Tribunal de Contas do Município de São Paulo
Nº 32 Julho - Setembro/2006
w w w. t c m . s p . g o v. b r
ISO 9001
TRIBUNAL DE CONTAS PROMOVE SEMINÁRIO
SOBRE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA
Cerca de 300 inscritos participaram, entre os dias 11 e 15 de setembro,
do “Seminário Nacional de Obras e Serviços de Engenharia”, promovido
pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Durante os cinco dias
do evento, 11 especialistas de diversas áreas proferiram palestras sobre
controle, fiscalização e execução de obras públicas. Esses temas foram
tratados pelos seguintes palestrantes: Jorge Ulysses Jacoby
Fernandes, Marcos Tadeu Barros de Oliveira, Marcos Vicente
Arrivabene Sanches, Sussumu Niyama, Cândido Malta Campos Filho, Izabel Camargo Lopes Monteiro, Cláudio Sarian
Altouniam, Lívia Maria Armentano Koenigstein Zago, José
Renato Nalini, Rui Stoco e Nelson Betti de Oliveira. Ao final do evento, os conselheiros do TCM prestaram homenagem especial ao engenheiro Nelson Betti de Oliveira,
que já trabalhou no setor de engenharia da instituição,
além de ter sido um dos principais responsáveis pela
construção de grandes avenidas do sistema viário
paulistano. Página 6
MEMORIAL PRESERVA
HISTÓRIA DO TRIBUNAL
Foi inaugurado o Memorial do Tribunal de Contas do Município de
São Paulo, com fotos, objetos e documentos antigos que mostram a
criação, a instalação e o desenvolvimento da instituição. O TCM foi
criado pelo prefeito José Vicente de
Faria Lima, em 1968. Página 32
O conselheiro aposentado Paulo Planet Buarque observa
as peças antigas expostas no Memorial
O TCM homenageou o
engenheiro Nelson Betti
com um troféu em bronze
TRIBUNAL SEDIA II FÓRUM DO PROMOEX
O TCM e o IRB - Instituto
Ruy Barbosa promoveram,
em São Paulo, nos dias 28 e
29 de agosto, o II Fórum do
PROMOEX - Compartilhamento de Controles Informatizados da Lei de Responsabilidade Fiscal. O encontro,
que reuniu conselheiros e
técnicos representantes de
33 tribunais de contas de
diferentes estados e municípios, teve por objetivo a
construção de padrões a
serem observados em todo
Abertura do II Fórum do PROMOEX
o país na fiscalização da Lei
de Responsabilidade Fiscal, o compartilhamento de controles informatizados e a integração entre as instituições.
No destaque, o governador do Estado, Cláudio Lembo (à
dir.), e o prefeito da capital paulista, Gilberto Kassab, que
prestigiaram a abertura do evento. Página 9
Escola de Contas do Tribunal leva o nome do conselheiro Eurípedes Sales
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ESCOLA DE CONTAS
ESCOLA DE CONTAS LEVA O NOME DO CONSELHEIRO EURÍPEDES SALES
o dia 23 de agosto, no plenário do Tribunal, foi conferida à Escola de Contas do Tribunal de Contas
do Município de São Paulo, através de resolução
3/2006, a denominação oficial “Escola de Contas conselheiro Eurípedes Sales”, em homenagem ao idealizador,
criador e dirigente desse centro de excelência para estudos no município paulista.
O presidente do TCM, Antonio Carlos Caruso, ao anunciar a homenagem feita ao conselheiro decano da instituição, ressaltou as inúmeras realizações do conselheiro
Eurípedes Sales no exercício de suas atividades no Tribunal. “O conselheiro tem imprimido sua marca pioneira nas
atividades desta corte, especialmente, no que diz respeito
à valorização de seus servidores”, afirmou o presidente.
A obtenção da certificação ISO 9001, em 1996, deu-se
durante o mandato do conselheiro Eurípedes Sales como
presidente. Com isso, o Tribunal entrou para a história brasileira, sendo o primeiro órgão público a receber tal certificação.
No mesmo ano, como uma demonstração de seu espírito inovador, o conselheiro criou a ESGACON-SP- Escola
Superior de Gestão e Análise das Contas do Município
de São Paulo. Sua missão era a de implementar cursos
para servidores públicos. Anos depois, com a resolução
nº 3/2003, depois institucionalizada pela Lei Municipal nº
13.887 de julho de 2004, foram efetivamente iniciados os
trabalhos na Escola de Contas Públicas do Tribunal de
Contas do Município de São Paulo, destinada a promover
a capacitação e o aperfeiçoamento do corpo funcional do
próprio TCM, estendendo-se a todos os servidores públicos municipais, inclusive da administração indireta, e à
sociedade.
Todos os conselheiros presentes à sessão manifestaram
a admiração e o orgulho de serem companheiros de Eurípedes Sales. Para o conselheiro-corregedor do Tribunal
de Contas, Roberto Braguim, a conquista da ISO foi uma
iniciativa brilhante porque ele, naquele momento, teve a
visão não só de conselheiro, mas de administrador. “Ele
percebeu que a administração pública não poderia ficar
de fora do aperfeiçoamento que as empresas privadas se
submetiam à época”, lembrou Roberto Braguim. “Desde
que ele iniciou seus trabalhos no TCM, vem deixando sua
marca, a sua postura em todos os segmentos, com idéias
arrojadas, por vezes contestadas, mas enfim, ele tem a
sua luz, o seu brilhantismo e, com isso, trouxe grandes
inovações ao Tribunal de Contas do Município”, afirmou.
O vice-presidente do TCM, Edson Simões, recordou
que antes da criação da Escola de Contas, o conselheiro
N
Conselheiro homenageado, Eurípedes Sales, ao lado do presidente do TCM, Antonio
Carlos Caruso, na sessão onde foi anunciada a mudança do nome da Escola
Eurípedes Sales reclamava das dificuldades que enfrentavam os funcionários da municipalidade para acompanhar
com exatidão, em termos legais, contábeis e financeiros, a
movimentação de toda a cidade de São Paulo. “A Escola
de Contas transformou-se numa reformulação completa
das concepções de ensinamento para o funcionário público da capital e do país. Eurípedes Sales fez e ainda faz
história nesse Tribunal”, ressaltou.
Muito emocionado, o conselheiro Eurípedes Sales, que
agora empresta seu nome à escola por ele criada, agradeceu a homenagem recebida. “Eu não fiz nada mais do
que encampar a idéia de que aqui existiam seres humanos e de que esses tinham que evoluir. Daí surgiu a idéia
da criação da Escola”, concluiu.
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ESCOLA DE CONTAS
ENTREGA DE CERTIFICADOS A SERVIDORES MUNICIPAIS
Da dir. para a esq.: Presidente do TCM, Antonio Carlos Caruso; o palestrante homenageado, Oscar Vilhena Vieira; o conselheiro dirigente
da Escola de Contas, Eurípedes Sales; o diretor da Escola, Moacir Marques da Silva; o secretário geral do TCM, João Alberto Guedes, e o
conselheiro-corregedor, Roberto Braguim. No centro, o vice-presidente da instituição, Edson Simões, faz a leitura da homenagem
o dia 5 de setembro, no plenário do Tribunal de
Contas, aconteceu a entrega de certificados aos
alunos da “Escola de Contas Conselheiro Eurípedes Sales” que freqüentaram seus cursos no período de
agosto de 2005 a junho de 2006. Foram entregues cerca
de 500 certificados aos servidores municipais de várias
secretarias, autarquias e da Câmara Municipal.
A abertura da cerimônia foi feita pelo presidente do
TCM, Antonio Carlos Caruso, que destacou o trabalho do
conselheiro Eurípedes Sales, criador e dirigente da Escola
de Contas. “O conselheiro Eurípedes sempre teve idéias
muito avançadas e a criação da Escola de Contas, além
de inovadora, qualifica e aprimora o trabalho dos servidores municipais, em benefício da cidade”, disse o presidente do Tribunal.
Em seguida, manifestou-se o conselheiro Eurípedes Sales,
que desde agosto empresta o seu nome à instituição de ensino. Ele falou sobre a missão da Escola, que busca qualificar
cada vez mais os servidores, a fim de que desenvolvam um
trabalho de qualidade e sejam respeitados profissionalmente.
O professor doutor Oscar Vilhena Vieira, mestre em Direito e doutor em Ciências Políticas, além de dirigente de
N
vários órgãos de defesa dos Direitos Humanos, proferiu
palestra sobre “Cidadania”. O tema escolhido para a palestra faz parte da filosofia da Escola de Contas, que persegue a formação de servidores conscientes da importância da prestação de serviço com qualidade e dos direitos
do cidadão usuário do serviço público. O professor afirmou, na abertura da palestra: “Eu tenho a dimensão exata
da importância que tem a formação do corpo técnico qualificado no funcionalismo público, que poderá fazer com
que nossa cidade responda cada vez mais às demandas
de cidadania que são colocadas por todos nós”.
Após a explanação do doutor Oscar Vilhena, que fez
um histórico sobre o conceito de cidadania desde a Grécia Antiga até os dias atuais, seguiram-se as homenagens
aos professores da “Escola de Contas Eurípedes Sales”.
O colegiado também homenageou o conselheiro criador
da Escola, em agradecimento ao trabalho realizado no
TCMSP. Ao final da cerimônia, foram entregues os certificados de conclusão dos cursos aos representantes de
cada turma. O Coral do Tribunal de Contas do Município
de São Paulo e a Banda da Polícia Militar do Estado de
São Paulo fizeram apresentações.
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ESCOLA DE CONTAS
ESCOLA DE CONTAS LANÇA NOVOS CURSOS
Professor Kiyoshi Harada (no centro) foi homenageado na cerimônia de lançamento dos novos cursos da Escola de Contas
om a presença de grande público, que ocupou o
plenário do TCM para assistir à palestra do professor-doutor Kiyoshi Harada, a Escola de Contas realizou, no dia 7 de agosto, no plenário Paulo Planet
Buarque, o lançamento de seis novos cursos.
A solenidade foi oficialmente aberta pelo presidente do
Tribunal, Antonio Carlos Caruso, na presença de autoridades municipais, representantes da Câmara Municipal de
São Paulo e da Assembléia Legislativa. Também estiveram
presentes, os ex-conselheiros Teófilo Ribeiro de Andrade
Filho e Altino Machado, o conselheiro vice-presidente do
Tribunal, Edson Simões, o conselheiro Maurício Faria e o
conselheiro responsável pela criação da Escola de Contas, Eurípedes Sales.
Em seu discurso, o conselheiro Eurípedes Sales saudou o palestrante Kiyoshi Harada, de quem foi colega de
classe na Faculdade de Direito do Largo São Francisco,
e disse sentir-se honrado com a sua presença. “Além do
seu notório saber, eu conheço a sua família, a sua conduta correta e o seu comportamento em defesa da justiça. Agradeço sua presença, que prestigia a nossa Escola
C
de Contas, onde se difunde o saber, por onde transitam
aqueles servidores que têm vontade de aprender”, disse
o conselheiro.
Após o pronunciamento do conselheiro Eurípedes Sales, falou o palestrante convidado, Kiyoshi Harada, especialista em Direito Tributário e Financeiro, professor de
Direito Tributário, Financeiro e Administrativo, conselheiro
do IASP, ex-procurador-chefe da Consultoria Jurídica da
Procuradoria Geral do Município de São Paulo e autor de
19 obras jurídicas, entre as quais, “Direito Financeiro e Tributário”, na 15ª edição.
Antes de iniciar a sua palestra sobre “Controle e Fiscalização da Execução Orçamentária”, Harada elogiou a iniciativa da criação da Escola de Contas e ressaltou a sua
concordância com o discurso do conselheiro Eurípedes
Sales sobre a necessidade de se difundir conhecimento
e capacitar os profissionais da área pública. “A Escola
certamente contribui para a formação de servidores mais
conscientes e exigentes, que auxiliam na melhoria das
instituições públicas”, disse Harada.
Durante a sua palestra, o professor falou sobre o sistema
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ESCOLA DE CONTAS
orçamentário que, segundo ele, deve ser plasmado pela
Constituição Federal e manter coerência com os postulados democráticos. Também mencionou a lei 10.257, de
2001, conhecida como “Estatuto da Cidade”, que em um
dos seus artigos aborda a questão da gestão orçamentária participativa, tornando obrigatória a realização de debates, audiências públicas e consultas populares como
condição para a aprovação da lei do Plano Plurianual,
da lei de Diretrizes Orçamentárias e da lei Orçamentária
Anual.
Após a palestra, o diretor da Escola de Contas, Moacir
Marques da Silva, cumprimentou o palestrante e disse, na
ocasião, que se tratava de um dia histórico para a Escola de Contas que, a um só tempo, estava lançando seis
cursos para os servidores, entre os quais, quatro deles,
pela primeira vez, voltados aos servidores da carreira de
nível médio. Os cursos lançados foram: Administração
Financeira e Orçamentária para servidores que exercem
funções de nível superior, exceto contadores; Introdução
ao Direito Tributário para servidores de nível superior;
Atendimento ao Público para servidores de nível médio;
Fundamentos de Estatística para servidores de nível médio; Matemática Básica e Financeira para servidores de
nível médio; Orçamento e Execução Orçamentária para
servidores de nível médio.
Desde que foi criada, em 2003, a Escola amplia anualmente a sua gama de cursos e tem contribuído para melhorar a qualidade da gestão pública, evitando o desperdício do dinheiro público e reduzindo as incorreções nos
processos examinados pelo Tribunal.
O êxito dos seus cursos pode ser avaliado pela grande
procura por parte dos servidores públicos que, na Escola
de Contas, recebem informações sistematizadas e atualizadas sobre vários assuntos pertinentes à administração
pública
A cerimônia também contou com uma homenagem ao
palestrante convidado, que recebeu um diploma de agradecimento entregue pelo conselheiro vice-presidente Edson Simões, e com uma apresentação especial do Coral
do Tribunal, sob a regência de William Guedes.
CONVOCAÇÃO DOS CANDIDATOS
APROVADOS NO CONCURSO
oi concluído, no mês de agosto, o Programa de
Formação, a segunda etapa do Concurso do Tribunal de Contas do Município de São Paulo para o
provimento das vagas de Agente de Fiscalização e Auxiliar Técnico de Fiscalização. Durante o Programa de Formação, os candidatos tiveram aulas teóricas, exercícios
práticos e participaram de várias palestras ministradas
pelo corpo técnico do Tribunal.
Todos os 119 participantes foram aprovados nessa segunda fase. O resultado final foi divulgado no dia 14 de
setembro, no Diário Oficial da Cidade. O primeiro grupo de candidatos foi convocado no dia 29 de setembro.
Foram chamados inicialmente 48 candidatos, tanto de
nível universitário como de nível médio, respeitando-se a
F
ordem de classificação de cada área. Haverá mais duas
convocações em datas posteriormente definidas.
O processo de seleção teve duas etapas. A primeira, de
caráter eliminatório e classificatório, foi realizada em maio
e consistiu de provas objetivas e de provas discursivas
ou de redação. O Programa de Formação teve caráter
exclusivamente eliminatório.
Inscreveram-se 27.443 para concorrer às 119 vagas,
das quais 87 são para o cargo de Agente de Fiscalização,
com diploma de nível superior Administração, Ciências
Jurídicas e Contábeis, Economia, Engenharia Civil, Enfermagem, Letras - Escrivão de Ata, e Pedagogia - Assistente Educacional. Para o cargo de Auxiliar Técnico de
Fiscalização, nível médio, foram oferecidas 32 vagas.
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SEMINÁRIO
TCMSP REALIZA SEMINÁRIO SOBRE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA
Cerimônia de abertura do Seminário sobre Obras e Serviços de Engenharia, promovido pelo Tribunal de Contas
om a participação de 11 renomados palestrantes,
o Tribunal de Contas do Município de São Paulo
realizou, no período de 11 a 15 de setembro, o “Seminário Nacional de Obras e Serviços de Engenharia”. O
evento, que contou com a presença de 300 inscritos, entre técnicos da administração direta, indireta e do próprio
Tribunal, foi oficialmente aberto pelo presidente do TCM,
Antonio Carlos Caruso, na manhã do dia 11, com a presença do prefeito de São Paulo, Gilberto Kassab.
Também estiveram presentes na abertura, o vice-presidente do Tribunal, Edson Simões, o conselheiro-corregedor Roberto Braguim, o conselheiro Eurípedes Sales,
o mestre e doutor em Direito pela USP e especialista
em Direito Administrativo, Toshio Mukai, o secretário de
Controle Externo do Tribunal de Contas da União em São
Paulo, Luiz Akutsu, o secretário geral do TCM, João Alberto Guedes e o procurador-chefe da Fazenda Municipal,
Gianfrancesco Genoso. Durante os cinco dias do seminário, os palestrantes trataram de temas relacionados ao
controle, à fiscalização e à execução de obras públicas.
