O apoiamento mínimo de eleitores
no processo de criação de partidos
políticos no Brasil: significado e
implicações de eventuais alterações
de seus parâmetros
Ricardo José Pereira Rodrigues
Doutor em ciência política pela State University of
New York. Consultor legislativo na Câmara dos Deputados. Professor titular na Uniplan-DF.
Resumo: Este artigo analisa a evolução das exigências relativas ao
caráter nacional dos partidos, comparando os atributos encontrados na
Lei n° 9.096, de 1995, aos preceitos utilizados em legislações anteriores.
A análise examina as qualidades e as imperfeições das barreiras legais
dispostas nas leis partidárias e comenta as implicações de se adotar alternativas para tornar o processo de criação de partidos mais rigoroso e
menos suscetível a fraudes.
Palavras-chave: Partido político. Caráter nacional. Apoiamento mínimo.
Sumário: Introdução - 1 O caráter nacional como condição para a criação de partidos políticos - 2 A criação dos partidos políticos na legislação
ordinária: a questão do apoiamento mínimo - 3 A filiação como parâmetro para definição do caráter nacional dos partidos - Considerações
finais - Referências
Introdução
O partido político é resumida e comumente definido como "qualquer
grupo político que se apresente em eleições e seja capaz de escolher, através
de eleições, candidatos a cargos públicos" (RABELLO FILHO, 2001, p. 30). Tal
definição, assim como outras sugeridas por Duverger (1980) e Schumpeter
(1984), enfatiza a natureza competitiva e eleitoral das instituições partidárias.
Entretanto, nas democracias representativas, os partidos políticos são mais do
que meros instrumentos de ascensão ao poder. Eles são veículos de expressão
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política com os quais a sociedade pode comunicar livremente sua opinião, seus
anseios e suas divergências em relação à atuação de governos e governantes.
Como bem afirma Sartori, os partidos políticos são"canais de expressão"(1976,
p. 28).
Os constituintes brasileiros tinham essa função dos partidos em mente
quando esboçaram o Capítulo V da Constituição de 1988, que trata da criação de partidos políticos no país. O texto do art. 17, em consonância com a
concepção de partidos como canais de expressão política, assegura ser "livre
a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos resguardados
a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana".
Conhecedores da realidade partidária brasileira e de seus problemas,
com as chamadas legendas de aluguel e a criação de partidos sem expressão
nem representatividade, os constituintes tomaram o devido cuidado para que
a livre criação de partidos não fosse confundida com uma permissividade que
tornasse o sistema partidário caótico e ilegítimo. Assim estabeleceram que a
criação de partidos deveria observar certos preceitos, inclusive o de que os
partidos demonstrassem ter caráter nacional.
O preceito do caráter nacional no texto constitucional e sua operacionalização, por meio de apoiamento, com a coleta de assinaturas de eleitores,
previsto na Lei n° 9.096, de 1995, que dispõe sobre os partidos políticos, constitui, sem dúvidas, uma barreira à liberdade de criação de partidos. Trata-se,
contudo, de um impedimento que não ceifa de legitimidade o processo de
criação de partidos, mas apenas estabelece parâmetros para a liberdade de
criação dos partidos. A adoção de tais parâmetros tem um caráter pragmático,
já que os partidos, uma vez criados e registrados na Justiça Eleitoral, fazem jus
a vários benefícios, inclusive alguns de natureza pecuniária. Por exemplo, os
partidos têm direito à participação no Fundo Partidário que, em 2012, garantirá às legendas existentes no país a soma de 325 milhões de reais para custear suas despesas correntes (JUNGBLUT; BECK, 2012). E muito embora 95% do
Fundo seja distribuído entre os partidos de acordo com a votação obtida na
eleição para a Câmara dos Deputados, 5% é dividido igualitariamente entre os
partidos, tendo direito a uma parte deste montante mesmo aqueles partidos
que apresentem fraco desempenho eleitoral e desfrutem de pouca ou nenhuma representatividade no país.
Mesmo não sendo uma questão primária nos esforços de reforma política empreendidos no âmbito do Poder Legislativo brasileiro, as exigências
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para a criação e funcionamento dos partidos têm sido um tema recorrente nas
Comissões Especiais de Reforma Política da Câmara dos Deputados. Não foi
diferente para a Comissão Especial que atualmente estuda a Reforma Política
na Câmara Federal. A temática ganhou renovado ânimo na agenda dos trabalhos da Comissão a partir das controvérsias geradas pela criação e registro, em
2011, do Partido Social Democrático, PSD, liderado pelo Prefeito de São Paulo
Gilberto Kassab.
