III Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
8 a 11 de Novembro de 2011
ISSN 1984-9265
AGENDA , INICIATIVAS E TRANSFORMAÇÕES NO REGIONALISMO SULAMERICANO
( 1990-2010 ) : PARA ONDE ESTAMOS CAMINHANDO ?
HONORIO , Karen dos Santos.
Mestranda em Relações Internacionais
PPGRI-San Tiago Dantas (Unesp-Unicamp-Puc-SP)
Bolsista Capes
Resumo: O artigo busca mapear os temas e agendas que delineiam o regionalismo sulamericano de 1990 a 2010, e elencar as iniciativas de integração regional que surgem durante
o período citado.O objetivo é mapear através da análise das idéias que moldam os
regionalismos quais são os modelos político-econômicos que podemos observar na América
do Sul e como as lógicas de poder são re-articuladas através dos projetos das instituições
regionais, incorporando nesses os interesses nacionais dos países em resposta aos
contrangimentos impostos pelo cenário internacional. Espera-se com essa análise pontuar
alguns elementos que expliquem os motivos da co-existência de várias iniciativas de
integração regional no sub-continente nas últimas décadas .Essa percepção nos chama
atenção ao examinarmos a primeira década dos anos 2000 onde mútiplas iniciativas de
integração regional na América do Sul convivem , como exemplo citamos: o Mercado
Comum do Sul , a Aliança Bolivariana para as os Povos das Américas, União Sul-Americana
de Nações, a Comunidade Andina de Nações e a Aliança para o Pacífico,todas em variados
níveis de evolução e institucionalidade. Diante desse cenário nos perguntamos sobre as
posições dos países acerca dos processos de integração regional, essas diferentes propostas
evidenciam interesses particulares dos Estados que lideram as iniciativas?
Palavras-chave: América do Sul; integração regional; regionalismo sul-americano; Política
Externa Brasileira.
Introdução
O presente artigo busca traçar um quadro analítico do regionalismo sul-americano em
dois
tempos (1990-1999 e 2000-2010) , através do mapeamento das idéias que irão
influenciar a formulação das iniciativas de integração regional nos períodos citados.
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A América do Sul é uma região onde podemos observar a emergência de várias
iniciativas de integração regional nas últimas duas décadas : Mercado Comum do Sul
(Mercosul) , União Sul-Americana de Nações (Unasul) , Área de Livre-Comércio SulAmericana (Alcsa) , Comunidade Andina de Nações (Can) e Aliança Bolivariana para os
Povos das Américas (Alba) são alguns exemplos.
Isso pode ser entendido , de maneira geral , como resultado das transformações
econômicas e políticas que os países do sub-continente passaram, a leitura que eles fizeram
desses processos e como eles buscaram reposicionar-se na ordem mundial em transformação
derivada do fim da Guerra Fria.
1
Ao avançarmos no artigo mapearemos as divisões que
podemos fazer dessas transformações , observamos um período que abarca o fim dos anos
1980 e vai até o começo dos anos 2000 chamado por muitos autores como período de ajustes
liberais ou período neoliberal . E , outro que vai de 2000 até 2010 , quando há na região um
“giro à esquerda” com a eleição de políticos com plataformas nacionalistas ,
desenvolvimentistas ou socialistas que mudam o rumo político-ideológico do continente e
passam a questionar o modelo de desenvolvimento neoliberal . (FIORI, 2010)
O regionalismo como ferramenta de investigação nos possibilita entender como os
países de uma determinada região lidam com as necessidades e incentivos domésticos
influenciadas por pressões do sistema internacional , refletindo essas posições em âmbito
regional. (Merke,2009) Através do estudo das idéias que moldam as iniciativas de integração
regional podemos mapear os modelos de desenvolvimento que estão em jogo, os países que
lideram essas iniciativas de integração e como se configuram as dinâmicas de poder na região.
Hurrel, em artigo de 1995 : “O ressurgimento do regionalismo na Política
Internacional”, chama a atenção para o caráter multidimensional do regionalismo que emerge
na política internacional com o fim do conflito bipolar . O autor nos fala que é cada vez mais
difícil traçar uma linha divisória entre regionalismo econômico e político, uma vez que ele é
alimentado tanto pelo fim da Guerra Fria e descentralização ou regionalização da segurança ,
quanto pela evolução da economia global. (Hurrel, 1995: 2).
Essa observação nos é útil pois deixa claro que quando falamos em regionalismo a
partir dos anos 1990 , estamos falando de um fenômeno que é interseccionado e impulsionado
1
Trabalharemos melhor a conjuntura pós-Guerra Fria em seção à frente.
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por vários aspectos das relações internacionais entre os países: de ordem econômica, política,
comercial, multilateral , cultural, aspectos de segurança.
Achamos importante salientar que ao falar de regionalismo o autor faz uma
classificação do conceito em 5 categorias2: a) regionalização; b) consciência e identidade
regional; c) cooperação regional entre Estados; d) integração regional promovida pelo Estado
e d) coesão regional. Essas categorias envolvem maior ou menor participação e vontade
política de atores estatais, aumento de fluxos de comércio e pessoas e visões construtivistas
de regiões cognitivas de identidade regional , onde os integrantes compartilham um
sentimento de “destino comum” , conforme proposta por Adler.( Adler,1997 apud Merke,
2009).
