OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA: possibilidades e limitações.
(Possibilidade de implantação sem prévio parcelamento do solo. Óbices a
incorporação de recurso hídrico).
Lucíola Maria de Aquino Cabral1
RESUMO
A operação urbana consorciada é um dos mais importantes instrumentos de
planejamento urbano postos à disposição dos municípios, visando à implementação
de suas políticas de desenvolvimento urbano. Trata-se de instituto previsto no art. 32
do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, ainda pouco utilizado
pelos gestores municipais. Neste trabalho são discutidas algumas questões
relacionadas às possibilidades e limites de atuação do poder local, em face de
situações tais como: i) a necessidade ou não de ser loteada a gleba onde se pretende
implantar a presente OUC; ii) a impossibilidade ou não de desafetação da área
institucional originária do Loteamento Projeto Urbanístico Alpha Village, conforme
matrícula 55.897 do CRI da 1ª. Zona, para efeito de permuta com particular, visando
à implantação desta OUC; iii) a incorporação da área constituída pelo recurso
hídrico que abastece o açude Fernando Macedo e respectiva área de preservação
permanente, situados na área objeto da referida operação urbana. Tais
questionamentos foram analisados à luz da vigente legislação urbanística, em cotejo
com as normas e princípios estabelecidos pelo texto constitucional.
Palavras – chave: operação urbana; loteamento; desafetação; permuta; urbanístico.
1
Doutora em Direito Constitucional. Doutora em Ciências Jurídicas e Sociais. Mestre em Direito
Constitucional. Especialista em Direito Público. Procuradora do Município de Fortaleza. Membro do
Instituto Brasileiro de Advocacia Pública – IBAP.
INTRODUÇÃO
Este trabalho aborda questionamento formulado pela Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-estrutura – SEINF, no sentido de
promover a implantação de uma Operação Urbana Consorciada nesta urbe,
conforme requerimento apensado à fl. 02 dos autos do Processo Administrativo nº.
35457/2007-SEINF.
O requerimento encaminhado pela empresa interessada veio
acompanhado de proposta técnica, contendo: i) objetivo, ii) justificativa, iii)
detalhamento da proposta e iv) mapas de localização da área.
Além dos documentos mencionados acima, foram encaminhados
também um Laudo de Avaliação do imóvel pertencente ao Município de Fortaleza,
constituído por uma área institucional situada na Rua Pindorama, s/n, elaborado pela
Comissão de Perícias e Avaliações da Prefeitura Municipal de Fortaleza; Planilha
referente à obra de engenharia envolvendo terraplanagem e pavimentação do
referido imóvel; Laudo Técnico de avaliação do imóvel pertencente à empresa
interessada emitido pela Câmara de Valores Imobiliárias do Ceará.
A empresa interessada, depois de tomar conhecimento da análise
técnica e avaliação realizada pela SEINF, apresentou nova documentação contendo
informações complementares para subsidiar a análise de sua proposta para
implantação da operação urbana consorciada Sítio Tunga, incluindo: i) proposta
técnica reformulada; ii) minuta do projeto de lei; iii) Anexo 1 – mapa de localização,
limites e áreas; iv) Anexo 2 – mapa das áreas após a implantação da operação
urbana consorciada; v) Anexo 3 – Programa de Investimentos e Quadro de Áreas.
Em uma primeira análise, foram levantados os seguintes
questionamentos:
1. a necessidade de ser loteada a gleba onde se pretende implantar a
presente OUC;
2. a impossibilidade de desafetação da área institucional originária do
Loteamento Projeto Urbanístico Alpha Village, conforme matrícula
55.897 do CRI da 1ª. Zona, para efeito de permuta com particular,
visando à implantação desta OUC;
3. impossibilidade de incorporação da área constituída pelo recurso hídrico
que abastece o açude Fernando Macedo e respectiva área de preservação
permanente, situados na área objeto desta operação urbana consorciada.
O entendimento sustentado neste trabalho é no sentido de que os
temas tratados nos itens 1 e 2 mencionados acima poderão ser contornados, uma vez
que a implantação de uma operação urbana consorciada submete-se a regras
diferenciadas, criadas pelo próprio poder público municipal, com base na Lei nº.
10.257/2001, que regulamenta o art. 182 da Constituição Federal de 1988.
No que concerne ao item 3, entendo que o caso assemelha-se a OUC
Dunas, objeto de análise em outro trabalho. Ressalto, todavia, que nesta OUC não há
previsão de abertura de vias e que este estudo toma como ponto de partida a
proposta técnica encaminhada pela empresa interessada, que coloca como objetivo
central da operação o seguinte: realizar um empreendimento imobiliário na
gleba denominada SÍTIO TUNGA, localizada no Bairro Luciano Cavalcante,
nesta Cidade de Fortaleza, por meio de uma Operação Urbana Consorciada
que consistiria na pavimentação asfáltica e urbanização, integralmente com
recursos privados, da via pública projetada Avenida Pindorama, numa
extensão de 800 metros e com 24 metros de caixa, concedendo o poder público,
como contrapartida, a transferência, para a empresa proponente, da
titularidade de área atualmente classificada como institucional, além de
alterações, para uso exclusivo naquela localidade, de apenas dois índices
urbanísticos (altura máxima e fração do lote), dentre os previstos na Lei
Municipal n° 7.987, de 23 de dezembro de 1996, que dispõe sobre uso e
ocupação do solo do município de Fortaleza (LUOS).
A título de justificativa e como contrapartida, a empresa interessada
propõe que, em contrapartida, o poder público transferiria para ela a titularidade de
área atualmente classificada como institucional, contígua à área do SÍTIO TUNGA,
e permitiria que a empresa proponente utilizasse no empreendimento que pretende
edificar em sua propriedade os seguintes índices urbanísticos: altura máxima igual a
72m e fração do lote igual a 100 (a legislação atual prevê 48m de altura máxima e
fração do lote igual a 140). Destaca, ainda, que o empreendimento aqui aludido seria
um condomínio, ocupando toda a gleba resultante, integrado predominantemente por
edificações residenciais multifamiliares, sendo pequena porção da área total
destinada a um centro comercial de reduzidas proporções (lojas de conveniência).
No detalhamento de sua proposta, a empresa proponente sugere
quatro pontos de seu interesse:
1. A Construção da Avenida Pindorama
Pela proposição ora encaminhada, caberia à proponente executar,
com recursos financeiros exclusivamente seus, toda a pavimentação
asfáltica e a urbanização da projetada Avenida Pindorama, num
trecho de extensão igual a 800m, com caixa de 24m e área total de
19.200m2, englobando duas pistas de rolamento de 7,50m cada,
canteiro central de 4,00m e passeios de 2,50m cada, além de rede
subterrânea de iluminação pública no canteiro central.
Para executar a referida obra, mesmo inexistindo levantamentos
topográficos completos e, conseqüentemente, projeto executivo,
estimamos que seriam necessários recursos da ordem de R$
1.623.000,00 (hum milhão, seiscentos e vinte e três mil reais),
consoante orçamento aqui anexado (Anexo I), sendo pertinente o
registro de que tal orçamento levou em conta os valores constantes da
tabela de preços de serviços elaborada por essa Secretaria Municipal
do Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura (SEINF). Registramos,
ainda, que o orçamento não contempla indenizações para implantação
da avenida em lide, que presumimos tenham sido todas elas já
promovidas pelo poder público, nem a colocação de redes de
distribuição de energia elétrica, água, esgoto e telefonia convencional.
2. Os Índices Urbanísticos Pretendidos
Como já registrado na justificativa antes delineada, pretende-se que
pela proposta operação urbana seja permitido à proponente a
utilização, exclusivamente no condomínio que pretende implantar no
SÍTIO TUNGA, dos índices urbanísticos altura máxima igual a 72m e
fração do lote igual a 100, ao invés de 48m e 140, respectivamente,
previstos na Lei de Uso e Ocupação do Solo da Cidade de Fortaleza.
Com isso, sem que seja alterado o Índice de Aproveitamento (IA)
legalmente previsto para a região do SÍTIO TUNGA, seria favorecida
a utilização de uma taxa de ocupação menor e, conseqüentemente, de
uma taxa de permeabilidade do solo maior, facilitando uma maior
preservação de espécies vegetais.
3. A Transferência de Titularidade da Atual Área Institucional
Ainda como parte da contrapartida do Município ao investimento em
área pública, pela construção da Avenida Pindorama, no valor de
R$1.623.000,00 (hum milhão, seiscentos e vinte e três mil reais), que
seria realizado com recursos privados da empresa proponente, a esta
seria transferida a titularidade da gleba de 32.237,00m2, encravada na
área do SÍTIO TUNGA e atualmente consignada como área
institucional, nascida do vizinho loteamento Alpha Village,
devidamente aprovado pela Prefeitura Municipal de Fortaleza.