C
Izabel Camargo L. Monteiro
Rui Stoco
A primeira palestra, sobre “Licitação para Contratação
de Obras e Serviços de Engenharia”, foi proferida pelo
mestre em Direito Público e professor de Direito Administrativo, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, que deu continuidade ao tema no segundo dia do seminário. Durante
os dois dias, o palestrante dividiu a sua exposição em três
módulos. O primeiro, incluiu noções teóricas indispensáveis, compreendendo a terminologia técnica da engenharia e da licitação. No segundo módulo, o professor Jacoby
Fernandes definiu diretrizes para a licitação. O último módulo foi dedicado ao edital de licitação e a informações
relacionadas a contratos.
O terceiro dia foi aberto com a palestra sobre “Planejamento de Obras e Serviços - Licenciamento Ambiental”,
proferida por Marcos Tadeu Barros de Oliveira, engenheiro civil, agente de fiscalização do TCM e especialista em
Gestão Ambiental, que falou sobre o conceito e as etapas
do licenciamento ambiental. Na seqüência, o engenheiro
civil, especialista em Gestão de Negócios Governamentais e coordenador da Coordenadoria de Planejamento e
José Renato Nalini
Cláudio Sarian Altouniam
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SEMINÁRIO
Gestão da Informação do TCM, Marcos Vicente Arrivabene
Sanches, discorreu sobre o tema “Planejamento de Obras
e Serviços – Projeto Básico”. Na oportunidade, abordou os
principais fatores de risco observados nos projetos básicos, além de ressaltar a importância de um planejamento
adequado das obras de engenharia.
O último palestrante do dia, Sussumu Niyama, pesquisador do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do
Estado de São Paulo, desenvolveu o tema “Garantias
para Boa Execução das Obras”. Niyama fez considerações sobre as várias fases de uma obra, incluindo
planejamento, projeto básico, processo licitatório, gerenciamento, fiscalização, auditoria, cronograma e a
responsabilidade perante a obra, lembrando que todas as etapas são importantes para a garantia de uma
obra de qualidade.
O quarto dia do seminário foi aberto por Cândido Malta
Campos Filho, doutor em arquitetura e urbanismo e professor de graduação e pós-graduação da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo.
Durante a sua palestra sobre “Os Projetos e Seus Impactos na Vizinhança”, o urbanista traçou um panorama sobre a evolução da legislação de uso do solo em todo o
país até se chegar aos estudos dos impactos ambientais.
Também falou sobre o transporte coletivo e a sua relação
com o uso do solo. A segunda palestra do dia, com o tema
“Aspectos Jurídicos Inerentes à Execução Contratual”, foi
ministrada pela subchefe da Assessoria Jurídica do TCM
e especialista em licitação e contratos, Izabel Camargo
Lopes Monteiro, que ressaltou os aspectos jurídicos relacionados à contratação de obras e serviços de engenharia. Discorreu também sobre os procedimentos necessários tanto nas licitações como na contratação direta, entre
eles, projeto básico, escolha do contratado, justificativa
do valor e disponibilidade financeira.
A palestra sobre “Fiscalização de obras Públicas: Desafios e Perspectivas”, realizada pelo secretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União do TCU, Cláudio
Sarian Altouniam, encerrou os trabalhos do dia. Altouniam falou sobre o controle de obras públicas, para dar
uma visão do controle externo. Também trouxe para o
debate as principais falhas encontradas no processo de
fiscalização.
Jorge Ulisses J. Fernandes
Marcos Vicente A. Sanches
No último dia do evento, a professora, doutora em Direito do Estado e procuradora aposentada da Prefeitura
do Município de São Paulo, Lívia Maria Armentano Koenigstein Zago, abordou o tema “Visão sobre a Responsabilidade Disciplinar, Civil e Ética dos Servidores”. Durante
a sua palestra abordou, entre outros aspectos, os comportamentos éticos exigidos do agente público, o respeito
no trato da coisa pública e a inserção dos princípios da
Administração Pública nas modernas constituições.
O desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo,
José Renato Nalini, responsável pelo tema “Improbidade
Administrativa”, falou sobre o papel fundamental dos tribunais de contas na garantia da probidade administrativa
e assinalou várias hipóteses de improbidade administrativa previstas na lei. O terceira palestra do dia, com o tema
“Responsabilidade Penal”, foi desenvolvida pelo desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo,
Rui Stoco. Durante a sua exposição, falou sobre a responsabilidade penal dos agentes públicos, sobre o Estatuto do
Funcionário Público, que prevê uma gradação de penas,
sobre o entrelaçamento entre as disposições legais e o fortalecimento da interação das instâncias jurídicas no trato
das questões de natureza civil, administrativa e penal.
O encontro, que contou com o apoio do Banco Itaú, foi
encerrado com a conferência do engenheiro Nelson Betti
de Oliveira, sobre “Gestão de Obras Públicas de Engenharia”, que destacou a importância da viabilidade econômico-financeira do projeto de engenharia e do estudo do
impacto ambiental de uma obra. Também discorreu sobre
a importância do planejamento, do estabelecimento de
metas e programas e dos orçamentos plurianuais como
alternativas para a busca de soluções dos problemas da
cidade.
Nelson Betti de Oliveira
Lívia Maria A. K. Zago
Sussumo Niyama
Cândido Malta Campos Filho
Marcos Tadeu B.de Oliveira
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SEMINÁRIO
Ao final de suas apresentações, todos os palestrantes
receberam diplomas de agradecimento do TCM pela participação no seminário. Vários palestrantes contribuíram
com artigos sobre os temas que trataram no evento, que
estão publicados nas páginas desta edição. Também participaram do evento, o Coral do Tribunal de Contas e a
Camerata da Polícia Militar.
Homenagem ao engenheiro Nelson Betti de Oliveira
O engenheiro Nelson Betti de Oliveira, que durante
muitos anos ocupou funções importantes na área de
engenharia do TCM, foi homenageado durante o encerramento do seminário, em reconhecimento à sua
notável carreira.
Diante de seus familiares e da platéia, o engenheiro recebeu das mãos do secretário geral João Alberto
Guedes, do conselheiro Maurício Faria e de engenheiros do Tribunal, um troféu especialmente construído
em bronze para homenageá-lo. Na ocasião, ele foi saudado pelo colegiado, pelo secretário geral João Alberto Guedes e por um de seus filhos, Paulo Fernando de
Oliveira.
Entre as suas inúmeras realizações ao longo de uma
carreira dedicada à área de construção e ao setor de
transporte da cidade de São Paulo, o engenheiro Nelson Betti de Oliveira, formado pela Escola Politécnica
da Universidade de São Paulo, exerceu diversas atividades no serviço público, destacando-se a de diretorfundador do Departamento de Estradas de Rodagem
do Município de São Paulo – DERMU, criado pelo prefeito Faria Lima, em 1966. O engenheiro, que contribuiu
de maneira significativa para soluções viárias da metrópole paulistana, foi um dos responsáveis pela construção das principais artérias viárias da cidade, entre as
quais, as marginais dos rios Pinheiros e Tietê. Também
foi engenheiro da antiga Light, professor e autor de inúmeros trabalhos técnicos e publicações. Aposentou-se
na função de assessor técnico de engenharia do TCM,
em 1994, mas ainda hoje atua como membro de várias
associações técnicas de engenharia.
Ao final da homenagem, o secretário geral João Alberto Guedes fez a leitura da mensagem registrada na
placa do troféu: “O Tribunal de Contas do Município
de São Paulo, ao ensejo da realização do ‘Seminário
Nacional sobre Obras e Serviços de Engenharia’, cumprimenta e agradece o engenheiro Nelson Betti de Oliveira pela realização da conferência de encerramento
no tema “Gestão do Obras Públicas de Engenharia” e
aproveita a oportunidade para homenageá-lo com este
registro que reconhece de público o seu caráter de
homem probo, de profissional brilhante e de assessor
perfeito, pelos inestimáveis serviços prestados a este
Tribunal de Contas.”
Nelson Betti de Oliveira recebeu troféu entregue pelo colegiado e técnicos do TCM
O conselheiro-corregedor do TCM, Roberto Braguim, entrega diploma ao
desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, José Renato Nalini
O presidente do TCM, Antonio Carlos Caruso (à esq.) e a chefe de gabinete
da presidência, Yara do Nascimento Tacconi, com os servidores do TCM, Mário
Roberto Carneiro Silva (2º à dir.), Vicente Paulo Scarabelli (3º à dir.) e Hélio Jota
de Araújo, responsáveis pela execução da réplica, em tamanho grande, do trófeu
entregue ao homenageado Nelson Betti de Oliveira
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PROMOEX
TCMSP S EDIA II F ÓRU M
DO
PROMOEX
epois de dois dias de trabalho no II Fórum do PROMOEX – Compartilhamento de Controles Informatizados da Lei de Responsabilidade Fiscal, que ocorreu em
São Paulo, no Tribunal de Contas do Município, nos dias
28 e 29 de agosto, técnicos e conselheiros representantes de 33 tribunais de contas de todo o país elaboraram
documento com as propostas resultantes dos debates. O
documento, que representa um avanço no processo de integração e de melhoria dos tribunais de contas no Brasil,
foi encaminhado ao IRB - Instituto Ruy Barbosa, promotor
do encontro no TCM, com as sugestões que surgiram dos
grupos de trabalho.
O IRB poderá implementar essas diretrizes resultantes
do encontro, com o objetivo de estabelecer um padrão
mínimo de informações sobre o exercício da fiscalização
do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal pelos
Tribunais de Contas e de criar as condições para o aperfeiçoamento dos recursos das instituições.
O encontro, que reuniu cerca de 200 técnicos e conselheiros de vários estados brasileiros, foi aberto pelo
governador paulista, Cláudio Lembo, e pelo prefeito de
São Paulo, Gilberto Kassab. Após a abertura do evento,
o jornalista Cláudio Abramo, diretor da ONG “Transparência Brasil”, proferiu palestra com o tema “Informações,
Tribunais de Contas e Combate à Corrupção ”. Além dos
servidores dos tribunais e da administração municipal,
participaram também representantes dos ministérios do
Planejamento, da Saúde, da Educação, da Secretaria do
Tesouro Nacional e do BID – Banco Interamericano de
Desenvolvimento. No segundo dia do encontro, a palestra
que deu início aos trabalhos foi feita pelo jornalista Carlos
Sardenberg, que falou sobre a “Lei de Responsabilidade
Fiscal e Controle Social”.
O governador Cláudio Lembo destacou, na abertura do
evento, a satisfação em receber, na capital paulista, os
representantes dos tribunais de contas de diversas partes do país, com o objetivo de criar melhores condições
para o controle das contas públicas. “É um orgulho para
São Paulo sediar o II Fórum do PROMOEX. Este encontro certamente proporciona uma troca de experiências e
de conhecimentos muito importantes para todos. Os tribunais de contas são excepcionais, pois permitem, com
suas análises, que o executivo trabalhe sempre levando
em conta os limites da lei”.
O prefeito Gilberto Kassab também destacou a importância do fórum realizado no TCM. “Nós entendemos que
esta iniciativa permitirá a soma de esforços, a integração
de ações dos tribunais, no sentido de que todos possam
construir os caminhos do melhor controle e da competência, fazendo com que os tribunais de contas exerçam
cada vez mais o seu papel, que é o de estar ao lado da
população, fiscalizando os recursos públicos”.
D
Autoridades e conselheiros do TCM na mesa de abertura do evento
Também o presidente do TCM, Antonio Carlos Caruso,
que ao lado dos conselheiros Edson Simões, Roberto
Braguim, Eurípedes Sales e Maurício Faria, recebeu os
participantes do encontro, enfatizou a importância do
evento na busca de soluções para aperfeiçoar o trabalho
dos tribunais de contas do Brasil. “Temos grande satisfação em receber, aqui em São Paulo, nossos colegas de
todo o Brasil e assim, com este intercâmbio, colaborar na
busca das ações para aprimorar o controle externo em
nosso país”, afirmou o presidente do Tribunal que sediou
o fórum.
Além do governador e do prefeito, prestigiaram a abertura do evento, entre outras autoridades, o presidente do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, desembargador Celso Luiz Limongi; o presidente do Instituto Ruy
Barbosa, Salomão Ribas; o presidente do Tribunal de
Contas dos Municípios do Estado do Ceará, Luiz Sérgio
Gadelha Vieira; o presidente da Associação dos Membros
dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON, Victor José
Faccioni; o presidente do Tribunal de Contas do Estado
de Roraima, Manoel Dantas Dias, o vice-presidente do
mesmo Tribunal, Henrique Manoel Fernandes Machado;
o conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paraná,
Henrique Naigeboren; o presidente do Tribunal de Contas
do Maranhão, Edmar Serra Cutrim; o vice-presidente do
Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, Carlos Pinna; o
vice-presidente do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, Elcy de Souza; o vice-presidente do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, Antonio Roque Citadini; o
conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Alagoas,
José de Melo Gomes; o conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, Júlio de Assis C. Pinheiro;
o conselheiro-corregedor do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, Manoel Figueiredo Castro; o presidente do
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PROMOEX
Tribunal de Contas do Distrito Federal, Manoel Paulo de
Andrade Neto; o conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, Moacir Bertoli; a diretora nacional
do PROMOEX, Sheila Maria Reis Ribeiro; a presidente do
Fórum Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e Distrito Federal, Mônica Clark Nunes Cavalcante; o secretário adjunto do Tesouro Nacional, Jorge
Khalil Miski e o representante do secretário municipal de
Finanças de São Paulo, Celso Tadeu de Azevedo Silveira.
O subsecretário de Fiscalização e Controle, Lívio Mário
Fornazieri, o chefe do Núcleo de Tecnologia da Informação do TCMSP, Mário Augusto de Toledo Reis, e o coordenador técnico da Unidade de Execução Local do PROMOEX, José Alberto Bicudo, foram os responsáveis pela
organização do encontro em São Paulo e trabalharam, ao
lado de representantes de outros tribunais, na preparação
do evento. O fórum constou, fundamentalmente, de reuniões de dois grandes grupos para o detalhamento de fórmulas para ampliar o intercâmbio entre os tribunais, compartilhar soluções tecnológicas e estabelecer padrões
para melhorar a fiscalização da Lei de Responsabilidade
Fiscal no país.
A diretora nacional do PROMOEX, Sheila Maria Reis Ribeiro, explicou que através dessas discussões nos fóruns é que são obtidas definições pactuadas a respeito
de conceitos e de estratégias de abordagens dos gastos
públicos. “O PROMOEX prevê uma sucessão de eventos. O que objetivamos é estruturar uma grande rede que
envolverá os tribunais articulados entre si, além de uma
articulação também com o governo federal, com os diversos órgãos que demandam informações das unidades da
federação, estados ou municípios. A possibilidade de se
criar uma grande rede de transparência, disponibilizando
informações que são de domínio público e que devem ser
colocadas de uma maneira bastante clara para a sociedade ”, afirmou.
O presidente do IRB, Salomão Ribas, fez pronunciamento durante o evento
Da esq. para a dir.: Conselheiro-corregedor do Tribunal de Contas do Estado
da Bahia, Manoel Figueiredo Castro; conselheiros do TCM, Eurípedes Sales e
Maurício Faria; vice-presidente do TCM, Edson Simões; prefeito de São Paulo,
Gilberto Kassab; presidente do TCM, Antonio Carlos Caruso; presidente do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, Celso Luiz Limongi, e conselheirocorregedor do TCM, Roberto Braguim
Da esq. para a dir.: Mário Augusto de Toledo Reis, chefe do Núcleo de Tecnologia da
Informação; Robson Batista Borges, técnico do Tribunal de Contas dos Municípios de
Goiás e Lívio Mário Fornazieri, subsecretário de Fiscalização e Controle do TCM
Participantes reunidos em grupos de trabalho durante o II Fórum do PROMOEX
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LICITAÇÃO E CONTRATOS DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes [*]
uito me honra ter sido convidado para iniciar o Seminário Nacional sobre Obras
e Serviços de Engenharia, promovido pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo.
Este Tribunal, que em muitos aspectos é referência do Controle
Externo, abre suas portas para concretizar o lado mais nobre da fisca-
M
lização: a orientação.
Tendo deixado recentemente de integrar o Plenário de
um Tribunal de Contas e as nobilitantes funções de Conselheiro e membro do Ministério Público para dedicar-me
a Advocacia e ao magistério, não pude deixar de cumprir
o honroso chamado desta Corte, manifestado pelo seu
Presidente, o dinâmico e empreendedor Antonio Carlos
Caruso, para somar esforços aos que buscam abrir as
portas para o conhecimento, o debate, a aprendizagem.
