Faculdade de Ciênicas Contábeis e de Administração do Vale do Juruena
Pós-Graduação Lato Sensu em GESTÃO EM ASSISTENCIA SOCIAL
Professora: Josimara Diolina Ferreira
GESTÃO EM ASSISTENCIA SOCIAL
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO SERVIÇO SOCIAL
PROFESSORA: JOSIMARA DIOLINA FERREIRA
Av. Gabriel Muller, 1065– Modulo 01 – Juina – MT – CEP 78320-000
www.ajes.edu.br – [email protected]
Todos os direitos reservados aos autores dos artigos contidos neste material didático.
De acordo com a Lei dos Direitos Autorais 9610/98.
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Professora: Josimara Diolina Ferreira
LINHA DO TEMPO DA ASSISTENCIA SOCIAL ( LBA ao SUAS)
1937- A assistência social como campo de ação governamental registra no Brasil duas ações
inaugurais: a criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS); e, na década de 40, a
criação da Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA).
1974-É criado o Ministério da Previdência e Assistência Social,baseado na centralidade e
exclusiva ação federal.
1988- Promulgada a Constituição que reconhece a assistência social como dever de Estado no
campo da seguridade social e não mais política isolada e complementar à Previdência Social.
Cria-se o Ministério do Bem Estar Social que,na contramão da Carta Magna, fortalece o modelo
simbolizado pela LBA (centralizador,sem alterar o modelo já existente).
1990- Primeira redação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) é vetada no Congresso
Nacional.
1993-Amplo debate e negociações de movimento nacional envolvendo gestores municipais,
estaduais,organizações não governamentais, técnicos e pesquisadores com o Governo Federal e
representantes no Congresso favorecem a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS).Inicia-se o processo de construção da gestão pública e participativa da assistência
social,através de conselhos deliberativos e paritários nas esferas federal, estadual e municipal.
1997- Editada a Norma Operacional Básica (NOB) que conceitua o sistema descentralizado e
participativo, amplia o âmbito de competência dos governos federal, municipais e estaduais e
institui a exigência de Conselho, Fundo e Plano Municipal de Assistência Social para o
município receber recursos federais.
1998-Nova edição da NOB diferencia serviços, programas e projetos; amplia as atribuições dos
Conselhos de Assistência Social; e cria os espaços de negociação e pactuação - Comissões
Intergestoras Bipartites e Tripartite, que reúnem representações municipais, estaduais e federais
de assistência social. É aprovada a primeira Política Nacional de Assistência Social.
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2003- É criado, no governo do Presidente Lula, o Ministério da Assistência Social. Em
dezembro de 2003 é realizada a IV Conferência Nacional de Assistência Social. A principal
deliberação do evento foi a instalação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) para o
Brasil. Foi precedido de intenso debate nacional para avaliação dos 10 anos de regulamentação
da assistência social no país.
2004-É criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que, sob o
comando de Patrus Ananias, acelerou e fortaleceu o processo de regulamentação da LOAS com
a construção do SUAS. Iniciou com a suspensão da exigência da Certidão Negativa de Débitos,
que impedia o MDS de repassar cerca de R$ 25 milhões por mês para os municípios. Em
outubro, após ampla mobilização nacional, editou nova Política Nacional de Assistência Social
que define o novo modelo de gestão para a nova política de seguridade social.
2005- Realização da V Conferência Nacional de Assistência Social, tendo como tema “SUAS
- PLANO 10: Estratégias e Metas para a Implementação da Política Nacional de Assistência
Social”. - O MDS dá a largada para a instituição da Norma Operacional Básica do SUAS
(NOB/SUAS), em evento que reuniu 1.200 gestores e trabalhadores sociais em Curitiba (PR). O
texto foi debatido em seminários municipais e estaduais e sua versão final foi aprovada no dia
14 de julho em reunião do CNAS.
- Publicação, em 15/07/2005, da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social (NOB/SUAS). A NOB regulamenta a PNAS 2004.
- Desenvolvimento da Rede SUAS, Sistema Nacional de Informação do SUAS.
2006-
Em dezembro de 2006 é aprovada a Norma Operacional de Recursos Humanos do
SUAS pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS),com o objetivo de regular a
gestão do trabalho no âmbito do SUAS.
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Sistema Único de Assistência Social: uma nova forma de gestão da assistência social
Berenice Rojas Couto
Passados 13 anos da aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), é preciso
retomar conceitualmente não só os princípios e as diretrizes contidos nas formulações dos
diversos documentos que enfeixam a regulação da política de assistência social, como também,
e principalmente, pensar na estruturação de elementos de gestão que impliquem a
materialização desses elementos. O tratamento, no campo da política social brasileira de
instrumentos de gestão, é um tema extremamente novo, principalmente se o campo de política
for a assistência social, em que, historicamente, a “boa vontade”, o ”amor aos pobres”, o
“voluntarismo” têm uma larga aceitação como elementos de mediação.
Efetivamente, a Política Nacional de Assistência Social, aprovada pela Resolução
no. 145, de 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), com
publicação no DOU de 28/10/2004, resultado de intenso e amplo debate nacional, é um
instrumento decisivo, que vai consolidar a condução do trabalho a ser realizado. Apresenta
como diretrizes:
I. descentralização políticoadministrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à
esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e
municipal bem como às entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando
único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características
socioterritoriais locais;
II. participação da população, por meio de organizações representativas,na formulação
das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
Política Social na graduação e na pós-graduação da Faculdade de Serviço Social da PUC/RS e
III. primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de
Assistência Social em cada esfera de governo;
IV. centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios,
programas e projetos (BRASIL, 2004, p. 32-33).Para a consolidação dessas diretrizes, é preciso
que a gestão da política considere que a negação delas tenha sido apresentada como uma das
características centrais no campo da política social de assistência social. Estabelecer um pacto
federativo responsável solidariamente pelo atendimento às necessidades sociais da população
pobre brasileira convoca a uma microrrevolução. A centralidade no governo federal, não só na
questão de recursos financeiros, como no desenho de que tipo de política deveria ser ofertada,
é característica que persistiu por longo tempo. Retomar a necessidade de autonomia no
diagnóstico, nas propostas de atendimento e no reconhecimento das diferenças regionais – na
apresentação das expressões da questão social, principalmente nas formas de resistência da
população – indica que é preciso repensar a intervenção das três esferas de governo no caminho
da consolidação da política.
O Sistema Único de Assistência Social (Suas) introduz uma concepção de sistema
orgânico em que a articulação entre as três esferas de governo constitui-se em elemento
fundamental. Desde a Loas, previa-se a política de assistência social articulada entre as esferas
municipal, estadual e federal.
Essa articulação, embora pensada, resultou em arranjos organizacionais pouco
consistentes e em transferência de responsabilidades. Os municípios, loci primeiros da
materialização da política, apontavam para a transferência de responsabilidades sem a devida
reforma tributária e sem o empenho dos recursos, que continuavam sendo muito escassos.
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Imperava a centralização da política na esfera federal e a execução dos programas e serviços
vinculados a uma única fonte de financiamento. A Política Nacional de Assistência Social
(PNAS) e o Suas, em especial no seu modo de gestão, repõem a necessidade de enfrentar o
desafio de dar materialidade à política, conforme os preceitos da Loas. Uma das questões
básicas apontadas pelo Suas refere-se à retomada da centralidade do Estado na garantia da
existência de serviços estatais como articuladores do serviços socioassistenciais necessários.
Nessa esteira, os Centros de Referência de Assistência Social (Cras), vinculados à proteção
social básica, e os Centros Especializados de Assistência Social (Creas), vinculados à proteção
social especial, representam a afirmação da presença do Estado na condução da política de
assistência social.
Contudo a existência física de espaços, por si só não garante a viabilização concreta
dessa referência; há, portanto, a necessidade de se adensar o debate sobre o significado desses
espaços, o que inclui discussões sobre os serviços, a estrutura, os acessos, os processos de
qualificação e avaliação, as interfaces e o controle social, o que, sem dúvida, pode ser
qualificado por subsídios oriundos de processos investigativos e de avaliação da gestão do
próprio sistema.