Destacando, como já destacado foi, que a região do entorno do SÍTIO
TUNGA é bem servida por equipamentos e áreas verdes, onde se
configura tendência consolidada de adensamento, a pretendida gleba
de propriedade atual do Município de Fortaleza, consoante Avaliação
Técnica de Precisão (Anexo II) elaborada pela Câmara de Valores
Imobiliários do Ceará, tem valor estipulado em R$ 1.540.000,00
(hum milhão, quinhentos e quarenta mil reais), inferior e equivalente
a 95% (noventa e cinco por cento) do que seria investido pela
empresa na construção da Avenida Pindorama.
4. Quadros de Áreas Atual e Proposto e Implantação
Nos quadros constantes do Anexo III, são apresentados os números
que configuram a situação atual e a situação pretendida pela presente
proposta de operação urbana consorciada, onde são destacadas:
a)
a área privada de preservação permanente, com
132.041,60m2, subdividida em espelho d’água com 37.686,18m2 e
área preservada restante com 94.355,42m2, que não teria
alteração de qualquer ordem ou status;
b)
a atual área ocupável privada, com 71.003,10m2;
c)
a área hoje institucional, com 32.237,00m2, que seria
transferida à proponente, elevando a área ocupável privada dos
atuais 71.003,10m2 para 103.240,10m2; e
d)
a área pública, constituída pela Avenida Pindorama, com
19.200,00m2, em que seria realizado o investimento com
pavimentação e urbanização financiadas integralmente com
recursos privados.
A implantação do pretendido empreendimento no SÍTIO
TUNGA, com o acréscimo de área proposto pela presente
operação urbana consorciada e mantida a integridade da gleba
resultante de 235.281,70m2, seria feita em conformidade com o
desenho constante do Anexo IV, em que é igualmente destacada a
área onde seria implantada a projetada Avenida Pindorama.
Vale destacar que, segundo a proposta técnica encaminhada pela
empresa interessada visando à implantação da referida operação urbana consorciada,
sua conformação final teria o seguinte contorno, caso aprovada pela municipalidade:
Aprovada nos termos aqui propostos, a OPERAÇÃO URBANA
CONSORCIADA SÍTIO TUNGA se implantaria mediante a
efetivação dos seguintes pontos:
a)
pavimentação e urbanização, pela proponente, com
recursos seus, da Avenida Pindorama, no trecho e com as
características antes descritas;
b)
transferência, do Município de Fortaleza para a FCM
Comercial Ltda., da titularidade da área hoje caracterizada como
institucional, com 32.237,00m2, encravada e contígua à área do
SÍTIO TUNGA; e
c)
concessão da utilização dos índices urbanísticos de altura
máxima de 72m e fração do lote igual a 100, para uso exclusivo
em projeto de edificação de condomínio misto, com forte
predominância multifamiliar residencial, a ser encaminhado pela
FCM Comercial Ltda. à apreciação da Prefeitura Municipal de
Fortaleza, para implantação no SITIO TUNGA, mantida a
integridade da gleba de 235.281,70m2 resultante após a
transferência aludida na alínea anterior.
Conservada a área de preservação permanente de 132.041,60m2,
destaque-se que sobre a área final ocupável de 103.240,10m2 é
que seriam aplicados os demais índices urbanísticos, quais sejam:
Taxa de Permeabilidade mínima de 40%, Taxa de Ocupação
máxima de 50% (inclusive para o subsolo) e Índice de
Aproveitamento igual a 2,0, que, registre-se por relevante, são os
previstos – e permaneceriam inalterados – na Lei de Usos e
Ocupação do Solo para a zona em que se localiza o SÍTIO
TUNGA.
Diante da proposta técnica encaminhada pela empresa proponente, no
intuito de promover a implantação da operação urbana consorciada Sítio Tunga,
necessário que sejam analisadas as questões levantadas neste estudo, cujas respostas
sugerem as medidas a serem adotadas pela municipalidade:
1. É necessário proceder ao loteamento da gleba onde se pretende implantar a
presente OUC?
2. É possível proceder à desafetação da área institucional originária do
Loteamento Projeto Urbanístico Alpha Village, conforme matrícula 55.897
do CRI da 1ª. Zona, para efeito de permuta com particular, visando à
implantação desta OUC?
3. É possível proceder à incorporação da área constituída pelo recurso hídrico
que abastece o açude Fernando Macedo e respectiva área de preservação
permanente, situados na área objeto desta operação urbana consorciada?
Considerando-se que os pontos de interesse e de conflito entre as
partes foram levantados adequadamente e resumidamente colocados nas indagações
citadas acima, resta proceder à análise da matéria à luz das disposições constantes da
Lei municipal nº. 7.061/1992 (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano) e da Lei
n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).
1.
A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA À LUZ DO ESTATUTO
DA CIDADE
Os objetivos pretendidos pela empresa interessada foram
devidamente descritos, devendo ser destacado, contudo, que nas informações
complementares dirigidas a SEINF, foram acrescentadas algumas modificações na
proposta técnica inicial, a saber:
IMÓVEL OBJETO DA OPERAÇÃO URBANA PROPOSTA:
Imóvel denominado SÍTIO TUNGA, de propriedade da FCM
COMERCIAL LTDA., localizado no Bairro Luciano Cavalcante, na
Macrozona Adensável ZA-2.2, conforme Lei do Uso e Ocupação do
Solo da Cidade de Fortaleza (Lei no 7987/96), na área delimitada pelo
polígono (sentido horário) circunscrito pelas vias: ao NORTE e a
LESTE – Avenida L-3 (fundos dos lotes – Loteamento Alpha
Village); ao SUL – Avenida Sul (prolongamento da Avenida Pe.
Francisco Pita), Ruas L-5S e L-7S (fundos dos lotes – Loteamento
Alpha Village) e Rua Ademar de Barros; e a OESTE – Avenida
Pindorama (continuação da Avenida Rev. Bolívar Pinto Bandeira),
com área de 203.044,70m2 (duzentos e três mil e quarenta e quatro
inteiros e setenta centésimos de metros quadrados), conforme consta
de certidão atualizada (26/09/2007) da matrícula no 55.900 do
Cartório de Registro de Imóveis da 1ª Zona de Fortaleza (CE);
INVESTIMENTOS E PERMISSÕES COMPREENDIDOS NA
OPERAÇÃO SÍTIO TUNGA:
I)
Pela Prefeitura Municipal de Fortaleza:
a)
Transferência para a empresa proponente, por permuta com o
imóvel descrito na alínea “b” do item II (investimentos da empresa),
do terreno com área de 32.237,00m2 de propriedade do Município de
Fortaleza (área institucional vinculada ao Loteamento Alpha Village),
localizada na Avenida Pindorama (contígua ao Sítio Tunga), objeto
da Matrícula nº 55.897 do Cartório de Registro de Imóveis da 1ª Zona
de Fortaleza;
b)
Permissão para utilização pela empresa proponente, na área
edificável do SÍTIO TUNGA após o acréscimo pela permuta a que se
refere a alínea anterior (área total edificável de 103.240,10m2, já
acrescida), dos indicadores urbanísticos de altura máxima igual a 72m
(ao invés de 48m) e fração do lote igual a 100 (ao invés de 140) para
determinação do número máximo possível de unidades residenciais;
c)
Permissão para que a empresa proponente mantenha a
integridade da gleba do SÍTIO TUNGA, numa área total de
235.281,70m2 (já acrescida), nestes compreendidos a área atual de
203.044,70m2 e o acréscimo 32.237,00m2 recebidos por permuta;
II)
Pela empresa proponente:
a)
R$ 1.622.547,95 (hum milhão, seiscentos e vinte e dois mil e
quinhentos e quarenta e sete reais e noventa e cinco centavos),
conforme orçamento, para execução das obras de terraplanagem,
compactação, pavimentação, urbanização e iluminação da Avenida
Pindorama, no bairro Luciano Cavalcante, numa extensão de 800m,
com caixa de 24m, compreendendo duas pistas de rolamento de
7,50m cada, canteiro central de 4,00m e passeios de 2,50m
devidamente pavimentados;
b)
R$ 1.680.000,00 (hum milhão, seiscentos e oitenta mil reais)
para aquisição do terreno localizado na Avenida Presidente Juscelino
Kubitschek, lado par, no Bairro Passaré, entre o Hospital Sarah
Kubitschek e o Cemitério Parque da Paz, objeto da Matrícula nº
59.680-RI da 2ª Zona, com área real de 27.116,79m2 (no registro
constam 34.831,53m2), que se destinará à implantação, pela
Fundação HABITAFOR, de Programa de Habitação Social; o imóvel
aqui referido será dado em permuta com o terreno de propriedade do
Município de Fortaleza (área institucional a que se refere a alínea “a”
do Item I – Investimentos/Concessões da Prefeitura Municipal de
Fortaleza), Pindorama (contíguo ao Sítio Tunga), com área de
32.237,00m2, objeto da Matrícula nº 55.897-RI da 1ª Zona,
c)
R$ 860.000,00 (oitocentos e sessenta mil reais), a serem
doados ao Município de Fortaleza, como contrapartida financeira
adicional, devendo o valor ser repassado sob a forma de um outro
terreno, da realização de obras de interesse público ou de qualquer
outra forma que vier a ser definida pela Prefeitura;
d)
R$ 30.000,00 (trinta mil reais) que serão gastos com a
realização de sondagens e com os ajustes nos projetos arquitetônico e
complementares de engenharia das habitações sociais que serão