Ao analisar o regionalismo no período em que propomos na América do Sul,
observamos que as categorias elencadas por Hurrel muitas vezes se sobrepõem , no entanto ,
para fins de clarificar o objetivo do artigo iremos nos focar nas idéias e projetos que moldam
as iniciativas de integração regional no sub-continente latino americano.
Não será nosso objetivo analisar as evoluções e retrocessos das iniciativas ou os
níveis de institucionalização ou graus de regionalização das mesmas , nossa meta é mapear
através da análise das idéias que moldam os regionalismos quais são os projetos políticoeconômicos que podemos observar na América do Sul, e como as lógicas de poder são rearticuladas através dos projetos das instituições regionais, incorporando nesses os interesses
nacionais dos países em resposta aos contrangimentos impostos pelo cenário internacional.
Para realização do artigo selecionamos textos de especialistas sobre o tema e
trabalhamos com as análises desses estudiosos para elaborar o quadro analítico dos dois
períodos que propomos. Ao final da exposição tentaremos levantar questões subsidiados pelo
levantamento que fizemos nas seções anteriores às considerações finais.
A América do Sul nos anos 1990
No começo dos anos 1990 os países da América do Sul encaravam o esgotamento de
suas estratégias de desenvolvimento econômico e inserção internacional.
2
Ver Hurrel 1995.
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No âmbito interno podemos destacar dois processos: o fim de regimes políticos
autoritários e a emergência de governos democráticos civis; e a crise da dívida externa
resultante
da
adoção
de
um
projeto
de
desenvolvimento
econômico
nacional-
desenvolvimentista baseado na substituição de importações , que se torna insustentável no fim
da década de 1980. Os países chegavam ao começo dos anos 1990 com altos índices de
inflação, estagnação econômica e dívidas externas altíssimas. (Vigevani e Ramanzini Jr,
2010:65).
No âmbito externo o fim do conflito entre Estados Unidos e União Soviética ,
proporciona um novo reordenamento das dinâmicas de poder mundial onde não faz mais
sentido a estratégia de terceiro-mundismo adotada pelos países da região na política
internacional durante a Guerra Fria . A conjuntura internacional é marcada pela expansão do
capitalismo financeiro e a necessidade imposta pelos Estados Unidos , através de instituições
internacionais financeiras como o Fundo Monetário Internacional (FMI) da abertura das
economias nacionais e da adoção de medidas liberalizantes que na América Latina foi
representada pela conformação às políticas do receituário neoliberal conhecido como
“Consenso de Washington”.
O multilateralismo é reforçado através das negociações econômicas em arenas como a
Organização Mundial do Comércial (OMC), antigo Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio
(GATT) mudança essa que reflete bem as transformações da ordem econômica mundial pós
Guerra Fria. O GATT foi o órgão responsável pela negociações de tarifas alfandegárias do
comércio internacional entre os países até 1995 , a OMC vai além dessa função e passa a ditar
as regras sob as quais a atividade econômica internacional vai se desenvolver influenciando
diretamente nas conformações dos projetos econômicos nacionais dos países, transformando a
OMC no lócus da regulação econômica nos marcos da integração da economia internacional.
(MELLO, 2010) .
Nesse ambiente internacional marcado pelo fortalecimento do caráter liberal
da
economia , os países da região são obrigados a rever suas estratégias de desenvolvimento
econômico e de participação na ordem internacional gestada pela vitória político-ideológica
do capitalismo . A adoção das políticas neoliberais são encaradas por muitos analistas , e
pelos governantes da época , como “o caminho único” a ser seguido . De fato, os países sulamericanos estavam com suas economias extremamente fragilizadas , tentando negociar suas
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dívidas externas com órgãos de financiamento internacional e garantir assim sua inserção na
nova ordem mundial.
Apesar do diagnóstico da necessidade de mudanças nos rumos econômicos serem
compartilhados por todos os países , as estratégias para a adoção das políticas de abertura
econômica não seguiram os mesmos padrões. Conforme nos apresenta Pedro Motta e Sandra
Ríos:
“Durante os anos 90 os diferentes países sul-americanos evoluíram ao longo de uma
trajetória de liberalização. É bem verdade que as estratégias nacionais não eram
idênticas , algumas privilegiando a abertura unilateral e complementar (caso do
Chile), outras concentrando esforços de abertura em acordos preferenciais com
países desenvolvidos ou com países vizinhos (Brasil)”. (Motta Veiga e Ríos,
2006:3).
A idéia que vigorava na época era que o desenvolvimento só viria com a abertura
econômica e a adoção de medidas liberalizantes. No plano dos valores podemos dizer que o
projeto neoliberal continha em sua gênese o paradigma da “modernização via
internacionalização”. (LIMA,1994;41) Para alcançá-lo era necessário também que os países
revissem o papel do Estado na economia , ele deveria ser mínimo e o livre-comércio deveria
guiar por si mesmo os desenlaces econômicos. Setores importantes da economia como as
telecomunicações, energia e outros deveriam ser privatizados para que a concorrência pudesse
garantir sua modernização.
