Excelentíssimos Senhores Conselheiros
Conselho Nacional de Justiça
Brasília - DF
URGENTE: julgamento previsto para 13/02/2014, às 14h
Assunto: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público | Atos
Administrativos | Improbidade Administrativa | Violação aos Princípios
Administrativos (10014) 1
Ementa: Constitucional e Administrativo. Licitação 14/2014 do TJRJ.
Contratação de serviços de táxi. Existência de veículos oficiais e pessoal
habilitado para a condução. Ato antieconômico. Violação à Resolução CNJ
83/2009. Ilegalidade.
SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – SINDJUSTIÇA-RJ, CNPJ nº
30.904.288/0001-90, com sede no Rio de Janeiro-RJ, na Travessa do Paço nº 23,
13º e 14º andares, CEP 20010-170, com suporte no artigo 8º, III, da Constituição da
República, e artigos 91 e 96 do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça,
propõe PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO com pedido
de MEDIDA LIMINAR em face do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO, conforme segue:
1. DA SÍNTESE DO OBJETO E DA LEGITIMIDADE
O requerente congrega servidores públicos vinculados à Justiça
Estadual do Rio de Janeiro (estatuto incluso) e age em favor dos interesses da
categoria para que seja anulada a Licitação 14/2014, do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio de Janeiro, pois visa uma vultuosa contratação de táxis para atender a
demanda de transporte do órgão, mesmo possuindo veículos oficiais em quantidade
suficiente, sendo atitude antieconômica que contraria a finalidade da Resolução
CNJ 83, de 2009.
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De acordo com as Tabelas Processuais Unificadas do Poder Judiciário, expedidas pelo Conselho Nacional
de Justiça.
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Trata-se, portanto, da defesa de interesse ou direito coletivo 2 da
categoria sintetizada na entidade sindical ou, pelo menos, de interesse ou direito de
parte da mesma categoria; 3 senão, de direitos individuais homogêneos dos
servidores interessados, porque “decorrentes de origem comum”, 4 hipóteses que,
indistintamente, alcançam legitimidade ativa extraordinária ao sindicato, porquanto
pleiteia, em nome próprio, direito alheio, assim autorizado por lei.
A exigida autorização legislada vem da Constituição da República,
cujo artigo 8º, III, atribui às entidades sindicais “a defesa dos direitos e interesses
coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou
administrativas”, tal que o Supremo Tribunal Federal já decidiu que estas entidades
“têm legitimidade processual para atuar na defesa de todos e quaisquer direitos
subjetivos individuais e coletivos dos integrantes da categoria por ele
representada” 5.
2. DO CABIMENTO
2
Em atenção ao artigo 81, parágrafo único, II, da Lei 8.078, de 1990, está-se diante de um interesse ou
direito coletivo quando “todos os co-titulares dos direitos mantêm relações jurídicas ou vínculos jurídicos
formais com a parte contrária, ou seja, a parte contra a qual se dirige a pretensão ou o pedido” ou em razão
“de uma relação jurídica base que une os sujeitos entre si, de modo a fazer com que eles integrem grupo,
classe ou categoria diferenciada de pessoas determinadas ou determináveis com interesses convergentes
sobre o mesmo bem indivisível (jurídica ou faticamente), independente de manterem ou não vínculo jurídico
com a parte contrária”, conforme leciona Alcides A. Munhoz da Cunha (Evolução das Ações Coletivas no
Brasil. Revista de Processo, n. 77, 1995, p. 229). Pedro Lenza (Teoria Geral da Ação Civil Pública. São
Paulo, RT, 2003, p. 71), explica sobre a indivisibilidade dos bens sobre os quais convergem os interesses
coletivos: “Em relação aos interesses coletivos, a indivisibilidade dos bens é percebida no âmbito interno,
dentre os membros do grupo, categoria ou classe de pessoas. Assim, o bem ou interesse coletivo não pode
ser partilhado internamente entre as pessoas ligadas por uma relação jurídica-base ou por um vínculo
jurídico; todavia externamente, o grupo, categoria ou classe de pessoas, ou seja, o ente coletivo, poderá
partir o bem, exteriorizando o interesse da coletividade.”
