TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 027.075/2015-0
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário
TC 027.075/2015-0
Natureza: Contestação de Coeficientes de Transferências
Obrigatórias (CCTO).
Órgão/Entidade: Município de Brejo de Areia – MA.
Interessado: Prefeitura Municipal de Brejo de Areia - MA
(01.612.318/0001-96)
Representação legal: Carlos Eduardo de Oliveira Lula, OAB/MA
7.066; Luciana Braga Reis, OAB/MA 8.907; e Pedro Carvalho
Chagas, OAB/MA 14.393.
SUMÁRIO: CONTESTAÇÃO DE COEFICIENTE DE
TRANSFERÊNCIA OBRIGATÓRIA. DECISÃO NORMATIVA
TCU 141/2014. FIXAÇÃO DE COEFICIENTES DO FUNDO DE
PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PARA O EXERCÍCIO DE
2015. NÃO CONHECIMENTO POR INTEMPESTIVIDADE.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução elaborada em pareceres uniformes no âmbito da
Secretaria de Macroavaliação Governamental:
Trata-se de requerimento de 21/9/2015, protocolado neste Tribunal em 30/9/2015, por
meio do qual a Prefeitura Municipal de Brejo de Areia-MA, na pessoa de seus representantes
legais, solicita a “imediata alteração dos coeficientes de transferências obrigatórias do Fundo
de Participação do Município - FPM destinados ao Município de Brejo de Areia/MA, adotando
todas as providências concernentes ao repasse desses valores”, considerando a população de
9.166 habitantes, publicada pelo IBGE no Diário Oficial da União (D.O.U.) de 28/8/2015 (peça
1).
2.
Cabe ressaltar que a Decisão Normativa - TCU 141/2014 fixou em 0,6, para o
exercício de 2015, o coeficiente individual do FPM do município de Brejo de Areia-MA, com
base na população de 4.291 habitantes, informada pelo IBGE com data de referência em
1º/7/2014.
3.
Para o exercício de 2016, ainda não foi elaborada a Decisão Normativa, cujo prazo
para publicação é o último dia útil do exercício de 2015, já que o IBGE ainda não encaminhou a
este Tribunal a relação final das populações dos municípios, mas apenas publicou, no D.O.U. de
28/8/2015, as estimativas da população para estados e municípios com data de referência em 1º
de julho de 2015, as quais têm por fim viabilizar o cálculo dos coeficientes do FPM do exercício
de 2016, nos termos do disposto no inciso VI do art. 1º e no inciso II do art. 102, ambos da Lei
8.443/1992.
EXAME PRELIMINAR
4.
Verifica-se, inicialmente, em sede de exame de admissibilidade, que o presente
requerimento deve ser enquadrado como contestação de coeficientes de transferências
obrigatórias (CCTO), nos termos do art. 292 do Regimento Interno desta Corte, já que solicita a
alteração do coeficiente do FPM. Como o coeficiente para o exercício de 2016 ainda não foi
fixado e o contestante requer que a alteração seja efetuada imediatamente, entende-se que a
solicitação refere-se ao coeficiente vigente no exercício atual, que foi fixado pela Decisão
Normativa - TCU 141/2014, publicada no D.O.U. de 21/11/2014. Entretanto, a contestação em
tela não merece ser conhecida, por ser intempestiva, já que foi apresentada ao TCU em
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30/9/2015, data posterior ao final do prazo de trinta dias a partir da publicação da DN,
estabelecido no mesmo dispositivo, a seguir transcrito:
Art. 292. As unidades federadas disporão de trinta dias, a partir da publicação
referida nos arts. 290 e 291, para apresentar contestação, juntando desde logo as
provas em que se fundamentar.
5.
O referenciado art. 290 trata da publicação dos coeficientes do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), caso em que se enquadra a contestação em análise.
COMPETÊNCIA DO TCU
6.
Não obstante a intempestividade da contestação, convém esclarecer que a
competência do Tribunal de Contas da União em realizar o cálculo das quotas referentes ao
Fundo de Participação dos Municípios tem sede constitucional, estando circunscrita pelos
artigos 159, I, “b”, “d” e “e”, e 161, II, III e parágrafo único, da Lei Maior, in verbis:
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na
seguinte forma:
(...)
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos
Municípios;
(...)
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no
primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano;
Art. 161. Cabe à lei complementar:
(...)