implementadas pela Fundação HABITAFOR no imóvel a ser dado
em permuta, localizado na Avenida Presidente Juscelino Kubitschek;
e)
implantação de Condomínio Residencial com unidades
multifamiliares na área edificável acrescida do SÍTIO TUNGA
(103.240,10m2), com a utilização dos índices urbanísticos de altura
máxima igual a 72m (ao invés de 48m) e fração do lote igual a 100
(ao invés de 140); considerando o Índice de Aproveitamento igual a
2,0 (definido pela Lei 7987/96 para a ZA-2.2), o Condomínio teria as
seguintes características:
i)
acesso pela Avenida Pindorama;
ii)
27 (vinte e sete) torres residenciais com 22 (vinte e dois)
pavimentos, com área total de 204.882m2, distribuídos da seguinte
forma:

08 torres com 04 apartamentos de 02 quartos por andar, tendo
cada apartamento área estimada de 72,9m2, o que perfaz uma área
total de 51.322m2;

08 torres com 04 apartamentos de 03 quartos por andar, tendo
cada apartamento área estimada de 100,0m2, o que perfaz uma área
total de 70.400m2;

03 torres com 03 apartamentos de 03 quartos por andar, tendo
cada apartamento área estimada de 120,0m2, o que perfaz uma área
total de 23.760m2;

03 torres com 02 apartamentos de 03 quartos por andar, tendo
cada apartamento área estimada de 150,0m2, o que perfaz uma área
total de 19.800m2;

03 torres com 02 apartamentos de 04 quartos por andar, tendo
cada apartamento área estimada de 180,0m2, o que perfaz uma área
total de 23.760m2;

01 torre com 02 apartamentos de 04 quartos por andar, tendo
cada apartamento área estimada de 220,0m2, o que perfaz uma área
total de 9.680m2;

01 torre com 01 apartamento de 04 quartos por andar, tendo
cada apartamento área estimada de 280,0m2, o que perfaz uma área
total de 6.160m2;
iii)
Pequena área comercial de 1.500m2 destinada a lojas de
conveniência, voltadas para a Avenida Pindorama, com mix
essencialmente voltado para o atendimento básico de consumo dos
condôminos;
iv)
Além da área edificável já acrescida de 103.240,10m2,
integrará o Condomínio área de 132.041,60m2 tipificadas como de
preservação ambiental permanente, sendo 37.686,18m2 relativos ao
espelho d’água do reservatório privado artificial denominado Açude
Fernando Macedo e 94.355,42m2 de área de preservação restante;
NOTAS:
1)
Embora a aplicação da fração do lote igual a 100 (alínea “b”
do inciso I – Investimentos e Permissões por parte da Prefeitura
Municipal de Fortaleza) permita a edificação de até 2.065 unidades
residenciais, a ocupação prevista nos incisos ii e iii acima resulta num
total de 1.936 unidades residenciais e numa área total construída de
204.882m2, afora a área comercial prevista de 1.500m2;
2)
obedecidos os indicadores urbanísticos de altura máxima e
fração do lote admitidos pela Operação Urbana, o Índice de
Aproveitamento e os demais indicadores previstos na Lei 7987/96
para a ZA-2.2, a ocupação acima prevista poderá sofrer alterações em
função do masterplan e dos projetos arquitetônicos que serão
definidos para a área;
Como se pode observar existem pontos de interesse para a
municipalidade, tais como a abertura de vias, a doação de imóveis e a permuta da
área institucional por outra área destinada a implantação de Programa de Habitação
de Interesse Social.
Contudo, não basta a reunião de interesses comuns as partes para
viabilizar a intervenção proposta, necessário que sejam encontradas as soluções para
os conflitos legais que envolvem a questão. Nesse contexto, imperioso observar os
novos rumos do direito público brasileiro, que caminha a passos largos para se
adaptar as novas formas de parceria inerentes ao Estado Democrático de Direito. As
mudanças refletem, na prática, novos métodos e mecanismos desenvolvidos para
estabelecer um governo de consenso, valendo lembrar que o legislador brasileiro foi
autorizado pela Constituição a legislar através de modalidades decisórias
substitutivas, como o são as referendarias, as de consulta pública vinculada ou as de
deslegalização.2
Nesse sentido, importa analisar objetivamente a proposta técnica
apresentada à SEINF pela empresa interessada e buscar as soluções jurídicas para o
caso.
A proposta da empresa proponente não alude à privatização de
recurso hídrico e respectivas áreas de preservação permanente, mas sim a
incorporação desta área ao imóvel objeto de intervenção, muito embora o Anexo 3
que trata do Programa de Investimentos e Quadro de Áreas integrante da
mencionada proposta se refira ao seu custo.
Não obstante as indagações postas em discussão sejam bastante
complexas, haja vista que envolve de um lado, a possibilidade de se proceder a
privatização de bem de natureza ambiental, constituído por um açude caracterizado
pelo espelho d’água e a respectiva área de preservação permanente; e, de outro, a
permuta de área institucional, cuja destinação é regulamentada pelo art. § 1º., do art.
107 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza e a necessidade ou não de
parcelamento da área onde deverá ser implantada a operação urbana consorciada
Sítio Tunga, tais fatos serão examinados no contexto do sistema constitucional
brasileiro.
No caso ora sob exame, verifica-se a existência de interesses
localizados referenciados a privatização de um bem ambiental constituído por um
açude e respectiva app, cuja finalidade consiste em agregar valor econômico ao
empreendimento que será edificado pela empresa proponente, de acordo com as
especificações constantes no item II, letra “e” de sua proposta, com as características
já descritas.
De logo se pode observar que a definição das medidas
administrativas a serem adotadas por parte do poder público municipal envolve a
conjugação de vários fatores, assim como a análise de questões de natureza
constitucional, urbanística e ambiental.
Em primeiro lugar, impende destacar a relevância da norma
evidenciada no art. 182, caput, da Constituição de 1988, cuja redação diz que:
Art. 182 – A política de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus
habitantes.
Não é demais lembrar que o Estado brasileiro é signatário de várias
convenções e declarações internacionais que tratam sobre a sadia qualidade do meio
ambiente e de novas bases para o desenvolvimento sustentável, destacando-se, por
exemplo, a Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano (1972), a
Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986), a Convenção sobre a
Biodiversidade e da Declaração sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992),
além da Agenda 21 e do Programa Habitat II, os quais recomendam que seja
observado o paradigma internacional relacionado ao desenvolvimento sustentável
2
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Público. São Paulo: Renovar, 2006,
p. 73.
para a criação de diretrizes e a realização de políticas públicas de desenvolvimento
urbano. 3
A norma constitucional citada acima possui forte densidade
principiológica, indicando claramente os vetores elegidos para a realização das
políticas públicas municipais referenciadas ao desenvolvimento urbano: i) o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade; ii) o bem estar dos habitantes da
cidade.
Segundo o relatório Nosso Futuro para Todos, também conhecido
como relatório Brundtland, a necessidade de uma política de desenvolvimento que
respeitasse os limites ecológicos do planeta, utilizando adequadamente os recursos
ambientais, deu origem a expressão desenvolvimento sustentável, cunhada em 1987,
contemplando a necessidade de satisfação das necessidades da geração presente sem
sacrificar as futuras gerações, deixando antever também o sentimento de
solidariedade.4
Constata-se, portanto, a inevitável influência da matéria ambiental na
questão do planejamento urbano, tendo em vista que o equilíbrio ambiental constitui
modernamente um dos fatores condicionantes do uso da propriedade urbana.5 Não
há como dissociar a questão urbana da questão ambiental, resultando daí que a
implantação de uma política urbana na atualidade não pode desconsiderar fatores
ambientais, valendo lembrar que o Estatuto da Cidade introduziu o conceito de
cidades sustentáveis em nosso ordenamento jurídico, conforme se verifica no art. 2º,
I daquela Lei.
Tal a relevância do conceito de desenvolvimento sustentável que este
adquiriu status de princípio do direito internacional contemporâneo, enfatizando que
o meio ambiente e o desenvolvimento hão de ser considerados conjuntamente, tanto
em regiões desenvolvidas como naquelas em desenvolvimento, criando obrigações
para todos, ou seja, para a comunidade internacional como um todo.6
Por outro lado, para que se possa assegurar a realização do
desenvolvimento urbano e o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,
se afigura indispensável compreender em toda sua extensão a expressão utilizada
pelo legislador constituinte: ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade.