Escolhi para destacar, do conteúdo programático que
abordei nos primeiros dois dias do seminário, três temas
para a resenha tópica.
1º Tema: Projeto Básico
O primeiro, talvez o principal causador de irregularidades, é o projeto básico. Disse Sêneca, em lapidar síntese,
que não há ventos favoráveis para uma nau que não sabe
para onde vai! O projeto básico é mais que um destino; é
um perfeito delineamento de uma carta náutica, um roteiro
seguro e bem sinalizado.
1. Vantagens do projeto básico
Excluindo-se do exame aqueles órgãos que insistem na
conhecida declaração de que “o meu caso é diferente” ou
“essa legislação não se aplica a este caso” - e sempre se
encontrarão os administradores que tentam fugir ao império da lei - o que se tem notado é que a realização do
projeto básico tem favorecido muito a Administração, no
sentido de evitar a contratação de “serviços sem provisão
de quantidades ou cujos quantitativos não correspondem
as previsões”, tal como expressamente veda o art. 7º, § 4º,
da Lei nº 8.666/93.1
Como integra a convocação para licitar, o projeto básico
auxilia o futuro contratado na definição da equipe que vai
trabalhar e dos recursos a empregar.
Reiteradamente se tem notícias dos que buscaram o
cumprimento desses comandos normativos, o quanto
melhorou a prestação dos serviços, além do expresso reconhecimento de que se está pondo fim ao empirismo no
serviço público, para abrir a senda definitiva do trabalho
técnico e do planejamento.
Quando o objeto inclui a prestação do serviço no estabelecimento do contratante, o projeto básico é um instrumento essencial para a integração entre as áreas. Neste
sentido, explicita-se, por exemplo, o conhecido contrato
para conservação e limpeza de uma unidade que integrará as diversas áreas como recursos humanos, segurança
e todos os locais a serem conservados.
No caso, o contrato trará para dentro da organização
pessoas estranhas à intimidade, não sendo raro a ocorrência de conflitos interpessoais decorrentes da cultura
administrativa, muitas vezes de difícil equacionamento. Aí
destaca-se o gerente de recursos humanos que, desenvolvendo o treinamento de ambientação, por meio de sua
equipe, sensibiliza o pessoal da contratada para o ambiente organizacional, desde a adequação de posturas
e proibições, até corriqueiros problemas como comércio
informal e clandestino, que freqüentemente ocorrem.
Na área de segurança, com o conhecimento das normas internas de guarda de bens, vigilância sobre o que
entra e sai, formas de identificação, horários e até mesmo,
se for o caso, a revista eventual, que, como já decidiu a
Justiça, pode ser legítima para quem detém a obrigação
de zelar pelo patrimônio público, desde que preservada a
dignidade do empregado.
Nas outras áreas, familiarizando-se com problemas corriqueiros, como não eliminar documentos, a menos que
estejam no cesto de lixo, não jogar clipes em fendas de
computadores, terminar o trabalho até o horário de início
de expediente.
Como se vê, em breves linhas, a precisa definição do
objeto, que se coloca no projeto básico, aliado a um treinamento introdutório, recomendável quando há contato
entre os servidores e o pessoal do contratado, pode funcionar para o aperfeiçoamento da Administração Pública.
Mas outros critérios deveriam ser estabelecidos no projeto básico de acordo com o objeto. Como exemplo de um
contrato de manutenção de computadores: horário das visitas de manutenção (que normalmente ocorrem no meio
daquela carta urgente para o presidente), tempo mínimo
e máximo para os serviços corretivos, equipe técnica que
deve, a propósito, ter registro no CREA, quando e como
se fará a reposição das máquinas em conserto, num caso
de pane geral etc.
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2. Definição legal
Projeto básico para obras e serviços corresponde ao detalhamento do objeto de modo a permitir a perfeita identificação do que é pretendido pelo órgão licitante e, com
precisão, as circunstâncias e modo de realização.
Nos termos da art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, o
“projeto básico é o conjunto de elementos necessários e
suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou o complexo de obras ou serviços, elaborado com base nas indicações dos estudos
técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilitem a avaliação do custo da
obra e a definição dos métodos e do prazo de execução”.
Desse conceito extrai-se o que servir para cada serviço
ou obra a ser realizado de acordo com a sua natureza.
A transparência exigida do Poder Público pela sociedade sepultou definitivamente a hipótese de se licitar um
serviço em que o possível candidato sequer soubesse
exatamente o que é pretendido, ou como realizar um verdadeiro contrato aleatório no qual só se compraz o licitante em conluio com um agente da Administração.
O novo diploma exige, em acatamento ao princípio da
isonomia, que todos os candidatos à contratação saibam
com precisão os limites a que ficarão sujeitos se contratarem com o Poder Público.
Acresce, ainda, que em face de lei, o projeto básico é o
elemento obrigatório a ser anexado ao edital de licitação,
dele fazendo parte integrante, nos termos do art. 40, § 2º,
inciso I, da Lei nº 8.666/93.
3. Obrigatoriedade
A interpretação literal abona a lógica que pretende, a
partir de exata definição do objeto a ser contratado, ampliar a competitividade e a transparência.
Por essa razão, em pelo menos duas oportunidades, o
Tribunal de Contas da União já perfilhou esse entendimento, consagrando a obrigatoriedade de projeto básico nas
licitações.
No primeiro caso, pela ausência de projeto básico anulou a licitação, já em fase de contratação, ordenando a
elaboração de novo procedimento, renovando-se todo o
certame licitatório. Pela ausência de elemento essencial,
o vício foi considerado insanável.2
No segundo, uma concorrência promovida pelo Departamento de Transportes Rodoviários, com o objetivo
de selecionar empresa para explorar, sob o regime de
permissão, o serviço de transporte rodoviário nacional e
internacional de passageiros, um dos licitantes, inconformado com falhas no processo licitatório, utilizando-se do
direito de representar contra irregularidades nos editais ao
Tribunal de Contas, nos termos do art. 113, 1º, da Lei nº
8.666/93, buscou o TCU, que com competência e mestria,
decidiu, nos termos do voto condutor de lavra do eminente
ministro Carlos Átila, determinar ao órgão envolvido que
promovesse a anulação da concorrência ante a inexistência do projeto básico.3 (Decisão nº 405/95-TCU-plenário).
4. Um bom orientador
Com freqüência, os que iniciam na área procuram ferramentas para adaptar o conhecimento específico da engenharia ao arcabouço restritivo da gestão pública.
Alguns elementos podem servir a essa orientação.
a) lembrar que no âmbito da Lei de Licitações e Contratos houve a inversão de presunção de legitimidade, significando que cabe aos servidores públicos demonstrar e
comprovar a legalidade dos atos que praticam.4
b) o projeto deve dar segurança à Administração do que
exatamente é pretendido, para que se faça isonomicamente a certeza na competição.5 Projeto deficiente enseja
muitas reformulações. Vem se assentando a jurisprudência no sentido de que a alteração qualitativa e quantitativa
implica o dever de apurar responsabilidade por erro nos
projetos.
c) um bom roteiro está disponível para amplo acesso
público no site: www.jacoby.pro.br/lcobraspub.php e indica detalhadamente um manual de obras públicas.
d) para preços, na esfera federal, há o art. 112 da Lei
11.178,6 que estabelece:
Art. 112. Os custos unitários de materiais e serviços de
obras executadas com recursos dos orçamentos da União
não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices
da Construção Civil – SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal, que deverá disponibilizar tais informações
na internet.
A propósito, o TCU tem várias recomendações no sentido de observar o preço SINAPI.7
2º Tema: Pregão para Serviços de Engenharia
Na regulamentação da Medida Provisória que instituiu
o pregão, foi expressamente vedado o uso dessa modalidade para a contratação de obras e serviços de engenharia.8
O tema ensejou polêmicas, pois de longa data discutese a extensão do conceito serviço de engenharia.
Na atualidade existe, em termos de lógica jurídica, os
seguintes contornos na definição da questão:
a) a Lei nº 10.520/02 estabelece que o pregão pode ser
utilizado para a contratação de bens e serviços comuns.
Excluída está, portanto, a contratação de obra, por mais
comum que seja;
b) o Decreto nº 3.555/2000 estabelece que não podem
ser licitados por pregão serviços de engenharia.
Excluindo-se obra, a dificuldade restringe-se à questão
de poder ou não utilizar o pregão para contratar serviço
de engenharia.
Para equacionar com sabedoria essa questão, que
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envolve não só de hermenêutica jurídica, mas de lógica, é
preciso enfrentar as seguintes questões:
a) o decreto vigora após a edição da lei?
b) pode o decreto instituir vedação não prevista na lei?
c) a relação anexa ao decreto é exemplificativa ou numerus clausus?
d) a manutenção de bens imóveis, que consta da relação anexa ao decreto é serviço de engenharia ou não?
e) serviço de engenharia é aquele que, segundo as normas em vigor, exige profissional registrado no CREA?
Sobre a primeira questão, é preciso assentar que o decreto, tendo por objetivo regular Medida Provisória, perde
parcialmente a eficácia quando a norma que regulava foi
convertida em lei. Somente na dimensão em que as regras da MP foram acolhidas pela lei é que se pode admitir
que as regras do decreto tenham sido recepcionadas pelo
ordenamento jurídico. Numa apertada síntese, as regras
do decreto têm valor na medida em que se reconhece a
subsistência do dispositivo da MP convertida em lei e a
permanência da regulamentação. Não é, pois, questão de
definir se o decreto está ou não em vigor, mas verificar
caso a caso, se a norma nele contida é, ou não, compatível com a nova lei. Tecnicamente, a lei não revogou os
dispositivos do decreto; estes continuam em vigor ou não,
segundo sejam compatíveis ou não com a nova lei.
Corolário da primeira resposta está a pertinente à segunda questão. A Medida Provisória definia que a relação
dos bens e serviços comuns seria disciplinada em regulamento; o decreto atendia esse comando, estabelecendo
o rol de serviços comuns. A lei não mais exige que a definição de bens e serviços comuns conste de regulamento, deixando a decisão sobre ser ou não bem ou serviço
comum ao prudente arbítrio do Administrador.
Logo, a resposta à segunda questão é negativa. Se a
lei não mais exige que norma inferior indique quais são
os bens comuns, é evidente que a norma do decreto que
institui vedação perdeu a eficácia. Se o serviço de engenharia for comum, poderá ser licitado por pregão.
A terceira questão tem a resposta prejudicada, pois a
relação nem mesmo é imprescindível.
A quarta questão - a manutenção de bens imóveis, que
consta da relação anexa ao decreto é serviço de engenharia ou não? - foi objeto de ampla discussão ao tempo
da vigência da Medida Provisória. Observe a dificuldade
de definir a questão, não só em termos de hermenêutica
jurídica, mas de lógica! No decreto havia vedação à contratação, por meio de pregão, de serviço de engenharia.
Na relação de bens e serviços comuns, constava serviços
de manutenção de bens imóveis,9 expressão amplíssima,
que poderia ou não ser serviço de engenharia.
O tema foi enfrentado pelo Tribunal de Contas da União
em três distintas ocasiões, cabendo trazer à colação os
seguintes excertos:
Na primeira, a questão versou sobre a possibilidade de
os serviços de impermeabilização e recuperação do bloco “c” da esplanada dos Ministérios10 serem ou não de
engenharia e, por conseqüência, poderem ou não ser licitados por pregão. Na discussão, o Analista Gérson Cardoso de Lima, com fundamento no Decreto nº 92.100/8511
manifestou o entendimento de que a impermeabilização
constituía serviço de conservação, mais simples que o de
manutenção e, portanto, licitável por pregão. O relator, Ministro Benjamim Zymler, divergindo parcialmente da instrução, aduziu que:
notório é o fato de que serviços de engenharia, ainda
que aparentemente simples, demandam supervisão e conhecimento técnico, razão pela qual o art. 5º do Ato 12/86
do CREA/Distrito Federal exige ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) para os serviços e obras listados
no art. 2º desse mesmo Ato. Dentre eles, inclui-se a impermeabilização.
E arrematou:
Não bastassem essas considerações, deve-se esclarecer que impermeabilização não pode ser considerada
um serviço simples, pois requer conhecimentos técnicos
específicos. Diversos são os métodos empregados e a
escolha da melhor solução depende de avaliação profissional competente. Serviços mal executados podem eventualmente comprometer a estrutura da edificação que se
pretende proteger.
Com a sensibilidade que destaca sua atuação, o referido Ministro não anulou a licitação, até porque o Tribunal
decidiu, em 2002, pregão realizado no ano 2000. Preferiu
por em evidência o caráter orientador e determinar que a
autoridade se abstivesse de licitar serviços de engenharia
por meio de pregão; mais do que isso, determinou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que orientasse os demais órgãos e entidades da Administração Pública no mesmo sentido.12
Portanto, para o Plenário do Tribunal de Contas da
União, serviços de impermeabilização e recuperação de
cobertura de edifício são serviços de engenharia e não
podem ser licitados por pregão.13
Posteriormente, nova denúncia levou o Tribunal de Contas da União a enfrentar o tema da manutenção predial ser
ou não serviço de engenharia.
Em determinado edital, o objeto da licitação foi definido como contratação de empresa para fornecimento de
mão-de-obra especializada para prestação de serviços de
manutenção predial, preventiva e corretiva de instalações
elétricas, hidráulicas, áreas externas, áreas comuns, mobiliário, instalações especiais (rede de telemática), com fornecimento de equipamentos, ferramentas e materiais que
específica.14
A deliberação do Plenário do TCU, guiado pelo voto do
Ministro Adylson Motta15 foi no sentido de considerar manutenção predial como serviço comum, tendo por base a
seguinte fundamentação:
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No tocante ao mérito, verificam-se nos autos a questão
da legalidade da exigência do edital no sentido de que
os atestados de capacidade técnica ou as certidões de
acervo técnico sejam expedidas pelo Conselho Regional de Administração - CRA, e a discussão a respeito da
incompatibilidade entre o objeto licitado e a modalidade
de licitação “pregão”, nos termos do art. 5º do Decreto
nº 3.555/2000. Quanto à primeira questão, o subitem 2.1
do ato convocatório estabelece que a licitação em exame
“tem por objeto a contratação de empresa para fornecimento de mão-de-obra especializada para a prestação de
serviços de manutenção predial (...)”. Desta forma, partilhando o posicionamento adotado na Decisão nº 468/96
- Plenário, entendo que o objeto licitado não se enquadra
como serviço de engenharia, mas apenas como fornecimento de mão-de-obra especializada para a prestação de
serviços de manutenção predial. Como conseqüência, o
Conselho Regional de Administração, nos termos do art.
2º, alínea “b”, da Lei nº 4.769/65, é o órgão de fiscalização profissional competente para emitir os documentos
de capacitação técnica e de acervo técnico da empresa
contratada, não havendo nenhuma ilegalidade na exigência constante nos subitens 8.3.2 e 8.3.3 do Edital. Não
sendo serviço de engenharia, sobre a hipótese em exame
também não incide o art. 5º do Decreto nº 3.555/2000, que
prescreve que a licitação na modalidade de pregão não
se aplica às contratações de tal natureza. Acrescente-se
ainda que o objeto licitado é serviço comum, nos termos
do Decreto nº 3.555/2000, pois o fornecimento de mãode-obra para manutenção de bens móveis e imóveis é a
especificação mais usual do mercado para o desempenho
desse tipo de atividade, tal como ocorre com os serviços
de limpeza e conservação (art. 3º, § 2º, combinado com
os itens 17, 19 e 20 do Anexo II do referido diploma).
Na semana seguinte, ainda sobre a mesma licitação, o
TCU examinou a representação do CREA-DF que pretendia anulá-la sob o argumento de que serviço de engenharia não pode ser licitado por pregão e manutenção predial
é serviço de engenharia. Novamente o Plenário rejeitou a
linha de argumentação e reafirmou que esse tipo de serviço pela Lei nº 6.839/80 deve estar sujeito a registro no
Conselho Regional de Administração e não no CREA.16
Com base nessa decisão, serviços de manutenção predial
devem ser considerados como comuns - não são serviços de
engenharia - e, portanto, podem ser licitados por pregão.
Posteriormente, porém, o Tribunal de Contas da União,
também na composição plenária, teve que examinar representação de empresa de engenharia contra edital de
pregão que tinha por objeto a contratação de empresa especializada em serviço de manutenção dos sistemas de
Ar Condicionado Central, individual, tratamento químico
das torres de refrigeração e exaustão/ventilação mecânica, com fornecimento de mão-de-obra, materiais, peças,
ferramentas e componentes.
