O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL
PARA AS REFORMAS NEOLIBERAIS NA ARGENTINA,
CHILE E MÉXICO
Renata Peixoto de Oliveira
RESUMO
Neste trabalho, analisa-se o papel da esfera político-
sistemas presidencialistas. O processo envolveu
institucional nos processos de reforma econômica
a ascensão de grupos tecnocráticos ao núcleo do
em três países: México, Argentina e Chile, com o
poder e, ao mesmo tempo, o isolamento da esfera
propósito de identificar nexos e pautas de interação
econômica face às pressões políticas. Com esse fim,
entre as características dos regimes políticos e as
serão consideradas as características e faculdades
reformas neoliberais realizadas nas últimas déca-
decisórias da esfera presidencial, o tipo de regime
das. Como fator decisivo no processo das reformas
político e seu grau de coesão, e o papel do sistema
neoliberais, tem-se o acúmulo de poder decisório
partidário nos processos de reforma econômica em
no âmbito executivo – um traço estrutural dos
cada um dos países.
PALAVRAS-CHAVE
reformas econômicas
neoliberalismo
presidencialismo
sistema político
TEORIA
E
SOCIEDADE nº 16.2 – julho-dezembro de 2008
p. 182-207
INTRODUÇÃO
É quase um consenso na literatura sobre as reformas na América Latina a idéia de
que a adoção generalizada da agenda neoliberal teria ocorrido, na maior parte dos
países, como resposta a pressões externas, decorrentes do processo de globalização.
Fatores internacionais, como a crise da dívida que afetou as economias da região,
levando-as à recessão econômica, teriam diminuído a margem de manobra dos
governos, fazendo das reformas de inspiração neoliberal praticamente a única via
para prosseguir na trilha da modernização.
No entanto, o México, a Argentina e o Chile realizaram reformas econômicas sob condições político-institucionais marcadamente diferentes. As variantes
principais referem-se ao caráter do regime e ao formato constitucional. No que
tange ao primeiro aspecto; o Chile implementou as reformas na vigência de um
regime profundamente autoritário, a Argentina tentou implementá-las na ditadura
militar, mas obteve êxito apenas na fase democrática; e o México implantou a nova
agenda no fim do regime ditatorial e como parte essencial, do próprio processo
de transição política para a democracia.
Do ponto de vista do sistema político, México e Argentina processaram suas
reformas a partir de seus respectivos formatos federativos. O primeiro, bem mais
centralizado e com um forte sistema presidencialista; enquanto o Chile, unitário,
o fez sob um executivo forte que exacerbou uma tendência presente já bem antes
do golpe de 1973.
Em contraste com perspectivas generalizantes, o presente trabalho analisa o
alcance e as especificidades dos planos de reforma estrutural, adotados em decorrência de pressões sistêmicas, com o objetivo de, primeiro, identificar variações
significativas entre os países em foco e, segundo, avaliar a importância da esfera
1
político-institucional na produção de tais diferenças .
1
Agradeço as críticas e sugestões feitas pelo professor Antônio Fernando Mitre, orientador da
dissertação que deu origem a este trabalho; a Magna Inácio e a Renato Boschi, Marcelo Coutinho e Eli Diniz, pelas observações e críticas proferidas no seminário DCP-UFMG/IUPERJ
183
A aparente dicotomia existente entre “fatores internos” e “fatores externos”,
presente neste trabalho, não representa, contudo, a valorização de um desses
aspectos e nem tampouco a não imbricação desses dois níveis de análise, que são
extremamente relevantes para a compreensão do fenômeno das reformas. O presente
trabalho apenas mantém seu foco em aspectos institucionais, em fatores domésticos, que foram determinantes para a maneira como as reformas econômicas foram
implementadas nesses países. Isso se deve ao fato de que é comum encontrar, na
bibliografia referente ao tema, o tratamento dos fatores exógenos como determinantes do processo de reformas econômicas no continente. A maior atenção conferida
a aspectos institucionais permite a comparação entre as diferentes experiências
latino-americanas e demonstra a relevância desses fatores como determinantes dos
rumos e da intensidade das reformas em diferentes áreas, até mesmo a despeito dos
ditames do receituário proposto pelos organismos internacionais.
1. TIPO DE REGIME E GRAU DE COESÃO
Inicialmente, é possível supor que, sob um regime democrático, necessitar-se-ia de
mais consenso para a implementação de políticas, posto que existam mais pontos
2
institucionais e não institucionais de veto . Quanto à implementação de reformas
com amplo impacto para diversos setores, como é o caso dessas reformas, também não seria diferente. Já em um regime autoritário haveria, presumivelmente,
maior facilidade para a implementação da agenda do governo, pelo próprio caráter
repressor do regime e pela grande concentração de poder no Executivo.
O Chile foi o primeiro país do mundo a realizar esse tipo de reforma durante
o período ditatorial (1973–1990). Em sua primeira fase, até 1976, esse regime
caracterizou-se pelo alto grau de repressão, que desmobilizou a sociedade civil e
a oposição política através do uso da força. Em sua segunda fase, o regime lançou
uma nova Carta Constitucional, a de 1980, abrindo caminho para sua própria
institucionalização.
em Dezembro de 2006, no Rio de Janeiro. Aproveito para salientar que este trabalho cuida
estritamente da relação estabelecida entre alguns condicionantes ou variáveis dos sistemas
políticos desses três países e como isso pode ou não ter facilitado a implementação das reformas neoliberais. Considerações acerca da influência de fatores estritamente econômicos, de
fatores externos e até mesmo a forma como essas reformas foram processadas em diferentes
áreas (previdência, privatizações e marco trabalhista) foram contempladas de maneira mais
substantiva em outros capítulos de minha dissertação de mestrado.
2
184
Congresso, partidos políticos, federações de comércio, sindicatos, movimentos sociais e etc.
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Essa institucionalização do regime foi responsável pela oficialização de um
3
executivo forte e do novo modelo econômico que estava sendo implementado.
Isso não apenas permitiu a realização das reformas econômicas propostas, como
também a sua perpetuação, mesmo após a transição democrática, pelas dificuldades de se reformar a Constituição chilena.
Na Carta de 1980, percebe-se a institucionalização do modelo econômico no
Artigo 19, Incisos 21, 22 e 23 que, em conjunto, garantiram a proteção à liberdade
econômica do indivíduo, e pelos Artigos 60,62 e 98, em que ao Estado só era permitida a intervenção na economia, se uma lei, aprovada por maioria qualificada
no Congresso, assim o autorizasse
A Carta de 1980 foi o maior legado do período autoritário à democracia Chilena, tendo em vista que foi mantida, mesmo após a transição, tendo até mesmo
reforçado o seu viés antidemocrático, por meio de reformas como a de 1989, que
procurou reforçar esse caráter e constituir obstáculos ao governo democrático, e a
de 1997, realizada pelo governo democrático, que procurou contornar os mesmos
obstáculos concentrando poder no executivo.
Em 1980, a aprovação da Constituição se deu por via plebiscito que, apesar
de fraudulento, conseguiu garantir à Carta a legitimidade que o governo precisava
para institucionalizar uma série de medidas antidemocráticas, como a existência
dos senadores vitalícios e de senadores institucionais ou designados, não eleitos por
voto direto. De igual maneira, a lei eleitoral constituiu-se em um enclave, já que foi
desenhada de maneira a favorecer os Estados minoritários, favoráveis ao regime do
Presidente Pinochet. Dentre outros traços do sistema político delineados por essa
carta, destacam-se, também, a não remoção dos chefes das forças armadas, a composição e as importantes atribuições conferidas a órgãos conservadores e detentores
de grande influência política, como o Conselho de Segurança Nacional, e Suprema
Corte, composta por membros nomeados pelo Presidente da República.
Além da Carta de 1980, o Regime chileno possuía outra distinção marcante, se
comparado a outros regimes militares latino-americanos, que “efetivamente” possuíam uma Junta militar: concentrou poderes nas mãos de um único membro da
junta, o General Augusto Pinochet. Não menos importante para o estudo desse caso,
é o alto grau de coesão do regime que, sem dúvidas, foi essencial para as reformas.
