FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
www.univali.br/ricc - ISSN 2236-5044
O INSTITUTO DA ESTABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO
PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA
Maurício Oliveira Ferrão1
2
Deymes Cachoeira de Oliveira
SUMÁRIO
Introdução; 1. O instituto da estabilidade do servidor público; 1.1 Histórico e evolução
do instituto; 1.2 Hipóteses de exoneração e demissão do servidor estável por
iniciativa da Administração; 2. O princípio constitucional da eficiência; 3. Conciliação
do instituto da estabilidade do servidor público com o princípio da eficiência
administrativa; 3.1. Avaliação de desempenho do servidor público; 3.1.1 O Projeto
de Lei Complementar 248 de 1998; 3.1.2 Avaliações de desempenho já praticadas
pela Administração Federal; 3.2 Exoneração do servidor estável por necessidade de
redução de despesas com pessoal; Considerações finais; Referências das fontes
citadas.
RESUMO
A estabilidade do servidor público permite a atuação proba do servidor público em
meio às pressões políticas. O instituto acompanha o regime jurídico do servidor
desde a Constituição de 1934, mas gera dúvidas sobre seu interesse público. O
instituto foi reformado pela Emenda Constitucional 19, de 1998, que visava tornar o
Estado brasileiro mais eficiente através do aumento da exigência de tempo de
serviço para sua aquisição, seu afastamento no caso de necessário equilíbrio das
contas públicas e seu condicionamento à atuação eficiente do servidor aferida
através de avaliações periódicas de desempenho que ainda não podem ser
realizadas por falta de regulamentação da matéria pelo Legislativo e do receio dos
servidores públicos de que as avaliações sejam utilizadas com objetivos políticos. O
servidor mesmo estável, pode ser demitido por condutas previstas em Lei que
ensejam a sua demissão. A eficiência administrativa deve ser a busca constante de
todo agente público, sob pena de ferir não só este princípio, como também o da
moralidade. No entanto é também sua obrigação de agir nos limites da legalidade. A
busca do equilibro entre a estabilidade a ação pública eficiente é de suma
importância para que o Estado possa atender a sua finalidade.
Palavras-chave: Estabilidade. Eficiência. Servidor Público
INTRODUÇÃO
1
Acadêmico do Curso de Direito da Universidade do Vale do Itajaí. Servidor Público Federal. Email:
[email protected].
2
Professor do Curso de Direito da Universidade do Vale do Itajaí. Advogado. Email: [email protected].
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
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A estabilidade do servidor público é sempre citada pelo seus críticos com
causa de ineficiência na prestação dos serviços públicos e considerada pelos seus
defensores como um requisito indispensável à ação proba e moral dos agentes
públicos.
Entende-se que alguma razão assiste ambos os discursos, visto que tanto a
moralidade quanto a eficiência são princípios da Administração pública insculpidos
na Constituição Federal, sendo o primeiro proveniente de sua redação original e o
segundo de Emenda Constitucional posterior. Portanto, ambos os princípios devem
ser respeitados quando da formulação do regime estatutário do servidor público, o
que inclui sua estabilidade funcional.
Utilizando as técnicas de hermenêutica jurídica pertinentes, buscar-se-á a
harmonização destes dois princípios, apresentando as formas que o legislador
encontrou de adequar o regime do funcionalismo público aos princípios
constitucionais mencionados.
Tanto o instituto da estabilidade quanto o princípio da eficiência já foram
exaustivamente analisados pelo Supremo Tribunal Federal, porém sem uma
correlação direta entre os dois.
Trará ainda este artigo alguns esforços dos doutrinadores para harmonizar
estes institutos a ordem jurídica brasileira, e as diversas correntes que tentam
responder à questão de até que ponto o instituto da estabilidade do servidor deve
ser limitado pelo princípio da eficiência administrativa.
Na primeira parte deste Artigo estudar-se-á o instituto da estabilidade do
servidor público, a sua finalidade, sua sustentação legal e a evolução histórica do
instituto. Em seguida da mesma forma abordar-se-á o princípio da eficiência para em
um terceiro momento demonstrar a forma com que o os dois institutos vêm sendo
relacionados pelo legislador e pela doutrina.