Esse é o cenário político e econômico que vai influenciar o regionalismo sulamericano nos anos 1990, é sobre esse modelo de funcionamento da ordem internacional e a
necessidade de adeuqar-se a ele que os países da região vão formular suas estratégias de
integração regional.
O regionalismo sul-americano nos anos 1990
Conforme foi rapidamente explorado acima, nos anos 1990 o diagnóstico feito pelos
países é de que as mudanças em direção à abertura econômica era inevitável . Junto com essa
constatação surgem na região iniciativas de integração hemisférica encabeçadas pelos Estados
Unidos.
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O país
em 1992 , finaliza suas negociações do North American Free Trade
Agreement (Nafta) com México e Canadá e vislumbra incluir em seu esquema regional
outros membros da América Latina , os candidatos preferenciais seriam Chile e Argentina.
(Mello,2010:2).
A leitura feita na época era de que a
participação dos países nesses esquemas
regionais seria uma forma deles se inserirem mais rapidamente na economia internacional e ,
garantir o respaldo da proteção de um bloco regional dentro das negociações internacionais.
Hurrel aponta que o ressurgimento de políticas integracionistas no final dos anos 1980
pode ser visto como resultado da convergência das preferências econômicas nacionais
centradas em torno da liberalização e da desregulamentação, uma vez que elas transformamse em veículos para o fortalecimento externo das políticas liberais de mercado.(Hurrel,
1995;27) Isso significa dizer que uma vez que os países estivessem sob a tutela desses
acordos , suas reformas liberais estariam protegidas das oscilações de seu sistema político e
seriam garantidas as transformações necessárias para a inserção do país na economia
internacional.
Alguns analistas (Mello, 2010) sustentam que os esquemas de integração regional
surgidos na América do Sul durante os anos 1990 , encabeçados pelo Brasil, são uma resposta
direta à tentativa norte-americana de uma integração econômica de livre-comércio no
hemisfério.3
O país lança em 1992 a Iniciativa Amazônica, proposta que visa a negociação de
acordos
de complementação econômica com países como a Bolívia, Venezuela, Peru,
Suriname e Guiana. Em 1993 o país encabeça a Área de Livre Comércio Sul-Americana
(Alcsa) , cuja proposta visava criar uma área de livre comércio que congregasse os países do
Mercosul, do grupo Andino e o Chile. (Mello 2010:p 3). Essas propostas não renderam
muitos frutos ao longo do tempo mas foram importantes para demonstrar a oposição da
diplomacia brasileira às alternativas de integração lideradas pelos Estados Unidos.
3
Em seu artigo sobre o regionalismo na década de 90 e politica externa brasileira, a autora salienta o fato de que
o Brasil desmontrava real desinteresse pelas iniciativas norte-americanas para a região e buscava elaborar
alternativas para garantir sua não-sujeição aos Estados Unidos e a manutenção de sua autonomia na política
externa.
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De fato, a maior demonstração do entendimento brasileiro da importância da formação
de blocos comerciais à conjuntura da época , manifesta-se sob a forma da criação do Mercado
Comum do Sul (Mercosul) através do Tratado de Assunção em 1991. O Mercosul nasce
principalmente da percepção brasileira dos perigos de se ficar isolado dentro do subcontinente . ( Moreira,1989 apud Vigevani e Ramanzini, 2010).
O Mercosul deve ser entendido como resultado da re-aproximação entre o Brasil e a
Argentina desde o fim dos regimes autoritários nos dois países. Em 1986, ainda sob o governo
Sarney os países assinam o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE) que
engloba uma série de protocolos que visam aumentar o intercâmbio empresarial entre os
países e dinamizar suas economias. Nesse contexto, as relações entre os países continuam a
ser estimuladas pelos governos seguintes e com Collor e Menem elas atingem um grau mais
alto com a formulação do Mercosul. È interessante notar que houve divergência sobre as
diretrizes que a iniciativa deveria seguir por parte de ambos os países:
“No próprio momento de gestação do projeto do Mercosul, já era explícita a
divergência de posições entre Brasil e Argentina acerca dos objetivos do processo de
integração sub-regional. Quando da assinatura da Ata de Buenos Aires e da decisão
de coordenar posições perante o plano Bush 1990, o discurso argentino referia-se à
“unidade continental”, entendendo o Mercosul como primeiro passo na integração
continental, enquanto o Brasil já enfatizava que sua prioridade consistiria no
fortalecimento da unidade sub-regional para mais tarde tornar possível uma eventual
negociação hemisférica”. (Mello, 2010;2).