Os princípios das cidades abertas, democráticas, surgiram em
Esparta, na Grécia. Desde então as cidades vêm passando por transformações – a
polis não designava um lugar geográfico, mas uma prática política exercida pela
comunidade de seus cidadãos. Para os romanos a civitas representava a forma de
participação dos cidadãos na vida pública.
A instituição cidade consolida-se como construção física somente na
era do renascimento, acompanhada de todos os agregados sociais, políticos,
jurídicos e religiosos. No século XX surgiu a idéia de planejamento urbano, que
traduzia inicialmente a forma de o Estado manter o controle sobre a cidade. A
expressão urbanismo, por sua vez, nasce em 1910, cunhada pelos franceses. Por essa
3
DIAS, Daniela S. Desenvolvimento Urbano: Princípios Constitucionais. Curitiba: Editora Juruá,
2002, p. 47.
4 FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Curso de Direito Ambiental: Interesses Difusos,
Natureza e Propriedade. Rio de Janeiro: Gazeta Júris, 2006, p. 206.
5 MEDAUAR, Odete. Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001, Comentários. (Org.). São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p.16.
6 TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direitos Humanos e Meio Ambiente: Paralelo dos
Sistemas de Proteção Internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1993, p. 166.
época somente 10% (dez por cento) da população mundial vivia em cidades,
todavia, a expansão das estradas de ferro, o aparecimento do automóvel, o
desenvolvimento do transporte urbano e as novas redes de serviços urbanos
impulsionaram seu crescimento.
O modelo universal de cidade funcional foi proposto no IV
Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, através da Carta de Atenas.
Tratava-se de se definir as quatro funções básicas das cidades: habitar, trabalhar,
lazer e circulação, constituindo estas, atualmente, as funções sociais da cidade a que
se refere a norma constitucional. Tais funções decorrem do efetivo resultado da
prestação dos serviços públicos necessários para que os cidadãos possam trabalhar,
habitar, circular e desfrutar de atividades recreativas e de lazer nos espaços urbanos.7
Em segundo, vale ressalta-se que a Lei nº. 10.257, de 10 de julho de
2001, Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição
Federal brasileira de 1988 e estabelece as diretrizes gerais da política urbana,
instituiu em seu art. 4º, instrumentos de planejamento municipal, visando: i) regular
o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar
dos cidadãos, bem como o equilíbrio ambiental; ii) ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, segundo suas diretrizes
gerais, nos termos estatuídos pelos arts. 1º e 2º da mesma Lei.
Pode-se afirmar, por conseguinte, que a legislação urbanística
nacional reconhece a operação urbana consorciada como valioso instrumento de
planejamento urbano, estando prevista nos artigos 32 e 33 da Lei nº. 10.257, de 10
de julho de 2001, Estatuto da Cidade. Ademais de constituir um dos mais
importantes instrumentos de planejamento municipal, a operação urbana
consorciada deve estar aliada ao desenvolvimento sustentável das cidades. Estas
diretrizes estão inseridas na própria Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001.
No caso, a realização da operação urbana consorciada Sítio Tunga
fundamenta-se nas disposições constantes dos artigos 10 e 11, ambos da Lei
municipal nº. 7.061, de 16 de janeiro de 1992, Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano de Fortaleza (PDDUFOR), combinado com o art. 11 da Lei municipal nº.
7.987, de 20 de dezembro de 1996, Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS), além
dos artigos 32 e 33 da Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade.
Ressalta-se, ainda, que, em princípio, a minuta do Projeto de Lei que
estabelece as diretrizes para a implantação da Operação Urbana Consorciada Sítio
Tunga não viola as normas do ordenamento nacional, vez que o aludido instrumento
encontra-se previsto na legislação federal e municipal. Todavia, o ajuste a ser
celebrado entre o poder público municipal e o empreendedor, no caso, a empresa F.
C. M. Comercial LTDA., deverá ser alterado para o fim de adequar-se à legislação
ambiental.
Assim, sob o aspecto meramente constitucional-urbanístico não se
vislumbra a priori qualquer ilegalidade. Contudo, faz-se necessário um exame mais
acurado das regras contidas na minuta do Projeto de Lei que acompanha a proposta
da empresa interessada, tendo em vista que estas irão subsidiar as cláusulas do
convênio que deverá ser celebrado entre a municipalidade e o empreendedor.
Esclarecidos estes pontos, passa-se a análise das questões formuladas
anteriormente, com base nas regras consubstanciadas na Lei nº. 10.257/2001, e, em
especial, nas disposições constantes do art. 2º, I, no art. 26, I da Constituição Federal
7
DIAS, Daniela S. Ob. cit., p. 150/151.
de 1988 e nos artigos 1º e 2º da Lei nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que dispõe
sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos.
2. ANÁLISE DOS PRINCIPAIS QUESTIONAMENTOS
A análise que se fará em seguida terá início a partir do item 3
mencionado acima, referindo-se à incorporação do recurso hídrico e a
respectiva área de preservação permanente a área objeto desta operação
urbana consorciada, cuja intervenção, segundo se pode concluir através da análise
dos documentos apensados a estes autos, se fará em área urbana, classificada como
macrozona adensável ZA-A.2, conforme estabelece a Lei de Uso e Ocupação do
Solo.
2. 1 Incorporação de recurso hídrico à área destinada a implantação de
operação urbana consorciada.
A primeira indagação relaciona-se, portanto, a incorporação de
recurso hídrico e respectivas áreas de preservação permanente ao imóvel objeto da
operação. Trata-se, sem dúvida, de um dos pontos mais controvertidos no presente
caso. No entanto, cumpre ressaltar, primeiramente, que, no imóvel pertencente a
empresa interessada existe um açude denominado Fernando Macedo, o qual é
alimentado pelo riacho Manibura, consoante demonstrado na planta/foto aérea da
SEINF/SEMAM.
Em segundo, deve ser destacado que o açude Fernando Macedo, em
conformidade com o que estabelece o art. 26, inciso I da Constituição Federal de
1988 constitui bem público, integrante do patrimônio do Estado do Ceará, por
conseguinte, não há que se falar em área privada de preservação permanente,
conforme aduzido equivocadamente pela empresa interessada. Tal entendimento
resulta da análise do conjunto de normas que informam o ordenamento jurídico, as
quais não podem ser consideradas de forma isolada, mas devem ser vistas como um
sistema. Nessa linha de raciocínio é necessário reconhecer também que a
implantação da presente operação urbana consorciada deve ser analisada sob o
enfoque desse mesmo conjunto de normas que informam o sistema jurídico.
Com base na diretriz prevista no art. 2º, I do Estatuto da Cidade, que
estabelece a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à
terra, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e
aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações,
bem como no conjunto de normas concernentes à matéria ambiental serão
produzidos os argumentos expostos adiante, visando à elucidação do primeiro
questionamento, a saber: é possível a privatização da área de preservação
permanente inserida no imóvel destinado a implantação da Operação Urbana
Consorciada Sítio Tunga?
Esclarece-se que o recurso hídrico objeto da privatização é
constituído por um açude, considerados o espelho d’água e seu entorno, ou seja, a
respectiva área de preservação permanente, conforme descritos no respectivo
Processo Administrativo nº. 75.785/2007-SEINF.
É sabido que as águas superficiais, como é o caso dos açudes e
lagoas, enquadram-se na categoria de bem ambiental tipificada no art. 225, caput da
Constituição Federal de 1988.
Cumpre esclarecer, porém, que o art. 26 do texto constitucional
estatui que as águas superficiais incluem-se entre os bens do Estado. Assim,
analisando o conjunto de normas sobre meio ambiente, é possível afirmar que a
União detém competência privativa para legislar sobre águas (inciso IV do art. 22 da
CF/1988) e que os Estados-membros possuem competência suplementar, conforme
previsto no § 2º do art. 24 do texto constitucional.
Por outro lado, o inciso XIX do art. 21 da Carta da República dispõe
que compete à União, instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos
hídricos e definir os critérios de outorga de direitos de seu uso.
Com base no dispositivo acima citado, a União, através da Lei nº.
9.433, de 1997, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, na qual foi implementado o
regime de outorga do direito de uso de recurso hídrico e sua cobrança.
Em decorrência da tutela constitucional conferida ao meio ambiente,
a Lei nº. 9.433/97 prescreveu como sendo objetivos da Política Nacional de
Recursos Hídricos: I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária
disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; II
- a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte
aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; III - a prevenção e a defesa
contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso
inadequado dos recursos naturais.
Deve ser observado, por último, que, dentre as diretrizes gerais de
ação para gestão dos recursos hídricos, foi estabelecido no inciso III do art. 3º da Lei
nº. 9.433/97, a integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental.