O Ministro Relator, Benjamin Zymler, argumentou que,
no edital, foi exigido que o contratado tivesse profissional
registrado no CREA, tanto em engenharia mecânica, com
experiência de cinco anos, como de engenharia química; que a Resolução nº 218, de 29 de junho de 1973, do
CONFEA, estabelece que esse tipo de objeto deve ser
realizado por profissional inscrito no CREA e que compete
a esse órgão fiscalizar e disciplinar os serviços em comento; que havia duas interpretações possíveis, à vista do
que dispunha o Decreto nº 3.555/2000: ou os serviços de
manutenção, mesmo exigindo profissional de engenharia,
podem ser licitados por pregão, à vista do item 19 da relação anexa ao referido decreto; ou os serviços de manutenção, que se enquadrem como de engenharia, não
podem ser licitados por pregão, à vista do disposto no art.
5º do decreto em tela.
Reconhecendo a complexidade da questão, admitiu ter
havido erro escusável, propondo ao Plenário que, ao órgão, fosse determinado não utilizar a modalidade de licitação pregão para a contratação de serviços de engenharia,
mesmo quando se tratar de serviços de manutenção.17
A última questão proposta para a solução da matéria foi
enfrentada também pelo TCU em determinado caso que,
após reconhecer que o serviço necessitava de profissional registrado no CREA, que esta entidade era responsável por fiscalizar o serviço, concluiu que se tratava de
manutenção de equipamento comum, e, portanto, inserido no gênero comum, sem impedimento a ser licitado por
pregão.
Parece indispensável reproduzir a linha de argumentação em que o Ministro Iran Saraiva se baseou para conduzir o entendimento do Plenário daquela Corte:
6.3. O Decreto nº 90.922, de 06/02/85, que regulamenta
a Lei nº 5.524/68, estabelece, por meio do seu art. 13,
que “A fiscalização do exercício das profissões de técnico
industrial e de técnico agrícola de 2º grau será exercida
pelos respectivos Conselhos Profissionais.”
6.4. Claro está, então, que as atividades de manutenção
de equipamentos realizadas por técnicos industrias de 2º
grau se sujeitam à fiscalização do CREA, e, nesse aspecto, podem ser consideradas serviços de engenharia.
7. Busca então, o CREA/DF, a anulação do Pregão nº
027/2001-CPL/AC, pois entende que os serviços de manutenção preventiva e corretiva nos equipamentos de
raios X e nos espectrômetros de massa, por serem serviços de engenharia, não poderiam ser licitados na modalidade pregão.
7.1. Quanto a essa pretensão do CREA/DF, devemos ter
presente que a Medida Provisória nº 2.026/2000, que instituiu a modalidade pregão, estabelece em seu art. 1º que a
União poderá adotar licitação na modalidade pregão para
a aquisição de bens e serviços comuns. Não há qualquer
dispositivo na MP que limite a utilização do pregão em
função do tipo de bem ou serviço a ser licitado, senão a
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exigência de serem comuns os bens e serviços objeto da
licitação. Entretanto, o artigo 5º do Anexo I do Decreto nº
3.555/2000, restringindo o campo de utilização do pregão,
vedou o uso dessa modalidade licitatória para a aquisição
de obras e serviços de engenharia, bem como para as
locações imobiliárias e alienações em geral, afastando essas aquisições do abrigo da MP nº 2.026/00 (2.108/00).
7.2. A Lei nº 8.666/93 estabelece a definição de obra e
a de serviço. Apesar de constar de alguns de seus dispositivos, a lei não estabeleceu a definição de serviço de engenharia, criando, assim, dificuldades para a sua conceituação. Esse vácuo legal impede que se estabeleça, de
imediato, que os serviços de manutenção de equipamentos são serviços de engenharia ou simplesmente serviços,
estes sim, se comuns, licitáveis por meio de pregão.
7.3. Socorre-nos, nesse ponto, a MP 2.026/00, que, no
art. 1º, § 1º, conceitua bens e serviços comuns da seguinte forma: “§ 1º Consideram-se bens e serviços comuns,
para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões
de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por meio de especificações usuais
no mercado.” Sendo os serviços de manutenção preventiva e corretiva de equipamentos aqueles estabelecidos
pelos fabricantes desses produtos, sem dúvida que todos
que venham a adquirir esses equipamentos realizarão
essa manutenção de acordo com as especificações do
fabricante, que são iguais para o mesmo tipo e modelo do
produto. Dessa forma, os padrões de desempenho dos
serviços de manutenção de equipamentos podem ser objetivamente definidos pelo edital, pois as especificações
desses serviços são as detalhadas nos manuais de manutenção fornecidos pelo produtor a todos os adquirentes,
sendo, então, usuais nesse segmento do mercado.
7.4. Junte-se a isso o fato de que os ‘Serviços de Manutenção de Bens Imóveis’ e os ‘Serviços de Manutenção
de Bens Móveis’ estão presentes no Anexo II do citado
Decreto nº 3.555/00, anexo este que enumera, de forma
exaustiva, quais são, para efeito da MP 2026/00, os bens
e serviços comuns passíveis de serem licitados por meio
de pregão.
7.5. Temos, então, numa mesma norma jurídica, o Decreto nº 3.555/00, dois dispositivos conflitantes, o Anexo
I, art. 5º, que impede o uso do pregão para aquisição de
obras e serviços de engenharia, e o Anexo II, que autoriza serem licitados na modalidade pregão os serviços de
manutenção de bens móveis e imóveis. Ensina a boa técnica de interpretação que, em normas de mesmo valor
hierárquico, o específico deve prevalecer sobre o geral.
Conseqüentemente, a proibição contida no art. 5º sucumbe diante da clara manifestação do Anexo II. Isto é, os
serviços de manutenção de bens móveis e imóveis, mesmo sendo serviços de engenharia, podem ser licitados na
modalidade pregão.
7.6. Os serviços licitados pela ECT por meio do Pregão
nº 027/2001 - CPL/AC são serviços de manutenção de
equipamentos, equipamentos estes necessariamente
classificados como bens móveis ou imóveis, de acordo
com suas peculiaridades. Por isso não há impedimento
para serem adquiridos por meio da modalidade licitatória
pregão, pois estão expressamente arrolados no Anexo II
ao Dec. nº 3.555/00. Isto posto, não há porque considerar-se ilegal a adoção dessa modalidade de licitação no
Pregão nº 027/2000 - CPL/AC, não devendo prosperar a
pretensão do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Distrito Federal.18
É importante notar que essas decisões foram adotadas
antes da Lei nº 10.520/02, mas fornecem roteiro seguro
do entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a
matéria e a dificuldade que teve de consolidar a exegese
que deve prevalecer nos próximos julgados.
Em síntese, são serviços de engenharia, aqueles que:
nos termos da lei que regulamentou a profissão estiverem elencados entre os que, para sua execução, dependam de profissional registrado no CREA;19 e
a) a atividade de engenheiro for predominante em complexidade e custo.
Desse modo pode ocorrer que, em determinada atividade, para um serviço se exija profissional de engenharia,
mas sua participação no contexto global da atividade venha a ser mínima. Logo, o serviço não deve ser classificado como de engenharia.
Confirmando o exposto, a manutenção predial, serviço
que foi mais de uma vez objeto de exame pelo TCU, pode
ou não ser classificada como de engenharia, dependendo
o fato do exame do projeto básico ou termo de referência.
Como regra não o será, mas admite-se, em face à complexidade do bem a ser manutenido e do tipo de serviço, que
seja classificado como de engenharia.
Há ainda registro de situação analisada pelo TCU em
que um Tribunal procedeu à contratação de reforma de
elevador por meio de pregão. Embora não fosse o objeto
do controle verificar a correção do emprego da modalidade em Plenário, não houve objeção à adoção dessa.20
Mesmo que lei ou decreto não venha a estabelecer vedação ao uso do pregão para licitar serviço de engenharia, parece incorreto classificá-lo como comum. Serviço
de engenharia é, nos termos da compreensão exposta quando exigível profissional e essa atividade for predominante em custo e complexidade -, serviço não-comum.21
A pretexto de regulamentar o pregão eletrônico, foi inserida norma que afeta as duas formas de realização, no
que se refere à questão: ficou vedado o uso de pregão
eletrônico para obras de engenharia.
Desse modo, tem-se em síntese que:
a) a Lei 10.520/02 não veda o uso de pregão para obras
e serviços de engenharia;
b) o Decreto do pregão presencial,22 que regulamentava
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a Medida Provisória, continua em vigor com o que for
compatível com a lei;
c) o Decreto do pregão presencial veda o uso dessa
modalidade e forma para obras e serviços de engenharia,
mas a jurisprudência não confirma essa restrição;
d) o Decreto do pregão eletrônico veda o uso dessa modalidade e forma para obras de engenharia.
Juridicamente conclui-se que:
a) obra - não se enquadra como “compra e serviço comum”. Logo, não pode ser licitada por pregão;
b) serviço de engenharia, pode ser considerado como
comum, quando:
b.1) as características, quantidades e qualidade forem
passíveis de “especificações usuais no mercado”;
b.2) mesmo que exija profissional registrado no CREA
para execução, a atuação desse não assume relevância,
em termos de custo, complexidade e responsabilidade,
no conjunto do serviço;23
c) em sendo comum o serviço de engenharia poderá ser
licitado por pregão, sendo a forma eletrônica ou presencial.
3º Tema: Reequilíbrio de contratos de obras e
serviços de engenharia
A concessão do reequilíbrio econômico financeiro aos
contratos tem sido um dos tormentosos temas da atualidade.
O artigo 92 da Lei nº 8.666/93 prevê que constitui crime
“admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação
ou vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor
do adjudicatário, durante a execução dos contratos celebrados com o Poder Público, sem autorização em lei
(...).”
Na mesma aterrorizadora perspectiva para os administradores de contratos públicos (gestores) encontra-se
ampla jurisprudência dos Tribunais de Contas imputando
responsabilidade aos servidores que autorizam ou ordenam o reequilíbrio de contrato, indevidamente.
Para completar o cenário, ainda existem fornecedores e
prestadores de serviço que acreditam que basta vencer
a licitação para depois, mediante sucessivas alterações
contratuais, aumentar o lucro ou simplesmente tornar o
preço exeqüível.
A seguir, um breve roteiro prático para auxiliar a
decisão.
1. Reequilíbrio do contrato ou da proposta?
Iniciando novo tempo na República, a Constituição Federal de 1988, erigiu à condição de norma fundamental,
a regular as relações entre a Administração Pública brasileira e os contratos, a garantia do equilíbrio econômicofinanceiro.
Reconhecendo a valiosa contribuição do direito administrativo francês, o legislador brasileiro foi mais longe. Ao
adaptar a norma à realidade nacional não olvidou o grave
drama decorrente da inflação. Assim, tomou por termo
inicial o único momento em que o futuro contratante tem
domínio do custo do processo produtivo: o tempo da elaboração da proposta.
De fato, a sabedoria e a justiça da norma consagraram,
no Brasil, o equilíbrio econômico-financeiro da proposta e,
não como fez a França, o termo inicial do contrato. Aqui,
como em vários países, a seleção da proposta mais vantajosa, pode levar meses subjugando o contratado a um
conjunto de fatos e normas (entenda-se também Medidas
Provisórias e os incontáveis planos de estabilização econômica) verdadeiramente imprevisíveis.
Na Constituição Federal foi, então, estabelecido que:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação,
as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.
Deste modo, o marco inicial a ser considerado pela Administração Pública brasileira para conceder o reequilíbrio
econômico-financeiro deve ser o da proposta.
Obviamente, tendo ocorrido entre o tempo do reequilíbrio econômico-financeiro e a proposta, reajuste ou outro
reequilíbrio, esse passará a ser o termo inicial.
A legislação do plano real, sucessivamente aperfeiçoada, mesmo para a concessão de reajuste ou repactuação
do contrato, manda considerar esse mesmo tempo: o da
proposta.
Nesse sentido, dispõe a Lei nº 10.192, 14 de fevereiro
de 2001:
Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou indireta da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com
as disposições desta Lei, e, no que com ela não conflitarem, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata
o caput deste artigo será contada a partir da data limite
para apresentação da proposta ou do orçamento a que
essa se referir.
O acréscimo da norma “ou do orçamento a que essa se
referir” visa dar guarida aos casos em que não há prazo
para apresentação de propostas, como ocorre nas contrações direta sem licitação.
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Desse modo, não há dúvida de que o Brasil assentou,
em nível constitucional, o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato tendo por marco a quo o tempo da proposta, ou numa forma elíptica: garantiu o equilíbrio econômico-financeiro da proposta, para o primeiro reajuste ou
reequilíbrio.
2. Recomendações práticas
Sintetizando as lições acolhidas, é recomendável que
o administrador público considere os seguintes tópicos
para conceder o reequilíbrio:
1. requerimento do interessado
O reequilíbrio que visar a majoração de preços deve ter
sempre por base o pleito do contratado, do mesmo modo
que os que visem a redução de preços deve se basear
na verificação da Administração Pública da redução de
preços do mercado.
É ao contratado, quando pretende a majoração de preços, que cabe pedir e demonstrar o direito ao reequilíbrio. A atuação de ofício, demonstra o interesse do agente público de zelar por interesse privado, absolutamente
incompatível com a austeridade de quem gere recursos
públicos.
2. demonstração de desequilíbrio
Ao pleitear o reequilíbrio caberá ao contratado apresentar duas planilhas de custos: uma do tempo atual e outra
da época da proposta.24
São esses os períodos a serem considerados pela Administração Pública e somente esses justificam o atendimento do pleito.
Circunstâncias alheias ao custo do contrato, como má
gestão da empresa, não justificam o reequilíbrio.
Para o particular em caso de compra de produtos importados, com custos integralmente definidos em moeda
estrangeira, a própria Lei nº 8.666/93 estabelece que:
Art. 55 São cláusulas necessárias em todo contrato as
que estabeleçam:
(...)
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;
É uma hipótese particular, em que os preços foram integralmente submetidos à variação de moeda estrangeira.
Não se aplica, porém, aos casos em que parte do objeto
é importada, devendo nesse caso ser utilizada a noção de
planilhas de custos.
3. exame econômico das planilhas
Atento ao que foi exposto, não deve o administrador
conceder o reequilíbrio confiando, apenas, nos dados
apresentados pelo contratado. Ao contrário, impõe-se-lhe
o dever de verificar, item por item, a compatibilidade e
veracidade da informação apresentada.
Por força de lei - art. 113, da Lei nº 8.666/93 - houve a
inversão da presunção de legitimidade dos atos praticados pelo administrador público em matéria de contratos.
Cabe-lhe demonstrar a legalidade e regularidade dos atos
que pratica e essa demonstração deve ficar no processo.
O resultado da análise econômica poderá, porém, ser
sintética.
A comprovação dos valores pode ser feita por vários
meios, inclusive consulta à revistas, periódicos, e preços
de tabela.
4. análise jurídica do pleito
Embora não seja indispensável, deve o administrador
ter a cautela de socorrer-se do órgão jurídico, apresentando o processo para exame.
É que o reequilíbrio, como outros pleitos, deve apresentar fundamento jurídico e a divisão de responsabilidade.
Nesse sentido, a jurisprudência dos Tribunais de Contas
vêm consagrando a importância da atuação do gestor
que ouve o órgão jurídico.
Não caberá a esse, contudo, o exame minudente de
qualquer aspecto econômico, mas tão somente do cabimento de reequilíbrio, após o plano real, da observância
do termo a quo e da conformidade do pleito, no caso, com
a legislação.
5. avaliação do preço reequilibrado e da proposta mais
vantajosa
Ainda antes da concessão, é importante que o administrador público volte ao mercado para pesquisar se o
preço reequilibrado continua atendendo o pressuposto
fundamental da licitação: a proposta mais vantajosa.
De fato, não é concebível que o preço reequilibrado
passe a ser superior ao de mercado depois do longo e
extenuante esforço do processo licitatório. Há que ser preservado aquele postulado mediante pesquisa de preços,
sempre que possível.
Se o reequilíbrio importar em violar esse primado, impõe-se, como regra, a rescisão. Evidentemente não pode
a Administração Pública obrigar o contratado a fornecer
a preços que não são compatíveis com os custos,25 mas
não pode contratar a preços superiores aos de mercado.
Para isso, a rescisão com fundamento.
6. dotação orçamentária
Para assumir compromisso, após o advento da Lei de
Responsabilidade Fiscal, é preciso que o administrador,
antes de conceder o direito, certifique-se do atendimentos das regras do caput do art. 16, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente em face
do que dispõe o respectivo § 4º. Estabelece a norma em
comento:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de
ação governamental que acarrete aumento da despesa
será acompanhado de:
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I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei
orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considerase:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa
objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja
abrangida por crédito genérico, de forma que somadas
todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a despesa que se conforme com as
diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses
instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será
acompanhada das premissas e metodologia de cálculo
utilizadas.