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159,
especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I,
objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre
Municípios;
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e
da liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas
referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II.
7.
A competência do TCU para o cálculo das quotas do FPM também está prevista no
art. 1º, inciso VI, da Lei 8.443/1992, in verbis:
Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos
termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta lei:
(...)
VI - efetuar, observada a legislação pertinente, o cálculo das quotas referentes
aos fundos de participação a que alude o parágrafo único do art. 161 da
Constituição Federal, fiscalizando a entrega dos respectivos recursos;
8.
O procedimento de cálculo do FPM foi disciplinado inicialmente pela Lei
5.172/1966, a qual foi alterada pelo Decreto-Lei 1.881/1981, e complementada pela Lei
Complementar 62/1989. Esta última foi alterada pela Lei Complementar 71/1992, que, por sua
vez, foi alterada pela Lei Complementar 72/1993, revogada pela Lei Complementar 74/1993.
Posteriormente, as Leis Complementares 71/1992 e 74/1993 foram revogadas pela Lei
Complementar 91/1997, que ganhou nova redação por meio da Lei Complementar 106/2001.
9.
O cálculo das cotas do FPM dos municípios do interior do país é efetuado pelo TCU
conforme o critério de faixas populacionais estabelecido pelo Decreto-Lei 1.881/1981, com base
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nos dados populacionais encaminhados pelo IBGE, cuja apuração é de exclusiva competência
daquela fundação, conforme o disposto no art. 102 da Lei 8.443/1992, com a redação dada pela
Lei Complementar 143/2013:
Art. 102. Entidade competente do Poder Executivo federal fará publicar no
Diário Oficial da União, para os fins previstos no inciso VI do art. 1º desta Lei, a
relação das populações:
I - até 31 de dezembro de cada ano, no caso dos Estados e do Distrito Federal;
II - até 31 de agosto de cada ano, no caso dos Municípios.
ANÁLISE DA CONTESTAÇÃO
10. Apesar de a contestação ser intempestiva, será realizada sua análise, no intuito de
conferir transparência ao processo de cálculo dos coeficientes do FPM.
11. O município informa que foi registrado um grande aumento populacional no
município, segundo a estimativa divulgada pelo IBGE em 28/8/2015, tendo a população passado
de 4.291 para 9.166 habitantes, no período de 1º/7/2014 a 1º/7/2015. Informa ainda que o
próprio IBGE salientou que o crescimento da população ocorreu em razão de alteração de
limites, conforme o parecer técnico emitido pelo Instituto Maranhense de Estudos
Socioeconômicos e Cartográficos (IMESC) (peça 1, p. 17-29), que embasou o julgamento de
mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4636/2014 (peça 1, p. 8-16).
12. Cabe ressaltar que a relação de populações é publicada anualmente pelo IBGE no
D.O.U. com o fim de viabilizar o cálculo dos coeficientes do FPM do exercício seguinte, nos
termos do disposto nos no inciso VI do art. 1º e no inciso II do art. 102, ambos da Lei
8.443/1992, citados anteriormente. No D.O.U. de 28/8/2015, o IBGE publicou, mas ainda não
encaminhou a este Tribunal, a população de 9.166 habitantes para o município, que retrata a
alteração de seus limites. Assim, caso o IBGE encaminhe essa população ao TCU, ela deverá
ser utilizada para fixar o coeficiente do FPM para o exercício de 2016. Além disso, destaca-se
que essa nova população situa-se na mesma faixa da população anterior, conforme o disposto
no Decreto-Lei 1.881/1981, não ocasionando mudança no coeficiente individual do FPM, que
permaneceria em 0,6, nem na participação percentual do município nos recursos do FPM.
13. Não obstante a LC 143/2013 haver revogado o § 2º do art. 102 da Lei 8.443/1992,
que fixava o prazo de 31 de outubro de cada ano para o IBGE encaminhar a relação das
populações ao TCU, permanece o entendimento de que os dados utilizados pelo TCU para o
cálculo dos coeficientes do FPM que vigerão no exercício seguinte são aqueles encaminhados
formalmente a este Tribunal pelo IBGE, após a publicação no D.O.U. – cujo prazo é 31 de
agosto de cada exercício – e a apreciação de eventuais reclamações, não sendo consideradas
atualizações realizadas posteriormente. Caso contrário, não seria tecnicamente possível fixar os
coeficientes, já que os dados populacionais não se mantêm estáticos ao longo do tempo.