Tais objetivos estão em consonância com o que estabelece o art. 225
da Constituição Federal de 1988 e com as disposições da Lei Federal nº. 6.938, de
31 de agosto de 1981, que trata da Política Nacional de Meio Ambiente.
Observa-se por outro lado, que a Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de
1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulação e aplicação, estabeleceu nos artigos 2º e 3º, seus
objetivos e seus princípios, além dos conceitos de meio ambiente e de recursos
naturais, como se verifica em seguida:
Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo
a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento sócioeconômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos
os seguintes princípios:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores,
superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo,
o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. (Redação
dada pela Lei nº 7.804, de 18.07.89)
A referida legislação ambiental guarda perfeita sintonia com o texto
constitucional, devendo ser destacado, ademais, que o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado constitui direito fundamental previsto no art. 225 da
Constituição Federal de 1988, assim considerado com esteio na cláusula de abertura
prevista no art. 5º, § 2º do texto constitucional.
Para facilitar a compreensão de alguns pontos considerados
relevantes para este estudo, convém trazer à colação as regras estabelecidas pela Lei
nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, notadamente aquelas inseridas nos artigos 1º e 2º,
que tratam dos fundamentos e objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos:
Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se
nos seguintes fundamentos:
I - a água é um bem de domínio público;
II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor
econômico;
III - em situações de escassez, o uso prioritário dos
recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação
de animais;
IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre
proporcionar o uso múltiplo das águas;
V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos
e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos;
VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser
descentralizada e contar com a participação do Poder
Público, dos usuários e das comunidades.
Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Recursos
Hídricos:
I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária
disponibilidade de água, em padrões de qualidade
adequados aos respectivos usos;
II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos,
incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao
desenvolvimento sustentável;
III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos
críticos de origem natural ou decorrentes do uso
inadequado dos recursos naturais.
Ressalva-se antes mesmo de continuar esta exposição, a necessidade
de explicitar que para o direito brasileiro existe uma diferença entre as expressões
água e recurso hídrico, e que a Lei nº. 9.433/97, amparada pelo art. 225 da Carta da
República, conferiu novo tratamento a este bem ambiental.
Água é termo genérico, identificando-se como o elemento natural,
descomprometido com qualquer uso ou utilização; enquanto recurso hídrico é a água
considerada como bem econômico, utilitário.8
Assim, devem ser destacadas, em primeiro, as prescrições constantes
dos incisos I e II, do art. 1º da Lei nº. 9.433/97: a água é um bem de domínio público
e dotado de valor econômico.
A água constitui um bem de uso comum do povo, na exata expressão
mencionada no texto constitucional, indispensável à vida humana, animal e vegetal
e, por isso mesmo, insuscetível de apropriação privada.9
Cuida-se de um bem ambiental, de natureza difusa e indivisível, tendo
em vista que o legislador determinou a indeterminação das pessoas titulares
desse bem.10 Com outras palavras, pode-se dizer que isto implica, ao mesmo tempo,
“a indivisibilidade dos benefícios“ e o “princípio da não exclusão de
benefícios”, considerando-se que não sendo o bem ambiental divisível entre aqueles
que o utilizam, não poderá, portanto, ser apropriado por seus titulares, tendo em
vista, ainda, que o direito a sua fruição é assegurado a todos, inclusive às futuras
gerações.11
Não há unanimidade entre os autores quanto à assertiva de que a água
é um bem de domínio público, conforme se fez constar no inciso I, do art. 1º da Lei
nº 9.433/97. Todavia, segundo o Prof. Paulo Afonso Leme Machado, o domínio
público da água, afirmado na Lei 9.433/1997, não transforma o Poder Público
Federal e Estadual em proprietário da água, mas o torna gestor desse bem, no
interesse de todos, como se verifica em seguida:
O uso da água não pode ser apropriado por uma só pessoa, física
ou jurídica, com exclusão absoluta dos outros usuários em
potencial; o uso da água não pode significar a poluição ou a
agressão desse bem; o uso da água não pode esgotar o próprio
bem utilizado; e a concessão ou a autorização (ou qualquer tipo
de outorga) do uso da água deve ser motivada ou fundamentada
pelo órgão gestor.12
Indiscutível o esvaziamento do direito de propriedade operado pela
Constituição Federal brasileira de 1988, embora se admitindo malferido o direito
adquirido dos proprietários em decorrência da implantação de um novo regime
jurídico das nascentes privadas, mediante o sistema da outorga e da cobrança pelo
uso do recurso hídrico, com base na função social da propriedade.
Na análise de José Ribeiro, o direito de propriedade dos particulares
sobre as águas, surgido anteriormente à vigente Constituição Federal, foi totalmente
retirado ora inexistindo a categoria de águas particulares. De acordo com o vigente
8
POMPEU, Cid Tomanik. Direito de Águas no Brasil. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2006, p. 71.
9 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros Editores, 4ª
edição, 2ª tiragem, 2003, p.120.
10 PIVA, Rui Carvalho. Bem Ambiental. São Paulo: Editora Max Limonad, 2000, p.33.
11 TESSLER, Luciane Gonçalves. Tutelas Jurisdicionais do Meio Ambiente. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2004, p. 60.
12 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Recursos Hídricos: Direito Brasileiro e Internacional. São
Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 24.
regime jurídico, aos particulares somente é permitida a outorga do direito de uso, o
que não implica na alienação parcial das águas, posto que estas são inalienáveis.13
Cotejando-se as regras da Lei da Política Nacional de Recursos
Hídricos com o conteúdo do art. 39 do Estatuto da Cidade, compreende-se que o
legislador nada mais fez senão dotar o princípio da função social da propriedade
previsto no § 2º do art. 182 da Constituição Federal de 1988 de concreção. Em
outras palavras, a função social da propriedade guarda sua matriz principiológica
inabalada, contudo, através do Estatuto da Cidade permitiu-se sua transformação em
norma jurídica ordinária, passível de concretização e imposição.14
O que se pretende com isto é conferir efetividade ao princípio da
função social da propriedade, considerando-se sua conexidade com o princípio da
dignidade da pessoa humana relacionado ao direito fundamental à moradia, à saúde,
ao meio ambiente e outros direitos fundamentais.
A efetividade, segundo Barroso, é a realização do Direito, o
desempenho concreto de sua função social, representando, no mundo dos fatos, a
materialização dos preceitos legais, simbolizando, ademais, a aproximação, tão
íntima quanto possível, entre o dever ser normativo e o ser da realidade social.15
A matéria, entretanto, comporta ampla discussão quanto o direito à
indenização devida ao proprietário e a exclusão da cobrança pela utilização da água.
A valoração econômica conferida a água e o fato de que ela constitui um recurso
natural limitado é que permite sua classificação como recurso hídrico, passível de
outorga e de cobrança, consoante esclarece Chaubet:
Não é demais lembrar que a água, quando apropriável com
finalidades econômicas, é tratada pela moderna legislação
ambiental brasileira como recurso hídrico. Este é um elemento
extremamente importante e necessário para a adequada
compreensão do novo tratamento dispensado às águas pelo direito
brasileiro, especialmente naquilo que diz respeito à apropriação
de águas públicas com a finalidade de gerar riquezas econômicas,
sejam públicas ou privadas.16
A outorga da água constitui um dos instrumentos da Política Nacional
de Recursos Hídricos, salientando Granzieri que é também o instrumento pelo qual o
poder público atribui ao interessado, público ou privado, o direito de utilizar
privativamente o recurso hídrico.17
Em tal cenário, é de se ressaltar que a água é um bem de domínio do
Estado, não havendo, por força da Lei Maior, as chamadas águas particulares,
verbis:
13RIBEIRO,
José. Águas: Aspectos Jurídicos e Ambientais. Curitiba: Juruá Editora, 2ª edição, 2005,
p.40.
14 MATTOS, Liana Portilho. A Efetividade da Função Social da Propriedade Urbana à Luz do
Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Temas e Idéias Editora, 2003, p. 91.
15 BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. Rio de
Janeiro: Renovar, 2001, p. 85.
16 CAUBET, Guy Christian. A Água, A Lei, A Política....E o Meio Ambiente? Curitiba: Juruá, 2005,
p. 144.
17 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas: Disciplina Jurídica das Águas Doces. São
Paulo: Editora Atlas, 2001, p. 180.
A água, como visto, passou a ser um bem de domínio público e
um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, nos
termos do art. 1º, incs. I e II da Lei nº 9.433, de 08.01.1997. Isto
significa que o usuário deve pagar para utilizá-la. Atualmente o
que se paga é a prestação dos serviços de captação de água e o seu
tratamento.