No caso específico do PSD, o processo de comprovação de apoiamento foi marcado por denúncias de fraudes na apresentação de assinaturas de
eleitores. Segundo o jornal Folha de S.Paulo, inquéritos da Polícia Federal encontraram assinaturas de eleitores mortos em fichas de apoio à fundação do
partido no Paraná e em Santa Catarina (LIMA, 2011). Em São Paulo, o novo
partido foi alvo de investigação para apurar o uso ilegal da estrutura da prefeitura para captação de apoio de eleitores (LIMA, 2011). De acordo com o Correio
Braziliense, o PSD ainda foi alvo de inquéritos instaurados no Distrito Federal,
na Bahia, no Rio de Janeiro e em São Paulo para investigar suspeitas de fraude
nas assinaturas colhidas pelo novo partido (ABREU, 2011).
Com a polêmica em torno das supostas fraudes cometidas pelo PSD
no processo de coleta de assinaturas de apoio à sua criação, recrudesceu no
Parlamento a discussão acerca da necessidade de tornar mais rigorosa a comprovação do caráter nacional dos novos partidos, se possível, com parâmetros
menos suscetíveis à fraude. Uma das sugestões que circulou no Congresso
Nacional previa substituir as assinaturas de apoiamento pela filiação de eleitores aos novos partidos.
O debate em torno da imposição de barreiras legais à criação de partidos políticos e da extensão, escala e alcance dessas barreiras é central à vitalidade e à legitimidade do processo democrático em qualquer país. Caso sejam
muito brandas, as barreiras podem se mostrar inócuas, em nada contribuindo
para regular a entrada de agremiações ilegítimas no sistema partidário. Caso
sejam muito rigorosas, as barreiras podem impedir a criação de partidos legítimos e com potencial de se tornarem agremiações representativas da sociedade. Na segunda hipótese citada, existe inclusive a possibilidade de a barreira
legal colidir com os dispositivos constitucionais que consagram a livre criação
de partidos políticos.
O presente estudo tem por objetivo analisar as exigências legais para
a criação de partidos no Brasil e seu papel na regulação do sistema partidário brasileiro. A análise concentra-se na evolução das exigências relativas ao
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caráter nacional dos partidos, comparando os parâmetros empregados pela
Lei n° 9.096/95 aos preceitos utilizados em legislações anteriores. O estudo
examina as qualidades e as imperfeições das barreiras legais dispostas nas leis.
Por fim, o estudo analisa as implicações de se adotar no País a alternativa que
vem sendo sugerida por parlamentares para tornar o processo de criação de
partidos mais rigoroso e menos suscetível a fraudes. Refiro-me à substituição
do apoiamento pela filiação de eleitores.
1 O caráter nacional como condição para a criação de partidos
políticos
A partir do texto constitucional, pode-se depreender o caráter nacional
dos partidos políticos tanto como caraterística como requisito para a criação
dessas instituições. O termo encerra duas dimensões distintas que são freqüentemente comentadas pela doutrina. Em primeiro lugar, o conceito refere-se à
proibição de se instituírem partidos regionais. Em segundo, a expressão diz
respeito à proibição imposta aos partidos de manterem ligações com entidades ou governos estrangeiros. Assim compreendido, o termo caráter nacional
associado aos partidos políticos denotaria um conjunto de proibições. Como
bem afirma Ferreira Filho, "são proibidos os partidos regionalistas, ficam
proibidos de receber recursos financeiros de entidades ou governos estrangeiros, ou subordinarem-se a estes" (2008, p. 129).
Compreende-se a proibição de partidos regionais como uma forma de
preservar a federação, uma vez que, como diz Braga, "tais agremiações poderiam estimular ímpetos separatistas, colaborando, em tese, para o comprometimento da unidade nacional" (2009, p. 6). Nesse contexto, os constituintes
brasileiros aparentavam apresentar preocupações semelhantes às esboçadas
pelos federalistas norte-americanos, quando da redação da Constituição dos
Estados Unidos. Observe-se que, no caso norte-americano, os federalistas buscaram coibir a formação de facções por considerarem esses grupos de pessoas
uma ameaça ao governo democrático representativo. Para os federalistas, uma
facção consistia em "um número de cidadãos, seja uma maioria ou uma minoria, unidos e incitados por alguma paixão ou impulso, ou por algum interesse,
contrário aos direitos dos demais cidadãos, ou aos interesses permanentes e
em comum da comunidade" (HAMILTON; MADISON; JAY, 1961, p. 78). No entender dos federalistas, as facções apresentavam um potencial destrutivo capaz de gerar a desunião da sociedade e a falência da República.