Isso demonstra o entendimento pela diplomacia brasileira de que a formação de um
bloco comercial sub-regional era necessário para aumentar a capacidade de negociação desses
países frente aos outros blocos regionais. Cabe destacar aqui que dentro de um cenário
regional em que os países estão seguindo diferentes estratégias para colocar em curso as
reformas liberalizantes, Chile faz acordos bilaterais com os Estados Unidos, Argentina
vislumbra entrar no Nafta o Brasil busca através do Mercosul , e no estabelecimento de uma
união aduaneira , atrelar os países signatários a uma negociação em bloco. 4
4
Observação feita pela Prof.Dra. Flávia de Campos Mello durante de Política Externa Brasileira no Programa de
Pós-Graduação em Rel. Internacionais San Tiago Dantas em 13/10/2011.
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Dessa forma o Mercosul , conforme Tratado assinado pelos quatro países membros
(Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai) em 1991, tem como objetivo a integração econômica
por meio da supressão das barreiras tarifárias e nao-tarifárias e a coordenação das políticas
macroeconômicas. Nota-se , entretanto , que conforme aponta o preâmbulo do Tratado de
Assunção , a integração não é um objetivo em si mesma, mas visa lançar as bases para uma
participação mais dinâmica na economia internacional. (Amorim e Pimentel, 1993). Ou seja,
o Mercosul foi um projeto de integração afinado com o projeto neoliberal vigente na região.
Não podemos deixar de mencionar que durante o período, os Estados Unidos lançam a
Área de livre-comércio das Américas (ALCA), a grande proposta de integração hemisférica
do país para a América Latina no começo da década de 1990.
Encabeçada no governo Clinton ela propunha a criação de uma área de livre-comércio
que iria do Alasca ao Atacama . Logo após o lançamento da proposta pelos Estados Unidos na
Cúpula das Américas em 1994, a União Européia lança ao Mercosul uma proposta de
comércio bi-regional que é aceita em 1999. (Mello, 2010) Essa articulação com a União
Européia é importante no sentido de que os países membros do Mercosul, especialmente
Argentina e Brasil estavam tendo opiniões opostas frente as negociações da Alca, para o
governo brasileiro a intenção era de que as negociações se arrastassem cada vez mais , já a
Argentina queria que as negociações andassem mais rapidamente. O fato é que a estratégia
brasileira de postergação das negociações e do fortalecimento do Mercosul somadas às crises
econômicas que se seguiram no continente sul-americano e na mudança do foco da política
externa norte-americana pós- 11 de setembro, foram colocando as negociações em ponto
morto até de fato serem paralizadas na Cúpula das Américas de Mar del Plata em 2005.
Outras iniciativas na região como o Pacto Andino formado por Bolívia, Colômbia,
Equador e Peru são retomados, em 1996 o Pacto é substituído pela Comunidade Andina de
Nações.
As iniciativas de integração regional surgidas ou retomadas na década de 1990 na
América do Sul, enfatizam o caráter comercial e tarifário como forma de fortalecimento
econômico e expansão das exportações, diminuindo a dependência do comércio extraregional. Isso deve ser entendido como resposta da região às pressões da liberalização
econômica que os países estão sofrendo, elas vão interferir diretamente no entendimento de
qual modelo de integração regional é necessário para atender às novas demandas que o
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mundo pós-Guerra Fria exige. De maneira geral, podemos dizer que essas iniciativas são
adotadas como via de inserção dos Estados sul-americanos no sistema econômico
internacional e garantia de que o modelo neoliberal seja realizado .
Esse modelo de regionalismo baseado em valores neoliberais e buscando a inserção
das economias nacionais via abertura externa ficou conhecido como “regionalismo aberto”.
(Saraiva, 2011)
O “regionalismo aberto” na América do Sul pode ser exemplificado pela vigência no
começo da década de 2000 de mais de 11 acordos de livre-comércio que se desdobram em 45
relações bilaterais e 90 cronogramas de liberalização tarifária. ( Motta Veiga e Ríos, 2007).
As iniciativas de integração sob a égide do “regionalismo aberto” demonstram , na
verdade , o caráter nacionalista a ser preservado pelos países em virtude dos reajustes
estruturais que eles deveriam implementar. Os países encaram a integração regional dentro de
sua estratégia particular de inserção e abertura comercial atrelando-as também aos seus
objetivos políticos. (Alves, 2006)
Conforme sustenta Pedro da Motta Veiga e Sandra Polonio Ríos (2007) a tendência
liberalizante na América do Sul traduziu-se tanto em estratégias nacionais de liberalização
unilateral do comércio quanto em esforços para negociar acordos comerciais ou para redefinir
métodos e objetivos dos acordos bilaterais ou sub-regionais.
Quando os países da região enfrentaram crises econômicas no final da década de 1990,
que chegam à região com a desvalorização do real em 1999 e da moeda argentina em 2001junto com o fraco desempenho das economias da região durante os anos 1990 - (Motta Veiga
e Ríos, 2008) , os esquemas de integração regional não se mostraram suficientes para superálas e houve um declínio da importância da integração regional em face da necessidade do
fortalecimento das economias nacionais. Volta-se a pensar no papel do Estado na economia e
como consequência os países voltam seus esforços para o âmbito interno e não colocam força
nos mecanismos de integração regional.