14. Nesse sentido, podem-se citar os seguintes trechos de votos ou relatórios que
fundamentaram os Acórdãos 415/2006, 234/2007 e 94/2011, todos do Plenário, emitidos quando
ainda estava vigente a redação anterior do art. 102 da Lei 8.443/1992:
Excerto do Relatório do Ministro Guilherme Palmeira (Acórdão 415/2006-TCUPlenário):
(...)
Além disso, houve por bem o legislador de determinar que somente os dados
enviados até 31 de outubro de cada exercício para o TCU pela Fundação IBGE
ou entidade congênere, poderão ser utilizados, para o cálculo das quotas do
fundo em tela, conforme o que dispõe os art. 1º, VI, e 102, com seus parágrafos,
da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 (...).
Excerto do Voto do Ministro Substituto Marcos Bemquerer (Acórdão 234/2007TCU-Plenário):
(...)
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5. Ademais, consoante o que dispõe os parágrafos 1º e 2º do art. 102 da Lei n.
8443/1992, os questionamentos acerca dos dados oficiais de população dos
municípios devem ser efetuados junto à Fundação IBGE, dentro do prazo de vinte
dias da sua publicação, e a data limite para o envio desses dados ao TCU findouse em 31 de outubro de 2006.
6. Verifica-se, portanto, que a fixação do coeficiente pelo Tribunal foi correta,
seguindo, consoante estabelece o art. 1º, § 1º, da Lei Complementar n. 91/1997,
os dados oficiais de população apurados pela Fundação IBGE e encaminhados a
esta Corte de Contas dentro do prazo legal.
Excerto do Voto do Ministro Augusto Nardes (Acórdão 94/2011-TCU-Plenário):
(...)
16. O outro empecilho à procedência do pleito em análise, conforme mencionei
anteriormente, é a jurisprudência deste Tribunal, o qual, em caso praticamente
idêntico aos destes autos, deliberou que somente os dados enviados ao Tribunal
até 31 de outubro seriam válidos para definição das quotas de FPM do ano
seguinte.
17. Daí que, mesmo admitindo-se que o pleito do Município entrou neste Tribunal
ainda no exercício de 2010, e no prazo de apresentação de contestação, seus
dados habitacionais, enviados pelo IBGE a esta Corte, foram válidos até
31/10/2010, devendo, portanto, serem eles os considerados para 2011 (...)
15. Dessa forma, entende-se que o disposto no art. 102 da Lei 8.443/1992, com a
redação dada pela LC 143/2013, continua deixando claro que compete ao IBGE publicar a
relação das populações por estados e municípios, sendo da alçada desta Corte tão somente o
cálculo das correspondentes cotas de participação, conforme entendimento já pacificado no
âmbito deste Tribunal, a exemplo dos votos e relatório retrocitados, e ainda do voto do ministro
relator Benjamin Zymler, que fundamentou o Acórdão 1.263/2003-TCU-Plenário – também
emitido quando ainda vigorava a redação anterior do art. 102 da Lei 8.443/1992 –, do qual
transcreve-se o seguinte trecho:
(...)
Ainda que a preliminar de intempestividade pusesse ser relevada, em nome do
princípio da verdade material, o exame de mérito não beneficiaria o interessado.
Conforme bem demonstrado na peça instrutiva, o art. 102 da Lei nº 8.443/92
deixa claro que compete ao IBGE publicar a relação das populações por Estados
e Municípios, sendo da alçada desta corte tão somente o cálculo dos
correspondentes percentuais de participação. E aquele diploma legal prossegue,
nos parágrafos 1º e 2º do aludido dispositivo, direcionando ao IBGE o
encaminhamento de reclamações quanto à publicação das populações dos entes
federados, “que decidirá conclusivamente” (§ 1º, art. 102, da Lei n 8.443/92).
Resta claro, portanto, que falece ao TCU competência legal para promover
alterações nos dados relativos às populações dos estados, do Distrito Federal e
dos municípios conforme publicados pelo IBGE. Como se vê, ainda que pudesse
ser relevada a preliminar de intempestividade, não poderia esta corte decidir
acerca do mérito do pleito formulado.