As águas superficiais pertencem à União quando os rios ou lagos
banham mais de um Estado ou são internacionais. As demais são
do domínio dos Estados-Membros. Isso significa que não há
águas particulares e nem municipais. Cabe à União e aos Estados
conceder a outorga de direitos de uso de recursos hídricos, nos
termos do art. 11 e ss. Da Lei 9.433, de 08.01.1997. A outorga não
implica alienação das águas, mas sim, simples direito de seu uso.18
Por último, oportuno destacar que da conceituação da água como bem
de uso comum do povo podem ser extraídas as seguintes conseqüências: a) o uso da
água não pode ser apropriado por uma só pessoa, física ou jurídica, com exclusão
absoluta dos outros usuários em potencial; b) o uso da água não pode significar a
poluição ou agressão desse bem; c) o uso da água não pode esgotar o próprio bem
utilizado; d) a concessão ou a autorização (ou qualquer tipo de outorga) do uso da
água deve ser motivada ou fundamentada pelo gestor público.19
Assim, em resposta ao primeiro questionamento, entendo que o
Município de Fortaleza carece de legitimidade para autorizar a concessão de uso
privativo do recurso natural constituído pelo açude e a área de preservação
permanente situada em seu entorno, vez que a mesma abriga recurso hídrico de
domínio do Estado, recomendando-se seja revista esta proposição, para efeito de
implantação da operação urbana consorciada.
Resta, ainda, esclarecer as indagações seguintes:
2.2 É possível proceder à desafetação da área institucional originária do
Loteamento Projeto Urbanístico Alpha Village, conforme matrícula 55.897 do
CRI da 1ª. Zona, para efeito de permuta com particular, visando à implantação
desta OUC?
2.3 É necessário proceder ao loteamento da gleba onde se pretende implantar a
presente OUC?
Primeiramente, deve-se ressaltar que a parceria que se firma entre o
Poder Público municipal e a iniciativa privada para a realização de operação urbana
consorciada, por óbvio não tem por finalidade alcançar uma única e isolada ação. A
lei é clara a esse respeito, estatuindo expressamente que a operação urbana é
constituída por um conjunto de intervenções e medidas, pressupondo uma
multiplicidade de ações a serem desenvolvidas pelos parceiros, sob a coordenação
do Município.
18
FREITAS, Vladimir Passos de. Águas: Aspectos Jurídicos e Ambientais. Curitiba: Juruá Editora,
2005, p. 21/22.
19MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ob. cit., p. 25.
Curial dizer-se também que o art. 32 da Lei nº 10.257/2001,
possibilitou estabelecer-se regras diversas para o “parcelamento, uso e ocupação do
solo” na área integrante da operação urbana consorciada. Este entendimento é
corroborado por Jorgensen Junior, que salienta que a expressão operação urbana
denota gêneros de ação urbanística que diferem dependendo do lugar e da
circunstância.20
Segundo o citado autor, a operação urbana consorciada pode ser
concebida, pelo menos, sob três distintas concepções e, na terceira concepção
poderia ser assim entendida:
(...) consiste em considerar a operação urbana como um tipo
especial de intervenção urbana, de iniciativa pública ou privada,
mas voltada para a transformação estrutural do ambiente urbano
mediante o redesenho da estrutura fundiária, a apropriação e o
manejo dos direitos de uso e edificabilidade do solo, das
obrigações privadas de urbanização e das externalidades
positivas e negativas da intervenção. Nesse caso, a operação
urbana apresenta o caráter de projeto urbano em oposição à
simples atividade de controle urbano. Nesta última acepção, o
Poder Público tem de lançar mão de dispositivos gerenciais mais
complexos, diferenciados da administração pública corrente, e
considerar os recursos financeiros requeridos para os
investimentos necessários são, em geral, vultuosos.21
Com esteio nestas considerações entendo que tanto é possível a
desafetação da área institucional originária do Loteamento Projeto Urbanístico
Alpha Village, conforme matrícula 55.897 do CRI da 1ª. Zona, para efeito de
permuta com particular, como é prescindível o loteamento da gleba onde se pretende
implantar a aludida OUC.
Antes de justificar as razões de tal entendimento vale ressaltar que,
segundo Moreira Neto, na tomada de decisão administrativa, o consenso aparece
como elemento coadjuvante da formação da vontade em vários institutos.22
Essa tendência se mostra cada vez mais presente nos regimes
democráticos, acrescentando o citado autor que:
Essa nova percepção da democracia se manifesta na
multiplicidade de institutos consensuais no Brasil, tais como os
contratos administrativos de parceria e os acordos administrativos
de coordenação, ambos destacadas modalidades de execução
associada do interesse público, por sua notável característica
sinérgico-sociopolítica de potenciar a capacidade de ação do
Estado pela composição e pela soma de esforços, sobrevindo em
acréscimo às modalidades de execução tradicionais, a direta e a
indireta, antes praticadas, de modo que a gestão dos interesses
20
JORGENSEN JUNIOR, Pedro. Apud, LOMAR, Paulo José Villela. Operação Urbana
Consorciada. Temas atuais de Direito Urbanístico e Ambiental. Belo Horizonte: Editora Fórum,
2004, p. 89.
21 JORGENSEN JUNIOR, Pedro. Apud, LOMAR, Paulo José Villela. MUKAI, Toshio (Org.). Ob.
cit., p. 90.
22 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Ob. cit., p. 73.
públicos a cargo do Estado pode ser realizada diretamente –
indiretamente – e, de modo inovativo, associadamente – através de
pessoas jurídicas de direito privado que se aliam ao Estado sob
um vínculo de colaboração de direito público.
A partir da premissa de que o interesse público é próprio do
Estado, que deve persegui-lo e realizá-lo na forma da lei e do
Direito, mas não é dele exclusivo, pois a sociedade organizada
pode e em certos casos deve ter ação concorrente, abre-se um
vasto campo, que a doutrina tem denominado de administração
privada associada de interesses públicos, sempre com a notável
característica sinérgico-sociopolítica de potenciar a capacidade de
ação do Estado pela composição e pela soma de esforços entre os
setores público e privado.23
Oportuno também destacar as observações de Sunfeld acerca dessa
questão, em seus comentários sobre as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade. Alude
o autor ao grave risco enfrentado pelo direito urbanístico, exatamente por tratar o
urbanismo como função pública, de descambar para o totalitarismo estatal, conforme
explicado adiante:
Contra esse risco, duas foram as reações das diretrizes gerais: a
afirmação do princípio instrumental da gestão democrática (art.
2º, II) e o reconhecimento da ação privada (inciso III).
A ação privada, limite à auto-suficiência estatal em matéria
urbanística, mereceu aceno em duas diretrizes do art. 2º do
Estatuto. Por uma parte, previu-se que no processo de
urbanização vigorará o princípio da “cooperação entre os
governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade”
(inciso III). Por outra, estabeleceu-se que “na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de
urbanização” incidirá o princípio de “isonomia de condições para
os agentes públicos e privados (inciso XVI). Em relação a ambas
as previsões – a de cooperação e a de isonomia – a lei preocupouse em ressalvar a necessidade de atendimento ao “interesse
social”.24
Deve-se considerar, ademais, que a Constituição Federal de 1988
estabeleceu uma racionalidade diferenciada quanto ao uso do solo urbano, a partir
do momento em que determinou a relativização do direito de propriedade, impondo
a esta uma função social. Esta exigência é concretizada no plano constitucional, em
especial, arts. 5º, inciso XXIII, 182 e 183, no plano infraconstitucional através da
Lei nº 10.257/2001, que estatui as diretrizes gerais da política urbana e, por último,
no plano diretor.
Em conclusão, entendo que a operação urbana consorciada configura
modalidade de ajuste entre o Poder Público e a iniciativa privada, cujas regras são
estabelecidas através de lei específica, destacando Gasparini que:
23
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Ob. cit., p. 73-74.
SUNFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. Apud, DALLARI, Adilson
Abreu. FERRAZ, Sérgio. (Org.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal nº 10.257/2001).
São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 57-58.
24
O fundamento constitucional para a criação e a disciplina da
operação urbana consorciada é a função social da propriedade,
enquanto o fundamento legal que permite ao Município utilizá-la
como instrumento de transformações urbanísticas é o Estatuto da
Cidade, em especial os art. 32 usque 34.25
Assim, considerando-se que a disciplina legal da operação urbana
consorciada possui natureza excepcional, no sentido de que não se submete a regras
previamente estabelecidas, recomenda-se que a municipalidade não enverede pelo
caminho do totalitarismo estatal referido por Sunfeld.
Neste contexto, a análise da proposta técnica da empresa proponente
deve contemplar os mais amplos aspectos da legislação pátria, notadamente a
Constituição de 1988 e a legislação municipal.
A Lei Orgânica do Município de Fortaleza dispõe em seu art. 107 que
“a alienação de bens municipais, subordinada à existência de interesse público,
devidamente justificado, será sempre precedida de avaliação e obedecerá às
seguintes normas: I – quando de bens imóveis, dependerá de autorização
legislativa e concorrência pública, somente dispensada no caso de permuta para
fins de urbanização de favelas, obedecidos os requisitos previstos em lei;”.
