhas –
como no caso de países como o Brasil onde essa verba pode ser proveniente de instituições
privadas, havendo uma verdadeira comercialização das campanhas eleitorais. Forma-se,
assim, uma espécie de contrato que amarra e direciona, no qual um possível político de
princípios se vê obrigado a abandoná-los para governar. Ainda que as verbas das campanhas
fossem públicas, o que seria o mínimo necessário, isso não dispensa alianças e não dá
garantias de que a lógica econômica, as orientações de organismos como o FMI (Fundo
Monetário Internacional), a OMC (Organização Mundial do Comércio) e o Banco Mundial
não vão direcionar a governabilidade, fazendo reféns os países pela imposição de sanções e
restrições econômicas.
Vale ressaltar a importante reflexão feita por Bobbio (2000:59) quando compara a
democracia representativa com a democracia direta, e como isso interferiu em outro fenômeno
como a democracia política e a social, nos levando a questionar se é possível existir um
sistema democrático em uma sociedade que não é democrática, ou seja, a própria família, a
escola, igrejas, todas marcadas preponderantemente por modelos de tipo hierárquico e
burocrático.
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Ao mesmo tempo, o próprio autor nos leva a pensar em outra possibilidade, que é
poder mensurar graus de democratização de uma sociedade, na medida em que se procura ver
não o número de eleitores mais o espaço no qual o cidadão pode exercer o seu próprio poder
de eleitor, citando como exemplo, a reforma democrática da Itália que instituiu os conselhos
escolares com a participação de representantes de pais.
Diante dessa realidade, cada vez mais, pensa-se que o ponto de partida da prática
democrática deve ser a própria sociedade, por uma democracia deliberativa e participativa e
não meramente representativa e formal. Para superar essa insuficiência o Estado deverá
ampliar sua eficácia não apenas de aperfeiçoamentos técnicos e burocráticos de sua
governabilidade, mas, principalmente, democratizando todas as suas instituições e abrindo
canais permanentes de comunicação e participação da sociedade civil nas decisões com uma
verdadeira descentralização do poder através de espaços-públicos não estatais como condição
para a democracia contemporânea.
No entanto a concepção de democracia deliberativa requer um aprofundamento
maior de seu conceito. Formulada por Habermas nos anos 90, ela se permeia pela importante
junção de idéias, convidando a um debate entre a corrente liberal (que defendem o papel do
Estado de Direito como administrador e regulador de problemas sociais) com as idéias
republicanas. Para Habermas (1997) tais demandas advêm do mundo da vida (da sociedade
civil), as decisões políticas do estado ou dos governantes precisam estar fundamentada na
opinião dos cidadãos individuais e sim no resultado de um processo discursivo de formação
de opinião e de vontade coletiva, mediada pela esfera pública, que é :
Uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de posições e
opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sistematizados, a ponto de
se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos
(HABERMAS, 1997:92).
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Algumas fendas percebidas nesta corrente precisam ser fechadas para que se
concretize tal democracia. Segundo Sampaio (2006:67), a questão chave para os teóricos da
democracia deliberativa está em criar um sistema em que a ação decisória do Estado esteja
intimamente dependente da ação deliberativa da sociedade civil na esfera pública.
Para concluir a apresentação do pensamento hebermasiano, Sampaio salienta que:
Na concepção habermasiana de democracia, a participação dos atores da sociedade
civil é fundamental para que os problemas enfrentados do mundo da vida possam ser
processados e debatidos na esfera pública e, desta, canalizados ao sistema político
legal. A um só tempo, a esfera pública visa a construção de uma argumentação
critica dos atores sociais, orientada pela deliberação de questões públicas, e o
tensionamento com os órgão estatais, na medida em procura inserir novos temas na
agenda e influenciar os processos decisórios. Em outras palavras, a missão da esfera
pública habermasiana é procurar democratizar os dois campos que ela media; o da
sociedade civil e o do estado (SAMPAIO, 2006:35) (grifo nosso)
Nesse mesmo sentido, para Luchmann (2002:72), a categoria democracia
deliberativa constitui-se como um modelo ou ideal de justificação do exercício do poder
político pautado no debate público entre cidadãos livres e em condições iguais de
participação. Diferente da democracia representativa, caracterizada por conferir a legitimidade
do processo decisório ao resultado eleitoral, a democracia deliberativa advoga que a
legitimidade das decisões políticas advém de processos de discussão que, orientados pelos
princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bemcomum, conferem um reordenamento na lógica de poder tradicional. Constituindo-se como
um modelo ou processo de deliberação política caracterizado por um conjunto de
pressupostos teórico-normativos que incorporam a participação da sociedade civil na
regulação da vida coletiva.
Trata-se, pois, de um conceito que está fundamentalmente ancorado na idéia de que a
legitimidade das decisões e ações políticas deriva da deliberação pública de coletividades de
cidadãos livres e iguais. Constitui-se, portanto, em uma alternativa crítica às teorias “realistas”
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da democracia que, a exemplo do “elitismo democrático”, enfatizam o caráter privado e
instrumental da política.
É exatamente, tendo em vista, a recuperação da dimensão normativa da democracia,
caracterizada pelo questionamento da redução da política a uma lógica individualista e
competitiva e pela retomada da articulação entre o conceito de cidadania e de soberania
popular, que se desenvolve, a partir dos anos 60, uma concepção participativa ou republicana
de democracia, pautada na idéia da ampla participação dos cidadãos nos assuntos de interesse
da coletividade.
Aqui no Brasil, o fim do regime militar abriu fortes expectativas de que a brecha no
bloco de poder permitisse avanços no duplo processo de democratização do Estado e de
socialização da política, tornasse transparentes os negócios públicos e ampliasse o
envolvimento da sociedade no debate político, nas dinâmicas decisórias e no processo de
repartição dos recursos de poder.
No entanto, nos vemos confrontados a um paradigma bem diferente: nele, a
desqualificação da política justifica a ampliação da esfera não-política. Temas antes políticos
se despolitizam e passam para a esfera privada. Práticas governamentais são transferidas a
atores não-estatais através de novos canais como fóruns, conselhos, Agenda 21 locais, que se
pretendem, via de regra, alheios aos males da política, vista como pequena esfera a ser
deixada doravante ao arbítrio das elites “por sua pouca relevância e eficácia”.
Nesse sentido, o País foi sendo assim, introduzido gradualmente no modelo que
Ranciére (2001:98) chamou de pós-democracia consensual, caracterizado pelo encobrimento
dos litígios, pelo desaparecimento da política e pela designação de certos segmentos sociais
conhecidos como “parceiros”. Se os conselhos e fóruns integram de fato empresários e
trabalhadores, poluidores e poluídos, aquelas figuras híbridas entre Estado e sociedade o têm
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feito, porem na condição de “parceiros” com frequência diluindo qualquer diferença de papéis
sociais, de responsabilidade ou de poder entre os agentes.
Sendo assim, a legislação brasileira consagra espaços institucionais de exercício da
cidadania, como os conselhos e as audiências públicas, e embora se discuta o quanto estas
conquistas são efetivamente resultantes de processos democráticos ou de decisões
tecnocráticas, o fato é que se criaram espaços de participação. Um dos consensos presentes na
comunidade ambientalista brasileira é que “só a democracia levará à sustentabilidade, por
meio de criação de espaços de negociação e do fortalecimento dos instrumentos já existentes”
(LAYRARGUES, 2002: 89).
1.2 Participação Pública e Conselhos Gestores
Nas duas últimas décadas do século XX, a questão ambiental alcançou o status de
problema global e tem mobilizado não apenas a sociedade civil organizada, os meios de
comunicação, mas os governos de todas as regiões do planeta, como alertam Alonso& Costa
(2001:37). Hoje, o processo de disseminação de práticas visando à proteção ambiental está
fortemente correlacionada com a difusão das concepções e conhecimentos desenvolvidos por
organizações não governamentais e organizações científicas vinculadas à perspectiva
ambientalista.
No entanto, Alonso & Costa (2001:46), ressaltam que a difusão das preocupações
dos governos e de setores da sociedade civil, com os problemas ambientais, em muitos casos
não resultou em consenso em torno de soluções, ao contrário, os debates intensificaram
conflitos quanto ao uso do poder.
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Parafraseando Ellen Wood, (apud Honorato, 2008:3), quando descreve “a
transferência da luta de classes do “chão da fábrica”, da esfera puramente das relações
econômico-sociais para a esfera do Estado”; as questões ambientais deslocaram-se do espaço
local e atingiram importância global, assim como, teve sua origem nos movimentos
revolucionários, e hoje se encontra arraigada na esfera estatal, constituindo tópico da agenda
do Estado.
Em observação atenta, acerca do “New Deal”, “o Estado somente investiu
diretamente quando - e somente - inexistiam interesses de investidores privados ou capitais
disponíveis na monta necessária para que estes atuassem direta e livremente” (HONORATO,
2008:5).
Desta perspectiva, é compreensível que a realização da Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente no Rio de Janeiro em 1992 tenha tido um grande impacto não
apenas sobre o movimento ambientalista, mas também sobre a produção intelectual, nas
políticas públicas governamentais, bem como influenciou a abertura e ampliação do espaço da
participação da sociedade civil nos processos de decisão política em geral.
Com o processo de institucionalização da questão ambiental os temas ambientais
passam a estar sujeitos às restrições impostas pela racionalidade administrativa, muitas vezes
engessada pelo orçamento, interesse do governante, bem como por práticas de corrupção e
nível de governabilidade insuficiente para impor medidas concisas em prol da preservação
ambiental, que envolve o próprio ser humano. Quanto à presença das questões ambientais
estarem presentes em diferentes setores de gestão, temos o ambientalismo multissetorial
defendido por Viola (1995) e o ambientalismo transetorial defendido por Crespo (1998) que
discutem os conflitos estabelecidos pelo fato da matéria ambiental estar presente em vários
setores.
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No Brasil, desde a promulgação da Constituição de 1988, vem sendo estimulada,
institucionalmente, a implementação de um novo paradigma de gestão das políticas públicas
que promova a descentralização das decisões e amplie o espaço de participação da sociedade.
Com esse intuito, foram criados nos municípios de todo o país diversos mecanismos de
inserção de segmentos da população nos processos decisórios, dentre os quais os Conselhos
Municipais, que reúnem, de acordo, com suas respectivas especificidades os diversos atores
sociais.
Alguns programas e trabalhos sociais que seguem esse paradigma têm sido
implementados no Brasil, a partir de diretrizes que vêm sendo amadurecidas pela sociedade,
desde a década passada. Conforme Bonduki (1997:62), eles se caracterizam por uma “nova
postura de gestão de cidades, baseado no trinômio: participação, desenvolvimento sustentável,
qualidade de vida e do ambiente”.
Esse modelo, denominado pelo autor de ambiental - participativo, se contrapõe ao
modelo denominado de central – desenvolvimentismo, no qual o desenvolvimento e o
crescimento a qualquer custo seriam sempre positivos e que a centralização de poderes no
Estado, para intervir sobre a cidade, traria as soluções adequadas para resolver seus
problemas.
Desde suas origens, a Política e o Sistema Nacional de Meio Ambiente se
constituíram na interlocução com lideranças, movimentos e entidades da sociedade civil,
sendo que um dos espaços de participação social, negociação de demandas e interesses e
mediação de conflitos que vem se consolidando num conjunto expressivo de municípios
brasileiros é o fórum, conhecido por Conselho Municipal de Meio Ambiente. Este Conselho,
como outros criados para fins de Educação, Saúde ou proteção dos Direitos das Crianças e
Adolescentes, ao mesmo tempo em que estabelecem um novo formato de relação Estado e
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sociedade, institucionaliza a participação e possibilita a entrada em vigor de uma nova cultura
cívica.
Tais conselhos, sobretudo quando se busca fortalecer o debate em torno da
autonomia municipal, vêm tentando se firmar como novos canais de participação
complementares.
No entanto, o que seria essa participação? Segundo Jacobi (1996:59), a participação
é um “método de governo”, que pressupõe um cumprimento prévio e simultâneo de um
conjunto de requisitos vinculados às regras do jogo democrático e a crescente consolidação de
práticas descentralizadoras da organização político-administrativa, que se concretiza através
de uma completa revisão da repartição de competências, funções e recursos.
Alargando esse entendimento, o debate avança no sentido de que essa participação
não seja tão somente o está presente no momento das decisões, ou poder escolher entre as
várias alternativas possíveis, mas, que também, caminhe em direção à qualidade do processo
que nos leva à decisão.