§ 3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa
considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a
Lei de Diretrizes Orçamentárias.26
§ 4º As normas do caput constituem condição prévia
para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de
bens ou execução de obras;
(...)
7. a decisão
É sabido que a concessão do reequilíbrio somente pode
se dar por acordo entre as partes na dicção do art. 65, II,
d:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser
alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I – (...)
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relação, que as partes pactuaram inicialmente, entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da
obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção
do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na
hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis,
porém, de conseqüências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso
de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.
8. periodicidade
Atendidos esses pressupostos, é importante assinalar
que enquanto o reajuste e a repactuação tem prazo certo
para ocorrer e periodicidade pré-definida, o reequilíbrio
pode se dar a qualquer tempo, conforme já decidiu o Tribunal de Contas do Distrito Federal em decisão pioneira,
conduzida por brilhante voto do Conselheiro José Milton
Ferreira.27
Mesmo nos casos em que se sabe haverá reequilíbrio
periódico por fatores alheios à vontade do contratado,
como combustíveis, todo esse esforço cautelar deve ser
desenvolvido.
Conclusão parcial
O tema reequilíbrio de contratos exige cautela do administrador público, como de qualquer agente que gere
recursos alheios, mas em especial daqueles que administram recursos públicos.
Inibir a aplicação correta da Lei é tão grave como violála.
Em última lembrança, deve o administrador estar atento aos pleitos de reequilíbrio, mascarados por licitantes
inidôneos que fazem da licitação uma aventura, cotando
preços inexeqüíveis, almejando posterior deferimento de
enganosos reequilíbrios de preços.
Conclusão
Dos três temas expostos, nota-se que os Tribunais de
Contas estão envidando esforços para consolidar uma
estruturação sistêmica pela identidade dos nobres pressupostos de suas funções e garantir, a partir desse ideário, uma interpretação mais harmônica dos entendimentos
das normas sobre obras e serviços de engenharia.
Especialmente no controle dessa área de atuação, isso
é importante: é comum edificações e construções com
recursos compartilhados e o dissenso jurisprudencial é
nocivo à sociedade e jurisdicionados.
Que a força das instituições de controle se coloque sempre na assimilação dos valores sociais que clamam pela
melhoria na aplicação dos recursos públicos.
[* ] Jorge Ulisses Jacoby Fernandes é advogado, consultor, mestre em
Direito Público, professor de Direito Administrativo e autor de várias obras
na área, entre as quais: Vade-mécum de Licitações e Contratos Administrativos – 3ª ed., Tribunais de Contas do Brasil – jurisdição e competência
– 2ª ed., Sistema de Registro de Preços e Pregão – 2ª ed., Contratação
Direta Sem Licitação – 5ª ed., Tomada de Contas Especial – 3ª ed
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ARTIGOS
Citações:
1 BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras
providências. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 22 jun. 1993.
2 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo nº TC-006.031/1994-3. Decisão nº 277/1994
– Plenário. Nesse sentido: TCU. TC-004.074/2002-9. Acórdão 125/2003 – Plenário.
3 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo nº TC-015.602/1994-0. Decisão nº 405/1995
– Plenário. Nesse sentido: TCU. TC-018.212/1995-6. Acórdão 197/1997 – Plenário.
4 BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras
providências. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 22 jun. 1993. art. 113.
5 Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. art. 7º, § 4º.
6 BRASIL. Lei nº 11.178, de 20 de setembro de 2005. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária de 2006 e dá outras providências. Diário Oficial [da] União, Brasília,
DF, 21 set. 2005.
7 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo nº TC-600.394/1997-2. Acórdão nº 1.908/2004
– 2ª Câmara. Nesse sentido: TCU. TC-003.912/2005-5. Acórdão nº 84/2006 – Plenário. DOU 8
fev. 2006, p. 66.
8 BRASIL. Decreto nº 3.555, de 08 de agosto de 2000. Aprova o Regulamento para a modalidade
de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Diário Oficial [da]
União, Brasília, DF, 09 ago. 2000. Art. 5º.
9 Decreto nº 3.555, de 08 de agosto de 2000. Item 19, do anexo II.
10 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 195/2002 - Plenário. Processo nº TC011.604/2001-9. Relator: Ministro Benjamin Zimler. Brasília, 13 de março de 2002. Diário Oficial
[da] União, Brasília, DF, 25 mar. 2002.
11 BRASIL. Decreto nº 92.100, de 10 de dezembro de 1985. Estabelece as condições básicas
para a construção, conservação e demolição de edificios públicos a cargo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviço Gerais - SISG, e dá outras providências. Diário Oficial
[da] União, Brasília, DF, 13 dez. 1985. Codificação de Boas Práticas - DASP.
12 Ilegalidade - limites à anulação: Embora reconhecendo a ilegalidade da exigência editalícia
- exigência de cartuchos de tinta e de toner originais, e, via de conseqüência, evidenciar a preferência de marca do produto objeto da licitação em desrespeito à Lei nº 8.666/93 - o TCU decidiu
pela não anulação. Sustentou o relator que o ato determinante da representação ocorreu em
25/09/2001, quando do julgamento das propostas apresentadas ao Edital do Pregão nº 13/2001.
À época do julgamento, tendo decorrido 7 meses, certamente o material já teria sido entregue
pela empresa vencedora e a despesa executada; a anulação do certame nesse momento causaria mais danos do que benefícios, não só à Administração, como também ao licitante declarado
vencedor, que em nada contribuiu para o vício do certame. A doutrina demonstra que há casos
em que por razões de interesse público a Administração pode deixar de anular ato, quando a
anulação possa causar prejuízo maior do que a sua manutenção. Apontou como precedente o
processo TC 012.416/2001-3 (Decisão nº 130/2002, Ata 05/2002-Plenário) onde o TCU também
considerou inadequado anular licitação e optou por impor determinações ao órgão. TCU. Processo nº 016.365/2001-0. Decisão nº 516/2002 - Plenário. Relator: Ministro Adylson Motta. Brasília, 15
de maio de 2002. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 21 maio 2002.
13 Nos termos da súmula nº 222, publicada no Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 03 jan.
1995, essa decisão deve ser observada pelos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal
e Municípios.
14 Note que o objeto é extremamente amplo. Em tese, conflita com a regra do parcelamento,
prevista no art. 23, §§ 1º e 2º da Lei nº 8.666/93. É fácil verificar, no entanto, que nesse caso,
há motivos de ordem técnica a recomendar o não parcelamento: o gerenciamento. Tanto é
assim que em nenhum momento do julgamento cogitou-se ser irregular o não parcelamento.
De fato, os novos rumos da terceirização têm admitido que uma parcela do gerenciamento do
serviço justifique a sua concentração. Quando a Administração Pública parcela demais um
objeto fica com o dever de coordenar e gerenciar as relações entre os terceirizados, desviando
os servidores da função estatal para a atividade meio, administrativa. Aliás, o próprio Decreto
federal nº 2.271/97 que disciplina a terceirização de mão-de-obra prevê como objeto único a
manutenção predial.
15 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 343/2002 - Plenário. Processo nº TC013.749/2001-5. Relator: Ministro Adylson Motta. Brasília, 10 de abril de 2002. Diário Oficial
[da] União. 24 abr. 2002.
16 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 384/2002 - Plenário.
Processo nº TC-015.204/2001-5. Relator: Ministro Adylson Motta. Brasília, 17 de abril de 2002.
Diário Oficial [da] União. 26 abr. 2002.
17 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 557/2002 - Plenário. Processo nº TC003.709/2002-4. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Brasília, 22 de maio de 2002. Diário Oficial
[da] União, Brasília, DF, 07 jun. 2002.
18 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 674/2002 - Plenário. Processo nº TC015.199/2001-3. Relator: Ministro Iram Saraiva. Brasília, DF, 19 de junho de 2002. Diário Oficial
[da] União, Brasília, DF, 08 jul. 2002.
19 Embora de legalidade duvidosa serve ao processo decisório a Resolução-CONFEA nº 218,
de 29 de junho de 1973, que discrimina atividades das diferentes modalidades profissionais da
Engenharia, Arquitetura e Agronomia, publicada no Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 31 jul.
1973, que apresenta elenco de atividades privativas de engenheiros, em pretensa obediência a
Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966.
20 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo nº TC-007.884/2002-2. Decisão nº 424/2002
- 2ª Câmara. Relator: Ministro Adylson Motta. Brasília, 22 de agosto de 2002. Diário Oficial [da]
União, Brasília, DF, 02 set. 2002.
21 Reforçando essa linha de entendimento destaca-se o seguinte elucidativo excerto: “... Como se vê,
a Lei nº 10.520, de 2002, não exclui previamente a utilização do Pregão para a contratação de obra e
serviço de engenharia. O que exclui essas contratações é o art. 5º do Decreto 3.555, de 2000. Todavia, o item 20 do Anexo II desse mesmo Decreto autoriza a utilização do Pregão para a contratação de
serviços de manutenção de imóveis, que pode ser considerado serviço de engenharia. Examinada
a aplicabilidade dos citados dispositivos legais, recordo que somente à lei compete inovar o ordenamento jurídico, criando e extinguindo direitos e obrigações para as pessoas, como pressuposto do
princípio da legalidade. Assim, o Decreto, por si só, não reúne força para criar proibição que não esteja prevista em lei, com o propósito e regrar-lhe a execução e a concretização, tendo em vista o que
dispõe o inciso IV do art. 84 da Carta Política de 1988. Desse modo, as normas regulamentares que
proíbem a contratação de obras e serviços e engenharia pelo Pregão carecem de fundamento de
validade, visto que não possuem embasamento na Lei nº 10.520, de 2002. O único condicionamento
que a Lei do Pregão estabelece é a configuração do objeto da licitação como bem ou serviço comum...” TCU. Processo TC nº 013.896/2004-5. Acórdão 817/2005 - 1ª Câmara. Relator: Ministro Valmir
Campelo. Brasília, 03 de maio de 2005. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 09 maio 2005
22 BRASIL. Decreto nº 3.555, de 8 de agosto de 2000. Aprova o Regulamento para a modalidade
de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Diário Oficial [da]
União, Brasília, DF, 9 ago. 2000.
23 Nesse sentido o TRF/5ª Região julgou regular a exigência de registro no CREA para a execução de serviço precedido de pregão e legal a inabilitação da “empresa individual não atendeu
aos requisitos do edital no que tange à comprovação da capacidade técnica reconhecida pelo
CREA.” AG nº 48941/CE. Processo nº 200305000099342. 4ª Turma. Diário [da] Justiça, 03 nov
2003. p. 435. Revista Fórum Administrativo - Direito Público. v. 33. ano 3. nov. 2003. p. 3117.
24 Ou do último reajuste ou reequilíbrio.
25 Valores de mercadorias em estoque antigo podem justificar que a planilha de um contratado
seja superior ao de mercado, sem que isso implique em cálculos incorretos. Se a Administração
Pública pode obter preços menores, deverá buscá-los.
26 A Lei nº 9.995, de 25 de julho de 2000, estabelece: “Art. 73. Para os efeitos do art. 16 da Lei
Complementar nº 101, de 2000:
I - as especificações nele contidas integrarão o processo administrativo de que trata o art. 38
da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, bem como os procedimentos de desapropriação de
imóveis urbanos a que se refere o § 3º do art. 182 da Constituição;
II - entende-se como despesas irrelevantes, para fins do § 3º, aquelas cujo valor não ultrapasse,
para bens e serviços, os limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993.
27 DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Processo nº 4992/97. Representação nº 0010/97.
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ARTIGOS
NOVA LEI REGE AS LICITAÇÕES NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Toshio Mukai [*]
ecentemente, no âmbito
municipal, foi editada a Lei
n.º 13.278, datada de 7 de
janeiro de 2002, dispondo sobre
normas específicas em matéria de
licitação e contratos administrativos,
revogando, por sua vez, a Lei n.º
10.544, de 31 de maio de 1988 e
alterações posteriores.
O teor da lei em comento traçou,
na esfera da competência legiferante municipal, normas
específicas, bem como determinou a subordinação das
normas gerais da licitação e dos contratos administrativos
à legislação federal, cuja matéria é disciplinada pela Lei
n.º 8.666/93 e respectivas alterações.
O novo mandamento licitatório municipal adotou as definições da legislação federal, acrescentando dois conceitos: “reforma” e “serviço de engenharia”.
O conceito de “reforma” foi definido como sendo espécie de obra que consiste em modificação de área edificada, estrutura, compartimentação vertical, volumetria,
restauro ou modificação em edificação.
Quanto à definição de “serviços de engenharia” considera como toda atividade técnica relacionada com obra,
em que predominem serviços profissionais sobre o fornecimento de materiais, como consertos, pequenos reparos,
serviços de limpeza ou manutenção de obras, além de
trabalhos técnico-científicos, a exemplo de projetos, laudos, pareceres, cuja execução exija atuação ou acompanhamento de profissional sujeito à fiscalização do sistema
CONFEA/CREA.
Em seguida, estabelece procedimentos no que se refere
ao Sistema de Registro de Preços, matéria essa disciplinada pelos artigos 3º a 14º.
A adoção do supramencionado sistema, bastante minucioso, contém normas essenciais para sua introdução
eficaz e traz inúmeras vantagens à Administração Pública,
pois haverá simplificação burocrática e redução de gastos, dada a diminuição de abertura de vários procedimentos licitatórios.
E mais. Não havendo necessidade de rigidez na fixação
de quantidade e qualidades, o poder discricionário do
agente público poderá agir de acordo com a conveniência e oportunidade administrativa, sempre observando os
princípios regedores da prática dos atos administrativos.
Há de se ponderar a impropriedade existente na redação do parágrafo único do artigo 13.
R
O “caput” mencionado determina:
“Art. 13. O prazo de vigência da ata de registro de preços é de um ano, prorrogável por até igual período.”
Por sua vez, encontramos no parágrafo único a seguinte
redação:
“Parágrafo único. A expiração do prazo de vigência da
ata de registro de preços não implica a extinção dos contratos dela decorrentes, ainda em execução.”
Ora, no sistema de registro de preços, a licitação destina-se a selecionar fornecedor e proposta para contratações específicas, que poderão ser realizadas enquanto
viger o contrato celebrado, ou seja, a ata de registro de
preços.
Portanto, não há como juridicamente imaginar a expiração da vigência da ata de registro de preços sem a imediata extinção do contrato.
Outro tópico a ser observado refere-se aos novos prazos de publicidade de atos convocatórios, estipulados no
artigo 17, da plurimencionada lei.
No artigo 20 foi adotada a modalidade “pregão”, instituída pela União, por meio da Lei n.º 10.520, de 17.07.2002.
Antes disso, em parecer emitido, pioneiramente, admitimos a hipótese dos Estados, Municípios e Distrito Federal
incluírem o “pregão” em suas respectivas legislações.
O “pregão” ora instituído deverá ser regulamentado,
posto tal dispositivo não ser auto-aplicável.
O “pregão”, na esfera federal, pode ser conceituado
como modalidade de licitação realizada mediante a apresentação de propostas e lances em sessão pública, para
a aquisição de bens e fornecimento de serviços comuns,
qualquer que seja o valor estimado, realizado inclusive
com utilização de recursos de tecnologia da informação.
Outra inovação indispensável e necessária refere-se ao
estatuído no artigo 21 e respectivo parágrafo único, onde
expressamente estabelece prazo de trinta dias, contados
da formalização do ajuste, para configuração de fracionamento, pois até a publicação da mencionada lei, o critério
era subjetivo, acarretando por várias vezes multas e/ou
sanções ao ordenador da despesa, aplicadas por auditores, por simplesmente entenderem ter sido a contratação
fracionada.
[*] Toshio Mukai é mestre e doutor em Direito pela Universidade de São
Paulo. Foi professor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da
Universidade Mackenzie.
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ARTIGOS
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Marcos Tadeu Barros de Oliveira [*]
Licenciamento Ambiental é
um instrumento de fundamental importância a ser
somado aos procedimentos para a
realização de obras e prestação de
serviços, nas esferas Federal, Estadual e Municipal.
A Lei Federal nº 6.938/81 (Política
Nacional de Meio Ambiente), em
seu artigo 10, introduziu o conceito
de licenciamento ambiental entre os instrumentos da política brasileira no setor:
“A construção, instalação, ampliação e funcionamento
de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma,
de causar degradação ambiental, dependerão de prévio
licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem
prejuízo de outras licenças exigíveis.”
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, no
uso de suas atribuições e competências legais (Lei Federal nº 6.938/81), por meio da Resolução CONAMA nº
237/97 (art. 1º) define os conceitos de: Licenciamento Ambiental; Licença Ambiental; Estudos Ambientais; Impacto
Ambiental Regional.
O
Licenciamento Ambiental
“Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.” (Resolução CONAMA
nº 237/97, inciso I do Art. 1º).