Observa-se que a norma contida no caput do art. 107 refere-se
expressamente a alienação de bens municipais, não distinguindo, no caso, entre as
diversas espécies de bem público.
Consoante Di Pietro, os bens públicos obtiveram a primeira
classificação metódica através do Código Civil de 1916, a qual foi mantida pelo
estatuto atual.
O art. 99 do vigente Código Civil classifica os bens públicos em três
categorias distintas: I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares,
estradas, ruas e praças; II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos
destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual,
territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III – os dominicais,
que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.26
O critério utilizado para a classificação dos bens, entretanto, é o da
destinação ou afetação, como salienta Di Pietro:
Os da primeira categoria são destinados, por natureza ou por lei,
ao uso coletivo; os da segunda ao uso da Administração, para
consecução de seus objetivos, como os imóveis onde estão
instaladas as repartições públicas, os bens móveis utilizados na
realização dos serviços públicos, os mercados públicos, os
cemitérios públicos etc.; existindo uma terceira, os quais não têm
destinação pública definida, razão pela qual podem ser aplicados
pelo Poder Público, para obtenção de renda; é o caso das terras
devolutas, dos terrenos de marinha, dos imóveis não utilizados
pela Administração, dos bens móveis que se tornem inservíveis.27
25
GASPARINI, Diógenes. O Estatuto da Cidade. São Paulo: Editora NDJ, 1ª edição, 2002, p.181.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 15ª edição,
2003, p. 541.
27 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Ob. cit., p. 541.
26
Por outro lado, a expressão alienação, considerada sob o aspecto
jurídico estritamente, possui diferentes acepções, a saber: transferir, comprar,
vender, doar, permutar, dentre outras.
Por conseguinte, é possível concluir, a partir deste ponto, que a Lei
Orgânica deste município não constitui impedimento a desafetação da área
institucional para fim de permuta, tendo em vista o próprio conteúdo da norma
expressa no citado dispositivo e o inegável interesse público manifestado nesta
questão.
Destaca-se, ainda, que na proposta apresentada pela empresa
interessada, no item referente a INVESTIMENTOS E PERMISSÕES
COMPREENDIDOS NA OPERAÇÃO SÍTIO TUNGA, constam como
obrigações a cargo das partes:
III)
Pela Prefeitura Municipal de Fortaleza:
a) Transferência para a empresa proponente, por permuta com o
imóvel descrito na alínea “b” do item II (investimentos da FCM
Comercial Ltda.), do terreno com área de 32.237,00m2 de
propriedade do Município de Fortaleza (área institucional
vinculada ao Loteamento Alpha Village), localizada na Avenida
Pindorama (contígua ao Sítio Tunga), objeto da Matrícula nº
55.897 do Cartório de Registro de Imóveis da 1ª Zona de
Fortaleza;
b) Permissão para utilização pela FCM COMERCIAL LTDA., na
área edificável do SÍTIO TUNGA após o acréscimo pela permuta a
que se refere a alínea anterior (área total edificável de 103.240,10m2,
já acrescida), dos indicadores urbanísticos de altura máxima igual a
72m (ao invés de 48m) e fração do lote igual a 100 (ao invés de 140)
para determinação do número máximo possível de unidades
residenciais;
c) Permissão para que a FCM COMERCIAL LTDA. Mantenha a
integridade da gleba do SÍTIO TUNGA, numa área total de
235.281,70m² (já acrescida), nestes compreendidos a área atual de
203.044,70m² e o acréscimo 32.237,00m² recebidos por permuta;
IV)
Pela empresa proponente:
d)
R$ 1.622.547,95 (hum milhão, seiscentos e vinte e dois mil e
quinhentos e quarenta e sete reais e noventa e cinco centavos),
conforme orçamento, para execução das obras de terraplanagem,
compactação, pavimentação, urbanização e iluminação da Avenida
Pindorama, no bairro Luciano Cavalcante, numa extensão de 800m,
com caixa de 24m, compreendendo duas pistas de rolamento de
7,50m cada, canteiro central de 4,00m e passeios de 2,50m
devidamente pavimentados;
e)
R$ 1.680.000,00 (hum milhão, seiscentos e oitenta mil
reais) para aquisição do terreno localizado na Avenida Presidente
Juscelino Kubitschek, lado par, no Bairro Passaré, entre o
Hospital Sarah Kubitschek e o Cemitério Parque da Paz, objeto
da Matrícula nº 59.680-RI da 2ª Zona, com área real de
27.116,79m2 (no registro constam 34.831,53m2), que se destinará
à implantação, pela Fundação HABITAFOR, de Programa de
Habitação Social; o imóvel aqui referido será dado em permuta
com o terreno de propriedade do Município de Fortaleza (área
institucional a que se refere a alínea “a” do Item I –
Investimentos/Concessões da Prefeitura Municipal de Fortaleza),
indorama (contíguo ao Sítio Tunga), com área de 32.237,00m2,
objeto da Matrícula nº 55.897-RI da 1ª Zona,
f)
R$ 860.000,00 (oitocentos e sessenta mil reais), a serem
doados ao Município de Fortaleza, como contrapartida financeira
adicional, devendo o valor ser repassado sob a forma de um outro
terreno, da realização de obras de interesse público ou de
qualquer outra forma que vier a ser definida pela Prefeitura;
Não há dúvida de que a implantação da operação urbana consorciada
Sítio Tunga trará enormes benefícios à população, sendo certo que sua realização
atende ao interesse público, ora consubstanciado na produção de habitações de
interesse social para milhares de famílias, além da abertura de vias de acesso e de
requalificação urbana da área, para não se falar em sua valorização ambiental.
Não fosse isto suficiente, poder-se-ia argumentar, ainda, que o inciso
I do aludido art. 107 ressalva a possibilidade de alienação de bens municipais,
estabelecendo que “quando de bens imóveis, dependerá de autorização
legislativa e concorrência pública, somente dispensada no caso de permuta para
fins de urbanização de favelas, obedecidos os requisitos previstos em lei”.
A hipótese ora debatida enquadra-se exatamente na previsão do inciso
I do art. 107 citado acima, haja vista que a permuta da área institucional proposta
pela empresa permitirá ao município implantar Programa de Habitação de Interesse
Social pela HABITAFOR, disponibilizando moradias para famílias carentes,
atendendo ao disposto no art. 6º da Constituição Federal de 1988.
Não se diga, por outro lado, que a municipalidade é impedida de
receber imóveis fora da área da operação urbana consorciada. Nada mais falacioso,
posto que o recebimento de contrapartida por meio de imóvel, notadamente neste
caso e considerando-se sua destinação, encontra amparo no princípio da legalidade e
da supremacia do interesse público, ainda que este não esteja inserido na área da
operação urbana ou a ela destinada.
Diferentemente do que se pensa, a contrapartida é uma espécie de
recurso pago pelos proprietários, usuários permanentes e investidores privados ao
governo municipal, em decorrência da implantação da operação urbana consorciada.
A expressão, entretanto, comporta outras formas de entendimento e modalidades de
cumprimento, não se traduzindo apenas em pecúnia, merecendo ser destacada a tese
sustentada por Carvalho Filho:
Dispõe o art. 33, § 1º, do Estatuto, que os recursos obtidos pelo
Poder Público municipal devem ser aplicados exclusivamente na
própria operação urbana consorciada. Recursos, no dispositivo,
são os valores pagos por proprietários, usuários permanentes e
investidores privados à título de contrapartida pela operação.
Ora, se a participação de tais setores é voltada para fins a que se
destina a ação urbanística, nada mais razoável que o produto da
arrecadação dos recursos seja mesmo alocado em prol da
operação.
Vimos, todavia, que pode ser admitida outra espécie de
contrapartida. Assim dependendo da hipótese, não poderia ser
exigida a aplicação dessa contrapartida somente na respectiva
operação urbana. Por exemplo, se for admitida a doação de
imóveis para o governo municipal, nada impedirá que uma área,
situada fora da circunscrição onde se realiza a operação urbana,
seja doada ao Município. É claro que o imóvel não será usado
para a operação urbana, mas poderá representar uma
contrapartida a ser oferecida por algum participante, isso, é
óbvio, quando o Poder Público municipal também tiver interesse
em dar ao imóvel doado determinado fim de interesse público.28
Por conseguinte, a permuta da área institucional por outro imóvel
situado fora da área da operação urbana consorciada, porém, destinado a construção
de moradias para a população carente, ou seja, habitação de interesse social
demonstra, à satisfação, o relevante interesse público e a completa lisura e
transparência da negociação realizada pelas partes. Atendidas, no caso, as diretrizes
previstas no art. 2º do Estatuto da Cidade, tanto no que concerne a gestão
democrática da cidade como a participação da iniciativa privada.