Nesse sentido, a concepção de democracia deliberativa prevê formas participativas
mais institucionalizadas, ou mais formalizadas tendo em vista não apenas a discussão pública
de um sujeito plural, como também o poder de decisão, à luz do estabelecimento – público e
coletivo – de ideais ou princípios vinculados à promoção do bem comum. (LUCHMAN,
2002:98).
Até mesmo por sua definição etimológica (participatio, significa partilha),
participação demanda envolvimento. Envolvimento de indivíduos e de grupos. Demo
(2001:36) ressalta que a participação que dá certo é aquela que traz em sua essência
problemas, já que implica em dividir espaços, muitas vezes ocupando o espaço de outrem.
Mas esse é seu sentido. O desenvolvimento comunitário só é possível mediante participação.
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Segundo o referido autor, uma vez a participação percebida como completa, originase a regressão no processo. Processo porque, assim como a democracia, ela não é só fim, mas
acima de tudo é meio. E ainda porque “não cai do céu”. É preciso conquistá-la a cada
movimento desse processo. Não pode ser concebida, portanto, como sendo uma dádiva ou
concessão, mas, sobretudo uma conquista dentro do processo democrático.
Assim os conselhos são canais potenciais às tomadas de decisões com mais
qualidade, porque estimula a expressão das diferenças e a provisão de informações.
Acreditando ser este o caminho que melhor desponta para o exercício da cidadania,
defende-se a idéia de que é pelos conselhos que a sociedade pode participar da elaboração de
políticas públicas e do controle da execução.
Por sua vez, os conselhos abertos à sociedade civil, mostram-se cada vez mais
“participativos” em sua composição, ao mesmo tempo em que se tornam menos decisórias em
sua pauta e mais passíveis de apropriação por uma política-espetáculo. A vontade de
indiferenciação social interna aos espaços de “parcerias” favorece o desenvolvimento de uma
espécie de democracia imagética. A aparência de estabilidade obtida por meios dos consensos
simbólicos torna-se elemento essencial das políticas de atração de investimentos
internacionais. A necessidade de oferecer vantagens para os capitais internacionais - consenso
social, segurança, sustentabilidade ecológica - justifica, assim, que todos os projetos em
disputa se anulem em favor de uma competição interlocal ou interurbana.
Mesmo diante dessas dificuldades Gohn (2003:106) apresenta os conselhos como
sendo os órgãos que contem a possibilidade de reordenação das políticas públicas brasileiras
numa direção de governança democrática, pois “a exigência de uma democracia participativa
deve combinar lutas sociais com lutas institucionais, e área ambiental é um grande espaço
para essas ações, via participação nos conselhos.”
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39
Nessa perspectiva, a criação de conselhos gestores é a mais importante inovação
institucional das políticas públicas no Brasil democrático. Não há estudos sobre o tema que
não enfatize a precariedade da participação social nestas novas organizações e sua tão
frequente submissão a poderes locais dominantes.
Por outro lado, é praticamente unânime o reconhecimento do potencial de
transformação política que os conselhos encerram, principalmente nas decisões que dizem
respeito ao meio ambiente.
Essas definições refletem certo consenso quanto à uma crença nas virtudes
intrínsecas da descentralização, o que é destacado por Carvalho (1998). Segundo essa autora,
subjacente a algumas dessas teorias, há uma idéia de que o Estado estaria mais comprometido
com as questões sociais. Entretanto, ela enfatiza que a descentralização não se efetiva
dissociada das condições econômicas, políticas, culturais e sociais do contexto mais amplo da
sociedade.
Nesse sentido, seria os Conselhos de Meio Ambiente um bom exemplo de
democracia deliberativa em nosso País? Uma tentativa de resposta nos leva a uma reflexão
mais elaborada sobre esta categoria e somente a partir daí, nos possibilita algumas conclusões.
Segundo Luchmann (2002:102), a democracia deliberativa configura-se, portanto,
como um processo de discussão e decisão pública que articula Estado e sociedade através de
um formato institucional que, por sua vez, torna esta deliberação possível. Para a autora isso
requer uma institucionalidade que, feita e refeita através do diálogo incessante entre o público
deliberante, seja um antídoto aos constantes riscos dos processos participativos, tais como a
manipulação, a cooptação e o controle político e administrativo.
É exatamente tendo em vista se evitar ou reduzir os riscos de uma “associação
acrítica entre participação e racionalidade administrativa”, que se ressalta a dimensão dupla da
esfera pública, caracterizada pela existência, articulação e combinação entre os espaços
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públicos da sociedade e os espaços públicos formatados ou institucionalizados. Se os
primeiros apresentam uma configuração aberta e “selvagem”, ou totalmente livres dos
ditames e agendamentos do aparato estatal, os segundos submetem esses aparatos estatais ao
escrutínio da discussão e decisão coletiva.
A fim de melhor compreender o papel dos órgãos colegiados de gestão dos recursos
ambientais, não podemos deixar de ressaltar o importante papel desempenhado pelo Conselho
Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, e verificar se é de fato um espaço de diálogo entre
os atores que o compõe.
O CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio
Ambiente – SISNAMA foi instituído pela Lei 6938/91 que dispõe sobre a Política Nacional
do Meio Ambiente, regulamentada pelo Decreto 99.274/90, alterado pelo decreto 2.120/97,
sendo composto por plenário, CIPAM, Grupo Assessores, Câmaras Técnicas e Grupos de
Trabalho. O Conselho é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e sua Secretaria Executiva
é exercida pelo Secretário-Executivo do MMA.
É de competência do CONAMA: estabelecer, mediante proposta do IBAMA, dos
demais órgãos integrantes do SISNAMA e de Conselheiros do CONAMA, normas e critérios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. O Conselho é um
colegiado representativo de cinco setores, a saber: órgãos federais, estaduais e municipais,
setor empresarial e sociedade civil. Ao contrário de outros conselhos da América Latina, o
CONAMA não é apenas um órgão consultivo, mas também um órgão deliberativo, criado em
1981 para resolver conflitos, propor inovações e solucionar assuntos importantes de política
ambiental e de gestão dos recursos naturais renováveis. Suas resoluções têm força jurídica e
são aplicadas no âmbito nacional. No contexto das leis do setor, resolve todo tipo de assuntos
que, em outros países, são decididos unilateralmente pelo ministério respectivo.
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Vale ressaltar a importante reflexão feita por Haroldo Mattos de Lemos, presidente
do Instituto Brasil, acerca do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA),
quando participou do seminário: Diálogo Sobre Política Social e Meio Ambiente, em reunião
anual do BID, em março de 2002, na qual falou sobre o sistema nacional do meio ambiente do
Brasil e o CONAMA, descrevendo seu impacto sobre a qualidade de vida e o impacto que as
resoluções vêm trazendo para a construção de políticas públicas na área ambiental e suas
implicações para a sociedade.
Nesse mesmo seminário tivemos um importante comentário feito pelo então Ministro
do Meio Ambiente: “O CONAMA é mais do que uma experiência de gestão, é a mais
importante experiência da democracia no Brasil, porque através do CONAMA começamos a
sair do modelo clássico de democracia formal representativa. É uma ruptura do esquema de
decisões monolíticas e unilaterais que existe em quase todos os países da América Latina”,
ressaltou o recém-empossado ministro do Meio Ambiente, José Carlos Carvalho.
O ministro acrescentou que o CONAMA é a primeira grande iniciativa no sentido de
estabelecer mecanismos legais para que a sociedade possa participar do processo decisório.
“Com esse modelo participativo livre e aberto, iniciamos a verdadeira reforma do Estado
brasileiro e eliminamos a intermediação política e o clientelismo”.
No entanto, já foi objeto de estudo pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e
Econômicas, o papel que vem sendo desempenhado pelo CONAMA, tendo como período de
análise IBASE os anos de 1990. Esse estudo foi coordenado por Henri Acselrad que chegou a
algumas conclusões. A primeira delas é a de que o CONAMA desde a sua primeira reunião
em junho de 1984, sofreu progressivo esvaziamento político, na medida em que se caminhou
para o processo de democratização do país. Para o autor, o esvaziamento continuou e se
agravou no governo Collor, pois entre 1990 e 1992 o IBAMA, que era a instância que detinha
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a secretaria executiva do colegiado, teve oito presidentes em dois anos. Entre os principais
problemas encontrados nesse estudo, destacam-se:
1. A pauta de discussões muito diversificada em itens e não há um eixo que articule e
hierarquize o conjunto dos debates;
2. Falta de articulação horizontal intragovernamental, já que inexiste articulação dos
posicionamentos das diversas áreas do governo federal representadas no conselho e seus
interesses muitas vezes são conflitantes;
3. Excesso de burocracia nas ações do conselho, muitas discussões se perdem, a
condução das reuniões é confusa, o que desestimula a participação dos diferentes setores;
4. As câmaras técnicas não têm estrutura adequada para funcionar;
5. O conselho se perdeu “no labirinto das normas”, ou seja, tornou-se um órgão
voltado primordialmente à formulação de normas específicas, deixando de exercer o papel de
fórum de aconselhamento dos ministros, articulador e formulador de políticas mais amplas
(como uma política de desenvolvimento sustentável para o país, por exemplo);
6. Há uma série de deficiências na atuação dos diversos segmentos: os representantes
ministeriais tendem a votar segundo interesses setoriais; os representantes estaduais
apresentam certa apatia e não se articulam com as ONGs das mesmas regiões, em defesa de
interesses comuns; e as representações das entidades ambientalistas atuam com base em
acordos de última hora e são muitas vezes desarticuladas com suas bases (ACSELRAD,
1995:97).
Seguindo o padrão do CONAMA, todos os 26 estados e o Distrito Federal criaram
seus próprios conselhos de meio ambiente, embora a forma, missão e propósito de cada um
deles se diferenciem, em alguns casos, de forma notável.
No Espírito Santo, por exemplo, decidiu-se que, além do conselho estadual, seis
conselhos regionais fossem estabelecidos, para cada uma das bacias hidrográficas do estado.
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O ritmo e a regularidade com que os conselhos estaduais exercitam sua missão não são
uniformes tampouco. Em 2001, para exemplificar, o Conselho Municipal de Meio Ambiente
do Amazonas teve uma única reunião, enquanto o do Acre teve quatro e o de Santa Catarina,
sete (RIBEIRO, 2000:86).
As informações disponibilizadas pelo IBGE em 2001 demonstram que 22,2% dos
municípios brasileiros declaram ter Conselho de Meio Ambiente, o que vem demonstrando
uma tendência crescente, tendo em vista que em 1991 era apenas 16,6%. Vale destacar o caso
da região Norte, onde a proporção de municípios com Conselho varia desde 6,5% no Estado
do Tocantins, até 53,3% em Roraima.
Muito embora, o SISNAMA preconize que haja Conselhos de Meio Ambiente
estaduais e municipais, dos mais de cinco mil municípios brasileiros, apenas uma pequena
parte deles possui órgão de meio ambiente e conselho, o que impede a municipalização e
descentralização democrática da gestão do meio ambiente.
Em suma, não existe receita que possa ensinar o segredo do funcionamento "justo e
competente" de um Conselho de Meio Ambiente. Talvez, o mais importante é que as forças
sociais comprometidas com o processo de desenvolvimento local e com o meio ambiente
estejam conscientes da contradição inerente a esta forma que vem, cada vez mais, assumindo
as políticas públicas.
Seu potencial transformador é permanentemente ameaçado pela tentação de
burocratizar as decisões, de incorporar o conselho à rotina da vida local, de permitir que seja
dominado por direções já consolidadas. Mas, tão importante quanto a preocupação com os
métodos e a composição do conselho é voltar-se ao que ele faz e pode fazer.
O enfoque deste trabalho é uma análise da participação consultiva e deliberativa no
Conselho Municipal de Meio Ambiente de Colinas do Tocantins, investigando o grau de
acesso da sociedade civil organizada aos processos de gestão ambiental local.
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44
1.3 Gestão Ambiental
Os termos administração, gestão do meio ambiente, ou simplesmente gestão
ambiental serão aqui entendidos como as diretrizes e as atividades administrativas e
operacionais, tais como, planejamento, direção, controle, alocação de recursos e outras
realizadas com o objetivo de obter efeitos positivos sobre o meio ambiente, quer reduzindo ou
eliminando os danos ou problemas causados pelas ações humanas, quer evitando que eles
surjam. (BARBIERI, 2000:76).
No caso do setor público, a Gestão Ambiental apresenta algumas características
diferenciadas. O governo tem papel fundamental na consolidação do desenvolvimento
sustentável, porque ele é o responsável pelo estabelecimento das leis e normas que
estabelecem os critérios ambientais que devem ser seguidos por todos, em especial o setor
privado que, em seus processos de produção de bens e serviços, se utiliza dos recursos
naturais e produz resíduos poluentes.