Desta forma procurou-se englobar no escopo deste artigo as principais
dificuldades jurídicas referentes ao assunto que foram suscitadas pela doutrina e
pelo Poder Judiciário até o momento sobre a questão, a legislação pertinente e
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propostas que visam contribuir para elucidar a questão. Não foram mencionadas
discussões precipuamente do campo de estudo da Administração ou de outros
campos do conhecimento que não o jurídico.
O objetivo institucional da pesquisa é desenvolver artigo científico – trabalho
de iniciação científica (TIC), como requisito parcial para conclusão do curso de
graduação em Direito.
Para o desenvolvimento da pesquisa utiliza-se o método indutivo como base
lógica e o cartesiano na fase de tratamento dos dados colhidos.
1 O INSTITUTO DA ESTABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO
Para buscar-se a harmonização da estabilidade dos servidor público com o
princípio da eficiência, faz-se necessário estudar cada instituto isoladamente,
buscando em sua inserção na ordem jurídica brasileira e no contexto histórico e
social a ensejou, delinear a sua relevância para o Direito e para a sociedade.
A mídia divulga que a estabilidade move, todo ano, milhões de brasileiros a
inscreverem-se em concursos públicos3. A estabilidade do servidor público é
vendida em materiais de propaganda de cursos preparatórios para concursos
públicos como solução definitiva para problemas financeiros a fim de angariar
clientes, além de ser citado frequentemente como causa de mal funcionamento dos
serviços públicos, com a alegação de que o instituto desobriga o servidor de
trabalhar de forma eficiente.
Cabe reconhecer que esta garantia constitucional, principalmente em meio à
crises econômicas, aumenta a qualidade de vida dos servidores públicos (embora a
falta de recursos financeiros possa ser fator de relativização da estabilidade, como
3
ISTOÉ
INDEPENDENTE.
Concurso:
o
sonho
da
estabilidade.
Disponível
em;
<http://www.istoe.com.br/reportagens/46397_CONCURSO+O+SONHO+DA+ESTABILIDADE> . Acesso em 23
maio 2013.
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se verá adiante). mas não foi com esta finalidade que o instituto foi introduzido no
ordenamento pátrio, conforme Pereira Júnior4:
A estabilidade é uma garantia fundamental para o bom
desempenho do servidor público, para a independência do
servidor, que deve agir só em função da lei, praticando os atos
administrativos que lhe couberem sem o receio de, com esse
ou aquele despacho, contrariar o chefe imediato e, assim, ser
incluído nessas listas de exoneração por excesso de
quadros[...]
Pretende-se aqui elucidar do que realmente se trata o instituto do ponto de vista
jurídico e sua importância para alcançar a qualidade esperada do serviço público, além de
demonstrar-se que o instituto não é absoluto, permitindo exceções. Buscar-se-á assim
desmistificar tal garantia, ainda motivo de polêmica.
1.1. Histórico e evolução do instituto
A estabilidade do servidor público foi introduzida em seu regime jurídico pela
Constituição de 19345, promulgada pelo então Presidente Getúlio Vargas, exigindo-se para
tanto o exercício do cargo por 2 (dois) anos para servidores admitidos através de concurso
público e 10 (dez) anos para os demais (artigo 169). A Constituição do Estado Novo de
19376, outorgada pelo mesmo Presidente, manteve as mesmas condições (artigo 156,
alínea c).
A Constituinte de 19467 alterou a exigência de 10 (dez) para 5 (cinco) anos de
exercício para que os servidores não aprovados por concurso público (art. 188). Sob a
vigência desta Constituição foi editado um Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da
União8 que manteve os mesmos termos.
4
PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Da Reforma Administrativa Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar,
1999. P. 254.
5
BRASIL. Constituição da República Dos Estados Unidos Do Brasil, de 16 de julho de 1934. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao34.htm> . Acesso em: 23 maio 2013.
6
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de novembro de 1937. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao37.htm>. Acesso em: 23 maio 2013.
7
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de setembro de 1946 . Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao46.htm>. Acesso em: 23 maio 2013.
8
BRASIL. Lei nº 1.711 de 28 de outubro de 1952. Dispõe sôbre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da
União. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L1711.htm>. Acesso em: 23 maio
2013.
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
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O regime militar, ao editar sua Constituição em 19679, afastou a possibilidade de
adquirir estabilidade aos servidores nomeados sem concurso público, mantendo a exigência
de 2 (dois) anos de exercício para aquisição da estabilidade para os nomeados em virtude
de concurso (artigo 99, caput e § 1º), critério mantido pela Emenda Constitucional 1 de
196910 (artigo 100).
