1 REFLEXÕES SOBRE O DESENVOLVIMENTO REGIONAL E OS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS - APL’s: O NORTE DE MINAS E SUAS MICRORREGIÕES COSTA, Marielle Jacinta Pereira [email protected] MAGALHÃES, Virgínia Ribeiro [email protected] PEREIRA, Anete Marília [email protected] Universidade Estadual de Montes Claros RESUMO: Este trabalho tem por objetivo promover algumas reflexões o sobre o Desenvolvimento Regional tendo por base a Política Nacional de Desenvolvimento Regional- PNDR, bem como, sobre os Arranjos Produtivos Locais - APLs enquanto uma das formas de atuação da PNDR nas escalas meso e micro-regionais. O trabalho se realiza por meio de revisões bibliográficas e pesquisa secundárias. Restringimos nossas reflexões a mesorregião Norte de Minas Gerais, uma vez que a PNDR define que os planos e programas de ação devem se direcionar para potencialidades concentradas em escalas regionais e sub-regionais. Assim, procuramos identificar algum APL na referida região. Concluímos que a mesorregião Norte de Minas, devido o seu contexto histórico, social e econômico e ambiental possui necessidade de desenvolvimento e na PNDR têm suas microrregiões agrupadas como dinâmicas e estagnadas. Em relação aos APL’s a PNDR não os define, no entanto encontramos um APL voltado para o segmento de Biocombustíveis no Norte de Minas. PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimento Regional. Norte de Minas. Potencialidades. Desigualdades. INTRODUÇÃO Com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e promover a igualdade no acesso ao desenvolvimento foi instituído, em 22 de fevereiro 2007, através do decreto nº 6047, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR. Por meio dessa iniciativa, o Estado procurou intervir através de políticas públicas, programas, fundos de investimentos e planos de ação em diversas regiões que denotavam necessidade de maior dinamismo. 2 No contexto brasileiro, para promover o desenvolvimento e distribuir as atividades produtivas no território, os elementos de gestão foram direcionados para desenvolver as potencialidades regionais, definidas pelo PNDR como sub-regiões. Neste sentido, medidas como a implantação de Arranjos Produtivos Locais - APL’s foram adotadas. Antes de expor como se deu a implantação de APL no Norte de Minas consideramos necessário resgatar, de forma sucinta, como ocorreram tentativas para desenvolver a região. O Norte de Minas Gerais pelas suas características físicas (o clima tropical semiúmido em transição para tropical semiárido), sociais, econômicos e históricos, foi incluído na região semiárida do Brasil, e, consequentemente, na área de abrangência da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, que se destaca como uma importante medidas direcionadas ao desenvolvimento de áreas de ocorrência da seca. A atuação SUDENE seguiu o modelo desenvolvimentista que se instalava no país, de modo que passou a impulsionar a industrialização das cidades através de incentivos financeiros e fiscais, a modernização da agricultura, a implantação de reflorestamento por meio de monoculturas, principalmente de Eucalipto e Projetos de irrigação. Buscava-se, então, que a região seguisse as tendências brasileiras de desenvolvimento, e assim emergiram investimentos em vários setores da economia e principalmente da indústria. Ocorreram mudanças neste cenário quando, a partir da década 1990, os incentivos financeiros e fiscais da SUDENE reduziram de forma significativa e alguns setores da economia passaram a se retrair. Baseando principalmente na Política Nacional de Desenvolvimento RegionalPNDR, enquanto política pública, bem como, o presente trabalho tem por objetivo promover uma reflexão a despeito do Desenvolvimento Regional em escalas meso e/ou microrregional. Buscamos, portanto, identificar APL’s inseridos no Norte de Minas. METODOLOGIA Para a elaboração deste trabalho utilizamos como metodologia pesquisa bibliográfica, coleta de informações em órgãos como o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, bem como uma análise da Política Nacional de Desenvolvimento Regional-PNDR. Também realizamos revisão teórica sobre os Arranjos Produtivos 3 Locais- APL’s, além de textos que discutem sobre desenvolvimento num contexto regional, notadamente concernentes