Por isso mesmo, além de definir as leis e fiscalizar seu cumprimento, o poder público
precisa ter uma atitude coerente, responsabilizando-se também por ajustar seu comportamento
ao princípio da sustentabilidade, tornando-se exemplo de mudança de padrões de consumo e
produção, adequando suas ações à ética socioambiental. Compreendido como arcabouço
institucional de regras, instituições, processos e comportamentos que afetam a maneira como
os poderes são exercidos na esfera de políticas ou ações ligadas às relações da sociedade com
o sistema ecológico, a governança ambiental possui atributos comparativamente avançados no
Brasil.
Isso pode ser comprovado, na própria definição de gestão ambiental que está
presente no Código Municipal de Meio Ambiente de Colinas do Tocantins, Lei nº. 999/2008,
art. 6º, XIV, a saber: Gestão Ambiental: atividade que consiste em gerenciar e controlar os
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usos sustentados dos recursos ambientais, naturais ou criados, por meio de instrumentação
adequada: regulamentos, normatização e investimento público, assegurando, deste modo, o
desenvolvimento racional do social e do econômico, sem prejuízo do meio ambiente.
Clovis Cavalcanti (2001:123), cita como fato importante para a gestão ambiental, sob
inspiração da conferência de Estocolmo, a criação, em 1973, da Secretaria Especial do Meio
Ambiente (SEMA), dentro do Ministério do Interior. A despeito de seu trabalho (que, de
qualquer forma, sempre foi marginal dentro da estrutura do governo federal), a situação do
Brasil quanto ao meio ambiente após 1973 se tornou ainda mais crítica. Muitos grupos,
incluindo ONGs, surgiram então para reagir contra o estado de coisas, gerando verdadeiro
movimento ambientalista (...). Ainda mais, em alguns estados, como o Rio de Janeiro com a
Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), agências públicas tomaram
medidas para tentar regular o uso dos recursos naturais.
É no contexto desses acontecimentos que algumas mudanças adicionais na legislação
ambiental estavam sendo consideradas na esfera da Federação. O grande momento ocorre em
agosto de 1981, quando, em consequência do trabalho da SEMA e das ações de muito grupos
da sociedade, é aprovada a Lei n.º 6.938/81, que estabeleceu a Política Nacional do Meio
Ambiente. Essa pode ser considerada a peça mais importante de legislação ambiental
promulgada no país até hoje (DRUMMOND, 1998:141). Ela institui tanto a base legal quanto
o arcabouço de instituições para a formulação de política com respeito ao meio ambiente em
todos os níveis de governo (União, estados e municípios).
Através dessa lei, criou-se o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), cuja
estrutura é coroada por seu órgão superior, o Conselho de Governo, composto por todos os
ministros, sob a coordenação da Casa Civil. A instância deliberativa e consultiva do
SISNAMA compete ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), integrado hoje
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por 101 membros, sendo 32 do governo federal, 27 dos estados e Distrito Federal, 8 dos
municípios, 22 da sociedade civil, 8 do setor produtivo, mais um membro honorário.
Incluem-se ainda no CONAMA três membros sem voto, sendo dois do Ministério
Público. Cabe ao MMA a função de órgão central do Sistema e ao Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), que pertence ao MMA, mas é
algo autônomo, a de órgão executor. O IBAMA executa diretamente e comanda outros setores
da administração federal.
Órgãos ou entidades federais da administração direta ou indireta (setoriais), cujas
atividades tenham a ver com as de proteção da qualidade ambiental ou de disciplinamento da
utilização de recursos naturais, junto com órgãos ou entidades estaduais (seccionais)
responsáveis pela execução de programas e projetos, e pelo controle e fiscalização de
atividades capazes de provocar degradação ambiental, além de órgãos locais (municipais) de
controle do ambiente, formam o último, e descentralizado, segmento do SISNAMA.
E este órgão tem grande relevância, na implementação da gestão ambiental local,
pois conforme Philippi Jr. etti alli (1999:87), com a resolução do CONAMA n° 237/97, os
municípios, interessados em ampliar seus espaços de contribuição para com as questões
ambientais, passam a ter diretrizes necessárias para implementar sua gestão ambiental, como
por exemplo, o exercício da competência de licenciamento ambiental e para a integração da
atuação dos órgãos competentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) na
execução da Política Nacional do Meio Ambiente.
No entanto, para o exercício desta importante função, a Resolução estabelece que “os
entes federados, para exercerem suas competências licenciatórias, deverão ter implementados
os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e,
ainda, possuir em seus quadros ou a sua disposição profissionais legalmente habilitados.
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Verifica-se, portanto, a existência de todo um arcabouço jurídico-legal para o efetivo
exercício da ação ambiental pelo município, o qual tanto mais realizará esta ação, quanto mais
articulado e integrado estiver com os órgãos que compõem o SISNAMA, respeitadas as
competências atribuídas a cada instância decisória.
Como se pode depreender, a área ambiental tem envolvimento em todos os setores da
atividade humana, o que exige uma atuação baseada na busca do entendimento e na
construção de parcerias com os mais variados segmentos das administrações públicas e da
sociedade civil.
Segundo Harrington e Knight (2001:47), as razões que existem para aplicar-se um
Sistema de Gestão Ambiental para municípios, além das vantagens legais, são:
1. maior satisfação dos munícipes: com um município que se preocupa com o meio
ambiente, melhora a qualidade de vida de seus munícipes, aumentando a auto-estima e
satisfação em morar neste local.
2. melhoria da Imagem do Município: um município, com seu meio ambiente
conservado e respeitado, é mais bem visto em sua região, melhorando sua imagem e
incrementando o turismo.
3. redução de custos: pela eliminação de desperdícios, obtido pelo uso mais racional
dos recursos como água, energia, matérias primas e diminuição da produção de resíduos e
poluição.
4. melhoria do desempenho: as melhorias do desempenho ambiental são
conseguidas por meio de um processo estruturado de ações gerenciais, apoiadas por forte
programa de treinamento. Neste programa deverão ser aprendidas técnicas de administração
e conceitos de qualidade, que fatalmente serão aplicados por todos em outras atividades
de sua vida profissional, não somente em relação às questões ambientais, resultando em
melhorias globais de desempenho.
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5. redução de riscos: um município bem estruturado para tratar dos seus aspectos
ambientais,
apresenta
um menor risco de ter de arcar com multas, ações legais, por
descumprimento da legislação, menor probabilidade de acidentes ambientais sérios e menos
passivo ambiental.
6. maior Facilidade de Obtenção de Recursos: um município com um bom
desempenho ambiental tem mais facilidade em conseguir financiamentos junto à órgãos
ambientais; além disso, existem linhas especiais de financiamento para implementar
sistemas de gestão ambiental.
Seguindo esta lógica, em 22 de fevereiro de 2008 é instituído o Código Municipal de
Meio Ambiente do Município de Colinas do Tocantins, (Lei nº 999/2008), que cria o Sistema
Municipal de Meio Ambiente – SISMUMA, instituindo toda a política ambiental do
município, abrangendo o poder público e as comunidades locais, sendo integrantes desse
Sistema de acordo com o art. 8º da referida lei:
Art. 8°. São integrantes do Sistema Municipal de Meio Ambiente:
I. Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM: órgão consultivo e
deliberativo em questões referentes à preservação, conservação, defesa e
recuperação do meio ambiente;
II. Secretaria Municipal de Meio Ambiente - SEMAM: órgão de execução
programática, que tem a seu encargo a orientação técnica e atividades concernentes à
preservação e conservação ambiental, no território municipal;
III. Secretarias e autarquias afins do Município, definidas em ato do poder
executivo.
Dentro do SISMUMA foram criados vários instrumentos essencialmente de natureza
de comando e controle, como: zoneamento ambiental, criação de espaços especialmente
protegidos; estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, licenciamento ambiental,
avaliação de impacto ambiental, auditoria ambiental, monitoramento ambiental, cadastro de
atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras dos recursos naturais, banco de dados
ambientais, fundo municipal de meio ambiente, Educação Ambiental, mecanismos de
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benefícios e incentivos com vistas à preservação e conservação dos recursos ambientais,
naturais ou criados, fiscalização ambiental e sanções administrativas.
1.3.1 Governança Ambiental no Brasil
O problema da governança ambiental no Brasil reside em sua implementação, uma
vez que o núcleo do sistema político nacional persiste no seu apego quase fanático ao
crescimento econômico (cf. VIOLA 1998-1999:59), além de ser extremamente vulnerável (ou
simpático, para dizer ao menos) aos poderosos lobbies que rondam a formulação de políticas
públicas no país. Não há dúvida de que falta sintonia entre a tomada de decisão e as
iniciativas de políticas de governo no Brasil. (CAVALCANTI, 2004:67).
Para Acselrad, (2006:14-19) a governança, apresenta um papel interventor na criação
de um ambiente que conduz ao desenvolvimento econômico e social e na divisão equitativa
das riquezas. Na medida em que permitem um gerenciamento transparente e responsável de
todos os recursos do país, eles reduzem a corrupção e, consequentemente, fortalecem a
democracia.
Com efeito, as práticas da boa governança são exigidas tanto pelo Banco Mundial
como pelo Fundo Monetário Internacional no que tange à liberação de recursos financeiros.
Além da conotação estritamente econômica, na qual as exigências passam pelo fim da
“excessiva” intervenção estatal na economia, mercado estável e revisão valorativa dos salários
e pensões, essas instituições visam a um abrandamento da corrupção, definida como o abuso
de autoridade ou confiança para alcançar benefícios particulares.
Como tem sido prática comum o desvio de verbas públicas, não há razão para que a
ajuda internacional seja concedida. Logo, Banco Mundial e FMI prescrevem o combate à má
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governança aos países solicitantes de auxílio porque ela incentiva atos de corrupção, os quais
pioram as distorções na alocação de recursos e na distribuição de renda, além de afetar
negativamente o crescimento e o padrão de vida. (ALONSO, 2001:102).
Outro ponto é o localismo, abordado por Acselrad (2006:15-19). A gestão local é,
hoje, reflexo das transformações engendradas no seio das relações socioeconômicas, políticas
e culturais dos dezenove anos da Constituição Brasileira. Essa gestão local não é mais
exclusivamente organizada de maneira hierárquica pelos atores públicos federal, estadual e
municipal. Ao contrário, a transformação do papel do Estado bem como o reposicionamento
dos atores privados fazem com que ela seja cada vez mais definida de maneira conjunta pelos
atores locais públicos e privados (ABRUCIO et all, 1996).
Para alguns autores, a noção de governança diz respeito, por sua vez, a novas formas
de negociação e sistemas de barganha que tem ampliado a esfera de ação pública
local para além da estrutura política tradicional, envolvendo uma pluralidade de
atores na perspectiva da regeneração da economia local (Mayer, 1997; Harding et
alli, 2000). Entretanto, paralelamente à constatação de que políticas de crescimento
econômico subnacionais – sejam regionais ou locais – tornam-se cada vez mais
importantes, observa-se que os governos nacionais desempenham um papel crucial
neste processo, pois não são eles que estão reformulando instrumentos políticos e
estruturas institucionais na intenção deliberada de promover melhorias nas
condições subnacionais de competitividade, flexibilidade do trabalho e qualificação
profissional (ACSELRAD, 2006:69).
Para Cavalcanti (2004:64) a Constituição ao atribuir novos poderes a estados e
municípios favorece o modelo descentralizado (e participativo) de gestão. Tal característica
tem como alvo não apenas o meio ambiente, mas muitos outros setores da vida social
(educação, cultura, saúde, etc.).
Governos locais podem criar conselhos (ambientais ou não), podem estabelecer
fundos ambientais especiais - para promover melhor uso dos recursos naturais ou apoiar
projetos locais, por exemplo - e podem ainda elaborar legislação especial para promoção de
práticas sustentáveis, de usos específicos do solo, de proteção de áreas de interesse particular
(paisagem, patrimônio cultural, etc.).
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O sucesso dos conselhos ambientais, onde eles existem formalmente, tem dependido,
no entanto, do peso político, via de regra pequeno, dessa instância dentro das administrações
locais ou da intensidade, normalmente baixa, com que nelas se manifestam sentimentos
verdes.
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CAPÍTULO 2 – ARCABOUÇO JURÍDICO E INSTITUCIONAL DO
COMAM
2.1 A Trajetória do Conselho Municipal de Meio Ambiente de Colinas breve histórico
O que se opõe ao descuido e ao descaso é o cuidado. Cuidar é mais que um ato:
é uma atitude. Portanto, abrange mais que um momento de atenção, de zelo
e de desvelo. Representa uma atitude de ocupação, preocupação,
de responsabilização e de envolvimento afetivo com o outro.