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Quanto a vedação à subordinação a entidades ou governos estrangeiros, o inciso II do art. 17 da Constituição sublinha o resguardo da soberania
nacional em instituições que, por definição, podem alcançar elevada capilaridade no país e teriam, em tese, o potencial para difundir doutrinas contrárias ao interesse nacional. Trata-se do chamado controle ideológico imposto
pela Constituição aos partidos que, no caput do art. 17, estabelece a soberania
nacional como preceito balizador do processo de criação de partidos políticos. Assim, Mezzaroba entende que "a liberdade de criação e organização dos
partidos políticos será incompatível com programas ou atividades que — sob
qualquer forma — ponham em risco ou enfraqueçam a plenitude do exercício
da soberania nacional" (2004, p. 241).
A exigência constitucional de que partido político tenha "caráter nacional" contrapõe-se à exigência da Carta anterior que estabelecia que os partidos tivessem "âmbito nacional". Para demonstrar a conformação a tal exigência
constitucional de ter "âmbito nacional", os partidos políticos deviam realizar
convenções em um número mínimo de Estados (art. 152, VI, da Constituição
de 1967).
Reis explica que, entre 1967 e 1988, este requisito sofreu várias alterações, as quais ampliaram ou diminuíram a dimensão numérica da exigência,
embora mantendo difícil a criação de novos partidos. De acordo com Reis:
Pela regra de 1967, cada partido político deveria cumprir a exigência
de ter angariado votos de 10% do eleitorado que houvesse votado
na última eleição geral para a Câmara dos Deputados. A EC-1, de
1969, mudando essa redação, abrandou um pouco a exigência, que
passou a ser de 5% do eleitorado nacional. Pela EC-11, de 1978, um
novo critério pedia o apoiamento pelos mesmos 5% do eleitorado
votante na eleição da Câmara dos Deputados, porém com nova distribuição. (REIS, 1996, p. 171}
Para Reis, o critério adotado em 1978 permitiu a ruptura do bipartidarismo existente no regime autoritário instaurado em 1964 (1996, p. 171).
Em 1985, a EC-25, abrandou ainda mais a exigência que passou a ser de
3% do eleitorado votante para a Câmara dos Deputados, distribuído em pelo
menos cinco Estados, com um mínimo de 2% em cada um deles. Segundo
Reis, tratava-se de um abrandamento consistente com os objetivos da Nova
República que "visava ampliar o leque partidário com a permissão de criação
de novos partidos políticos" (1996, p. 172).
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A Constituição de 1988 mudou significativamente tal panorama.
Primeiro, foi introduzido o conceito de "caráter nacional" para substituir a noção anterior de "âmbito nacional". A mudança não foi meramente semântica.
A exigência de "âmbito nacional" referia-se à presença e atuação dos partidos
em vários pontos do território nacional. Assim, o termo tinha clara conotação
geográfica.
Já a exigência de "caráter nacional" está muito mais ligada à identificação programática dos partidos que, como coloca Cunha, deveria apresentar
"atributos de nacionalidade" (1996, p. 150). Não é sem razão, portanto, que a
exigência quantitativa desaparece do texto constitucional de 1988. Ao contrário do que sucedeu com o "âmbito nacional", em tese, o "caráter nacional" não
mais decorreria do apoio expresso em votos e, sim, das ações políticas de cada
um dos partidos (REIS, 1993, p. 12-13).
Assim, o conceito de "caráter nacional" fundamentar-se-ia nos propósitos do partido, que deveria ter caráter nacional, na sua capacidade de mobilização, de abrangência nacional, e na amplitude, também nacional, dos temas
por ele debatidos. Como afirma Ribeiro, sob a égide do preceito do caráter
nacional, o partido não mais se confina a "delimitações estaduais ou regionalistas, o que serviria para inflamar descabidas dissensões ou acender focos separatistas, quando, ao contrário, serve ao continuado reforçamento dos laços
de unidade nacional, como válvulas descompressoras dos conflitos políticos
através do livre diálogo" (1996, p. 20-21).
2 A criação dos partidos políticos na legislação ordinária: a
questão do apoiamento mínimo
A Lei n° 9.096/95 veio regulamentar o dispositivo constitucional que
trata da criação dos partidos políticos no País. A lei reconhece, em suas disposições preliminares, a liberdade de criação dos partidos imposta pela
Constituição e define o caráter nacional como o escopo e a abrangência da
"ação" dos partidos que deve ser executada "sem subordinação a entidades
ou governos estrangeiros". A lei também estabelece etapas bem como uma
série de parâmetros que as novas agremiações partidárias devem seguir para
assegurar o devido registro junto ao Superior Tribunal Eleitoral e, consequentemente, gozar do direito de participar dos pleitos eleitorais.