Já a Assembléia Constituinte de 198811 exigiu para o ingresso não só no serviço
público, mas a cada cargo público efetivo individualmente a aprovação em concurso público
e manteve a exigência de 2 (dois) anos de efetivo exercício do cargo para adquirir-se a
estabilidade. A Lei 8112 de 199012 estabeleceu o Regime Jurídico Único Dos Servidores
Públicos Civis Da União, revogando o antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da
União de 1952 e adequando o ordenamento infralegal às disposições da atual Carta Magna.
Finalmente o período de exercício do cargo para aquisição de estabilidade foi
ampliado para 3 (três) anos quando da Emenda Constitucional nº 19 de 199813, fruto da
chamada Reforma Gerencial do Estado Brasileiro, que ainda estabeleceu a necessidade de
bom resultado em avaliação periódica de desempenho como condição para a permanência
no cargo e permitiu a exoneração do servidor estável por necessidade de redução de
despesas com pessoal (art. 169, parágrafo 4º), como se verá em maiores detalhes no
capítulo 3.
1.2 Hipóteses de exoneração e demissão do servidor estável por iniciativa da
Administração
9
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso em: 23 maio 2013.
10
BRASIL. Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969. Edita o novo texto da Constituição
Federal
de
24
de
janeiro
de
1967.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc_anterior1988/emc01-69.htm>. Acesso em: 23
maio 2013.
11
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 23 maio 2013.
12
BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos
civis da União,
das autarquias e
das fundações
públicas federais. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm>. Acesso em: 23 maio 2013.
13
BRASIL. Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre
princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças
públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>. Acesso em: 23 maio 2013.
892
em:
FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
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Como visto, atualmente o instituto é amparado pelo artigo 41 da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 com a redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em
virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja
assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla
defesa.
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor
estável, será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga,
se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a
indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em
disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de
serviço.
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o
servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração
proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado
aproveitamento em outro cargo.
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é
obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão
instituída para essa finalidade.
Os incisos do parágrafo 1º do artigo 41 da Carta Magna estabelecem três
procedimentos legítimos para se proceder ao desligamento do servidor público: o processo
judicial, o processo administrativo e a avaliação periódica de desempenho, sendo
assegurados em todos eles a ampla defesa do servidor; como não poderia deixar de ser em
virtude desta ser garantia assegurada a todos pelo artigo 5º, LV também da Constituição:
“aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
O regime jurídico único dos servidores públicos civis da União (Lei 8112/90)
estabelece em seu artigo 27 a demissão como penalidade disciplinar – diferenciando-a da
simples exoneração, que não possui natureza punitiva, como esclarece Hely Lopes
Meirelles14 – e o artigo 132 do mesmo diploma legal estabelece os casos em que tal
penalidade será aplicada:
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
14
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 35 ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 454
893
FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
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I - crime contra a administração pública;
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;
VI - insubordinação grave em serviço;
VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo
em legítima defesa própria ou de outrem;
VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;
IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do
cargo;
X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio
nacional;
XI - corrupção;
XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções
públicas;
XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.
Sobre o inciso XIII cabe citar também as hipóteses do artigo 117 a que se refere:
Art. 117. Ao servidor é proibido:
[...]
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de
outrem, em detrimento da dignidade da função pública;
X - participar de gerência ou administração de sociedade
privada, personificada ou não personificada, exercer o
comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou
comanditário;
XI - atuar, como procurador ou intermediário, junto a
repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios
previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo
grau, e de cônjuge ou companheiro;
XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de
qualquer espécie, em razão de suas atribuições;
XIII - aceitar comissão, emprego ou pensão de estado
estrangeiro;
894
FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
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XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
Além destas possibilidades, a Emenda Constitucional nº 19 adicionou o parágrafo
4º ao artigo 169 da Constituição, que traz mais uma hipótese de desligamento do servidor
estável, aí tratando-se de exoneração e não de demissão15, no caso de necessidade de
ajuste das despesas de pessoal, tal hipótese, como já dito será tratada no capítulo 3.
Evidencia-se, portanto, que existe um grande leque de condutas vedadas ao
servidor público, e que se apuradas através dos procedimentos constitucionais pertinentes,
o servidor não será resguardado pela garantia de estabilidade. Mais do que isso, mesmo o
servidor probo e eficiente poderá ter sua estabilidade ameaçada no caso de necessária
redução de gastos com pessoal.