16. Portanto, não compete a este Tribunal promover alterações nos coeficientes do FPM
vigentes num exercício quando da publicação, pelo IBGE, da relação de populações no D.O.U.,
já que esses dados serão utilizados no cálculo do FPM a viger no exercício seguinte.
17. Cabe ressaltar que a atuação da administração pública rege-se pelo princípio da
legalidade, inscrito no caput do art. 37 da Constituição Federal, ou seja, a conduta do poder
público decorre da própria ordem legal. No caso em questão, cabe aos órgãos e entidades
envolvidos no cálculo dos coeficientes do FPM, notadamente este Tribunal e o IBGE, atuarem
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em conformidade com a legislação que rege o assunto, obedecendo ao princípio da anualidade,
previsto no art. 92 da Lei 5.172/1966 (Código Tributário Nacional), com a redação dada pela
LC 143/2013:
Art. 92. O Tribunal de Contas da União comunicará ao Banco do Brasil S.A.,
conforme os prazos a seguir especificados, os coeficientes individuais de
participação nos fundos previstos no art. 159, inciso I, alíneas “a”, “b” e “d”,
da Constituição Federal que prevalecerão no exercício subsequente:
I - até o último dia útil do mês de março de cada exercício financeiro, para cada
Estado e para o Distrito Federal;
II - até o último dia útil de cada exercício financeiro, para cada Município.
18. Ademais, o procedimento de rateio das cotas do Fundo de Participação dos
Municípios é um procedimento técnico vinculado, não podendo o Tribunal dele se afastar sob o
risco de viciar, com erro de natureza formal, a Decisão Normativa que informa os coeficientes
de cálculo do FPM para o Banco do Brasil, o que levaria à própria perda da validade da
Decisão.
19. Como a contestação tem caráter de recurso, o relator deve ser sorteado, nos termos
do disposto no inciso IV do art. 154 do Regimento Interno, e os diversos processos autuados
como contestação à mesma Decisão Normativa devem ser atribuídos a esse mesmo relator,
seguindo a orientação expressa na Questão de Ordem suscitada pela Presidência na Sessão
Plenária de 27/2/2002 (Ata 5/2002), e reforçada pelo entendimento firmado na Questão de
Ordem suscitada pela Presidência na Sessão Plenária de 8/3/2006 (Anexo I da Ata 9/2006), da
qual transcreve-se o trecho a seguir:
Questão semelhante foi submetida ao Plenário na sessão ordinária de 27 de
fevereiro de 2002, a fim de que fosse definida a regra de distribuição das diversas
contestações à Decisão Normativa nº 38/01, que fixou os coeficientes do Fundo
de Participação dos Municípios para 2002. Naquela assentada, o Tribunal
decidiu adotar a proposta da Presidência de que os diversos processos autuados
como contestação à referida Decisão Normativa fossem distribuídos a um único
relator, aplicando-se, por analogia, o art. 16 da Resolução nº 64/96.
20. Assim, tendo em vista que já foi autuado um processo de contestação à DN - TCU
141/2014 (TC 034.671/2014-5), cujo relator sorteado foi o ministro Augusto Nardes, segue-se a
orientação de que os presentes autos sejam encaminhados ao relator já sorteado.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
21. Ante ao exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo seu
encaminhamento ao Gabinete do ministro relator Augusto Nardes, com proposta de:
a) não conhecer da presente contestação, em razão da sua intempestividade, conforme o
disposto no art. 292 do Regimento Interno desta Corte;
b) encaminhar cópia desta instrução e do acórdão que vier a ser proferido, juntamente
com o relatório e o voto que o fundamentarem, ao contestante e à Fundação Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE);
c) apensar o presente processo ao TC 028.355/2014-8, que trata do cálculo dos
coeficientes relativos ao FPM para o exercício de 2015 (Decisão Normativa - TCU 141/2014).
É o relatório.
VOTO
Em exame contestação de coeficiente de transferência obrigatória na qual a Prefeitura
Municipal de Brejo de Areia – MA, por meio de seus representantes legais, requer a imediata alteração
de seu coeficiente de transferência obrigatória, considerando a população de 9.166 habitantes
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publicada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no Diário Oficial da União de
28/8/2015.
2.
Preliminarmente, cumpre esclarecer que, para o exercício de 2015, foi publicada a Decisão
Normativa – TCU 141/2014 no Diário Oficial da União de 21/11/2014, que definiu os coeficientes a
serem utilizados no cálculo das cotas para a distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), conforme preceitos do art. 159 da Carta Maior e legislação complementar e
ordinária positivas.