Etapas do Licenciamento Ambiental
• definição de qual é o órgão licenciador competente;
• requerimento da licença e seu anúncio público;
• análise pelo órgão competente (SISNAMA);
• solicitação de esclarecimentos uma única vez;
• dispensa ou audiência pública, quando couber;
• esclarecimentos ao órgão competente, decorrentes da
audiência pública;
• emissão de parecer técnico e, se couber, jurídico;
• deferimento ou indeferimento do pedido.
(Resolução CONAMA nº 237/97, incisos I a VIII do Art.
10).
Licença Ambiental
“Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de
controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental.” (Resolução CONAMA nº 237/97, inciso II do Art. 1º).
Ressalte-se que, devido à natureza autorizativa da licença ambiental, a mesma possui caráter precário. Exemplo
disso é a possibilidade legal de a licença ser revogada ou
cancelada, caso as condições estabelecidas pelo órgão
ambiental não sejam cumpridas.
Estudos Ambientais
“São todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos
ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença
requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto
de controle ambiental preliminar, diagnóstico ambiental,
plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.” (Resolução CONAMA nº
237/97,inciso III do Art. 1º).
Impacto Ambiental Regional
“É todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em
parte, o território de dois ou mais Estados.” (Resolução
CONAMA nº 237/97, inciso IV do Art. 1º).
Tipos de Licença Ambiental
• Licença Prévia;
• Licença de Instalação;
• Licença de Operação.
(Decreto nº 99.274/90, art. 19 e Res. CONAMA nº 237/97,
art. 8º).
Licença Ambiental
As licenças ambientais são exigidas para empreendimentos e atividades que:
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- utilizam recursos ambientais;
- são capazes de causar degradação ambiental.
• Licença Prévia (LP)
Licença a ser expedida pelo Poder Público, na fase preliminar do planejamento da atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização,
instalação e operação, observados os planos municipais,
estaduais ou federais de uso do solo. (Decreto nº 99.274,
06.06.1990 e Resolução CONAMA nº 237/97)
A LP funciona como chancela do órgão ambiental ao início do planejamento do empreendimento. Os artigos 4º e
6º da resolução Conama nº 06/97 determinam que a licença prévia deve ser requerida ainda na fase de avaliação
da viabilidade do empreendimento. É a LP que aprova a
localização e a concepção e atesta a viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade. A licença prévia possui extrema importância no atendimento ao princípio da
precaução. (Inciso IV, art. 225 da CF).
Itens considerados:
- levantados os impactos ambientais e sociais prováveis
do empreendimento;
- avaliados tais impactos, no que tange à magnitude e
abrangência;
- formuladas medidas que, uma vez implementadas, serão capazes de eliminar ou atenuar os impactos;
- ouvidos os órgãos ambientais das esferas competentes;
- caso necessário, estabelecido o percentual relativo à
compensação ambiental ;
- discutidos com a comunidade (caso haja audiência
pública) os impactos ambientais e respectivas medidas
mitigadoras; e
- é tomada a decisão a respeito da viabilidade ambiental
do empreendimento, levando em conta a sua localização
e seus prováveis impactos, em confronto com as medidas
mitigadoras dos impactos ambientais.
- prazo de validada da LP = cronograma do empreendimento, nunca superior a 5 anos, conforme preceitua o artigo 18, inciso I, da Resolução CONAMA nº 237, de 1997.
Licença de Instalação (LI)
Segundo o artigo 8º, inciso II, da Resolução CONAMA
nº 237/97, a LI autoriza a instalação do empreendimento
ou atividade, com a concomitante aprovação dos detalhamentos e cronogramas de implementação dos planos e
programas de controle ambiental. Dá validade à estratégia proposta para o trato das questões ambientais durante
a fase de construção, bem como:
- autoriza o empreendedor a iniciar as obras;
- concorda com as especificações constantes dos planos, programas e projetos ambientais, seus detalhamentos e respectivos cronogramas de implementação;
- estabelece medidas de controle ambiental para garantir que na fase de implantação serão respeitados os
padrões de qualidade ambiental estabelecidos em lei ou
regulamento;
- com base no percentual fixado para a compensação
ambiental, é pactuado termo de compromisso entre o órgão ambiental e o empreendedor;
- fixadas as condicionantes da licença (medidas mitigadoras). Caso de não cumprimento, a licença poderá
ser suspensa (inciso I, art. 19, Resolução CONAMA nº
237/97);
• Licença de Operação (LO)
Autoriza o interessado a iniciar a operação do empreendimento. Aprova a forma proposta de convívio do empreendimento com o meio ambiente, durante um tempo
finito.
Prazo de validade da LO deverá considerar os planos
de controle ambiental e será de, no mínimo, quatro anos
e, no máximo, dez anos, conforme artigo 18, inciso II, da
Resolução CONAMA nº 237/97.
Características Básicas:
- é concedida após a verificação, pelo órgão ambiental,
do efetivo cumprimento das condicionantes estabelecidas
nas licenças anteriores (prévia e de instalação);
- contém as medidas de controle ambiental (padrões
ambientais) que servirão de limite para o funcionamento
do empreendimento ou atividade; e
- especifica as condicionantes determinadas para a
operação do empreendimento, cujo cumprimento é obrigatório sob pena de suspensão ou cancelamento da operação.
Competência para o Licenciamento Ambiental
A Resolução CONAMA nº 237/97 – art. 4º, 5º e 6º, prevê:
• Licenciamento Federal: compete ao IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis o licenciamento nos casos de atividades e
obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.
• Licenciamento Estadual: compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento nos casos de atividades que afetem mais de um município ou
unidades de conservação.
• Licenciamento Municipal: o Artigo 6º da Resolução
CONAMA nº 237/97 estabelece que:
“Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos
os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental
de empreendimentos e atividades de impacto ambiental
local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por
instrumento legal ou convênio.”
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O Artigo 7º da Resolução CONAMA nº 237/97 estabelece que:
“Os empreendimentos e atividades serão licenciados
em um único nível de competência, conforme estabelecidos nos artigos anteriores.”
No Município de São Paulo, a Resolução nº 61/CADES/01
- do Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - CADES, criado pela Lei Municipal
nº 11.246/93 - define que:
I. a implantação, ampliação ou reforma de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou degradadores do meio ambiente, e que ocasionem impactos ambientais locais, tais como os relacionados no Anexo
I a esta resolução, estão sujeitos a prévio licenciamento
ambiental pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente SMMA, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis;
II. impacto ambiental local é aquele cuja área de influência direta está circunscrita ao município;
III. a licença ambiental dependerá de prévia análise ambiental, por meio de EIA-RIMA, EVA ou PRAD;
IV. EIA/RIMA é o Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório do Impacto ao Meio Ambiente e será
exigível para empreendimentos de significativa degradação ambiental, a critério de avaliação e deliberação pelo
CADES, previamente à concessão da licença ambiental
solicitada;
IV. EVA é o Estudo de Viabilidade Ambiental e será exigível para empreendimentos de menor potencial de degradação ambiental, a critério de avaliação e deliberação do
Departamento de Controle da Qualidade Ambiental - DECONT, previamente à concessão da licença ambiental;
V. PRAD é o Plano de Recuperação de Área Degradada
e será exigível para atividades de recuperação ou reabilitação de áreas contaminadas ou degradadas, também a
critério de avaliação e deliberação DECONT, previamente
à concessão da licença ambiental;
VI. ao consultar previamente o DECONT quanto à exigibilidade do licenciamento ambiental, o empreendedor
deverá informar as principais características do empreendimento objeto da consulta, para definição dos procedimentos do licenciamento ambiental ou propor sua avaliação e deliberação por uma de suas Câmaras Técnicas
Permanentes.
Na Resolução nº 61/CADES/01 são considerados empreendimentos e atividades de impacto ambiental local,
sujeitos ao licenciamento pela Secretaria Municipal do
Verde e Meio Ambiente - SVMA, de acordo com análise
de:
a. EIA/RIMA – Estudo de Impacto Ambiental e Relatório,
para:
• projetos de drenagem com retificação e canalização
de córregos, exceto rios Tietê, Pinheiros, Tamanduateí, e
divisas municipais, com extensão ≥ 1.000 m e área de drenagem ≥ a 6 m²;
• projetos viários com extensão ≥ a 1.000 m;
• proposição de operações urbanas;
• terminais rodoviários interurbanos de cargas ou passageiros, com área de terreno ≥ a 10.000 m²;
• sistemas de transporte coletivo urbano sobre trilhos
ou pneus;
b. PRAD – Plano de Recuperação de Áreas Degradadas, para recuperação de áreas contaminadas ou degradadas, em conseqüência de atividades, obras ou processos naturais;
c. EVA – Estudo de Viabilidade Ambiental, para:
• usinas de concreto e/ou de asfalto;
• aterro de resíduos inertes (classe III), com área > do
que 1 hectare ou volume > do que 20.000 m³;
• projetos de reservatórios de controle de cheias (piscinões), exceto quando localizados nos rios Tietê, Pinheiros, Tamanduateí e divisas;
• cemitérios; heliportos;
• garagens subterrâneas em áreas de bens de uso comum;
• garagem de frota de ônibus ou caminhões, com área
de terreno igual ou superior a 10.000 m²;
• movimento de terra isolado, em área de intervenção ≥
2 hectares e volume ≥ 20.000 m³.
Referências bibliográficas:
1 - BARROS, Marcus L. B. et al. Cartilha de Licenciamento Ambiental
- Tribunal de Contas da União - Secretaria Geral de Controle Externo e
Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União, Brasília/DF,
2004.
2 - CONSELHO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Resolução n. 61, de 5 de outubro de 2001.
3 - CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resolução n. 237,
de 19 de dezembro de 1997.
4 - FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
- FIRJAN & SEBRAE/RJ. Manual de Licenciamento Ambiental - Guia de
Procedimentos Passo a Passo. Rio de Janeiro, 2004.
5 - INFORMATIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO, n. 27, jun./jul. 2005.
6 - MEDAUAR, Odete. Coletânea de Legislação de Direito Ambiental
- Constituição Federal. Ed. Revista dos Tribunais, 2ª edição atualizada,
São Paulo, 2003.
[*] Marcos Tadeu Barros de Oliveira é Agente de Fiscalização do quadro de servidores efetivos do TCMSP; Engenheiro Civil com cursos de
Especialização em Transporte de Cargas Pesadas pelo Instituto Mauá de
Tecnologia, de Gestão Ambiental pela Faculdade de Saúde Pública da
Universidade de São Paulo– FSP/USP e de Formação de Auditores Internos de Sistemas de Gestão Ambiental pelo Bureau Veritas Brasil. Atualmente, cursa especialização em Direito Ambiental na Escola Superior de
Direito Constitucional– ESDC.
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ARTIGOS
O PROJETO BÁSICO NO PLANEJAMENTO DE OBRAS E SERVIÇOS PÚBLICOS
Marcos Vicente Arrivabene Sanches [*]
planejamento da execução
de obras e serviços públicos
se inicia nos instrumentos
de planejamento público estabelecidos no art. 165 da Constituição
Federal: Plano Plurianual (PPA), Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e Lei Orçamentária Anual (LOA).
Além disso, a Lei Complementar
nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), cujo objetivo consiste em estabelecer
“normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”, pressupõe ação planejada e
transparente, prevenção de riscos e correção de desvios
que afetem o equilíbrio das contas públicas, estabelecendo que a execução de obras públicas e dos serviços de
engenharia deve ser originada no planejamento do que se
pretende executar, pois é condição prévia para empenho
e licitação de obras e serviços de engenharia (art. 16, §
4º).
Assim, a Administração Pública, necessariamente, tem
que caminhar em busca da eficiência e eficácia da gestão
dos recursos públicos por meio de ações planejadas e
transparentes, pois as obras e serviços públicos são as
partes mais visíveis das políticas públicas (visibilidade),
envolvem elevados recursos (materialidade), apresentam
percepção negativa por parte da sociedade (percepção
social), devem buscar o desenvolvimento sustentável
(questões ambientais, em muitos casos), são fiscalizadas
concomitantemente por mecanismos de controle interno e
externo (Tribunais de Contas, Ministério Público, Imprensa
etc.) e podem responsabilizar os agentes públicos pelos
atos delas decorrentes.
Planejar uma obra ou empreendimento significa definir
o que fazer, quando fazer, como fazer, onde fazer, a que
custo se espera fazer, definindo ainda seus mecanismos
de controle.
Cada uma das etapas de execução de uma obra deverá ser adequadamente estudada, planejada e subdividida
de forma a resultar em uma obra de boa qualidade, segura, adequada à finalidade a que se destina e a um preço
justo.
As necessidades (programa de obras e investimentos)
do órgão ou entidade que se pretende atender devem
estar presentes nos instrumentos de planejamento público (PPA, LDO e LOA). Para cada obra ou serviço, antes
de se iniciar o procedimento licitatório, devem ser elaborados o anteprojeto e o estudo de viabilidade técnica e
O
econômica, de maneira a possibilitar a análise e a escolha
da melhor solução sob os aspectos legal, técnico, econômico e ambiental do empreendimento.
Escolhida a melhor alternativa, deve-se demonstrar que
existem os recursos necessários e suficientes para a sua
execução (art. 38, Lei Federal nº 8.666/93; art. 2º, VII, Decreto Municipal nº 44.279/03 e artigos 15, 16 e 17 da LRF)
e elaborar o projeto básico.
Sua caracterização legal (art. 6º, IX, Lei nº 8.666/93),
técnica (artigos 1º e 3º, Resolução nº 361/91, Conselho
Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA) e fontes legais e/ou técnicas acessórias (Normas da
Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, Lei Federal nº 5.194/73 e alterações, Resoluções
do CONFEA e dos Conselhos Regionais de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia - CREAs) possibilitam conceituar
o Projeto Básico.
Assim, Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações, orçamento, cronograma
e demais elementos técnicos que se fizerem necessários
à precisa caracterização da obra ou serviço a ser executado, atendendo às Normas da ABNT, determinações
do CONFEA e CREA, para cada caso, e às exigências
ambientais, quando aplicável, devendo ser elaborado por
profissional legalmente habilitado, cumprindo todas as
formalidades legais, incluindo recolhimento de Anotações
de Responsabilidade Técnica e identificação do autor em
cada uma das partes constituintes (peças gráficas, especificações técnicas e orçamento, principalmente).
O Projeto Básico deve fornecer visão global da obra ou
serviço e identificar todos os seus elementos construtivos
com clareza, demonstrando com precisão as dimensões,
características e especificações necessárias e suficientes
à sua correta execução, levantamento de quantidades de
serviços, de materiais e confecção do orçamento e do
cronograma, de forma a evitar a necessidade de reformulações posteriores, por ocasião da elaboração do Projeto
Executivo, que modifiquem parcial ou totalmente as soluções e especificações nele contidas.
Os principais fatores de risco observados nos Projetos
Básicos são:
• estudo de viabilidade técnico-econômica insuficiente
ou inexistente;
• ausência de licitação para a contratação de projetos
(Lei 8.666/93, art. 13, §1º);
• não elaboração do Projeto Básico (Lei 8.666/93, art 7º,
§ 2º, I);
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• não aprovação pela autoridade competente (Lei
8.666/93, art 7º, § 2º, I);
• projetos, especificações e referências insuficientes
para o perfeito entendimento, pelos interessados, do trabalho a realizar.
As principais ocorrências são a ausência ou insuficiência: de memorial descritivo (incluindo conjunto de materiais, equipamentos e técnicas de execução); de especificações técnicas; de plantas, cortes e perfis do empreendimento; de estudos geotécnicos; de levantamentos
topográficos; de estudos adequados relativamente às distâncias de transporte para fornecimento de terra ou botafora; bem como a incompatibilidade das especificações
técnicas com as composições dos custos unitários dos
serviços;
• não considerar integralmente os requisitos de segurança, funcionalidade e adequação ao interesse público;
economia e facilidade na execução, conservação e operação; possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais e tecnologia existentes no local; adoção de normas
técnicas de saúde e segurança do trabalho; impacto ambiental (Lei 8.666/93, art 12);
• ausência ou insuficiência de relatório de impacto ambiental para empreendimentos potencialmente modificadores do meio ambiente (Lei 8.666/93, art 12 e Resolução
CONAMA nº 01);
• falta de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART,
no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA, do(s) autor(es) do projeto, o que inviabiliza
a responsabilização por algum eventual erro técnico (Lei
6.496/77, art. 1º e 2º);
• não adoção de projetos padronizados por tipo, categoria ou classe, apesar de o empreendimento pertencer
a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim (Lei
8.666/93, art. 11);
• projetos desatualizados ou executados superficial-
mente em face da “urgência” em contratar;
• projeto padrão adotado sem as adequações necessárias para o empreendimento que se pretende executar,
inclusive do projeto de fundação;
O Projeto Básico é o elemento mais importante para
a execução de uma obra ou serviço público, portanto a
sua avaliação em profundidade é imperiosa, pois grande
parte dos problemas observados na execução das mesmas tem sua origem na deficiência desse projeto. Entre as
conseqüências de um projeto básico deficiente, pode-se
destacar:
• falta de efetividade ou alta relação custo/benefício do
empreendimento, devido à inexistência de estudo de viabilidade adequado;
• diminuição da qualidade final da obra ou serviço devido a especificações técnicas inadequadas;
• aumento do custo da obra ou serviço, decorrente de
projeto básico ou orçamento inadequado;
• alterações contratuais, envolvendo negociação de
preços fora do processo competitivo;
• frustração do princípio da isonomia no procedimento
licitatório, devido às diferenças entre o objeto licitado e o
efetivamente executado.