Destaca-se, dentre as iniciativas que permitiram ao regime militar chileno um
elevado grau de coesão e estabilidade, o fato de que Pinochet soube se aproveitar do
3
Percebe-se, também, que é justamente a partir desse momento que esse regime passa a ser
muito mais um regime autoritário do que propriamente um regime militar. O regime chileno
caracterizou-se, então, por ser um regime “presidencialista autoritário”. Ver: Kirby, 1997.
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alto grau de disciplina e obediência de uma instituição forte, como eram as Forças
Armadas chilenas, colocando-se não apenas como chefe do governo, mas também
como chefe das forças armadas. Pinochet apoiou-se na hegemonia do exército sobre
as outras armas, eliminando do governo seus opositores e delegou aos militares
funções que não tinham caráter “político”, que ficaram a cargo de tecnocratas do
governo, conferindo-lhe uma feição supostamente neutra e cientificista.
Contrariamente ao caso argentino e até mesmo chileno, as reformas mexicanas
realizaram-se sob um regime político bem particular e sem precedentes na América
Latina. Alguns de seus principais aspectos foram: 1) forte centralização política; 2)
corporativismo; 3) realização de eleições periódicas e hegemonia do partido oficial;
e, 4) não personificação do poder. Detalhando-se esses fatores, temos que:
1) Destacam-se, as funções quase “imperiais” do Executivo, evidenciadas em
suas inúmeras prerrogativas, as quais acarretavam a centralização das decisões
políticas mesmo no âmbito estadual.
2) Outra importante característica deste regime foi o exercício de sua autoridade através de organizações nacionais centralizadas que, por sua vez, mantinham
o corporativismo e os laços de patronagem entre o governo e os setores populares,
organizados em duas principais “centrais”: a Central dos Trabalhadores Mexicanos,
4
5
CTM , e a Central dos Trabalhadores do Campo, CTC .
3) Durante os mais de 70 anos em que vigorou o regime, o sistema político
mexicano pós-revolucionário caracterizou-se pela presença hegemônica de um
partido no poder: o PRI, ou Partido da Revolução Institucionalizada.
4) E, finalmente, um aspecto interessante do sistema político mexicano é a
não personificação do poder vislumbrada na proibição da reeleição para a presi6
dência da República, e reforçada pela grande rotatividade dos cargos públicos .
A não reeleição impedia a perpetuação de um determinado grupo no poder, o que,
juntamente a manutenção de mecanismos eleitorais, levava os atores políticos a
4
Certamente, a CTM foi o mais importante pilar do regime e no, momento em que as reformas
neoliberais foram implementadas, o seu apoio às políticas governamentais foi imprescindível.
Esta central chegou a ir de encontro aos interesses de sua própria base, os trabalhadores,
favorecendo o governo, por conta dos fortes laços corporativos que os uniam, quanto a decisões referentes à política salarial. Ver: Carvalho, 1997.
5
Além do apoio das centrais, as próprias alianças construídas com o empresariado, principalmente o setor financeiro foram fundamentais para facilitar o caminho das reformas. Ver: Oliveira, 85:2005.
6
Durante o período que se estende dos anos 1940 aos anos 1970, o regime estimulava uma intensa
rotatividade de pessoal nos cargos públicos. Um exemplo disto é que ao término de um mandato
presidencial, 1/3 dos “servidores” deveria ser substituído e 2/3 não poderiam mais voltar ao poder
caso já exercessem um cargo público por um período de 12 anos (Haggard & Kaufman,1995).
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aderirem às regras operantes no sistema e a não tentarem alternativas golpistas,
freqüentes em outros contextos nacionais.Esta grande rotatividade de cargos
públicos também se deve ao grande número de cargos de livre nomeação ou
nomeação política que permitiam trocas clientelistas.
Percebemos que no México ao contrário do caso chileno, um traço marcante
do regime político é a manutenção de sua estabilidade e permanência através do
fortalecimento de certas instituições e não da personificação do regime na figura
de seu governante. Embora o regime mexicano e o chileno fossem altamente institucionalizados, neste último, verifica-se a personificação do regime na figura de
Pinochet. A garantia da durabilidade da ditadura mexicana tinha como condição
o fortalecimento de instituições como o partido oficial, o executivo e as centrais
sindicais e, também, a grande rotatividade nos cargos públicos. Com isto, apesar
dos desafios enfrentados, o presidente Miguel De la Madrid, que deu o “pontapé
inicial” nas reformas, pôde contar com a renovação da tecnocracia governamental.
Dessa forma, pôde inserir pessoas de sua confiança e que, compartilhavam da
mesma orientação econômica, na máquina estatal.
Em 1982, mesmo desagradando aos seus tradicionais setores nacionalistas,
o PRI preferiu lançar a candidatura de Miguel De la Madrid, e com isso garantiu
a ascensão de um grupo muito coeso: a tecnocracia neoliberal. De la Madrid, exministro das Finanças do governo Lopez Portillo (1976–1982), trouxe consigo
diversos companheiros do antigo ministério para compor seu próprio gabinete,
o que conferiu a seu governo uma maior homogeneidade e coesão em relação
aos assuntos econômicos. Este grupo de tecnocratas com orientação neoliberal
ganhou grande espaço no governo, chegando ao ministério das finanças, assim
como a organizações financeiras públicas como o próprio Banco Central (Heredia
1992:17). Da mesma forma, por também fazer parte da tecnocracia neoliberal, o
governo de Carlos Salinas de Gortari, que assumiu em 1988, primou pela coesão
e pelo consenso em torno das reformas estruturais iniciadas por seu antecessor.
Distintamente ao caso chileno, o processo de reformas no México se deu em
um momento em que declinava a legitimidade do regime e este perdia o controle
da situação política de maneira gradativa, tendo em vista o iminente processo de
transição política (Loaeza 1992:60). Mesmo assim, os dois governos que realizaram as reformas mexicanas lançaram mão de recursos ainda disponíveis como,
por exemplo, o grande controle exercido sobre as centrais sindicais, a contestada,
mas ainda hegemônica força política do partido oficial, a força do poder executivo
e a recorrência às fraudes eleitorais para garantir a sua permanência no poder e
também instituir sua nova agenda econômica. Questões a serem analisadas de
maneira mais cuidadosa nas próximas seções.
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Na Argentina, a realização das reformas neoliberais só foi possível, durante o segundo governo civil, após o fim da ditadura (1976–1982). Como
entender o fracasso dos militares neste país mesmo estando em vigor um
regime ditatorial? Comparativamente aos outros dois tipos de regimes políticos apresentados, a principal característica do regime militar argentino foi
a falta de coesão interna, o maior complicador para as reformas econômicas
e para sua continuidade.
De fato, a falta de consenso, mesmo dentro da junta militar e das forças
armadas, quanto ao novo modelo econômico impossibilitaram a implementação
das reformas. Inicialmente, o consenso e a unidade dos militares argentinos remontavam aos chamados “objetivos defensivos” como, por exemplo, o combate às
guerrilhas. Mas com o passar do tempo, os militares passaram a divergir praticamente quanto a tudo, desde a hierarquia militar até a própria condução do regime.
Além do mais, as forças armadas estavam muito divididas entre exército, marinha
e aeronáutica, impedindo uma maior coesão da instituição militar.
Todas as tentativas de se implementar a agenda neoliberal durante a ditadura militar foram frustradas, conforme veremos a seguir. Em 1981, quando o
General Viola chegou à presidência do país, foi adotada uma estratégia econômica
mais protecionista não se colocando em prática, as metas estabelecidas pelos
próprios militares no Plano de Reorganização Nacional (1978), que incluíam
a liberalização da economia. Em dezembro do mesmo ano, um General “linha
dura”, Galtieri, derrubou o governo Viola anunciando um plano econômico
liberal ortodoxo. No Entanto, mais uma vez a agenda neoliberal não foi implementada por falta de consenso entre os militares quanto aos rumos a serem
tomados pelo governo na área econômica. A falta de consenso quanto à política
econômica e até mesmo a falta de coesão interna evidenciada pela ocorrência de
um contragolpe ainda em 1981 impediram a realização das reformas a despeito
do contexto autoritário. Fica então evidente que em meio a pequenos avanços
e grandes retrocessos seria impossível, em tão pouco tempo, de 1976 a 1982, a
implementação de uma nova agenda.