Outra questão fundamental nesse trabalho de gestão compartilhada está na ótica de
entender o papel das entidades beneficentes que devem compor a rede de serviços
socioassistenciais. Nesse campo, a primazia do atendimento dessas entidades resultou em
programas fragmentados, na maior parte das vezes desvinculados da realidade em que se
instalavam, sem compromisso com espaço público, com programas seletivos e com gestões,
quase sempre, centralizadoras e pouco participativas. Essa forma de organização criou um caldo
de cultura difícil de absorver, uma vez que os trabalhos realizados contribuíram em muito para
a reiteração da subalternidade da população usuária dos serviços assistenciais.
Isso resultou no enfraquecimento da organização da população pobre,sendo hoje um
grande desafio a participação desses usuários em entidades que possam ser representadas nos
espaços de controle social. Mais uma vez o desafio para a gestão do Suas é potencializar, nos
espaços de atendiment o às população, atividades que desenvolvam a autonomia e o
protagonismo dos usuários na direção de materializar a participação deles no espaço de controle
social utilizando mecanismos de democratização da política.
Para isso colabora, de forma decisiva, a definição de usuário contida na PNAS, ou seja,
[...] cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como:
famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e
sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou no acesso às
demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência
advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado
de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que
podem representar risco pessoal e social (BRASIL, 2004, p. 33).
O fato de compreendê-lo inserido em uma realidade social multidimensional,signatário
de várias expressões da questão social, indica visibilidade política a essa parcela da população e
ao seu direito de ser atendida.
A centralidade do papel do Estado na condução da política pública tem o caráter
de garantir que ela realmente atenda a “quem dela necessitar”, guardando os princípios da
igualdade de acesso, da transparência administrativa e da probidade no uso do recurso público.
A rede socioassistencial beneficente deve participar do atendimento às demandas, mas cabe ao
Estado estruturar o sistema e resguardar o atendimento às necessidades sociais. Assim, o
sistema é beneficiado pela experiência acumulada nesse campo pelas entidades, mas é
preservado no sentido de garantir que a rede será formada com base no caráter público e de
inclusão de todos.
A família, como elemento aglutinador do atendimento, busca romper com a lógica segmentada
da política social brasileira. A família, como compreensão condensada dos reflexos da
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desigualdade social brasileira, é pensada como núcleo de resistência e produto de uma realidade
dura, expressa não só pelos carecimentos econômicos, políticos e sociais, mas pelos elementos
subjetivos de sua forma de resistência a esses carecimentos. Atenção especial devem ter
os gestores ao tratarem dessa centralidade, uma vez que, se não colocada no solo histórico como
unidade de reprodução social, pode-se cair na armadilha de transferir do viés individualista,
centrado no sujeito, para um viés grupal, transferindo para a família a culpabilização da situação
em que se encontra.
Ao trabalhar com a perspectiva da centralidade na família, é preciso recuperar sua
condição de representação de classe e associá-la à compreensão de que suas vulnerabilidades
estão inscritas em um movimento do capitalismo na direção da “classe que vive do trabalho”
(Antunes, 1995).
Além das diretrizes, é preciso apontar os objetivos da PNAS que reforçam uma nova
construção na arquitetura da política de assistência social. Assim,a política de assistência social
deve ser realizada de forma integrada às demais políticas sociais setoriais, visando enfrentar as
desigualdades e garantir os mínimos sociais, na perspectiva da universalização dos direitos
sociais.
Para isso, essas políticas devem:
I. prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica
e/ou especial para as famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem;
II. contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos
ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais,
em áreas urbana e rural; e
III. assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade
na família e garantam a convivência familiar e comunitária (Brasil, 2004, p. 33.).
Com base nesses objetivos, aparecem duas questões que merecem ser ressaltadas:
a garantia da equidade no trato com a população usuária e a equivalência de acesso da
população urbana e rural, realidade só garantida pela Constituição de 1988, que vem ser
reafirmada pela PNAS/2004.
Como consequência da formulação da PNAS/2004 e da decisão da IV Conferência
Nacional de Assistência Social, depois de amplo debate, foi reafirmada a construção e
normatização nacional do Suas, aprovadas em julho de 2005 pelo CNAS por meio da Norma
Operacional Básica (NOB) no. 130, de 15 de julho de 2005. O Suas está voltado à articulação,
em todo o território nacional, das responsabilidades, dos vínculos e da hierarquia do sistema de
serviços, benefícios e ações de assistência social, de caráter permanente ou eventual, executados
e providos por pessoas jurídicas de direito público, sob o critério da universalidade e da
ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil.
Assim, é possível afirmar que a PNAS e o Suas alteram as referências conceituais,
a estrutura organizativa e a lógica de gestão e controle das ações na área. A sua consolidação
como sistema implica a determinação de oferta contínua e sistemática de uma rede constituída e
integrada, com padrões de atendimento qualificados e pactuados, com planejamento,
financiamento e avaliação.
Assim, a rede socioassistencial prevista no Suas está articulada em torno da proteção
social que, do ponto de vista do sistema, articula-se em proteção básica e especial e deve prever
a existência de:
1. serviços: atividades continuadas, definidas no art. 23 da Loas, que visam à melhoria
da vida da população e cujas ações estejam voltadas para as necessidades básicas da população,
observando os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidas nessa lei. A Política Nacional de
Assistência Social prevê seu ordenamento em rede, de acordo com os níveis de proteção social:
básica e especial, de média e alta complexidade;
2. programas: compreendem ações integradas e complementares, tratadas
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no art. 24 da Loas, com objetivos, tempo e área de abrangência, definidos para qualificar,
incentivar, potencializar e melhorar os benefícios e os serviços assistenciais, não se
caracterizando como ações continuadas;
3. projetos: definidos nos arts. 25 e 26 da Loas, caracterizam-se como investimentos
econômicossociais nos grupos populacionais em situação de pobreza buscando subsidiar técnica
e financeiramente iniciativas que lhes garantam meios e capacidade produtiva e de gestão para a
melhoria das condições gerais de subsistência, elevação do padrão de qualidade de vida,
preservação do meio ambiente e organização social, articuladamente com as demais políticas
públicas. De acordo com a PNAS/2004, esses projetos integram o nível de proteção social
básica, podendo, contudo, voltarem-se ainda às famílias e pessoas em situação
de risco, público-alvo da proteção social especial;
4. benefícios:
4.1 benefício de prestação continuada: previsto na Loas e no Estatuto do Idoso, é provido pelo
governo federal e consiste no repasse de um salário mínimo mensal ao idoso (pessoa com 65
anos ou mais) e à pessoa com deficiência que comprovem não ter meios para suprir sua
subsistência ou de tê-la suprida por sua família.
Esse benefício compõe o nível de proteção social básica, sendo seu repasse efetuado
diretamente ao beneficiário;
4.2 benefícios eventuais: são previstos no art. 22 da Loas e visam ao pagamento de
auxílio por natalidade ou morte, ou para atender às necessidades advindas de situações de
vulnerabilidade temporária,com prioridade para a criança, a família, o idoso, a pessoa com
deficiência,a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pública;
4.3 transferência de renda: programas que visam ao repasse direto de recursos dos
fundos de assistência social aos beneficiários, como forma de acesso à renda, visando ao
combate à fome, à pobreza e a outras formas de privação de direitos que levem à situação de
vulnerabilidade social, criando possibilidades para a emancipação, o exercício da autonomia das
famílias e dos indivíduos atendidos e o desenvolvimento local (BRASIL,2004).
O conceito básico que pontua a política é o de proteção social, entendida como “[...]
uma soma de ações [...], que visa proteger o conjunto ou parte da sociedade de riscos naturais
e/ou sociais decorrentes da vida em coletividade” (Mendes; Wunsch; Couto, 2006, p. 212).
Nesse sentido, a PNAS aponta para a realização de ações direcionadas a proteger os cidadãos
contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida e para o atendimento das
necessidades sociais.
Na formatação da proteção social da assistência social, a PNAS apresenta dois níveis de
atenção diferenciados: proteção social básica e proteção social especial de alta e média
complexidade.
A proteção social básica apresenta caráter preventivo e processador da inclusão
social. Tem como objetivos:
[...] prevenir situações de risco através do desenvolvimento de potencialidades
e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população
que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de
renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, entre outros) e/ou fragilização de vínculos
afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou
por deficiências, entre outras (BRASIL, 2004, p. 33).