ao Norte de Minas. A Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR e os Arranjos Produtivos Produtivos Locais - APL’s como instrumentos para o Desenvolvimento Local/Regional Uma das manifestações de preocupação do Estado com a promoção do desenvolvimento e redução das desigualdades regionais e sociais surge na Constituição Federal de 1988, em que a mesma deixa claro, que este é um dos seus principais objetivos do Estado. Conforme Cardoso Junior; Castro e Mota (2009, p. 12) A preocupação com a redução das desigualdades sociais e regionais esteve presente em todo o debate constitucional. Com efeito, entre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (Art. 3o) consta: “III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. As desigualdades regionais no Brasil ainda preocupam todos os que se defrontam com a questão, configurando indagações e suposições acerca do comportamento da dinâmica regional brasileira e do papel do Estado. As desigualdades presentes nas regiões brasileiras são observadas no artigo e parágrafo da Constituição Brasileira acima citados como fatores que preocupam os que as enfrentam, proporcionando questionamentos sobre o dinamismo regional brasileiro e o papel do Estado neste contexto. Observamos que a dimensão territorial, bem como as diversidades regionais do Brasil surguem na Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR como fatores positivos ao desenvolvimento. Na PNDR, o Ministério de Integração Negional busca superar os problemas regionais por meio das explorações das potencialidades, por sua vez, a superação das desigualdades devem ser alcançadas com a integração do território. Segundo a PNDR (2007, p. 7) “São ações que lançam olhares distintos, porém complementares, à estratégia de valorização da diversidade regional brasileira, com desdobramentos que abrangem dimensões capazes de servir de base a um desenvolvimento includente e sustentável.” Para além da redução das desigualdades, os programas e planos de ações se direcionam a análise das potencialidades regionais e posteriormente a medidas para estruturá-las e desenvolvê-las. A PNDR (2007, p. 16) assim define que 4 A agenda de ações dos programas regionais inclui: organização dos atores sociais e apoio à estruturação de instâncias de representação, bem como de instrumentos e mecanismos de ação sub-regional; infra-estrutura de média e pequena escala; apoio à inovação e fortalecimento de arranjos produtivos locais; capacitação de recursos humanos; apoio à ampliação dos ativos relacionais e oferta de crédito para as unidades produtivas. É importante frisar que as políticas de desenvolvimento endógeno dependem da mobilização das forças sociais das regiões. Na visão da PNDR (2007, p. 16), as forças sociais da região “é que irão definir, a partir de sua leitura da realidade regional, as estratégias específicas de ação, por meio de pactuação em fóruns e outras instâncias de concertação territorial.” A leitura da realidade regional apresenta-se então como fator determinante para a implantação dessas ações. Daí, identificamos pontos importantes: É o Estado que fará esta leitura? Como as forças sociais da região atuam nesse processo? As potencialidades regionais são o que o Estado define ou o que pertence ao contexto histórico, social e econômico e ambiental da região? Entendemos que a valorização das diversidades existentes no território e sua dimensão nas ações são pontos positivos na PNDR, mas pela complexidade presente nas instâncias meso e micro-regionais a leitura merece visão ainda mais detalhada, para que investimentos não sejam aplicados no contexto local sem reflexão apoiada nas questões históricas e sociais intrínsecas. Ao que Lamoso (2009, p. 43) complementa Os territórios, pelos usos diferenciados que têm, impactam e são impactados de formas distintas quando recebem os mesmos tipos de investimento. A definição sobre a implantação ou não e qual a localização dos investimentos é política e exige reflexão contextualizada historicamente, na medida em que a relação custo-benefício é dinâmica e passível de alterações com o passar do tempo. Inclusive porque não devemos desprezar o avanço na técnica e a possibilidade que ela cria de transformar os impactos negativos decorrentes dos investimentos sobre as identidades sociais. Em relação ao desenvolvimento local e regional os Arranjos Produtivos Locais APL’s foram citados na PNDR como uma das estratégias governamentais a serem executadas para que as regiões tornem-se produtivas e competitivas. Pires eVerdi (2009, p. 92) comentam que A noção de “Arranjos Produtivos Locais”, como uma nova instância de organização e instituicionalização do planejamento e do desenvolvimento Territorial no Brasil, vem se tornando referência obrigatória para as novas estratégias e expectativas dos agentes públicos e privados. 