Apenas com a redemocratização do país foi possível a implementação das
reformas na Argentina, por uma série de fatores dentre os quais se destaca o papel
desempenhado pelo poder executivo.
O caráter presidencialista da “nova democracia” argentina, é, sem dúvida, um
aspecto crucial, já que uma maior concentração de poderes nas mãos do executivo
acaba por imprimir, até mesmo, um caráter mais conservador e centralizador ao
governo, mesmo sob a vigência de um regime democrático.
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2. PLENOS PODERES: O EXECUTIVO E AS REFORMAS ECONÔMICAS
Na América Latina, os sistemas presidencialistas têm um caráter ultrapresidencialista, ou seja, concentram muitos poderes nas mãos do executivo em detrimento do
legislativo. O executivo geralmente possui uma ampla capacidade discricionária e,
também, amplos poderes legislativos. E isto, sem a menor dúvida, teve um grande
peso para a adoção da via neoliberal nos nossos três casos. É fato marcante para o
processo de reformas na região, o peso do executivo para a garantia da aprovação
de uma nova agenda, independentemente de outros fatores.
No caso chileno, percebemos que o aumento de poderes nas mãos do executivo
vem ocorrendo desde a Constituição de 1925. Essa tendência consolidou-se em 1959,
quando o controle sobre o orçamento passou às mãos do Executivo. Um referendum
constitucional em 1970 autorizou o uso de decretos presidenciais em matérias relativas a ajustes salariais, seguridade social, reduzindo ainda mais o papel da arena
parlamentar para a conciliação de interesses. A partir de então e, principalmente,
no governo de Salvador Allende, o poder executivo se fortaleceu. Entretanto, os
presidentes chilenos nunca contavam com maiorias parlamentares, não conseguindo
formar ampla base no Congresso. A existência de governos minoritários incentivava
o uso de prerrogativas discricionárias por parte dos presidentes.
Mesmo o ultrapresidencialismo sendo uma característica marcante do sistema político há décadas, Pinochet teve poderes sem precedentes se comparado
a outros presidentes chilenos.
Logo após a instauração do golpe, o poder deveria ser exercido por uma junta de
“comandantes em chefe das Forças Armadas”, o que acabou não acontecendo, devido
ao rápido aumento do poder pessoal de Pinochet dentro da própria junta militar.
O fortalecimento de Pinochet só foi possível graças a algumas de suas iniciativas
políticas. Dentre elas destacam-se, a manobra eleitoral de 1978 quando foi proposta
a realização de plebiscito para decidir se Pinochet deveria ser o chefe do governo; a
eliminação de qualquer dissidência dentro da coalizão militar (exemplificado pela
destituição do General Gustavo Leigh da Força Aérea, crítico às manobras de Pinochet); e, finalmente, a convocação de plebiscito para ratificar a constituição de 1980
que permitia a Pinochet a permanência no poder por mais oito anos até a realização
de um plebiscito sucessório em 1988, na condição de líder da coalizão governista.
Este fortalecimento do poder executivo também se verificou em manobras
políticas anteriores, como as atas constitucionais de Dezembro de 1975 e de
Setembro de 1976, quando da criação do Conselho de Estado em que foram ditadas
as novas bases da constitucionalidade chilena, por meio das quais a tomada de
decisões se concentraria no líder da coalizão governista, ou seja, o presidente.
O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL... – Renata Peixoto de Oliveira
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Na constituição de 1980 verifica-se o aumento das prerrogativas do executivo
(artigo 32), o debilitamento das atribuições legislativas e fiscalizadoras das duas
Câmaras (artigos 48,49 e 62), o aumento do número de matérias reservadas ao
8
presidente no que se refere à seguridade social (artigo 60), a prerrogativa de se
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poder dissolver a Câmara (artigo 32, inciso 5), também a prerrogativa, recebida
pelo Congresso, de poder legislar sobre quase todas as matérias por um período
de até um ano (artigo 61). Além disto, o executivo possuía a faculdade de legislar
apoiado em apenas 1/3 dos parlamentares e, finalmente, contava com a prerrogativa de poder designar parte dos membros da Câmara alta.
10
Em contrapartida, após a transição democrática, apesar de suas amplas prerrogativas, o executivo, enfrentou diversos problemas para a implementação de sua
própria agenda política face aos entraves autoritários presentes na Constituição.
Imaginemos então os problemas que enfrentaria se pretendesse modificar a agenda
econômica implementada por Pinochet. Enquanto grave obstáculo institucional para
o novo regime configura-se a designação de senadores e a criação do cargo de senador vitalício, como já salientado. Estes fatores levaram à necessidade de uma maior
negociação do governo com a oposição dentro do congresso e até mesmo ao aumento
das prerrogativas do executivo através da reforma constitucional de 1997.
O forte caráter presidencialista do país reforçado sob o autoritarismo permitiu
uma série de manobras políticas que garantiram a estabilidade política do regime
e as condições para a implementação da agenda econômica liberal. No entanto, no
limiar da transição política percebemos a “perda” de poder do executivo perante
o fortalecimento da Câmara alta e a existência de consideráveis pontos de veto às
iniciativas do executivo. Mas, foram justamente estes obstáculos ao novo regime
democrático que permitiram a perpetuação do modelo econômico neoliberal.
O México também pode ser tido como um grande exemplo de país com forte
tradição presidencialista. Mas, contrariamente à personificação que se adverte no
Chile sob Pinochet, no México não é a figura do presidente que é forte, mas sim a
instituição presidencial cujas prerrogativas foram estabelecidas pela constituição
de 1917. O artigo 71 dessa carta magna determinava que o presidente da república
7
Ressalta-se, no entanto, que com o advento da reforma constitucional de 1989, que antecedeu
a transição democrática, o governo encontraria maiores obstáculos para aprovar algumas
medidas no congresso tendo em vista a sobre-representação da direita no Senado e as dificuldades para se reformar a constituição.
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10
Ponto que sofreu grandes transformações por conta das reformas neoliberais.
Quanto a este ponto, apenas durante a vigência do regime militar.
Por conta destas nomeações, ocorreu um aumento da distorção quanto à representação política
dentro do senado, que favoreceu o regime.
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também poderia iniciar leis ou decretos, o artigo 73 declarava que o governo do
Distrito Federal também ficaria a cargo do presidente; o artigo 89, que cuidava
das faculdades e obrigações do presidente, confere-lhe a capacidade de nomear e
remover secretários assim como, o controlador geral da república, os magistrados
do Tribunal Superior de Justiça do Distrito Federal (submetido à aprovação da
assembléia do D.F), e os ministros da suprema corte.
Dentre a década de 1940 e 1980 fica evidente o grande poder exercido pelo poder
executivo no México. Durante todo este período, a existência de certos mecanismos
permitiu ao presidente o estabelecimento de vínculos diretos com diversos setores
sociais através de patronagem. Também vigoravam: 1) o controle de competências das
elites políticas, 2) a intervenção governamental em grêmios e associações e 3) o controle da criação e do acesso a canais da arena decisória (Garza 1998:208). O presidente
da república sempre contou com amplas bases de apoio, fossem elas institucionais
ou não. Isto também por conta do “manejo” da política social, mediado pelo próprio
partido oficial, que garantia um maior consenso em relação ao regime.
Sempre existiu certa aglutinação de forças políticas em torno do executivo, o
que manteve certo equilíbrio de forças, garantindo a estabilidade e governabilidade
do regime. Isto se deu pela estreita relação entre o presidente, na figura de uma
liderança partidária, e o partido oficial (PRI – Partido de la Revolución institucionalizada) que era maioria no congresso. Assim, através do controle partidário
o presidente garantia o controle também sobre o congresso.
