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REFLEXÕES SOBRE O DESENVOLVIMENTO REGIONAL E OS ARRANJOS
PRODUTIVOS LOCAIS - APL’s: O NORTE DE MINAS E SUAS
MICRORREGIÕES
COSTA, Marielle Jacinta Pereira
[email protected]
MAGALHÃES, Virgínia Ribeiro
[email protected]
PEREIRA, Anete Marília
[email protected]
Universidade Estadual de Montes Claros
RESUMO:
Este trabalho tem por objetivo promover algumas reflexões o sobre o Desenvolvimento
Regional tendo por base a Política Nacional de Desenvolvimento Regional- PNDR, bem
como, sobre os Arranjos Produtivos Locais - APLs enquanto uma das formas de atuação
da PNDR nas escalas meso e micro-regionais. O trabalho se realiza por meio de
revisões bibliográficas e pesquisa secundárias. Restringimos nossas reflexões a
mesorregião Norte de Minas Gerais, uma vez que a PNDR define que os planos e
programas de ação devem se direcionar para potencialidades concentradas em escalas
regionais e sub-regionais. Assim, procuramos identificar algum APL na referida região.
Concluímos que a mesorregião Norte de Minas, devido o seu contexto histórico, social e
econômico e ambiental possui necessidade de desenvolvimento e na PNDR têm suas
microrregiões agrupadas como dinâmicas e estagnadas. Em relação aos APL’s a PNDR
não os define, no entanto encontramos um APL voltado para o segmento de
Biocombustíveis no Norte de Minas.
PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimento Regional. Norte de Minas. Potencialidades.
Desigualdades.
INTRODUÇÃO
Com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e promover a igualdade no
acesso ao desenvolvimento foi instituído, em 22 de fevereiro 2007, através do decreto nº
6047, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR. Por meio dessa
iniciativa, o Estado procurou intervir através de políticas públicas, programas, fundos de
investimentos e planos de ação em diversas regiões que denotavam necessidade de
maior dinamismo.
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No contexto brasileiro, para promover o desenvolvimento e distribuir as
atividades produtivas no território, os elementos de gestão foram direcionados para
desenvolver as potencialidades regionais, definidas pelo PNDR como sub-regiões.
Neste sentido, medidas como a implantação de Arranjos Produtivos Locais - APL’s
foram adotadas.
Antes de expor como se deu a implantação de APL no Norte de Minas
consideramos necessário resgatar, de forma sucinta, como ocorreram tentativas para
desenvolver a região. O Norte de Minas Gerais pelas suas características físicas (o clima
tropical semiúmido em transição para tropical semiárido), sociais, econômicos e
históricos, foi incluído na região semiárida do Brasil, e, consequentemente, na área de
abrangência da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, que se
destaca como uma importante medidas direcionadas ao desenvolvimento de áreas de
ocorrência da seca.
A atuação SUDENE seguiu o modelo desenvolvimentista que se instalava no
país, de modo que passou a impulsionar a industrialização das cidades através de
incentivos financeiros e fiscais, a modernização da agricultura, a implantação de
reflorestamento por meio de monoculturas, principalmente de Eucalipto e Projetos de
irrigação.
Buscava-se, então, que a região seguisse as tendências brasileiras de
desenvolvimento, e assim emergiram investimentos em vários setores da economia e
principalmente da indústria. Ocorreram mudanças neste cenário quando, a partir da
década 1990, os incentivos financeiros e fiscais da SUDENE reduziram de forma
significativa e alguns setores da economia passaram a se retrair.
Baseando principalmente na Política Nacional de Desenvolvimento RegionalPNDR, enquanto política pública, bem como, o presente trabalho tem por objetivo
promover uma reflexão a despeito do Desenvolvimento Regional em escalas meso e/ou
microrregional. Buscamos, portanto, identificar APL’s inseridos no Norte de Minas.
METODOLOGIA
Para a elaboração deste trabalho utilizamos como metodologia pesquisa
bibliográfica, coleta de informações em órgãos como o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada - IPEA, bem como uma análise da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional-PNDR. Também realizamos revisão teórica sobre os Arranjos Produtivos
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Locais- APL’s, além de textos que discutem sobre desenvolvimento num contexto
regional, notadamente concernentes ao Norte de Minas.