5 Costa (2010, p. 125) reafirma que “O apoio ao desenvolvimento de APLs no Brasil vem ganhando cada vez mais espaço como importante instrumento estratégico de desenvolvimento regional”. Os APL’s se constituem em sistemas de cooperação e interação entre os agentes envolvidos, a fim de se estruturarem no espaço socioeconômico e geográfico a que estão inseridos e promoverem o aumento da capacidade competitiva da cadeia produtiva em questão. (COSTA, 2010). Observamos que, em consonância com a PNDR, os APL’s perpetuam a organização das atividades produtivas numa visão centralizadora de investimentos, formação de recursos humanos, tecnologia e inovação em regiões produtivas específicas no território. É como se promovessemos recortes espaciais tendo em vista a especialização ou potencialidade de cada região, microrregião ou município. O NORTE DE MINAS: DESENVOLVIMENTO REGIONAL E APL’S As diversidades regionais presentes território brasileiro também estão refletidas em Minas Gerais, talvez mais encontradas quando aproximamos nossa escala de análise nas mesorregiões que compõem o estado. A mesorregião Norte de Minas é extremamente diversa, reune fragilidades e desigualdades sociais, aliadas com potencialidades ao desenvolvimento econômico. Pereira (2007, p. 96) complementa essa idéia ao comentar que “Viajando pelo Norte de Minas não podemos deixar de dar razão a essa visão dualista da região, através da qual identificamos, concomitantemente, muita pobreza e nichos de riqueza, modernidade e tardicionalismo, produção e escassez, discursos e realidade.” A mesorregião está subdividida em sete microrregiões: Montes Claros, Bocaiuva, Grão Mogol, Janaúba, Januária, Salinas e Pirapora (mapa 1) 6 Mapa 1: Microrregiões do Norte de Minas Os 89 municípios estão distribuidos nas microrregiões: Montes Claros (22), Salinas (17), Januária (16), Janaúba (13), Pirapora (10), Grão Mogol (6) e Bocaiúva (5). No quadro natural, o fator que mais caracteriza o Norte de Minas é clima tropical semiúmido em transição para tropical semiárido, determinante na inclusão da região no semiárido do Brasil, de acordo com a classificação de Köppen. Esta inclusão trouxe consigo alguns investimentos nas décadas de 1960/1970 com incorporação a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE. Como afirmam Brandão e Wildhagen (2009, p. 27) Na década de 1960, a região é incorporada à SUDENE, que visava a coordenação das ações do governo federal com o objetivo de programar a industrialização na região e resolver os problemas agrícolas, agravados pela ocorrência das secas. Para tanto, foi criado um sistema de incentivos fiscais, consolidados no FINOR – Fundo de Investimentos do Nordeste. Com esses incentivos fiscais, várias indústrias se instalaram no Norte de Minas e se concentraram principalmente em Montes Claros, contribuindo para seu crescimento. A agricultura irrigada e as monoculturas, principalmente de eucalipto, também vieram 7 como impulsionadoras do desenvolvimento na década de 1970 e início de 1980. No entanto, seguindo uma tendência brasileira de retração da economia na década de 1990, os investimentos estatais diminuem, bem como, as indústrias instaladas para se beneficiarem com os incentivos fiscais do sistema FINOR, saem da região. Carleial e Cruz (2009, p. 9) nos explicam que Por sua vez, o crescimento econômico espetacular dos anos 1970 começara a tropeçar; no início dos anos 1980, instala-se a crise industrial, fragiliza-se o padrão de financiamento estatal do desenvolvimento, produzindo-se taxas negativas de variação do Produto Interno Bruto (PIB). Avaliamos que a PNDR identifica que os orgãos como a SUDENE podem articular a gestão macrorregional, assim como, procura articular as ações nessas instâncias Nas