No que se refere à terceira indagação, relacionada à necessidade de
lotear a gleba depois de incorporada a área institucional, há que se ressaltar que a
Lei nº. 10.257/2001 – Estatuto da Cidade – é uma lei nacional, que visa
regulamentar a política urbana, estabelecendo diretrizes gerais, impositivas para a
totalidade dos municípios brasileiros.
Demais disso, considerando-se que o ordenamento jurídico brasileiro
não sustenta a hierarquia das leis frente a outras leis de igual estatura, mas sim e tão
somente das leis em relação à Constituição da República, há que se concluir que, no
caso vertente, incide a aplicação do princípio da especialidade como critério
interpretativo.
Tal entendimento fundamenta-se no fato de que a ordem jurídica é, na
verdade, um sistema uno, equilibrado e harmônico e como tal, suas diversas partes
devem conviver sem confrontos inarredáveis, conforme explica Barroso:
Para solucionar eventuais conflitos entre normas jurídicas
infraconstitucionais utilizam-se, como já visto, os critérios
tradicionais da hierarquia, da norma posterior e o da
especialização. Na colisão de normas constitucionais,
especialmente de princípios – mas também, eventualmente, entre
princípios e regras e entre regras e regras – emprega-se a técnica
da ponderação. Por força do princípio da unidade, inexiste
hierarquia entre normas da Constituição, cabendo ao intérprete a
busca da harmonização possível, in concreto. Conceitos como os
de ponderação e concordância prática são instrumentos de
28
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade: Lei nº 10.257, de
10.07.2001 e Medida Provisória nº 2.220, de 04.09.2001. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2005,
p. 222.
preservação do princípio da unidade, também conhecido como
princípio da unidade hierárquico-normativa da Constituição.29
Ademais, não se perca de vista que a função de planejamento urbano
é típica dos municípios, devendo sua política de desenvolvimento contemplar
aspectos relacionados à habitação, saneamento básico, transportes públicos, por
exemplo, devendo tais diretrizes estar inseridas no plano diretor.
O plano diretor, segundo Clark, é a norma jurídica básica de
planejamento do desenvolvimento e expansão urbana, além de orientador das ações
do Estado e do setor privado em seu território.30
A operação urbana consorciada para ser compreendida
adequadamente deve ser considerada como um plano urbanístico dotado de
amplitude e complexidade a exigir tratamento legal diferenciado para sua efetivação.
Tanto isto é verdade que sua implantação depende de lei específica. Eis porque se
defende que o loteamento da gleba onde se pretende implantar a operação urbana
consorciada Sítio Tunga não deve ser realizado se isto implicar em sua
inviabilidade. Não se trata de obrigação imposta ao particular em situações tais
como aquelas disciplinadas pela Lei nº 6.766/1979, Lei do Parcelamento do Solo
Urbano, vez que a operação urbana consorciada submete-se a regime urbanístico
diferenciado e possui finalidades distintas, como se pode depreender do art. 32 e seu
§ 1º da Lei nº 10.257/2001. Há que se considerar ainda que a operação urbana
consorciada é um poderoso instrumento de transformação da cidade, previsto em lei
nacional que a define como importante instrumento de planejamento municipal.
No entendimento de Batistela, a operação urbana consorciada
constitui um plano urbanístico, não se confundindo com a mera urbanização de uma
área, conforme explica o autor:
Uma operação urbana consorciada, portanto, é um plano
urbanístico municipal por meio do qual se pretende realizar uma
transformação urbana estrutural, melhoria social e valorização
ambiental em uma área delimitada da zona urbana mediante a
aprovação de uma legislação excepcional, sendo de se afastar,
desde o início, a idéia de realização de operação urbana
consorciada para urbanização (transformação do solo rural em
solo urbano). No Estatuto da Cidade, a operação urbana
consorciada destina-se a revitalização ou à reabilitação – e não à
expansão – urbana.
A aprovação do plano de operação urbana consorciada (art. 33
do Estatuto) estabelece um novo regime jurídico urbanístico para
a sua área de aplicação, e este novo regramento, não obstante seja
integral para o seu âmbito espacial, não é um plano geral porque
não atinge todo o território do município que o instituiu.31
29
BARROSO, Luis Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição. São Paulo: Editora Saraiva,
6ª edição, 4ª tiragem, 2008, p. 372.
30 CLARK, Giovani. O Município em Face do Direito Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p.
156.
31 BATISTELA, Marcos. Apud: DALLARI, Adilson Abreu. DI SARNO, Daniela Campos Libório
(Org.). Direito Urbanístico e Ambiental. Belo Horizonte: Editora Forum, 2007, p. 323-324.
Em conclusão, entendo que A Operação Urbana Sítio Tunga possui as
seguintes componentes:
Componente 1 – Preservação ambiental: ao se pleitear a
alteração do gabarito de 48m (como está disposto na atual legislação
de uso e ocupação do solo) para 72m, o objetivo é diminuir a área de
ocupação e assim ampliar a preservação da flora de médio e grande
porte existente no Sítio Tunga. O Índice de Aproveitamento
permanecerá o mesmo, portanto a implantação da operação não está
requerendo o aumento de um metro quadrado a mais do que o
empreendimento já teria direito hoje. Da mesma forma, a proposta de
manter a área de proteção do curso d'agua Manibura e do açude
existente será a garantia de preservação do aludido manancial e da
paisagem, desde que o empreendedor exerça uma das opções
apontadas;
Componente social – A permuta da área institucional contígua
ao Sítio Tunga (que será incorporada ao empreendimento) por uma
área vizinha ao Hospital Sarah Kubitsckek (nas proximidades do
Estádio Castelão) para construção de um conjunto habitacional de
interesse social pela Fundação HABITAFOR;
Componente melhoria da acessibilidade – A construção do
prolongamento da Avenida Pindorama (previsto na legislação do
sistema viário básico de Fortaleza) proporcionará uma significativa
melhoria na acessibilidade de um área da cidade que se encontra em
processo de adensamento demográfico;
Componente imobiliária – Combinada com as componentes
anteriores, considera-se que a dimensão imobiliária da OUC Sítio
Tunga amplia a oferta de moradia na cidade, gera maior número de
empregos e aumenta a arrecadação de impostos municipais, em
especial IPTU, pois crescerá o número de contribuintes com a
construção das unidades habitacionais.
Diante das indagações postas e das razões expendidas, é possível
sustentar que a implantação da operação urbana consorciada Sítio Tunga atende aos
requisitos da legislação urbanística nacional e municipal, recomendando-se ao
empreendedor e a municipalidade, promover os ajustes necessários para sua
efetivação. Demais disso, em resposta as indagações colocadas ao longo deste
trabalho, apresento as seguintes conclusões:
1. Não é possível proceder à incorporação do recurso hídrico
constituído pelo açude Fernando Macedo e a respectiva área de preservação
permanente a área objeto desta operação urbana consorciada, considerando-se que se
trata de bem pertencente ao Estado do Ceará, conforme ficou dito acima, porém,
poderá o empreendedor optar pelas seguintes alternativas:
i) incluir no plano de investimentos constante de sua proposta técnica,
recursos necessários a urbanização da referida área, a qual poderá ser destinada a
criação de um parque urbano, devendo o projeto ser submetido à aprovação da
municipalidade;
ii) obter junto a Companhia de Gerenciamento de Recursos Hídricos do
Estado do Ceará – COGERH, a outorga para exploração da área.
2. É possível realizar a desafetação da área institucional para o fim de
posterior permuta, tendo em vista o inequívoco interesse público, uma vez que o
imóvel a ser permutado destina-se a construção de habitações de interesse social,
ressaltando-se, ainda, que a empresa proponente doará também a importância de R$
860.000,00 (oitocentos e sessenta mil reais), como contrapartida financeira
adicional, devendo este valor ser repassado a municipalidade sob a forma de outro
imóvel, conforme consta em sua proposta.
3. Considerando-se que para a implantação de operação urbana
consorciada é necessário lei específica e que esta tem como objetivo promover
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental,
não há que se falar em obrigatoriedade de parcelamento da gleba objeto desta
operação, haja vista que, no caso enfocado, isto resultaria em sua completa
inviabilidade, o que acarretaria enormes prejuízos a população e ao município.
4.
O convênio a ser posteriormente celebrado entre a
municipalidade e a empresa interessada deverá contemplar, pelo menos, as seguintes
obrigações: i) garantia de acesso, ainda que restrito, ao recurso hídrico inserido no
âmbito na operação urbana, no caso de opção pela criação de parque urbano; ii)
preservação do ambiente natural; iii) incumbências, atividades e melhorias que
deverão ser mantidas ou implementadas pelo empreendedor, no caso de criação do
parque urbano; iv) não alteração da destinação e da condição do bem ambiental,
além do dever de preservá-lo.
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