Os serviços de proteção social básica serão referenciados nos Cras e serão compostos
também por uma rede formada por entidades e organizações assistenciais da área de
abrangência dos Cras.
As ações de proteção especial voltam-se aos indivíduos que se encontram em situação
de alta vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes de abandono,privação, perda de vínculos,
exploração, violência etc. Essas ações destinam-se ao enfrentamento de situações de risco em
famílias e por indivíduos cujos direitos tenham sido violados e/ou em situações nas quais já
tenha ocorrido o rompimento dos laços familiares e comunitários.
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As ações de proteção especial podem ser de:
• média complexidade: famílias e indivíduos com seus direitos violados,mas cujos
vínculos familiares e comunitários não foram rompidos;
“alta complexidade: são aquelas que garantem proteção integral – moradia, alimentação,
higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos com seus direitos violados, que se
encontram sem referência e/ou em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo
familiar e/ou comunitário” (BRASIL, 2004, p. 38).”
Os serviços de proteção social devem prover um conjunto de seguranças que cubram,
reduzam ou previnam riscos e vulnerabilidades sociais (SPOSATI,1997) bem como
necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus
usuários. Seu conteúdo e suas diretrizes são reveladores da extensão e das particularidades da
proteção social adotada pelo Estado e expressa pela política de assistência social.
Na PNAS/2004, as seguranças a serem garantidas são:
• segurança de acolhida: provida por meio da oferta pública de espaços e serviços adequados à
realização de ações de recepção, escuta profissional qualificada, informação, referência,
concessão de benefícios, aquisições materiais, sociais e educativas. Supõe a abordagem em
territórios de incidência de situações de risco bem como a oferta de uma rede de serviços e
de locais de permanência de indivíduos e famílias de curta, média ou longa duração;
• segurança social de renda: é complementar à política de emprego e renda e se efetiva
mediante a concessão de bolsas-auxílios financeiros sob determinadas condicionalidades, com a
presença ou não de contrato de compromissos, e por meio da concessão de benefícios
continuados para cidadãos não incluídos no sistema contributivo de proteção social e que
apresentem vulnerabilidades decorrentes do ciclo de vida e/ou incapacidade para a vida
independente e para o trabalho;
• segurança de convívio: realiza-se por meio da oferta pública de serviços continuados e de
trabalho socioeducativo que garantam a construção, a restauração e o fortalecimento de laços de
pertencimento e vínculos sociais de natureza geracional, intergeracional, familiar, de
vizinhança, societários.
A defesa do direito à convivência familiar, que deve ser apoiada para que se possa
concretizar, não restringe o estímulo à sociabilidades grupais e coletivas que ampliem as formas
de participação social e o exercício da cidadania.
Ao contrário, a segurança de convívio busca romper com a polaridade individual/coletivo,
fazendo com que os atendimentos possam transitar do pessoal ao social, estimulando indivíduos
e famílias a se inserirem em redes sociais que fortaleçam o reconhecimento de pautas comuns e
a luta em torno de direitos coletivos;
• segurança de desenvolvimento da autonomia: exige ações profissionais que visem ao
desenvolvimento de capacidades e habilidades, para que indivíduos e grupos possam ter
condições de exercitar escolhas, conquistar maiores possibilidades de independência pessoal e
superar vicissitudes e contingências que impedem seu protagonismo social e político. O mais
adequado seria referir-se aos processos de autonomização considerando a complexidade e a
processualidade das dinâmicas que interferem nas aquisições e conquistas de graus de
responsabilidade e liberdade dos cidadãos,que só se concretizam se apoiadas nas certezas de
provisões estatais, proteção social pública e direitos assegurados;
• segurança de benefícios materiais ou em pecúnia: garantia de acesso à provisão estatal, em
caráter provisório, de benefícios eventuais para indivíduos e famílias em situação de riscos e
vulnerabilidades circunstanciais, de emergência ou calamidade pública (BRASIL, 2007).
O Suas representa um esforço no sentido de organizar, de forma clara, a estruturação
nacional da política de assistência social. Sua formulação, com os instrumentos de
gerenciamento, de monitoramento, com a definição dos espaços públicos articuladores,
constitui-se em avanço notório no campo da política social. Nessa área é preciso destacar as
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normas técnicas emanadas do governo federal que têm incidido na organicidade e qualidade dos
serviços.Ferramentas de gestão: inserção do Suas na agenda política.
Um dos grandes desafios da gestão da política social consiste em definir os seus
elementos básicos que deverão apontar para concretização do Suas. Entre eles, têm enorme
relevância a legislação e as normas operacionais e técnicas construídas no seu processo de
implantação e implementação.
O amplo conhecimento da Loas, da PNAS/2004 e da NOB/Suas é fundamental para o
processo de gestão. A NOB/Suas aponta claramente que o plano de assistência social, o
orçamento, o monitoramento, a avaliação e a gestão da informação e o relatório anual de gestão
constituem-se em instrumentos privilegiados de gestão.
A própria organização do sistema, então, impõe a busca de fundamentos teóricos
nos instrumentais do planejamento participativo como indutor da conformação da rede a ser
ofertada. Resultará daí a possibilidade concreta de garantia de caráter público,de protagonismo
dos usuários e de construção de indicadores para monitoramento e avaliação do processo. É
preciso antever que [...] as propostas devem ser viáveis (econômica, estrutural e politicamente),
devem ser pertinentes (responder às prioridades estabelecidas, ter alcance e efetividade) devem
ter visibilidade (explicitar objetivos, metas, procedimento,recursos) e ter legitimidade
(apoio/reconhecimento social dos trabalhadores que atuam na política e nos usuários)
(PRATES, 2006, p. 49).
Para o projeto de gestão, é fundamental um diagnóstico claro e objetivo da realidade
social em que a política é chamada a intervir. Para isso torna-se necessário utilizar os dados
disponíveis nos bancos de dados do IBGE, do Ipea,além de estudos feitos por universidades e
grupos de pesquisa.
O Suas WEB e o Cadastro Único, hoje, são efetivamente excelentes instrumentos
gerenciais.
Quanto maior for a possibilidade de acertar na análise prévia da realidade, maior é a
chance de acertar nas respostas construídas. Não é possível, hoje,trabalhar na perspectiva do que
sempre foi parâmetro para a política assistencial,ou seja, o olhar particular das autoridades ou
dos técnicos normalmente desenhado com base na leitura moral da realidade social. Se estiver
claro para todos que o desafio é enorme – e a PNAS/2004 e o Suas apontam a complexidade
da realidade social e a multidimensionalidade dos elementos que configuram a situação em que
se encontram os usuários da assistência social –, torna-se fundamental enriquecer as propostas
de gestão com os dados disponíveis seja em estudo prévio, seja em pesquisas empíricas da
realidade.
Para além disso, precisa-se de ferramentas que identifiquem, com clareza, as situações
em que a política deverá incidir. Com base nos conceitos de vulnerabilidade e de risco definidos
na PNAS, é necessário identificar, no território, onde se localizam os elementos que devem ser
enfrentados pela ação da política de assistência social. A identificação de indivíduos e famílias,
embora compreendida como singular, deve ser feita de acordo com a lógica do atendimento
às necessidades sociais, de forma que os problemas sejam identificados,sem, contudo, servirem
à estigmatização desses grupos.
Os impactos na realidade devem ser avaliados como consequências que determinado
problema gera para aquela parcela da sociedade, naquele território,e não como um problema
particular, individual ou grupal. Um exemplo: o trabalho infantil pode ser a realidade de uma
comunidade de adultos desempregados, assim a gestão deve pensar não só em retirar a criança
da exploração do trabalho, mas também em propor como essas famílias podem ser inseridas
no processo produtivo, garantidor de renda. Para isso será necessário compreender
minimamente a vocação produtiva do município e articular a ação com as políticas de trabalho,
educação, transporte, entre outras.
Trabalho em rede:
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a necessidade de conceituar o tema A PNAS/2004 é bastante clara ao indicar a forma
de organização do atendimento às demandas sociais. Aponta a metodologia de rede como
estratégia garantidora do sistema. Para ela, concorrem os conceitos de
integralidade,subsidiariedade e complementaridade. A coordenação do sistema é estatal,
garantindo assim a efetividade da política pública.