O amplo poder discricionário do executivo, na realidade não encontrava limites
na existência de um sistema efetivo de “Freios e Contrapesos” e sim na proibição
à reeleição ao cargo. E por último, no que tange as características patrimonialistas do sistema, temos como ponto máximo, o fato do presidente poder indicar
o seu sucessor sem levar em conta outras autoridades políticas do país. Assim,
“O presidente da república dispõe da administração e das funções públicas como
se dispusesse de um patrimônio próprio” (Susarrey 1991:34).
Miguel de La Madrid, que deu início às reformas, procurou se beneficiar
destes amplos poderes de presidente da República para, em um momento de
instabilidade, manter o centralismo e não liberalizar o regime, o que, por sua vez,
lhe permitiu dar início às reformas econômicas. As características de um sistema
político marcado por um executivo forte, também foram importantes para que o
sucessor de Miguel de La Madrid, indicado pelo mesmo, desse prosseguimento
ao processo reformista.
Percebe-se que mesmo quando o PRI perdeu espaço eleitoral, o governo
Salinas de Gortari conseguiu aumentar sua base no Congresso, através de uma
aliança com o Partido de la Acción Nacional (PAN), facilitando as relações entre
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o executivo e legislativo. Com isto, o regime priista contou com um maior apoio
do legislativo para aprovar as reformas no Congresso Nacional.
A partir disto, podemos considerar enquanto traços marcantes do presidencialismo mexicano: 1) o fato do presidente também ser o chefe do partido oficial,
2) a vigência de poderes legislativos e 3) patrimonialismo.
Estas características possibilitaram a aprovação das reformas, até mesmo
por que, facilitaram as relações entre executivo e legislativo através do controle
exercido pela presidência no congresso.
Ao contrário dos casos analisados até então, a Argentina implementou suas
reformas sob o regime democrático não contando, portanto, com a associação
entre autoritarismo e executivo forte para conseguir implementar as reformas.
Neste caso, a forte tradição presidencialista, traço marcante do sistema políticoinstitucional do país, foi fator decisivo na implementação da nova agenda.
Primeiramente, destacam-se enquanto características centrais do sistema
presidencialista argentino, o eminente avanço dos poderes presidenciais em
detrimento dos poderes do Congresso e também, a conversão da figura do presidente da república em uma espécie de “condutor político do povo”, o que é um
demonstrativo da força desta instituição política no país.
O presidente Menem, responsável pela adoção das políticas neoliberais,
aproveitou-se do sucesso do partido peronista nas urnas, o Partido Justicialista
11
(PJ), e desta forte tradição presidencialista e “plebiscitária” do país para se colocar,
não apenas como um representante de um movimento histórico como o peronista,
mas também para se colocar na condição de verdadeiro líder da nação. A grande
popularidade e força política de Menem também repousavam em sua credibilidade
internacional no momento em que se iniciam as reformas econômicas e pela grave
crise que marcou o governo dos radicais anteriormente.
Alguns fatores podem ter favorecido historicamente o gradativo e considerável
fortalecimento do executivo argentino, seriam eles: a) aceitação social do papel central e
ativo desempenhado pelo Estado argentino; b) ruptura do princípio federal na esfera dos
poderes legislativos no congresso (Rojo 1998:96); c) ruptura do princípio de separação
dos poderes quanto às relações executivo-legislativo e também às faculdades legislativas
do presidente, principalmente no que se refere aos decretos de necessidade e urgência;
d) Personalismo da vida política, agravadas pelas freqüentes rupturas da ordem constitucional a partir de 1930, com a consagração de práticas políticas autoritárias
11
O partido Justicialista foi criado por Perón, chegando ao poder em 1946 através das eleições
que o levaram a presidência e a partir daí consolidaram este como um dos principais partidos
políticos do país, tendo por principal adversário a União Cívica Radical.
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Em meio à deterioração da vida econômica do país, o presidente Menem lançou
mão de seus poderes de legislar por decreto e também conseguiu aprovar no congresso duas leis: a lei de emergência administrativa e a de emergência econômica
para dar início às reformas. Estas medidas possibilitaram, logo no início de seu
mandato, a realização de uma série de privatizações e vendas de serviços públicos
como as linhas aéreas estatais, as empresas energéticas e de telecomunicações,
além de permitir que o governo prosseguisse com as reformas em outros setores,
como o financeiro, o comercial e quanto à legislação trabalhista.
Para se ter uma idéia, durante o mandato anterior, Alfonsín lançou mão dos decretos de urgência e de veto raríssimas vezes. Só no primeiro mandato de Menem, o
presidente emitiu centenas de decretos de urgência e necessidade, e recorreu ao veto por
diversas vezes. A maior parte da legislação emitida pelo executivo referia-se à matéria
econômica (Haggard & Kaufman 1995:220). A combinação entre crise econômico-financeira, forte tradição presidencialista e retorno do peronismo por meio de esmagadora
vitória eleitoral, legitimaram a concentração de poderes nas mãos do presidente.
Ao contrário do caso mexicano, não se tratava apenas do fortalecimento
da instituição presidencial e sim da afirmação de Carlos Menem como um dos
maiores líderes políticos argentinos desde Juan Domingues Perón. Também o
12
estabelecimento de uma aliança entre Menem e os magistrados só fez aumentar
o apoio necessário à implementação da plataforma peronista. Menem inclusive
chegou a contar com o apoio do Senado para a nomeação de juízes ligados a ele,
o que permitia certo controle do judiciário pelo poder executivo. A ligação que se
estabeleceu entre estes dois poderes favorecia tanto o aumento das prerrogativas
do executivo como seu uso quase indiscriminado por parte do presidente.
Para evitar que o processo de reformas sofresse reversão em decorrência de
contestações feitas pela via legal, Menem modificou a composição do Poder Ju12
Durante o período do regime militar e também durante o governo radical de Raul Alfonsín
existia uma grande instabilidade institucional quanto a Suprema Corte, tendo em vista o fato
de que os magistrados eram constantemente destituídos e substituídos. Durante este período
que compreende o regime militar e o primeiro governo civil, as relações entre judiciário e
executivo foram mais hostis. A suprema corte tinha uma posição antigovernista visível. Suas
normas, em 36% dos casos, foram contrárias ao governo militar e em 46% dos casos foram
contrárias ao governo Alfonsín, principalmente em seu período mais crítico, que foram os últimos dois anos de seu mandato. Com a administração Menem a situação se inverteu, à medida
que o presidente se tornava mais popular e a sua reeleição se tornava iminente, as decisões
antigovernistas, por parte da Suprema Corte diminuíram, chegando a um patamar de 25%
dos casos. O controle exercido sobre a Suprema Corte, por parte de Menem, também é visível
no momento em que suas prerrogativas sobre o judiciário aumentaram e que este passou a
indicar seis dentre os nove magistrados que compõem a Corte. Ver. Helmke, 2002:299.
O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL... – Renata Peixoto de Oliveira
193
diciário de modo a torná-lo dócil aos desígnios do executivo (Helmke 2002:296).
A estratégia utilizada para esse efeito foi aumentar o número de cinco para nove os
membros da Suprema Corte, e assegurar a maioria indicando a Nazareno, Mariano
Cavagna Martinez, Rodolfo Barra e a seu próprio irmão, Eduardo Menem, para as
novas vagas. Desse modo, processos contra o Plan Bonex, e privatizações como a
das Aerolíneas Argentinas foram julgados favoravelmente ao governo.
Durante os dois mandatos consecutivos dos peronistas, as relações entre o
presidente Menem e o Congresso foram mais fáceis do que o observado durante
o governo Alfonsín já que o PJ tinha maioria no congresso.
O domínio do congresso por peronistas e seus aliados, sem dúvida alguma,
proporcionou o ambiente institucional ideal para a aprovação das medidas necessárias à implementação da agenda econômica proposta pelo governo.
Em um regime democrático, o poder legislativo possui efetivamente instrumentos fiscalizadores do poder executivo. Na Argentina, um destes instrumentos é
a Auditoria Geral da Nação, cujo presidente é designado pelo partido de oposição
que possui a maior bancada no Congresso (art.85). Também como fiscalizador do
poder executivo existe o cargo de “defensor do povo”, ocupado por um jurista.