instâncias macrorregionais prevalece a atividade de elaboração dos planos estratégicos de desenvolvimento, a articulação de diretrizes e ações de desenvolvimento e a promoção de iniciativas em territórios priorizados. A instância macrorregional é especialmente relevante no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde o governo federal conta com órgãos específicos voltados à gestão regional, como a ADA e Adene, e com a criação das novas Sudam, Sudene e Sudeco, ora em discussão no parlamento. Cabe a esses órgãos a promoção do desenvolvimento includente e sustentável de suas respectivas áreas de atuação e a integração competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional. (PNDR, 2007, p. 15) Fragilidades econômicas e desigualdades sociais permeiam a maioria dos municípios da mesorregião. Assim, na PNDR (2007, p. 14) encontramos que A ação da Política não se limita à alocação equânime de recursos de origem federal nos territórios; ela reconhece as desigualdades regionais em múltiplas escalas de intervenção e orienta políticas e programas que promovam o desenvolvimento territorial. Busca, ainda, articular políticas setoriais para regiões e sub-regiões prioritárias, sobretudo as de baixa renda, estagnadas e com dinamismo recente, segundo a tipologia proposta pela PNDR. Esta tipologia proposta pela PNDR, ainda em 2006, classificou as microrregiões de acordo com cruzamento de dados em quatro regiões “idealtípicas”. As que integram o Norte de Minas foram classificadas como pertencentes ao grupo 2 : Microrregiões dinâmicas e grupo 3: Microrregiões Estagnadas (tabela 2). 8 Nº UF 254 255 256 257 258 259 260 MG MG MG MG MG MG MG Código da Microrregião Microrregião 310203 Januária - MG 310204 Janaúba - MG 310205 Salinas - MG 310206 Pirapora - MG 310207 Montes Claros - MG 310208 Grão Mogol - MG 310209 Bocaiúva - MG PNDR-2005 Dinâmica Dinâmica Dinâmica Estagnada Estagnada Dinâmica Estagnada Tabela 2: Classificação das microrregiões do Norte de Minas- tipologia da PNDR, 2005 Fonte: PNDR- 2005 Org.: COSTA, M.J.P. 2012 Para organizar os grupos de microrregiões, a PNDR (2007) considerou as características ligadas aos rendimentos, as dinâmicas econômicas, o grau de urbanização, a concentração da população e o Produto Interno Bruto - PIB na década de 1990. As características das microrregiões estão elencadas no quadro 1. Quadro 1: características das microrregiões Grupo 2: Microrregiões DINÂMICAS – MRGs com rendimentos médios e baixos, mas com dinâmica econômica significativa. Elas possuem presença rarefeita nas regiões Sul e Sudeste e são mais frequentes no Centro-Oeste e Nordeste, onde cobrem vastas extensões territoriais. O grau de urbanização é baixo (57,9%) e, embora abriguem cerca de 9% da população nacional, são responsáveis por apenas cerca de 4% do PIB. Grupo 3: Microrregiões ESTAGNADAS - MRGs com rendimento domiciliar médio, mas com baixo crescimento econômico. Em geral refletem dinamismo em períodos passados e possuem, em muitos casos, estrutura socioeconômica e capital social consideráveis. Nessas regiões, que apresentam um grau de urbanização relativamente elevado (75,3%), e são responsáveis por cerca de 18% do PIB nacional, residem cerca de 29% dos brasileiros. A sua espacialização mostra uma dispersão por todo território nacional, embora predominem nas regiões Sul e Sudeste, com importante presença em parte do Centro-Oeste. Org.: COSTA, M.J.P, 2012 Em relação aos APL’s enquanto estratégia de desenvolvimento, para o Norte de Minas não encontramos especificação na PNDR (2007), uma vez que, este não é um dos objetivos da política. No entanto, o governo do estado de Minas Gerais através da Secretária de Estado Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e Norte de Minas - SEDVAN criou um de Arranjo Produtivo Local- APL voltado especificamente para o segmento de Biocombustíveis. Segundo Garcia; Nogueira e Prado (2009, p. 278) 9 Além do etanol, outra potencialidade a ser melhor explorada no segmento de biocombustíveis é sua produção a partir de oleaginosas. Além da planta de biocombustíveis Sada no Jaíba, o Norte de Minas abriga, em Montes Claros, uma das unidades produtoras de biodiesel da Petrobras. Percebemos que num âmbito microrregional a cidade de Montes Claros polariza algumas medidas e ações do