As deficiências nos Projetos Básicos acabam por frustrar a execução/conclusão do objeto licitado, dadas as
diferenças entre o licitado e o que será efetivamente executado, o que pode implicar na necessidade de se responsabilizar o autor e/ou o responsável pela aprovação do
projeto básico, quando este se apresenta inadequado.
[*] Marcos Vicente Arrivabene Sanches é Engenheiro Civil formado pela
Escola de Engenharia Mauá, Administrador de Empresas pela Universidade Mackenzie e especialista em Gestão de Negócios Governamentais
pela Universidade de São Paulo. Atualmente, é coordenador-chefe da
Coordenadoria de Planejamento e Gestão da Informação do TCMSP.
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CONSIDERAÇÕES SOBRE A ÉTICA, A DISCIPLINA
E A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS
Lívia Maria Armentano Koenigstein Zago [*]
1. Introdução
“É horrível pensar que o mundo
possa ser um dia dominado por
nada mais que homenzinhos colados a pequenos cargos e lutando
por outros maiores: uma situação
que será vista dominando uma parte sempre crescente do espírito do
nosso sistema administrativo atual
e, especialmente do seu produto,
os estudantes. A compulsão burocrática é suficiente para
levar alguém ao desespero.” (Max Weber, o pai da burocracia)
unca se falou tanto sobre ética, disciplina e responsabilidade na área do serviço público quanto nos
últimos e recentes tempos.
Este fato se deve, certamente, à insatisfação geral com
a prestação dos serviços estatais, à ânsia por condutas
eficientes e corretas, à necessidade de responsabilização
dos agentes públicos faltosos e ao efetivo e pronto regresso, ao erário, do que foi dele tomado, seja a título de danos materiais, seja a título de danos morais e à imagem da
Administração Pública.
O clamor pela ética é unânime e não se circunscreve
ao setor público: as organizações privadas também vêm
compondo seus Códigos de Ética e se envolvendo com a
responsabilidade social, numa visão de entrosamento entre os interesses públicos e privados, que podem conviver
em parceria e não são mais vistos como ontologicamente
antagônicos.
Outrossim, a mídia, o chamado terceiro setor e o relevante trabalho desenvolvido pelo Ministério Público muito
têm contribuído à obtenção da ética, da disciplina e da
responsabilidade no seio da Administração Pública e dos
privados que com ela se relacionam.
Outros fatores também comparecem para desenhar
este panorama: a saturação da impunidade; o alargamento do conceito de cidadania, vinculado, recentemente, ao
próprio sentido de dignidade humana; a identidade entre
o agente público e o usuário do serviço público; a conscientização da necessidade de melhoria de sua imagem
e, conseqüentemente, da imagem da Administração Pública; a agregação de valores positivos e o envolvimento
com a ética, a disciplina e a responsabilidade.
N
2. Inserção dos princípios da Administração Pública
nas modernas Constituições.
As Constituições modernas inseriram a Administração
Pública em seu bojo, juntamente com os princípios que
as regem.
A Carta Magna da Espanha, ao tratar dos princípios da
Administração Pública, emprega termos como objetividade, eficácia, concentração, desconcentração, coordenação, que são termos científicos da ciência da Administração.
A positivação dos princípios (legalidade, moralidade,
impessoalidade, publicidade e eficiência, dentre outros,
na Constituição do Brasil) e a efetiva consideração e utilização de princípios implícitos na Carta Magna alterou a
aura axiológica formal, retórica e difusa que os envolvia,
tornando-os verdadeiras normas jurídicas, cujo descumprimento tem a mesma natureza e conseqüência do descumprimento de outras normas jurídicas não principiológicas.
Vamos destacar, a título ilustrativo para o tema desenvolvido, os princípios constitucionais da moralidade, da
impessoalidade e da eficiência.
A moralidade deixa de ter a moldura do insofismável,
do ininteligível e passa a ser entendida, em seu contorno
positivo, como sinônimo do que é probo, íntegro, diligente. Já em seu viés negativo indica o administrar omisso e
descompromissado com os interesses públicos, o comportamento afastado do exigível e desejável àquele que
recebe do povo (e de si próprio enquanto povo e usuário
do serviço público) não só o salário, como a função, correspondente ao dever de realizar, e bem realizar, de prestar e bem prestar o serviço público.
A eficiência ou, como diz a Constituição italiana, o princípio do bom andamento do serviço, vem se destacando
como enraizado à própria legalidade, exigência mínima
e inerente ao desempenho da função, resultado de um
trabalho técnico, competente e impessoal.
No entanto, a impessoalidade não pode, absolutamente,
ser entendida e utilizada como desculpa para o absenteísmo, justificando o agir mecânico e por manuais ultrapassados e obsoletos, sem comprometimento com a análise
real das circunstâncias.
Impõe-se o atuar da Administração Pública eficiente,
que proceda, motivadamente, ao decidir no uso, sobretudo, de sua competência discricionária, com sopesamento
e valoração de outros princípios, como o da segurança
jurídica, o da razoabilidade e da proporcionalidade, o do
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custo-benefício, a indicar que o modo de agir do agente
público deve estar imbuído desta pessoalidade dentro da
lei, com o fito de atingir o melhor, o ótimo resultado para o
interesse público.
A eficiência está ligada e atada a condutas que arredam
o comportamento puramente teatral e dramático que se
desenvolve dentro das organizações nitidamente burocráticas: de um lado a figura intangível do superior hierárquico atarefado, visto como talhado por Deus para a
função, sem qualquer traço de capacidade técnica ou de
liderança, que não pode ser contrariado, que administra
ao sabor de seus imprevisíveis humores, que humilha,
que se trancafia em seu gabinete, local de intimidade e
privacidade, penetrado por poucos eleitos, que sonega e
centraliza informações, que controla opiniões, que aborta
qualquer funcionário com iniciativa e boa vontade, figura
destoante de sua corte.
De outro lado, o funcionário que finge submeter-se a
este espetáculo, mas que se utiliza de meios de domesticar o superior, participando do drama burocrático num
desempenho preestabelecido, cujas falas, atitudes e condutas conhece bem e segue à risca.
Impõe-se, urgentemente, a capacitação dos agentes
públicos em qualquer nível, pois nada adianta ocorrer,
como se tem verificado, que os subordinados façam cursos, se especializem e todo o aprimoramento que passam
a deter, que é pago pelo Estado, não seja utilizado porque
o chefe não detém tais conhecimentos e qualquer sugestão passa a ser considerada como verdadeiro problema,
que deve ser arredado.
Outrossim, não mais se admite solução de continuidade
em propósitos permanentes e em objetivos obrigatórios,
sobretudo na efetivação de políticas públicas já desencadeadas, cuja interrupção, sem qualquer motivo ou motivação, é inadmissível, pois entendemos estar o administrador vinculado à sua promoção e perpetuação.
Assim, para que se obtenha a eficiência e o bom serviço
público, urge que se instale outra mentalidade, que se passe a adotar outro tipo de procedimento, verdadeiramente
democrático com relação à comunicação das informações,
inclusive no que respeita à linguagem, que deve ser clara,
conhecida e simples; a filosofia de estímulo, de recompensas, deve substituir a filosofia de ameaças e punições; a
capacitação e treinamento moderno e eficaz devem ser
normais, usuais e constantes, inclusive para as chefias.
A responsabilidade disciplinar, vertente da responsabilidade subjetiva consignada na segunda parte do § 6º, do
artigo 37, da Constituição Federal, tem dois objetivos: primeiramente alcançar, através de processo administrativo
impessoal, devido e objetivo, a regularidade e a eficiência
do serviço. Em segundo lugar, possibilitar que se promova
o adequado e efetivo ressarcimento dos danos, a qualquer
título, sofridos pela Administração Pública, em decorrência de conduta dolosa ou culposa do agente público.
3. A ética. O trabalho, A disciplina. A responsabilidade.
Os valores dos homens se acham sob uma ordem ética,
que se identifica com os fatos e os juízos de valor e de
dever que norteiam os homens.
O mundo da ética é o mundo do comportamento do ser
humano que, por sua vontade, elege as condutas que nortearão sua vida e o modo de nela agir e interagir.
Os valores que constituem opção do ser humano são
mutáveis, de sorte que o mundo ético vive em constante
ebulição e evolução, para a qual devemos sempre estar
atentos.
O universo ético acompanha o ser humano e deve ser
alterado consoante suas escolhas e as mudanças que daí
decorrem.
Já o trabalho tem, em sua origem, uma nota de violência e tragédia, desde o Gênesis bíblico, quando Adão é
sentenciado a ganhar o sustento com o suor do seu rosto,
cabendo à mulher o doloroso trabalho do parto.
Assim Deus diz a Adão: maldita seja a terra por tua causa. E dela só arrancarás alimento a custo de penoso trabalho, em todos os dias de tua vida. Produzirás espinhos
e abrolhos. (Bíblia, Gênesis)
O trabalho, durante muito tempo, foi entendido como
degradante, como violência à natureza humana.
Valem as seguintes transcrições abaixo, que se autoexplicam:
Você não pode comer oito horas por dia, nem beber oito
horas por dia, nem mesmo fazer amor oito horas por dia;
a única coisa a fazer oito horas por dia é trabalhar. Esta é
a razão pela qual o homem faz a sua própria vida e a de
todos mais tão miserável e infeliz (William Folkner)
Este livro, sendo sobre trabalho, é, por sua natureza, sobre violência, tanto ao espírito, como ao corpo. É tanto sobre úlceras como sobre acidentes, sobre lutas barulhentas como silenciosas quedas de braço, sobre colapsos
nervosos e pequenas reações raivosas. É sobretudo (ou
abaixo de tudo) sobre humilhações diárias (frase que inicia o livro Working , de Suds Terkel).
Mas a visão sobre o trabalho mudou.
O trabalho passa a ser um dos elementos de uma vida
digna, foi alçado à categoria de direito social do cidadão.
Sua perda constitui gravame tão intenso como a perda da
própria liberdade.
Dom Cláudio Humes qualifica o trabalho humano realizado sob condições éticas “uma bênção para os homens”.
O trabalho, segundo D. Cláudio, é uma necessidade
porque, além de prover ao seu sustento e de seus dependentes, desenvolve a inteligência, o talento e as potencialidades do ser. A contemplação do produto do seu trabalho fornece alegria e felicidade ao trabalhador. O trabalho
é algo positivo, valioso, algo que é seu e cuja dimensão
social também é fator de personalização e de felicidade,
subtraído de quem fica desempregado (jornal “O Estado
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de S. Paulo”, de 30/04/2003, por ocasião da celebração
do 1º de maio, Dia Mundial do Trabalho).
Impende observar que o trabalho assim dignificado é o
trabalho realizado sob condições éticas, penas de sofrimento de assédio de ordem moral.
A disciplina no trabalho visa à obtenção da ordem e da
própria ética. Disciplina e Ética se entrosam. São comportamentos eleitos como necessários a um bom e justo resultado do trabalho.
A disciplina no serviço público decorre da relação de
emprego, tem caráter administrativo e visa a promover a
regularidade e a eficiência do serviço.
A Administração, com a finalidade de manter a ordem,
o decoro e a eficiência reprime, com a aplicação de sanções, os comportamentos do subordinado que constituam
infrações às obrigações do serviço.
O poder disciplinar ou repressivo visa reprimir condutas
do servidor contrárias aos deveres e proibições impostos
pela lei, conforme o caso as normas estatutárias e/ou da
Consolidação das Leis do Trabalho.
Identicamente às leis éticas, as normas disciplinares
são normas de conduta, tipificadas em instrumento próprio e, uma vez verificado seu descumprimento, conduzem a uma sanção.
As sanções ou penas disciplinares são a repreensão, a
suspensão, a demissão, a demissão a bem do serviço e a
cassação de aposentadoria ou de disponibilidade.
A sanção ética é a pena de censura.
As punições devem ter caráter medicinal e reeducativo, exceto no caso de dispensa ou demissão em que,
pelo menos por presunção argüi-se a irrecuperabilidade:
“quod medicamenta non sanat, ferrum sanat”.
As penas devem, com regularidade, critério, eqüidade,
razoabilidade e proporcionalidade, corresponder, em qualidade e quantidade, à gravidade da falta cometida. Quanto
maior for a correspondência entre a transgressão ocorrida
e apurada e a pena imposta, maiores são as probabilidades de recobrar a regularidade no serviço público afetado.
A Administração está vinculada (= obrigada) a:
• averiguar condutas tidas como falta disciplinar, determinando a instauração do competente processo disciplinar, se atendidos os requisitos para tal.
• escolher corretamente o procedimento e indicar com
clareza os fatos e as condutas atribuídas ao denunciado e
os dispositivos legais que infringiu.
• acolher a desclassificação da falta, quando pertinente.
• omissão da Administração ou ocultamento do processo e de sua decisão pode levar à responsabilização disciplinar, e até penal, do agente a quem coube a averiguação ou aplicação da sanção disciplinar.
• respeitar o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade a fim de que as penas correspondam o mais
exatamente possível à infração cometida.
• agir com objetividade de critério, a fim de evitar-se
arbitrariedade.
• estar atenta aos argumentos da defesa, que devem
ser analisados e sopesados de forma clara e pontual.
• decidir segundo as provas carreadas no processo e
por ato motivado de forma clara e congruente.
• na aplicação da penalidade verificar a possibilidade
de abrandamento, consoante circunstâncias devidamente avaliadas, inclusive as de bom comportamento anterior
e da diligência e competência no serviço.
• atender, da forma mais ampla e integral as garantias
constitucionais da ampla defesa e do contraditório, o que
envolve: indispensabilidade de defesa técnica, possibilidade de presença do denunciado às audiências, de ter
vista do processo, de retirá-lo no momento oportuno para
apresentar defesa, de recorrer.
• publicar as decisões, dando das mesmas ciência ao
denunciado e a seus advogados.
• declarar a prescrição, se ocorrida.
Não se deve desprezar a recompensa, o prêmio e o elogio que, juntamente com as punições, também são fatores
de obtenção da disciplina.
Os comportamentos éticos que, via de regra, são exigidos do agente público são:
• Envolvimento, inclusive da cúpula e das chefias; sigilo;
não utilização de informações confidenciais; urbanidade;
eficiência; conhecimento técnico; dever de aprimoramento; transparência; segurança; utilização correta de meios
de comunicação eletrônica; relacionamento interno condizente; relacionamento externo atento aos: órgãos públicos, clientes, mídia, fornecedores, usuários; envolvimento;
segurança; evitar conflitos de interesse; responsabilidade
social; participação em projetos sociais; atitudes que demonstram acolher os preceitos éticos; compromisso de
todos; efetividade da adoção do Código; conhecimento e
reconhecimento das normas éticas; atualização constante
do Código.
Os deveres disciplinares que, via de regra, são exigidos
do agente público são:
• Assiduidade; obediência às normas e à hierarquia;
eficiência; cooperação; conhecimento de seus deveres,
obrigações e das atividades inerentes à função desempenhada; proceder, público ou particular, de forma a dignificar a função pública.
Constituem proibições:
• Atitudes comissivas ou omissivas capazes de comprometer o decoro, a dignidade, a disciplina, a hierarquia, a
eficiência do serviço público.
• Valer-se o servidor desta qualidade para obtenção de
proveito pessoal, para concessão de privilégios, admissão
de parentes e amigos fora dos casos permitidos em lei.
• Praticar assédio moral, assim entendido, todo tipo de
ação, gesto ou palavra que atinja, pela repetição, a autoestima e a segurança de um indivíduo, fazendo-o duvidar de si e de sua competência, implicando em dano ao
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ambiente de trabalho, à evolução da carreira profissional
ou à estabilidade do vínculo empregatício do funcionário,
tais como: marcar tarefas com prazos impossíveis; passar
alguém de uma área de responsabilidade para funções
triviais; tomar crédito de idéias de outros; ignorar ou excluir um funcionário só se dirigindo a ele através de terceiros; sonegar informações de forma insistente; espalhar
rumores maliciosos; criticar com persistência; subestimar
esforços.