É com as iniciativas de integração regional estagnadas e desacreditadas que os países
da América do Sul entram no século XXI . Isso se dá principalmente por uma combinação de
fatores econômicos e político-institucionais somados aos problemas de assimetrias entre os
países da região.
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A América do Sul nos anos 2000
A América do Sul no começo do século XXI , reflete uma tendência mundial de
revisionamento das estratégias de desenvolvimento liberal colocadas em prática na década
anterior. Essa revisão dos impactos da globalização liberalizante vai fazer os países da região
voltarem suas preocupações para a capacidade endógena de crescimento . (Motta Veiga e
Ríos , 2007). Cabe fazer nesse ponto citação desses dois autores sobre a conjuntura
internacional da época:
“Neste cenário , cresceu significamente a tolerância em relação à diversidade
política e institucional: assim, propostas políticas “heterodoxas” que , no Sul,
buscam sua rationale na redução de pobreza e da desigualdade e em argumentos de
desenvolvimento têm, além de receptividade doméstica, forte apoio de segmentos da
opinião pública e de formadores de opinião de países do Norte. (...) O ambiente pósConsenso de Washington é mais permissivo em relação a estratégias de inserção que
se distanciam do padrão liberal em nome de objetivos de desenvolvimento, redução
da pobreza, etc. Além disso essa tolerância é lubrificada pela enorme liquidez que
caracterizou os mercados financeiros internacionais nos primeiros anos do século e
pelo otimismo que acompanha este tipo de cenário.” (Motta Veiga e Ríos, 2007:17)
O modelo neoliberal trouxe graves consequências aos níveis sociais nos países da
região e esse descontentamento se reflete na eleição de presidentes afinados com o discurso
de desenvolvimento e inclusão social. Esses governos considerados de esquerda ou
progressistas se opuseram às idéias e políticas que haviam sido as receitas neoliberais para os
países da região e defendiam uma integração regional mais autonôma , no entanto , eles
mantiveram a política macroeconômica ortodoxa do período dos anos 1990.(Fiori , 2010).
O contexto internacional é alterado em decorrência dos ataques terroristas de 11 de
setembro de 2001 nos Estados Unidos , que configura uma guinada na política externa norteamericana. O caráter globalista comercial (Fiori, 2010) da doutrina Clinton é abandonada e o
país investe suas forças no combate ao terrorismo mundial.
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Para a América do Sul isso significou a perda de importância do sub-continente para
os Estados Unidos, muitos autores consideram essa negligência benigna e fator explicativo
para o desenvolvimento dos países da região durante a primeria década de 2000. (Saraiva ,
2011). Devemos somar a isso , como explicação do crescimento das economias da região
durante a década de 2000 , o fator China. Dupas e Oliveira (2008) indicam que o crescimento
chinês aqueceu a economia mundial e fez com que houvesse um enorme salto das exportações
, especialmente para os países da periferia limitados fundamentalmente à venda de produtos
básicos.
Os autores observam que os preços das commodities metálicas (níquel, cobre ,
alumínio e zinco) subiram 200%, o das energéticas (gás, petroléo e carvão) 100% e os das
agrícolas 60%. Isso foi suficiente para garantir um crescimento médio das exportações de
Chile, Equador, Peru, Brazil e Venezuela em 150% , o que permitiu um aumento das reservas
internacionais de Argentina, Brasil e Venezuela ao redor de 120%, transformando vários
países da América do Sul de devedores , em aplicadores em recursos no exterior. (Dupas e
Oliveira, 2008:239)
Dessa forma , além da China , a emergência de outros atores no sistema internacional
, como Índia e Rússia (o Brasil também) , faz com que os fluxos econômicos ganhem novo
vigor e que o comércio internacional seja redimensionado. O multilateralismo universalista
representado pela ONU demonstra sua fragilidade quando em 1999 os Estados Unidos
resolvem invadir o Iraque contrariando a decisão do Conselho de Segurança. Isso indica a
nascente formação de coalizões ad hoc que ao longo da década vão reforçar a necessidade de
mudança organizacional dentro dessa instituição e questionar as relações de poder .
(Mello,2010)
Nesse perído durante a Rodada Doha de comércio de 2001 , surge a coalização que
ficou conhecida como G-20, formada por um grupo de países em desenvolvimento que
usualmente adotavam posições diferentes nas negociações mas que decidiram se unir para
somar forças frente aos países ricos afim de combater a posição desses em relação às
negociações agrícolas. (Idem, 2010)
Os países formadores do G-20 eram: África do Sul, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile,
China, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador , El Salvador, Filipinas, Guatemala, Índia,
México, Paquistão, Paraguai, Peru, Tailândia e Venezuela. O G-20 demonstra sua falta de
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coesão quando depois de uma série de retiradas só Brasil e Índia tentam sustentar a posição
inicial do grupo e finalmente o Brasil decide aceitar as condições propostas pelos países ricos,
as quais iam de ao encontro de seus interesses, o que foi considerado deserção por parte da
Índia. (Ibidem,2011).