3
A possibilidade de proteção coletiva dos direitos e interesses de parte da categoria representada pela
entidade de classe é afirmada na Súmula 630 do Supremo Tribunal Federal: “A entidade de classe tem
legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma
parte da respectiva categoria.”
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Em atenção ao artigo 81, parágrafo único, III, da Lei 8.078, de 1990, está-se diante de direitos individuais
homogêneos, quando um direito eminentemente individual foi erigido à categoria de interesses
metaindividuais meramente para fins de tutela coletiva. A transindividualidade do direito individual
homogêneo é legal ou artificial. Pode-se dizer “acidentalmente coletivos” os direitos individuais homogêneos,
porquanto os sujeitos são perfeitamente identificados ou identificáveis e a união entre aqueles coletivamente
tutelados decorrerá de uma situação fática de origem comum a todos. Pedro Lenza (Teoria Geral da Ação
Civil Pública. São Paulo, RT, 2003, p. 71) entende que os interesses individuais homogêneos “caracterizamse por sua divisibilidade plena, na medida em que, além de serem os sujeitos determinados, não existe, por
regra, qualquer vínculo jurídico ou relação jurídica-base ligando-os”; ao passo que Ada Pellegrini Grinover
(Código de Defesa do Consumidor comentado, 7. Ed., Rio de Janeiro, Forense, 1998, p. 813) posiciona-se
em sentido contrário: “Isso significa, no campo do direito processual, que, antes das liquidações e execuções
individuais (…), o bem jurídico objeto de tutela ainda é tratado de forma indivisível, aplicando-se a toda a
coletividade, de maneira uniforme, a sentença de procedência ou improcedência.”
5
Supremo Tribunal Federal, Primeira Turma, AgReg-RE 197029/SP, Ministro Ricardo Lewandowski, j.
13/12/2006, DJ 16/02/2007, p. 40: “(…) O Plenário do Supremo Tribunal Federal deu interpretação ao art.
8º, III, da Constituição e decidiu que os sindicatos têm legitimidade processual para atuar na defesa
de todos e quaisquer direitos subjetivos individuais e coletivos dos integrantes da categoria por ele
representada. (…)”
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Versa o artigo 91 do Regimento Interno do Conselho Nacional de
Justiça sobre as hipóteses de cabimento do procedimento de controle
administrativo, nos seguintes termos:
Art. 91. O controle dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos
do Poder Judiciário será exercido pelo Plenário do CNJ, de ofício ou mediante
provocação, sempre que restarem contrariados os princípios estabelecidos
no art. 37 da Constituição, especialmente os de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência, sem prejuízo da competência do
Tribunal de Contas da União e dos Tribunais de Contas dos Estados. (grifou-se)
Como se percebe, este pedido tem suporte perfeito na regra e deve
ser recebido como procedimento de controle administrativo, porque a indevida
contratação de taxis, quando o Tribunal possui veículos suficientes para o transporte
institucional, é praxe administrativa que viola os princípios insculpidos no artigo 37
da Constituição da República.
Sucessivamente, caso se entenda pela residualidade do objeto, a
demanda deverá ser recebida como pedido de providências, nos conformes do artigo
98 do Regimento Interno 6.
Ademais, o objeto discutido tem repercussão para toda a
Administração Judiciária Nacional, até mesmo porque a questão do transporte
oficial, tamanha a sua importância, foi objeto da Resolução CNJ 83, de 2009.
O caso requer, portanto, a atuação do Conselho Nacional de Justiça
para a restauração da legalidade na Justiça Estadual do Rio de Janeiro, para que
anule a Licitação 14/2014, do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, e
determine a Administração que se abstenha da contratação de táxis para o transporte
institucional, conforme se passa a demonstrar.