2 O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA
Como já dito, a eficiência é princípio inserido no rol dos da Administração Pública
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998. Esta emenda é fruto da Proposta de Emenda
constitucional nº 173 encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo em 1995.
Em sua exposição de motivos16 são mencionadas algumas necessidades da Administração
Pública, das quais citam-se as que mais se integram ao objetivo deste artigo:
incorporar a dimensão da eficiência na administração pública: o
aparelho de Estado deve se revelar apto a gerar mais
benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade com
os recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte.
[...]
enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a
assimilação e da importância da contínua superação das metas
de desempenho, conjugada com a retirada de controles,
repercutirá na melhoria dos serviços públicos.
[...]
recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a
sociedade: a flexibilização da estabilidade, a introdução de
mecanismos de avaliação e a possibilidade de equacionamento
das situações de excesso de quadros deverão contribuir para o
revigoramento da imagem do servidor público perante a opinião
pública e para a assimilação de uma nova postura profissional.
15
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 35 ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 456.
16
CONGRESSO NACIONAL. Diário do Congresso nacional. Brasília, 18 ago. 1995. Seção I, p. 18849.
895
FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
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Observa-se portanto, uma corroboração do Estado com o sentimento popular de
ineficiência dos serviços públicos e o intento de combatê-la através da inserção da eficiência
como princípio constitucional, da flexibilização da estabilidade e da instituição de metas de
desempenho aferidas por meio de avaliações periódicas.
No entanto, embora o princípio da eficiência não conste na redação original da
Constituição de 1988, a doutrina administrativa desde período anterior já considerava este
princípio implícito da Administração Pública, conforme Gustavo Vetoratto17:
A eficiência como princípio da administração pública tem
origem junto ao nascimento das grandes teorias das ciências
administrativas. Entre os seus idealizadores estariam TAYLOR,
FAYOL e WEBER, pois foram eles que definiram inicialmente o
seu conteúdo principiológico.
Desta forma, quando o princípio foi introduzido pela EC 18/98 alguns doutrinadores
consideraram a inserção desnecessária e de pouca utilidade, como Celso Antônio Bandeira
de Mello18:
Quanto ao princípio da eficiência, não há nada a dizer sobre
ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejável.
Contudo, é juridicamente tão fluído e de tão difícil controle ao
lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado
ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspiração dos que
buliram no texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio não
pode ser concebido […] senão na intimidade do princípio da
legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência
justificaria postergação daquele que é o dever administrativo
por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio da
eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já
superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o
princípio da “boa administração”
Nota-se em Vladimir da Rocha França 19 uma proximidade com a visão de Celso
Antônio Bandeira de Mello da eficiência enquanto consequência do princípio da legalidade:
"O princípio da eficiência administrativa estabelece o seguinte: toda ação administrava deve
ser orientada para concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os
cânones jurídico-administrativo".
17 VETTORATO,
Gustavo. O conceito jurídico do princípio da eficiência da Administração Pública.
Diferenças com os princípios do bom administrador, razoabilidade e moralidade. Jus Navigandi, Teresina, ano
8, n. 176, 29 dez. 2003 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/4369>. Acesso em: 23 maio 2013.
18 MELLO,
Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 117.
19 FRANÇA,
Vladimir da Rocha. Eficiência administrativa. In: Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro
:Renovar, n. 220, abr./jul. 2000, p. 168.
896
FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
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Já Hely Lopes Meirelles20 o vê de forma mais positiva: “O princípio da eficiência
exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento
funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em
ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros” .
Marçal Justen Filho21, falando sobre este princípio, observa ainda que: “Um dos
aspectos do direito administrativo reside na vedação ao desperdício ou má utilização dos
recursos destinados à satisfação de necessidades coletivas. É necessário obter o máximo
de resultados com a menor quantidade possível de desembolsos”.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto relaciona a eficiência com o princípio da
moralidade: “deve-se considerar como imoralidade administrativa ineficiência grosseira da
ação da Administração Pública” 22
Depreende-se dos doutrinadores mencionados que o princípio da eficiência não
pode ser interpretado fora do princípio da legalidade, mas ao mesmo tempo lhe acrescenta
uma nova dimensão. Não importa apenas ao agente público realizar as atividades que a lei
lhe atribui, mas realizá-las da forma que melhor atinja às finalidades destas atividades e com
o menor custo possível para a Administração. Isto não é apenas algo desejável, mas uma
obrigação moral de todo agente público para com os administrados.