De fato essas mudanças na ordem internacional reverberavam na América do Sul
principalmente no que tangia às questões dos rumos políticos dos páises. Como já foi dito
acima, o começo da década de 2000 é marcada pela eleição de líderes considerados de
esquerda nos países da região : Néstor Kirchner eleito em 2003 na Argentina, no Brasil Luis
Inácio Lula da Silva em 2003, na Bolívia renúncia de Sanchez Lozada em 2003 e eleição de
Evo Morales em 2005 , em 2006 o Equador elege Rafael Corrêa e em 2006 Chavéz consegue
se eleger pela terceira vez sob a bandeira do “socialismo do século XXI”.(Ayerbe, 2008)
Conforme argumento de José Fiori exposto acima, esses líderes não irão reverter os
macro processos neoliberais de sua economia. Mas, buscarão revalorizar o protagonismo do
Estado em relação ao mercado, recuperar as capacidades de gestão nos âmbitos internos e
externo , procurando uma maior autonomia nas relações com os Estados Unidos .(Idem,
2008).
As iniciativas de integração regional do período vão refletir um regionalismo que se
declara mais autonômo , mais abrangente em temas sociais e de infra-estrutura e que ecoam a
nova visão que países como Brasil e Venezuela têm de sua atuação na região e no mundo.
Regionalismo sul-americano nos Anos 2000
A
expressão-chave para a idéia de regionalismo que norteia as iniciativas de
integração na América do Sul nos anos 1990 é: inserção econômica. Nos anos 2000 essa
expressão pode ser substituída tranquilamente por: desenvolvimento.
O tema do desenvolvimento, esquecido nas arenas internacionais no exato pós Guerra
Fria volta com força total no começo do século. Ele é o recurso retórico mais utilizado pelos
países pobres para conquistarem expressão nos foros internacionais e , na América do Sul ele
também se faz presente na revisão das estratégias de integração regional.
O diagnóstico principal feito pelos países e récem-governos eleitos classificados de
esquerda , é de que a integração regional baseada nas idéias do modelo neoliberal de abertura
das economias e dinamização dos fluxos de comércio não rendeu frutos necessários que
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garantissem o crescimento econômico dos países nem o aprofundamento dos laços culturais e
sociais. Os “novos ares” que sopravam na América do Sul deveriam influenciar o novo
modelo de integração regional e todas as iniciativas que mantivessem os padrões neoliberais ,
que estavam sendo colocados em questão, deveriam ser revisionadas.
A visão é de que as iniciativas da década de 1990 baseadas no “regionalismo aberto”
deram muita ênfase às questões comerciais e tarifárias deixando de lado as assimetrias
estruturais entre os países-membros. (Motta Veiga e Ríos, 2007)
Esse ambiente de revisão , no entanto, não leva todos os países ao mesmo lugar.
Diferentemente da década de 1990 onde as polícas aberturistas eram o único caminho
enxergado como saída, na década de 2000 ela invoca diferentes caminhos . Os caminhos são
basicamente definidos pelo que os autores Veiga e Ríos (2007) vão identificar em sua análise
sobre o regionalismo pós-liberal (denominação que os autores cunham ao longo de seu artigo)
como as duas vertentes das críticas ao modelo anterior:
1) Vertente econômica, onde a crítica ao comercialismo se faz em nome da
ampliação da agenda econômica a temas não comerciais.
2) Vertente essencialmente política , critica não apenas o comercialismo mas
também a ênfase dada aos temas econômicos. Desloca o foco da integração
para questões culturais, sociais e políticas e coloca o Estado e os
movimentos sociais como atores protagônicos do processo de integração
em detrimento da prioridade concecida aos agentes econômicos privados.
Outros temas como infra-instrutura, recursos energéticos e segurança regional também
vão alargar a agenda da integração regional dessa fase. È interessante observar que esses
temas estão presentes nos discursos dos governantes da região em âmbito de suas políticas
internas , a volta do desenvolvimentismo como estratégia nacional vai influenciar a visão
desses mesmos líderes ao pensarem a integração.
A influência dos Estados Unidos e sua tentativa de integração hemisférica através da
Alca ainda está em curso durante o início dos anos 2000, mas conforme já dissemos acima ,
com o envolvimento do país nas guerras contra o terror essa proposta vai perdendo força em
âmbito doméstico e entre os países da América Latina .
De qualquer modo o receio de uma política integracionista por parte do país norteamericano influencia iniciativas na região . Exemplo maior dessa afirmação é a Aliança
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Bolivariana para os povos de nossa América (ALBA), que nasce como Alternativa
Bolivariana para as Américas, em 2004 por iniciativa do presidente venezuelano Hugo
Chávez.