3. DA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA ILEGAL
Por meio do Edital da Licitação 14/2014, de 31 de janeiro de 2014,
6
Regimento Interno: Art. 98. As propostas e sugestões tendentes à melhoria da eficiência e eficácia do Poder
Judiciário bem como todo e qualquer expediente que não tenha classificação específica nem seja acessório
ou incidente serão incluídos na classe de pedido de providências, cabendo ao Plenário do CNJ ou ao
Corregedor Nacional de Justiça, conforme a respectiva competência, o seu conhecimento e julgamento. Art.
99. Em caso de risco de prejuízo iminente ou de grave repercussão, o Plenário do CNJ, o Presidente, o
Corregedor Nacional ou o Relator poderão, no âmbito de sua competência e motivadamente, adotar
providências acauteladoras sem a prévia manifestação da autoridade, observados os limites legais. Parágrafo
único. Quando a medida cautelar for deferida pelo Relator, será submetida a referendo do Plenário na
primeira sessão ordinária seguinte.
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o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro pretende a contratação de
“serviços de transporte de passageiros, por intermédio de táxi, de uso não contínuo,
para atender aos servidores, colaboradores e autoridades no exercício de suas
funções a serviço do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro, pelo prazo de 12
(doze) meses” (anexo).
Ocorre que, conforme o documento anexo, extraído do Portal da
Transparência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, atualizado pelo
Aviso 09/2014 da Presidência do Tribunal, existem 785 veículos oficiais ativos na
frota, sendo 474 de serviço, 105 de reserva técnica de representação e 206 de
representação.
Ademais, ainda conforme o Portal da Transparência, o Tribunal de
Justiça do Estado do Rio de Janeiro possui terceirizados encarregados da condução
desses veículos (anexo).
De antemão, a medida não parece guardar proporcionalidade, eis
que surge a dúvida sobre necessidade e adequação dessa licitação de serviços de
táxi, pois, para a mesma condução de servidores, colaboradores e autoridades, o
Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro possui meios de transporte
suficientes e pessoal habilitado para a tarefa.
Vale lembrar que o Conselho Nacional de Justiça se debruçou em
situação muito próxima a essa, em que houve dúvidas sobre o correto uso do
dinheiro público no transporte institucional, oportunidade em que asseverou a
necessidade do emprego racional dos gastos administrativos nessa questão:
[...] Ainda que não tenha a mesma magnitude da Resolução nº 7/2005, sobre o
nepotismo, o fundamento ético-jurídico é o mesmo: a moralidade e a
impessoalidade na gestão pública. Ressalta-se, neste caso, a ética
republicana de austeridade no uso dos bens públicos e a necessidade de
eleição de prioridades nos gastos públicos.
Este Conselho já se deparou com situações de abuso. Causou-me impressão o
relato do estado de quase abandono das comarcas de determinado Tribunal de
Justiça, com juízes tendo de adquirir material de consumo para não interromper
os serviços dos cartórios, com dinheiro do próprio bolso, enquanto o tribunal
renovava a frota à disposição dos desembargadores com automóveis de luxo.
Infelizmente, não é fato isolado.
Muitos dirigentes de tribunais reclamam dos limites da Lei de Responsabilidade
Fiscal, alegando que o percentual do orçamento destinado ao Poder Judiciário é
insuficiente. Mas não abrem mão do dispêndio de recursos para aquisição e
manutenção de automóveis para uso individual de magistrados.
Entendo ser o Conselho Nacional de Justiça órgão competente para o
controle administrativo finalístico dos tribunais, nessas matérias, definindo
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diretrizes aplicáveis a todos. A autonomia dos tribunais não é princípio
absoluto, não podendo servir de pretexto para manter situações que signifiquem
privilégios e confusão entre os espaços públicos e privados.
Com a devida vênia, não concordo com o argumento do eminente Conselheiro
Relator no sentido de que “só hão de merecer regulamentação nacional
homogênea aquelas situações onde haja dúvida objetiva quanto à matéria ou em
temas inaugurados pela Emenda Constitucional 45/2004 – órfãos de
disciplinamento pela lei orgânica da magistratura nacional prometida pelo caput
do art. 93 da CF – ou quando evidenciado um quadro de abusos administrativos
digno de intervenção incisiva do CNJ.” A matéria ora em análise deve ser
tratada uniformemente por todos os tribunais brasileiros, pois envolve
planejamento, moralidade, razoabilidade e eficiência na administração do
patrimônio público.