3 CONCILIAÇÃO DO INSTITUTO DA ESTABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO COM O
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA.
Como mencionado nos capítulos anteriores, o ponto central para uma correlação
entre a estabilidade do servidor público com o princípio da eficiência encontra-se na
promulgação da Emenda Constitucional 19 de 1998, visto que esta inseriu a eficiência no rol
dos princípios Constitucionais e alterou o instituto da estabilidade para atender à então nova
prioridade da Administração.
20 MEIRELLES,
21 JUSTEN
22
Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 35 ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 98.
FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 2006. p. 85.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense . 1995. p.
70.
897
FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
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A EC 19/98 alterou a exigência de 2 (dois) para 3 (três) anos de exercício do cargo
público para adquirir-se a estabilidade, alterando regra que não havia sido revisada desde o
implemente do instituto, como visto no Capítulo 1, fato que proporcionou à Administração
mais tempo para aferir o desempenho do servidor público antes de estabilizá-lo
Destacam-se ainda neste enfoque as alterações realizadas pela Emenda
Constitucional 19 nos artigos 41 e 169 da Constituição, estas que serão analisadas
separadamente, devido à quantidade de peculiaridades que pretende-se estudar.
3.1 Avaliação de desempenho do servidor público
Quanto ao artigo 41 da Constituição destaca-se a inclusão de uma nova forma do
servidor estável ser desligado do cargo: um procedimento de avaliação periódica de
desempenho, a ser regulamentado em Lei Complementar, ou seja, trata-se de norma de
eficácia limitada. Infelizmente já passados 15 (quinze) anos da edição da EC 19/98 o Poder
Legislativo não regulamentou a matéria.
Observa-se, portanto, que consoante ao anseio da sociedade para que haja mais
eficiência na prestação dos serviços públicos, já existe um amparo constitucional que visa
atendê-lo, mas que não efetivou-se por simples falta de regulamentação.
Além da lentidão do processo legislativo, destaca-se a polêmica que esta avaliação
provoca entre os servidores públicos e administrados. Não há certeza de que o fim das
avaliações de desempenho seja alcançado, em outras palavras, que ela seja eficiente, em
termos mais familiares ao objetivo deste artigo. Élcio Peixer e Jussara Salete May Baratto23
sintetizam bem os receios na implementação da avaliação periódica de desempenho:
É grande a dificuldade de avaliar o desempenho das pessoas
em seus cargos, mais ainda é realizar esse tipo de trabalho no
serviço público, visto que sempre houve e sempre haverá uma
grande influência política em tudo o que é realizado nos órgãos
e setores públicos.
[…]
Em geral, os avaliadores são as chefias imediatas. Acontece
que, nos órgãos públicos, de modo geral essas chefias não
possuem conhecimento suficiente de sua área de trabalho, pois
os cargos são em sua grande maioria, ocupados por políticos
23
PEIXER, Élcio. BARATTO, Jussara Salete May. Avaliação de desempenho do servidor público. Disponível
em: <http://tjsc25.tj.sc.gov.br/academia/arquivos/Elcio_Peixer_-_Jussara_Salete_May_Baratto.pdf> Acesso
em: 23 maio 2013.
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
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sem critérios e objetivos de competência de gestão, o que pode
atrapalhar o processo de avaliação de desempenho.
Se por um lado não é de interesse público a manutenção do servidor ineficiente, por
outro, também não o é a perseguição política de servidores eficientes. Equalizar estas duas
realidades é o desafio a ser superado para dar efetivo cumprimento ao inciso III do 1º
parágrafo do artigo 41 da Carta Magna, por isso dedica-se nos subtítulos seguintes a
estudar soluções para a questão.
3.1.1 O Projeto de Lei Complementar 248 de 1998
O Projeto de Lei Complementar 248/199824 trata de regulamentar o artigo 41, § 1º,
III da Constituição Federal, fornecendo os critérios a serem utilizados para avaliar o
desempenho do servidor público. O projeto, originário do Executivo, foi aprovado pela
Câmara dos Deputados e remetido ao Senado Federal, onde foi aprovado com emendas,
pelo que foi remetido novamente à Câmara, onde atualmente aguarda nova apreciação de
seu Plenário. Como o projeto encontra-se em tramitação avançada, tendo já sido apreciado
pelas duas Casas Legislativas, entende-se pertinente analisar em linhas gerais como
pretende-se através dele regulamentar a matéria.