Nesse caso, os Cras e os Creas são espaços públicos estatais da maior relevância, pois
seu trabalho deve
centrar-se não só no acolhimento dos usuários e de suas demandas, mas como
indutor da rede no território onde está instalado.
A rede não é a junção de entidades presentes no território; ela é a pulsação conjunta das
respostas articuladas para enfrentamento das desigualdades sociais identificadas. É a
constituição de uma estrutura orgânica, viva que articula o conjunto de respostas, com eficiência
e eficácia, em torno dos problemas daquele território. Essa formulação exige um processo de
gestão firme que seja constantemente monitorado e avaliado.
Retomando os desafios: à guisa de finalização Os grandes desafios estão apresentados
primeiramente na perspectiva de pensar uma política nacional articulada para uma área que
sempre foi dada a experiências particulares associadas à caridade e às benesses.
Dentro do sistema,torna-se relevante a questão da territorialidade, não como espaço
apenas geográfico de concentração da pobreza, mas como espaço onde existe vida,
contradições, resistências, passividade, que precisa ser resgatado para que a assistência social
identifique não só as carências da população como também as formas de resistência por ela
engendradas.
Pensar o sistema pressupõe ter clara a dimensão política da assistência social,e discutir a
qualidade nos atendimentos, que deve compreender exigências universais, embora respeitando
características regionais e locais.
O Suas parte do pressuposto de que o acesso à política de assistência social se dará na
condição de sujeito de direitos, os quais se constroem e se garantem na coletividade, mas têm
como centralidade a família, tentando romper com a lógica individualista de prestação de
serviços assistenciais.
A organização dos serviços dentro do Suas aponta para a necessidade de garantir a
qualidade de acesso na condição de direito e de enfrentar o grande desafio de romper com uma
cultura instalada e enraizada na sociedade brasileira,especialmente no que se refere ao
tratamento da pobreza baseado em um viés conservador que não permite a instalação de uma
cultura de direitos sociais (COUTO, 2004).
Engendrar uma organização da política dividindo-a em proteção social básica e especial
delimita com clareza o campo no qual é preciso construir respostas. A tentativa de romper com
serviços por segmentos e realinhar uma rede de prestação de serviços articulada às necessidades
sociais é uma tentativa de redefinir a rede socioassistencial e repensá-la. Na contramão dessa
organização, encontra-se a maioria dos serviços organizados privados e/ou públicos que se
constituíram para atender às demandas dos segmentos.
A utilização de ferramentas gerenciais e de profissionalização no trato da assistência
social exigirá um novo perfil de profissional, e sua qualificação deverá ser permanente (vital
instrumento: a NOB/RH). Importa romper com a lógica voluntarista e de senso comum que tem
alocado recursos humanos nos serviços assistenciais.
O trabalho em rede exige forte direção da coordenação estatal, uma vez que no campo
assistencial ele vem sendo sinônimo da soma de entidades existentes, e não a conjugação de um
sistema disponível para o enfrentamento das refrações da questão social. A rede deve ser
propulsora de trabalho sincronizado entre os serviços, programas e projetos e a transferência de
renda.
A gestão, no caso do Suas, é central para a efetividade do sistema e, para
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que se consolide, será fundamental utilizar os referenciais do planejamento participativo e
pautar-se na premissa da democratização dos espaços e na garantia de direitos sociais universais
e emancipadores.
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Sposati , A. Mínimos sociais e seguridade social: uma revolução da consciência
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A gestão intersetorial das políticas sociais e o
terceiro setor
A complexidade dos problemas sociais torna necessário integrar os diversos atores sociais e
organizacionais na gestão das políticas sociais, privilegiando a ação intersetorial
A intersetorialidade, enquanto integra saberes e experiências das políticas setoriais, constitui
um fator de inovação na gestão da política e possibilita também a articulação das diversas
rganizações que atuam no âmbito das políticas sociais, constituindo as redes sociais. A
intersetorialidade e a rede, para dar eficiência e eficácia a gestão das políticas sociais, exigem
mudanças significativas na lógica da gestão tanto das organizações públicas estatais como das
organizações sem fins lucrativos, integrando-as para atender os interesses coletivos.
Palavras-chave: Gestão das políticas sociais, Descentralização,Gestão intersetorial,
Organizações sem fins lucrativos, Redes sociais, Parceria.
Abstract
The complexity of the social problems brings the necessity to integrate the diverse social and
organizational actors in the management of the social policies, privileging the intersectorial
action. The intersectoriality,while it integrates knowledge and experiences of the sectorial
policies, constitutes a factor of innovation in the management of the politics and also makes
possible the articulation of the diverse organizations that act in the scope of the social policies,
constituting social networks. The intersectorialityand the network, in order to give efficiency
and effectiveness to the management of these policies,demand in such a way significant changes
in the logicof the management of the state public organizations as well as in the non-profit
organizations integrating them to take care of the collective interests.
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Key Words: Management, Social Policies, Decentralization, Management Intersectoriality,
nonprofit
Introdução
O Estado e seu aparato buscam novos formatos, democratizando suas relações e
tornando mais susceptível ao controle social. As transformações que vêm ocorrendo no aparato
estatal brasileiro, em seus diversos níveis de governo, é um processo ainda incipiente.
Os interesses privados que perpassam as estruturas organizacionais são difíceis de
serem desalojados para darem lugar aos interesses coletivos.
As organizações, como realidades sociais, vão sendo construídas ao longo do tempo,
incorporando novos atores e seus interesses, independentemente de sua posição. A capacidade
dessas organizações de intervir de maneira eficaz na realidade social não depende apenas das
habilidades dos atores sociais envolvidos em ler situações, mas também da criação de novos
conhecimentos organizacionais.Entender essa realidade construída socialmente e propor
mudanças nas suas formas de agir não é uma tarefa fácil, principalmente quando se trata das
organizações públicas, especialmente aquelas gestoras das políticas sociais.
A crise econômica e social dos países demanda maior eficácia na gestão dessas
políticas. As organizações públicas, responsáveis por essa gestão, por motivos diversos, não têm
conseguido realizar essa tarefa. Os impasses vividos pelo setor público faz com que se busque
novas saídas e dentre elas as organizações do terceiro setor constitui uma das alternativas
privilegiadas para fazer frente aos problemas sociais que afetam o conjunto da população.
São espaços institucionais que não se restringem apenas a um setor,são organizações
que materializam a realidade intersetorial. São espaços que desenvolvem a cidadania (Oliveira e
Junqueira, 2003).
A complexidade dos problemas sociais exige vários olhares, diversas maneiras de
abordá-los, aglutinando saberes e práticas para o entendimento e a construção integrada de
soluções que garantam à população uma vida com qualidade.A partir dessa visão pretende-se,
neste artigo, discutir a intersetorialidade, a gestão intersetorial e as redes sociais que integram e
articulam práticas sociais.
Em seguida procurar-se-á visualizar como as organizações do terceiro setor constituem
uma alternativa de descentralização para a gestão das políticas sociais. Isso, contudo, não
significa que as organizações públicas serão substituídas, mas têm seu poder partilhado por
organizações privadas autônomas, que privilegiam os interesses coletivos.
A incorporação das organizações do terceiro setor introduz uma nova dinâmica na
gestão das políticas sociais, que, privilegiando a lógica do cliente, valoriza a gestão intersetorial,
que possibilita o desenvolvimento de uma sociedade mais justa e equânime.
Gestão Intersetorial das Políticas Sociais
A qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais. A ação
intersetorial surge como uma nova possibilidade para resolver esses problemas que incidem
sobre uma população que ocupa determinado território. Essa é uma perspectiva importante
porque aponta para uma visão integrada dos problemas sociais e de suas soluções. Com isso,
busca-se otimizar os recursos escassos procurando soluções integradas, pois a complexidade da
realidade social exige um olhar que não se esgota no âmbito de uma única política social.
A intersetorialidade incorpora a idéia de integração,de território, de eqüidade, enfim dos
direitos sociais; é uma nova maneira de abordar os problemas sociais. Cada política social
encaminha a seu modo uma solução,sem considerar o cidadão na sua totalidade e nem a ação
das outras políticas sociais, que também estão buscando a melhoria da qualidade de vida.
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Essa abordagem supõe a consideração dos problemas sociais onde eles se manifestam.