São três as etapas fixadas pela Lei n° 9.096/95 para a criação de partidos políticos. Primeiramente, o partido deve adquirir personalidade jurídica
na forma da lei civil, registrando-se em cartório. Segundo, adquirida a
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personalidade jurídica, cabe ao partido promover"a obtenção do apoiamento
mínimo de eleitores" (art. 8°, §3°). Somente então, poderá o partido requerer
seu registro junto ao Tribunal Superior Eleitoral. Para cada uma dessas etapas,
a lei estabelece exigências quantifkáveis semelhantes a requisitos legais
existentes na legislação partidária promulgada durante o período de governo
autoritário.
No caso do registro em cartório civil, a lei exige que o partido apresente requerimento subscrito por seus fundadores, "em número nunca inferior a
cento e um, com domicílio eleitoral em, no mínimo, um terço dos Estados" (art.
8°, caput). Essa exigência de subscrição de mais de 101 eleitores para o registro
do partido existia, segundo Reis, desde a Lei de 1965 (1996, p. 170).
O apoiamento mínimo de que trata a segunda etapa do processo de registro do partido político na Justiça Eleitoral foi a alternativa encontrada pelo
legislador ordinário para definir o caráter nacional estipulado pela Constituição
de 1988 para a criação de partidos. Na justificativa do projeto de lei que deu
origem ao instituto, o Projeto de Lei n° 2.070, de 1991, seu autor, o deputado
Magalhães Teixeira, defendeu o apoiamento como uma forma equilibrada de
se regulamentar a criação de partidos. Ele afirmou, in verbis:
Há que se dosar adequadamente a utilização de mecanismos legais
e administrativos como barreira para a criação dos Partidos, de modo
a que nem sejam "porteiras abertas" nem constituam obstáculos intransponíveis à representação das correntes minoritárias da sociedade.
Os parâmetros adotados em nosso projeto, estabelecendo um
apoiamento mínimo, que em dados de 1990 corresponderia a 17 mil
eleitores, constitui uma tentativa de buscar esse ponto intermediário
que possibilite um sistema partidário na justa medida da representação democrática dos segmentos político-ideológicos expressivos.
A Lei n° 9.096/95 considera como um partido com caráter nacional todo
aquele que "comprove o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, meio por cento dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos
Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por
um terço, ou mais, dos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do
eleitorado que haja votado em cada um deles" (art. 7°, §1°).
Não se trata de exigência trivial. Para obter o apoio mínimo exigido
pela Lei n° 9.096/95, um novo partido teria que, com base na eleição de 2010,
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arrebanhar assinaturas de nada menos que 491.643 eleitores, distribuídos em
pelo menos nove Estados da federação (GALLUCCI, 2011).
Pelas dificuldades que o instituto do apoiamento mínimo introduziu no
processo de criação de partidos, vários juristas questionaram sua constitucionalidade. Para Cunha, por exemplo, "essas exigências exorbitam do texto constitucional, contrariam-no manifestamente e representam resíduo da legislação autoritária, incompatível com a nova organização dos partidos políticos"
(1996, p. 144). Para Mezzaroba, o legislador ordinário fez uma interpretação
equivocada do termo "caráter nacional", ao exigir o apoiamento mínimo de
eleitores. Segundo ele, a expressão "caráter nacional" não carecia de qualquer
tipo de regulamentação por se referir a compromisso programático que cada
Partido deveria assumir, donde se conclui que "a redação do art. 7°, §1°, da
Lei n° 9.096/95 fere profundamente o princípio constitucional previsto no caput do art. 17 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, que
garante a plena liberdade de criação de Partidos" (2004, p. 251). Rabat tem
opinião semelhante quando considera que a Lei n° 9.096/95 transformou a
liberdade de criação de partidos políticos prevista pela Constituição em uma
liberdade ilusória. Nas palavras de Rabat:
Os partidos assim criados foram definidos pela incapacidade de participar dos pleitos eleitorais. São partidos políticos, mas partidos que
não podem apresentar candidatos a cargos eletivos. Para tanto, eles
precisam registrar seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral — e,
para efetuar o registro, devem realizar procedimento similar ao que
a Lei n° 4.740, de 1965, exigia para que eles existissem: coleta de um
grande número de assinaturas de apoio. (RABAT, 2008, p. 735)
Cabe ressaltar que os Tribunais mantiveram o entendimento do legislador ordinário com respeito ao caráter nacional quando esse vincula a expressão a uma abrangência geográfica do novo partido, demonstrável numericamente por meio de assinaturas de apoio. Mezzaroba afirma que tal conclusão
pode ser deduzida da Medida Liminar n° 1.355-6 do SupremoTribunal Federal,
decorrente de Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo Partido
Democrático Trabalhista referente a um outro assunto, o das normas para a
realização das eleições municipais de 1996 (2004, p. 252). Na ocasião, o voto do
Ministro Carlos Velloso confirmou que o caráter nacional, previsto pela Constituição Federal de 1988, como condição para a criação de partidos políticos,
teria vinculação direta à representação que cada partido deveria conquistar
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nas unidades federativas. Segundo o Ministro Velloso, "a Constituição quer
que os partidos políticos tenham caráter nacional, como está posto no inciso l
do art. 17, e nada melhor para aferir-lhes esse caráter nacional do que aquele
princípio que toma como parâmetro o número de representantes na Câmara
Federal" (MEZZAROBA, 2004, p. 252).
