DESENVOLVIMENTO E SUBDESENVOLVIMENTO
NO BRASIL
Luiz Carlos Bresser-Pereira
Verbete para o livro “Temas clássicos (e não
tanto) do Pensamento Social no Brasil”,
organizado por André Bueno e Lilia Moritz
Schwarcz. Junho de 2010.
Hoje não podemos mais pensar o Brasil como um país “pobre”. O Brasil já é um país de
renda média, que realizou sua revolução capitalista. É uma sociedade na qual a
apropriação do excedente econômico não mais se realiza através do controle direto do
Estado, mas através dos lucros realizados no mercado pelos empresários; é uma
sociedade capitalista tecnoburocrática porque a classe profissional se tornou igualmente
importante na partilha do excedente econômico sob a forma de ordenados elevados.
Entretanto, não obstante o razoável grau de desenvolvimento econômico que já alcançou,
o Brasil é ainda um país subdesenvolvido. Não porque sua renda por habitante seja muito
baixa, mas porque continua a ser um país dual – um país que até hoje não logrou integrar
toda a sua população no mercado de trabalho. A análise clássica da “dualidade básica” da
economia brasileira foi realizada por Ignácio Rangel em 1957. O país já conta com um
setor capitalista industrializado e tecnologicamente sofisticado, mas esse setor ainda não
foi capaz de absorver toda a mão-de-obra disponível, de forma que uma parte dela se
mantem mal empregada ou subempregada. O segundo setor não pode ser chamado
“tradicional” porque está ligado ao sistema capitalista e para ele é funcional. Mas é um
país no qual a desigualdade econômica continua elevada, ainda que tenha se reduzido
desde transição democrática de1985, e principalmente porque sua sociedade ainda está
marcada por uma heterogeneidade estrutural.
Enquanto o setor capitalista não for capaz de absorver toda a “oferta ilimitada de
trabalho” existente no Brasil, o país continuará dual. As transferências de renda para os
pobres, que vêm sendo efetivas em reduzir a desigualdade, integraram uma massa de
cidadãos no mercado de consumo capitalista, mas não os integrou ainda no mercado de
trabalho.
O Brasil continua, portanto, injusto e subdesenvolvido. A “cura” para esse duplo mal
(pobreza e desigualdade) é o desenvolvimento econômico, que ocorreu de maneira muito
forte entre 1930 e 1980, quando o país realizou sua revolução nacional e industrial – os
dois componentes da revolução capitalista. O desenvolvimento econômico é um processo
histórico de crescimento da produtividade e dos padrões de vida da população causado
pela sistemática utilização do excedente econômico na acumulação de capital e no
progresso técnico. Ocorre a partir da revolução capitalista, porque foi só a partir dela que
o reinvestimento do excedente econômico (a produção que excede o consumo necessário)
na produção e a incorporação sistemática do progresso técnico tornaram-se realidades
históricas. Essa foi a experiência de todos os países hoje considerados desenvolvidos ou
ricos. Apoiadas em duas ideologias – o nacionalismo e o liberalismo – suas elites
burguesas se associaram ao monarca absoluto, já no século XVI, construíram sua nação,
dotaram-na de um território e de um Estado, e definiram as regras de um mercado
nacional amplo e competitivo. O nacionalismo do XIX foi a ideologia da formação do
Estado nacional – uma instituição imprescindível para o desenvolvimento econômico; o
liberalismo foi a ideologia das liberdades civis e da construção social do mercado.
Além da dualidade social existe outro fator a determinar o subdesenvolvimento de um
país: sua dependência formal ou informal em relação aos grandes países industrializados.