Nessa perspectiva,a cidade constitui um espaço privilegiado para realizar a ação intersetorial. É
um espaço definido territorial e socialmente, onde as pessoas vivem e se reproduzem. É nela
que as pessoas e os grupos se relacionam para construírem o seu futuro.
Por isso, é na cidade onde se concretiza, principalmente, a integração das políticas
sociais e, conseqüentemente,a ação intersetorial e interinstitucional (Junqueira,1999, p.61).
Considerar as políticas sociais no âmbito da cidade vem de encontro às mudanças que
vêm ocorrendo no mundo econômico. Estabelece-se novas relações de trabalho, oferecendo
emprego sem estabilidade, principalmente,no setor de serviços e utiliza-se de maneira
diferenciada a mão-de-obra feminina (Viana, 1998,p.24).
A cidade, considerada como protagonista política,como arena de negociação e de
salvaguarda dos interesses dos cidadãos, não pode encarar de maneira fragmentada e
setorializada os problemas sociais que emergem em seu espaço geográfico. Essa maneira de
encarar os problemas sociais determina uma nova forma de gestão das políticas sociais, que
passa também pela descentralização.
A intersetorialidade refere-se à população e aos seus problemas, circunscritos
a um território ou região da cidade ou do município.Essa visão da ação integrada das políticas
sociais ainda não constitui uma prática dos gestores.
A ação inrtersetorial é um processo de aprendizagem e de determinação dos sujeitos,
que deve resultar em uma gestão integrada, capaz de responder com eficácia à solução dos
problemas da população de um determinado território, saindo, entretanto, do âmbito da
necessidade para o da liberdade. O homem é considerado na sua integralidade, superando a
autonomização e a fragmentação que têm caracterizado a gestão das políticas sociais para uma
dimensão intersetorial.
A intersetorialidade que transcende um único setor social é a “articulação de saberes e
experiências no planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em
situações complexas, visando o desenvolvimento social, superando a exclusão social”
(Junqueira e Inojosa, 1997). É uma nova lógica para a gestão da cidade, buscando superar a
fragmentação das políticas, considerando o cidadão na sua totalidade. Isso passa pelas relações
homem/natureza e homem/homem que determinam a construção social da cidade.
A intersetorialidade constitui uma concepção que deve informar uma nova maneira de
planejar, executar e controlar a prestação de serviços, para garantir um acesso igual dos
desiguais. Isso significa alterar toda a forma de articulação dos diversos segmentos da
organização governamental e dos seus interesses.
Essa forma de atuar é nova, por isso deve acarretar mudanças nas práticas e na cultura
das organizações gestoras das políticas sociais. É um processo que tem riscos em função das
resistências previsíveis de grupos de interesses. A ousadia de mudar vai precisar das alianças de
todos os que desejam incrementar a qualidade de vida do cidadão, dentro e fora da
administração pública estatal.
Tratar os cidadãos, situados num mesmo território,e seus problemas, de maneira
integrada, exige um planejamento articulado das ações e serviços. Mas isso só não basta. Esse
novo fazer envolve mudanças de valores, de cultura, que são percebidas: nas normas sociais e
regras que pautam o agir de grupos e organizações sociais. Essa mudança exige a apreensão da
cultura baseada em aspectos rotineiros das práticas cotidianas, que “definem o estágio
socialmente construído em relação ao qual a geração de atores dá vida à sua cultura” (Morgan,
1996:137). Essa construção não passa apenas no interior das organizações, pelos
relacionamentos diários que estabelecem as pessoas entre si, mas também pelo funcionamento
de grupo ou grupos exteriores às organizações e das lideranças que emergem desse processo.
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Vivemos em uma época de incerteza, na qual as organizações, para criarem novos
conhecimentos,devem olhar para fora e para o futuro, prevendo mudanças.Inovar significa
buscar o conhecimento dos indivíduos fora da organização, estabelecendo a ligação entre a
realidade interna e externa, para articular um novo conhecimento organizacional. Esse novo
conhecimento tanto envolve ideais como idéias, visando recriar o mundo de acordo com uma
perspectiva específica ou ideal (Nonaka;Takeuchi, 1997,p. 10).
Essa nova realidade criada a partir de um novo conhecimento deve ser partilhada no
interior das organizações gestoras das políticas sociais, e isso vai depender, principalmente, da
mudança das práticas organizacionais e das relações sociais que se estabelecem entre os
diversos atores organizacionais. Essas práticas deverão privilegiar a integração de saberes e
experiências em prejuízo da setorialização e da autonomização. Os atores organizacionais e os
grupos populacionais passam a ser considerados como sujeitos capazes de perceberem de
maneira integrada os seus problemas e identificar soluções adequadas à sua realidade
social.
Uma nova construção se delineia, exigindo mudanças, tanto no âmbito das organizações
públicas estatais responsáveis pela gestão das políticas sociais,como dos grupos populacionais.
No âmbito das organizações estatais, com a descentralização, elas devem transferir suas
competências para instituições prestadoras de serviços sociais. Com isso, estabelece-se
uma parceria com organizações privadas autônomas /voltadas para o interesse coletivo capazes
de desenvolverem de maneira integrada projetos intersetoriais em resposta às demandas sociais
da população.
Esse processo ganha consistência quando as necessidades dos grupos populacionais que
se distribuem em um território como sujeitos articulam soluções intersetoriais. . Nesse processo,
a população passa a ser considerada como sujeito e não como objeto de intervenção. Com isso
ela passa a assumir um papel ativo, colaborando na identificação dos problemas e na sua
solução. Com isso, muda-se a lógica da política social, que sai da visão da carência, da solução
de necessidades, para aquela dos direitos dos cidadãos a uma vida digna e com qualidade.
É a construção de um projeto social que se delineia.
Contudo, sua realização vai depender das mudanças de práticas e valores
organizacionais, que permitirão ao discurso intersetorial ganhar concretude,mediante o respeito
às diferenças e à incorporação das contribuições de cada política social no entendimento
e na superação dos problemas sociais. Para isso, é necessário construir mecanismos de
articulação e de integração das decisões, tendo com objetivo e referência a qualidade de vida da
população.
Nesse sentido, o planejamento constitui um importante instrumento para concretizar
essa nova ação: o planejamento e a descentralização das decisões no âmbito da cidade. O
processo de planejamento não esgota a ação intersetorial, que deve incorporar nesse
processo a avaliação e o monitoramento das ações, tendo como perspectiva os resultados que
devem mudar a qualidade de vida do cidadão. De nada adianta uma visão de futuro dada pelo
planejamento se não há monitoramento e avaliação de resultados, pois trabalhamos numa
perspectiva de processos e não de resultados.
É necessário mudar essa lógica e buscar resultados que revertam em mudanças para a
qualidade de vida dos cidadãos Assim, a concretização da ação intersetorial incorpora
não apenas a compreensão compartilhada sobre finalidades, objetivos, ações e indicadores de
cada programa ou projeto, mas práticas sociais articuladas que acarretem um impacto na
qualidade de vida da população. Portanto, a viabilização dessa ação intersetorial depende da
habilidade de criar grupos que possuam um senso compartilhado de realidade com coesão,
em torno de entendimentos comuns, que determinam seu crescimento.
A proposta é fazer com que as ações intersetoriais possibilitem impactar a qualidade de
vida dos diversos segmentos sociais da cidade através de um desenvolvimento sustentável. Esse,
entendido como o “que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das
gerações futuras para satisfazer a sua” ( UNESCO, 1999:31).
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Portanto, a ação intersetorial não se esgota no âmbito de uma organização ou de uma
política social,mas de várias organizações públicas, sejam privadas ou estatais, apontando para a
necessidade de procurar outras saídas, para lidar com as incertezas e a complexidade
dos problemas sociais. Os problemas sociais emergem da interação do sujeito com o mundo, e
sua percepção não é única, depende dos valores de cada ator social envolvido, e, como tal, sua
solução também não será única, inclusive porque as certezas absolutas perderam consistência.
A intersetorialidade como um meio de intervenção na realidade social exige articulação de
instituições e pessoas, para integrar e articular saberes e experiências estabelecendo um
conjunto de relações, constituindo uma rede. Essas relações entre instituições e pessoas permite
pensar na idéia de rede como uma possibilidade de “reconstruir a sociedade civil” (Dabas,
1995, p.447), que se desenvolve a partir de seus integrantes, que se articulam em função do
bem-estar social e da produção, tornando-os produtores ativos.