A Alba é uma reposta de Chávez para a Alca, fazem parte da aliança: Venezuela,
Cuba, Nicarágua , Bolívia , Equador, República Dominicana, Antigua e Barbada e São
Vicente e Granadinas. A proposta da Alba reflete a proposta da Venezuela para América do
Sul nos anos 2000, um modelo de integração baseado na solidariedade , complementaridade e
cooperação. Não se exclui inciativas de tipo comercial , no entanto, é rechaçado o modelo de
promoção de livre comércio . Em vez dele são promovidos formas de comércio compensado ,
programas de cooperação em questões energéticas e sociais , assim como inciativas de
integração produtiva. Isso é acompanhado por uma dimensão política com forte traço
confrontacionista com os Estados Unidos e a uma crítica à ordem internacional atual. (Ruiz,
2010:114)
Poderíamos classificar a Alba como exemplo de iniciativa apoiada nas leituras que a
segunda vertente apontada por Motta Veiga e Ríos faz do regionalismo pós-liberal.
Nesse contexto, no ano de 2000 o presidente do Brasil Fernando Henrique Carodoso
convoca em Brasília a I Cúpula dos presidentes sul-americanos para discutir paz, democracia ,
estabilidade e desenvolvimento na América do Sul. Dessa reunião saem duas propostas
importantes para a integração regional a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura
Regional Sul Americana (IIRSA) e a Comunidade Sul-americana de Nações (CASA). Essas
propostas refletiam os pilares de construção do espaço sul-americano acordado pelos
presidentes da reunião: a democracia, a integração física e infraestrutura, a luta contra o
tráfico de drogas, a informação, o conhecimento e a tecnologia.(Ruiz, 2010)
Muitos autores sustentam , dentre eles Ruiz (2010) e Malamud (2011) que a CASA foi
a tentativa brasileira de redesenhar a região. O Brasil buscava criar um espaço de livrecomércio para a CAN e o Mercosul, em certa medida podemos avaliar que era uma adaptação
da Alca ao sub-continente. A transformação da CASA para a União Sul-Americana de Nações
(UNASUL) pode ser entendida como resultado das divergências entre as concepções da
Venezuela e do Brasil acerca de que tipo de regionalismo deveria ser construído na região.
A Venezuela criticava o caráter meramente comercial e liberal que o Brasil queria
imprimir a CASA, Hugo Chávez defendia que esse modelo deveria ser mais profundo e
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abarcar questões de coordenação política, social e cultural, como nos moldes do que ele
entendia por integração através da Alba. O presidente venezuelano também não gostava da
denominação Casa, para ele a América do Sul era uma só nação e ele sugere na Cúpula de
2006 o nome Unasul. (Citado em Agencia EFE,9/12/2006 apud Ruiz, 2010).
Outra crítica era a inciativa ter como um de seus pilares a convergência entre a CAN e
o Mercosul, em sua opinião a nova iniciativa tinha que transcender esses mecanismos ou
então os líderes sul-americanos não estariam criando nada. A IIRSA também foi entendida
por Chávez como uma iniciativa que favoreceria as grandes multinacionais (Ruiz, 2010). Ele
encontrou aliados em países como Bolívia e Equador que rapidamente fizeram coro junto à
Venezuela. Também
deveriam ser criados mecanismos de redução de assimetrias e
convergência estrutural às quais garantiam um desenvolvimento justo entre os países da
região. Mais tarde essa proposta vai aparecer como o Banco do Sul , que não foi apoiado pela
parte brasileira.
Essas divergências de concepção de modelo expõem claramente as diferentes
estratégias/idéias pelas quais os países entendiam a integração regional e, o papel que a região
tinham em seus interesses próprios.
Ao cabo , foram colocadas em segundo plano a questão comercial e de infra-estrutura
e a Unasul , cujo tratado de nascimento é assinado em maio de 2008, converte-se num acordo
de cooperação e diálogo político. Em dezembro de 2008 é criado no âmbito da iniciativa, o
Conselho de Defesa Sul- Americano.
Podemos dizer que é justamento no campo da Defesa onde a coordenação dos
membros se torna até o momento mais perceptível. Em 2009 ocorreu uma reunião de Cúpula
da Unasul para discutir a questão do acordo militar que previa a instalação de bases militares
norte-americanas na Colômbia. Os países após longas negociações emitiram um documento
em que não condenavam a decisão da Colômbia desde as bases que não ameaçassem a
soberania e a integridade dos demais membros da região.(Kfuri,2010:11) Como outros
exemplos podemos citar a reunião de Cúpula em 2010 para repudiar a insurreição policial
ocorrida no Equador contra o governo de Rafael Corrêa e o apoio ao governo de Evo Morales
em decorrência de crises domésticas causadas pela oposição que queriam derrubar o
presidente.
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Além da Alba e da Unasul, devemos enfatizar que o Mercosul e a CAN tentam ser relançados mas não encontram forças devido à baixa institucionalidade em que se encontram e a
falta de vontade política dos governosde seus membros para que deslanchem.