O voto em tela do Ministro Carlos Velloso referia-se a questão da proporcionalidade, com base na representação de cada Partido na Câmara dos
Deputados, como critério para fixar o número de candidatos que poderiam
ser lançados às Câmaras Municipais. Entretanto, a decisão consolidou a definição de caráter nacional, fundamentada em parâmetros numéricos, nos termos da Lei n° 9.096/95. Tanto assim que a decisão tem servido de base, por
analogia, para decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o caráter nacional
de entidades de classe, como foi o caso do voto do Ministro Celso de Mello
na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 79-9, que teve como requerente a
Associação Brasileira deTeleprodutores Independentes, e do voto do Ministro
Gilmar Mendes na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.866-9, que teve
como requerente a Associação Brasileira de Extratores e Refinadores de Sal.
A preocupação dos legisladores que desenharam a Lei n° 9.096/95 com
o processo de criação de partidos não se resumiu a apresentar parâmetros
objetivos para a definição do caráter nacional. No art. 9° da lei, os legisladores
detalharam os procedimentos que os novos partidos deveriam empregar para
comprovar a obtenção do apoiamento mínimo de eleitores. A leitura do artigo
deixa claro a intenção dos legisladores de reduzir a ocorrência de fraudes e
ampliar o potencial restritivo da obtenção de registro.
Primeiro, o texto da lei determina a forma como devem ser coletadas
as assinaturas dos eleitores para que venham a ser devidamente averiguadas
pelo cartório eleitoral. O §1 ° do art. 9° estabelece que "a prova do apoiamento
mínimo de eleitores é feita por meio de suas assinaturas, com menção ao número do respectivo título eleitoral, em listas organizadas para cada zona, sendo a veracidade das respectivas assinaturas e o número dos títulos atestados
pelo escrivão eleitoral".
Segundo, a lei impõe ao escrivão eleitoral a responsabilidade de lavrar
o atestado de veracidade, dentro de um prazo de quinze dias, devolvendo as
listas de assinaturas ao interessado para que, com as mesmas, devidamente
atestadas, possa protocolar o pedido de registro no Tribunal Superior Eleitoral
(art. 9°, §1°).
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Uma vez protocolado o pedido de registro noTSE, o processo de apoiamento ainda passa por mais uma fiscalização. Dessa feita, cabe a um relator do
Tribunal que, "ouvida a Procuradoria-Geral, em dez dias, determina, em igual
prazo, diligências para sanar eventuais falhas do processo" (art. 9, §3°).
Somente após tais averiguações, "se não houver diligências a determinar, ou após o seu atendimento, o Tribunal Superior Eleitoral registra o estatuto do partido, no prazo de trinta dias" (art. 9°, §4°).
O caráter restritivo dos dispositivos que tratam da criação de partidos
políticos na Lei n° 9.096/95 fica evidente quando se analisa os resultados
observados no universo partidário brasileiro nos últimos 16 anos. Das 29 agremiações que figuram entre os partidos políticos devidamente registrados no
TSE, apenas 4 são partidos novos, criados conforme os ditames da lei. Esse número excetua os partidos criados a partir da fusão de partidos já existentes, as
agremiações que mudaram de nome, e aqueles que tinham registro provisório
e que receberam o registro definitivo após 1995. Até 2011, apenas dois novos
partidos haviam sido criados após a vigência da lei. Ou seja, em mais de 15
anos de vigência, a nova lei havia restringido a criação de novos partidos a
apenas quatro agremiações.