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR e os Arranjos
Produtivos Produtivos Locais - APL’s como instrumentos para o Desenvolvimento
Local/Regional
Uma das manifestações de preocupação do Estado com a promoção do
desenvolvimento e redução das desigualdades regionais e sociais surge na Constituição
Federal de 1988, em que a mesma deixa claro, que este é um dos seus principais
objetivos do Estado. Conforme Cardoso Junior; Castro e Mota (2009, p. 12)
A preocupação com a redução das desigualdades sociais e regionais esteve
presente em todo o debate constitucional. Com efeito, entre os objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil (Art. 3o) consta: “III –
erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais”. As desigualdades regionais no Brasil ainda preocupam todos os
que se defrontam com a questão, configurando indagações e suposições
acerca do comportamento da dinâmica regional brasileira e do papel do
Estado.
As desigualdades presentes nas regiões brasileiras são observadas no artigo e
parágrafo da Constituição Brasileira acima citados como fatores que preocupam os que
as enfrentam, proporcionando questionamentos sobre o dinamismo regional brasileiro e
o papel do Estado neste contexto.
Observamos que a dimensão territorial, bem como as diversidades regionais do
Brasil surguem na Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR como
fatores positivos ao desenvolvimento. Na PNDR, o Ministério de Integração Negional
busca superar os problemas regionais por meio das explorações das potencialidades, por
sua vez, a superação das desigualdades devem ser alcançadas com a integração do
território.
Segundo a PNDR (2007, p. 7) “São ações que lançam olhares distintos, porém
complementares, à estratégia de valorização da diversidade regional brasileira, com
desdobramentos que abrangem dimensões capazes de servir de base a um
desenvolvimento includente e sustentável.”
Para além da redução das desigualdades, os programas e planos de ações se
direcionam a análise das potencialidades regionais e posteriormente a medidas para
estruturá-las e desenvolvê-las. A PNDR (2007, p. 16) assim define que
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A agenda de ações dos programas regionais inclui: organização dos atores
sociais e apoio à estruturação de instâncias de representação, bem como de
instrumentos e mecanismos de ação sub-regional; infra-estrutura de média e
pequena escala; apoio à inovação e fortalecimento de arranjos produtivos
locais; capacitação de recursos humanos; apoio à ampliação dos ativos
relacionais e oferta de crédito para as unidades produtivas. É importante
frisar que as políticas de desenvolvimento endógeno dependem da
mobilização das forças sociais das regiões.
Na visão da PNDR (2007, p. 16), as forças sociais da região “é que irão definir,
a partir de sua leitura da realidade regional, as estratégias específicas de ação, por meio
de pactuação em fóruns e outras instâncias de concertação territorial.”
A leitura da realidade regional apresenta-se então como fator determinante para
a implantação dessas ações. Daí, identificamos pontos importantes: É o Estado que fará
esta leitura? Como as forças sociais da região atuam nesse processo? As potencialidades
regionais são o que o Estado define ou o que pertence ao contexto histórico, social e
econômico e ambiental da região?
Entendemos que a valorização das diversidades existentes no território e sua
dimensão nas ações são pontos positivos na PNDR, mas pela complexidade presente nas
instâncias meso e micro-regionais a leitura merece visão ainda mais detalhada, para que
investimentos não sejam aplicados no contexto local sem reflexão apoiada nas questões
históricas e sociais intrínsecas. Ao que Lamoso (2009, p. 43) complementa
Os territórios, pelos usos diferenciados que têm, impactam e são impactados
de formas distintas quando recebem os mesmos tipos de investimento. A
definição sobre a implantação ou não e qual a localização dos investimentos é
política e exige reflexão contextualizada historicamente, na medida em que a
relação custo-benefício é dinâmica e passível de alterações com o passar do
tempo. Inclusive porque não devemos desprezar o avanço na técnica e a
possibilidade que ela cria de transformar os impactos negativos decorrentes
dos investimentos sobre as identidades sociais.