(Leonardo Boff)
A partir dos anos 90, assistimos uma expansão sem precedentes da incorporação na
administração pública dos conselhos gestores. No município de Colinas, isso não foi
diferente, foram criados vários conselhos, dentre eles o Conselho Municipal de
Regulamentação e Controle dos Serviços de Saneamento e Meio ambiente (COMUSAMA)
em 1999, através da lei nº. 704/99, de 1º de dezembro de 1999, pelo então prefeito, José
Santana Neto. Porém, não existia a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, este era ligado a
uma Diretoria de Meio Ambiente, dentro da Secretaria Municipal de Saúde.
É importante ressaltar que a primeira reunião do conselho aconteceu no dia 3 de
dezembro de 2002, oportunidade em que foram eleitos por voto direto e secreto os
representantes da sociedade civil (segmento dos usuários). A partir desta reunião foram
nomeados os conselheiros titulares, bem como os seus suplentes, para o primeiro mandato,
através da Portaria nº. 376 de 06 de dezembro de 2002.
Em 10 de dezembro de 2005, já na gestão da prefeita Maria Helena é publicada uma
nova Portaria (634/2005), nomeando novos membros para o conselho, fruto de uma reunião
que solicitava a urgente reestruturação deste, tendo em vista que o mandato dos conselheiros
já havia expirado e os trabalhos estavam parados. Outro marco importante neste período foi a
aprovação do Regimento Interno, através do decreto nº. 020 de 02 de dezembro de 2005.
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Mais adiante, em 22 de fevereiro de 2008 , através da Lei nº. 999/2008 foi instituído
o Código Municipal de Meio Ambiente de Colinas do Tocantins, que vem estabelecendo
normas de gestão ambiental para preservação, conservação, defesa, melhoria, recuperação,
proteção dos recursos ambientais, controle das fontes poluidoras e do meio ambiente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, de forma a garantir o
desenvolvimento sustentável.
Além disso, cria o sistema municipal de Meio Ambiente, sendo integrante deste a
Secretaria Municipal de Meio Ambiente - SEMAM, órgão de execução programática, que tem
a seu encargo a orientação técnica e atividades concernentes à preservação e conservação
ambiental, e o Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM, órgão consultivo e
deliberativo em questões referentes à preservação, conservação, defesa e recuperação do meio
Ambiente e normatiza toda a política ambiental do município de Colinas do Tocantins.
2.2 Desenho Institucional: Competências e Dinâmicas de Funcionamento
Como exposto, o Conselho nasceu vinculado a Secretaria Municipal de Saúde, e a
dinâmica do seu funcionamento só foi devidamente regulamentada com a criação do seu
Regimento Interno em 2005, que o caracterizava como órgão consultivo, deliberativo e
estratégico. Nele, também estavam previstas reuniões mensais ou extraordinárias em caso de
urgência, mas como pode ser visto no quadro abaixo, isto não foi cumprindo, tendo anos em
que o Conselho se reuniu apenas uma única vez.
Quanto à composição, a Lei previa que o COMUSAMA devia funcionar com 8
membros, sendo três membros de governo, um do legislativo municipal e quatro
representantes dos usuários. Na representação governamental, os três são representantes da
prefeitura, sendo dois da Secretaria de Saúde e um da Secretaria de Finanças, um do
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Legislativo Municipal e outro da Companhia de Saneamento de água e esgoto do Tocantins –
SANEATINS. Entre os representantes dos usuários estão: um dos usuários residenciais, um
dos usuários comerciais e um dos usuários residenciais e comerciais. Os representantes
governamentais são indicados pela prefeitura. Os usuários por seus respectivos segmentos.
Este conselho destacou-se pela forma de indicação dos usuários, no qual houve uma eleição
direta para escolha dos membros.
Gráfico 1 – Composição do COMAM
Fonte: Dados da pesquisa, 2009
Vale uma ressalva, sobre a composição do Conselho. Somente uma entrevistada fez
uma critica à forma da composição: “Acho importante não ter composição do Legislativo e
sim representante de entidades não governamentais atuantes e que o presidente deste
conselho fosse ocupada por representantes da sociedade civil e não do governo.”
(Representante dos Usuários).
Mesmo não aparecendo nas atas do conselho, nas entrevistas surge, muito
fortemente, o grau de compreensão que a participação dos membros incide no
encaminhamento das demandas. Vejamos algumas falas:
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“Como conselheiro, acho de grande importância participar, pois o Meio Ambiente é
muito importante para todos, daí surge a vontade de preservar, os nossos rios, as nascentes e
toda a natureza que temos. Aqui é o melhor espaço para debater as políticas de valorização e
preservação do Meio Ambiente, em nosso município e já vou entrar com um projeto para
criar a Secretaria do Meio Ambiente.” (Vereador Zacarias, representante do Poder
Legislativo).
“Através da participação no Conselho, tive oportunidade de conhecer todos os
córregos da cidade e em especial, um pelo qual me apaixonei e realizei um projeto junto com
meus alunos – O Projeto Restauração do Córrego Sinhá-, tendo grande repercussão em
nosso município e até recebeu reconhecimento a nível nacional, quando foi selecionado para
participar na II Feira Nacional de Ciências e Educação em Brasília, ganhando o III Prêmio
de Ciências. Foi bom participar, e toda vez que ia falar deste assunto eu dizia que tinha
nascido de uma reunião do conselho, isso dava uma força grande, e de lá a gente faz alguma
coisa pelo Meio Ambiente.” (Prof.ª Maria de Jesus ,representante dos Usuários).
O tempo de mandato dos conselheiros observava prazos diferenciados, sendo da
seguinte forma: 12 meses para os usuários residenciais e comercias, 18 meses para prestadora
de serviço – SANEATINS, e 24 meses para os representantes do governo municipal. O
mandato era exercido de forma gratuita sendo vetada qualquer vantagem de natureza
pecuniária.
Quanto à participação nas reuniões, pode-se constatar uma frequência bem
significativa, conforme a figura a seguir:
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Gráfico 2 – Participação das Reuniões
Participação
Fonte: Dados da Pesquisa, 2009
Referente à sua organização, o Conselho é composto pelo Plenário e a Presidência,
sendo que o Plenário é composto por todos os membros acima relacionados. A presidência
estava regulamentada na Lei 704/99, sendo exercida pelo Secretário Municipal de Saúde e
Meio Ambiente.
Sobre a competência do conselho no processo de produção das políticas, o artigo 3º
da referida lei, evidencia que compete ao conselho: a) analisar, fixar proposta da Diretoria
quanto às normas para a regulamentação e controle da prestação de serviço em Saneamento e
Meio Ambiente; b) analisar e decidir sobre os recursos interpostos às decisões da Diretoria
pelos prestadores de serviço e usuários; c) analisar e opinar sobre as políticas públicas
relativos ao serviço prestado; d) analisar e aprovar os reajustes tarifários dos serviços
públicos; e) fixar normas e instruções para melhoria da prestação dos serviços, redução dos
seus custos, segurança de suas instalações e atendimento aos usuários, observadas os limites
estabelecidos na legislação e nos instrumentos de delegação, e aprovar as revisões e reajustes
tarifários para a manutenção e equilíbrio econômico e financeiro da prestação dos serviços; f)
estabelecer procedimentos para a realização de audiências e consultas públicas.
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Vale ressaltar que o Regimento Interno, ainda acrescentou mais atribuições como:
apreciar propostas de projetos de lei e programas de Saneamento e meio Ambiente, inclusive
aquele referente a convênios de cooperação ou contratos de concessão; articula-se com os
demais conselhos municipais cujas funções tenham interface com as ações de Meio
Ambiente; fiscalizar os órgãos municipais responsáveis pela gestão dos recursos; propor ao
poder executivo e ou Legislativo, projetos de Leis, Decretos e Regulamentações referentes à
proteção e conservação ambiental no município de Colinas do Tocantins.
Desta análise do desenho institucional, podemos apreender que foi dada uma ênfase
muito acentuada no caráter consultivo do conselho, tanto é, que a palavra predominante é
“analisar”, porém destaca-se também na questão de planejamento de políticas ambientais bem
como no seu caráter de fiscalização.
Isso é o que podemos resumir da análise do desenho institucional do conselho. Na
prática, sabemos que a divisão das funções, competências e poderes entre o conselho e as
instituições administrativas e burocráticas quanto à definição, execução e fiscalização das
políticas está longe de estar resolvida apenas por essa disposição presente na legislação, que,
no mais das vezes, é vaga no que se refere ao lugar e papel de cada ator. A seguir, continuo
investigando a atuação do conselho, estabelecendo comparações entre as duas gestões que
marcaram a sua existência, bem como a sua atuação frente aos outros conselhos existentes em
Colinas do Tocantins.
2.3 Gestões do Conselho Municipal de Meio Ambiente
O Conselho Municipal de Meio Ambiente de Colinas do Tocantins é uma instituição
participativa de história recente, tendo em vista que desde a sua criação em 1999 até o ano de
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2008, contabilizamos um período de 9 anos de gestão. No quadro a seguir, buscamos
comparar os traços mais marcantes de cada uma das gestões, tomando como base a análise
das atas do Conselho. Procuramos também comparar o conselho com os outros conselhos
existentes em Colinas, especificamente o da Educação e da Saúde.
Não resta duvidas, que após esse estudo é possível dizer que a dinâmica do conselho
muda, quando muda a gestão municipal, por isso o quadro está dividido didaticamente em
dois momentos: a primeira de 2002 a 2004, sendo a gestão do Partido dos Trabalhadores e a
segunda de 2005 a 2008, do Partido Progressista.
Quadro 1 – Gestão do COMAM – 2003-2008
GESTÃO DO COMAM
GOVERNO
PRINCIPAIS LINHAS DE
ATUAÇÃO EM CADA
GESTÃO
2002
PRIMEIRA GESTÃO
2003-2004
PARTIDO DOS
TRABALHADORES
• Reestruturação do Conselho
• Eleição direta e secreta dos
representantes de Associação;
• Indicação dos representantes das
secretarias;
•Aprovação do reajuste tarifário
para os serviços de água;
2003
• Não houve deliberação;
2004
•Aprovação de um realinhamento
de tarifas e preços de serviços
complementares e da
SANEATINS.
2005
SEGUNDA GESTÃO
2005-2007
PARTIDO
PROGRESSISTA
• Reestruturação do Conselho
• Eleição direta e secreta dos
representantes de Associação;
• Indicação dos representantes das
secretarias;
•Aprovação do reajuste tarifário
para os serviços de água;
2006
• Não houve deliberação;
2007
•Aprovação de um realinhamento
de tarifas e preços de serviços
complementares e da
SANEATINS.
Fonte: Dados da Pesquisa, 2009
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Como relatado acima, é possível dizer que estamos falando em dois momentos do
conselho, nessas duas gestões existentes até agora. A primeira gestão, marcada pela própria
reformulação do conselho, na eleição de seus membros e a questão do realinhamento do
reajuste tarifário proposto pela SANEATINS. A quantidade de reuniões foi pequena, apenas
05, embora as atas revelem que houve bastante discussão sobre os temas trazidos a debate.
A segunda é um pouco mais dinâmica e avança no debate de temas com foco nas
questões ambientais, são realizadas 07 reuniões, com destaque a questão da mudança do
Curtume de lugar, os conselheiros contaram inclusive com o apoio do Ministério Público e a
mobilização da sociedade colinense no que se refere à grande degradação dos Corrregos Sinhá
e Marajá.
Um ponto bastante negativo percebido no período de mudança de gestão do conselho
foi o grande lapso temporal para reestruturação do conselho. Conforme as atas, da última
reunião da primeira gestão, até a realização da primeira reunião da segunda gestão passaram
mais de 10 meses, tendo sido paralisado qualquer ação mais efetiva na área ambiental.
Ficou evidente também, a mudança significativa dos membros, ou seja, as pessoas
que participaram da primeira gestão, praticamente não participaram da segunda. As
reconduções, não chegaram a atingir um percentual de 10%, o que talvez ajude a explicar, é o
fato de que o início da segunda gestão do conselho coincide com o fim da administração do
Partido dos Trabalhadores (PT) e o início da administração do Partido Progressista (PP).
Aqui, vale perguntar qual o impacto desta polarização de membros, ora ligados ao
PT, ora ligados ao PP, para a efetiva participação no conselho. Essa polarização aliada à
recente história do COMAM, pode estar levando a que a democracia participativa –
nomeadamente aqui o COMAM – se subordine à lógica da democracia representativa
(TATAGIBA, 2002:89), colocando provavelmente em segundo plano a função do conselho,
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qual seja, de fornecer as diretrizes das políticas públicas, bem como exercer o papel
fiscalizador dos gastos públicos. Assim, se em outros conselhos é mais difícil perceber se há
ou não um vínculo entre os partidos políticos e os componentes de movimentos e sociedade
civil no conselho, neste conselho os vínculos são mais perceptíveis.