3.
Quanto à admissibilidade, apesar do respaldo regimental conferido ao tipo processual,
entendo não haver tempestividade no pedido, considerando que sua apresentação em 30/09/2015
excede o prazo de 30 dias da data de publicação da DN TCU 141/2014, transgredindo o disposto no
art. 292 do RI/TCU a seguir reproduzido:
Art. 292. As unidades federadas disporão de trinta dias, a partir da publicação
referida nos arts. 290 e 291, para apresentar contestação, juntando desde logo as
provas em que se fundamentar.
4.
Com efeito, mesmo diante da intempestividade da interposição, considero oportuno
elucidar as questões trazidas, com o intuito de conferir transparência ao processo de cálculo dos
coeficientes do Fundo Constitucional em comento.
5.
O representante municipal descreve quadro de crescimento populacional no Município,
passando de 4.291 para 9.166 habitantes no período compreendido entre 1º/7/2014 a 1º/7/2015, com
base em informações fornecidas pelo IBGE em 28/8/2015, tendo sido o aumento justificado em
decorrência de alteração de limites, conforme o parecer técnico emitido pelo Instituto Maranhense de
Estudos Socioeconômicos e Cartográficos (IMESC).
6.
Nessa via, esclareço que os dados utilizados pelo TCU para o cálculo dos coeficientes do
FPM que entrarão em vigor no exercício seguinte são aqueles encaminhados formalmente a este
Tribunal pelo IBGE, após a publicação no Diário Oficial da União. Assim, como bem esclareceu a
unidade técnica, caso o IBGE informe tal quantitativo populacional ao TCU, este deverá ser utilizado
para fixar o coeficiente do FPM para o exercício de 2016.
7.
Cumpre, entretanto, salientar que, de acordo com o critério de faixas populacionais
estabelecido pelo art. 1º do Decreto-Lei 1.881/1981, um município com população de 4.291 habitantes
que registre crescimento populacional e passe a contar com 9.166 habitantes deverá receber o mesmo
coeficiente individual de participação no FPM: 0,6, tendo em vista que o município se mantém na
faixa populacional de zero até 10.188 habitantes.
8.
Por fim, reafirmo que o procedimento de rateio das cotas do Fundo de Participação dos
Municípios é um procedimento técnico vinculado, não podendo o Tribunal dele se afastar sob o risco
de viciar, com erro de natureza formal, a Decisão Normativa que informa os coeficientes de cálculo do
FPM para o Banco do Brasil.
Diante do exposto, acolhendo o parecer da unidade técnica, voto por que o Tribunal adote
o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de outubro de
2015.
Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Relator
ACÓRDÃO Nº 2623/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 027.075/2015-0.
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TC 027.075/2015-0
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2. Grupo I – Classe VII – Contestação de Coeficientes de Transferências Obrigatórias (CCTO).
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessada: Prefeitura Municipal de Brejo de Areia - MA (01.612.318/0001-96).
4. Órgão/Entidade: Município de Brejo de Areia – MA.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
8. Representação legal: Carlos Eduardo de Oliveira Lula, OAB/MA 7.066; Luciana Braga Reis,
OAB/MA 8.907; e Pedro Carvalho Chagas, OAB/MA 14.393
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de contestação de coeficiente de
transferência obrigatória apresentada pela Prefeitura Municipal de Brejo de Areia – MA,
especificamente quanto à distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios
estabelecida na Decisão Normativa TCU 141/2014 para o exercício de 2015.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator e com fulcro nos arts. 292 e 292-A do Regimento
Interno do TCU, em:
9.1. não conhecer da presente contestação em razão da sua intempestividade, conforme
o disposto no art. 292 do Regimento Interno desta Corte;
9.2. encaminhar cópia deste acórdão, relatório e voto que o fundamentaram à Prefeitura
Municipal de Brejo de Areia – MA e ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
9.3. apensar o presente processo ao TC 028.355/2014-8, que trata do cálculo dos
coeficientes relativos ao Fundo de Participação dos Municípios para o exercício de 2015 (Decisão
Normativa - TCU 141/2014).
10. Ata n° 42/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 21/10/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2623-42/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Augusto Nardes (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
Presidente
AUGUSTO NARDES
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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