No entanto, percebe-se que estes instrumentos de controle foram estabelecidos apenas com a reforma da Constituição em 1994, ou seja, quando o período de
implementação das reformas neoliberais já estava praticamente concluído. Quando
da vigência do primeiro mandato de Carlos Menem existiam menos dispositivos
para a fiscalização do poder executivo. Também não devemos nos esquecer que
o prestígio político de Menem e de sua agenda econômica neoliberal também se
devem ao fracasso das políticas de ajuste implementadas no governo anterior.
O fracasso destas políticas adotadas pelo governo radical abriu espaço para uma
maior ortodoxia na área econômica (Haggard & Kaufman 1995:200).
Também determinante foi o fortalecimento do governo federal em relação
às províncias, possibilitando àquela instância, o exercício do controle sobre a
formulação de políticas e, por conseguinte, um ambiente mais favorável para a
implementação das reformas. Esta grande centralização verificada logo no início
do primeiro mandato de Carlos Menem possibilitou, dentre outras coisas, a aprovação da lei de emergência econômica, conforme já verificado, uma das primeiras
medidas para conter a crise e implementar a nova agenda econômica.
Contudo, após a aprovação desta e de outras iniciativas do executivo no
congresso, verificou-se uma gradativa tendência à descentralização do poder, da
união para as províncias, da mesma forma como ocorrido no México. Isto pôde
ser verificado, quando em 25 de Maio de 1990, Menem ratificou, o “Acordo de
Reafirmação Federal”, sem a participação do Congresso. A partir deste acordo
194
TEORIA
E
SOCIEDADE nº 16.2 – julho-dezembro de 2008
não só seria garantida maior autonomia às províncias, como o aumento de suas
competências através da transferência de algumas funções.
Esta descentralização deu fim ao caráter centralizador do federalismo argentino e pode ser tida enquanto mais uma das manobras do governo Menem para
conseguir apoio das elites políticas locais ao seu governo e conseqüentemente à
sua agenda econômica. Dessa forma, durante sua administração, o presidente
conseguiu aumentar sua influência e popularidade nas províncias através das
reformas políticas articuladas em 1993 e que acabaram por culminar na reforma
constitucional de 1994. Isto reforçou os laços de patronagem entre o presidente
e as províncias que, em grande parte, eram governadas por peronistas.
Também contribuindo para a melhoria das relações entre o governo central e
as províncias, destaca-se a modesta recuperação econômica decorrente do Plano
13
Cavallo. O governo passou, então, a gozar de maior popularidade também entre
as elites econômicas locais.
No caso argentino, percebe-se que em um primeiro momento a grande
centralização existente no sistema político favoreceu o governo Menem, quanto às primeiras medidas a serem tomadas no combate à crise econômica. Mas
igualmente a descentralização decorrente das reformas políticas serviu como um
instrumento de barganha política para se atrair mais aliados às reformas econômicas que estavam em andamento.
3. SISTEMA PARTIDÁRIO-ELEITORAL
O objetivo desta seção é analisar as relações existentes entre o quadro partidário e
eleitoral e a implementação e continuidade das reformas. Vale à pena lembrar que
dos casos estudados só a Argentina realizou as reformas sob regime formalmente
democrático. O Chile o fez sob a vigência de um regime militar que congelou o
sistema partidário, mas, mesmo assim, a dimensão partidária e a eleitoral foram
importantes, tanto para assegurar a continuidade das reformas, como para modificar em parte seu alcance. Já no México o processo das reformas desenrolou-se
atrelado ao processo de liberalização e democratização do sistema político.
13
Popularidade esta que deu origem a um movimento político conhecido como menemismo, que
se refere à base de apoio do presidente, abarcando desde o eleitorado de classe alta de Buenos
Aires, até uma massa peronista nacional. Tratar-se-ia de uma fusão do peronismo histórico –
um movimento arraigado na cultura política Argentina, e que tinha no novo presidente o seu
mais importante representante, com as elites econômicas representantes do grande capital
e, defensoras de uma política econômica mais liberal. Ver: Campos, 1993.
O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL... – Renata Peixoto de Oliveira
195
Para o caso chileno, o primeiro a adotar a via neoliberal, será avaliado três
momentos referentes à dinâmica partidária-eleitoral:
(1) A conformação do sistema partidário antes do golpe militar, com o intuito
de identificar o quão institucionalizado era este sistema e como sua polarização
acabou influenciando a realização do golpe militar.
(2) O período ditatorial no qual ocorreu a interrupção da dinâmica partidário-eleitoral.
(3) Por último, a dinâmica do sistema partidário-eleitoral no limiar da transição política e sob o regime democrático. Quando serão estabelecidas conexões
entre o sistema partidário-eleitoral e a manutenção e continuidade do modelo
econômico neoliberal.
A partir da Constituição de 1925, o sistema partidário chileno começou a assumir uma estrutura tripartite, entre a direita, o centro e a esquerda, o que viria
a prevalecer como uma de suas principais características. Mas é somente ao final
da década de 50 que o sistema partidário, como um todo, passou a se dividir em
blocos, obedecendo a estas identidades ideológicas.
Uma tendência mais à esquerda tornou-se nítida no início dos anos 70, principalmente pela falta de uma plataforma ideológica própria da direita e pela polarização
ideológica decorrente da agenda política do governo democrata cristão de Eduardo
Frei de Montalva. Neste governo, os democratas cristãos adotaram uma plataforma
mais à esquerda, apesar de o partido ser caracterizado de centro. Dentre as políticas do
governo Frei, destacaram-se a nacionalização do cobre, a sindicalização camponesa e a
reforma agrária. A direita ficou descontente com estas políticas e a esquerda se viu diante
da necessidade de radicalizar sua agenda, tendo em vista que parte dela já tinha sido
implementada por um partido de centro. Esta polarização ficou nítida na formulação
das coligações partidárias que concorreriam às eleições de 1970, quando se formou uma
aliança entre socialistas e comunistas, conhecida como Unidad Popular, que acabou
14
vencendo, derrotando centro e direita que, dessa vez, não se uniram nessas eleições .
Mas se de início o sistema partidário foi, até aquele momento, o principal
componente da estabilidade do sistema político, a partir de 1973, por conta da
instabilidade apresentada durante o governo Allende, os futuros golpistas não
hesitaram em culpar o sistema partidário e a elite política chilena pela situação de
caos na qual o país se encontrava. A instabilidade política, segundo os militares, é
14
A direita e o Centro não repetiram a velha aliança contra a esquerda pelos conflitos gerados
durante o governo de centro dos democratas cristãos por causa da agenda política esquerdista
que este apresentou. Talvez este fato tenha contribuído para que, finalmente, a esquerda
chegasse ao poder, já que não teve de enfrentar a união dos adversários.
196
TEORIA
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SOCIEDADE nº 16.2 – julho-dezembro de 2008
que teria levado à “inevitabilidade” de uma intervenção política das forças armadas. Para os militares a responsabilidade pelos problemas políticos e econômicos
enfrentados pelo Chile remontava às decisões erradas e à “fraqueza” das elites
políticas, ou seja, dos atores políticos tradicionais. Daí a percepção de que seria
necessária uma mudança radical e estrutural na sociedade. O país precisava de
estabilidade política e ordem e, ademais, de uma economia equilibrada. Isto só
seria possível, na visão dos militares, com a instauração de um regime forte com
uma economia mais eficiente, principalmente se comparada às políticas expansivas
características dos governos populistas. Segundo os militares, seria a partir deste
regime que se alcançaria a “verdadeira” democracia.
A partir do golpe de 1973 e durante todo o período do regime militar, o sistema
partidário chileno foi enfraquecido e desarticulado pelo governo Pinochet, que
impôs um “recesso” aos partidos políticos.
É a partir deste ponto que entenderemos não somente o papel do sistema
partidário como também o posicionamento dos partidos, inicialmente na clandestinidade, durante o regime Pinochet e de como estes se constituíram ou não em
instâncias de veto para a implementação das reformas e para a sua continuidade
após a redemocratização.