Em relação ao desenvolvimento local e regional os Arranjos Produtivos Locais APL’s foram citados na PNDR como uma das estratégias governamentais a serem
executadas para que as regiões tornem-se produtivas e competitivas. Pires eVerdi (2009,
p. 92) comentam que
A noção de “Arranjos Produtivos Locais”, como uma nova instância de
organização e instituicionalização do planejamento e do desenvolvimento
Territorial no Brasil, vem se tornando referência obrigatória para as novas
estratégias e expectativas dos agentes públicos e privados.
5
Costa (2010, p. 125) reafirma que “O apoio ao desenvolvimento de APLs no
Brasil vem ganhando cada vez mais espaço como importante instrumento estratégico de
desenvolvimento regional”.
Os APL’s se constituem em sistemas de cooperação e interação entre os agentes
envolvidos, a fim de se estruturarem no espaço socioeconômico e geográfico a que estão
inseridos e promoverem o aumento da capacidade competitiva da cadeia produtiva em
questão. (COSTA, 2010).
Observamos que, em consonância com a PNDR, os APL’s perpetuam a
organização das atividades produtivas numa visão centralizadora de investimentos,
formação de recursos humanos, tecnologia e inovação em regiões produtivas específicas
no território. É como se promovessemos recortes espaciais tendo em vista a
especialização ou potencialidade de cada região, microrregião ou município.
O NORTE DE MINAS: DESENVOLVIMENTO REGIONAL E APL’S
As diversidades regionais presentes território brasileiro também estão refletidas
em Minas Gerais, talvez mais encontradas quando aproximamos nossa escala de análise
nas mesorregiões que compõem o estado.
A mesorregião Norte de Minas é extremamente diversa, reune fragilidades e
desigualdades sociais, aliadas com potencialidades ao desenvolvimento econômico.
Pereira (2007, p. 96) complementa essa idéia ao comentar que “Viajando pelo Norte de
Minas não podemos deixar de dar razão a essa visão dualista da região, através da qual
identificamos, concomitantemente, muita pobreza e nichos de riqueza, modernidade e
tardicionalismo, produção e escassez, discursos e realidade.”
A mesorregião está subdividida em sete microrregiões: Montes Claros,
Bocaiuva, Grão Mogol, Janaúba, Januária, Salinas e Pirapora (mapa 1)
6
Mapa 1: Microrregiões do Norte de Minas
Os 89 municípios estão distribuidos nas microrregiões: Montes Claros (22),
Salinas (17), Januária (16), Janaúba (13), Pirapora (10), Grão Mogol (6) e Bocaiúva (5).
No quadro natural, o fator que mais caracteriza o Norte de Minas é clima
tropical semiúmido em transição para tropical semiárido, determinante na inclusão da
região no semiárido do Brasil, de acordo com a classificação de Köppen. Esta inclusão
trouxe consigo alguns investimentos nas décadas de 1960/1970 com incorporação a
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE.
Como afirmam
Brandão e Wildhagen (2009, p. 27)
Na década de 1960, a região é incorporada à SUDENE, que visava a
coordenação das ações do governo federal com o objetivo de programar a
industrialização na região e resolver os problemas agrícolas, agravados pela
ocorrência das secas. Para tanto, foi criado um sistema de incentivos fiscais,
consolidados no FINOR – Fundo de Investimentos do Nordeste.
Com esses incentivos fiscais, várias indústrias se instalaram no Norte de Minas e
se concentraram principalmente em Montes Claros, contribuindo para seu crescimento.
A agricultura irrigada e as monoculturas, principalmente de eucalipto, também vieram
7
como impulsionadoras do desenvolvimento na década de 1970 e início de 1980. No
entanto, seguindo uma tendência brasileira de retração da economia na década de 1990,
os investimentos estatais diminuem, bem como, as indústrias instaladas para se
beneficiarem com os incentivos fiscais do sistema FINOR, saem da região. Carleial e
Cruz (2009, p. 9) nos explicam que
Por sua vez, o crescimento econômico espetacular dos anos 1970 começara a
tropeçar; no início dos anos 1980, instala-se a crise industrial, fragiliza-se o
padrão de financiamento estatal do desenvolvimento, produzindo-se taxas
negativas de variação do Produto Interno Bruto (PIB).