O caso do mais novo partido brasileiro a receber registro do TSE é emblemático. Refiro-me ao Partido Pátria Livre. Trata-se de um partido fundado
por integrantes do Movimento Revolucionário 8 de outubro, o MR-8. O movimento MR-8 tem longa história de atividade política no País, tendo participado
da luta armada contra o governo autoritário brasileiro nos anos sessenta.
O partido foi fundado em abril de 2009, momento em que registrou em
Cartório Civil sua ata de fundação e seu estatuto. Levou, contudo, mais de 2
anos para coletar as assinaturas exigidas pela lei e ter seu estatuto devidamente registrado no TSE.
Em outras palavras, as exigências da Lei n° 9.096/95 tornaram a jornada
para conseguir o registro junto ao TSE prolongada até mesmo para um novo
partido como o Partido Pátria Livre, com inquestionáveis raízes históricas na
luta contra a ditadura, caráter nacional e representatividade.
3 A Filiação como parâmetro para definição do caráter nacional
dos partidos
O aprimoramento dos critérios objetivos que condicionam a criação
de partidos políticos no País tem sido proposto por vários parlamentares no
âmbito da Comissão Especial de Reforma Política constituída em 2011 pela
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Câmara dos Deputados. Estimulados pelas denúncias de fraudes veiculadas
na imprensa nacional e pela possibilidade de criação de legendas não representativas, alguns deputados da Comissão Especial têm aventado alternativas
ao atual sistema de apoiamento mínimo disposto na Lei n° 9.096/95. Uma das
sugestões mais recorrentes é a substituição do apoiamento por meio de assinaturas de eleitores pela filiação partidária.
Para vários deputados da Comissão Especial de Reforma Política, as exigências atuais para criação de partidos apresentam-se pouco restritivas. Para a
deputada Luiza Erundina, por exemplo, as exigências relativas ao apoiamento
para a criação de partidos são bem menos rigorosas do que as exigências para
apresentação de projeto de lei de iniciativa popular, o que lhe parece "absolutamente paradoxal". Em reunião da Comissão em julho de 2011, o deputado
Alfredo Sirkis apresentou sua preocupação com o atual sistema de criação de
partidos ao pedir equilíbrio nas propostas sobre o financiamento partidário,
pois,"se o tratamento for generoso, poderá haver quase uma corrida à criação
de novas legendas".
Dada a natureza jurídica da filiação partidária, a proposta encerra alguns problemas que devem ser sublinhados. Primeiramente, como explica
Montalvão, "a filiação partidária no direito eleitoral brasileiro é matéria de ordem constitucional por ser uma das condições de elegibilidade"(2004). O art.
14, §3°, V da Constituição Federal deixa claro que caso não esteja filiado a um
partido político, o eleitor brasileiro não terá o direito a concorrer a cargo eletivo.
A legislação ordinária que trata do tema (Lei n° 9.096/95), por um lado,
respalda a determinação constitucional e, por outro, regulamenta com o prazo
de pelo menos um ano de filiação para que o eleitor possa fazer valer o seu
direito de concorrer a cargo eletivo (art. 18).
Para ser congruente com os ditames constitucionais, que confere plena
autonomia aos partidos, a Lei n° 9.096/95 deu aos partidos maior liberdade em
relação ao tema. Para Mendes, foi por essa razão que a lei fez cessar "exigências que haviam na legislação anterior (Lei n° 5.682/71), como, por exemplo, a
necessidade da filiação fazer-se em fichas impressas pela Justiça Eleitoral e pelos partidos políticos, conforme modelo previamente aprovado pelo Tribunal
Superior Eleitoral" (1997, p. 13).
A legislação em vigor considera deferida a filiação do eleitor apenas com
o atendimento às regras estatutárias do partido (art. 17). Inclusive, o partido
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pode optar por estabelecer em seu estatuto prazos de filiação superiores aos
previstos na lei para candidatura a cargos eletivos (art. 20).
Ao tratar da filiação partidária, a Constituição arrola o conceito exclusivamente como condição de elegibilidade e não como condição para a criação
de partidos. A Constituição tampouco é vaga com relação às condições para a
criação de partidos, listando um a um os requisitos constitucionais para tanto,
não havendo no art. 17 qualquer menção de filiação partidária. Nesse caso,
definir o caráter nacional dos partidos por meio da filiação partidária poderia
ser considerado pelos tribunais superiores uma extrapolação indevida e ter,
em conseqüência, sua constitucionalidade questionada.