O governo Pinochet procurou destruir as bases do sistema político anterior
dando a este um caráter mais tecnicista e menos ideológico e até mesmo, procurando
dar à sociedade chilena um perfil “apolítico”. O primeiro golpe sofrido pelos partidos,
após a derrubada de Allende, foi dado em 20 de Novembro de 1973, quando todos
os partidos de esquerda foram considerados ilegais. Durante esta fase inicial do
regime militar, os partidos que compunham a bancada oposicionista ao governo
Allende apoiaram os militares. Dentre estes partidos, destaca-se o Partido Democrata
15
Cristão . Mas, conforme estes partidos percebiam que os ataques dos golpistas se
direcionavam a toda classe política e não apenas à esquerda e de que o projeto de
permanência dos militares no poder não era transitório, centro e direita passaram a
fazer oposição ao regime militar. Isto ficou ainda mais visível depois de 12 de Março
de 1977, quando o decreto-lei de número 1967 proibiu todas as atividades políticas
e públicas e declarou enquanto ilegais todos os partidos políticos.
15
Este inicialmente recebeu dos militares o mesmo tratamento dado aos partidos de direita que
tinham sido oposição ao governo Allende. Os democratas cristãos se posicionaram de forma
ambígua quanto ao regime militar já que, de início, apoiaram veladamente o golpe, mas, com
o passar do tempo este partido se assume na condição de oposição, por conta do alijamento
dos partidos do poder, pelo seu papel sem importância dentre aqueles que apoiavam o regime,
pelas perseguições políticas, violações dos direitos humanos, pela crise econômica dos anos
80 e pelos altos custos sociais das políticas econômicas do governo.
O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL... – Renata Peixoto de Oliveira
197
Durante a ditadura, os partidos políticos não conseguiram unir-se nem mesmo para formar uma frente de oposição ao governo militar, que garantisse senão
o retorno da democracia, pelo menos a legalidade dos partidos. Isto se explica,
primeiramente, pela grande distância ideológica que os separava, e depois pelo
fato de o regime saber se valer destas diferenças para jogar os partidos uns contra
os outros, impedindo, portanto, o surgimento de uma força suprapartidária de
oposição. Setores da direita e da esquerda culpavam-se uns aos outros pelo golpe,
assim como a esquerda mais radical culpava os mais moderados pela ocorrência do
mesmo. Em meio à tamanha fragmentação, a oposição partidária não foi efetiva,
pelo menos até inícios dos anos 80. A Igreja foi o único segmento que realmente
conseguiu fazer frente ao governo militar.
Ao contrário de outros partidos políticos chilenos, como o Partido Nacional (PN),
de direita, o Partido Democrata Cristão (PDC), sustentáculo do sistema partidário,
conseguiu manter sua rede partidária mesmo na clandestinidade. Mesmo assim,
quando decidiu fazer frente ao governo militar, diante das constantes violações dos
direitos humanos (denunciadas pelo PDC principalmente quando se tratavam de
seus militantes), o PDC não conseguiu formar uma grande frente opositora. Decisivo
foi o fato dos democratas cristãos não poderem contar com o Partido Comunista
(PC) para este fim e, também, o trauma sofrido em 1982, com a morte de seu maior
líder, o ex-presidente da república, Eduardo Frei de Montalva.
Diante de um cenário em que os principais e potenciais opositores do regime
militar, os partidos políticos, se encontravam enfraquecidos, o governo Pinochet
encontrou menores dificuldades para governar, institucionalizar o regime e lançar
um novo modelo econômico para o país.
Assim, mesmo sabendo-se do descrédito já visível dos partidos políticos
antes mesmo do golpe e da grande polarização ideológica existente, é nítida a
extrema importância do sistema partidário chileno para a dinâmica política deste
país. Quando pensamos no sistema partidário chileno até inícios da década de
70, percebemos inúmeras diferenças em relação aos demais sistemas partidários
latino-americanos que geralmente apresentavam e continuam a apresentar um
alto grau de fragmentação, um baixo grau de institucionalização e pouca identificação ideológica em relação ao eleitorado. Daí a relevância da análise do sistema
partidário chileno e de seu impacto para as reformas, mesmo se tratando de um
contexto em que os partidos estavam, durante muito tempo, na ilegalidade. Caso
se tratasse de um sistema partidário fraco, com orientações ideológicas pouco
definidas, talvez isso não fizesse diferença alguma no momento das reformas.
Talvez neste momento, surgisse uma pergunta: mas, então, o que facilitou as
reformas no Chile não foi o “não funcionamento” do sistema partidário e sim a causa
198
TEORIA
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SOCIEDADE nº 16.2 – julho-dezembro de 2008
disto, o fato de se tratar de um regime autoritário que impediu o seu funcionamento.
Acontece que os partidos políticos, no Chile, não estiveram em “recesso”, durante
todo o período ditatorial. Na década de 80 voltaram à cena, tendo um importante
papel para a transição democrática. Assim, se esses atores estavam alijados da arena
política no momento em que o governo iniciou o shock neoliberal, estes voltaram a
assumir um papel relevante, principalmente como oposição ao regime, no momento
em que este dava prosseguimento às reformas econômicas.
Os partidos políticos voltaram à cena em 1981, com a reativação da política
partidária no país. Tiveram papel fundamental no momento em que o regime
enfrentou protestos populares (protestas) no início desta década e, também, na
formação de uma aliança partidária, o Comando por el No, que enfrentou o regime
no plebiscito sucessório de 1988.
Na fase de transição foi aberto o caminho para a participação dos civis no
governo, até que finalmente, na fase de consolidação, o poder passou a ser exercido
diretamente pelos civis. A chamada “Normalidade Constitucional” só começou
em 1985. Nessa fase, dois terços da Câmara Legislativa eram eleitos por sufrágio
popular direto e um terço sob indicação do governo.
No que se refere ao sistema partidário-eleitoral do pós-autoritarismo, é
importante destacar a existência de normas institucionais mantenedoras de
importantes prerrogativas aos setores que apoiavam a ditadura e seu modelo
econômico. Um exemplo claro disso é a existência de Senadores designados por
algumas instituições políticas conservadoras, como a Suprema Corte e o Conselho
de Segurança Nacional.
Além disso, tanto o Comando por el no, que enfrentou Pinochet no plebiscito
sucessório em 1988, quanto sua nova configuração no período democrático, a
concertación, não defendeu amplas mudanças econômicas. Primeiramente, pela
impossibilidade de tal fato diante de dispositivos constitucionais que facilitavam
a vigência de uma economia de mercado com pouca regulamentação estatal, e, em
segundo lugar, pela vigência de normas eleitorais e partidárias que favorecem os
partidos de direita, defensores do modelo econômico em vigor.
Também é preciso levar em conta que uma mudança no modelo econômico
poderia comprometer o processo recente de transição política gerando o descontentamento de setores que relacionavam diretamente a estabilidade e a retomada
do crescimento econômico às reformas realizadas por Pinochet. De uma forma
geral não houve uma maior contestação acerca do modelo neoliberal pelos partidos
políticos após o fim do período autoritário.
Ao manter a agenda econômica do regime autoritário, o primeiro governo
civil, o do democrata cristão Patrício Aylwin, contou até mesmo com o apoio de
O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL... – Renata Peixoto de Oliveira
199
um setor da coalizão oposicionista de direita Unión Independiente, a chamada
Renovación Nacional, em muitas votações, até mesmo naquelas que previam o
aumento de gastos públicos com políticas sociais.
Já no México a competição partidária nunca deixou de ocorrer a despeito
do tipo de regime em vigor. Mas, como entender, em meio ao autoritarismo, o
impacto de um sistema partidário-eleitoral operante?
Conforme salientamos anteriormente, o sistema partidário mexicano se caracterizava pela presença de um partido hegemônico e pelo fato das eleições não
ocorrerem de forma limpa e transparente.
Ao final dos anos 70 o partido oficial começou a perder sua hegemonia, com o
avanço da crise econômica e conseqüente perda de credibilidade do regime. Neste
período, os partidos de oposição cresceram e o próprio regime influenciou neste
16
crescimento através de uma reforma política em 1977 , permitindo a reorganização
dos partidos de oposição. Isto pode ser visto como uma manobra do governo para
conter as exigências crescentes por maior liberalização política, sem, no entanto,
realizar um processo de liberalização ou, democratização pleno.