Essa foi uma das contribuições mais interessantes que o economista Celso Furtado deu à
teoria do desenvolvimento. Como o desenvolvimento econômico é um processo histórico
que ocorre a partir da revolução capitalista, também o subdesenvolvimento tem essa
característica. Um país subdesenvolvido não é apenas um país “atrasado” em termos
econômicos porque realizou sua revolução nacional e capitalista depois de os países ricos
a terem feito. É também um país cujas elites aceitam a subordinação a uma potência
imperial. É praticamente impossível alcançar o desenvolvimento econômico em uma
situação colonial formal ou mesmo de mera dependência, porque os países ricos estão
sempre agindo de forma imperial em relação a eles, estão sempre “chutando a escada”
para que os que vêm atrás não consigam também chegar ao seu próprio nível. Essa
expressão foi criada em 1846 por um economista alemão, Friedrich List, para descrever o
que a Inglaterra estava tentando fazer com a Alemanha na primeira metade do século
XIX com seus conselhos para que não se industrializasse. Grandes países asiáticos, como
China e Índia, foram subdesenvolvidos enquanto eram parte de impérios industriais, mas
no momento em que obtiveram sua independência deixaram de ser subdesenvolvidos,
porque seu povo e suas elites mostraram-se nacionalistas e passaram a adotar suas
respectivas estratégias nacionais de desenvolvimento. Já os países da América Latina
libertaram-se politicamente no início do século XIX, mas suas elites continuaram
cronicamente dependentes, considerando-se “européias”, e, por isso, os países
continuaram subdesenvolvidos, incapazes de realizar sua revolução capitalista. No caso
do Brasil, foi apenas a partir da Revolução de 1930, quando uma elite nacionalista
assumiu o comando do país, que o desenvolvimento industrial foi desencadeado.
O desenvolvimento de um país retardatário e dependente passa geralmente por três
etapas: acumulação primitiva primário-exportadora, revolução nacional e industrial, e
desenvolvimento sustentado. Na primeira fase, o país geralmente aproveita um ou mais
recursos naturais para exportar e, assim, dar origem aos quatro elementos fundamentais
para a revolução capitalista: um mercado interno, um Estado organizado, um estoque
inicial de capital, e um conjunto de empresários capazes de obter crédito no mercado
interno, inovar e investir. É a fase mais difícil porque esses quatro fatores estão ainda
ausentes e não há uma forma clara de fazê-los surgir. E é problemática, porque a
commodity que o país exporta geralmente provoca uma sobreapreciação permanente da
moeda do país denominada doença holandesa que impede sua industrialização. Em
consequência o país passa a ter duas taxas de câmbio de equilíbrio: a de equilíbrio
“corrente” ou de mercado, determinada pela commodity que utiliza os recursos naturais
abundantes e baratos do país, e a taxa de câmbio de equilíbrio “industrial” – a taxa que é
necessária para que outras indústrias eficientes, que utilizam tecnologia no estado-da-arte
mundial, sejam competitivas internacionalmente. Para se industrializar veremos que a
condição número um é neutralizar a doença holandesa.
A segunda fase – a fase da revolução nacional e industrial – só é lograda quando o país
consegue neutralizar sua doença holandesa eliminando a sobreapreciação crônica da
moeda local, ou, em outras palavras, deslocando a taxa de câmbio do equilíbrio corrente
para a de equilíbrio industrial. Enquanto os economistas não sabiam o que era a doença
holandesa, a forma de neutralizá-la era intuitiva e apenas do lado das importações: o
governo estabelecia tarifas elevadas de importação de bens industrializados, o que
equivalia à depreciação da moeda local para efeitos de importação –viabilizando os
investimentos na indústria manufatureira. Mas se tratava de um modelo limitado de
crescimento interno – o modelo de industrialização substitutiva de importações – que
muitos países subdesenvolvidos adotaram. Por um breve tempo deu bons resultados, mas,
em seguida, quando se tornou necessário também exportar bens manufaturados para
continuar o desenvolvimento econômico, transformou-se em um obstáculo a esse mesmo
desenvolvimento.
Para completar a revolução industrial e entrar na terceira fase – a do desenvolvimento
autossustentável – os países subdesenvolvidos precisam neutralizar de maneira mais clara
e definitiva sua doença holandesa e passar a exportar manufaturados, aproveitando,
assim, sua vantagem sobre os países ricos concorrentes (sua mão-de-obra barata). A
solução tecnicamente correta é impor um imposto sobre a exportação das commodities
que dão origem à doença holandesa, e, assim, deslocar a taxa de câmbio para o equilíbrio
industrial que é o equilíbrio competitivo do país. Foi o que fez o Brasil entre 1968 e 1990
através do “confisco cambial”. Um imposto de exportação, sobre as commodities
agropecuárias e principalmente minerais, estabelecido no nível correto (e variando
conforme os preços internacionais da commodity) torna a taxa de câmbio de equilíbrio
corrente igual à taxa de câmbio de equilíbrio industrial – a taxa necessária para a
exportação dos demais bens produzidos eficientemente no país. Por exemplo,
imaginemos um país em que há uma commodity, a soja, que é especialmente produtiva
devido aos recursos naturais do país, e, por essa razão, dado o preço internacional da soja,
seus produtores locais estão satisfeitos com uma taxa de câmbio de #2,00 “leves” (a
moeda local) por cada dólar (a única moeda reserva). Como os produtores de soja
conseguem produzir bens mais baratos do que as empresas, a taxa de câmbio de
“equilíbrio corrente” (que equilibra intertemporalmente a conta corrente do país) será
determinada por eles em #2,00 leves. Entretanto, apesar de ser uma bênção ter recursos
naturais abundantes e baratos, esse país sofre da doença holandesa porque sua taxa de
câmbio é determinada pela soja – pela commodity excepcionalmente barata existente no
país. E é uma taxa sobreapreciada: as demais empresas que produzem outros bens de
forma eficiente ficam sem capacidade de concorrer internacionalmente. Para que se
tornassem competitivas suponhamos que necessitassem de uma taxa de câmbio #2,50
leves por dólar; essa é a taxa de câmbio de “equilíbrio industrial” para essa economia.