Uma iniciativa muito nova que surge nesse período e envolve países da América do
Sul é a Aliança do Pacífico. Ela surge em 2011 e tem como membros: México , Colômbia ,
Chile e Peru. A Aliança do Pacífico é a demonstração , mais uma vez , da heterogeneidade
do regionalismo sul-americano .No entanto , observamos que o mesmo está inserido dentro da
lógica do revisionismo da integração liberal dos anos 1990, conforme dito pelo presidente
chileno Sebástian Piñera: “Será um acordo além do tradicional;não é apenas um acordo de
livre comércio de bens, mas também vamos estendê-los aos serviços, investimentos, e também
facilitar o movimento de pessoas, buscando consequentemente uma maior integração física e
uma maior integração de recursos naturais, incluindo a energia”.5
O acordo ainda prevê facilitar a alfândega e a interação das bolsas de valores (as de
Santiago, Lima e Bogotá já estão interligadas) e os membros declaram que a iniciativa está
aberta para todos os países da região que compartilhem o desejo de alcançar a meta desta
aliança.6
A variedade de modelos de integração regional na América do Sul ao final da década
de 2010 nos faz refletir se de fato, podemos falar de processo de integração sul-americano.
Levantaremos esse e outros pontos em nossas considerações finais.
Considerações Finais
Ao olharmos em perspectiva os cenários de regionalismo que traçamos a partir da década
de 1990 até o ano 2010, chama atenção dois pontos:
a) a não continuidade e o não-fortalecimento das iniciativas ao longo do período;
b) a quantidade de iniciativas de integração regional que surgem na década de 2000.
5
Disponível em : http://www.dialogoamericas.com/pt/articles/rmisa/features/regional_news/2011/05/04/feature-ex-2120. Acessado em 10/10/2011.
6
Disponível em : http://www.dialogoamericas.com/pt/articles/rmisa/features/regional_news/2011/05/04/feature-ex-2120. Acessado em 10/10/2011.
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Ao ligarmos esses dois pontos acima com a idéia que colocamos em nossa introdução,
de que o regionalismo deve ser entendido como a resposta que os países dão em níveis
regionais aos seus projetos internos diretamente influenciados pelos constrangimentos da
conjuntura internacional, podemos dizer que na América do Sul a análise desses dois períodos
nos revela que não podemos falar de um projeto maior e conjunto de integração regional.
O regionalismo na verdade são regionalismos , e sua historicidade deve ser
compreendida dentro da estratégia de inserção e de afirmação de poder, mesmo que esse
poder seja apenas no âmbito do discurso, de cada país em determinada conjuntura temporal.
As mudanças que observamos do período neoliberal para o período pós-liberal nos mostram
exatamente esse utilitarismo dos mecanismos de integração como forma de ajuste ou resposta
aos que as ordens internacionais e domésticas exigiam dos países.
O Brasil é um ótimo exemplo para analisarmos essa relação. Muito teóricos (Vigevani
et al ,2010) , (Mello, 2002), (Malamud,2002) afirmam que o país não busca intensificar suas
iniciativas de integração regional , como o Mercosul , pois isso atrelaria os interesses do país
frente ao mundo e iria de encontro com paradigmas tradicionais da política externa brasileira
como o universalismo e a autonomia. Malamud 7 vai ainda mais além nessa análise, e afirma
que a integração regional foi um mecanismo no qual o Brasil fez valer seus interesses de
política externa para se projetar como ator global, e isso uma vez conseguido , (o país é B dos
BRICS ) ele já não necessita de se envolver tanto com a região. Ainda teria vontade de
participar na coordenação das resoluções de conflitos de interesse mas segundo esse estudioso
o país já percebeu que não precisa ser um líder regional para ser um player internacional.
De fato as estratégias dos diversos países da região nos levam a entender os
regionalismo sul-americanos como formas que os países encontram para se projetar intra e
extra região, obviamente só o fazem aqueles que têm algum poder político e econômico para
tal.
O regionalismo multidimensional . conforme Hurrel conceitua, toma formas vigorosas
na América do Sul. Justificamos essa afirmação ao percebemos que as incitivas de integração
buscam objetivos não apenas de regionalização ou coesão regional, mas eles englobam
interesses políticos e de inserção internacional.
7
Em conferência “Um líder sem seguidores?O Brasil entre os empecilhos regionais e a emergência global.”
Realizada em 17/10/2011 no PPGRI-San Tiago Dantas em São Paulo.
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Miriam Saraiva (2011) utiliza o conceito de regionalismo multinível ao categorizar as
experiências sul-americanas na última década, sem dúvida entendemos que esse conceito
também se encaixa muito bem no cenário dos anos 2000. Assim , a resposta para a questão
levantada no título desse artigo: Para onde caminhamos? , só pode ser respondida se
lançarmos outra: com quem caminha?.
Não pretendemos polarizar o tema , nem muito menos esgotá-lo. Sabemos que há
resultados e análises de mecanismos de integração regional que indicam a importância dos
mesmos para muitos países da região, e em muitas épocas (todos sabemos sobre a importância
do Mercosul durante a década de 1990 até o eclodir da crise , em níveis de trocas comerciais
entre os membros). Não estamos questionando essa importância nem muito menos ignorando
esses resultados. O que queremos propor com esse artigo é a reflexão sobre como entendemos
integração regional e regionalismo sul-americano . Como é possível, através da análise das
idéias que norteam as ações dos atores nesses níveis de interação , compormos cenários de
análise político-econômica e de interesses.
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