A noção de rede como um emaranhado de relações das quais os indivíduos constituem
os nós, significa uma transformação das idéias sobre organização social. Mas ainda hoje temos
dificuldades para incorporar as implicações da metáfora de rede tanto no nível das organizações
como da sociedade. “A maioria das pessoas continuam pensando como indivíduos isolados
e não como parte de múltiplas rede de interações:familiares, de amizade, de trabalho,
recreativas”, etc.(Najmanovich,1995, p.61).
Contudo, essa postura começou a mudar. A complexidade e as incertezas da realidade
social determinam que o pensamento positivo marcado pelas certezas ceda lugar àquele que
considera as interações dinâmicas e as transformações. O observador isento está mudando para
um sujeito que também pensa,sente e age como realidades indissociáveis, formando um todo
complexo. A diversidade é a marca da época,bem como o reconhecimento das diferenças, da
alteridade e da interação, que possibilitam o encontro que se origina dos padrões de significado
e da ação simbólica, que cria e muda as organizações como sistemas que se auto-reproduzem
(Morgan, 1996, p. 241).
As pessoas organizam seu significado em torno do que são e acreditam que são, e as
redes de intercâmbios conectam indivíduos, grupos, regiões e organizações de acordo com os
objetivos processados na rede(Castells, 1999, p. 23). “A metáfora da rede, especialmente
dos fluxos variáveis com deslocamento dos pontos de encontro e renovação das pautas de
conexão,tem-se mostrado aptas para pensar e construir novas formas de convivência, que
permitam gerar novos mundos” (Najmanovich,1995, p. 71).
Nesse contexto de rede, a criatividade e a compreensão são mais importantes que a
certeza e a predição.E as redes, no universo de mudanças, surgem como uma linguagem de
vínculos entre as relações sociais e as organizações que interagem, mediadas por atores
sociais que buscam entender de maneira compartilhada / realidade social .São formas de agir
que privilegiam os sujeitos, que, de maneira interativa, apropriam o conhecimento dos
problemas sociais e sua solução.
Nas redes, os objetivos definidos coletivamente, articulam pessoas e instituições que se
comprometem em superar de maneira integrada os problemas sociais.
Essas redes são construídas entre seres sociais autônomos, que preservam sua identidade, mas
compartilham objetivos que orientam sua ação, respeitando as diferenças de cada membro
(Villasante, 2002).
Daí a importância de que cada organização pública, seja estatal ou privada, desenvolva seu
saber para colocá-lo de maneira integrada a serviço do interesse coletivo.A rede de organizações
estabelece acordos de cooperação,de alianças e de reciprocidade. Essas novas práticas de
cooperação constituem um meio de encontrar saídas para intervir na realidade social complexa.
Nesse contexto é que emerge a noção de cooperação intersetorial como conseqüência das novas
forças sociais que surgem no nível macrossocial (Austin,2001), além da percepção da
complexidade dos problemas sociais que apenas uma política não é capaz de solucionar. Os
problemas sociais aumentam e sua complexidade exige a cooperação de organizações públicas e
privadas, emergindo novas sinergias.
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Nessa perspectiva, a rede constitui a construção de um espaço de organização dos
sujeitos “enquanto encarna um projeto utópico, não como meta futura,mas como uma realidade
presente…” (Pakman, 1995,p.302). Por isso, a rede é uma construção coletiva, que se define na
medida em que é realizada. Sua verdade está na sua concretização, na superação das
determinações sociais mediante o estabelecimento de parcerias entre sujeitos individuais ou
coletivos, mobilizados por objetivos construídos e apropriados coletivamente, para a construção
de uma nova realidade social (Junqueira, 1999, p.64).
Assim, as organizações sem fins lucrativos, como integrantes desse processo de parceria
passam a constituir uma forma privilegiada de gestão das políticas sociais. Além dessas
organizações, são incorporados indivíduos que voluntariamente integram as redes,
ajudando a tecê-las, colocando o seu saber, o seu tempo e experiência a serviço do bem público.
Assim, o trabalho voluntário e sua organização constitui parte de um processo mais amplo de
cooperação de parceria como um meio de garantir aos diversos segmentos sociais uma vida com
qualidade, pois é “nessa interação entre os homens que um mundo plenamente humano pode se
constituir” (Telles, 1999, p.44).
Preservar a identidade de cada membro e sua competência na gestão dos recursos faz com essas
organizações interajam, tanto na concepção das ações intersetoriais como na sua execução, para
garantir à população seus direitos sociais.
Esse processo, articulando os diversos atores sociais públicos - estatais e privados - e
mesmo lucrativos,possibilita superar a incapacidade dos responsáveis pela gestão dos microprocessos das políticas sociais. O Estado, enquanto descentraliza seu poder,possibilita a criação
de novos formatos organizacionais, de novos espaços públicos, possibilitando novas respostas
da sociedade civil às demandas de alguns de seus segmentos.
A dinâmica de cooperação e integração das organizações sem fins lucrativos na gestão
das políticas sociais transcende de algum modo a especificidade de cada uma. Mas ao mesmo
tempo isso não significa,como diz Fernandez (1995, p.396) “colaborar com a privatização da
problemática social (...), contribuir na reconstrução do tecido social, a expansão de
comportamentos associados à participação e a redução da vulnerabilidade dos setores
populares”. Assim, a rede constitui uma alternativa de desenvolvimento social quando produz
mudanças nas condições materiais de existência e na construção subjetiva da realidade em
cada um dos atores envolvidos.Portanto, o conceito de gestão intersetorial e de rede cria novas
possibilidades de intervenção, gerando em cada um de seus membros a participação que
viabiliza a reconstrução da sociedade civil. Ocasiona a criação de respostas novas aos problemas
sociais,tornando mais eficaz a gestão social, que se caracteriza por ser intersetorial, articulando
instituições e pessoas para construírem projetos, recuperar a vida e a utopia.
Gestão das Políticas Sociais e o Terceiro Setor
A política social é parte do processo estatal de alocação e distribuição de valores. Ela
“intervém no hiato derivado dos desequilíbrios na distribuição, em favor da acumulação e em
detrimento da satisfação das necessidades sociais básicas, assim como na promoção da
igualdade” (Abranches, 1987, p.11). O Estado intervém na realidade social para promover os
direitos sociais, garantir os direitos do cidadão.
As “políticas sociais são decisivas para a consolidação democrática e para o futuro da
economia, dado o seu potencial de redução de riscos políticos e sociais”e elas “só têm eficácia
quando atuam de modo integrado sobre as condições de vida dos segmentos sociais” (Draibe,
1997, p.12).
A discussão desse modo integrado de atuar das políticas sociais, que está presente na
Constituição Brasileira de 1988, foi um salto de qualidade, pois reconheceu-se o direito do
cidadão à saúde, à educação, etc. No entanto, no âmbito da lei ainda estamos no nível do
discurso. Passar do discurso à prática é uma tarefa de difícil realização, pois exige diversas
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mediações,que passam pelos interesses dos atores sociais,da sua cultura, da relação que mantêm
com a organização gestora dessa política.
A implantação integrada das diversas políticas sociais não depende apenas da vontade
política de quem tem o poder ou os recursos disponíveis, pois cada política setorial tem seus
interesses e práticas.Assim, realizar um projeto articulado das políticas sociais demanda a
mudança de práticas, padrões, valores,enfim, da cultura organizacional das instituições
públicas gestoras das políticas sociais; ou ainda a incorporação de organizações autônomas
privadas voltadas para os interesses coletivos capazes de dar maior eficácia à gestão das
políticas sociais. Nesse contexto é que emergem as instituições sem fins lucrativos, que, na
concepção de Drucker (1994,p.40), não fornecem bens ou serviços, mas o ser humano
mudado. Essas organizações constituem aquilo que o autor denomina de uma segunda contracultura: a “das instituições não- lucrativas e não-governamentais do “terceiro setor”, pois seus
voluntários não-remunerados constituem” uma força de trabalho que “possuem um espírito
distinto, valores distintos e prestam uma contribuição distinta à sociedade” (Drucker, 1997,
p.159).