Dentre as dificuldades enfrentadas pelo Conselho levantadas em entrevista pelos seus
membros, incluídos tantos os representantes de governo como os usuários, destaca-se: 1 o fato
de está vinculado à Secretaria de Saúde deixa-o relegado a segundo plano; 2 falta de
autonomia financeira que dificulta a execução das atividades do conselho; e, por fim, 3
necessidade de apoio técnico-científico para tomada de decisões mais consistentes;
Portanto, nosso próximo passo será descrever a capacidade deliberativa do Conselho,
através de uma análise das decisões produzidas no período de 2002 a 2008, no município de
Colinas do Tocantins.
2.4 A Capacidade Deliberativa do COMAM
Neste ponto o objetivo é avançar na compreensão do lugar e da função que o
Conselho Municipal de Meio Ambiente de Colinas do Tocantins ocupa no processo de
produção da política ambiental, investigando os temas que foram objeto, nas discussões no
conselho. Ou seja, quais são os assuntos que se tornaram objeto de deliberação pelo COMAM
ao longo de sua história? Quais os problemas que incitaram as decisões do conselho? Uma
análise mais qualitativa das atas podem nos ajudar a responder estes questionamentos.
Em seu estudo sobre o Conselho Municipal de Saúde de Curitiba, Fuks etti alli
(2004) identificou cinco tipos de deliberação: resolução, prestação de contas, aprovação,
moção, encaminhamento. O autor agrupou esses tipos em três modalidades: “Modalidades
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fracas”: envolve decisões de “caráter meramente formal”, como os encaminhamentos e as
moções; “Modalidade intermediária”: envolve uma “aprovação” do plenário do conselho
relativa a temas cuja decisão envolve, por exemplo, indicação de representante do conselho
para participação em eventos ou comissões, aprovação de proposta sobre encaminhamentos
de Conferência etc. “Modalidade forte”: envolve decisões de natureza substantiva, como as
resoluções e as prestações de contas. Partindo dessa indicação mais geral, usamos todos esses
tipos de deliberação como nosso referencial empírico.
No Quadro a seguir, apresenta-se uma síntese dos principais temas debatidos no
Conselho, no período de 2002 a 2008.
Quadro 2 – Temas das Decisões
TEMAS
Sobre programas ou políticas
Assuntos internos (eleições e indicações de
conselheiros, funcionamento do conselho etc.)
Convênio
Aprovação de reajuste de tarifas
Elaboração do Plano Diretor
Articulação do Fórum Municipal do Lixo
Novos Projetos
Elaboração da agenda 21 do Município
FREQUÊNCIA DOS TEMAS NAS
ATAS DAS REUNIÕES
03
05
01
03
01
01
01
01
Fonte: Dados da Pesquisa, 2009
É notória a percepção que a maior atribuição do conselho neste tempo, fora os seus
assuntos internos, a aprovação de reajustes tarifários e o debate sobre programas ou políticas,
para o município. Um tema bastante recorrente em todas as reuniões do conselho é referente à
questão da água no setor Santo Antônio, que não dispõe de sistema de tratamento de água. No
entanto, o poder executivo, em nenhuma das gestões, tomou providências no sentido de
solucionar o problema.
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Outros temas bastante significativos, que foram pauta de discussão no conselho,
referem-se à mudança do Curtume, pois estava muito próximo da cidade, e vinha causando
inúmeros problemas a população colinense, bem como o local onde está localizado o Lixão,
que está próximo a mananciais que abastecem a cidade, sendo deliberado pelo conselho a
imediata retirada desses poluidores de onde estão situados. Vale ressaltar, que essas
discussões influenciaram significativamente, na tomada de decisão do poder executivo, em
parceria com o Ministério Público, na mudança do curtume, que hoje se encontra em uma área
mais afastada da cidade e totalmente adequada às normas ambientais. Infelizmente a questão
do lixão continua a mesma, o que vem preocupando em muito a população.
2.5 O Código Municipal de Meio Ambiente e as Novas Atribuições do
COMAM
A partir da entrada em vigor do Código Municipal de Meio Ambiente (Lei nº.
999/2008), foram implementadas significativas mudanças ao conselho, não só na quebra de
nomenclatura, pois antes era chamado de COMUSAMA, mas, sobretudo em um novo
reordenamento que ocupa dentro da estrutura legal do Município. Some-se a isto, o fato de
que ele passa a fazer parte do Sistema Municipal de Meio Ambiente, como órgão consultivo e
deliberativo em questões referentes à preservação, conservação, defesa e recuperação do meio
ambiente, tendo ao seu encargo formular, em sintonia com as normas e orientações do
Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, as diretrizes superiores para a política
municipal do meio ambiente, conforme o artigo 11, da referida lei.
O Código o define como um colegiado de assessoramento superior, órgão consultivo
e deliberativo nas questões referentes à preservação, conservação, defesa, recuperação e
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melhoria do meio ambiente natural artificial e laboral em todo território do Município de
Colinas do Tocantins, integrante da estrutura administrativa da SEMAM.
As suas atribuições são profundamente alteradas e alargadas, passando a ser
competente agora para:
I. Manifestar-se sobre as políticas, diretrizes e programas definidos pelo Poder
Municipal para a preservação e o uso racional do meio ambiente, controle e fomento dos
recursos naturais renováveis do Município;
II. pronunciar-se sobre as propostas e iniciativas voltadas para o desenvolvimento do
Município, originárias do setor público ou privado, notadamente as que envolvem atividades
utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem
como empreendimentos capazes de causar degradação ambiental;
III. homologar acordos que tenham por objeto a conversão de penalidades
pecuniárias em obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental, entre
elas: a pesquisa ecológica, a educação e reconstituição ambiental;
IV. fiscalizar, no âmbito municipal, a legislação referente à defesa florestal, flora e
fauna;
V. elaborar e submeter à aprovação do Poder Executivo Municipal o plano de
aplicação dos recursos de defesa ambiental;
VI. analisar e decidir sobre outras questões que lhe forem submetidas pelo Poder
Executivo Municipal ou pela SEMAM.
Compete ainda ao Conselho, estabelecer normas gerais como:
a - O licenciamento para construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos, equipamentos, pólos industriais, comerciais, turísticos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidoras, bem
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como as capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, a ser concedido pela
Coordenadoria de Controle e Análise Ambiental da SEMAM;
b - O licenciamento de atividades poluidoras, a ser concedido pelo Departamento de
Controle e Análise Ambiental da SEMAM;
c - O atingimento dos objetivos preconizados na Política Municipal do Meio
Ambiente;
d - O controle da poluição nas várias formas, inclusive por veículos automotores;
e - O controle da qualidade do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais;
f - A definição de áreas de proteção ambiental, reservas ecológicas, estações
ecológicas de especial interesse turístico, preservação permanente, relevante interesse
ecológico e outras a serem tombadas pelo Poder Público;
g - A fixação de critérios objetivos e de parâmetros para a declaração de áreas críticas
ou saturadas;
h - O parcelamento de débitos oriundos da aplicação de penalidades.
Além destas atribuições, que estão regulamentadas em um único artigo do Código
Municipal de Meio Ambiente, encontramos outras de extrema relevância, como a de
regulamentar conjuntamente com o chefe do poder executivo, o FMMA – Fundo Municipal
de Meio Ambiente, tendo por objetivo financiar planos, programas, projetos, pesquisas e
tecnologias que visem ao uso racional e sustentado dos recursos naturais, bem como a
implementação de ações voltadas ao controle, à fiscalização, à defesa e à recuperação do meio
ambiente, observadas as diretrizes da Política Municipal de Meio Ambiente.
O COMAM funcionará também como instância recursal da aplicação de sanções
administrativas, bem como será responsável pela regulamentação da tramitação do recurso,
até sua decisão final.
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Outra importante inovação é com relação a sua composição, pois, quando de sua
criação, 8 conselheiros, compunham o colegiado. Com a nova Lei, a composição tornou-se
mais ampla e diversificada, com representantes assim distribuídos: presidente: secretário de
Meio Ambiente, 6 membros natos representantes da Secretaria de Saúde, Educação,
Administração, Infra-Estrutura, Habitação e Urbanismos, Procuradoria do Município, 2
membros da Câmara Municipal e representantes de outras entidades, sendo: um representante
da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Minerais do Estado do
Tocantins; Um representante do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA; um
representante do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA; um
representante dos discentes da Faculdade Integrada de Ensino Superior de Colinas do
Tocantins; um representante dos docentes da Faculdade Integrada de Ensino Superior de
Colinas do Tocantins; um representante da Associação Comercial, Industrial e prestacional de
Colinas do Tocantins; um representante dos Bairros de Colinas do Tocantins; um
representante de qualquer entidade civil ligada ao movimento ecológico, totalizando assim 17
membros. Quanto à forma de seleção dos membros pelas entidades, a lei não estabelece
nenhum critério específico, apenas aqueles do governo, que são os seus respectivos
secretários.
A análise destas normas referentes ao COMAM, sem dúvida alguma, lhe impõe
inúmeros desafios que precisam ser superados. Para que possa cumprir a magnitude de suas
atribuições, é imperioso, que este Conselho conte com um quadro próprio de recursos
humanos, disponha de espaço físico e operacional, e possa disponibilizar de recursos
orçamentários próprios, garantindo-lhe assim, maior autonomia financeira.
Outro ponto, a ser superado é da forma de indicação dos membros, sejam eles do
governo ou de outras entidades. O método da indicação é extremamente frágil, uma vez que
esse conselheiro passa a comportar-se como um mero porta-voz de sua entidade. O ideal é que
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esse assento fosse discutido por todos e que pessoas com afinidade e comprometidas com a
causa ambiental fossem os escolhidos. Mas isto não é tudo, necessário se faz também, uma
capacitação para que possam ter uma atuação mais adequada, podendo dominar os temas da
área ambiental e decidir com mais propriedade.
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CAPÍTULO 3 – A AÇÃO DOS CONSELHOS NA ÁREA DE SAÚDE E
EDUCAÇÃO EM PESPECTIVA COMPARADA COM
A ÁREA AMBIENTAL
A terra também grita sob a máquina depredadora e
mortífera do nosso modelo de sociedade e de
desenvolvimento.
Leonardo Boff
A análise da gestão local tem sido orientada por um conjunto de incertezas e
indefinições acerca dos fatores explicativos associados ao seu desempenho. Ou seja, após a
descentralização, em curso no País, nos últimos anos, não existem dúvidas sobre o fato de que
os municípios vêm assumindo maior autonomia e mais responsabilidades na provisão de bens
e serviços públicos (ainda que de forma seletiva e na medida de suas possibilidades).
Com a reforma de eleições diretas para todos os níveis de governo e a
desconcentração fiscal instituída com a Constituição de 1988, recuperaram-se as bases do
Estado federativo. A autoridade política dos governadores e dos prefeitos foi expandida
expressivamente, sobretudo com relação aos recursos federais, mediante a redistribuição
tributária. Acrescente-se o fato de que os municípios foram declarados entes federativos
autônomos, o que implica que um prefeito é autoridade soberana em sua circunscrição. Essa
recuperação das bases federativas do Estado brasileiro, mediante a qual o governo federal
vem delegando grande parte das funções de implementação das políticas sociais, vêm-se
imprimindo efeitos no desempenho da gestão pública municipal. Mudou a relação entre a
esfera federal e as esferas subnacionais com a nova correlação de forças promovida pela
descentralização. A gestão pública brasileira apresenta hoje um caráter difuso, gerador de uma
fragmentação de poder, em que os políticos locais têm espaço próprio para desempenhar sua
capacidade de gestor.
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Paradoxalmente, a maioria dos pequenos municípios do País permanece fortemente
dependente dos governos federal e estadual, além de exibirem, em sua maior parte, um déficit
orçamentário e uma incapacidade de investimento. A reduzida produtividade das bases
tributárias próprias, em termos de geração de receitas - que vinha sendo historicamente
compensada por transferências negociadas de recursos estaduais e federais no modelo anterior
- atualmente, configura um quadro de fragilidade financeira.