Que fazer nesse caso? Se o Estado impuser à soja um imposto de #0,50 leves por dólar, a
taxa de câmbio de equilíbrio corrente se deslocará para cima, de #2,00 para #2,50 leves
por dólar ficando igual à taxa de equilíbrio industrial, porque, devido a esse imposto, os
produtores de soja só estarão dispostos a continuar a produzir e exportar a essa taxa mais
elevada (depreciada). E, assim, a doença holandesa estará neutralizada: os produtores de
soja continuarão a ter o mesmo lucro e a exportar satisfeitos, porque o imposto foi
compensado pela depreciação, enquanto que os demais produtores eficientes poderão
exportar para todo o mercado internacional de forma competitiva. A partir desse
momento, o desenvolvimento do país será “autossustentado”, não do ponto de vista
ambiental (este é outro problema, como também é o do desenvolvimento com
distribuição de renda), mas no sentido econômico. Agora o produto nacional do país
crescerá regularmente graças ao reinvestimento dos lucros com incorporação de
progresso técnico. O Brasil atingiu esse estágio no início dos anos 1970, quando
completou sua revolução industrial e a apropriação do excedente econômico deixou de
depender do controle do Estado para ocorrer no mercado. Entretanto, depois de uma
grave crise da dívida externa – da tentativa equivocada de crescer com poupança externa
– nos anos 1990 o país deixou de ter uma estratégia nacional de desenvolvimento, deixou
de neutralizar sua doença holandesa, e seu crescimento passou a ser muito menor do que
o dos países asiáticos dinâmicos. Não parou de crescer simplesmente porque a doença
holandesa não é tão grave como é em países exportadores de petróleo. No Brasil um
imposto em torno de 30 por cento do valor das exportações é geralmente suficiente,
enquanto que em países como a Venezuela ou a Arábia Saudita esse imposto precisaria
estar próximo de 90 por cento.
Os economistas “ortodoxos” não aceitam que exista uma tendência à sobreapreciação da
taxa de câmbio que precisa ser neutralizada, e continuam a recomendar que o país
aproveite suas “vantagens comparativas” sem perceber que são elas, ou, mais
precisamente, a sobreapreciação do taxa de câmbio que os recursos naturais a ela
associados que dão origem à doença holandesa. Não percebem que as recomendações dos
“livre-cambistas" (que rejeitam a possibilidade de se administrar a taxa de câmbio) são
uma forma clássica de “chutar a escada” dos países com menor nível de renda. Não
concordam também que haja necessidade de industrialização para que aumente a
produtividade por trabalhador e ocorra o desenvolvimento econômico. Para eles não há
diferença entre produzir batatas e computadores. Ignoram, assim, as consequências para o
desenvolvimento de dois fatos correlacionados: nem o nível da produtividade, nem a taxa
de crescimento da produtividade são iguais em todos os setores. O aumento da renda por
habitante é, principalmente, o resultado da transferência de mão-de-obra de setores com
baixo valor adicionado per capita, baixa tecnologia e baixos salários, para setores com
maior valor adicionado per capita, tecnologia mais sofisticada e salários médios mais
altos. Por isso a industrialização foi sempre um caminho inicial do desenvolvimento
econômico.