Como visto, os comportamentos impostos pelas normas
éticas e disciplinares não diferem entre si. São as mesmas
condutas exigidas para o bom administrar. O que nelas
varia é a intensidade, o sentido.
As normas éticas indicam e visam, por sua própria natureza, o alcance entre a identidade do comportamento
privado e o público do agente público. Porque não deve
haver diferença entre as condutas privada e pública de
um mesmo ser humano. Se esta divergência ocorrer, é impossível o alcance de uma administração pública proba,
íntegra e eficiente.
As normas disciplinares já são mais precisas na tipificação de condutas irregulares, que podem levar à sanção
administrativa. Mas as condutas não são divergentes e,
inclusive, consta de todos os estatutos dos servidores públicos o dever de agir, pública e privadamente, de forma
a dignificar a função.
Em outras palavras, a conduta do ser humano deve ser
uma só, pública e privada. A ética e a disciplina se entrosam. São idênticos seus preceitos, são coincidentes as
condutas impostas que, inclusive, podem interagir e influenciar uma a outra.
O divergir se encontra na sanção: censura, que é a sanção de ordem ética, implica numa conseqüência de ordem moral.
Já as penas disciplinares têm conseqüência prática
mais palpável, na medida em que podem consistir em
razão de uma penalidade maior se ocorrer reincidência,
implicam em suspensão de salário e vantagens (pena de
suspensão) ou afastam o agente do serviço público (penas expulsórias).
Quanto à responsabilidade, seja disciplinar, seja ética,
seja de ordem civil, não é a carência de leis que impede
sua efetiva e eficaz efetivação. Leis e boas leis existem
e são suficientes e aptas a promover a regularidade do
serviço público.
A responsabilidade e a responsabilização dependem da
pronta atuação da autoridade administrativa voltada para
a estruturação de um serviço adequado, com recursos humanos e materiais aptos a promovê-lo, na forma e dentro
dos prazos legais consignados.
O direito de regresso, previsto por nossa Constituição
Federal no já acima citado § 6º, do artigo 37, deve ser
exercido como obrigação, e a omissão em relação a este
agir é descumprimento de preceito constitucional, passível de ação disciplinar, podendo ser considerada, inclusive, como improbidade administrativa.
No momento em que os agentes públicos, como ocorria na Antigüidade, vierem a se sentir verdadeiramente
constrangidos, verdadeiramente incomodados, perante si
próprios e perante os colegas e a sociedade, com a aplicação de uma sanção de ordem ética, que atinge a virtude, o senso do bom cidadão, o dever de respeito consigo
mesmo e com seus concidadãos, poderemos dizer que a
mentalidade do agente público-cidadão terá atingido um
patamar desejável visando a uma prestação de serviços
verdadeiramente eficiente, eficaz e dentro dos parâmetros
traçados pela ética, pela disciplina e pela ordem.
Caso contrário, continuaremos a querer, sempre, nos
locupletar de qualquer forma da coisa pública, até pela
continuidade da negligência pura e simples, forma mais
comum e cruel de improbidade administrativa, conduta
que, por si só, atribui sentido verdadeiro à triste frase atribuída a Rui Barbosa: ou nos locupletamos todos, ou instaure-se a moralidade!
[*] Lívia Maria Armentano Koenigstein Zago é procuradora aposentada
da Prefeitura do Município de São Paulo, doutora em Direito do Estado
pela Universidade de São Paulo e professora da Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo e da Universidade de São Paulo.
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OS LIMITES PARA A ALTERAÇÃO UNILATERAL NOS
CONTRATOS DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA
Izabel Camargo Lopes Monteiro [*]
uitos dos problemas que
aparecem durante a execução dos contratos administrativos são conseqüências de
falhas advindas da fase licitatória,
mais precisamente de atos realizados na fase interna do processo.
Isso ocorre porque, infelizmente, não se tem dado o necessário
valor aos atos que antecedem a
elaboração do edital – seja por desconhecimento das especificidades do objeto licitado, seja pela falta do tempo
necessário para a elaboração do projeto básico.
Examinando a Lei Federal 8.666/93, é forçoso inferir que
toda e qualquer contratação realizada pela Administração
Pública deve observar os seguintes procedimentos prévios: elaboração de projeto básico, estimativa do valor da
contratação, definição dos requisitos mínimos de capacidade do futuro contratado e previsão de verba orçamentária para suportar o contrato a ser celebrado.
Contudo, restringindo-nos ao tema aqui proposto, destacamos apenas a elaboração do projeto básico, que é o
ponto de partida de toda contratação.
A mencionada Lei federal traz pelo menos dois dispositivos determinantes sobre referido projeto básico: nenhuma
obra ou serviço pode ser licitado sem projeto básico (art.
7º, § 2º, inc. I) e o projeto básico (com seus desenhos, especificações e outros complementos) é anexo obrigatório
do edital (art. 40, § 2º, inc. I).
Não é demais ressaltar que, no caso de obras e serviços de engenharia, referido projeto deve ser elaborado e
subscrito por um engenheiro, que é o profissional especializado na área envolvida, independentemente de sua
aprovação pela autoridade competente.
Ao definir as especificações da obra ou do serviço a ser
contratado, esse profissional (ou equipe de profissionais)
deve aplicar seus conhecimentos técnicos específicos,
responsabilizando-se inteiramente pelos quantitativos dos
serviços e dos materiais previstos, dentro das normas que
regulamentam sua atividade profissional – no caso, as do
Sistema CONFEA-CREAs.
E assim deve ser porque é a partir do projeto básico que
se obterá o valor estimado da contratação, previsto no inciso II do § 2º do mesmo art. 7º da Lei 8.666/93.
Para tanto, é elaborado um orçamento detalhado em
planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários dos serviços a serem realizados, bem como
dos materiais a serem utilizados.
M
Superada essa fase, segue-se a elaboração do edital,
sua divulgação e a realização do procedimento licitatório,
culminando com a homologação do certame e a adjudicação do objeto ao vencedor da licitação.
Após a formalização do instrumento contratual, tem
início a atuação do gestor, como representante da Administração, que terá no preposto, indicado pela empresa
contratada, o seu correspondente para as trocas de informações e decisões que se fizerem necessárias para a
competente fiscalização do contrato.
As principais ocorrências nessa fase estão relacionadas
com as prerrogativas da Administração em modificar ou
até mesmo rescindir unilateralmente os contratos administrativos, além da aplicação de penalidades, todas decorrentes da posição de supremacia ocupada pelo Poder
Público em relação ao contratado.
Essas situações caracterizam as denominadas “cláusulas exorbitantes do Direito comum”, consolidadas expressamente nos incisos do art. 58 da Lei Federal 8.666/93.
Dentre essas cláusulas, as que mais têm causado polêmica são as que possibilitam a modificação unilateral do
contrato administrativo, “para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do
contratado” (art. 58, inc. I), cuja prerrogativa se desdobra
em duas hipóteses de alterações - previstas no inciso I do
art. 65 da norma geral -, com delineamentos próprios e
inconfundíveis. Dispõe mencionado dispositivo que:
“Art. 65 – Os contratos regidos por esta Lei poderão ser
alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I – unilateralmente pela Administração:
quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
quando necessária a modificação do valor contratual
em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa
de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;”
Como se infere das disposições transcritas, a modificação do projeto ou de suas especificações para aperfeiçoamento técnico do objeto, visando melhor adequação aos
fins colimados na contratação, não está condicionada a
nenhum limite objetivo (cf. alínea “a” do inciso I, acima).
Constata-se, assim, que a prerrogativa de modificar unilateralmente as cláusulas contratuais, para melhor adequação às finalidades da Administração, é poder maior
que não está limitado por outra regra, a não ser pelo próprio interesse público envolvido.
Nesse sentido, é possível afirmar que a única e insupe-
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rável condição para a decisão pela alteração unilateral é
a demonstração de sua vantajosidade para o atendimento
ao interesse da coletividade protegido na contratação.
Limitar a possibilidade de alteração das cláusulas regulamentares ou de serviços- que se encontram inadequadas para a obtenção do interesse público - significa
transferir o objetivo-fim de toda contratação pública para
um segundo plano, subordinando -o a aspectos formais
ou materiais.
Por outro lado, a grande dificuldade é definir parâmetros de tolerância para essas alterações qualitativas, sem
afrontar a legislação e os princípios aplicáveis à matéria.
É sabido que todo processo de contratação da Administração Pública, como instrumento da atividade administrativa, rege-se por normas de caráter geral e por regras específicas, concatenadas e fundamentadas nos princípios
gerais do Direito Administrativo, notadamente os da legalidade, moralidade, eficiência e o da indisponibilidade do
interesse público.
Por conseqüência, a decisão da Administração pela
continuidade do contrato, mediante a celebração de aditamento para formalizar modificação do projeto ou de suas
especificações - para melhor adequação técnica às finalidades do interesse público -, deve estar devidamente justificada, com a demonstração da vantajosidade do prosseguimento do ajuste, com as alterações necessárias, ao
invés da rescisão contratual (com todos os procedimentos
e ônus subseqüentes, inclusive quanto ao desencadeamento de nova contratação).
É importante ressaltar que a necessidade de alteração
unilateral do contrato administrativo deve fundamentar-se
em eventos supervenientes à sua celebração, imprevistos
e imprevisíveis pelas partes, que inviabilizem a execução
do ajuste nas condições inicialmente pactuadas.
Reconhecida essa situação, deve a Administração promover as adequações técnicas necessárias, com a correspondente revisão das cláusulas financeiras, se for o
caso.
Note-se que a revisão do contrato administrativo, para
a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial,
não é uma recompensa para o contratado; é direito garantido constitucionalmente (art. 37, § 6º, da Carta Magna),
para que as condições apresentadas em sua proposta
sejam mantidas durante toda a execução do contrato, independentemente das alterações que lhe forem impostas
unilateralmente pela Administração (cf. § 2º do art. 58 da
Lei Federal 8.666/93).
Por fim, é fundamental que se esclareça que a prerrogativa de modificação do projeto ou de suas especificações,
para promover as adequações técnicas necessárias, não
impede a apuração de responsabilidade do servidor que
tenha concorrido para a necessidade dessa alteração.
Uma situação não prejudica a outra: constatada a falha
técnica no projeto ou nas especificações, deve a Administração providenciar as adequações necessárias, sem
prejuízo das sanções que possam ser impostas ao responsável técnico pela elaboração do projeto básico, mediante processo específico. São procedimentos distintos e
independentes, que não se confundem.
Outra possibilidade de alteração unilateral pela Administração é a prevista na alínea “b” do inciso I do mesmo art. 65,
em que o valor do contrato sofre modificação em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.
Ao contrário da hipótese abordada anteriormente, essa
alteração contratual vem subordinada aos limites e regras
previstos nos parágrafos 1º e 2º do citado art. 65 da Lei
Federal 8.666/93.
É a denominada alteração “quantitativa”, que o contratado está obrigado a aceitar e, por isso mesmo, vem expressamente limitada na norma legal.
Também nesse caso a modificação do valor contratual deve fundamentar-se em necessidade superveniente
à celebração do ajuste, imprevista ou imprevisível pelas
partes, sob pena de responsabilização do agente que elaborou o projeto básico que definiu o objeto do contrato.
Isso porque, tal como afirmamos acima para as alterações qualitativas, a modificação do valor contratual, oriunda de alteração quantitativa, ainda que dentro dos parâmetros legais, não impede a apuração de responsabilidade do servidor que tenha concorrido para a necessidade
dessa alteração. Como dissemos, são procedimentos
distintos e independentes, que não se confundem.
Sem, evidentemente, esgotarmos a matéria, pretendemos registrar as diferenças entre a prerrogativa da Administração para alterar unilateralmente, qualitativa ou quantitativamente, os contratos administrativos, e a responsabilidade do agente que elabora o projeto básico, definindo
e quantificando seus elementos.
[*] Izabel Camargo Lopes Monteiro é bacharel em Direito, formada pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Atuou em escritórios de
advocacia, no Departamento de Estradas de Rodagem e na São Paulo
Transportes S/A . Atualmente, é subchefe da Assessoria Jurídica de Controle Externo e professora de Direito Administrativo da Escola de Contas
conselheiro Eurípedes Salles (TCM).
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MEMORIAL RESGATA HISTÓRIA DO TCMSP
Da esq. para a dir.: O ex-conselheiro e ex-secretário geral substituto Renato Tuma; os ex-conselheiros do TCM,
Teófilo Ribeiro de Andrade Filho, José Altino Machado, Manoel Martins de Figueiredo Ferraz; o vice-presidente
do TCM, Edson Simões e o atual presidente, Antonio Carlos Caruso.
a presença de Teófilo Ribeiro de Andrade, Paulo
Planet Buarque e Manoel Martins de Figueiredo
Ferraz - três dos cinco primeiros ministros empossados na inauguração do TCM, em 1969 -, do conselheiro
aposentado José Altino Machado, que também participou
do período inicial do Tribunal como Procurador-Geral da
Fazenda Municipal e depois como conselheiro, foi inaugurado, no dia 23 de agosto, o Memorial do Tribunal de
Contas do Município de São Paulo.
O descerramento da placa de inauguração do Memorial, que reúne fotos, objetos e documentos que contam
a história do TCM, ficou a cargo do secretário geral João
Alberto Guedes, que foi o primeiro funcionário da instituição. A cerimônia foi prestigiada pelo atual presidente Antonio Carlos Caruso, pelo vice-presidente Edson Simões,
pelo conselheiro-corregedor Roberto Braguim e pelo conselheiro Eurípedes Sales.
Ao saudar os ex-conselheiros presentes à inauguração,
o presidente Caruso afirmou: “A trajetória excepcional
desta instituição, aqui retratada neste memorial, foi traçada por todos os senhores. Queríamos resgatar a história
de nosso Tribunal para as gerações presentes e futuras e,
por isso, surgiu a idéia do memorial”.
Também discursaram, na ocasião, o primeiro presidente
eleito para o Tribunal, o ex-conselheiro Teófilo Ribeiro de
Andrade Filho, e o ex-conselheiro Paulo Planet Buarque,
um dos principais responsáveis pela construção do edifício que abriga a instituição, e seu secretário geral, João
Alberto Guedes.
N
Secretário geral do TCM, João Alberto Guedes, descerra
a placa comemorativa da inauguração do Memorial
O ex-conselheiro Teófilo Ribeiro de Andrade relatou os primeiros tempos de funcionamento do TCM, criado pelo exprefeito José Vicente de Faria Lima, por meio da lei municipal 7.213, de 20 de novembro de 1968. O ex-conselheiro
Paulo Planet Buarque se disse emocionado com a homenagem e agradeceu a iniciativa do atual colegiado. “Agradeço
aos senhores pelo reconhecimento do nosso trabalho e por
podermos ver eternizada, na história deste Tribunal, a nossa
pequena contribuição dada no passado”.
O Tribunal de Contas instalou-se inicialmente no Palácio
Anchieta, prédio da Câmara Municipal, em 1969, onde funcionou até 1976, quando seu edifício sede foi inaugurado,
durante a gestão do prefeito Olavo Setúbal. As 70 fotos e os
13 documentos expostos no memorial retratam exatamente
este período, mostrando os mais importantes momentos da
história do Tribunal. Estão expostas algumas peças interessantes, como a ata da primeira sessão do TCM, manuscrita
pelo conselheiro Paulo Planet Buarque, assim como a beca
usada, nas reuniões, pelo conselheiro Manoel Martins de Figueiredo Ferraz, o primeiro vice-presidente eleito.
Fazem ainda parte da exposição, uma maquete original
e documentos sobre a construção do edifício do TCM, atualmente considerado um dos mais importantes marcos arquitetônicos da cidade de São Paulo. O edifício, que leva o
nome do prefeito Faria Lima, foi projetado pelo arquiteto Gian
Carlo Gasperini. O projeto, de responsabilidade da empresa
“Crocce, Aflalo e Gasperini”, foi o vencedor de um concurso
realizado em 1970 pelo IAB, Instituto de Arquitetos do Brasil,
durante a gestão do então prefeito Paulo Maluf.
É uma publicação do Tribunal de Contas do Município de São Paulo.
Av. Prof. Ascendino Reis, 1.130 • CEP: 04027-000 • Tel: [11] 5080-1012
• Site: www.tcm.sp.gov.br • E-mail: [email protected] • Presidente: Cons. Antonio Carlos Caruso
• Vice-presidente: Cons. Edson Simões • Conselheiros: Eurípedes Sales, Roberto Braguim e Maurício Faria
• Reportagem, fotos e revisão: Viviane Batista e Nadia Carlin
• Edição: Assessoria de Imprensa do TCMSP. Jornalista Responsável: José Fernando Lefcadito Alvares - MTB 11.897.
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