Este projeto pretende estabelecer a periodicidade anual das avaliações e obrigar os
órgãos e entidades a dar conhecimento prévio a seus servidores de como irá se proceder a
avaliação. Dispõe sobre os critérios a serem observados nas avaliações, quais sejam:
qualidade de trabalho; produtividade no trabalho; iniciativa; presteza; aproveitamento em
programas de capacitação; assiduidade; pontualidade; administração do tempo e uso
adequado dos equipamentos de serviço.
Propõe ainda que a avaliação seja realizada por uma comissão de avaliação
composta por três servidores, e que o servidor tenha o direito de recorrer da avaliação.
Quando for considerado insatisfatório o desempenho do servidor, este seja
submetido à programas de capacitação ou treinamento. Finalmente, caso o servidor estável
receba 2 (dois) conceitos sucessivos de desempenho insatisfatório; ou 3 (três) conceitos
interpolados de desempenho insatisfatório nas últimas cinco avaliações, seria exonerado.
24
CÂMARA DOS DEPUTADOS. PLP 248/1998. Projeto de Lei Complementar. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=21616>. Acesso em: 23 maio
2013.
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
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Caso o servidor estável realize atividades consideradas exclusivas de Estado teria
direito ainda a responder a um processo administrativo em que lhe seja assegurados o
contraditório e a ampla defesa, só então podendo ser exonerado.
Entende-se que o PLC 248/98 regulamenta o artigo 41, § 1º, III da Constituição a
luz de bons princípios da administração, dando publicidade dos critérios e modos de
avaliação, permite que o servidor possa se defender e recorrer do resultado da avaliação e
ainda incentiva o servidor a aperfeiçoar-se através de treinamento e capacitação. Lamentase que o projeto não tenha movimentação significativa desde o ano de 2007, mesmo
estando pronto para apreciação pelo plenário da Câmara dos Deputados.
3.1.2 Avaliações de desempenho já praticadas pela Administração Federal
Embora não possa a Administração ainda afastar o servidor do cargo por mal
desempenho, já é prática consolidada na Administração Pública Federal a realização de
avaliações de desempenho dos servidores, vinculando seu resultado ao pagamento de
gratificações que variam conforme os resultados obtidos. No âmbito do Poder Executivo o
processo de avaliação de seus servidores é regulamentado pelo Decreto 7.133, de 19 de
março de 201025.
O procedimento, chamado de avaliação 360º, consiste na avaliação do servidor por
si próprio, pelos demais integrantes de sua equipe de trabalho e pela sua chefia imediata,
tendo cada avaliação o peso, respectivamente, de 15 (quinze), 25 (vinte e cinco) e 60
(sessenta) por cento do resultado final. O desempenho individual é conjugado com uma
avaliação institucional do órgão ou entidade, chegando-se ao resultado final.
Desta forma o servidor fica munido de mais instrumentos para recorrer,
administrativa ou judicialmente de uma avaliação tendenciosa, evitando que o instituto tornese instrumento de barganha política. Entende-se portanto que a avaliação 360º conseguiu
25
BRASIL. Decreto nº 7.133, de 19 de março de 2010. Regulamenta os critérios e procedimentos gerais a
serem observados para a realização das avaliações de desempenho individual e institucional e o pagamento
das gratificações de desempenho de que tratam as Leis nos 9.657, de 3 de junho de 1998, 10.484, de 3 de
julho de 2002, 10.550, de 13 de novembro de 2002, 10.551, de 13 de novembro de 2002, 10.682, de 28 de
maio de 2003, 10.768, de 19 de novembro de 2003, 10.871, de 20 de maio de 2004, 10.883, de 16 de junho de
2004, 11.046, de 27 de dezembro de 2004, 11.090, de 7 de janeiro de 2005, 11.095, de 13 de janeiro de 2005,
11.156, de 29 de julho de 2005, 11.171, de 2 de setembro de 2005, 11.233, de 22 de dezembro de 2005,
11.344, de 8 de setembro de 2006, 11.355, de 19 de outubro de 2006, 11.356, de 19 de outubro de 2006,
11.357, de 19 de outubro de 2006, 11.784, de 22 de setembro de 2008, 11.890, de 24 de dezembro de 2008, e
11.907, de 2 de fevereiro de 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2010/Decreto/D7133.htm>. Acesso em: 23 maio 2013.