O governo teve que passar a se preocupar com seu até então incontestável
domínio eleitoral, diante do crescimento da oposição. Dentre os principais partidos opositores destacaram-se o PAN, de direita e o Partido de la Revolución
Democrática, uma dissidência nacionalista do próprio PRI.
Um partido de princípios católicos de direita, fundado em 1939, e, representante das classes médias urbanas, o Partido del Acción Nacional, passou a fazer
forte oposição ao partido oficial. Mais à esquerda, situa-se o PRD, uma dissidência
do próprio PRI, fundado em 1987, por Cuaunhtémoc Cárdenas, filho do ex-presidente do México Lázaro Cárdenas. O surgimento deste partido demonstrou
claramente a cisão existente dentro do Partido da Revolução Institucionalizada
16
Em 1963 para projetar uma fachada democrática se introduziram pequenas mudanças no
sistema de representação. Nessa oportunidade, foram asseguradas cinco cadeiras para
cada partido que alcançassem 2,5% do voto nacional, e uma cadeira a mais por cada 0,5%
adicional. A idéia era estimular a formação da oposição, mas sem, no entanto, embarcar em
um processo de liberalização ou democratização pleno. Mais importante foi a reforma de
1977 que flexibilizou o registro dos partidos pequenos e aumentou o número de cadeiras no
congresso para 400, reservando um quarto para os partidos de oposição, através do sistema
proporcional. Em 1982 a oposição foi permitida participação na elaboração das listas e se
constituiu o Tribunal Eleitoral que, mais tarde, seria transformado em Instituto Eleitoral
Federal, sob a direção de nove conselheiros e fora do controle do Executivo. A partir dessas
medidas pode-se verificar o crescimento gradual da oposição e a preocupação do governo
com a possibilidade de perder seu antes incontestável domínio eleitoral.
200
TEORIA
E
SOCIEDADE nº 16.2 – julho-dezembro de 2008
nos momentos que antecederam as eleições presidenciais de 1988 e, também, os
confrontos políticos existentes entre as elites governamentais e locais que tentavam
libertar-se do controle do PRI.
A ruptura entre o PRI e Cárdenas ocorreu no momento da escolha do candidato oficial à presidência da República no pleito eleitoral de 1988. Cárdenas
foi preterido por Salinas de Gortari. A justificativa para este veto seria a relação
estreita de Cárdenas com a administração Echeverría (1970–1976) que se utilizou
de estratégias nacionalistas e expansivas na condução econômica do país. Além do
mais, durante este governo os primeiros indícios da crise dos anos 80 começaram
a aparecer. Lembremo-nos de que a nova “tendência” de presidentes tecnocratas
pretendia romper com este passado nacionalista do partido. Por isso, Cárdenas
não seria mais uma escolha natural.
Diante disso, Cuaunhtémoc Cárdenas constituiu, inicialmente, a Frente democrática Nacional, FDN, herdeira da Corriente Democrática, também criada por
ele e constituída por vários partidos de esquerda. A corriente Democrática ganhou
apoio de setores que viam com desconfiança o sistema partidário vigente pelo grande
controle exercido pelo partido oficial. Posteriormente, Cárdenas formou o PRD, que
mudaria seu nome para partido da Frente Cardenista Renovación Nacional, PFCRN,
17
contando com o apoio de partidos como o PPS, o PARM e o PST. O PRD defendia
uma ampla reforma do sistema eleitoral, além de propor uma via nacionalista para o
país, conseguindo um apoio expressivo, muito embora insuficiente, contra o PRI.
A partir das eleições de 1988, com o crescimento destes dois partidos de oposição (PRD e PAN), o PRI deixou de ser hegemônico, perdendo eleições em cinco
estados. Em outros cinco venceu por menos de 50% dos votos, algo inimaginável
anteriormente.
O crescimento da oposição se tornou um complicador para o governo posto
que este perdeu espaço junto ao eleitorado, o que se refletiu em uma significativa
perda política. Porém, mesmo em meio à crise o regime conseguiu implementar
as reformas estruturais de cunho neoliberal. Mas como o governo conseguiu
transpor estes obstáculos?
Em 1987, ano das campanhas eleitorais, uma nova legislação eleitoral ratificou
o princípio de tutela das eleições pelo Estado, permitindo, também a formação
de comitês técnicos e de vigilância para que todos os partidos políticos pudessem
exercer maior fiscalização sobre o processo eleitoral. Mas o principal órgão competente, a Comissão Federal Eleitoral, deixou as suas principais funções nas mãos
17
Muito embora posteriormente voltassem a apoiar o governo, por conta do extremismo e
radicalismo das propostas de Cárdenas.
O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL... – Renata Peixoto de Oliveira
201
do partido do governo, por este ter apresentado um bom desempenho eleitoral nas
eleições federais antecedentes. Dessa forma, o partido oficial ficou em situação
privilegiada dentro deste órgão, passando a ter grande representatividade e peso
político podendo recorrer mais facilmente às fraudes. O que é indicativo do quão
controladas pelo regime foram as eleições presidenciais de 1988.
Até mesmo, esta aparente perda de eleitorado do PRI só não foi maior porque
muitos eleitores se abstiveram de votar como forma de protesto contra o regime,
o que acabou por surtir um efeito contrário, já que a oposição deixou de ganhar
mais votos, beneficiando, dessa forma, o regime. Assim sendo, a vitória do PRI
confirmou-se mais uma vez, apesar de seu razoável desempenho eleitoral.
O candidato vencedor, Salinas de Gortari, chegou a reconhecer que o candidato
do maior partido de oposição, o PAN, tinha vencido as eleições nas urnas, mas, mesmo assim, o candidato da situação tomou posse. Naquele momento, a imagem do
regime não poderia estar mais arranhada, tanto no país, quanto no exterior. O país
ainda enfrentava os altos custos sociais das políticas de ajuste do governo de Miguel
De la Madrid, assim como os efeitos da crise da dívida. Nem mesmo poder-se-ia
contar com algum resultado positivo do programa de reformas econômicas, já que
estas se encontravam em pleno processo de implementação. (Carvalho, 1997:108).
Durante seu mandato, Salinas de Gortari reforçou seu domínio sobre o próprio
partido e ampliou sua base eleitoral, ao recompor alianças com o empresariado
e com setores do partido através de práticas clientelistas. O presidente chegou
a propor a “democratização” da política nacional como forma de evitar o êxodo
partidário, diminuir a oposição e compensar a falta de maioria no congresso.
Mas, um dos aspectos mais importantes referentes à dimensão partidária foi
a aliança política realizada entre o PRI e um de seus principais adversários, o PAN.
Para o partido oficial, a aprovação de medidas relacionadas à reforma do Estado só se
daria por meio desta aliança, posto que o Partido da Ação Nacional, já era a segunda
maior força política do país, apresentando um desempenho eleitoral cada vez mais
satisfatório. Isto pode ser percebido quando este partido venceu o PRI nas eleições
para o governo do estado da Baixa Califórnia em 1989. Foi a primeira vez que o PRI
perdeu uma eleição para governador. E, ao contrário do que se poderia imaginar,
o partido oficial não utilizou meios fraudulentos para modificar os resultados das
eleições. O reconhecimento da vitória panista por parte do governo permitiu o apoio
necessário no Congresso para aprovação das reformas constitucionais no período
que se estendeu, principalmente, de 1988 a 1991 (Carvalho 1997:102).
O ainda forte controle partidário exercido pelo partido oficial juntamente a
aliança entre este e o principal partido de direita do país, garantiram as condições
necessárias para a realização das reformas.
202
TEORIA
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SOCIEDADE nº 16.2 – julho-dezembro de 2008
A seguir, apontaremos quais foram as principais características do sistema
partidário argentino. Nossa análise tem como ponto de partida o ano 1983, quando
se inaugura o novo regime democrático.