Em segundo lugar, condicionar a criação de partidos a um parâmetro
numérico mínimo de filiados no país, distribuídos por um terço ou mais de
Estados da Federação, poderia constituir-se uma barreira quase intransponível
para os novos partidos. Nesse caso, a lei estaria exigindo que os partidos formassem uma significativa base de filiados militantes e compromissados com
os objetivos e programa do partido antes mesmo de o registro da agremiação
junto à Justiça Eleitoral ter sido obtido. Para os políticos ligados a partidos já
registrados no TSE, a filiação a um partido sem registro poderia ser visto como
temerária já que não haveria uma segurança de que o novo partido ultrapassasse o número de filiações que lhe permitisse receber o registro. Dificilmente
esses políticos deixariam partidos registrados para ingressar em partidos sem
registros inclusive porque os últimos estariam impedidos do funcionamento
parlamentar até alcançar o número de filiados exigidos pela lei.
Por outro lado, nem todos eleitores que simpatizam com o programa de
um partido desejam participar ativamente da política partidária. Eles podem
até apoiar a criação do partido, podem até votar nos candidatos da legenda
depois que o partido consiga seu registro, mas não necessariamente pretendem militar ou comprometerem-se com a organização do partido. Cabe ressaltar que vivemos tempos de partidos do tipo cotch-all, isto é, partidos sem
uma linha ideológica claramente definida e que atraem eleitores de diversas
preferências políticas. Vivemos, também, tempos de eleições centradas mais
em personalidades e menos em programas partidários.
A exigência de um número de filiados distribuídos pelo país como condição para se criar um partido também poderia ter sua constitucionalidade
questionada por contrariar uma importante determinação contida no art. 17
da Constituição Federal. Refiro-me à plena liberdade de criação conferida pelo
texto constitucional aos partidos políticos. O estabelecimento de parâmetros
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de filiação como condição para a criação de partidos tende a conflitar com a
plena liberdade realçada nocoputdoart. 17 da Constituição. Esses parâmetros
também transcendem a definição do caráter nacional operacionalizada atualmente sob a forma de apoiamento por meio de assinaturas de eleitores.
O maior rigor que uma substituição do apoiamento hoje exigido pela lei
pela filiação de eleitores como condição para se criar novos partidos poderia
gerar uma série de conseqüências para o sistema partidário brasileiro, tanto
positivas quanto negativas.
Em termos positivos, a mudança poderia redundar em vantagens para
o sistema partidário brasileiro. Em primeiro lugar, limitaria o potencial de fraudes e reduziria a criação de legendas de aluguel ou de partidos não representativos. A medida tenderia a tornar os novos partidos mais programáticos
e menos casuísticos. Partidos criados a partir da filiação a priori tenderiam a
tornar o sistema menos personalista, as coalizões mais ideológicas e os desempenhos, no governo e no parlamento, mais previsíveis.
Além disso, o critério de filiações partidárias para a criação de partidos
asseguraria a formação de novos partidos respaldados por uma base de filiados devidamente compromissados com a futura inserção e atuação do partido
no cenário político nacional. A exigência da filiação partidária como condição
para a criação de partidos funcionaria, portanto, como um estímulo à vinculação mais estreita entre partidos e eleitores.
Por outro lado, a mudança reduziria substancialmente o número de novos partidos que adentrariam o sistema político nacional. A maioria dos novos
partidos seria criada a partir da fusão ou incorporação de partidos já existentes. Novas idéias políticas que, em geral, constituem o embrião de novos partidos, tenderiam a ser desestimuladas.
Por fim, o sistema partidário poderia tender ao engessamento. Esta tendência poderia ser considerada positiva, já que teria o potencial de tornar o
sistema cada vez menos fragmentado. Poderia, contudo, ser negativa, uma vez
que reduziria a renovação natural que partidos pequenos, mas de ideário inovador, tendem a infundir no sistema político.
Considerações finais
A determinação legislativa no sentido de aperfeiçoar a legislação partidária vigente para tornar o processo de criação de partidos políticos mais
rigoroso e menos vulnerável a fraudes é legítima e meritória. O papel do Poder
Legislativo é não apenas propor novas leis mas acompanhar a aplicação das
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leis aprovadas para averiguar sua eficácia e, caso seja necessário, intervir com
alterações que aprimorem os instrumentos de ordenação legal da sociedade.