Dessa forma, o município é continuamente pressionado a assumir encargos
tradicionalmente debitados ao governo federal como aqueles ligados à implementação das
políticas sociais e também aqueles ligados à infra-estrutura urbana de suporte. Conter gastos e
equilibrar o orçamento tem sido apontado como a forma possível, mas também, a tarefa árdua
dos governos para viabilizar o investimento público. Esse quadro que parece constituir um
limite ao processo de descentralização em curso no País expressa, contudo, a realidade na
qual estão inseridos os municípios mais pobres. Tal modo de perceber as limitações da gestão
municipal, por sua incapacidade de investimento, conduz a que se analise a forma como os
municípios se inserem na proposta federal de descentralização das políticas públicas,
mediante sua adesão aos programas sociais e, por conseqüência, ao modelo que institui a
criação dos conselhos gestores setoriais
Das leituras que se fez (e ainda se faz), para um colegiado funcionar bem e ser
caracterizado como conselhos de políticas setoriais, recorre-se de maneira sintética ao texto de
Tatagiba, A institucionalização da participação (2002:47-48), que afirma:
os conselhos de políticas são aqueles ligados às políticas públicas mais
estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais. São, em geral,
previstos em legislação nacional e são considerados parte integrante do
sistema nacional, com atribuições legalmente estabelecidas no plano da
formulação e implementação das políticas na respectiva esfera
governamental. [...] São também concebidos como fóruns públicos de
capacitação de demandas e negociação de interesses específicos dos
diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participação dos
segmentos com menos acesso ao aparelho do estado. Neste grupo situam,
ainda segundo a autora, os Conselhos de Saúde, de Assistência Social, de
Educação, de Direitos da Criança e do Adolescente (TATAGIBA, 2002:49).
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Certamente, as gestões municipais têm se sucedido, ostentando variados
desempenhos e apresentando diferentes resultados, sob a aprovação ou a desaprovação dos
cidadãos, concernentes a efetivação dessas políticas públicas.
No entanto, existe quase uma unanimidade em torno da idéia de que a participação
concreta dos segmentos populares no processo decisório referentes às decisões é condição
básica para efetivação da gestão e, dessa maneira, os recursos seriam destinados mais
eficientemente e o controle da aplicação dos mesmos seria da forma mais ampla possível. A
abertura de novos canais de comunicação, entre a sociedade civil e o poder político local, é
entendida, assim, como instrumento fundamental da gestão pública local, evidenciando
inusitados aspectos da dinâmica política da sociedade civil.
Nos municípios, os conselhos gestores têm sido vistos como "um dos principais
resultados das recentes reformas municipais, que têm buscado instaurar um regime de ação
política de tipo novo, com uma maior interação entre o governo e a sociedade" (GOHN,
2001:83).
Seguindo a mesma argumentação, acredita-se que os conselhos gestores são
importantes porque são originários de lutas e demandas populares e de pressões da sociedade
civil, a despeito de sua inserção na esfera pública ter sido efetivada por força de lei, de modo
integrado a órgãos governamentais vinculados ao poder executivo. A rigor, essa condição não
parece se apresentar como impeditivo a que os conselhos sejam compostos por legítimos
representantes do poder público e da sociedade civil organizada, nem a que eles atuem
responsavelmente nas áreas específicas ou controlem efetivamente as ações públicas.
Sobre esse aspecto, tem-se afirmado que tais experiências se constituem num efetivo
fortalecimento da capacidade institucional do município, mas até que ponto essa capacidade
constitui um patrimônio organizacional capaz de empreender ações coletivas sustentáveis ou
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se manifesta de modo permutável, circunstancialmente, conforme as singularidades políticas
de cada gestão?
Na perspectiva de analisar a influência da atuação dos conselhos gestores no
desempenho das gestões municipais, duas questões surgem como importantes: a) os conselhos
gestores constituem elementos fundadores de um novo padrão Estado x Sociedade, com vista
à melhoria do desempenho da gestão; b) os conselhos gestores são uma das formas de
constituição de esferas públicas democráticas.
Entre os conselhos gestores de políticas sociais em Colinas do Tocantins,
identificamos, pelo menos, um ponto de convergência: há um claro predomínio dos gestores
em todos os momentos do processo decisório. A esse respeito, o Conselho Municipal de
Saúde de Colinas do Tocantins (CMSC) é o que apresenta a mais bem equilibrada distribuição
de iniciativa política. Ainda assim, pode-se facilmente perceber que, embora em minoria, os
atores governamentais controlam a iniciativa do debate neste conselho. No entanto a
participação dos membros de outros segmentos é bastante intensa, há sempre um
representante desse segmento que se levanta contra as propostas apresentadas pelos
representantes do governo, porém na hora da votação são sempre vencidos.
Isso ocorre, em parte, devido ao papel central que o gestor tem ocupado na mesa
diretora, na permanente condição de presidente do conselho, abrindo, frequentemente, o
debate referente aos assuntos em pauta nas reuniões. No caso do CMSC e do COMAM, o
presidente são os Secretários Municipais das respectivas pastas.
Isso também revela o peso do conhecimento técnico na dinâmica da instituição, que
confere aos assessores técnicos um papel decisivo na disseminação da informação a respeito
das ações e dos programas governamentais, assim como dos aspectos técnicos envolvidos em
assuntos específicos de interesse do conselho.
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O CME é um bom exemplo do que foi descrito acima, apesar de não ser o Secretário
Municipal de Educação o seu presidente, é conduzido por um representante da Faculdade
local, a quem cabe a apresentação das propostas e programas de governo municipal.
O que, no entanto, nos impede de realizar uma avaliação conclusiva a respeito da
influência de cada segmento no processo decisório do CMSC e CME é o fato de que
praticamente todas as propostas encaminhadas foram aprovadas.
Vale perguntar, portanto, por que o Conselho teria como regra aprovar as propostas
apreciadas em suas reuniões. Podemos, aqui, apenas especular. Supondo, por exemplo, que o
Conselho tende a estruturar sua agenda com temas e propostas que estejam em sintonia com
os interesses da maioria de seus membros, excluindo temas não consensuais. Podemos
igualmente supor que determinados setores consigam “impor”, na agenda do conselho, os
temas que atendem apenas aos seus próprios interesses.
Em ambos os casos, a influência é exercida no processo de constituição de um
“filtro”, o qual define quais as questões estarão presentes e quais serão excluídas do processo
decisório (COBB e ROSS, 1997). Sem o exame do processo de formação da agenda, não é
possível avaliar em que medida os interesses de cada segmento foram atendidos mediante a
inclusão e a exclusão de determinados assuntos na pauta de deliberação do conselho.
3.1 AS NORMAS E OS DESENHOS INSTITUCIONAIS DO CONSELHO
MUNICIPAL DE SAÚDE E DO CONSELHO MUNICIPAL DE
EDUCAÇÃO DE COLINAS DO TOCANTINS
3.1.1 Ano de Criação e Legislações dos Conselhos Municipais de Saúde e
Educação
Ao analisarmos cronologicamente as Leis de Criação dos Conselhos Municipais de
Saúde e Educação em Colinas do Tocantins, percebemos que estes Conselhos remontam, em
sua maioria, à década de 90, quando passaram a ser legalmente exigidos. Como mostram as
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Leis de Criação, o CMSC, foi criado pela Lei n° 470/91, posteriormente alterada pela Lei n°
625/96 de 17 de outubro de 1991, posteriormente alterada pela Lei n° 625/96 de 16 de
setembro de 1996, tendo seu funcionamento devidamente regulamentado, através da
Resolução n° 001/97 que o define como instancia colegiada de natureza permanente com
finalidades deliberativas e fiscalizadoras da política de saúde em âmbito municipal.
O CME teve sua criação através da Lei 697/99, atribuindo-lhe a função normativa,
deliberativa, consultiva e fiscalizadora da política educacional municipal. Em 2007 este
conselho também passa por posteriores mudanças, tendo em vista o atendimento à nova lei do
FUNDEB, no qual este passa agora a ter uma nova estrutura, composta pela câmara da
educação básica e pela câmara do FUNDEB.
Quadro 3 – Lei e ano de Criação dos Conselhos e Regimento Interno
CONSELHO
Lei e Ano de Criação
Elab. Do Regimento
COMAM
Leis n° 704/99 e 999/2008
2005
CMSC
Leis n° 470/91 e 625/96
1997
CME
Leis n° 697/99 e 986/2007
2003
Fonte: Dados da Pesquisa, 2009
3.1.2 O Desenho Institucional dos Conselhos Municipais de Saúde e
Educação: Estrutura e Dinâmica de Funcionamento
O Regimento Interno, que para otimizar a leitura, passaremos a chamar de RI, dos
Conselhos define normativamente a estrutura e a dinâmica de funcionamento dos mesmos. A
lei de criação atribui aos Conselhos a elaboração do RI. De um modo geral, o RI deve ser
aprovado em plenário e submetido à apreciação do chefe do poder Executivo que o aprovará
por meio de decreto (TATAGIBA, 2004:344). O CMSC publicou o seu através de uma
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Resolução do próprio Conselho, já o CME, através de decreto do prefeito, após discussão em
plenário.
Uma vez que o RI nos fornece as regras que balizarão o funcionamento dos
Conselhos, ao analisá-las em conjunto podemos obter uma radiografia das condições
normativas que facilitarão ou não o estabelecimento de dinâmicas mais inclusivas e
democráticas no interior destas instituições.
Para aferir em que medida as regras que ordenam o CMSC e o CME propiciam
relações mais inclusivas e democráticas, analisaremos, além da existência e o ano de
elaboração dos RIs, as seguintes informações neles contidas:
1. a estrutura de funcionamento dos Conselhos;
2. a freqüência das reuniões ordinárias e o local onde ocorrem;
3. o número de membros e a existência ou não de paridade entre eles;
4. o mandato e a possibilidade de reeleição dos membros;
5. como são escolhidas as entidades de origem dos conselheiros;
6. quem são e como se elegem os presidentes dos Conselhos;
7. quem propõe a pauta das reuniões do Conselho e como se chegam as decisões.
Como já mencionado, a presença ou não destas informações nos permite analisar que
tipo de regra estruturará a ação prática dos membros que participam destas instituições.
As regras de funcionamento dos CMSC e do CME seguem, de um modo geral, um
padrão comum caracterizado pela presença de um Plenário, local onde os membros titulares
do Conselho se encontram face a face, debatem o conteúdo da política em questão e, por
vezes, deliberam; de uma Secretaria Executiva e Comissões Internas Técnicas, Temáticas e/ou
de Trabalho permanentes e/ou temporárias cujas funções são auxiliar e assessorar o plenário
em relação a temas específicos relativos às políticas públicas a que eles estão vinculados.
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Quadro 4 – Estrutura de Funcionamento dos Conselhos
ESTRUTURA
COMAM
CMSC
CME
Possui essa estrutura
Possui
Possui
Secretaria Executiva
Não possui
Possui
Possui
Comissões Internas
Não possui
Possui
Possui
Plenário
Fonte: Dados da Pesquisa, 2009
Quanto à freqüência de reuniões e os locais onde elas ocorrem, podemos afirmar,
como mostram os dados do Quadro 5, que o CMSC e o CME realizam reuniões ordinárias
mensais, e em ambos os Conselhos são realizadas reuniões extraordinárias, sempre que existe
a necessidade de aprovação urgente de algum projeto.
Quadro 5 – Quantidade de Reuniões
N° de REUNIÕES
ANO
2002
COMAM
03
CMSC
08
CME
06
2003
01
07
09
2004
01
05
05
2005
04
06
08
2006
01
09
08
2007
01
04
08
2008
01
06
09
Fonte: Dados da Pesquisa, 2009
É interessante mencionar também que os dois Regimentos não mencionam os locais
onde ocorrem as reuniões e/ou funcionam os Conselhos, mas quando o fazem, as reuniões são
realizadas nas dependências da Secretaria Municipal de Saúde ou Educação e em outros
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espaços cedidos pela Faculdade Municipal de Colinas - FIESC, indicando possivelmente a
ausência de uma infra-estrutura permanente para o funcionamento dos mesmos.
Quanto ao número de membros, encontramos certa variação entre os Conselhos
gestores. O CMSC possui 20 conselheiros, e o CME, por sua vez, possui 12 membros.
Salientando que o COMAM, com sua nova roupagem apresenta um número de 17
representantes.
No que se refere à paridade entre os membros do CMS, a maioria deles segue a Lei
de Criação que institui que o CMS deve ter um formato tripartite, cuja proporção deve ser de
50% para os representantes dos usuários dos serviços públicos de saúde e os outros 50%
divididos entre representantes do governo (25%) e representantes dos prestadores de serviços
e dos trabalhadores do setor (25%) (Santos Júnior et. al., 2004, p. 24).
No caso do CME, este mais uma vez, segue o que está posto na Lei Federal do
FUNDEB, divididos por categorias, tendo a representação dos seguintes segmentos: diretores
escolares, técnico-administrativos de Unidades Escolares, dos pais de alunos, dos estudantes,
do Conselho Tutelar, da Secretaria de Educação, dos professores, das escolas privadas, das
associações de pais e mestres, e da FIESC.