Avaliamos que a PNDR identifica que os orgãos como a SUDENE podem
articular a gestão macrorregional, assim como, procura articular as ações nessas
instâncias
Nas instâncias macrorregionais prevalece a atividade de elaboração dos
planos estratégicos de desenvolvimento, a articulação de diretrizes e ações de
desenvolvimento e a promoção de iniciativas em territórios priorizados. A
instância macrorregional é especialmente relevante no Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, onde o governo federal conta com órgãos específicos voltados
à gestão regional, como a ADA e Adene, e com a criação das novas Sudam,
Sudene e Sudeco, ora em discussão no parlamento. Cabe a esses órgãos a
promoção do desenvolvimento includente e sustentável de suas respectivas
áreas de atuação e a integração competitiva da base produtiva regional na
economia nacional e internacional. (PNDR, 2007, p. 15)
Fragilidades econômicas e desigualdades sociais permeiam a maioria dos
municípios da mesorregião. Assim, na PNDR (2007, p. 14) encontramos que
A ação da Política não se limita à alocação equânime de recursos de origem
federal nos territórios; ela reconhece as desigualdades regionais em múltiplas
escalas de intervenção e orienta políticas e programas que promovam o
desenvolvimento territorial. Busca, ainda, articular políticas setoriais para
regiões e sub-regiões prioritárias, sobretudo as de baixa renda, estagnadas e
com dinamismo recente, segundo a tipologia proposta pela PNDR.
Esta tipologia proposta pela PNDR, ainda em 2006, classificou as microrregiões
de acordo com cruzamento de dados em quatro regiões “idealtípicas”. As que integram
o Norte de Minas foram classificadas como pertencentes ao grupo 2 : Microrregiões
dinâmicas e grupo 3: Microrregiões Estagnadas (tabela 2).
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Nº
UF
254
255
256
257
258
259
260
MG
MG
MG
MG
MG
MG
MG
Código
da Microrregião
Microrregião
310203
Januária - MG
310204
Janaúba - MG
310205
Salinas - MG
310206
Pirapora - MG
310207
Montes Claros - MG
310208
Grão Mogol - MG
310209
Bocaiúva - MG
PNDR-2005
Dinâmica
Dinâmica
Dinâmica
Estagnada
Estagnada
Dinâmica
Estagnada
Tabela 2: Classificação das microrregiões do Norte de Minas- tipologia da PNDR, 2005
Fonte: PNDR- 2005
Org.: COSTA, M.J.P. 2012
Para organizar os grupos de microrregiões, a PNDR (2007) considerou as
características ligadas aos rendimentos, as dinâmicas econômicas, o grau de urbanização, a
concentração da população e o Produto Interno Bruto - PIB na década de 1990. As
características das microrregiões estão elencadas no quadro 1.
Quadro 1: características das microrregiões
Grupo 2: Microrregiões DINÂMICAS – MRGs com rendimentos médios e baixos, mas com
dinâmica econômica significativa. Elas possuem presença rarefeita nas regiões Sul e Sudeste e
são mais frequentes no Centro-Oeste e Nordeste, onde cobrem vastas extensões territoriais. O
grau de urbanização é baixo (57,9%) e, embora abriguem cerca de 9% da população nacional, são
responsáveis por apenas cerca de 4% do PIB.
Grupo 3: Microrregiões ESTAGNADAS - MRGs com rendimento domiciliar médio, mas com
baixo crescimento econômico. Em geral refletem dinamismo em períodos passados e possuem,
em muitos casos, estrutura socioeconômica e capital social consideráveis. Nessas regiões, que
apresentam um grau de urbanização relativamente elevado (75,3%), e são responsáveis por cerca
de 18% do PIB nacional, residem cerca de 29% dos brasileiros. A sua espacialização mostra uma
dispersão por todo território nacional, embora predominem nas regiões Sul e Sudeste, com
importante presença em parte do Centro-Oeste.
Org.: COSTA, M.J.P, 2012
Em relação aos APL’s enquanto estratégia de desenvolvimento, para o Norte de
Minas não encontramos especificação na PNDR (2007), uma vez que, este não é um dos
objetivos da política. No entanto, o governo do estado de Minas Gerais através da
Secretária de Estado Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do
Jequitinhonha, Mucuri e Norte de Minas - SEDVAN criou um de Arranjo Produtivo
Local- APL voltado especificamente para o segmento de Biocombustíveis.