A atenção nacional que recebeu a cobertura jornalística sobre os problemas com a coleta de assinatura do Partido Social Democrático em 2011 já seria
o suficiente para estimular legisladores a analisar as possíveis imperfeições na
legislação partidária e a buscar alternativas para tornar o processo de criação
de partidos mais minucioso. Ademais, cabe salientar que, o aperfeiçoamento
da lei, em si, já constitui uma oportunidade para se aprimorar o próprio sistema partidário, dotando, pelo menos os novos partidos, de incentivos para
promover uma atuação partidária centrada em programas e inteiramente responsiva aos filiados.
A presente análise, contudo, revela que os dispositivos legais em vigor têm se mostrado eficazes na restrição à criação de novos partidos políticos no Brasil. Se o legislador ordinário pretendia, com a promulgação da Lei
n° 9.096/95, estancar a criação excessiva de legendas sem representatividade,
tais objetivos foram amplamente alcançados. A lei traduz o cuidado que teve
o legislador em salvaguardar o sistema partidário, em geral, e o processo de
criação de partidos, em particular, de quaisquer ações ou intenções inescrupulosas.
Muito embora parte da doutrina, à época da aprovação da Lei dos Partidos, considerasse inconstitucionais os dispositivos legais que impunham
restrições à criação de novas agremiações, decisões tomadas no âmbito do
Supremo Tribunal Federal, consolidaram o entendimento de que tais dispositivos não feriam o texto constitucional, e sim conferiam ao preceito do "caráter
nacional" parâmetros objetivos de aplicação universal e isonômica.
A substituição dos atuais critérios que operacionalizam o preceito do
"caráter nacional" por critérios fundamentados na filiação partidária corre o
risco de não receber o mesmo tratamento da corte suprema. Como a presente
análise demonstrou, sob várias perspectivas, o emprego da filiação partidária para comprovar o "caráter nacional" dos partidos políticos tende a conflitar
com os dispositivos constitucionais que garantem a plena liberdade de criação dessas instituições políticas. Dependendo da magnitude dos parâmetros
de filiação utilizados para substituir o apoiamento de eleitores no processo
de criação de partidos, o critério da filiação poderia constituir um verdadeiro
impedimento ao registro de novas agremiações, contrariando, assim, a determinação constitucional.
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Critica-se muito o quadro partidário brasileiro pelo número supostamente excessivo de partidos. Atualmente, 29 partidos se encontram registrados
no Tribunal Superior Eleitoral. As criticas, de um modo geral, se assemelham
aos argumentos levantados por Kinzo há quase vinte anos, segundo os quais,
a existência de um grande número de partidos, "a acentuada dispersão na
representação parlamentar mesmo entre os principais partidos, a constante
migração de parlamentares de um partido para o outro resultando na
freqüente alteração na composição partidária na Câmara Federal e do Senado,
são sintomas de nossas dificuldades no campo partidário" (1993, p. 95).
Alguns dos problemas apontados por Kinzo foram debelados. Na época,
a questão da migração partidária, entre 1986 e 2002, despontava como um
relevante problema para o sistema, com um em cada quatro parlamentares
tendo abandonado o partido responsável por sua eleição (MARENCO, 2006, p.
183). O problema foi reduzido com as novas regras instituídas para a fidelidade
partidária, em particular a Resolução n° 22.610/2007, alterada pela Resolução
n° 22.733/2008, ambas do Tribunal Superior Eleitoral, segundo as quais, o partido político pode requerer, na Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo
eletivo em decorrência da desfiliação partidária sem justa causa.
Os demais problemas apontados por Kinzo permanecem como dificuldades e desafios a serem vencidos. Contudo, já não cabe arrolar a criação
de novos partidos como um deles. Estatisticamente, como o presente estudo
pode demonstrar, a Lei n° 9.096/95, com o instrumento do apoiamento e as
exigências a ele relacionadas, tem mantido sob estrito controle a criação de
partidos políticos, garantindo que as agremiações que se criem tenham a necessária legitimidade e representatividade.
Abstract:This article examines how legal requirements pertaining to the
national character of political parties nave evolved in Brazil, comparing
those requirements found in the Political Parties Act of 1995 to the
requisites employed by previous legislation.The analysis focuses on the
strengths and weaknesses of such legal barriers and on the implications
of adopting alternative means to further restrict the process of political
party creation.
Key words: Political parties. Party creation. National character. Public
support.
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Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de
Normas Técnicas (ABNT):
RODRIGUES, Ricardo José Pereira. O apoiamento mínimo de eleitores no processo de criação de
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Revista Brasileira de Direito Eleitoral - RBDE, Belo Horizonte, ano 4, n. 6, p. 171 -187, jan/jun. 2012.
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