São organizações que envolvem pessoas comprometidas com o bem coletivo, onde a
iniciativa individual não privilegia interesses individuais,mas coletivos.Essas organizações sem
fins lucrativos e não-governamentais constituem aquilo que se denomina terceiro
setor, sem serem consideradas nem estado nem mercado. São organizações públicas privadas,
porque
não estão voltadas à distribuição de lucros para acionistas
ou diretores, mas para a realização de interesses
públicos, entretanto, desvinculadas do aparato estatal.Essa nova realidade que está sendo
construída estabelece uma nova relação entre Estado e Sociedade,entre público e privado. Se até
período recente o Estado era o promotor exclusivo das políticas sociais,esta realidade começou a
mudar em função das demandas e pressões advindas das pessoas e grupos organizados,
até mesmo dos organismos governamentais que buscam novas formas de gestão, novas
maneiras de atender às necessidades sociais.Apesar dessas organizações sem fins lucrativos já
estarem presentes nos países desenvolvidos, no Brasil esse movimento é mais recente. Inicia-se
a partir da década de 70, com as organizações não-governamentais voltadas para movimentos de
defesa de meio ambiente, de minorias, etc. Atualmente, esse movimento ampliou,
principalmente, com a Constituição de 1988 quando o foco deixou de ser apenas a satisfação
das necessidades básicas para voltar para a garantia dos direitos sociais. A partir daí as políticas
sociais passaram a ser formuladas não em função do atendimento das carências, do atendimento
dos excluídos,mas como expressão de direitos.
Essa abordagem é fundamental. Do contrário estaremos sempre na dependência dos
recursos orçamentários,da sensibilidade dos políticos no poder às demandas dos desprotegidos,
às suas carências. Mudar /essa formulação é uma tarefa que exige que as políticas sociais
passem de um estatuto de carência para um de direitos (Oliveira, 1994, p. 4). Com isso,
inicia-se um processo de mudança da lógica que ainda informa as organizações filantrópicas:
atender os excluídos.
Essa transformação não se fará apenas pela formulação de leis como ocorreu com a
Constituição de 1988, mas pela confluência de várias forças sociais,da mudança de interesses de
classe arraigados nas instituições públicas. Do reconhecimento, pelos diversos atores
organizacionais, dos direitos dos cidadãos de ter acesso aos bens e serviços sociais.
É um processo que exige a atualização das propostas /mediante o envolvimento dos diversos
segmentos sociais no âmbito das organizações e da própria sociedade.Isso significa a construção
de uma nova realidade social onde os que eram considerados carentes,excluídos, deixam de ser
objeto de benemerência do Estado e das classes mais abastadas, para tornarem-se sujeitos de
direitos. Isso significa mudar a cena política, pois todos cidadãos passam a ter direitos de
acesso à saúde, à educação, à habitação e a outras condições sociais que lhes garantam uma vida
com qualidade.
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Nessa perspectiva, as políticas sociais passam a ser formuladas como direitos dos
cidadãos e dever do Estado conforme define a Constituição de 1988. O objetivo é chegar a uma
distribuição mais equüitativa da riqueza, onde os mais pobres, como sujeitos que buscam valer
seus direitos de cidadãos. Isso traz implícito a construção da cidadania, que deve resultar
em novas relações entre Estado e Sociedade.Essa construção exige mudanças significativas no
Estado, no seu aparato burocrático e na própria Sociedade; faz-se necessária a reforma do
Estado e das suas organizações. Nesse contexto predominam críticas às “organizações
burocráticas, em que se alternam preocupações políticas sobre o caráter antidemocrático
dessas organizações, com preocupações ligadas à eficiência administrativa e ao custo dos
serviços prestados pelo Estado” (Ribeiro, 1997, p. 19).
No cenário de modernização econômica do Estado é que a reforma ganha força no
Brasil, e com ela o conceito de descentralização como uma estratégia de racionalização do
aparelho estatal até então centralizado e burocratizado. O objetivo é dotar o aparato de
agilidade e eficiência, para aumentar a eficácia das ações das políticas públicas a partir do
deslocamento,para esferas periféricas, de competências e de poder de decisão sobre essas
políticas.Nesse contexto é que as organizações sem fins lucrativos ganham espaço na cena
política, passando a constituir uma alternativa de eficácia à gestão das políticas sociais. O
Estado, sem eximir-se de sua responsabilidade,transfere algumas de suas competências
para organizações da sociedade civil, que passam a assumir, em caráter complementar, e em
parceria,ações sociais que possibilitam oferecer à população melhores condições de vida.
O deslocamento do poder de decisão é um meio para democratizar a gestão através da
participação,apontando para a redefinição da relação Estado e Sociedade.
A descentralização passa a constituir um fator importante para estimular a dinâmica
participativa,
mediante a abertura de canais de comunicação
entre os usuários e as organizações descentralizadas,
permitindo que os primeiros façam chegar suas necessidades
a quem tem o poder de decidir (Junqueira,
A realidade social da população, para quem o poder é transferido, determina diferentes
posições sociais diante desse poder. Por isso, a descentralização não garante automaticamente a
participação, podendo,em algumas circunstâncias, reiterar as diferenças.A possibilidade de
participar não torna homogêneos os interesses que permeiam a relação, inclusive pela descrença
no poder de influenciar os acontecimentos.
As mudanças sociais benéficas requerem, com freqüência,o uso de poder diferencial,
mantido apenas pelos privilegiados (Giddens, 1991, p. 154).A descentralização é uma condição
para que as organizações que articulam os interesses dos excluídos possam fazer ouvir a sua
voz, buscando garantir a igualdade de acesso, ao mesmo tempo em que viabiliza a articulação e
implementação de políticas de desenvolvimento de modo a aumentar a eqüidade, fortalecendo
as unidades regionais e sub-regionais e permitindo aos líderes políticos a apreensão dos
problemas e prioridades do desenvolvimento (Rondinelli,1981, p.139).
A descentralização envolve mudanças, um novo processo de articulação entre Estado e
Sociedade, entre o poder público e a realidade social. Apesar da importância da atuação do
Estado, ele não pode substituir a sociedade em qualquer que seja o sistema e viceversa.
Daí a importância de saber o que transferir, para quem e como transferir.
A transferência de poder de gestão para os usuários dos serviços, desde que sob o
controle do Estado,constitui um processo em que o Estado, sem abdicar de suas competências,
devolve para a sociedade aquilo que lhe é de direito, o que se denomina de devolução social. No
entanto, parte do sistema estatal que se dedica à prestação pode ser transferido,ficando o Estado
com o “planejamento, avaliação e controle, aplicação das normas, manutenção da ordem,
implementação das políticas e das decisões estabelecidas pelas autoridades governamentais”
(Martins, 1994, p.307).
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Nessa perspectiva, o ajuste que se pretende entre Estado e Sociedade não é a
desmontagem do aparato estatal para reduzir gastos, mas para ordená-lo de acordo com uma
nova lógica, que não é a do mercado,mas a das demandas sociais, da preservação dos direitos
sociais já conquistados; ademais, uma sociedade de classes não vive sem o Estado. Àquilo que é
específico do Estado não deverá haver redistribuição do poder, mas redivisão do trabalho nos
diferentes níveis de governo. Esse processo ocorrerá no âmbito do próprio aparato estatal.
A descentralização, enquanto transfere para a Sociedade a produção de bens e a
prestação de serviços — devolução social —pretende que o Estado mantenha no seu âmbito
apenas aquilo que é de fato estatal, ou seja, aquilo que garante o pleno atendimento do interesse
público por parte dos seres sociais.Assim, com a descentralização, o Estado concede
a um ente privado, por delegação ou por concessão, a realização de uma competência que possui
de direito.
Isso pode ocorrer por parceria com um ente público privado, sem fins lucrativos,
ficando, no entanto esse ente sujeito às normas, à avaliação e ao controle de qualidade
estabelecido pelo poder cedente (Junqueira,1996, p. 30).
A transformação que se estabelece com a transferência das competências para
organizações que estão fora do Estado e do mercado, favorece o surgimento daquilo que se
denomina de terceiro setor. Mas, como esse novo setor não é capaz de regulamentar-se, segundo
Fernandes (1997, p. 31), de acordo com normas de aceitação universal, a presença do Estado se
faz necessária para regular as relações. “É o sistema legal,instituído e mantido pelo estado, queR
esclarece os limites das ações voluntárias consideradas legítimas”.