Governo Estadual, devido a usina de Biodiesel da Petróleo Brasileiro S/A – PETROBRÁS, do segmento de Biocombustíveis, estar nela instalada desde 2010. Como afirmam Junior Perez et al (2010, p. 10) “A Secretaria de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior do Estado de Minas Gerais - SECTES MG realiza diversas ações em conjunto com entidades regionais através do Arranjo Produtivo Local (APL) de Biocombustíveis e óleos vegetais em Montes Claros.” Em 2009, a SECTES divulgou na imprensa nacional que a usina para a produção de biodiesel pode envolver 20 mil famílias do Norte de Minas, por meio da agricultura familiar. Contudo, a formação de recursos humanos para a cadeira produtiva e agregação de valor, torna-se imprescindível. Outro fator considerado fundamental na região é o fortalecimento da cooperação entre os produtores, seja com associações ou cooperativas. a parceria dos governos e sociedade será fundamental para o sucesso da produção do biodiesel no Norte de Minas, o que poderá modificar o quadro social e econômico da região, considerada uma das mais pobres de Minas Gerais. De modo geral, este APL surge como uma alternativa para potencializar as ações, interligar os produtores de oleaginosas e estruturar as cadeias produtivas em todo o Norte de Minas, a fim de incrementar a produção na usina de Biodiesel Darcy Ribeiro. Todavia, vários têm sido os entraves para que este APL se traduza em desenvolvimento para a região. De acordo com Silva Junior et al (2010, p. 6) foram identificados os seguintes gargalos para seu pleno funcionamento: i) Dificuldade de assistência técnica, ii) Falta de zoneamento agroclimático de oleaginosas (com exceção da mamona), iii) Maior rentabilidade de outras culturas alternativas, iv) Falta de opções de escoamento da produção de oleaginosas para processamento na região, v) Dificuldade de acesso ao crédito/financiamento, vi) Baixa produtividade das principais oleaginosas, vii) Quebra de contratos, viii) Dificuldades de relacionamento entre a PETROBRAS e os produtores rurais da região. Na opinião dos autores, esses fatores não inviabilizam o APL. Constatam, apesar dos problemas, o potencial de desenvolvimento econômico e social resultante da implantação da Unidade de Produção de Biodiesel da PETROBRAS em Montes Claros. 10 CONSIDERAÇÕES FINAIS A PNDR mostra, em seu escopo, que a redução das desigualdades interregionais é um caminho para o desenvolvimento. Assim, suas medidas estão voltadas para o desenvolvimento local/regional. Percebemos que o Governo Federal, por meio de suas políticas, ainda concentra as ações para promover o desenvolvimento e na PNDR deixa claro que esta é de sua responsabilidade. Desta forma, encontramos dificuldades em entender como o Governo Federal irá se unir as bases sociais locais, os governos estaduais e municipais para em ações conjuntas definirem e identificarem as potencialidades a serem desenvolvidas em cada meso e microrregião. E ainda, se de fato essas potencialidades representam a realidade econômica, cultural e social das mesorregiões, ou se, surguem a partir de um contexto global. No caso do Norte de Minas, devido o seu contexto histórico, social e econômico e ambiental, as políticas públicas para o desenvolvimento regional foram mais expressivas após a sua incorporação à SUDENE. Em relação a PNDR encontramos um APL voltado para o segmento de Bicombustíveis no Norte de Minas, no entanto, as ações ainda estão concentradas na microrregião de Montes Claros. REFERÊNCIAS BRANDÃO, Elbe; WILDHAGEN, Cid. Potencialidades e Fragilidades de uma Região Carente de Desenvolvimento. In: Redução das desigualdades regionais Uma das Faces do Choque de Gestão. Brandão, Elbe (org.). Sistema SEDVAN/IDENE. Belo Horizonte: Crisálida Livraria e Editora, 2009. (pág. 271-291). Disponível em: http://www.bibliotecaidene.org/arquivos/album/381/arq_2535.pdf. Acesso em: Agosto/2012. BRASIL. Congresso Nacional. Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007 Lei nº 11.097, Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Regional- PNDR e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2007/Decreto/D6047.htm Acesso em Julho/2011. CARDOSO JR, José Celso; CASTRO, Paulo R. Furtado de MOTTA; Diana Meirelles da. 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