No que se refere ao tempo de mandato dos membros dos Conselhos e a possibilidade
ou não de reeleição dos mesmos, nos Conselhos analisados, os Conselheiros possuem
mandatos de dois anos e podem ser reeleitos. Destacando que diferentemente do COMAM,
que tem prazos distintos de mandatos para os conselheiros, neste o tempo é de dois anos para
todos os membros.
A forma como são escolhidas as entidades de origem dos conselheiros revela-se um
dado importante na medida em que ela informa como se constitui a representação no interior
dos Conselhos e a legitimidade da mesma. Como se sabe, a participação nestes espaços ocorre
via representação dos segmentos envolvidos. No caso do governo, ela se realiza, em geral, por
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agentes públicos titulares de cargos de direção na Administração direta ou indireta, por
responsáveis pelas áreas das políticas sociais e por outros que atuam nas áreas afins. No caso
da sociedade civil, a representação ocorre mediante a escolha, entre os pares, nas entidades e
organizações não-governamentais prestadoras de serviço, de defesa de direitos, movimentos,
associações comunitárias, sindicatos e associação de usuários (MOREIRA, 1999 apud
TATAGIBA, 2004:50-51).
De um modo geral, todos os RIs analisados seguem um padrão comum de escolha
dos representantes: aqueles que representam o governo devem ser escolhidos pelo chefe do
poder Executivo e/ou pelos órgãos vinculados a este poder; os representantes dos
trabalhadores de saúde e dos prestadores de serviços de saúde são escolhidos e/ou indicados
pelas respectivas organizações envolvidas. Tal escolha e/ou indicação pode ser feita pelos
dirigentes das mesmas ou em assembléias próprias. No caso dos representantes dos usuários,
eles (as) devem ser indicados pelas assembléias das respectivas entidades de origem. No
CME, apenas os representantes do SINTET – Sindicato dos Trabalhadores em Educação é
que está previsto a eleição através de assembléia.
Outra característica importante na estruturação dos CMS diz respeito a quem é o
presidente e como ele é eleito. Embora a Lei de Criação e/ou o RIs dos Conselhos restrinjam
formalmente as atribuições do Presidente, na prática, como apontou Tatagiba (2002:78), em
muitos casos é concedido ao presidente à prerrogativa de definir o que será discutido nas
reuniões, estabelecendo temas prioritários para a agenda. Sendo assim, acreditamos que a
forma de escolha do presidente importa para aferirmos o grau de democratização das relações
no interior destas instituições.
Ademais, se o ato eleitoral expressa antes de tudo o consentimento do indivíduo para
com a liderança (MANIN, 1997:53), a indicação nata do Secretário de Saúde para ocupar o
cargo não só fere o princípio representativo, como indica monopólio do cargo pelo
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representante do governo, configurando de antemão a preponderância do governo frente aos
demais segmentos que participam dos Conselhos. Embora a presença do Secretário de Saúde
ou de seu representante seja imprescindível para a dinâmica de negociação e implementação
das diretrizes da política de saúde, avaliamos que esta naturalização precisa ser revista. O
CME, neste ponto avançou bastante, desde a sua criação a presidência nunca ficou com o
secretário de educação, sempre se deu através de eleição pelos membros, logo após a posse
dos conselheiros.
Dois outros pontos relevantes na análise das regras que balizam a dinâmica de
funcionamento dos Conselhos são: quem propõe a pauta das reuniões e como se chegam às
decisões. No que diz respeito a quem propõe a pauta de discussão, é predominante nos
Conselhos, a definição ser proposta pelo presidente do conselho ou pelos técnicos das
respectivas secretarias. Apenas quando uma discussão é mais calorosa, ou quando é
apresentada alguma denúncia no momento da reunião é que temos a manifestação de algum
conselheiro que acrescenta algo novo para deliberação.
3.2 A AGENDA POLÍTICA DOS CONSELHOS
Os principais temas presentes nas agendas dos Conselhos, certamente giram em
torno das aprovações de projetos e propostas apresentadas pelo executivo municipal, no caso
do CMSC, por exemplo, grande parte das reuniões foi para discutir a aprovação do Centro de
Atenção Psicossocial, do Centro de Especialidades Odontológicas, da reforma do Hospital
Municipal e na construção dos postos de saúde.
O CME, não se diferenciou do que aconteceu na Saúde, pois manteve como foco
principal das discussões e deliberações no Conselho a aprovação da proposta pedagógica da
Rede Municipal de Educação, a nova proposta curricular para Educação Infantil, a
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regulamentação das escolas municipais e privadas que atendem a crianças de 3 a 6 anos e na
elaboração do Plano Municipal de Educação, ou seja, a maioria das decisões intrinsecamente
ligas ao poder local.
Quando consideramos apenas as deliberações em que houve controvérsia, seguidas
de encaminhamento de mais de uma proposta para votação, o gestor permanece sendo o
segmento com maior iniciativa no encaminhamento da proposta original para votação (11
propostas), seguido pelo usuário-sociedade civil (09 propostas). Nesse contexto, o trabalhador
- tanto da educação, como o da saúde - torna-se mais ativo, aproximando-se do usuário (07
propostas). Por sua vez, o usuário destaca-se na qualidade de formulador de propostas
alternativas (13 propostas), superando o gestor (11 propostas).
O que, no entanto, nos impede de realizar uma avaliação conclusiva a respeito da
influência de cada segmento no processo decisório do CMSC é o fato de que praticamente
todas as propostas encaminhadas foram aprovadas. Vale perguntar, portanto, por que o
conselho teria como regra aprovar as propostas apreciadas em suas reuniões. Podemos, aqui,
apenas especular, supondo, por exemplo, que ele tende a estruturar sua agenda com temas e
propostas que estejam em sintonia com os interesses da maioria de seus membros, excluindo
temas não consensuais.
Podemos igualmente supor que determinados setores consigam “impor”, na agenda
do conselho, os temas que atendem apenas aos seus próprios interesses. Em ambos os casos, a
influência é exercida no processo de constituição de um “filtro”, o qual define quais as
questões estarão presentes e quais serão excluídas do processo decisório (COBB e ROSS,
1997:64).
A análise do processo decisório nesses conselhos indica, portanto, que a explicação
baseada exclusivamente nos dados fornecidos pela observação da própria deliberação é
insuficiente para entendermos os procedimentos por meio dos quais a influência política é
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exercida. Ao contrário do que esperávamos encontrar no começo desta a pesquisa, a principal
certeza que se chega é que os conselhos estudados desempenhavam importantes funções no
processo de produção das políticas públicas, embora essa incidência não se desse da forma
esperada (ou seja, conforme prevê suas leis de criação e regulamentos internos) e nem de
forma homogênea. Constata-se que os conselhos foram encontrando, não sem conflitos, em
seu lugar, e seu papel (nem sempre desejado) na divisão do trabalho que envolve a gestão das
políticas públicas locais.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS E SUGESTÕES
Onde não há conselhos fracassam os
projetos, mas com os muito
conselheiros, há bom êxito.
Provérbios 15:22.
Agora, de posse desse “ínfimo” panorama da atuação do Conselho Municipal de
Meio Ambiente de Colinas do Tocantins, representado pela análise minuciosa de sua
produção no período de 2002 a 2008, podemos afirmar que o resultado é de grande relevância,
pois não é preciso saborear o bolo inteiro para termos noção ou conhecer o sabor dele. O
vocábulo ínfimo, nesse contexto traduz a relação entre o tamanho desta pesquisa com a
grandeza do campo de estudo desta tecnologia democrática que se encontra pouco explorada
no Tocantins, aliás, no Brasil.
O trabalho buscou investigar a trajetória do Conselho desde sua criação em 1999 até
hoje, e compreender o lugar e o papel do COMAM no processo de produção da política
ambiental no município de Colinas do Tocantins. Ao nortear a pesquisa, decidi fugir da
imagem idealizada do conselho, que em um instante o eleva a uma categoria de que tudo pode
e em outro instante de que “não tem nenhuma utilidade”. Sei que o desafio era dar conta da
complexidade que envolve a atuação dos conselhos que, como bem disse Sônia Draibe
(2001), “não se deixam conhecer com facilidade”.
No caso do COMAM, o que causou mais admiração foi o longo período para que
começasse a funcionar, pois desde a sua criação em dezembro de 1999 até a sua primeira
reunião, passaram-se exatos dois anos, sendo o motivo para sua convocação a urgência que o
prefeito tinha para aprovar o reajuste tarifário da empresa de abastecimento de água, atuante
na cidade.
No entanto, foi através desta primeira convocação que o conselho começou a
entender definitivamente o seu papel, e já na segunda reunião, foi debatido de forma intensa a
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questão do abastecimento de água do setor Santo Antônio, pois lá os moradores estão
consumindo esta água sem nenhuma forma de tratamento, o que vem gerando inúmeros
transtornos de saúde daquele bairro.
Detectou-se nesse estudo que o perfil dos conselheiros se alteram significativamente,
quando muda o gestor municipal. O perfil dos participantes em cada gestão do Conselho se
traduz em padrões diferenciados de disputa política, o que ocasionou uma polarização
facilmente percebida, ou seja, na primeira gestão as pessoas estão quase que totalmente
ligadas ao Partido dos Trabalhadores e na segunda gestão do Conselho, a uma predominância
de membros ligados ao grupo da Prefeita Sra. Maria Helena, que é do Partido Progressista.
Nos outros conselhos investigados, Saúde e Educação, essa realidade é bem
diferente, existem entidades bastante combativas, como por exemplo, o Sindicato de
Professores e Profissionais da Saúde que lutaram para participar destes conselhos, rejeitando a
influência político partidária vigente na cidade.
Na recente trajetória do Conselho Municipal de Meio Ambiente, foi possível
investigar dois momentos distintos. A primeira fase, que vai de 2002 a 2004, o que caracteriza
a primeira gestão, é um caráter muito intenso de compartilhamento entre usuários e governo
para aprovação de reajuste tarifário proposto pela SANEATINS, bem como a estruturação de
sua composição (indicação dos membros). Neste período houve eleição direta para escolha
dos membros representantes dos usuários e decisão sobre a realização das reuniões. Dois
temas estiveram sempre presentes nas reuniões: a questão do não fornecimento de água
tratada aos moradores do bairro Santo Antônio, e apuração de denúncias, referente à ligação
clandestina na rede de esgoto.
A segunda fase se inicia com a nova gestão do Conselho, setembro de 2005 –
segunda gestão -, com a saída de quase todos os membros da primeira gestão, tanto do
governo, como dos Usuários, permanecendo apenas o representante da SANEATINS. Essa
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fase foi mais dinâmica, a temática ambiental esteve mais fortemente presente. Temas como
Agenda 21 do município, a inadequação do local de funcionamento do Lixão, a contaminação
dos córregos Bacabinha, Sinhá e Marajá, possibilidade de criação de cooperativa para as
famílias que vivem no lixão, bem como o impacto ambiental que vem causando o frigorífico
União e o Curtume, foram alvo de bastante discussão, que culminaram em ações efetivas no
Município.
Somando-se ao exercício de comparar o conselho consigo mesmo ao longo da sua
história, importante também foi a comparação com outros Conselhos que já existiam em
nosso município, no caso os Conselhos Municipais da Saúde e Educação. Concluímos que
embora não tenha tanta efetividade como este, já avançou significativamente, pelo menos no
que se refere à questão legal.
Assim fizemos uma análise minuciosa sobre estes conselhos, tanto no aspecto
institucional, organizacional e capacidade deliberativa destes. Assim, tratou-se da questão da
participação política em termos da capacidade dos atores de influenciar o processo decisório.
Inicialmente, avaliou-se a possibilidade de que o real exercício da influência política seja
definido, em termos do resultado concreto do conflito político, indicado pelo sucesso de
determinados atores no processo decisório, independentemente da posição institucional e, em
consequência, dos recursos de que dispõem.
Em seguida, consideramos a hipótese de que a posse de determinados recursos
explicaria a distribuição da participação política nos conselhos gestores de políticas públicas
em Colinas do Tocantins.
Nossas conclusões indicaram que os recursos são condições necessárias, mas não
suficientes para que haja participação e o exercício efetivo da influência política, já que os
atores com menos recursos tinham uma atuação mais intensa e eficaz dentro dos conselhos do
que outros que possuíam uma quantidade maior de recursos de diversas naturezas.
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Por fim, levamos em consideração os fatores que configuram os contextos (interno e
externo), nos quais os conselhos se inserem, e “estruturaram”, em alguma medida, os distintos
padrões de ação e interação no interior dessas instituições. A introdução desses fatores na
análise permitiu, a nosso ver, superar as limitações das abordagens que levam em conta
apenas interações observáveis no processo decisório ou os recursos possuídos pelos atores
políticos.