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
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dar à Administração informações relevantes a respeito do desempenho dos seus servidores
e ao mesmo tempo minimizar as influências de caráter político, trazendo exemplos de bons
parâmetros que possam inspirar uma futura regulamentação do artigo 41, § 1º, III da CRFB
88.
3.2. Exoneração do servidor estável por necessidade de redução de despesas com
pessoal.
Como dito, além do artigo 41, a Emenda Constitucional nº 19 trouxe novidades à
estabilidade do servidor público também na redação que deu ao artigo 169, esta hipótese
certamente é ainda mais polêmica, visto que não trata-se de exoneração do servidor estável
em virtude de sua ineficiência mas por fato que foge de sua responsabilidade individual e,
conforme Hely Lopes Meirelles26, não permite o exercício da ampla defesa.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá
exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
[...]
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base
neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar
referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios adotarão as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com
cargos em comissão e funções de confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo
anterior não forem suficientes para assegurar o
cumprimento da determinação da lei complementar
referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos
Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou
unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo
anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de
remuneração por ano de serviço.
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos
anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo,
emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas
pelo prazo de quatro anos.
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem
obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (grifo nosso)
A mencionada lei complementar foi editada no ano de 2000. A chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101) estabelece em seu artigo 19 os limites de
gasto com pessoal a que o dispositivo constitucional se refere. Vê-se que a exoneração de
26 MEIRELLES,
Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 35 ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 449.
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
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servidores estáveis é uma medida extremada, viável apenas quando as medidas previstas
no § 3º – redução dos cargos de confiança e exoneração dos servidores não-estáveis – não
forem ainda suficientes para adequar as despesas do órgão ou entidade às disposições da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Neste caso o constituinte derivado autorizou o administrador a demitir os servidores
estáveis, mas não sem a obediência de formalidades que garantam a preservação dos
princípios que regem a Administração Pública, o que deixa a cargo de lei federal (§ 7º do
artigo 169, citado acima) . Trata-se aqui da Lei 9.801 de 1999. Doutrinadores como Celso
Antônio Bandeira de Mello declaram que esta Lei é inconstitucional27, mas o Supremo
Tribunal Federal tem dado aplicação efetiva ao dispositivo28.
Em consonância com o dispositivo constitucional, exige a Lei 9801/99 que a
exoneração do servidor estável seja precedida de um ato normativo motivado do Chefe de
cada Poder, seja da União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal. Este ato
deverá especificar: a economia de recursos e o número correspondente de servidores a
serem exonerados, a atividade funcional e o órgão ou a unidade administrativa objeto de
redução de pessoal, o critério geral impessoal escolhido para a identificação dos servidores
estáveis a serem desligados dos respectivos cargos, os critérios e as garantias especiais
escolhidos para identificação dos servidores estáveis que, em decorrência das atribuições
do cargo efetivo, desenvolvam atividades exclusivas de Estado, o prazo de pagamento da
indenização devida pela perda do cargo e os créditos orçamentários para o pagamento das
indenizações.
O critério para escolher os servidores a serem exonerados será escolhido entre:
menor tempo de serviço público, maior remuneração ou menor idade. Pode o critério
escolhido ser combinado com o critério de menor número de dependentes, formando uma
lista de classificação.
A exoneração de servidor estável que desenvolva as chamadas “atividades
exclusivas de Estado” só é admitida quando a exoneração de servidores dos demais cargos
tenha alcançado, pelo menos, 30% (trinta por cento) do total desses cargos. Ainda assim,
27
28
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 117.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AI 690153 / SP. Relator: Min. Joaquim Barbosa. Julgamento em: 19 set.
2011.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000166318&base=baseMonocraticas>.
Acesso em: 23 maio 2013.
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
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cada ato normativo só pode reduzir em no máximo 30% (trinta por cento) o número destes
servidores.
O § 6º do artigo 169 da Constituição prevê que os cargos vagos em decorrência da
dispensa de servidores estáveis devem ser declarados extintos, vedada a criação de cargo,
emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de 4 (quatro) anos.