Segundo Garcia; Nogueira e Prado (2009, p. 278)
9
Além do etanol, outra potencialidade a ser melhor explorada no segmento de
biocombustíveis é sua produção a partir de oleaginosas. Além da planta de
biocombustíveis Sada no Jaíba, o Norte de Minas abriga, em Montes Claros,
uma das unidades produtoras de biodiesel da Petrobras.
Percebemos que num âmbito microrregional a cidade de Montes Claros polariza
algumas medidas e ações do Governo Estadual, devido a usina de Biodiesel da Petróleo
Brasileiro S/A – PETROBRÁS, do segmento de Biocombustíveis, estar nela instalada
desde 2010. Como afirmam Junior Perez et al (2010, p. 10) “A Secretaria de Ciência,
Tecnologia e Ensino Superior do Estado de Minas Gerais - SECTES MG realiza diversas
ações em conjunto com entidades regionais através do Arranjo Produtivo Local (APL) de
Biocombustíveis e óleos vegetais em Montes Claros.”
Em 2009, a SECTES divulgou na imprensa nacional que
a usina para a produção de biodiesel pode envolver 20 mil famílias do Norte
de Minas, por meio da agricultura familiar. Contudo, a formação de recursos
humanos para a cadeira produtiva e agregação de valor, torna-se
imprescindível. Outro fator considerado fundamental na região é o
fortalecimento da cooperação entre os produtores, seja com associações ou
cooperativas. a parceria dos governos e sociedade será fundamental para o
sucesso da produção do biodiesel no Norte de Minas, o que poderá modificar
o quadro social e econômico da região, considerada uma das mais pobres de
Minas Gerais.
De modo geral, este APL surge como uma alternativa para potencializar as ações,
interligar os produtores de oleaginosas e estruturar as cadeias produtivas em todo o
Norte de Minas, a fim de incrementar a produção na usina de Biodiesel Darcy Ribeiro.
Todavia, vários têm sido os entraves para que este APL se traduza em desenvolvimento
para a região. De acordo com Silva Junior et al (2010, p. 6) foram identificados os
seguintes gargalos para seu pleno funcionamento:
i) Dificuldade de assistência técnica, ii) Falta de zoneamento agroclimático
de oleaginosas (com exceção da mamona), iii) Maior rentabilidade de outras
culturas alternativas, iv) Falta de opções de escoamento da produção de
oleaginosas para processamento na região, v) Dificuldade de acesso ao
crédito/financiamento, vi) Baixa produtividade das principais oleaginosas,
vii) Quebra de contratos, viii) Dificuldades de relacionamento entre a
PETROBRAS e os produtores rurais da região.
Na opinião dos autores, esses fatores não inviabilizam o APL. Constatam, apesar dos
problemas, o potencial de desenvolvimento econômico e social resultante da
implantação da Unidade de Produção de Biodiesel da PETROBRAS em Montes Claros.
10
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A PNDR mostra, em seu escopo, que a redução das desigualdades interregionais
é um caminho para o desenvolvimento. Assim, suas medidas estão voltadas para o
desenvolvimento local/regional.
Percebemos que o Governo Federal, por meio de suas políticas, ainda concentra
as ações para promover o desenvolvimento e na PNDR deixa claro que esta é de sua
responsabilidade. Desta forma, encontramos dificuldades em entender como o Governo
Federal irá se unir as bases sociais locais, os governos estaduais e municipais para em
ações conjuntas definirem e identificarem as potencialidades a serem desenvolvidas em
cada meso e microrregião. E ainda, se de fato essas potencialidades representam a
realidade econômica, cultural e social das mesorregiões, ou se, surguem a partir de um
contexto global.
No caso do Norte de Minas, devido o seu contexto histórico, social e econômico
e ambiental, as políticas públicas para o desenvolvimento regional foram mais
expressivas após a sua incorporação à SUDENE. Em relação a PNDR encontramos um
APL voltado para o segmento de Bicombustíveis no Norte de Minas, no entanto, as
ações ainda estão concentradas na microrregião de Montes Claros.
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