Desse ponto de vista, pensar a influência política exclusivamente em termos de
recursos ou de interferência direta no processo decisório seria reduzir a explicação de tal
fenômeno a um formalismo incapaz de dar conta das circunstâncias reais em que as arenas se
estruturam e o processo decisório se desdobra.
Na mesma linha de raciocínio, podem-se apontar outros fatores, alem de todos
aqueles já mencionados nestas considerações finais, que venham a comprometer o pleno
exercício da autonomia legal por parte do COMAM, previsto na Lei Municipal 999/2008,
quais sejam:
1) A ausência de estrutura organizacional autônoma.
O COMAM não possui estrutura organizacional própria, pois se encontra
funcionalmente no prédio da Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Tal fato de per si não
se configura em problema grave, tendo em vista que essa é uma pratica comum na maioria das
esferas da administração pública. Porém pode comprometer quando se estabelece uma relação
de dependência que compromete a isenção necessária para o exercício pleno de sua
autonomia.
2) A ausência de quadro de pessoal autônomo.
Todas as atividades realizadas pelo Conselho contam com apoio de profissionais que
lhe são designados por outros órgãos da prefeitura. Não há, pois, um processo de seleção
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especifico para o ingresso no quadro de servidores do COMAM, e nem um programa de
formação continuada para tais profissionais.
3) Ausência de Autonomia Financeira do COMAM.
O COMAM é um dos poucos conselhos que tem em sua estrutura um Fundo
Municipal que visa financiar planos, programas e projetos ligados a sustentabilidade
ambiental. No entanto, na pratica o Fundo não existe e no orçamento municipal não há
previsão de destinação de recursos para o conselho, ficando sempre na dependência da
prefeitura e da secretaria municipal de meio ambiente, o que compromete significativamente o
efetivo exercício de sua autonomia.
4) Ausência de autonomia administrativa.
A pesquisa comprova igualmente que da mesma forma em que a autonomia
financeira é inexistente, também é o mesmo fim da autonomia administrativa, tendo em vista
que todos os seus atos devem ser previamente apresentados ao Secretario Municipal de Meio
Ambiente.
Na análise comparativa com os outros conselhos (Educação e Saúde), afirmamos no
início que nosso objetivo não era defender uma relação de exclusão, mas de
complementaridade, tendo em vista que essa análise servirá apenas para identificar os limites
e as possibilidades que deverão ser superadas pelo COMAM, a fim de que se torne um efetivo
canal de participação popular, ou seja, vislumbrar no “fazer” dos outros conselhos os
caminhos para conquistar sua autonomia constitucional.
Agora, nos resta a grande expectativa de como será a terceira fase de gestão do
conselho, tendo em vista, todas as inovações trazidas pela da Lei nº. 999/08, que instituiu o
Código Municipal de Meio Ambiente, ampliando, significativamente suas atribuições e o
colocando como um canal de formulador da política municipal do meio ambiente.
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Dessa forma, formularam-se algumas sugestões que podem ser consideradas para um
funcionamento justo e competente do Conselho Municipal de Meio Ambiente:

Capacitação de todos os conselheiros promovida pela FIESC, através dos
professores que são mestres em ciências do ambiente, possibilitando assim
uma participação mais consistente;

Parceria com o núcleo de práticas jurídicas da FIESC, disponibilizando
acadêmicos do curso de Direito para prestar assessoria na área jurídica, bem
como na redação de instrumentos normativos e resoluções;

Criação de um cargo de assessor técnico aos membros do COMAM, para
esclarecimento de ordem técnica, sempre que o conselho entendesse
necessário;

Ampliar os mecanismos de comunicação do COMAM com a sociedade, dando
espaço a manifestação de todos os segmentos ali representados, através dos
canais de comunicação oficial do município, site da FIESC e imprensa local.
Esse material informativo seria elaborado pelos acadêmicos do curso de Letras
da FIESC;

Definir rubrica orçamentária para o COMAM e destinar recursos para que
tenha autonomia financeira e possa executar suas atribuições de maneira
efetiva. Para assessorar nesta tarefa, seriam disponibilizados estagiários do
curso de Contabilidade da FIESC;

Criação de processo de monitoramento das decisões tomadas pelo COMAM e
da avaliação da efetividade de suas decisões.
Portanto, a maior contribuição que o COMAM, pode trazer para a democratização
das instituições no município de Colinas do Tocantins é servir como um espaço público de
participação da cidadania, permitindo que os pensamentos plurais se apresentem e que os
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conflitos ganhem visibilidade. Assim, ele precisa ser uma instância de negociação real,
instrumento de controle da sociedade para discussão e aprovação de políticas ambientais e não
apenas um órgão controlado pelo Poder Executivo local.
Não se pretendeu aqui esgotar todas as possibilidades de resgate da história do
COMAM, nem de identificar toda a sua capacidade de influenciar a formulação de políticas
públicas na área ambiental no município de Colinas do Tocantins, descortinadas no desenrolar
desta atividade. Por isso, muitas outras possibilidades para futuras pesquisas estão postas, e
certamente este trabalho cumpre com o seu propósito de ser um ponto de partida e não de
chegada.
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87
REFÊRENCIAS
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Janeiro: Garamond, 2006.
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COBB, R. W. e ROSS, M. H. (eds.). Cultural Strategies of Agenda Denial: Avoidance,
Attack, and Redefinition. Kansas : Kansas University, 1997
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Institui o Código Municipal de Meio Ambiente do Município de Colinas do Tocantins e dá
outras providências.
____________. Lei n.704, de 1º de dezembro de 1999. Dispõe sobre a criação do Conselho
Municipal de Regulamentação e Controle dos serviços de Saneamento e Meio Ambiente e
toma outras providências.
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88
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PHILIPPI Jr, A.; MAGLIO, I.; COIMBRA, J. & FRANCO, R. (org). Municípios e Meio
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RIBEIRO, A. L. Sistemas, Indicadores e Desenvolvimento Sustentável. 2000. Disponível
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____________. O papel do CMDCA na Política de Criança e Adolescente em São Paulo. São
Paulo: Pólis/PUC-SP, 2007a. (Cadernos do Observatório, 28).
TATAGIBA, L. e TEIXEIRA, A.C.C. O papel do CMS na Política de Saúde em São
Paulo. São Paulo: Pólis/PUC-SP, 2007a. (Cadernos do Observatório, 29).
TATAGIBA, L. O papel do COMAS na Política de Assistência Social em São Paulo. São
Paulo: Pólis/PUC-SP, 2007b. (Cadernos do Observatório, 30).
TATAGIBA, L. e TEIXEIRA, A.C.C.. O papel do CMH na Política de Habitação em São
Paulo. São Paulo: Pólis/PUC-SP, 2007b. (Cadernos do Observatório, 31).
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____________. Movimentos sociais e sistema político: os desafios da participação. São
Paulo: Polis/PUC-SP, 2005 (Cadernos do Observatório, 25).
VIOLA, E. O movimento ambientalista no Brasil (1971-1991): da denúncia à conscientização
pública para a institucionalização e o desenvolvimento sustentável. In GOLDENBERG, M.
(ed.). Ecologia, ciência e política. Rio de Janeiro: Revan, 1992
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ANEXOS
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Anexo 1: Questões norteadoras das Entrevistas
TÓPICO
1- identidade
2- Recursos
Humanos
3- Recursos
Financeiros
4- Hierarquia
Organizacional
5-Publitização
6- Função
7- Material de
apoio
8- Instalações
Físicas
AOS SECRETÁRIOS
MUNICIPAIS
AOS CONSELHEIROS
(REP. USUÁRIOS)
AOS CONSELHEIROS
(REP. GOVERNO)
Para o (a) senhor (a), o que é o
COMAM?
Quantos são os servidores que
prestam serviço no COMAM?
Este número é suficiente?
Acontece formação continuada
para esses servidores? Como?
Para o (a) senhor (a), o que é
o COMAM?
Você tem conhecimento de
como acontece à indicação
dos servidores que atuam no
COMAM?
Para o (a) senhor (a), o que
é o COMAM?
Você tem conhecimento de
como acontece a indicação
dos servidores que atuam
no COMAM?
O COMAM elabora sua
proposta orçamentária?
O (a) senhor (a) conhece a
forma que é elaborada a
proposta orçamentária do
COMAM?
O senhor (a) considera que
recursos existentes e
disponíveis ao COMAM, são
suficientes para executarem
as suas tarefas?
O (a) senhor (a) conhece a
forma que é elaborada a
proposta orçamentária do
COMAM?
O senhor (a) considera que
recursos existentes e
disponíveis ao COMAM,
são suficientes para
executarem as suas tarefas?
O (a) senhor (a), considera
que os atos realizados pelo
COMAM, são publicados de
forma eficiente para o
conhecimento da sociedade?
O (a) senhor (a), considera
que os atos realizados pelo
COMAM, são publicados
de forma eficiente para o
conhecimento da
sociedade?
O (a) senhor (a) julga
necessário que o COMAM
esteja mais próximo da
sociedade?
O (a) senhor (a) julga
necessário que o COMAM
esteja mais próximo da
sociedade?
O (a) senhor (a) considera
importante que o COMAM
tenha sua sede própria?
O (a) senhor (a) considera
importante que o COMAM
tenha sua sede própria?
(Se não) como suas
necessidades são supridas?
Numa hierarquização de
órgãos: governo executivo,
SEMAM e COMAM, qual seria
a posição do COMAM?
Como o COMAM torna suas
ações conhecidas pelo sistema?
Segundo o regimento do
conselho, o órgão teria uma
revista.Ela existiu? Como era
essa revista?O COMAM é um
dos conselhos que ainda não
possui pagina eletrônica. Por
que?
Quando o COMAM estava
mais próximo da sociedade?
Como o COMAM é suprido de
material de consumo?
O COMAM ainda não possui
sede própria. O prédio atual
supre as necessidades da casa?
Onde o COMAM já fixou sede?
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Anexo 2: Questionário aplicado aos Conselheiros
QUESTIONÁRIO APLICADO AOS CONSELHEIROS
SESSÃO A : DADOS PESSOAIS
A1- Idade:
( ) entre 18 e 30 anos
( ) entre 31 e 40 anos
( ) entre 41 e 50 anos
( )mais de 50 anos
A2- Sexo:
( ) Feminino
( ) Masculino
A3- Estado Civil:
( ) Casada(o)
( ) Solteira(o)
( ) União estável
( ) Outros: ____________________
SESSÃO B: DADOS PROFISSIONAIS E EDUCACIONAIS
B4- Qual a sua ocupação ?
( ) Está trabalhando
( ) Não está Trabalhando
( ) Está estudando
( ) Aposentado
B5- Qual a sua renda mensal?
( ) até 600
( ) até 1200
( ) acima de 3000
( ) Não respondeu
( ) até 2400
B6- Quanto à escolaridade:
( ) Fundamental Incompleto
( ) Fundamental completo
( ) Ensino Médio
( ) Nível superior
( ) Pós- graduado
Outros: ____________________
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SESSÃO C: AUTO AVALIAÇÃO SOBRE ATUAÇÃO NO CONSELHO
C7- Qual o segmento que você representa?
( ) Segmento do Governo Municipal
( ) Usuário ( )
Legislativo Municipal.
C8- Como avalia a sua participação nas reuniões do conselho?
( ) Participei ativamente
( ) Participei de algumas reuniões
( ) Não participei de nenhuma reunião.
C9- Em sua opinião a convocação para a reunião do Conselho foi satisfatória?
( ) Sim
( ) Não
C10- Se SIM, quais os fatores que influenciaram?
( ) Uma boa rede de comunicação
( ) Clareza da convocação, quanto ao local, dia e hora da reunião
( ) Foi recebida em tempo hábil
Outros:______________
C11- Você levou alguma problemática ambiental para ser discutida no Conselho?
( ) Sim
( ) Não
C12- Qual a forma de sua indicação para participar no Conselho?
(
) Indicação do representante legal
(
) Eleição interna (
) Outros:__________
C13- Na sua opinião as decisões que foram tomadas no Conselho incidiram sobre as
políticas públicas ambientais no Município?
( ) Sim
( ) Não
C14- Como você representa o seu órgão ou Instituição?
( ) Na condição de delegado( porta-voz, embaixador)
( ) Tenho poder de agir com uma certa liberdade, em nome e por conta dos representados
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C15- Caso considere necessário, faça um breve relato da sua atuação no Conselho, bem
como sua percepção a respeito da entidade e da sua importância para o Município de
Colinas:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
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