Afronta os princípios da eficiência e da moralidade a realização de vultosas
despesas com aquisição e utilização de veículos oficiais para uso individual
de magistrados, em detrimento do melhor aparelhamento do Poder
Judiciário e, conseqüentemente, melhor atendimento aos jurisdicionados.
O cerne da questão é a destinação dos recursos públicos, não regularidade dos
certames licitatórios, já que há controle interno e externo incumbido de
fiscalizar o cumprimento ou não da legislação sobre licitações pelos tribunais
brasileiros. [...] (Voto condutor do Conselheiro Paulo Lôbo no PP
200810000019087)
Essa discussão desaguou na edição da Resolução CNJ 83, de 2009,
que dispõe sobre a aquisição, locação e uso de veículos no âmbito do Poder
Judiciário brasileiro, e da inteligência do seu artigo 7º se extrai os requisitos da
efetiva necessidade e economicidade das medidas que envolvam o transporte
institucional:
Art. 7º. A aquisição e locação de veículos oficiais ficarão sempre condicionadas
às efetivas necessidades do serviço, à compatibilidade do dispêndio com o
planejamento estratégico do órgão, à dotação orçamentária prévia
correspondente e à observância das normas de licitação, observado o disposto
no art. 6º da Lei nº 1.081, de 13 de abril de 1950. (grifou-se)
Ora, os documentos demonstram, prima facie, a desnecessidade da
contratação de serviço de transporte dada a suficiência de material e pessoal para
cumprir com o mesmo objeto licitado, onde se encontra uma inexplicada
duplicidade de gastos públicos para idêntica finalidade, daí a sua
antieconomicidade 7 e o consequente malferimento, ainda que indireto, do artigo 7º
da Resolução CNJ 83.
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Segundo o Tribunal de Contas da União, Ato antieconômico é o que onera, indevidamente, o erário, mesmo
que praticado com a observância das formalidades legais, não atendendo ao interesse público ou afrontando
os princípios constitucionais da eficiência, eficácia e efetividade.
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Assim, a Resolução 83 reforça a possibilidade do Conselho
Nacional de Justiça exercer o controle de economicidade 8 da Licitação 14/2014,
como decorrência da permissão do controle da atuação financeira do Poder
Judiciário, conforme disposta no § 4º do artigo 103-B da Constituição da República.
Até mesmo porque a aparente desnecessidade na contratação de
serviço de táxi em questão, se confirmada, vai de encontro ao dever de eficiência
disposto no inciso II do artigo 37 da Constituição, consagrado para impor a busca
dos melhores resultados e satisfação do jurisdicionado, com o menor custo para a
máquina.
A inserção desse princípio serviu para esclarecer que a satisfação
do jurisdicionado deve ser alcançada mediante a otimização dos atos
administrativos, conjugada com o menor consumo possível de recursos públicos,
pois a Administração deve uma “atuação idônea, econômica e satisfatória na
realização de finalidades públicas” 9.
Vale dizer, o “satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros” 10 somente será alcançado com eficiência se for
utilizado o “meio menos oneroso para alcançar o fim público 11, o que não parece
estar sendo observado nesse caso, vez que a Licitação 14/2014, se finalizada, criará
despesa pública que já é suportada pelos cofres da Justiça do Estado do Rio de
Janeiro.
Vale lembrar que o Tribunal de Contas da União conceitua ato
antieconômico como aquele que “onera, indevidamente, o erário, mesmo que
praticado com a observância das formalidades legais, não atendendo ao interesse
público ou afrontando os princípios constitucionais da eficiência, eficácia e
efetividade”.