A causa fundamental e imediata do desenvolvimento econômico é a acumulação de
capital ou o investimento com incorporação de progresso técnico. Não é a poupança
porque, como, em 1936, ensinou John Maynard Keynes, em uma economia monetária
não há necessidade de poupança previa para se realizarem investimentos. O que é
necessário, conforme havia mostrado anteriormente, em 1911, outro grande economista,
Joseph Schumpeter, é garantir crédito para os empresários inovadores. A taxa de
investimento, por sua vez, depende da capacidade do Estado fazer investimentos em
infraestrutura, e, principalmente, dos investimentos dos empresários privados. Estes, por
sua vez, investem quando se oferecem a eles oportunidades de investimento lucrativo, ou,
em outras palavras, quando existe demanda agregada para seus bens e serviços.
Naturalmente, o desenvolvimento depende também de fatores do lado da oferta. O nível
de educação, o desenvolvimento tecnológico e científico, boas instituições, uma boa
infraestrutura de energia, transportes e comunicações são naturalmente importantes. Mas
mais importante é o lado da demanda, porque de nada adiantarão os esforços do lado da
oferta se os empresários não tiverem estímulo para investir.
Os economistas ortodoxos acreditam que essas oportunidades sempre existem no
mercado desde que as instituições garantam a propriedade e os contratos. Existem,
porém, duas tendências estruturais que limitam a demanda nos países em
desenvolvimento: a tendência dos salários crescerem a uma taxa menor do que a
produtividade devido à oferta ilimitada de mão-de-obra (o que limita a demanda do
mercado interno), e a tendência cíclica à apreciação da taxa de câmbio em decorrência da
doença holandesa e da política de crescimento com poupança externa. Ora, uma taxa de
câmbio sobreapreciada torna a demanda externa indisponível para as empresas nacionais,
independentemente da eficiência dessas empresas, além de tornar o mercado interno
vulnerável à concorrência estrangeira. Por isso uma estratégia nacional de
desenvolvimento ou uma estratégia nacional de competição é tão importante para os
países em desenvolvimento. Não me refiro a um plano, mas a um conjunto de instituições
(valores, leis, políticas, acordos, entendimentos tácitos) que neutralizem essas duas
tendências estruturais e, assim, criem oportunidades de investimento lucrativo para os
empresários. É claro que também é aconselhável garantir a propriedade e os contratos,
mas colocar estas duas condições como suficientes para o desenvolvimento não faz
sentido. Não apenas devido às tendências estruturais reduzindo a demanda. Também
porque essa visão revela entendimento equivocado do que sejam os empresários. Eles não
são o cauteloso terceiro porquinho da estória infantil, mas homens e mulheres ambiciosos
e dispostos a incorrer riscos, são indivíduos que têm grande necessidade de realização
pessoal e inovam para obter lucros elevados e assim expandir sua empresa – seu
“império” pessoal.
Neste processo de desenvolvimento o papel do Estado muda de fase para fase, e é
sempre estratégico, porque o Estado deve sempre regular os mercados. Estes são uma
instituição insubstituível na coordenação de sistemas econômicos complexos, mas a ação
suplementar do Estado é especialmente importante na segunda fase – a da revolução
industrial. Nesse momento é comum vermos o Estado realizar grandes investimentos em
infraestrutura e em certos setores industriais básicos, porque o setor privado não dispõe
ainda de capital e de crédito suficiente para isso. Depois, o Estado e normalmente se
retira dos setores competitivos da economia, porque neles o setor privado é mais
eficiente. Mas o Estado, como instrumento por excelência de ação coletiva da nação,
continua a ter o papel estratégico: garantir a competitividade e induzir o desenvolvimento
econômico.
Referências:
Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1968/2003) Desenvolvimento e Crise no Brasil, 5ª.edição,
São Paulo: Editora 34.
Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2009) Globalização e Competição, Rio de Janeiro:
Elsevier-Campus.
Furtado, Celso (1959 [2008]) Formação Econômica do Brasil, São Paulo: Companhia
das Letras, 2008. Originalmente publicado em 1959.
Furtado, Celso (1961 [2009]) Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, Rio de Janeiro:
Editora Contraponto. Originalmente publicado em 1961..
Rangel, Ignácio M. (1957 [2005]) A Dualidade Básica da Economia Brasileira, in
Ignácio Rangel: Obras Reunidas, volume 1, Rio de Janeiro: Editora Contraponto:285354.
Keynes, John Maynard (1936) The General Theory of Employment, Interest and Money,
London: Macmillan.
Schumpeter, Joseph A. ([1911] 1961) The Development Economics, Oxford: Oxford
University Press, 1961. Edição original alemã, 1911.