Esta medida visa preservar a moralidade do procedimento, segundo Hely Lopes Meirelles29:
“[...] ao prever a vedação acima pelo prazo de quatro anos – idêntico ao mandato dos
Chefes dos Executivos -, quer evitar que o mesmo Governo que exonerou possa, em
seguida, ainda na sua gestão, nomear outro servidor para aquela função, com desvio de
finalidade e quebra da moralidade administrativa”.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O instituto da estabilidade foi trazido ao direito Brasileiro a fim de permitir a atuação
proba do servidor público em meio às pressões políticas comuns à Administração Pública.
Embora trate-se de instituto que acompanha o funcionalismo público brasileiro desde o
governo de Getúlio Vargas, ainda é fonte de acaloradas discussões entre defensores e
opositores.
Deste debate nasceram algumas ideias que foram trazidas ao nosso ordenamento
jurídico pela Emenda Constitucional 19, de 1998 como parte da Reforma de Estado
promovida pelo então governo de Fernando Henrique Cardoso, visando tornar o Estado
mais eficiente.
Dentre as novidades trazidas pela Emenda Constitucional 19 quanto à estabilidade
destacam-se o aumento da exigência de tempo de serviço para sua aquisição, a sua
relativização no caso de necessário equilíbrio das contas públicas e seu condicionamento à
atuação eficiente do servidor aferida através de avaliações periódicas de desempenho,
embora esta última ainda seja apenas uma expectativa futura enquanto o Legislativo não
regulamentar a avaliação.
O desafio em regulamentar as avaliações de desempenho reside em criar um
sistema de freios que impeça que o instituto de seu desvirtuamento para objetivos políticos,
o que significaria um retrocesso à era pré-Vargas.
29
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 35 ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 457.
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FERRÃO, Maurício Oliveira; OLIVEIRA, Deymes Cachoeira de. O instituto da estabilidade do servidor público
frente ao princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Iniciação Científica. Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
www.univali.br/ricc - ISSN 2236-5044
No entanto viu-se também que a estabilidade não deve proteger o servidor improbo,
não cumpridor de suas obrigações, e que para tanto a legislação aplicada ao servidor
público atual já estabelece uma série de condutas puníveis com a demissão.
A eficiência administrativa deve ser a busca constante de todo agente público, sob
pena de ferir não só este princípio, como também o da moralidade. No entanto, tal busca por
eficiência não deve ofuscar a sua obrigação de agir nos limites da legalidade.
Diante de termos um aparato constitucional ineficaz por mera falta de
regulamentação da matéria, e das sugestões para uma futura Lei Complementar, a qual é
merecedora de maior atenção por parte do Legislativo, buscando uma regulamentação que
em que a estabilidade do servidor público tenha reconhecida a sua importância, e continue
sendo uma razão para
servidor valorize a sua função, mas que sirva também como
motivador para que bem desempenhe as suas funções, sabendo que isso garantirá sua
condição de segurança financeira. Desta forma atender-se-á melhor a intenção do legislador
quando introduziu tal garantia: proteger o bom servidor e, consequentemente, o
administrado que depende do seu trabalho.
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
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1934. Disponível em:
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Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao37.htm>. Acesso em:
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Ciências Sociais e Jurídicas da UNIVALI. v. 4, n.3, p. 888-906. 3º Trimestre de 2013. Disponível em:
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procedimentos gerais a serem observados para a realização das avaliações de desempenho
individual e institucional e o pagamento das gratificações de desempenho de que tratam as
Leis nos 9.657, de 3 de junho de 1998, 10.484, de 3 de julho de 2002, 10.550, de 13 de
novembro de 2002, 10.551, de 13 de novembro de 2002, 10.682, de 28 de maio de 2003,
10.768, de 19 de novembro de 2003, 10.871, de 20 de maio de 2004, 10.883, de 16 de
junho de 2004, 11.046, de 27 de dezembro de 2004, 11.090, de 7 de janeiro de 2005,
11.095, de 13 de janeiro de 2005, 11.156, de 29 de julho de 2005, 11.171, de 2 de setembro
de 2005, 11.233, de 22 de dezembro de 2005, 11.344, de 8 de setembro de 2006, 11.355, de
19 de outubro de 2006, 11.356, de 19 de outubro de 2006, 11.357, de 19 de outubro de
2006, 11.784, de 22 de setembro de 2008, 11.890, de 24 de dezembro de 2008, e 11.907, de
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