A propósito, a Lei 8.429, de 1992, taxa a conduta antieconômica de
ato de improbidade que causa prejuízo ao erário público:
8
Segundo José Nagel, “visa aferir a relação entre o custo e o benefício das atividades e resultados obtidos
pelos administradores na gestão orçamentária, financeira e patrimonial, pelos aspectos da eficiência e
eficácia à luz de critérios ou parâmetros de desempenho” (in Normas gerais sobre fiscalização e julgamento a
cargo do TCU. Revista do Tribunal de Contas da União, n. 74, p. 32, out/dez 1997.
9
MODESTO, Paulo. Notas para um Debate sobre o Princípio Constitucional da Eficiência. Revista Eletrônica
de Direito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 10, maio /
junho / julho, 2007. Disponível na internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-10-MAIO-2007PAULO%20MODESTO.pdf>. Acesso em 19 de julho de 2012.
10
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999. Pág. 60
11
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 19ª edição. Rio de Janeiro: Lumen,
2008. Página 33.
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Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao
erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (grifou-se)
Eis, portanto, a atuação ilegal que viola o dever de economicidade
inerente à atividade administrativa, pois Administração pretende a licitação de
serviços para os quais possui todos os meios necessários de fornecimento, razão
pela qual se faz necessária a intervenção do Conselho Nacional de Justiça para sanar
a ilegalidade e anular a Licitação 14/2014, de 31 de janeiro de 2014, do Tribunal de
Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
4. DA MEDIDA LIMINAR
A garantia de tutela tempestiva, nos termos do inciso LXXVIII do
artigo 5º da Constituição da República, assegura a todos, no âmbito judicial ou
administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitação. Só assim distribui-se o inevitável ônus do tempo do
processo, a restar esta sobrecarga não apenas aos servidores públicos (que, além de
serem vítimas das ilegalidades, têm de suportar o tempo do processo), mas também
às autoridades públicas (que geralmente aguardam sem pressa a solução do processo
administrativo).
Entre os meios que garantem a celeridade do processo
administrativo, está a possibilidade de o relator deferir as medidas urgentes e
acauteladoras, quando haja fundado receio de prejuízo, dano irreparável ou risco
de perecimento do direito invocado, nos termos do inciso XI do artigo 25 do
Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça 12.
É o caso.
Plausível o direito invocado, pelas razões já expostas, que
evidenciam a ilegalidade da licitação combatida. Por outro lado, sobre o perigo de
dano, serão nefastos os efeitos do ato impugnado, vez que trará prejuízos
irreversíveis ao erário público.
E é mesmo urgente a necessidade da liminar, pois o julgamento
das propostas está previsto para o dia 13 de fevereiro de 2014, às 14h.
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Regimento Interno: Art. 25. São atribuições do Relator: (...) XI - deferir medidas urgentes e acauteladoras,
motivadamente, quando haja fundado receio de prejuízo, dano irreparável ou risco de perecimento do direito
invocado, determinando a inclusão em pauta, na sessão seguinte, para submissão ao referendo do Plenário;
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Portanto, somente com a concessão de liminar para suspender a
Licitação 14/2014, de 31 de janeiro de 2014, do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio de Janeiro, é que se evitará a continuidade dos prejuízos que sofrem os
interesses da categoria de ter um Judiciário pautado na eficiência e na moralidade.
5. DOS REQUERIMENTOS
Ante o exposto, em favor dos substituídos que se encontram na
situação relatada, requer:
(a) com urgência, a concessão de medida liminar para suspender a
Licitação 14/2014, de 31 de janeiro de 2014, do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio de Janeiro;
(b) a intimação da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio de Janeiro, para prestar informações e cumprir a liminar;
(c) no mérito, a procedência dos pedidos, para confirmar a liminar e
anular a Licitação 14/2014, de 31 de janeiro de 2014, do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio de Janeiro, determinando-se à Administração que se abstenha de
fazer nova licitação para a contratação de táxis a fim de substituir o transporte
institucional;
(d) por fim, para melhor organização da banca de advogados
constituída, a expedição das publicações em nome do advogado Rudi Meira
Cassel, OAB/DF 22.256.
Brasília, 6 de fevereiro de 2014.
[assinado eletronicamente]
Jean P. Ruzzarin
OAB/DF 21.006
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