Nesse sentido, essas organizações vivem também um processo de institucionalização,
que depende tanto de sua finalidade como das relações que estabelecem com o Estado e com os
agentes econômicos. Nessa Perspectiva, é que se deve entender a Lei 9.790, de 23.03.1999.
Com essa Lei, o Estado dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem
fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, definindo os
termos em que deve ocorrer a parceria dessas instituições com o Estado,na realização de ações
sociais de sua competência.
Como são constituídas voltadas para o atendimento dos interesses públicos, a parceria
que estabelecem
com o Estado tem um caráter complementar, pois a
gestão das ações sociais é de competência estatal.
Com essas organizações a sociedade civil assume um papel ativo na construção da
cidadania. A crença é de que a ação desses entes privados torna mais eficaz o atendimento das
demandas sociais da população. Segundo Tenório (1999, p. 89), essas organizações
do terceiro setor são “agentes não-econômicos e nãoestatais que procuram atuar, coletiva e
formalmente,para o bem-estar de uma comunidade ou sociedade local, sub-regional ou regional,
nacional ou internacional.
A ação coletiva dessas organizações pressupõe a sua democratização para permitir a
emancipação dos sujeitos sociais mediante o exercício da cidadania.Nesse sentido, elas estão
presentes hoje tanto nas sociedades ricas como nas pobres, para atender ou capitalizar anseios
da sociedade ou de seus segmentos.
Desempenham em alguns casos um papel importante para a conquista da justiça social
em situações em que nem os agentes econômicos e nem mesmo o Estado mobilizam-se para
atender. No entanto, essa instituições dependem também desses setores para, em parceria,
atender às demandas sociais.
Daí o grande desafio de ver, “como a partir do social,o mercado pode ser reinventado,
para satisfazer as necessidades de bens e serviços da maioria da população e como se pode
reinventar o Estado enquanto extensão de um contrato social que reflita essa relação,onde as
pessoas estejam no centro das preocupações políticas” (Thompson, 1997, p.47).
Como instituições de base comunitária essas organizações sem fins lucrativos
congregam pessoas,geralmente, de um mesma base territorial que buscam resolver os problemas
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sociais que os afetam. Nessa perspectiva, é que Dowbor (1998, p. 426)) diz que se trata “de
formas da sociedade civil assumir diretamente a resolução de alguns de seus problemas” sem
esperar a intervenção do Estado ou dos agentes econômicos.
O objetivo é garantir aos cidadãos seus direitos sociais, seja em parceria com o Estado
ou com os agentes econômicos que detenham compromisso com a sociedade.
A articulação dessas instituições e pessoas, constituindo redes sociais em torno de uma
idéia força,possibilita o enfrentamento dos problemas sociais.
Essa interrelação de pessoas e organizações permite um olhar diferente dos problemas
sociais que apresentam características e complexidade crescentes. A complexidade desses
problemas não pode ser encarada apenas da ótica de uma política, mas da integração
de diversas políticas sociais, numa perspectiva intersetorial. Isso permitirá compreender e
identificar soluções que possibilitem à população uma vida com qualidade.
Conclusão
As mudanças que vêm ocorrendo no interior do aparato estatal brasileiro têm na
descentralização uma das suas principais diretrizes, siginificando transferências para as
instâncias mais periféricas do poder e para entes públicos privados a gestão das políticas
sociais com o objetivo de garantir à população seus direitos sociais. Esse processo vem
assumindo características singulares em cada política, a partir, principalmente,da década de
1980, quando valoriza-se as organizações sem fins lucrativos como alternativa para agilizar a
gestão das políticas sociais. Essas organizações privadas e autônomas voltadas para o interesse
coletivo assumem um papel central na reconstrução da sociedade civil. O Estado, que tem o
dever constitucional de garantir à população seus direitos sociais, transfere, para essas
instituições,parte das ações sociais que referem à prestação de serviços. Com essa transferência,
o Estado, independente do nível de governo, estabelece alianças com as organizações sem fins
lucrativos para realizar suas competências.
Como o aparato burocrático brasileiro é tido como ineficaz na gestão das políticas
sociais, buscou-se,com a descentralização, encontrar outras saídas que garantissem aos cidadãos
ter seus direitos respeitados.Nessa perspectiva, as organizações sociais sem substituir o Estado,
mas em parceria com ele, como organismos da sociedade civil, recebem de volta competências
que as integram no processo de reconstrução da Sociedade.
A proposta dessa parceria é de tornar mais ágil a gestão das políticas sociais, pois até
então era apenas o Estado que realizava essa tarefa. Mas, com seu aparato burocratizado e
centralizado, com uma prática ineficiente e marcada pelo atendimento dos interesses de classes
alojadas no seu interior, procurouse através da descentralização encontrar parceiros
privados voltados para os interesses coletivos que
atendessem as demandas sociais.
Essa realidade que se instaura na gestão das políticas
sociais não se faz sem a avaliação e controle do
Estado, pois este, enquanto transfere suas competências e disponibiliza recursos, deve
estabelecer um processo de regulação das instituições parceiras. O Estado delega a execução das
ações sociais, mas não a sua responsabilidade de garantir os direitos sociais da população.
A complexidade dos problemas sociais que afetam a população remete para a necessidade de
integrar os diversos atores organizacionais e sociais, tanto públicos estatais como privados, na
gestão das políticas sociais. Se o Estado possui órgãos especializados na gestão das diversas
políticas setoriais, a parceria que estabelecem com as instituições privadas também será
fragmentada. Desconsidera-se que a população localiza-se em um território, com necessidades e
demandas próprias e que os indivíduos que fazem parte desse grupo populacional constituem
uma totalidade e como tal deve ser considerada.
É nessa perspectiva que a intersetorialidade constitui um importante fator de inovação
na gestão das políticas sociais. Ao invés de estabelecer parcerias isoladas por políticas, muda-se
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a lógica, ou seja, identificam-se os problemas sociais, integrando saberes e experiências das
diversas políticas, passando a população também a desempenhar um papel ativo e criativo
nesse processo. Se apenas com as organizações estatais esse trabalho era de difícil consecução,
devido às suas práticas e valores, que privilegiam os interesses individuais, com as organizações
sem fins lucrativos,com uma lógica de gestão que valoriza o cliente,esse processo pode ser
facilmente instaurado,dando maior eficácia à gestão das políticas sociais.
Então, a parceria das organizações sem fins lucrativos na gestão das políticas sociais
não apenas inova, mudando a lógica da gestão pública, como também pode introduzir novas
formas de gerenciar a política social. Integrar as diversas políticas sociais não apenas
aumenta a sua eficiência e eficácia, como também sua efetividade, pois o cliente não é
considerado em cada uma de suas demandas, mas na sua totalidade.
A gestão intersetorial integra as políticas sociais de um determinado território
considerando a sua população e os seus problemas sociais de maneira integrada.No bojo dessa
dinâmica surge a rede social como uma possibilidade de ampliar e integrar as diversas
organizações que atuam com as políticas sociais, conservando,no entanto, sua identidade e sua
especificidade.
A complexidade dos problemas sociais demanda diversos olhares, que convergem para
objetivos construídos coletivamente.As redes sociais integrando pessoas, organizações
públicas e agentes econômicos preocupados com a realidade social constituem um meio para
tornar mais eficaz a gestão das políticas sociais. Cada membro da rede preserva sua identidade
na gestão dos recursos, e a articulação de todos os seus membros faz com que se integrem, tanto
na concepção das ações sociais como na sua execução, para garantir à população seus
direitos sociais.
Portanto, o processo instaurado pelo Estado com a descentralização, transferindo suas
competências para outras instâncias governamentais na gestão das políticas sociais, cria novas
possibilidades de gestão e de parcerias. Nesse contexto, as organizações sem fins lucrativos
passam a integrar esse movimento e a articular-se em rede com outros organismos estatais e
privados, privilegiando a ação intersetorial, que ocasiona a criação de respostas novas aos
problemas sociais.
Esse novo processo de gestão das políticas sociais exige mudanças significativas nas
praticas das organizações,sejam públicas ou privadas, pois a possibilidade de participar não
torna homogêneos os interesses que permeiam as relações sociais, inclusive pela descrença no
poder de influenciar os acontecimentos.
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Recebido em: 06/11/2003
Reapresentado em: 23/03/2004
Aprovado em: 06/04/2004
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