O sistema partidário argentino se caracteriza pelo caráter movimentista de seus
partidos. Ou seja, quando pensamos, por exemplo, na força dos dois principais partidos nacionais, como a UCR e o PJ, não devemos nos restringir à institucionalização
da estrutura partidária, mas, sobretudo pensar na vinculação destes partidos a dois
movimentos políticos históricos, a saber, o yrigoyenismo e o peronismo.
Um outro aspecto é a tendência à hegemonia partidária exercida por um
destes dois partidos quando no poder. Isto se traduz na estratégia de exclusão e
marginalização de seu opositor. Quando, no poder, um dentre os dois partidos se
coloca na condição de representante da nação de uma forma totalizadora, o que
confere um caráter bi-polarizado ao sistema partidário.
Alguns complicadores para se atingir o consenso necessário em torno das
reformas era a grande fragmentação interna dos partidos políticos e a própria
fragmentação do sistema partidário caracterizado pela existência de partidos com
representação apenas local.
As maiores forças eleitorais nas províncias eram os partidos conservadores. Dentre
estes partidos, a UCEDÉ, de direita, foi o grande destaque, já que se tornou o canal
de representação do empresariado, que não teve acesso ao governo Alfonsín devido
à ocorrência de uma grande centralização política. Cabe ressaltar que a classe empresarial não se identificava do ponto de vista ideológico com os dois partidos históricos
argentinos: o PJ, de bases trabalhistas, e a UCR, representante das classes médias.
O governo Alfonsín foi marcado pelo isolamento político, exacerbado pela
somatória dos fracassos políticos e econômicos (como por exemplo, o Plano
Austral) que levaram este governo ao total descrédito e, abriram caminho para que
o Partido Justicialista (peronista) voltasse ao poder no pleito de 1989.
Para estas eleições, o partido peronista realizou uma votação interna para decidir
qual dos dois postulantes à indicação, Menem ou Cafiero, disputaria a presidência da
República pelo partido. Menem acabou vencendo com cerca de 53,8% dos votos.
Pode-se dizer que Menem era representante do peronismo histórico, claramente um político populista que se aproveitou da ainda incipiente estrutura
partidária do peronismo no pós-autoritarismo para se colocar na condição de nova
força política do país. Durante o fracassado governo do radical Alfonsín, Menem
se aproveitou da situação para se dissociar da classe política tradicional e não se
desgastar perante o eleitorado, descontente com a classe política de um modo geral.
Isto, com certeza contribuiu para que, em Maio de 1989, Menem com 49% (PJ)
derrotasse Angeloz (UCR) com 37% e Alsogaray (UCEDÉ) com 6,5% dos votos.
O IMPACTO DO SISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL... – Renata Peixoto de Oliveira
203
Também em relação às reformas, devemos ressaltar o fato de que o presidente
Menem chegou, a preencher cargos de liderança com pessoas próximas e favoráveis
a ele dentro do PJ. Assim, mesmo diante do descontentamento de alguns setores do
partido quanto à nova agenda econômica apresentada pelo governo, o presidente
conseguiu neutralizar estes setores exercendo forte controle sobre seu partido.
Carlos Menem também firmou uma aliança com alguns membros da UCEDÉ,
importante partido de oposição com expressivo eleitorado nas províncias. O criador
deste partido e seu antigo presidente, Álvaro Alsogaray, que chegou a ser adversário
do PJ nas eleições de 1989, foi indicado pelo próprio Menem ao cargo de consultor
financeiro para assuntos do governo. O presidente também nomeou outra pessoa
da família Alsogaray, Maria Júlia Alsogaray, à presidência da Companhia Nacional
Telefônica e mais um membro da UCEDÉ para a Secretaria do Comércio. Esta aliança
entre a UCEDÉ e o governo do PJ gerou certa indignação, mas, mesmo assim, a
presença de partidários da UCEDÉ no governo Menem só fez aumentar.
18
A importância desta aliança construída por Menem pôde ser observada nas
eleições senatoriais de 1989. Nesta ocasião, não houve nenhum vencedor majoritário, portanto a decisão caberia a um colégio eleitoral. Para dar a vitória aos
peronistas, Maria Júlia Alsogaray (UCEDÉ), terceira colocada, abriu mão de seus
votos em função do candidato peronista, segundo colocado, levando à derrota o
candidato da UCR, que até então estava em primeiro lugar.
Esta mesma aliança também se repetiu nas eleições presidenciais de 1995, pois
a UCEDÉ não lançou candidato próprio apoiando a reeleição de Menem. Assim,
pode-se perceber, como o controle do partido da situação por parte do presidente
da república e as alianças constituídas entre o governo e um dos principais partidos
de oposição acabaram criando um ambiente favorável à aprovação das reformas.
Não nos esquecendo também do sucesso eleitoral do partido peronista que sempre
lhe garantiu a maioria no congresso.
CONCLUSÕES
A seguir apresentamos as conclusões mais destacadas que derivam da análise
comparativa dos três casos estudados no que tange o impacto do sistema político
para as reformas estruturais na América latina. O ponto que fica patente é que,
independentemente do contexto democrático ou autoritário dos regimes que
18
É preferível colocar esta aliança nestes termos do que afirmar que esta se deu entre o Partido
Justicialista e a UCEDÉ, já que as mesmas eram construídas individualmente.
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implementaram as reformas econômicas, o poder acumulado no Executivo viabilizou a realização das reformas num prazo surpreendentemente curto, levandose em conta a magnitude das mudanças. Mais ainda, os recursos à disposição
dessa esfera de poder não surgiram no decorrer do processo reformista, mas
foram incubados no interior do modelo nacional-desenvolvimentista ao longo
de sua trajetória. No México e na Argentina os mesmos partidos – PRI e Partido
Justicialista, respectivamente – que implementaram o antigo modelo, realizaram a
conversão para o neoliberalismo. Da mesma forma no Chile, o regime de Pinochet,
mesmo exacerbando a pauta presidencialista, representou a continuidade de uma
tendência que vinha despontado desde muito antes.
Paradoxalmente, o hiper-presidencialismo, sob cujo eixo gravitaram as reformas, terminou sendo enfraquecido, em maior ou menor grau, por aquelas. Essa
situação verifica-se, sobretudo na experiência mexicana, onde o caráter imperial
do cargo de presidente deu lugar a um Executivo equilibrado por um congresso
bem mais efetivo no seu papel de representação de interesses. A implementação
de planos de descentralização, embora tímidos, e a reativação do parlamento e
do sistema partidário diminuíram a margem de manobra do Executivo chileno,
enquanto a Argentina é dos três, o que menos parece ter-se afastado da trajetória
anterior.
Vimos como nestas diferentes esferas as reformas econômicas foram processadas nestes três países e como a combinação de diferentes fatores concernentes
ao sistema político de cada país determinou o ritmo e a intensidade das reformas
e até mesmo como estas últimas acabaram influenciando algumas tendências e
mudanças políticas. Desta forma, fugimos um pouco do mito de que este processo
obedeceu essencialmente a fatores externos e estritamente econômicos.
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ABSTRACT
The article intends to analyze the role of the poli-
the presidential systems in question. The process
tical institutional sphere during the processes of
involved the emergence of technocratic groups
implantation of economic reforms in three coun-
within the nucleus of state power and, at the same
tries: Mexico, Argentina and Chile. The objective
time, the insulation of the economic sphere from
is to identify forms of interactions among specific
political pressures. With this purpose we analyze
political regimes and the neo-liberal reforms
the role and decision-making faculties of presiden-
implemented during the last decades. The main
tial power, both the type of political regime and
element responsible for the implementation of neo-
its consequent level of cohesion, and the electoral
liberal reforms has been the power concentrated
and party systems within the context of the reform
in the executive branch –a structural feature of
process in each country.
KEY WORDS
economic reforms
neo-liberalism
presidentialism
political system
RECEBIDO EM
fevereiro de 2007
APROVADO EM
março de 2008
RENATA OLIVEIRA PEIXOTO
Doutoranda e mestre em Ciência Política DCP/UFMG e graduada em Ciências Sociais pela mesma
Universidade.
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